Вступая на престол, Екатерина II под впечатлением французских просветителей видела одну возможность достигнуть «всенародного блага» – создать основанное на твердых законах государство с законопослушными же гражданами. А поскольку в истории России имелся вполне очевидный пробел в области кодификации, то и возникла эта замечательная идея созвать Комиссию для Уложения. Действительно, Россия жила как бы по Уложению Алексея Михайловича 1649 г., которое устарело и не отвечало требованиям времени. На это обратил внимание еще Пётр I, приступивший в 1700 г. к подготовке нового полного кодекса в связи с тем, что возникали новые узаконения, изменявшие по западноевропейскому образцу в существе прежние нормы права. Указом 18 февраля 1700 г. велено было согласовать Уложение с новоуказными статьями и боярскими приговорами; выработка проекта кодекса была поручена комиссии из членов Боярской думы и простых стольников (всего 71 человек), которая названа Палатой о Уложении; заседания палаты продолжались до 1703 г., и ею была составлена полная «Новоуложенная книга», которая, однако, не была обнародована и утверждена. В 1714 г. законодатель, отменив все новоуказные статьи и указы, противоречащие Уложению, повелел из остальных и Уложения составить новый проект кодекса; канцелярия земских дел и поместный приказ, которым была поручена эта работа, приготовили в 1718 г. часть «Сводного уложения», также не получившего утверждения. В 1719 г. Пётр принял другую систему кодификации – заимствование целиком чужих кодексов: Сенату велено слушать шведское уложение, а из своего выбрать только некоторые постановления, которые лучше шведских; для поместного права приказано заимствовать законы эстляндские и лифляндские; работу велено окончить к октябрю 1720 г. с угрозами жестоких наказаний; но работа, порученная Сенатом особой комиссии из немцев и русских, продолжалась даже при Екатерине I; тогда велено было «быть у сочинения Уложения духовным, гражданским, воинским чинам и из купечества по два человека»; но при переводе чужого кодекса народные депутаты мало могли оказать помощи, и дело кончилось ничем. 14 мая 1728 г. велено заняться сводом отечественных источников права и для этого «выслать к Москве из офицеров и из дворян добрых и знающих людей из каждой губернии по 5 человек за выбором от шляхетства». Собрано 24 человека, но они оказались негодными. 16 мая 1719 г. их распустили и велели собрать лучших по 2 человека от губернии. Дело кончилось ничем. В 1730 г. учреждена «уложенная комиссия», которая закрылась в 40-х годах без результата. Тогда же (т. е. в 1728 г.) учреждены были специальные комиссии для составления особых уложений Лифляндии и Малороссии; последняя, заседавшая большей частью в Глухове, выработала к 1744 г. полный свод «Права, по которым судится малороссийский народ», который был тогда же представлен в Сенат, но не получил утверждения. Императрица Елизавета, оставив попытки свода, возвратилась к мысли составить новые законы и установила в 1754 г. «комиссию о сочинении Уложения», которая была плодотворнее: она составила к 1755 г. части судную и криминальную, но утверждение их замедлялось, и работа комиссии прекратилась до преобразования ее в 1759 г. В 1761 г. велено собрать депутатов от каждой провинции по 2 от дворян и по 1 от купцов для участия в законодательных работах; прочие сословия не были призваны, так как дворян было мало в провинциях, а купцов в некоторых провинциях вовсе не было, а потому депутаты собраны с трудом и не в полном числе: многие оказались «стары и хворы», и их заменяли новыми, но тем не менее ими были рассмотрены уже 1, 2 и 3-я части Уложения, т. е. о суде, о розыскных делах и о состояниях подданных вообще; в последней совершенно ясны следы влияния сословных депутатов дворян и купечества. Комиссия продолжала существовать и при Петре III, и Екатерине II до 1767 г., хотя депутаты были распущены еще в 1763 г. Из результатов ее деятельности ныне напечатаны: «Проекты уголовного Уложения 1754–1756 гг.», СПб., 1882 г., по двум текстам – первоначальному и комиссии 1760 г. и «Проект нового уложения, ч. 3-я» СПб., 1893. А в XIX в. наиболее полную кодификацию провела комиссия М. Н. Сперанского всего в несколько человек, но высочайшей квалификации, составив два полных Свода законов российской империи (ПСЗ-1 и ПСЗ-2).

Итак, 14 декабря 1766 г. был опубликован указ о созыве комиссии для сочинения проекта нового Уложения. В отличие от всех предшествующих комиссий состав Уложенной комиссии 1767–1768 гг. был выборным. И в этом ее главное достоинство в своей задумке, хотя результат оказался никакой. Указ о созыве определял цели комиссии, количество и порядок выбора депутатов от различных категорий населения, порядок составления наказов для депутатов, привилегии, для них установленные. В предуведомлении Екатерина II отметила, что первые три года ее царствования показали несостоятельность правосудия из-за не проведенной ее предшественниками, начиная с Петра I, давно назревшей кодификации. И ее цель – «сочинить проект нового Уложения». И далее политическая задача в духе Просвещения: «понеже наше первое желание есть видеть наш народ счастливым и довольным», следует собрать от него все нужды и недостатки через правительственные органы и депутатов, дав им «от нас» соответствующие наставления и полномочия через «наказ и обряд управления». И далее из 15 пунктов «откуда депутатов прислать»: от Сената, Синода и коллегий, от уездов, где есть дворянство, от городских жителелей, однодворцев, служилых людей, черносошных и ясачных крестьян каждой провинции, от каждого народа – по одному депутату. Как видно, принцип собрания должен был носить всесословный характер. Каждому из депутатов по возрасту должно было быть не менее 25 лет. Но в положении депутатов резко выделялась сословная принадлежность: жалованье дворянам положено по 400 рублей в год, городовым по 122 рублей, прочим – по 37 рублей. Но каждый депутат объявлялся свободным от смертной казни, от пыток и от телесного наказания. Судебные наказания могли осуществляться лишь по приказанию самой императрицы. Но если кто ограбит, прибьет или убьет во время работы комиссии Уложения, с тех спрашивать вдвое. Их имения освобождались от конфискации, кроме долгов. Кроме того, депутаты награждались особыми знаками, могли передать свои полномочия другим, приводить своих толмачей, если не знали русского языка, и не употреблять мзду и лихоимство под опасением гнева. Но это, так сказать, – формально-юридическая часть организации. Содержательная часть была изложена Екатериной в «Наказе», который состоял из 32 глав и 656 статей. Это не был закон в собственном смысле слова, хотя в последующих узаконениях ссылки на него производились. Содержание его взято императрицей из сочинения Монтескье De l’esprit de lois и отчасти Беккариа; выдержки из первого большей частью буквальны (сама императрица признавалась, что «обокрала» Монтескье); но много статей составлено самой императрицей. Все они посвящены определению общих свойств законодательства (гл. IV, VI и XIX), государства (гл. I, II, III, V), сословий (XV, XVI, XVII), судопроизводства (IX), уголовного права (VII, VIII, X, XX), гражданского права (XVIII), народной экономии (XII, XIII), народного просвещения (XIV), полиции (XXI) и финансов (XXII).

Императрица Екатерина II у М. В. Ломоносова. Художник И. Фёдоров.

Статьи «Наказа» имеют научный (философский) характер и по содержанию проникнуты просветительскими началами: императрица выступает против жестокости наказаний, против пытки, против расширения понятия о политических преступлениях. «Наказ» встречен в Европе с изумлением перед смелостью законодательницы и, несомненно, имел влияние на дух законодательства в России. Но вопрос о верховной власти не подлежал пересмотру, ибо высказан в абсолютно категорической форме во II главе: «9) Государь есть самодержавный, ибо никакая другая, как только соединенная в его особе власть и не может действовать сходно с пространством толь великого государства. 10) Пространное государство предполагает самодержавную власть в особе, которая оным правит. 11) Всякое другое правление не только было бы для России вредно, но и вконец разорительно». И, как бы отвечая на возможные вопросы самих просветителей о силе законов и сути самодержавия, запишет: «12) Другая причина та, что лучше повиноваться законам под одним господином, нежели угождать многим. 13) Какой предлог самодержавного правления? Не тот, чтоб у людей отнять естественную их вольность, но чтобы действия их направити к получению самого большого ото всех добра… 15) Самодержавных правлений намерение и конец есть слава граждан, государства и государя». «Разум вольности» – вот основная мысль Екатерины. Она-то и покорила европейских мудрецов, увидевших в ней правителя-просветителя.

Рабочий кабинет Екатерины II в Петергофе.

Не менее важным для Екатерины был не только ее большой «Наказ», а наказы депутатов, составленные преимущественно их избирателями. Для императрицы они были необходимы как материал для рассуждений о состоянии государства. Она работала с ними довольно много. В их составлении первенствующую роль сыграл сословный избирательный фактор.

По обряду выборов депутатов должны были прислать отдельные сословия: дворяне, горожане, казаки и свободные сельские обыватели. Духовенство не имело в комиссии депутатов, и митрополит Дмитрий Сеченов был представителем Синода, а не духовенства, как были представители и других государственных учреждений: Сената, коллегий и пр. Это резко отличает состав комиссии от состава земских соборов, где духовенство занимало первенствующее значение. Практика, впрочем, представляет и обходы обряда выборов: в Угличе, например, духовенство принимало участие в выборах и составлении наказов. В Петербурге и Москве выборы не без ведома императрицы были всесословными. Представителями столиц явились, таким образом, высокопоставленные лица вместо горожан. Такие выборы были исключениями; обыкновенно депутат от города избирался городскими обывателями – купцами, цеховыми ямщиками, канцелярскими чиновниками и пр. Иные города присылали даже больше депутатов, чем полагалось по обряду; зато бывали, правда, сравнительно редкие случаи, когда обыватели старались как-нибудь отделаться от посылки депутатов (Борисоглебская слобода Ярославской губернии) или совсем их не посылали (уезды Масальский, Кологривский, Цивильский, Звенигородский и др.). Вся вообще комиссия состояла из 564 депутатов, из которых 28 были от правительства, 161 от дворян, 208 от горожан, 54 от казаков, 79 от крестьян и 34 иноверца. Представителями дворян были по преимуществу военные (109 человек), горожан – купцы (173 человека), а затем мещане, секретари магистратов, духовных правлений и пр.; малорусские города присылали даже казаков, сотников, полковых писарей и пр. Сельское население и казаки присылали депутатов из своей среды; депутаты иноверцы (самоеды, башкиры, черемисы и пр.) большей частью не знали русского языка, и им было разрешено выбрать в помощь особых «опекунов», знающих русский язык. Избиратели должны были заявить через депутатов о своих «нуждах и недостатках»; поэтому депутат снабжался особым наказом, на составление которого по обряду выборов полагался довольно короткий срок – три дня. Составление наказа велось под руководством выборного представителя сословия. Изданные в «Сборнике РИО» наказы показывают, что население большей частью отнеслось очень серьезно к своим задачам, и наказы поэтому являются важным материалом не только для изображения «нужд, желаний и стремлений в эпоху Екатерининской комиссии», но также и для истории русского государственного строя в XVIII в. Таких наказов, как наказ муромских дворян, заявивших, что они нужд и отягощений не знают, очень немного. Они являются во всяком случае исключениями. Депутаты привозили иногда по несколько наказов. Так, депутат архангелогородской провинции Чупров привез 195 наказов, а два депутата от 2 других провинций Архангельской губернии привезли 841 наказ. Вообще число наказов значительно превышает численность депутатов. На 161 дворянского депутата имеется 165 наказов, на 208 городских – 210, на 167 крестьянских, считая казаков и иноверцев, – 1066 наказов. Выборы и составление наказов по большей части происходили свободно, без видимого давления администрации. Только в Малороссии генерал-губернатор Румянцев оказал давление на избирателей, когда те захотели внести в наказ просьбу об избрании гетмана. Екатерина, впрочем, не разделяла опасений Румянцева. 31 июня 1767 г. состоялось открытие комиссии под председательством генерал-прокурора. В этом же заседании был избран маршал (председатель) комиссии. Из трех представленных кандидатов Екатерина утвердила А. И. Бибикова. Маршалу принадлежала руководящая роль в собрании: он назначал заседания, вносил предложения, ставил их на голосование. Кроме маршала, никто из членов не имел права вносить предложения. В случае равного разделения голосов маршалу принадлежало их два. Столько же голосов принадлежало и генерал-прокурору, который присутствовал в комиссии и с которым маршал должен был совещаться о делах. Дела вообще решались по большинству голосов.

Фёдор Фёдорович Ушаков.

Для разработки отдельных вопросов Общая комиссия избрала 15 частных из 5 человек каждая. Кроме них, действовали еще 4 комиссии. Главнейшей из них, предписанной даже «Наказом», была дирекционная, которой принадлежало руководящее начало в деятельности всех комиссий. Членами ее были утверждены императрицей все лица из высшей знати, хотя в числе представленных кандидатов были и четыре горожанина. Затем следует Комиссия сводов, задача которой состояла в собирании законов по разным предметам; Комиссия наказов занималась извлечением инструкций из депутатских наказов и, наконец, Экспедиционная комиссия заведовала исправлением слога во всех законодательных проектах. Члены всех этих комиссий могли принимать участие в прениях и Комиссии общей; в деятельности своей они должны были руководствоваться большим «Наказом», наказами депутатскими и действующими законами. Работы частных комиссий не были согласованы с работами Общей комиссии, а потому случилось, например, что, когда был внесен в Общую комиссию проект прав благородных, оказалось, что она еще не приступала к обсуждению дворянских наказов. Работы Общей комиссии отличались вообще случайностью и отсутствием системы. Никакого голосования не происходило, и заседания комиссий отличались вследствие этого полной бесплодностью. Это не укрылось от императрицы. И потому с 10 июня 1768 г. комиссия собирается все реже, а 6 октября маршал объявил, что впредь комиссия будет собираться только два раза в неделю. Наконец, 18 декабря 1768 г. маршал и вовсе объявил, что ввиду того, что многие депутаты (а военных было большинство) должны отправиться к войску на службу по случаю объявления войны Турции, комиссия закрывается. Во время турецкой войны комиссия все еще считалась существующей. Заседания ее постоянно отсрочивались до 1 февраля 1773 г. Более того, Уложенная комиссия упоминается еще в 1775 г. в числе учреждений, прибывших вместе с императрицей из Петербурга в Москву. Таким образом, комиссия никогда не была распущена, а просто была забыта из-за ее бесплодности. В письмах Екатерины есть, впрочем, указания на то, что комиссия не прошла бесследно для дальнейшего русского законодательства. Ее следы носит изданное, например, в 1775 г. знаменитое Учреждение о губерниях.

Памятная медаль в честь Чесменской победы.

Некоторые историки видели подлинную причину отказа Екатерины от возобновления деятельности Уложенной комиссии в том, что она убедилась в недостаточном знакомстве с реальными условиями жизни российского общества, не созревшего для восприятия идей просветителей.

Но была и еще одна причина, связанная с эмансипаторскими идеями Екатерины. Крестьянскому вопросу в первоначальном варианте «Наказа», который императрица давала читать вельможам для критики, было уделено больше внимания и решался он более радикально, чем в опубликованном тексте. «Я зачеркнула, разорвала и сожгла, – писала Екатерина, – больше половины, и Бог весть что станется с остальным». Из сохранившихся черновиков видно, что в «Наказе» говорилось о желательности освободить рабов от личной зависимости, оставив помещикам право на часть их труда, и разрешить крестьянам обретать свободу за выкуп. В опубликованном «Наказе» императрица иначе излагала свое отношение к крестьянскому вопросу: «Надо относиться к крестьянам так, чтобы человеколюбивыми поступками предупредить грядущую беду», т. е. выступления доведенных до отчаяния крепостных. «Вы, – пеняла она французскому философу Д. Дидро, – пишете на бумаге, которая все стерпит, я же, бедная императрица, – на коже человеческой, столь чувствительной и болезненной». Нет сомнений в отрицательном отношении императрицы к крепостному праву. Она не раз задумывалась о способах его отмены. Но дальше осторожных размышлений дело не пошло. Екатерина II ясно осознавала, что ликвидация крепостничества с негодованием будет воспринята дворянами, а крестьянская масса, невежественная и нуждающаяся в руководстве, не сумеет использовать дарованную свободу себе во благо. Крепостническое законодательство было расширено: помещикам разрешили на любой срок ссылать крестьян на каторгу, а крестьянам запрещалось подавать жалобы на помещиков.

«Чесменское сражение». Художник И. К. Айвазовский.

Сама она как частное лицо, несомненно, была (до 1789 г.) на стороне освобождения, но как государыня поддерживала крепостное состояние в интересах дворянства, которое и привело ее на трон, и даже развивала его: в теме, предложенной Вольному экономическому обществу об имущественных правах крестьян, в полемике ее с Сумароковым и в рассуждениях о проекте, по которому все, рожденные после 1785 г., должны быть свободны. В комиссии 1767 г. многие депутаты, особенно депутат козловского дворянства Г. С. Коробьин, стояли за ограничение власти помещиков и признание за крестьянами прав собственности. И хотя ни о каком освобождении крестьян здесь и речи не было, но тени близкой идеи было достаточно, чтобы написать в 1768 г. «Начертание к окончанию комиссии о составлении проекта нового Уложения».

П. А. Румянцев-Задунайский.

Зато Екатерина II с благодарностью приняла постановление о поднесении ей титула «Матери Отечества» по аналогии с Петром I, принявшим от Сената титул «Отца Отечества», подписанное всеми депутатами Уложенной комиссии. Это имело огромное политическое значение. Это был своеобразный акт коронации императрицы, возведение ее на трон представителями всех сословий страны. Эта акция подняла престиж императрицы как внутри страны, так и за ее пределами.

И тем не менее комиссия оставила свой след, и не где-нибудь, а в самой что ни на есть любимой отрасли Екатерины – в законодательстве.

«Учреждения для управления губерний Всероссийской империи» 1775 г. прежде всего стали оперативным ответом правительства на крестьянское восстание Е. И. Пугачёва, выявившее острую потребность перестройки органов управления на местах. Прежняя система не обеспечивала удержания в повиновении и подавления бунтующих масс. В 1775 г. было опубликовано 28 глав «Учреждения». А в 1780 г. к ним добавлено еще 3. При составлении «Учреждения» Екатерина широко использовала требования и пожелания дворянства, отраженные в дворянских наказах в Уложенную комиссию. «Учреждения» увеличили число губерний до 50 и почти вдвое увеличили число уездов, что значительно усилило значение уездных сословных организаций дворянства в управлении и суде. Это стало ярким примером укрепления дворянской политики на местах, что соответствовало собственным воззрениям императрицы, что все отрасли государственного управления, кроме политических, должны заключаться в провинциях. Местные учреждения, по мысли Екатерины, должны быть основаны на самоуправлении, но не на земском, а исключительно на сословном. Губерния может быть разделена на провинции, но по общему правилу делилась прямо на уезды (от 20 до 30 тысяч душ); уездом управляет земский исправник, или капитан, избираемый дворянством уезда (за ним в обществе долго сохранялось прежнее наименование комиссара). Под его председательством состоит нижний земский суд, в котором, кроме исправника, было два заседателя по выбору от дворянства; исправник ведал всею полицею безопасностью и благосостоянием в уезде. Города управляются городничими. Специальные ветви управления суть следующие: а) для казенного управления – казенная палата в губернии, состоящая из вице-губернатора, директора экономии, советника, двух асессоров и казначея; б) для дел призрения и народного образования – приказ общественного призрения (из 6 членов – по 2 выборных члена от каждого из 3 сословий); в) для суда установлено несколько коронных и сословных учреждений, а именно для целой губернии коронные палаты гражданского и уголовного суда (впоследствии император Александр допустил и здесь выборный элемент от дворянства), и выборные верхний земский суд (для губерний), и уездный земский суд в каждом уезде; эти суды для дворян и состоят из выборных членов от дворянства. Для суда над крестьянами учреждаются в уездах нижние расправы и высшая инстанция для них – верхняя расправа в губернии. Суд над городскими жителями сосредоточен в магистратах. Сверх того в каждой губернии установлен совместный суд из выборных от всех трех сословий для решений дел неформальным порядком. Надзор над этими органами вверяется прокурорам (над администрацией) и стряпчим (над казенным управлением и судом). Губернии, уменьшенные в объеме и увеличенные в числе (каждая губерния должна была заключать в себе 30–40 тысяч душ), управляются наместниками или генерал-губернаторами и правителями наместничества или губернаторами; впоследствии наместники назначаемы были не на каждую губернию, а на несколько и притом не повсеместно. Губернатор управляет при помощи наместничьего правления, которое имеет при нем лишь совещательное значение. Учреждалась должность городничего для сохранения благочиния, добронравия и порядка, прокормления нищих, смотрения и попечения казенных строений.

Медаль «За победу при Кагуле».

Но Екатерина II, установив коллегиальное управление и суд в провинциях (в 1775 г.), обрекла центральные коллегии на уничтожение. И они были закрыты постепенно в 1771–1796 гг., кроме трех «государственных» коллегий (военной, морской и иностранной) и Коммерц-коллегии (она, кстати, просуществовала до 1806 г.). Император Павел I восстановил было коллегии, но ненадолго. Однако центр государства не мог оставаться без органов управления; план Екатерины был завершен Александром I через учреждение министерств в 1802 г. и окончательно в 1811 г.

Это коснулось и екатерининского Сената. Стремясь отнять у Сената его политическое значение, она превратила его в центральное административное учреждение (указ 1763 г. П. С. з. № 11, 989). В каждом департаменте дела должны решаться единогласно; при разногласии переносятся в общее собрание (в котором впоследствии император Павел в 1797 г. допустил решение по большинству голосов). С учреждения о губерниях 1775 г., когда прежние коллегии закрыты, сенатские департаменты должны были превратиться в коллегии (коллегиальные министерства); однако военные коллегии и коллегия иностранных дел не только уцелели, но опять стали в равное положение с Сенатом; в остальных ведомствах над Сенатом господствует власть генерал-прокурора, превратившаяся из охранительной власти в административную.

Сражение при Кагуле 20 июля 1770 г. Художник Д. Ходовецкий.

Законотворческая деятельность Екатерины II столь обширна, что могла бы стать предметом исследования не одной монографии. В кратком же очерке о ней невозможно не затронуть два закона, оказавших влияние не только на текущее, но и последующее состояние России. Речь идет о двух жалованных грамотах, выданных Екатериной II в один день – 21 апреля 1785 г. – дворянству и городам. Само по себе это не было случайностью. Жалованные грамоты всегда выдавались верховной властью для награждения привилегиями. В XVIII в. это было сделано впервые и только Екатериной. Начиная со времен Петра I, который требовал от дворян беспрекословного выполнения служебного долга, дворянство стремилось к собственной свободе. «Грамота на права, вольности и преимущества благородного дворянства» вобрала в себя основные положения и привилегии, предоставленные дворянам в послепетровское время: освободивший дворян от обязательной службы; указ 1755 г. о разрешении дворянам продавать оптом и в розницу «домашние» товары, произведенные крестьянами в их деревнях; указ от 31 января 1756 г. о необходимости предоставлять для доказательства дворянского происхождения не только справки из Разрядного приказа, но и письменные подтверждения родственников; Манифест Петра III 1762 г., Манифест 28 июня 1782 г. о праве собственности дворян на недра, воды и леса.

По мнению В. О. Ключевского, жалованная грамота дворянству завершила корпоративное устройство сословия: сверх уездных дворянских собраний, выбиравших губернских предводителей, определенных комиссией 1767 г., теперь возникли губернские дворянские собрания с губернскими предводителями во главе. Право выбирать губернских предводителей было признано за сословием жалованной грамотой 1785 г. В этой грамоте окончательно определены права дворянства: дворянин пользуется недвижимым имуществом своим вместе с крестьянами на праве полной собственности, передает свое звание жене и детям, не лишается этого звания иначе как по суду за известные преступления; приговор о преступлении дворянина получает силу только с утверждения верховной власти. Дворянин свободен от личных податей, от рекрутской повинности и от телесных наказаний; дворянские собрания имеют право ходатайствовать о своих сословных нуждах перед высшим правительством.

Портрет А. В. Суворова. Художник К. К. Штейбен.

Точно так же получили окончательное устройство и городские состояния. До сих пор судебные дела вместе с надзором за благочинием в городах сосредоточивались в губернских и городовых магистратах; по жалованной грамоте городам Российской империи 1785 г. рядом с магистратом как судебным учреждением возникают городские, полицейско-хозяйственные учреждения. Городское население было разделено на шесть состояний – на именитых граждан, на настоящих обывателей, т. е. тех, которые имеют в городе дома и землю, не занимаясь торговлей и промышленностью, на купцов гильдейских, на цеховых ремесленников, на иностранных и иногородних гостей и, наконец, на посадских, которые промышляют черной работой или ремеслом, не имея недвижимой собственности в городе. Эти состояния различались или происхождением, или размером капитала. Так, купцы разделены были на три гильдии: низший размер капитала для купцов 3-й гильдии – 1000 рублей. Торговцы, не имевшие такого капитала, причислялись к мещанам и распределялись по ремесленным цехам. Городское хозяйство и управление вели две думы: общая и шестигласная; общая состояла под председательством городского головы из гласных от всех разрядов и имела распорядительное значение, собираясь в известные сроки или по мере надобности; дума шестигласная, состоящая из шести членов по одному от каждого из шести состояний под председательством того же городского головы, была исполнительным учреждением и действовала постоянно, собираясь еженедельно. Оба эти самоуправления – дворянское и городское – развивались с неодинаковым успехом. Губернские учреждения ввели необычайное оживление в среде губернских дворян. Через каждые три года дворяне съезжались в губернский город и выбирали на разные должности среди пиров и увеселений, которыми их угощали своя братия – губернский предводитель и губернатор. Напротив, городское управление действовало очень вяло под тяжелой рукой наместника, или губернатора. Конечно, «Жалованная грамота городам» удовлетворяла отдельные требования верхушки купечества, выраженные в городских наказах в Уложенную комиссию, но лишь частично. И не случайно в следующем столетии городское управление претерпит целый ряд реформ, прежде чем приблизится к видимости самоуправления.