Эффективное правительство для нового века

Абучакра Раби

Хури Мишель

Часть III

Устойчивый прогресс

 

 

Глава 9

Обеспечение устойчивого развития общества

Тысячелетиями правительства используют комбинацию правовых и социальных норм в качестве инструмента, регулирующего поведение граждан. Степень участия государства в жизни людей и представление о приемлемых пределах вмешательства государства в частную жизнь варьируются от страны к стране. Нередко эти позиции не совпадают.

В последнее время, однако, правительствам и населению все чаще удается приходить к консенсусу; в частности, приемлемым становится влияние государства в таких областях, как устойчивое общественное развитие и охрана окружающей среды, здравоохранение и обеспечение равенства. Более того, можно утверждать, что содействие устойчивому развитию общества – новая задача органов власти. Она может иметь широкий спектр способов решения, включающих политические меры и нормы регулирования, экспериментальный поиск и поддержку перспективных идей, формирование образцов поведения и создание новых возможностей (например, в сфере государственных закупок и внутренних правил). Основные области внимания государства: экологическая ответственность, равенство, содействие устойчивому экономическому развитию, а также построение умных, устойчиво развивающихся городов.

Экологическая ответственность

Экологические проблемы – антропогенные изменения климата, ухудшение состояния природных систем и истощение природных ресурсов – оказались в центре внимания общества в последние пять лет. Пока что правительства не слишком успешны в поисках совместных решений этих проблем, хотя и признают, что устойчивое развитие, связанное в том числе и с состоянием экологических и социальных систем, имеет важное значение для будущего процветания и благополучия.

Рассмотрим, к примеру, результаты исследования 2014 года, проведенного компанией GLOBE International и Грэнтемским исследовательским институтом по изменению климата при Лондонской школе экономики. По данным за 2013 год, 61 из 66 стран (ЕС рассматривался как единый субъект), на которые пришлось более 88 % мировых выбросов парниковых газов, в том числе США и Китай, «приняли законы, способствующие использованию местных, экологически чистых источников энергии», а 54 государства уже «законодательно закрепили повышение эффективности энергетического сектора».

Правительства могут принимать меры для обеспечения устойчивого развития и сохранения окружающей среды во многих областях. Энергоэффективность является одной из них. Повышение энергоэффективности жилых домов, предприятий, транспортных средств и всей транспортной системы имеет важное значение для решения взаимосвязанных проблем загрязнения окружающей среды, изменения климата, истощения месторождений углеводородов и энергетической безопасности.

Наибольшим потенциалом энергосбережения обладает сфера строительных технологий, так как на нее приходится около трети мирового потребления энергии и она является крупнейшим источником выбросов парниковых газов. В индустрии уже разработаны варианты решений, предполагающие модернизацию существующих зданий с улучшением изоляции, кондиционирования и освещения, введение жестких мер для повышения энергоэффективности и норм в отношении материалов, используемых при строительстве новых зданий, а также их конструкции и дизайна. Современные бытовые приборы, такие как холодильники, стиральные машины, плиты, потребляют гораздо меньше электроэнергии, чем те, которые были выпущены десять лет назад, и во многих странах на всех новых бытовых приборах указывается класс энергопотребления.

Политика энергоэффективности также предполагает, что люди должны осознанно относиться к личному потреблению энергии и быть готовыми изменить свое поведение – например, выключать лампы и приборы, когда они не используются. Правительства, со своей стороны, могут организовывать информационно-просветительские кампании, вводить меры стимулирования и экологические налоги.

Возобновляемые виды энергии – это та область, в которой вмешательство правительства может оказаться особенно значимым. Солнечная, ветряная, биомассовая и геотермальная энергетика характеризуется сниженным уровнем выброса углекислого газа и потенциально обладает низкой стоимостью производства электричества. Альтернативная энергетика стимулирует развитие технологий, создает рабочие места и дает конкурентные преимущества странам, являющимся лидерами в ее развитии. Государства вкладывают значительные средства в возобновляемые источники энергии. Общий объем инвестиций в альтернативные источники энергии и топливо в 2013 году составил 214 млрд долларов (эта цифра снизилась по сравнению с предыдущими годами благодаря резкому падению цен на солнечные энергетические системы).

Эксперименты с альтернативными низкоуглеродными видами топлива продолжаются – в частности, такое топливо может применяться для гибридных автомобилей и автомобилей, работающих на биодизельном двигателе. Кроме того, хотя и не столь активно, ведутся разработки по использованию водорода и сжатого воздуха. Электромобили скоро смогут конкурировать с традиционными автомобилями по такому важному параметру, как запас хода. Пока производителям удается решать не все проблемы, но благодаря низкому уровню шума, эмиссии и стоимости электроэнергии электромобили являются сравнительно недорогим решением для городских условий. Электродвигатели хорошо подходят для автофургонов, автобусов, такси и парка государственных машин, и власти поощряют их использование через системные государственные закупки.

Снижение объемов отходов, переработка, повторное использование и ремонт технических и бытовых предметов будут способствовать значительному снижению затрат, предотвращая бессмысленное истощение природных ресурсов и уменьшая загрязнение окружающей среды и выбросы парниковых газов. Использование отходов как вторичный ресурс открывает перед правительствами обширные возможности. В докладе по управлению отходами Программы ООН по охране окружающей среды подсчитано, что ежегодно во всем мире собирается 1,3 млрд тонн твердых отходов – и лишь четверть из них подвергается переработке. Мировой рынок отходов оценивается в 410 млрд долларов в год, и только в странах ЕС в переработке отходов заняты более 500 000 человек.

Еще одной острой проблемой для многих стран является дефицит пресной воды. По данным Доклада о развитии водных ресурсов в мире, подготовленном ООН в 2012 году, при текущих темпах роста населения, составляющих около 80 млн человек в год, потребность в пресной воде ежегодно растет на 64 млрд кубометров. В Европе 60 % городов с населением более чем 100 000 жителей используют запасы грунтовых вод быстрее, чем они пополнялись бы естественным образом. К счастью, существуют технологии эффективной фильтрации и повторного использования воды в зданиях и на территории муниципалитетов, но необходимым дополнением к техническим средствам должно стать стимулирование людей и компаний экономить воду.

Приверженность экологическому подходу должна подкрепляться и соответствующими финансовыми инструментами. Сочетание налогового режима и рыночных механизмов помогает воздействовать на мышление и поведение потребителей и продвигать «зеленые» инвестиции. Государственные расходы в областях, истощающих природные ресурсы, должны быть сведены к минимуму. Субсидирование, приводящее к искусственному снижению цен на товары, поощряет неэффективность, рост объема отходов и злоупотреблений. Международное энергетическое агентство (МЭА) подсчитало, что субсидии на ископаемое топливо в 2012 году составили 544 млрд долларов – повышение по сравнению с 523 млрд долларов годом ранее. Кроме того, субсидии создали барьеры для инвестиций в более устойчивые возобновляемые технологии, .

Создание возможностей, при которых организации и НПО начнут заниматься социальными вопросами (в частности, изменением климата), а также соответствующая подготовка и обучение крайне важны для обеспечения перехода к «зеленой», более устойчивой экономике. Правительства могут сами подать пример серьезности намерений, нанимая на работу экологически ориентированных сотрудников. Создание надежной законодательной базы приводит к сокращению случаев неэкологического поведения и снижению бизнес-рисков, что будет иметь положительные последствия для инвесторов.

Экологическая ответственность имеет гораздо больше положительных аспектов, чем принято считать. Уменьшение антропогенного влияния на климат приводит к значительной экономии, а в некоторых случаях даже к увеличению доходов. Снижение спроса на топливо за счет повышения энергоэффективности зданий, включая системы отопления и кондиционирования воздуха, промышленных предприятий и транспортных систем ведет к снижению затрат как частных лиц, так и государств.

В крупной нефтегазодобывающей стране сокращение спроса на энергию помогает сохранить ограниченные ресурсы для будущих поколений, способствует диверсификации экономики за счет уменьшения зависимости от добычи углеводородов. В то же время стимулирование инвестиций в возобновляемые источники энергии приводит к улучшению здоровья населения, повышению энергетической безопасности и уровня занятости и к экономическому росту.

Многие страны используют «цену на углерод» (повышенную цену за топливо, электроэнергию и промышленную деятельность, основанные на углероде) для стимулирования более экологичного ведения бизнеса, в частности в форме углеродного налога – фиксированной суммы за тонну углерода, выбрасываемого в атмосферу промышленными компаниями. Австралия стала первой страной, отменившей углеродный налог (в июле 2014 года). Альтернативой тарифным методам регулирования может стать система торговли квотами на выбросы углерода, при которой государства добровольно устанавливают лимит выброса в качестве экологической цели, а квоты на выбор торгуются на рынке по коммерческим ценам.

Минимизация использования водных ресурсов позволяет значительно сократить бюджетные расходы стран, вынужденных инвестировать в дорогостоящие опреснительные установки. Отходы, на сбор которых тратится значительная доля бюджетов большинства органов местного самоуправления, могут генерировать и доходы за счет повторного использования и переработки. Так, Бразилия является мировым лидером в утилизации использованной металлической тары из-под напитков. В 2012 году в стране было переработано около 267 000 тонн (или 19,8 млрд штук) алюминиевых банок, то есть почти 98 % от общего количества; это принесло бразильской экономике 270 млн долларов.

Разумеется, ответственный подход к защите окружающей среды весьма важен и для здоровья населения. «Зеленые», более эффективные системы общественного транспорта меньше загрязняют окружающую среду и позволяют разгрузить уличное движение, что приводит к улучшению состояния здоровья граждан и повышению их работоспособности. Подобные меры направлены на создание более благоприятной для проживания городской среды, стимулирующей творческие способности жителей и способствующей повышению их благосостояния.

Преобразования в действии: примеры

«Законодателем моды» в экологической политике и родиной принципа «загрязнитель платит» является Швеция. Стандарты энергоэффективности, введенные в этой стране в 1975 году, сегодня применяются во всем мире. В 2009 году шведское правительство сообщило о намерении ежегодно в период с 2010 по 2020 год инвестировать 27,3 млн евро (39 млн долларов) в мероприятия по повышению энергоэффективности.

В Германии регулирование в области охраны окружающей среды, утилизации и переработки отходов постоянно ужесточается, что заставляет предприятия рационально подходить к использованию энергии и ресурсов. Инвестиции в самые современные перерабатывающие предприятия и в общественный транспорт – наряду со строгими нормативными требованиями – привели к повышению уровня утилизации бытовых отходов и способствовали росту экологической ответственности населения. В Италии стратегии содействия корпоративной социальной ответственности (КСО) нашли отражение в «зеленой» политике государственных закупок, реализуемой во всех тендерах.

ЕС ранее других регионов мира установил цену на углерод и механизмы ограничения выбросов парниковых газов. Схема торговли выбросами в ЕС, которую стали применять в 2005 году, охватывает около 11 000 электростанций и промышленных предприятий в тридцати странах, чьи выбросы составляют почти 50 % общеевропейских.

Множество мер по защите окружающей среды ввел Китай. В 2007 году Пекин принял директивы ЕС, которые запрещают использование опасных веществ и регулируют утилизацию бытовой техники и электроники; это позволило Китаю выйти на рынок ЕС (500 миллионам потребителей). А в 2008 году в Поднебесной был введен запрет на ультратонкие полиэтиленовые пакеты. Хотя не все сочли эту меру разумной, она позволила сохранить 1,6 млн тонн нефти в течение года после введения и привела к закрытию крупнейшего производителя пластиковых пакетов в стране. Двенадцатый пятилетний план Китая (2011–2015 годы) содержит ряд передовых мер по улучшению экологической политики. Они устанавливают новый уровень углеродоемкости (т. е. разрешенных выбросов на единицу ВВП), предписывают более широкое использование возобновляемых источников энергии (главным образом гидроэнергии и атомной энергии), увеличение лесного фонда и ужесточение законодательных мер борьбы с основными химическими загрязнителями атмосферного воздуха, в том числе оксидами азота и аммиака. В частности, в планах Китая – достичь мощности ветряных установок, равной 100 гигаватт, к 2015 году и 1000 гигаватт – к 2050 году.

Преобразования в действии: переработка отходов и производство компоста в Австрии

Австрия – страна с одним из самых высоких в мире (около 70 %) показателей переработки твердых бытовых отходов и производства компоста. Этого удалось достичь за счет компромиссной политики принуждения и убеждения. Федеральное министерство вводит систему управления отходами, а муниципалитеты контролируют каждодневные операции. Ряд политических инициатив позволил создать следующие стимулы для граждан и бизнеса:

 Финансовый стимул : В 1989 году Австрия ввела налог на размещение отходов на свалках. Сумма платежа постоянно увеличивалась и в 2006 году достигла 87 евро (126 долларов) за тонну отходов, что являлось в то время одной из самых высоких ставок в мире. Вырученные средства направлялись на финансирование рекультивации загрязненных земель.

 Законодательный стимул : С 2004 года в стране введен строгий законодательный запрет на свалку отходов, которые не прошли процесс утилизации путем сжигания или механико-биологической обработки. Это создало стимулы для разработки альтернативных способов утилизации, например производства топлива из твердых отходов (RDF), а австрийские предприятия вышли в мировые лидеры в области технологий утилизации и переработки отходов.

 Ответственность производителя : Австрия потребовала от производственных предприятий переработать всю использованную упаковку, накопленную с 1993 года. Ответственность за реализацию этого требования взяла на себя созданная по инициативе частного сектора компания Altstof Recycling Austria (АРА), финансируемая полностью за счет промышленности.

В стране насчитывается более 40 мусоросжигательных заводов. С начала 1980-х годов домохозяйства были обязаны сортировать отходы; впоследствии законодательство было изменено и стало включать компостирование отходов. Компании, насчитывающие более 100 сотрудников, должны назначить специально обученного «ответственного по отходам».

◊ Информационные кампании: ужесточение законодательства идет рука об руку с проведением различных кампаний, направленных на развитие у населения сознательного отношения к сортировке и сбору мусора. Например, Венская стратегическая группа по пред отвращению накопления отходов потратила около 5 млн евро (7,2 млн долларов) на образовательные и информационные программы и продвижение популярности продуктов многоразового использования (по сравнению с одноразовыми продуктами). Другим примером является Сервисный центр повторного использования и ремонта в Вене. Центр, который занимается ремонтом и восстановлением электрических приборов, привлек широкое внимание международной общественности.

Равенство на повестке дня

Устойчивое общественное развитие (это понятие включает в себя равноправие, права человека, социальную справедливость и социальную ответственность) зависит в том числе от экологии в месте проживания. Некоторые аспекты устойчивого развития стали привлекать внимание граждан и правительственных организаций сравнительно недавно, другие существуют уже давно, но по-прежнему остаются предметом разногласий.

Слово «дискриминация» происходит от латинского discrimire, что переводится как «отделять» или «различать». Дискриминация существует во всех обществах и означает некоторую форму отчуждения или отторжения – касается ли это доступа к образованию, рабочим местам или общественным услугам, – и приводит к очевидным последствиям для благополучия и социального положения людей.

По инициативе ООН многие страны приняли законы о предотвращении дискриминации. В 1995 году, например, финансируемая правительством США Комиссия «стеклянного потолка» рекомендовала так называемую позитивную дискриминацию при найме на работу – создание преимуществ для определенных групп населения исходя из гендерной и расовой принадлежности. Тем не менее правительства все еще не готовы менять законодательные нормы в ряде вопросов, касающихся социального равенства, полагаясь на рыночный механизм саморегулирования.

Но некоторый прогресс в этой сфере, все же наблюдается. Например, в США женщины составляют более 50 % сотрудников уровня менеджера или специалиста. И все же еще предстоит решить немало проблем. В частности, по-прежнему существуют лишь немногочисленные примеры назначения женщин на высшие руководящие должности в крупных корпорациях, несмотря на то что доля женщин среди сотрудников растет.

Отсутствие позитивной динамики в решении проблемы гендерного равенства подтолкнуло правительства ряда стран принимать законодательные меры в областях, где предпочтительной стратегией считался принцип саморегулирования. В Европе первопроходцем стала Норвегия, которая в 2006 году ввела квоту в 40 % для женщин в советах директоров открытых акционерных компаний. Ее примеру последовала Германия, где в советах директоров публичных акционерных компаний должно быть 30 % женщин к 2016 году, а также Бельгия, Франция, Италия, Нидерланды и Испания. В другой части света Япония заявила о намерении увеличить число женщин на руководящих должностях по крайней мере до 30 % к 2020 году.

В последнее десятилетие несколько стран приняли законы о запрете дискриминации на рабочем месте, например Закон о равенстве в Великобритании. Быстрых успехов удалось достичь в реализации законодательства, запрещающего дискриминацию по инвалидности и возрасту. Половое и расовое равенство включено в правовые нормы почти всех стран, в то время как другие основания для дискриминации, такие как социальное происхождение и политические убеждения, часто не учитываются законодателями.

В ряде стран Европы отдельные антидискриминационные законы заменены единым Законом о равенстве и запрете дискриминации, а определения дискриминации и положение о бремени доказывания вины приведены в соответствие с директивами ЕС. Малайзия закрепила в конституции запрет на дискриминацию по половому признаку. В 2008 году Южная Корея объявила дискриминацию по возрасту вне закона.

Меры, направленные на поддержку семьи, программы по обучению пожилых работников и квоты для женщин на руководящих должностях дополняют действующее законодательство. Тем не менее в третьем Глобальном докладе о дискриминации Международная организация труда (МОТ) предупреждает, что формального наличия законов, институтов и специальных мер недостаточно для предотвращения дискриминации на рабочем месте; задача состоит в том, чтобы заставить их эффективно функционировать.

Многие государственные институты и контролирующие органы сталкиваются с серьезными финансовыми ограничениями. МОТ также сообщает, что особенно пострадали от глобального экономического спада трудящиеся мигранты из-за неравенства возможностей в сфере занятости и свободы передвижения, вследствие усиления ксенофобии и насилия, а также из-за ухудшения условий труда.

Даже в тех странах, где существуют законы по предотвращению расовой, этнической и кастовой дискриминации, а также неравенства по языковому и религиозному признаку, остаются серьезные и требующие безотлагательного решения проблемы. По-прежнему сохраняется гендерная дискриминация: не везде женщины наделены равными правами с мужчинами, часто им недоступны образование и профессиональная деятельность. Широко распространенным явлением является дискриминация инвалидов, наиболее очевидно это на бытовом уровне: многие здания и сооружения не приспособлены для людей с ограниченными возможностями, им недоступны отдельные услуги.

Помимо искоренения присущей обществу несправедливости, связанной с дискриминацией, закрепленные законодательно нормы равенства имеют и другие преимущества. Равенство в сфере занятости и законодательные запреты дискриминации означают, что перед организациями открывается возможность более широкого выбора сотрудников из людей креативных, обладающих обширным опытом и разнообразными идеями.

Существует связь между уменьшением дискриминации и улучшением результатов деятельности как на уровне организаций, так и на национальном уровне. Сотрудники, не испытывающие дискриминации, могут сосредоточиться на работе, что приводит к росту производительности. Благоприятные условия труда приводят к уменьшению прогулов, повышению лояльности и снижению текучести кадров. В условиях взаимного уважения сотрудники работают как единая команда. Предприятия и учреждения, которые претворяют в жизнь политику равенства, как правило, имеют хорошую репутацию, не запятнанную жалобами на нарушения прав человека и судебными разбирательствами.

По данным исследования ОЭСР – «Дети и боссы: сочетание семейной и трудовой жизни», трудовые отношения, оставляющие достаточно времени для семьи, и соблюдение гендерного равенства при найме и управлении персоналом улучшают производительность и экономическую эффективность труда.

Политические решения, которые стимулируют занятость женщин, помогают бороться с потенциальными негативными последствиями снижения рождаемости и старения населения. Еще один доклад ОЭСР «Пол и устойчивое развитие: Максимизация экономической, социальной и экологической роли женщины» показывает, что повышение роли и активности женщины в мире несет потенциал экономического роста, снижения уровня бедности, увеличения благосостояния общества и способствует стабильному развитию во всех странах.

Существует также вероятность того, что в обществах, основанных на равенстве, качество жизни будет выше. В книге «Уровень духа» британские эпидемиологи Ричард Уилкинсон и Кейт Пиккетт привели доказательства в поддержку своего утверждения о том, что почти все социальные проблемы, от плохого здоровья до насилия и неграмотности, связаны не с тем, насколько богато общество, а с тем, насколько в нем распространено равенство. «Известно, что социальные проблемы и проблемы здравоохранения сильны среди менее зажиточных слоев любого общества, но теперь мы знаем, что общее бремя этих проблем гораздо тяжелее в обществах с высоким уровнем неравенства», – пишут Уилкинсон и Пиккетт.

Антидискриминационное законодательство занимает центральное место в любой эффективной стратегии, направленной на борьбу с дискриминацией. Оно существует во многих формах – от общегосударственных законов до дополнений в трудовой кодекс, запрещающих дискриминацию на рабочем месте.

В правительстве за широкомасштабные изменения, связанные с введением закона о равенстве, отвечает определенный департамент или его подразделения. В Великобритании, например, правительственное Ведомство по вопросам равноправия относится к Министерству культуры, СМИ и спорта, но при разработке антидискриминационной стратегии, в том числе Закона о равенстве 2010 года, взаимодействует со всеми министерствами.

Несмотря на широкое признание преимуществ равенства, нередки случаи, когда законы на практике не соблюдаются. Исследования показывают, что работодатели, даже имеющие самые благие намерения, опасаются принимать меры по борьбе с дискриминацией, поскольку боятся ошибиться или показаться неквалифицированными и некомпетентными. Правильный подход чаще встречается в крупных организациях. Что касается малых предприятий, им необходимы соответствующие консультации и обучение, которые могут обеспечить государственные ведомства и НПО.

Правительства, намеренные бороться с неравенством, должны доносить соответствующую информацию до работодателей, организаций частного и государственного секторов и граждан. Правительственные ведомства не всегда полно информируют людей об их правах в сфере трудового законодательства. НПО, такие как, например, Бюро консультации населения в Великобритании, часто восполняют этот пробел, предоставляя независимые консультации и оказывая необходимое содействие. Их существование обеспечивается финансовой поддержкой как со стороны государства, так и со стороны добровольных жертвователей.

Поддержание экономической устойчивости

Действия правительств по сохранению окружающей среды и созданию равных возможностей для всех граждан являются крайне важными факторами устойчивого развития общества. Еще одной составляющей является устойчивое развитие экономики. Как государство может стимулировать устойчивое развитие в экономике? Некоторые страны обладают большими ресурсами, чем другие. Как можно их использовать наиболее оптимально?

Термин «Фонд национального благосостояния» появился сравнительно недавно; он был предложен Эндрю Розановым в статье «Кто обладает богатством народов?», вышедшей в Central Banking Journal в 2005 году. Сама концепция, однако, не нова. Фонды, создаваемые государствами для управления национальным богатством и поддержания долгосрочной финансовой безопасности, впервые появились в 1950-х годах. В 1953 году, например, инвестиционное ведомство Кувейта создало Фонд национального благосостояния, распоряжающийся нефтяными доходами. Тихоокеанское государство Кирибати основало в 1956 году Стабилизационный фонд, финансируемый из средств, полученных от экспорта фосфатов.

Фонды благосостояния могут использоваться для достижения иных стратегических целей, нежели управление благосостоянием, – например, для получения более высокой доходности. Они могут выполнять функции фондов развития, то есть тратить зарабатываемые средства на финансирование развития национальной инфраструктуры. Инвестиции в иностранные активы помогают приобретать сырье, технические ноу-хау и получать доступ к иностранным рынкам. Фонды помогают решать и политические задачи: например, в рамках политики государственного протекционизма средства могут инвестироваться только в отечественные активы.

Фонды различаются по типам и назначению. Средства фондов национального благосостояния могут размещаться в самые разные активы, в том числе в акции, облигации, драгоценные металлы, частные акционерные компании и хедж-фонды, а также в недвижимость. Суверенные фонды формируются из доходов от экспорта сырьевых товаров (нефти и газа) или за счет средств из несырьевых источников за счет передачи части активов официальных валютных резервов, выделения средств из государственных бюджетов и из доходов от приватизации.

Несырьевые суверенные фонды благосостояния становятся для правительств все более популярным способом размещения временно избыточных валютных средств, бюджетных ассигнований при профиците бюджета и поступлений от приватизации. Идея финансирования фондов за счет прибыли или активов, не связанных с торговлей сырьевыми товарами, уже была опробована. В 1970-е годы правительство Сингапура создало Temasek Holdings, один из первых и крупнейших несырьевых фондов благосостояния.

В настоящее время в мире насчитывается около 23 несырьевых фондов примерно из 74 фондов национального благосостояния (рис. 8). К концу 2011 года активы несырьевых инвестиционных фондов составили в общей сложности 2,1 трлн долларов (по сравнению с менее чем 250 млрд долларов в 2000 году). Учитывая, что большое активное сальдо по текущим счетам, вероятно, сохранится в странах Восточной Азии на протяжении большей части предстоящего десятилетия, фонды этого типа, скорее всего, продолжат быстро расти.

Через несырьевые фонды правительства могут превращать излишки иностранной валюты и бюджетный профицит в различные классы активов, которые предлагают более долгосрочные прибыли и диверсификацию, чем традиционные инвестиции с низким уровнем риска, такие как казначейские облигации США. Эти инвестиции могут включать в себя акции, облигации, недвижимость и деривативы.

Накопление капитала для несырьевых фондов часто связано с негибкостью валютного режима и валютными интервенциями центробанков. Доход фондов от инвестиций помогает компенсировать расходы, сопряженные со стерилизацией денежной массы, связанной с притоком иностранной валюты.

Рисунок 8. Растущая популярность фондов национального благосостояния (количество фондов)

Источник: Институт Фондов национального благосостояния (EIU)

Правительства часто принимают решения создать несырьевые фонды после накопления более чем достаточных запасов иностранных активов или для аккумулирования высоких налоговых доходов. Вопрос о том, что понимается под «достаточными», является спорным, но валютные резервы, которые могут поддерживать трехмесячный импорт и покрыть все внешние краткосрочные долговые обязательства, обычно считаются достаточными.

Возможность создания Фонда национального благосостояния зачастую также оценивается на основе платежей по внешнему долгу или способности центробанка страны управлять им в долгосрочной перспективе. Как правило, фонды должны создаваться в условиях стабильного роста резервов и при наличии четких целей повышения доходности этих активов или их роста.

При создании несырьевого фонда правительству следует принять решение о том, какие институциональные механизмы должны соответствовать его целям. Задачи несырьевого фонда в основном связаны с повышением доходности зарубежных активов или ростом пенсионных активов.

Фонды национального благосостояния, сформированные с участием пенсионных накоплений граждан, с учетом их относительно ясной инвестиционной перспективы, как правило, имеют более четкие границы операционных рисков, чем фонды, ориентированные на рост доходности. Несырьевые фонды обычно уделяют меньше внимания бюджетной стабилизации, чем сырьевые, так как они менее ориентированы на типичные циклы бума и спада. Фонды этого типа пытаются избегать любых действий, которые могли бы привести к росту реального обменного курса и подорвать экспорт, тем самым истощив источники капитала для фондов.

Несырьевые и сырьевые фонды могут создаваться как самостоятельные юридические лица, внутри центробанка либо министерства финансов. Какова бы ни была структура руководства фонда, операционное управление должно быть независимым, с четко определенными целями и полномочиями.

Создание фонда национального благосостояния в рамках другой организации или учреждения перераспределяет финансовые полномочия и влияния в пользу определенных лиц или групп внутри правительства. Закулисная борьба за власть может негативно отразиться на деятельности фонда. Функциональная независимость от лиц, контролирующих фонд, является важным условием, поскольку политическое вмешательство – реальное или мнимое – может подорвать инвестиционные цели фонда. Правила и положения, регулирующие финансирование фонда, изъятие капиталов и инвестиционные операции, должны быть правильно и четко определены в соответствии с целями фонда.

Все более популярным в управлении несырьевыми фондами становится использование профессиональных менеджеров. Решение китайской инвестиционной корпорации China Investment Corporation о покупке доли в Blackstone Group, одном из крупнейших в мире фондов прямых инвестиций, частично связано с желанием заполучить специалистов по инвестициям.

Фонд должен быть прозрачным, чтобы получить легитимность в глазах граждан, которые хотят знать, куда вкладываются их деньги, – особенно после потерь во время мирового финансового кризиса.

Неудивительно, что страны, которые извлекли выгоду из быстрого развития экспорта и накопили огромные валютные резервы, например Китай, Гонконг, Сингапур и Южная Корея, создали большие несырьевые национальные фонды. В то время как крупнейшие фонды по-прежнему формируются за счет экспорта нефти, самую большую стоимость имеют активы национального фонда Китая (все они являются несырьевыми).

Преобразования в действии: фонд национального благосостояния Бразилии

Бразилия основала свой первый фонд национального благосостояния, Fundo Soberano do Brasil (FSB), в конце 2008 года. Управление фондом осуществляет Министерство финансов, при этом в его правление – Совещательный совет FSB, который определяет цели и инвестиционные принципы работы, – входят министр планирования и председатель центрального банка Бразилии (Banco Central do Brasil).

Несмотря на наличие у страны значительных валютных резервов (368 млрд долларов в сентябре 2013 года), наполнение фонда осуществлялось за счет выпуска гособлигаций внутреннего обращения. Этот внутренний канал финансирования был создан, чтобы FSB мог функционировать в качестве инструмента для накопления избыточных доходов бюджета при достижении целевых годовых значений.

По мировым стандартам фонд небольшой (его рыночная капитализация составила в 2012 году всего 11,3 млрд долларов) и относительно прозрачный – он публикует квартальные отчеты о своей деятельности. В целом бразильский фонд имеет мало общего с азиатскими несырьевыми «хранилищами». Целями FSB являются стимулирование инвестиций в Бразилии, накопление государственных сбережений, выравнивание экономического цикла и содействие стратегическим проектам внутри страны и за рубежом.

На сегодняшний день фонд в значительной степени используется для инвестирования в местные ценные бумаги и увеличения интервенций центрального банка, необходимых для компенсации роста курса реала, путем продажи национальной валюты за доллары США. Теоретически FSB позволяет Министерству финансов, действуя на валютных рынках, меньше зависеть от центрального банка. Однако уровень функциональной независимости от политического влияния остается неясным. В конце 2010 года президент и министр финансов сообщили, что FSB получил разрешение приобретать доллары США. Тем не менее на практике такие меры могут не иметь решающего значения, если учесть относительно небольшой объем капитала, находящийся в распоряжении FSB.

Умные города и города устойчивого развития

Одной из областей, где правительства могут оказывать большое влияние на устойчивость общественного развития и жизнь людей в будущем, является проектирование, развитие и рост городов. Города следует рассматривать как механизмы развития и социального прогресса. При эффективном управлении они могут стать важным инструментом в обеспечении устойчивости развития социальных систем.

Темпы урбанизации растут, и правительствам предстоит управлять ею умело и рационально. Статистика ужасающа: в 1950-е годы единственным городом, население которого превышало 10 млн человек, был Нью-Йорк. В 2007 году городское население переступило порог в 3,3 млрд человек. Впервые более половины населения Земли оказались жителями городских центров. В 2012 году ежедневно более 180 000 человек переезжали в города. Каждую секунду городское население увеличивается на два человека. К 2015 году, по оценкам ООН, число мегаполисов вырастет до 22. К 2050 году около 70 % населения Земли – 6,4 млрд человек – будут городскими жителями. Не менее впечатляющие цифры связаны и с развитием городов. Ожидается, что в Индии в ближайшие два десятилетия из деревни в город будут переезжать 30 человек в минуту. Понадобятся 500 новых городов, чтобы разместить этот поток переселенцев. В Китае десятки миллионов человек перебрались в города в поисках лучшей жизни, что поощрялось правительством. Согласно некоторым исследованиям, в Поднебесной за первую декаду нашего тысячелетия исчезли 900 тыс. деревень, при этом количество сельских жителей сократилось с 3,6 млн в 2000 году до 2,7 млн в 2010 году.

Резкий всплеск урбанизации и рост городского населения имеют ряд важных последствий. Значительно возрастает нагрузка на инфраструктуру существующих городов; эту тенденцию приходится учитывать и при планировании и проектировании новых городов. К тому же рост городского населения приводит к таким глобальным последствиям, как нехватка ресурсов и изменения климата. Например, в Индии только 74 % городских домохозяйств имеют водопровод; при этом ни в одном городе (по состоянию на декабрь 2013 года) не обеспечена круглосуточная и ежедневная подача пресной воды. Чаще всего подача воды ограничена 4–5 часами в день, .

Около 80 % мировых выбросов углерода приходится на города, при этом города потребляют 75 % вырабатываемой энергии.

Существующая городская инфраструктура, будь то вода, энергетика, транспорт, жилье или другие городские службы, потребует значительных финансовых вложений и инновационной модернизации. В связи с ростом существующих городов и строительством новых необходимы стратегии устойчивого развития, помогающие решить проблему увеличения выбросов парниковых газов и повышения спроса на ресурсы. Экономическое неравенство между городскими и сельскими районами будет увеличиваться, и потребуются политические меры, чтобы избежать несправедливого распределения экономических благ.

Многие города весьма серьезно относятся к реализации концепции умных городов, формируя программы устойчивого развития. Собственные программы устойчивого развития разработали Нью-Йорк, Копенгаген и Роттердам; они охватывают все аспекты городской жизни, включая эффективное строительство, рациональную транспортную систему, поставку более экологически чистой энергии, доступные и ориентированные на граждан информационные услуги и управление отходами. Определены количественные целевые показатели, уровень которых регулярно контролируется. Например, PlaNYC – план Нью-Йорка по устойчивому развитию и созданию пригодной для жизни среды – имеет конкретные показатели в таких сферах, как жилье, парки, транспорт, энергетика, отходы и изменения климата.

Преобразования в действии: Масдар

Учрежденная правительством Абу-Даби компания Mubadala Development Company строит город Масдар. Масдар задуман как эталон города, использующего возобновляемые источники энергии, экологически чистые технологии, а также как яркий пример устойчивого городского развития. В дизайне предусмотрено шесть технологических систем городской инфраструктуры: умные здания/умные электросети, экологически чистая схема снабжения, транспорт, тепловая энергия, информационно-коммуникационные технологии (ИКТ) и энергоэффективное освещение.

Ориентация на устойчивое развитие является частью планирования и развития города в целом; она включает в себя такие цели, как сокращение потребления воды и энергии, использование экологичных продуктов и многофункциональных экологических зданий, создание благоприятной для пешеходов среды с передовой экологически чистой транспортной системой, а также применение новейших технологий и методов, использующихся в городском планировании, архитектуре, дизайне, строительстве и эксплуатации. Город выступает как «открытая платформа и испытательный полигон для технологий, важных для развития и успешного существования городов» [156] .

Помимо других проектов в Масдаре в марте 2013 года была сдана в эксплуатацию электростанция на солнечных установках концентрирующего типа «Shams 1» стоимостью 600 млн долларов – крупнейший проект по возобновляемой энергии на Ближнем Востоке. Он основан на партнерстве между такими компаниями, как Masdar, Total и Abengoa.

Электростанция, расположенная на площади размером в 2,5 км 2 , использует солнечные тепловые коллекторы, чтобы сфокусировать энергию солнечного света на центральной трубе, где специальное масло разогревается до 393 ºС. В свою очередь, тепло от масла генерирует пар, приводящий в действие турбину, которая затем питает генератор, производящий электричество для энергосетей Абу-Даби.

Электростанция на солнечных установках концентрирующего типа [157] «Shams 1» в Абу-Даби способствовала росту рейтинга ОАЭ среди мировых держав в таких категориях, как «инвестиции в технологии CSP» и «общая мощность CSP», позволив им занять третье место в 2013 году. Сейчас только Испания и США опережают ОАЭ по совокупной мощности CSP, Индия и Китай замыкают мировую пятерку лидеров.

Развитие Масдара является частью стратегии Абу-Даби по созданию баланса между использованием углеводородного сырья и возобновляемых источников энергии и помогает решить как вопросы изменения климата, так и проблемы энергетической безопасности.

Многие города все чаще получают возможность самостоятельно регулировать свою жизнь и принимать решения, которые было бы сложно принять центральному правительству. Например, Нью-Йорк в 2005 году обязался уменьшить выбросы углекислого газа на 30 % к 2030 году. Федеральное правительство не ставило перед собой такой цели и, соответственно, не могло ее реализовать. К июню 2013 года город добился 19-процентного сокращения выбросов углекислого газа, что опережало утвержденный график.

Около 80 % населения Великобритании проживает в городах. Правительство этой страны хочет использовать технологии умных городов, сделав города в Великобритании «пригодными для жизни в цифровую эпоху». Оно стремится к тому, чтобы в Великобритании развивалась индустрия умных городов, мировой объем которой, по оценкам экспертов, к 2020 году составит 408 млрд долл. , В 2013 году Великобритания уже инвестировала 95 млн ф. ст. в исследования в области умных городов, финансируемые Научно-исследовательским советом Великобритании, 50 млн – в создание нового Центра развития городов будущего, учрежденного Советом по технологической стратегии Лондона, и 33 млн – на модели городов будущего. Одним из таких городов будущего является Бристоль. «Умный город Бристоль» – программа сотрудничества между государственным сектором, бизнесом и обществом, цель которой – используя эффективные технологии, сократить выбросы СО2 на 40 % к 2020 году.

В городе также осуществляется программа цифрового партнерства «Соединяя Бристоль», которая направлена на использование широкополосной инфраструктуры нового поколения, открытых данных, «зеленых» ИКТ и повышение доступности цифровых технологий. Проект Gigabit Bristol, получивший от государства финансирование в размере 11 млн ф. ст., в тестовом режиме разворачивает широкополосную высокоскоростную сеть Wi-Fi в масштабах города, используя экспериментальную радиочастотную сеть. Другой город будущего, Глазго, потратил 24 млн ф. ст., выделенных Советом по технологической стратегии, на предоставление интегрированных наборов услуг в сферах здравоохранения, транспорта, энергетики и общественной безопасности, тем самым стимулируя местную экономику и улучшая качество жизни горожан.

Из приведенных выше примеров очевидно, что технология, ставшая частью структуры города, является ключевым фактором в создании умных городов. Правительства должны способствовать развитию таких городов – прямо или косвенно. В конце концов, когда умные города станут нормой, ИКТ будут распространены повсеместно и станут легкодоступными, хотя и не всегда видимыми.

Чтобы достичь этой цели, нужно преодолеть значительные барьеры. Вим Элфринк, исполнительный вице-президент Cisco по стратегии и развитию новых решений и генеральный директор по вопросам глобализации, и Рик Киркланд, партнер консалтинговой фирмы McKinsey & Company, назвали пять составляющих успеха проектов умных городов. Руководители должны быть увлечены концепцией умных городов и готовы претворять ее в жизнь в долгосрочной перспективе. Такое руководство должно отчасти быть направлено на формирование сильного, по-настоящему взаимовыгодного государственно-частного партнерства, которое сможет обеспечить преемственность вне зависимости от результатов выборов.

Необходимо умное регулирование, поскольку именно оно гарантирует обновление стандартов городской инфраструктуры. Например, в Австралии ведется длительная и непрекращающаяся дискуссия о преимуществах обязательной установки дополнительных резервуаров для воды в каждом новом доме. В рамках умного стратегического подхода была бы осуществлена установка различных типов резервуаров в зависимости от доступности воды и исключен уравнительный принцип в решении данной проблемы.

Рождение городов будущего – это создание новых экосистем для предоставления новых услуг, а также возникновение новых производственных отраслей. Как заметили Элфринк и Киркланд, в умных городах людям не нужно будет долго искать места для парковки, загрязняя город и нанося вред окружающей среде. Водитель получит информацию о свободных парковочных местах либо через приложение в смартфоне, либо через информационную систему автомобиля. Наличие технологий и организаций, необходимых для предоставления подобной услуги, требует активного сотрудничества между городскими органами власти, автопроизводителями, поставщиками сенсорных технологий, операторами мобильных сетей, поставщиками облачных услуг – и многими другими организациями.

Резюме: обеспечение устойчивого развития общества

Устойчивое развитие в широком понимании этого термина становится новой целью правительства. Оказывая услуги населению сегодня, органы государственной власти должны заботиться о будущем. Углубление понимания необходимости более устойчивого развития происходит на фоне стремительного изменения климата, растущей нехватки ресурсов и растущего неравенства – все это представляет значительную угрозу для прогресса. Устойчивый подход к развитию может быть внедрен с помощью адекватной стратегии и нормативного регулирования, с помощью эффективных институтов и инструментов, а также путем финансирования пилотных инициатив, эталонных экспериментов с использованием инновационных методов и созданием соответствующих возможностей.

В частности, правительствам необходимо расширять возможности городов, закладывая основу для умного и устойчивого развития, путем прозрачного и эффективного городского управления со стороны властей, которые создают и контролируют новые экосистемы. Власти также должны использовать как традиционные, так и инновационные институты (например, Фонд национального благосостояния и Банки экологического развития), что будет способствовать финансовой стабильности, устойчивости окружающей среды, равноправию и благосостоянию будущих поколений.

 

Глава 10

Повышение устойчивости к рискам

Седьмого ноября 2013 года на Филиппины обрушился чудовищный тайфун «Хайян». Он вызвал сильнейшие разрушения на большей части островов Лейте и Самар: миллионы жителей лишились крова и имущества, а десятки тысяч – жизни. По предварительным оценкам, финансовый ущерб от урагана составил несколько миллиардов долларов. К 11 ноября положение в провинциях Аклан, Капис, Себу, Илоило, Лейте, Палаван и Самар было объявлено национальной катастрофой, что позволило правительству использовать государственные средства для ликвидации последствий стихийного бедствия и восстановления регионов и ввести контроль цен на основные товары. Национальный совет по снижению рисков и ликвидации последствий катастроф взял на себя ответственность за координацию действий по ликвидации чрезвычайной ситуации.

Масштабы катастрофы стали понятны из отчета правительства, подготовленного спустя десять дней после прихода тайфуна. Согласно представленным в отчете данным, 295 тыс. домов были разрушены полностью, 300 тыс. – частично; пострадало более 10 млн человек, из них 4 млн были эвакуированы и размещены в местах временного проживания, в том числе и в лагерях под открытым небом. В некоторых городах, например Таклобан, оказалось уничтожено 90 % инфраструктуры. По программе экстренного реагирования были мобилизованы около 24 тыс. человек, 1300 транспортных средств, 98 морских судов и 163 самолета; кроме того, было роздано 837 975 продуктовых наборов.

Прогнозы ученых крайне пессимистичны: подобные климатические катастрофы будут случаться все чаще. Но, к сожалению, в будущем правительствам придется сталкиваться не только с чрезвычайными ситуациями, вызванными климатическими изменениями: в условиях глобализации риски, с которыми сталкиваются страны, – от терроризма до устойчивых к лекарствам вирусов, вызывающих пандемии, – становятся многочисленнее и потенциально намного серьезнее, чем в прошлом. Для динамичного реагирования на них необходимы три элемента: комплексный подход к управлению рисками, всеобъемлющее государственное управление, подготовка и устойчивость на национальном уровне.

Рисунок 9. Структура интегрированного управления рисками

Всеобъемлющее управление рисками

Правительствам приходится сталкиваться не только с ростом числа и тяжести чрезвычайных ситуаций. Сегодня управление рисками предполагает всестороннюю оценку влияния рисков на ситуацию в стране, поскольку проблемы в одной области могут привести к неожиданным последствиям в других. Для комплексного управления рисками создаются специальные ведомства, осваиваются новые методы повышения устойчивости и готовности страны к рискам – от сбора информации до распределения ресурсов в зоне бедствия.

Комплексный подход к управлению рисками помогает лучше понять сложную природу и взаимообусловленность разнородных рисков. Для решения сложных вопросов требуется мультидисциплинарный и межведомственный подход, а следовательно, необходимы формализованные процедуры по преодолению рисков, налаженные контакты и взаимодействие между министерствами и ведомствами. Перечень угроз, помимо традиционных, включает риски, связанные со здоровьем, общественными мероприятиями и даже экологией. Исследования, проведенные в Великобритании, выявили 80 типов событий, которые подходят под определение чрезвычайных ситуаций, и еще 40 находятся в стадии рассмотрения.

Управление рисками – активно меняющаяся сфера государственного управления, и в каждой стране она включает собственный перечень мер. Япония, к примеру, сосредоточила внимание практически исключительно на природных катаклизмах, в то время как Секретариат по защите граждан в чрезвычайных ситуациях Великобритании контролирует риски, связанные со здоровьем, геополитикой, общественными беспорядками, технологиями и экологией. Исключение обычно составляют экономические риски, которыми, как правило, управляют министерство финансов, центральный банк или казначейство.

Лучшее понимание рисков позволяет правительствам искать новые возможности борьбы с ними. Например, целостный взгляд на проблему ожирения и его долгосрочные последствия приводит правительство к решению ввести в школах уроки кулинарии и обучать врачей лечению заболеваний, связанных с избыточным весом.

Рисунок 10. Реестр национальных рисков Великобритании, 2013 год (за исключением риска террористических атак и иных злонамеренных действий)

Единая система управления рисками На уровне государства

Структуры

Правительствам необходимо развивать эффективные, интегрированные функции по управлению рисками, обеспечивать координацию центральных, региональных и местных органов власти. Деятельность по предотвращению рисков не допускает ведомственной зашоренности: четкая система распределения полномочий должна обеспечивать признание авторитета любого подразделения, отвечающего за управление рисками, и гарантировать ему доступ ко всей необходимой информации. В некоторых странах, например в США и Швеции, различные отделы управления рисками объединяются в рамках одного ведомства.

Создание институциональных структур управления рисками означает, что и внутриправительственные и внешние источники предоставляют важный материал для последующего анализа и выявления потенциальных угроз, даже если они еще не вполне очевидны, и на этой основе разрабатывается и совершенствуется система оценки рисков.

Для успешного управления рисками крайне важны координация и сотрудничество различных органов государственной власти. В США за координацию взаимодействия с отдельными штатами и частными компаниями отвечает Федеральное агентство по чрезвычайным ситуациям (FEMA), входящее в структуру Министерства внутренней безопасности. Совет внутренней безопасности США, являющийся подразделением Исполнительного управления президента, с тем же штатом сотрудников и по существу с тем же членством, что и Совет национальной безопасности, предоставляет рекомендации главе государства, который, в свою очередь, обеспечивает координацию на национальном уровне.

Координационный орган разрабатывает директивы по проведению оценки рисков для всего правительства. Так, Координационный центр национальной безопасности Сингапура, относящийся к Секретариату по координации национальной безопасности, работает в тесном сотрудничестве с министерствами и обеспечивает мониторинг широкого спектра угроз, в том числе в сфере морской безопасности и защиты инфраструктуры.

Оптимальным является использование единых стандартов – например, единых методов оповещения о результатах оценки рисков и общих планов по управлению чрезвычайными ситуациями. Между соответствующими министерствами и ведомствами должен быть установлен постоянный доверительный контакт, в том числе и на уровне ответственных лиц, налажен обмен информацией, позволяющий оперативно снимать возникающие вопросы. Центр передового опыта по вопросам национальной безопасности Сингапура проводит для местных и иностранных сотрудников служб национальной безопасности курсы, семинары и практикумы по обмену инновационными практиками и налаживанию профессиональных контактов.

Существуют три основных способа решить задачу построения системы комплексного управления рисками. Во-первых, путем объединения существующих ведомств; во-вторых, путем создания небольших влиятельных подразделений, непосредственно подчиняющихся главе правительства; в-третьих, функцию управления рисками может взять на себя одно из существующих министерств. Но даже в случае создания специального ведомства, для противодействия отдельным угрозам, и особенно во время кризиса, требуется координация на уровне министерств. В большинстве стран такая работа (организация консультаций и доклад руководству страны о результатах) ведется на высшем уровня власти: Кабинетом министров, как, например, в Нидерландах, или его подкомитетом, как в Японии, где в структуре Кабинета министров существует Центральный совет по управлению стихийными бедствиями. Однако в некоторых странах специальное подразделение в структуре Кабинета создается только в преддверии или во время чрезвычайной ситуации. Примерами являются Комитет по гражданским чрезвычайным происшествиям (известный как COBRA) Великобритании и Министерский комитет по управлению внутренними кризисами Сингапура, который ежеквартально проводит совещания Стратегического комитета, состоящего из высокопоставленных государственных служащих, посвященные координации планирования.

В некоторых странах правительства применяют интегральный подход к управлению рисками в отдельных сферах; чаще всего это государственная и общественная безопасность и управление чрезвычайными ситуациями. Так, после террористических актов 11 сентября 2001 года в США произошло слияние 22 независимых ведомств с образованием в 2002 году Министерства внутренней безопасности. Изначально его целью было противодействие внутренним угрозам, но после того как в 2003 году в состав министерства вошло Федеральное агентство по чрезвычайным ситуациям, в сферу ответственности объединенного ведомства была включена задача оказания чрезвычайной помощи при стихийных бедствиях.

Существуют и другие убедительные примеры. Министерство общественной безопасности Канады было создано в 2003 году для координации усилий федеральных органов по защите граждан от преступности, стихийных бедствий и терроризма. Секретариат по чрезвычайным ситуациям в гражданской сфере Великобритании основное внимание уделяет подготовке и планированию мер по борьбе с чрезвычайными ситуациями, в том числе сканированию горизонтов в поисках возможных рисков. В Японии Управление стихийными бедствиями Японии, подотчетное Кабинету министров, разрабатывает планы и координирует меры по борьбе со стихийными бедствиями. Координацией управления рисками в Нидерландах занимается Генеральный директорат по безопасности и общественному порядку, входящий в структуру Министерства внутренних дел, и Национальный кризисный центр.

Объединенные органы управления рисками существуют также в областях, не связанных с безопасностью. После банковского кризиса 2008–2009 годов роль такого органа принял на себя комитет ЕС по банковскому контролю. В США существует Федеральная программа по управлению рисками и авторизации, подотчетная Управлению по информации, которая обеспечивает совместную авторизацию и непрерывный мониторинг безопасности систем облачных вычислений, предназначенных для межведомственного использования.

Законодательство

В условиях кризиса правительства должны действовать быстро, и для принимаемых ими мер необходима четкая и понятная законодательная основа, а все меры быстрого реагирования должны опираться на законодательные и конституционные нормы. Системой нормативных правовых актов должны определяться полномочия и обязанности министерств, обстоятельства, при которых центральным и региональным органам власти могут быть предоставлены чрезвычайные полномочия, а также то, какие комитеты необходимо сформировать и каким процедурам необходимо следовать. Одновременно закрепляется ответственность за различные аспекты подготовки и устойчивости страны к рискам и за долгосрочные программы восстановления после чрезвычайных ситуаций.

Необходимо заранее определить, какие министерства и ведомства будут играть ведущую роль в тех или иных ситуациях, при тех или иных угрозах. Противодействие рискам для здоровья населения может находиться в компетенции Министерства здравоохранения или более специализированного ведомства – например, Центра контроля и профилактики заболеваний. Ответственность за последствия стихийных бедствий может быть возложена на Министерство по делам гражданской обороны и ликвидации последствий стихийных бедствий, Министерство внутренних дел, а также, возможно, на Министерство обороны и специализированные органы, например Федеральное агентство по чрезвычайным ситуациям в США.

Ответственность за ликвидацию последствий чрезвычайных ситуаций определенного уровня или определенной степени тяжести несут комитеты, предварительно сформированные в структуре центральных министерств и ведомств. Необходимо тщательно предусмотреть все детали работы таких комитетов, включая их состав, безопасность места заседаний, процедуры взаимодействия с различными ведомствами, отвечающими за конкретные вопросы (эвакуация, спасательные операции, общественный порядок).

Не все кризисные ситуации требуют координации на национальном уровне. Общий принцип гласит, что ответственность за принятие решений возлагается на соответствующие органы самого низкого уровня. Например, районам, пострадавшим от урагана, первыми оказывают помощь местные службы экстренного реагирования; к региональным или национальным властям обращаются только в том случае, если местные ведомства не могут справиться самостоятельно.

Необходимо разработать инструкции по взаимодействию с другими организациями и учреждениями, в том числе негосударственными. Среди них могут быть компании, предоставляющие услуги связи, транспортного сообщения, энерго– и водоснабжения, некоторые НКО и другие организации. В Японии, например, согласно законодательству около 50 государственных корпораций – в том числе Центральный банк Японии, представительство Красного Креста, коммунальные службы и телекоммуникационные компании – включаются в работу по ликвидации последствий стихийных бедствий наряду с министерствами и ведомствами.

В мире существует тенденция к расширению диапазона анализируемых рисков национальной безопасности за счет включения в их число угроз природного характера. Служба национальной безопасности Новой Зеландии сформулировала это так: «Стратегия национальной безопасности традиционно ориентирована на защиту государства от военной угрозы или политического насилия. Реакция на эти угрозы остается основной задачей правительства, однако в современных концепциях национальной безопасности к традиционным приоритетам добавляется управление социальными рисками и чрезвычайными ситуациями в гражданской сфере».

Национальная готовность и устойчивость к чрезвычайным ситуациям

Сегодня правительства многих государств пересматривают и ужесточают подход к обеспечению готовности и устойчивости страны к чрезвычайным ситуациям. Всемирный экономический форум называет устойчивой страну, способную «адаптироваться к изменяющимся условиям; выдерживать внезапные потрясения и восстанавливать требуемое равновесие либо на прежнем уровне, либо на новом, сохраняя при этом непрерывность деятельности. Три признака устойчивости, перечисленные в этом определении, охватывают одновременно и способность к восстановлению, и умение адаптироваться к изменяющимся обстоятельствам».

Карта потенциальных угроз

Предваряя планирование мер по снижению рисков, составляется единый перечень потенциальных угроз. Как правило, такое задание поручается специальному министерству или ведомству. Каждому риску присваиваются баллы, которые зависят от его вероятности и тяжести последствий; тем самым у руководства страны формируется целостное представление о возможных угрозах, а правительство получает возможность расставлять приоритеты при подготовке мер смягчения опасного воздействия.

Общая стратегия управления рисками также включает оценку региональных рисков, которая позволяет выявить ключевые риски, могущие иметь локальные последствия – например, наводнение или загрязнение воздуха. В Новой Зеландии идентификацией и оценкой региональных рисков занимаются региональные группы. А местные сообщества могут составлять списки рисков для своих населенных пунктов. В Великобритании, например, такие риски, главным образом возникающие непредумышленно, формируют реестры местных рисков.

Вероятность возникновения рисков меняется с течением времени: изменение климата увеличивает вероятность серьезных погодных катаклизмов, достижения медицины влияют на представление о вероятности пандемии, а геополитические события повышают или, наоборот, снижают вероятность рисков террористических актов. Следовательно, необходимо регулярно обновлять перечни рисков, расширяя возможности их идентификации и оценки. Это может потребовать дополнительных инвестиций – например, для привлечения технических экспертов.

Результаты оценки рисков принимаются во внимание при определении объемов государственных инвестиций в меры по пред отвращению и уменьшению рисков, минимизации негативных последствий и программы восстановления после чрезвычайных ситуаций. Страны, подверженные стихийным бедствиям, например землетрясениям, скорее всего будут вкладывать средства в подготовку и обучение, развивать системы коллективной устойчивости и мобилизации населения. В регионах высокого риска пандемий или террористических атак средства, вероятно, будут выделены на поддержку ключевой инфраструктуры и на обеспечение быстрой и эффективной помощи пострадавшим.

Сотрудничество с местными сообществами

Для повышения устойчивости общества к рискам правительства все чаще взаимодействуют с местными сообществами. Роль местного населения крайне велика и в подготовке к стихийным бедствиям, и при ликвидации их последствий; поэтому власти активно поддерживают различные общественные организации, поощряют и стимулируют работу добровольцев.

Для взаимодействия с сообществами и определения их места в общей государственной стратегии управления рисками необходима соответствующая инфраструктура. Так, в Сингапуре контакты с сообществами осуществляются через Народную ассоциацию – крыло правящей партии. Народная ассоциация имеет представительства по всему Сингапуру. Она разрабатывает планы готовности к чрезвычайным ситуациям, создает необходимые структуры, проводит обучение, занимается повышением уровня информированности общественности, предоставляет команды экстренного реагирования и необходимые ресурсы во время чрезвычайных ситуаций. В подготовке к чрезвычайным ситуациям могут принимать участие и другие общественные организации (например, местные клубы).

Общественные группы по своей природе существуют довольно обособленно. Поэтому правительствам необходимо разрабатывать механизмы координации действий волонтерских групп, проводить их обучение. Хорошим примером является Австралийский форум волонтеров по управлению чрезвычайными ситуациями, который налаживает взаимодействие между группами волонтеров и национальным правительством Австралии, организует тренинги лидерства среди волонтеров. В США местные команды экстренного реагирования, состоящие из десяти человек, были интегрированы в официальную службу чрезвычайных ситуаций и работают вместе со штатными сотрудниками. Команды обучают навыкам поиска и спасения пострадавших, методам эвакуации, определения очередности помощи пострадавшим, основам тушения пожаров и сдерживания толпы.

Для управления ликвидацией последствий стихийных бедствий на национальном и региональном уровнях может потребоваться много человеческих ресурсов. В некоторых странах местные власти поддерживают на постоянной основе существование организованных групп добровольцев и привлекают их во время масштабных чрезвычайных ситуаций. Например, в Австралии в спасательных и восстановительных работах участвуют около 350 тыс. волонтеров, а в Японии бороться с наводнениями помогают около 1 млн человек.

Защита ключевой инфраструктуры и важнейших систем

Сохранность инфраструктуры и важнейших систем в случае серьезной катастрофы имеет огромное значение для поддержания стабильности в стране, эффективного функционирования общества и экономики.

К ключевым системам относятся энергетика, транспорт, связь и водоснабжение, а также банковские услуги и поставки продовольствия. Временное прекращение их функционирования вызовет проблемы, а долгосрочный сбой приведет к существенным потерям и усилит негативные последствия чрезвычайной ситуации.

Для обеспечения бесперебойного оказания услуг правительства должны в первую очередь провести инвентаризацию основных объектов сервисной инфраструктуры в частном и государственном секторах. После этого устанавливаются правила и стандарты, механизмы и материалы для строительства, которые сделают инфраструктуру более надежной и менее подверженной рискам. Анализ инфраструктуры также позволяет правительствам создать запас прочности там, где это необходимо.

Взаимодействие национальных и региональных властей с местными сообществами помогает привлечь дополнительные силы к борьбе с кризисными ситуациями; точно так же партнерство государства и общественности имеет важное значение для сохранения инфраструктуры услуг. Во многих странах значимые инфраструктурные объекты принадлежат частному сектору, в том числе иностранным корпорациям; государственные органы должны сотрудничать с ними, обмениваться передовым опытом и совместными усилиями обеспечивать устойчивость инфраструктуры. В Австралии, например, эту задачу решает Сеть обмена достоверной информацией для сохранения ключевой инфраструктуры, куда входят представители ведущих компаний и организаций, а также эксперты.

Информированность и осведомленность

Одной лишь готовности правительств и уполномоченных организаций действовать в условиях масштабной чрезвычайной ситуации недостаточно – к возможным рискам должно быть подготовлено и население в целом. Государственным органам следует оповещать общественность о национальных и локальных рисках, используя разнообразные медиаканалы; однако объем и содержание информации должны зависеть от характера и вероятности предполагаемых угроз. Не вполне уместно проведение регулярных общественных кампаний в отношении таких рисков, как пандемии или терроризм, однако в экстренных случаях должна существовать возможность быстро организовать информационную кампанию.

В ряде стран устанавливаются специальные дни, посвященные распространению информации о предотвращении стихийных бедствий и повышению осведомленности населения. Так, в Японии в течение многих лет существовал День по уменьшению опасности стихийных бедствий; Национальный день по предупреждению и снижению опасности стихийных бедствий есть в Китае. ООН поддерживает ежегодный Международный день по защите в случае стихийных бедствий, проводимый в октябре.

Повышение осведомленности общественности о готовности к стихийным бедствиям идет и через образование. Информация о чрезвычайных ситуациях и управлении ими может быть введена в школьную программу; в результате дети начнут получать необходимую информацию прямо на уроках, а следом, опосредованно, и их родители. Например, в школах Австралии реализуется Программа подготовки к стихийным бедствиям. Она представляет собой информационный ресурс для учащихся и преподавателей по организации реагирования на чрезвычайные ситуации, включает планы уроков и поддержку интерактивных методов обучения; при этом результаты обучения интегрированы с ключевыми областями национальной образовательной программы.

Просвещение населения особенно важно в странах с большими сообществами новых иммигрантов или лиц, перемещающихся в поисках работы. У вновь прибывших может быть слабым или вовсе отсутствовать представление о национальных и региональных рисках; нередко они вообще не понимают, как действовать в случае чрезвычайной ситуации. Кроме того, из-за языковых барьеров возникают трудности при информировании таких сообществ; поэтому для них, возможно, потребуются специальные программы.

Создание и поддержание ключевого потенциала

Регулярные тренинги и учения с участием всех соответствующих органов исполнительной власти и вовлеченных организаций будут способствовать развитию потенциала для борьбы со стихийными бедствиями. Их необходимо проводить достаточно часто, чтобы выработать единое понимание процессов и обязанностей и проверить работоспособность системы в критической ситуации. Тренинги должны быть межведомственными, и в процессе занятий следует рассматривать важнейшие риски, с которыми могут столкнуться национальные или региональные органы власти. Так, Министерство здравоохранения Сингапура регулярно проводит полномасштабные учения с большим количеством участников: в ходе одних учений имитировался инцидент в общественном транспорте, в другой раз отрабатывался план действий в случае крупного возгорания резервуара с нефтепродуктами. Во время учений по экстренному реагированию на террористическую угрозу были эвакуированы 18 000 сотрудников из десяти офисных зданий. Несколько учений провели Силы гражданской обороны Сингапура; в них участвовали жители микрорайонов, школы, предприятия и гостиницы.

В зависимости от типа чрезвычайной ситуации инициативу по проведению учений берут на себя различные министерства и ведомства. Например, органы здравоохранения разрабатывают планы по подготовке медицинского персонала для групп быстрого реагирования. Нередко к тренингам привлекаются и работники частного сектора. В отдельных случаях правительства разрабатывают планы международного сотрудничества по ликвидации стихийных бедствий, особенно в тех случаях, когда необходимо участие большого числа специалистов. Возможны даже совместные мероприятия и учения с привлечением разных стран с целью обеспечения слаженной работы служб экстренного реагирования.

Быстрое реагирование

Успех быстрого реагирования на чрезвычайную ситуацию обеспечивается целым рядом факторов. Соответствующие государственные органы обязаны незамедлительно начать действовать, должны быть запущены разработанные процедуры, объявлено о наступлении чрезвычайной ситуации, начата работа по выработке необходимых решений и координированию их реализации. В этот момент могут экстренно потребоваться специальные материально-технические средства и выделенные средства коммуникации, возникнет необходимость в создании специальных центров управления. Проведение спасательных и восстановительных работ является непростой задачей. С ней лучше справятся правительства, которые опираются на передовой опыт, ищут способы преодоления функциональных проблем, выявленных в ходе ликвидации более ранних чрезвычайных ситуаций. Например, в последние годы в ходе оценки эффективности реагирования была выявлена угроза возникновения проблем со связью между аварийно-спасательными службами из-за перегруженных мобильных сетей; на местах отсутствовало единое понимание оперативной ответственности. Таким образом, был сделан вывод о необходимости использования специальных линий связи и разработки четких инструкций для аварийно-спасательных служб.

Экстренное реагирование считается эффективным, если чрезвычайная ситуация не вызывает панику; при этом отсутствует информационный вакуум и население располагает достаточными сведениями, чтобы избежать распространения слухов. Необходима четкая, последовательная и своевременная связь с общественностью, чтобы граждане получали информацию о ситуации и о том, какие действия им необходимо предпринять.

Задача по оповещению населения осложняется в быстро меняющейся ситуации; тем не менее ее необходимо решать, поскольку неполная информация или ее нехватка могут привести к тяжелым последствиям – именно это произошло после аварии на ядерном реакторе «Фукусима» в Японии. В современном обществе у властей мало шансов скрыть информацию о чрезвычайной ситуации. Повсеместное проникновение социальных сетей, широкое использование Facebook и Twitter означают, что сведения становятся доступны широкой общественности в реальном времени. Поэтому для управления информацией государственным органам следует использовать возможности социальных медиа.

В большинстве чрезвычайных ситуаций требуется экстренная медицинская помощь и другие услуги по спасению жизни. Оперативное предоставление таких услуг является абсолютным приоритетом, а для выполнения этой задачи необходима координация действий с благотворительными организациями и другими структурами, также оказывающими экстренную помощь и поддержку.

Жизнеобеспечение

Эффективность действий организаций, поддерживающих жизненно важную инфраструктуру и услуги, является ключом к успешной ликвидации чрезвычайных ситуаций. Транспортные, коммуникационные и энергетические предприятия должны делать все возможное во время и после кризиса, безвозмездно помогая уполномоченным органам власти.

Пострадавшая инфраструктура нуждается в неотложном восстановлении; для этого в стране должно быть достаточно строительных мощностей и специалистов, которые обязаны как можно скорее приступить к работе.

После землетрясения и цунами в Тохоку (Япония) большая часть транспортной и коммуникационной инфраструктуры была очень быстро восстановлена благодаря сотрудничеству правительства, военных ведомств и частных фирм.

Помимо инфраструктуры, в случае чрезвычайной ситуации необходимо обеспечить работоспособность и других систем: поставку продовольствия и медицинских товаров, оказание банковских и финансовых услуг. Поскольку в организации их работы нередко участвуют частные компании, государственные органы должны заключить необходимые контракты для обеспечения адекватного предоставления услуг в чрезвычайной ситуации. Примечательно, что больше внимания в таких случаях уделяется укреплению устойчивости системы, а не накоплению ресурсов, что было характерно для традиционного подхода.

В США службы по борьбе с чрезвычайными ситуациями задействовали частных поставщиков в работе служб экстренного реагирования. Отчасти это связано с опытом, полученным при ликвидации последствий урагана «Катрина», когда такие компании, как Walmart, благодаря своим логистическим ресурсам оказали неоценимую помощь в снабжении пострадавших регионов продуктами питания и другими предметами жизнеобеспечения.

Здравоохранение в чрезвычайных ситуациях

В чрезвычайных ситуациях медицинские и сопутствующие услуги потребуются гораздо большему количеству людей, что следует учитывать властям при планировании действий в чрезвычайных ситуациях. Необходимо предусмотреть достаточное количество койкомест и помещений, организовать поставку медицинских препаратов (лекарств, плазмы) и подготовку кадров. Необходимо предусмотреть резервы на тот случай, если доступ к медицинским учреждениям будет перекрыт из-за чрезвычайной ситуации. Инициативу в разработке таких мер должно взять на себя министерство здравоохранения. Важное значение имеет правильное распределение квалифицированного персонала. В чрезвычайной ситуации одни сотрудники включаются в службы оперативного реагирования и оказывают помощь на месте катастрофы, в то время как другие направляются в специально развернутые медицинские пункты, куда будет поступать большинство пострадавших. Участие достаточного количества добровольцев уменьшит нагрузку медицинского персонала, который сможет сосредоточиться на серьезных случаях.

Помощь населению включает не только непосредственный уход за пострадавшими в чрезвычайной ситуации; к ней также относится предоставление ритуальных услуг в случае массовой гибели людей, что помогает избежать распространения заболеваний. Во многих ситуациях психологическая поддержка необходима не только пострадавшим, но и персоналу экстренных служб; посттравматический стресс испытывают как жертвы стихийного бедствия, так и люди, оказывающие им помощь.

Обеспечение предметами первой необходимости

Во время чрезвычайной ситуации населению должна быть гарантирована поставка воды и продуктов питания, предоставлены жилье и отопление. Органам власти следует организовать временные центры эвакуации в школьных помещениях, общественных центрах и гражданских объектах. Помимо жизненно важных услуг, люди смогут получать в этих центрах информацию и консультации.

Предметы первой необходимости могут требоваться в течение более или менее длительного срока, в зависимости от обстоятельств чрезвычайной ситуации. Например, после землетрясения и цунами в Тохоку, произошедших в 2011 году, сотни тысяч людей были эвакуированы из зоны вокруг АЭС «Фукусима». Два с половиной года спустя примерно 50 тыс. из них по-прежнему занимают временное жилье.

Выполнив эвакуацию пострадавших и обеспечив их основные жизненные потребности, правительству следует переключиться на помощь более уязвимым группам общества: детям и пожилым людям. В частности, может потребоваться выделение им временной финансовой помощи – например, в форме предоплаченных кредитных карт – для приобретения необходимых товаров и услуг.

В условиях чрезвычайных ситуаций крайне важна роль гражданского общества, в частности НКО и благотворительных организаций. Структуры гражданского общества оказывают экстренную помощь: поставляют продукты питания и пресную воду, помещения и одежду, предоставляют дополнительные услуги, например консультирование или содействие в поиске пропавших членов семьи. Группы волонтеров и организации, предоставляющие благотворительную помощь, нередко проводят самую заметную для общественности работу.

В последнее время существенно выросло участие частного сектора в начальном этапе развертывания системы экстренного реагирования. Корпорации могут предоставить свои каналы поставок, дистрибьюторские сети и логистические возможности для обеспечения пострадавших районов самым необходимым, например продуктами питания. Во многих странах, в частности в Финляндии и США, коммерческие компании входят в официальные службы экстренного реагирования.

Восстановление и реконструкция

Когда первые меры по ликвидации чрезвычайной ситуации предприняты и основная угроза миновала, начинается период восстановления. В случае масштабных стихийных бедствий – ураганов, тайфунов, землетрясений – стоимость восстановления может составить значительную долю национального дохода. Правительства, как правило, предпринимают ряд мер, позволяющих выдержать серьезную финансовую нагрузку. Прежде всего, власти рассчитывают, что ущерб, нанесенный предприятиям и гражданам, будет покрываться страховыми выплатами. В некоторых случаях, например для объектов в зонах риска наводнений, даже вводится обязательное страхование; этому, как правило, предшествуют консультации между правительством и частными страховыми компаниями по возможному размеру страхового покрытия, обсуждается финансовый вклад со стороны государства. Одновременно государства развивают механизмы страхования и перестрахования. В большинстве стран органы власти поощряют самостоятельность людей и организаций в принятии решений о страховании, снижении рисков и обеспечении сохранности имущества.

В тех случаях, когда частное страхование рисков невозможно, требуется государственная поддержка. Например, Комиссия по землетрясениям Новой Зеландии при поддержке государства обеспечивает страхование в регионах, где недоступны частные услуги. В сферу деятельности Комиссии, кроме того, входит управление Фондом стихийных бедствий, через который осуществляется финансирование исследований стихийных бедствий и путей снижения их воздействия, а также просветительской деятельности в этой области.

Помимо страхования, правительство может предоставить пострадавшим от стихийного бедствия прямую финансовую помощь. Она может заключаться в финансировании реконструкции жилищ и предприятий, проектов восстановления инфраструктуры – или даже в предоставлении кредитов с низкой процентной ставкой местным властям для возобновления нормального функционирования пострадавших районов. Часто государственную финансовую помощь дополняют пожертвования от благотворительных организаций или фондов – либо уже существующих, либо создаваемых специально для оказания помощи в чрезвычайной ситуации.

Если восстановление после стихийного бедствия обещает быть долгим, для координации и контроля этого процесса может потребоваться создание новых государственных органов.

Подведение итогов и успешный опыт

Наконец, после масштабного бедствия национального, регионального или местного масштаба крайне важно провести анализ полученного опыта. Все заинтересованные стороны – государственные органы, коммерческие и некоммерческие организации – должны совместно проанализировать осуществленные действия по ликвидации чрезвычайной ситуации. Необходим откровенный и тщательный разбор выполненных действий, дабы определить, что именно следует улучшить в будущем. Для этого может потребоваться создание специальных правительственных комитетов, наделенных полномочиями задавать вопросы третьим сторонам. Вслед за этим примеры удачного опыта следует включить в стратегию управления рисками.

Национальная готовность и устойчивость: контрольный список для правительственных органов

Часть 1. Стратегическая организационная структура

1. Государственное управление и законодательные меры

a. Несет ли уполномоченное ведомство полную ответственность за внедрение национальной стратегии и функционирование систем национальной готовности и устойчивости?

b. Существуют ли официальные координационные структуры, необходимые для обеспечения взаимодействия между соответствующими государственными органами?

c. Является ли организационная модель достаточно гибкой для того, чтобы реагировать на внезапные события?

2. Оценка рисков

a. Существует ли единый скоординированный подход к общему процессу оценки рисков?

b. Присутствует ли в оценке рисков достаточный уровень детализации?

c. Имеет ли процесс оценки рисков прямую связь с процессом принятия решений и распределением ресурсов?

3. Международное сотрудничество

a. Является ли государство участником международного обмена информацией в рамках соответствующих платформ?

b. Планирует ли правительство сотрудничать с другими странами для мониторинга отдельных рисков?

c. Планирует ли правительство принимать участие в работе международных платформ для трансграничных действий?

Часть 2. Минимизация рисков, устойчивость и готовность

4. Долгосрочные меры по снижению уязвимости к рискам

a. Существует ли структурированный процесс по определению национальных приоритетов для снижения уязвимости в долгосрочной перспективе?

b. Существует ли последовательная национальная стратегия с конкретными мерами по устранению или уменьшению основных рисков?

c. Существует ли всесторонний план снижения воздействия рисков на уязвимые области?

5. Защита ключевой инфраструктуры и жизненно важных услуг

a. Существует ли стратегия по защите инфраструктуры и созданы ли официальные институты управления ею?

b. Установило ли правительство четкие стандарты и нормы?

c. Созданы ли правительством механизмы и институты, поз воляющие ему сотрудничать с частным сектором?

d. Существуют ли механизмы обеспечения непрерывности бизнес-процессов, прежде всего для оказания жизненно важных услуг?

6. Обеспечение социальной устойчивости

a. Разработало ли правительство четкую стратегию по укреплению общества?

b. Стимулирует ли правительство создание организаций, инфраструктуры и специальных ресурсов, которые способствуют социальной сплоченности?

c. Стимулирует ли правительство создание культурных и психологических основ для социальной сплоченности?

d. Направлены ли действия правительства на поощрение и поддержку волонтерства?

7. Государственное образование

a. Существует ли курирующее ведомство с четко определенными полномочиями для разработки стратегии государственного образования?

b. Имеет ли стратегия широкий охват, используются ли различные платформы?

c. Реализуются ли в стратегии простые, действенные идеи, доступные для всех?

Часть 3. Реагирование на чрезвычайные ситуации и восстановление

8. Создание потенциала реагирования на чрезвычайные ситуации

a. Существуют ли четко прописанные механизмы управления и ответственности для ликвидации чрезвычайных ситуаций?

b. Существует ли функциональное взаимодействие между службами экстренного реагирования?

c. Активно ли правительство в создании культуры доверия и взаимодействия между учреждениями?

d. Существует ли структурированная программа регулярных тренировочных занятий и учений?

e. Были ли предусмотрены четкие и надежные логистические меры?

f. Обеспечено ли взаимодействие с частным сектором и гражданским обществом/волонтерами?

9. Связи с общественностью

g. Существует ли курирующий орган исполнительной власти, отвечающий за стратегию коммуникации с обществом?

h. Инвестирует ли правительство в создание хорошо функционирующих коммуникативных платформ?

i. Существует ли ясная стратегия обеспечения связи в реальном времени при чрезвычайных ситуациях?

10. Оказание помощи населению

j. Разработаны ли правительством ясные механизмы и структуры управления оказанием помощи населению в чрезвычайных ситуациях?

k. Существуют ли понятные системы и механизмы оказания экстренной помощи населению?

l. Создало ли правительство потенциал для оказания помощи населению в среднесрочной перспективе?

Резюме: повышение устойчивости к рискам

Стремительные преобразования меняют картину глобальных рисков. Появились новые источники природных и техногенных угроз, новые социально-экономические тенденции, например концентрация населения в опасных географических зонах, возросла техническая интеграции и экономическая взаимозависимость; все это ведет к росту частоты чрезвычайных ситуаций и масштабов их разрушающего воздействия. Государствам необходимо готовиться к кризисным ситуациям, уметь защищаться, смягчать последствия и восстанавливаться после них. Этой цели служит интегрированный, централизованный, всеохватывающий подход к управлению рисками, который предполагает наличие центрального государственного ведомства, ответственного за целостное управление рисками, законодательных норм для всеохватывающего управления рисками, межправительственного комитета или процессов, объединяющих управление рисками и усилия по обеспечению устойчивости при чрезвычайных ситуациях.

Эффективный процесс управления рисками начинается с выявления и оценки национальных рисков (во всех сферах: социальной, экономической, экологической, инфраструктурной, управления, безопасности) с использованием надежных методов, позволяющих оценить потенциал, необходимый для предотвращения рисков и минимизации их последствий.

Для проведения оценки рисков и повышения готовности к ним государственным органам следует: стимулировать национальную устойчивость путем создания, поддержания и укрепления внутреннего потенциала с целью минимизировать последствия чрезвычайных ситуаций (за счет инвестиций в государственные программы, соответствующие приоритетным потребностям); обеспечить защиту ключевой инфраструктуры; укрепить устойчивость общества и непрерывность деловой активности; а также развивать государственное и частное партнерство для управления последствиями катаклизмов и для принятия решений о страховании от рисков.

 

Глава 11

Переосмысление результатов

Проводя реформу государственного управления, важно наверняка знать, что изменения ведут к общественному прогрессу. Важнейшими вопросами являются следующие: принесут ли инициативы по преобразованию пользу гражданам и бизнесу? И что является мерилом успеха?

Традиционно лишь малая часть из огромного объема собираемых государственными органами данных использовалась для оценки эффективности их работы, направленной на экономический рост и процветание страны. Основным показателем деятельности правительств, как и многих других организаций, является валовой внутренний продукт (ВВП) – по мнению Министерства торговли США, одно из величайших изобретений XX века.

Между тем адекватность такого показателя национального благосостояния, как ВВП, все чаще ставится под сомнение. Правительства пересматривают концепции национального успеха и процветания, стараясь понять, следует ли в них учитывать такие категории, как личное благополучие и счастье. Лидеры Франции, Великобритании, Австралии, ОЭСР, ООН, других стран и организаций пытаются разработать более содержательные критерии эффективности национальной экономики, в том числе более широкое определение понятия национального благосостояния.

Измерение уровня развития

Понятие ВВП было предложено правительством США, которому был необходим объективный финансовый анализ экономики страны, для разработки плана преодоления Великой депрессии, а затем и для военного планирования во время Второй мировой войны. Министерство торговли поручило экономисту Саймону Кузнецу из Национального бюро экономических исследований (NBER) разработать систему национальных счетов. При поддержке небольшой команды сотрудников правительства и исследователей из NBER Кузнец подготовил доклад о национальном доходе и производстве за период 1929–1935 годов «Национальный доход, 1929–1935» и в 1937 году представил его Конгрессу. В докладе был предложен метод расчета ВВП, который после Бреттон-Вудской конференции 1944 года стал де-факто основным инструментом оценки эффективности экономики страны, а Кузнец в 1971 году был удостоен Нобелевской премии в области экономики «за эмпирически обоснованное толкование экономического роста».

ВВП – макроэкономический показатель, который учитывает все товары и услуги, произведенные физическими лицами, частными компаниями и государственными структурами. Теоретически при благоприятном положении дел ВВП растет – и, наоборот, когда экономический климат ухудшается, ВВП падает. С момента разработки ВВП многие влиятельные экономисты предостерегали от использования его как инструмента оценки благосостояния страны; к 1950-м годам критика усилилась, в том числе и со стороны известного американского экономиста и историка экономики Мозеса Абрамовица. Да и сам Кузнец полагал, что «едва ли можно судить о благосостоянии нации на основании величины национального дохода». Один из аспектов критики связан с сомнениями в эффективности ВВП как полноценного экономического показателя. Как указывают скептики, этот показатель основан на принципиально неполной картине социальной и природной систем: в него не включены, например, деятельность добровольцев и нерыночные операции, а также другие многочисленные и разнообразные виды некоммерческой деятельности от ухода за больными родственниками до создания программного обеспечения с открытым исходным кодом. Кроме того, показатели ВВП – ни совокупный для страны, ни в пересчете на душу населения – не отражают характер распределения богатства между гражданами и непредставления о разрыве между богатыми и бедными внутри страны, а именно этот разрыв является потенциальным источником конфликтов.

Помимо этого, ВВП не раскрывает, какую именно пользу нации принесли конкретные инвестиции. Например, в ВВП одинаковым образом учитываются расходы на восстановление инфраструктуры и новые инвестиции; в результате невозможно различить, например, расходы на ремонт поврежденной автомагистрали, не увеличивающие ее пропускную способность, и строительство новой автомагистрали, благодаря которой пропускная способность растет.

ВВП не отражает и изменяющиеся свойства товаров. Так, например, качество компьютеров с течением времени улучшается, что в теории должно было бы привести к росту производительности и резкому снижению их стоимости; тем не менее на практике стоимость компьютеров изменилась незначительно.

Еще один аспект критики использования ВВП для оценки развития страны связан с тем, что политики, сосредоточившись исключительно на этом показателе, не могут представить себе истинную картину жизни населения. ВВП не учитывает многие важные аспекты жизни людей, которые, по мнению экспертов, влияют на их благополучие и, в итоге, на благополучие страны. К ним относятся состояние здравоохранения, социальные факторы, такие как крепость семейных и дружеских связей, а также состояние экологии, например загрязнение воздуха. ВВП также не учитывает фактор негативных экологических и социальных последствий, которые могут возникнуть в результате производства определенных товаров.

Многие критики также указывают на «нейтральность» при оценке ВВП. Иными словами, будут ли одинаково полезны обществу инвестиции в размере 1 млрд долл. на строительство тюрем или на строительство школ? В краткосрочной перспективе они одинаково влияют на ВВП, хотя могут по-разному отражаться в совокупном объеме производства.

Проблемой, впрочем, является не само по себе использование ВВП, а то, что этот показатель, по словам лауреата Нобелевской премии экономиста Джозефа Стиглица, стал «фетишем» для правительств. ВВП привыкли использовать как единственную меру социального благополучия и прогресса, независимо от его целесообразности в той или иной ситуации, – отчасти в силу традиции, а также из-за отсутствия альтернатив или нежелания начать их поиск.

Однако сравнительно недавно политические лидеры и экономисты продемонстрировали готовность разработать и, возможно, использовать альтернативные показатели. Сложнее всего, конечно, определить составляющие таких измерений. Один из подходов предлагает свести различные социальные, экологические и экономические показатели в единый индекс. Хорошим примером является индекс человеческого развития (ИЧР) Программы развития ООН, разработанный в 1990 году группой экономистов во главе с Махбубом-уль-Хаком на основании работ лауреата Нобелевской премии Амартии Сена.

Составной индекс, методология которого была изменена в 2010 году, оценивает прогресс с помощью трех показателей – здоровье и долголетие, уровень образования и уровень жизни. Долголетие нации оценивается исходя из ожидаемой средней продолжительности жизни. Уровень образования определяется как средний показатель между ожидаемой продолжительностью обучения для детей школьного возраста и средним количеством лет, потраченных на обучение, для взрослых в возрасте от 25 лет и старше.

Метод ИЧР не является совершенным. В частности, продолжаются дебаты о том, должны ли эти три компонента «весить» одинаково, как это предусматривает существующая методология. Кроме того, ожидаемая продолжительность жизни, ожидаемая продолжительность обучения и уровень жизни, выраженный через валовой национальный доход, являются лишь приблизительными оценками и не отражают состояние здоровья, уровень знаний и доходов каждого индивида.

Другой подход представляет собой попытку оценки счастья или благополучия. Хотя по определению подобные оценки носят оттенок субъективности, экспертами были проведены достаточно эффективные статистические исследования в данной области. Тем не менее реализация этого подхода на практике по-прежнему связана со значительными проблемами: нужно ли измерять всеобщее благополучие или благополучие лишь в некоторых сферах? Каким образом государство будет искать компромисс между различными уровнями счастья у отдельных групп населения?

Смысл любого индекса национального благосостояния по сути своей утилитарен: подразумевается, что правильной является та стратегия, которая максимально увеличивает благополучие наибольшего числа людей. За индексом стоит определенная идеология, и использование именно этого индекса правительством означает ее доминирование над другими идеологическими позициями. Например, если субъективная оценка благополучия является результатом адаптации индивида или группы к условиям существующего неравенства (есть свидетельства, говорящие в пользу этого), то индекс, основанный на субъективно понимаемом благополучии, можно рассматривать как оправдание и поддержку неравенства. Именно поэтому наибольшие трудности, связанные с измерением благополучия, носят концептуальный, а не институциональный характер. Большинство правительств имеют в своем распоряжении достаточное количество разнообразных методов сбора и анализа экономических и социальных данных. Поэтому прежде всего следует принять решение о том, чтó необходимо включить в тот или иной индекс или систему индексов, какой относительный вес имеет каждый показатель, насколько значимыми являются средние показатели по всей стране или по подгруппам и какие действия нужно предпринять. А уже после того как эти концептуальные вопросы решены, остается собрать и проанализировать данные, что является относительно простой задачей для любого современного государственного статистического ведомства.

Важной частью дискуссии об альтернативных измерениях национального прогресса является парадокс Истерлина, появившийся в 1970-х годах и названный по имени экономиста Ричарда Истерлина. Его исследование показало, что в США субъективные оценки уровня счастья зависят от уровня жизни, в то время как в мире в целом эта связь не прослеживается, то есть отсутствует однозначная корреляция между средним ВВП и уровнем счастья. И хотя в среднем в мире между 1946 и 1970 годами уровень жизни населения неуклонно рос, уровень счастья оставался сравнительно неизменным. Собранные различными учеными за прошедшие годы эмпирические данные подтверждают справедливость этого вывода.

Парадокс Истерлина обнаруживает две трудности, связанные с измерением благополучия или счастья людей. Во-первых, уровень счастья, как правило, не меняется с течением времени. Это означает, что, казалось бы, положительные факторы – такие как более высокий уровень образования, продолжительность жизни и уровень дохода, – по-видимому, не оказывают никакого влияния на уровень удовлетворенности жизнью. Люди хорошо адаптируются к обстоятельствам, при этом уровень счастья не меняется: это означает, что правительствам непросто использовать счастье в качестве показателя прогресса.

Тем не менее некоторые исследования демонстрируют высокую корреляцию между уровнем благосостояния в обществе и уровнем счастья отдельных граждан, а межстрановые данные доказывают наличие связи также между средним ВВП и субъективным восприятием благополучия в отдельных странах. Другими словами, ВВП неожиданно оказался хорошим опосредованным показателем счастья.

Преобразования в действии: счастливый Бутан

Пятый король Бутана Джигме Кхесар Намгьял Вангчук, взошедший на престол в 2008 году, решил применить необычный подход к оценке благосостояния своей страны. Отказавшись от традиционного показателя ВВП, он предложил использовать Индекс валового национального счастья (ВНС). Основным органом планирования государственной политики стала Комиссия валового национального счастья. Конституция страны гласит, что государство несет ответственность за достижение всеобщего национального счастья. Однако опыт Бутана показывает, что разработать и использовать индекс, основанный на благополучии, и выбрать для него показатели не так-то просто.

Изначально индекс включал девять аспектов, касавшихся всех сфер жизни: от психологического комфорта (в том числе общее психологическое здоровье, эмоциональное равновесие и духовность) до времяпрепровождения (включая занятия в свободное время и сон). Каждый аспект оценивали отдельно, и уровень счастья определялся на основе показателей по каждой отдельной области. Очень высокие показатели в одной области не могли уравновесить низких показателей в другой. Индекс был составлен на основе данных, полученных по результатам опроса, проведенного в 2007 году, который включал 209 вопросов, охватывающих 72 показателя. Помимо этого, правительство разработало специальный список из 23 вопросов для каждой политической инициативы, позволяющий оценить, будет ли она способствовать (или хотя бы не препятствовать) росту ВНС.

Этот нестандартный подход к измерению национального благосостояния заинтересовал многие правительства и организации по всему миру. В 2011 году ООН приняла резолюцию, инициированную Бутаном. Основная идея этой резолюции заключалась в том, что «счастье является фундаментальной целью человечества и всеобщим стремлением; что ВВП по своей природе не отражает эту цель; что неустойчивые модели производства и потребления препятствуют устойчивому развитию; что необходим всеохватывающий, справедливый и сбалансированный подход для обеспечения устойчивости, искоренения нищеты и повышения уровня благополучия и счастья». Взяв эту резолюцию за основу, ООН объявила содействие росту благополучия и счастья своей девятой целью тысячелетия.

Впрочем, в Бутане также проводились дискуссии о сущности и смысле ВНС и о возможности использовать его в качестве показателя. Один из главных адептов концепции национального счастья, бывший премьер-министр Джигми И Тхинли, вынужден был оставить кресло депутата парламента после того, как его партия про играла всеобщие выборы в 2013 году. Его преемник, Тшеринг Тобгай, не является сторонником использования ВНС в качестве основного национального показателя, предпочитая более традиционные экономические индикаторы прогресса. «Вместо того чтобы говорить о счастье, мы хотим работать над устранением препятствий к его достижению», – заявил он.

Национальное благополучие

Ни одна страна еще не отказалась от ВВП как показателя национального успеха и прогресса в пользу индикатора благополучия, однако в некоторых странах предпринимаются попытки в качестве дополнения к ВВП использовать и иные показатели.

В 2004 году Казначейство Австралии объявило о создании программы «Основы благополучия». В отличие от индекса счастья, основанного на оценке практической стороны жизни, оно поставило целью измерить возможности людей действовать по собственному выбору. Структура оценочной матрицы, претерпевшая модификацию в 2011 году, определяет пять показателей, которые прямо или косвенно влияют на благополучие:

◊ Разнообразие доступных для людей возможностей. Среди них не только возможность приобретать товары и услуги, но и хорошее здоровье и благоприятная окружающая среда, досуг и такие нематериальные блага, как личная жизнь и социальная деятельность, политические права и свободы.

◊ Распределение этих возможностей среди населения Австралии. В частности, все австралийцы должны иметь возможность вести полноценную жизнь и активно участвовать в жизни общества.

◊ Устойчивая доступность этих возможностей в течение долгого времени. В частности, сохранится ли необходимая производственная база (общий объем капитала, в том числе человеческого, объем физических, социальных и природных ресурсов) для нынешних и будущих поколений.

◊ Общий уровень и локализация рисков для отдельных лиц и общественности. Оценивается способность или неспособность граждан управлять уровнем и характером рисков, с которыми они сталкиваются.

◊ Сложность выбора, стоящего перед отдельными гражданами и обществом. К этой категории отнесены вопросы издержек, связанных с подобной сложностью, прозрачности государственного управления и способности граждан сделать выбор в соответствии с их предпочтениями.

Индекс благополучия Канады появился в 2011 году по инициативе граждан. Разработанный на Факультете прикладных медицинских наук университета Ватерлоо, индекс включает 64 показателя в восьми областях: уровень жизни, здоровье населения, активная общественная жизнь, уровень демократии, использование времени, досуг и культура, образование и окружающая среда. Несмотря на поддержку со стороны государственного органа (Бюро статистики Канады), в настоящее время нет никаких свидетельств того, что правительство использует этот индекс или намеревается использовать его в будущем.

Экс-президент Франции Николя Саркози и британский премьер-министр Дэвид Кэмерон открыто заявили о необходимости создания индекса национального благополучия в дополнение или как замену ВВП. Комиссия, сформированная правительством Франции для разработки такого индекса, ограничилась перечнем показателей, которые должны в него входить, выразив сомнение в том, что единого индекса будет достаточно.

В Великобритании Программу измерения национального благополучия разработало Управление национальной статистики. Программа учитывает 41 основной показатель в десяти областях, среди которых здравоохранение, социальные и семейные отношения, удовлетворенность работой, экономическая безопасность, образование, экология и субъективная оценка личного благополучия. Среди показателей есть как объективные (например, количество преступлений против личности на тысячу взрослых), так и субъективные (например, процент людей, которые считают безопасным ходить в одиночку в темное время суток).

Согласно данным, полученным в ходе реализации программы, личное благополучие наиболее часто связывают со здоровьем, занятостью и семейным положением (личными отношениями).

Исследование «Жизнь в Великобритании», проведенное в 2014 году, показало, что большинство участников опроса (77 %) удовлетворены своей жизнью; при этом доверие к правительству выказали лишь 24 % опрошенных – поистине самоочевидный результат.

Преобразования в действии: улучшение жизни

В 2011 году странами ОЭСР была принята Инициатива лучшей жизни [183] . Она охватывает страны – члены ОЭСР, и еще несколько стран присоединятся к ней после ратификации: Китай, Индия, Индонезия и ЮАР. Инициатива позволяет оценить общий уровень благополучия по 11 аспектам жизни, которые, по мнению ОЭСР, характеризуют индивидуальное благополучие человека.

Некоторые из этих аспектов – жилищные условия, доход и работа – характеризуют материальные условия жизни. Другие – общество, образование, экология, гражданские права, здравоохранение, удовлетворенность жизнью, безопасность и баланс между работой и отдыхом – связаны с качеством жизни. В свою очередь, каждый из аспектов включает до четырех отдельных показателей. Например, к категории «работа» относятся четыре показателя: уровень занятости, личные доходы, уровень долговременной безработицы и гарантии трудовой занятости.

Посетители сайта индекса ( www.oecdbetterlifeindex.org ) могут создать свой собственный рейтинг на основе 11 показателей, присвоив им определенные веса. Если же пользователь не задает веса показателя, рейтинг строится по умолчанию, то есть все показатели входят с равными весами.

ОЭСР также использует данные по восьми областям – доход, работа, здоровье, доступ к услугам, экология, образование, безопасность и гражданская активность, – чтобы создать «Путеводитель регионального благополучия». Данные (на www.oecdregionalwellbeing.org ) позволяют сравнивать качество жизни в 300 регионах ОЭСР.

Дискуссии ОБ общественном прогрессе

Государственные органы не испытывают недостатка в данных для оценки эффективности собственной обширной и разнообразной деятельности. Они располагают петабайтами данных по всем сферам: от времени реагирования на чрезвычайные ситуации до уровня текучести кадров в государственных органах, от государственной статистики до количества рецидивистов среди заключенных, от уровня безработицы до пунктуальности работы общественного транспорта. Между тем система оценки эффективности правительства в целом нуждается в доработке. В новейшей истории в качестве основного критерия эффективности используется ВВП – показатель оценки экономического роста и развития национальной экономики, что транслируется в усилия правительства способствовать экономическому росту, а не максимизации психического и физического здоровья и благополучия населения, повышения уровня общей удовлетворенности людей своей жизнью.

В XXI веке, однако, в отдельных странах все громче раздаются голоса, подвергающие сомнению утверждение о том, что экономический рост является оптимальным показателем прогресса. Формируется стойкое мнение, что при принятии политических решений ВВП придается чрезмерное значение и что следует использовать иные показатели, которые нагляднее отражают истинное состояние общества. Но даже скептики согласны с тем, что ВВП, при всех своих недостатках, является понятным и простым инструментом. Вопрос, однако, заключается в том, может ли один показатель или группа показателей действительно отразить сущность «общественного блага», даже если в конце концов удастся сформулировать единое определение этого понятия?

Кроме того, правительства стремятся скрыть недостатки в своей работе за показателями, которые преувеличивают значение или уровень общего благополучия – особенно в отсутствие единых международных индексов.

Попытки дать развернутое определение национального благосостояния приводят к появлению новых подходов к оценке состояния общества,

которые могут дополнять существующие экономические, социальные и экологические метрики. Однако до сих пор не удалось выработать целостный, надежный и универсальный научный подход к определению общественного прогресса, который способствовал бы принятию правильных политических решений и одновременно позволял бы сравнивать ситуацию в разных странах. Дебаты, направленные на определение индикаторов, оптимальных для измерения национального прогресса и процветания, скорее всего, продлятся еще долгое время.