Управление земельным фондом. — Общие экологические требования. — Экологические требования к земледельцам. — Значение земельной реформы.

 

§ 1. Управление земельным фондом

(классификация земель; роль целевого назначения земель; органы государственного управления земельным фондом)

Земли, находящиеся в пределах Российской Федерации, составляют земельный фонд страны. Хотя собственность и иные права на земельные участки осуществляются в разных формах, общество несет ответственность за их состояние, использование и охрану. Государственным органам принадлежит ведущая роль в обеспечении охраны и рационального использования земель — они организуют и осуществляют землеустройство, земельный кадастр и мониторинг земель, государственный контроль за использованием земель, разрешают земельные споры.

Классификация земель

Важной прерогативой управления земельным фондом является классификация земель по категориям в зависимости от их целевого назначения. Это позволяет обществу, во-первых, находиться у истоков определения назначения земель, не допускать без достаточных оснований перевод их из одной категории в другую, а во-вторых, осуществлять контроль за режимом использования земель в зависимости от их целевого назначения.

Стабильность целевого назначения земель, сохранение прежде всего сельскохозяйственных земель, а также недопущение их необоснованного перевода в менее эффективные формы использования всегда являлось краеугольным принципом российского земельного права.

К землям сельскохозяйственного назначения относятся пашня, выгон, сенокос, сад, огород, используемые в качестве главного средства сельскохозяйственного производства. Площадь земель, предоставленных для сельскохозяйственного производства, ежегодно сокращается на сотни тысяч гектаров, что не может не вызывать тревогу, заставляет предпринимать усилия по обеспечению экологической и продовольственной безопасности страны.

Второй категорией земель являются земли населенных пунктов — поселений. Они используются как пространственный базис для проживания, строительства зданий, сооружений, удовлетворения культурно-бытовых нужд населения.

Индустриализация и научно-технический прогресс обусловили выделение земель промышленности, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики, космического обеспечения, энергетики, обороны и иного назначения (ранее они назывались землями специального назначения).

Самой большой категорией земельного фонда по площади считаются земли лесного фонда, режим которых подчиняется правилам использования, охраны и воспроизводства лесов, на них произрастающих. К землям водного фонда относятся земли, занятые водными объектами, водоохранные зоны, прибрежные полосы. Близки к ним по режиму использования земли особо охраняемых территорий — природоохранного, заповедного, рекреационного, историко-культурного назначения. Резервом являются земли запаса.

Роль целевого назначения земель

Целевое назначение земель — это установленные правом порядок, условия, предел эксплуатации (использования) земель для конкретных целей в соответствии с категориями земель. Режим их использования определяется совокупностью правил эксплуатации, включения в гражданский оборот, охраны, учета и мониторинга.

Назначение и режим земель отражаются в землеустроительной и градостроительной документации и не являются неизменными — они систематически пересматриваются в государственных органах и органах местного самоуправления.

Категория земель указывается в постановлениях органов исполнительной власти и решениях органов местного самоуправления о предоставлении (передаче) земельных участков или об установлении особых правовых режимов использования земель; в свидетельствах, договорах и иных документах, удостоверяющих права на землю; в документах государственного земельного кадастра; в документах государственной регистрации земель, недвижимого имущества.

В отношении каждого вида земель предусматривается полномочный орган, имеющий право перевода земель из одной категории в другую. Нарушение установленной подведомственности перевода земель из категории в категорию может явиться основанием для признания недействительными актов или сделок, для отказа в государственной регистрации прав на землю.

Органы государственного управления земельным фондом

Государственное управление землями подразделяется на общее и отраслевое управление. Общее управление земельным фондом осуществляется органами общей и специальной компетенции и распространяется на все территории независимо от категорий земель и форм владения ими. Общее управление землями возложено на Федеральное Собрание, Президента, Правительство РФ. Это — органы общей компетенции.

Государственный комитет России по земельным ресурсам и землеустройству (Госкомзем) является специально уполномоченным государственным органом в области охраны земель. Таким образом, Госкомзем — орган общего управления специальной компетенции.

Отраслевое управление осуществляется министерствами, государственными комитетами, федеральными службами по принципу подведомственности им предприятий, учреждений, организаций, которым предоставлены земли. Осуществление ими управления, как правило, не зависит от территориального размещения земель. Задачи перед отраслевым управлением ставятся органами общего государственного управления.

 

§ 2. Общие экологические требования

(проектирование; строительство и реконструкция; ввод в эксплуатацию; эксплуатация объектов)

Задача сохранения окружающей среды стоит перед всеми без исключения юридическими и физическими лицами, перед всеми природопользователями. Однако землевладельцы находятся среди природопользователей на первом месте, поскольку земля является главным природным ресурсом и главным компонентом, основной составляющей природной среды; кроме того, землепользование служит, к сожалению, главным источником загрязнения среды обитания, а сама земля — главной страдающей от этого обитания стороной.

Напомним основополагающие положения ст. 36 Конституции России о том, что граждане и их объединения вправе иметь в частной собственности землю, владение, пользование и распоряжение которой, как и другими природными ресурсами, осуществляется свободно, за двумя исключениями: 1) это не должно наносить ущерба окружающей среде и 2) не должно нарушать прав и законных интересов иных лиц. Условия и порядок пользования землей определяются на основе федерального закона.

Закон РФ об охране окружающей природной среды от 19 декабря 1991 г. в ст. 40-44 предусматривает общие экологические требования при размещении, проектировании, строительстве, реконструкции, вводе в эксплуатацию и эксплуатации предприятий, сооружений и иных объектов. На пример, при размещении надо учитывать не только ближайшие, но и отдаленные последствия деятельности объектов — экологические, экономические, демографические, нравственные; должен соблюдаться приоритет охраны здоровья человека и благосостояния населения.

Проектирование

При проектировании должны учитываться предельно допустимые нагрузки на окружающую среду, предусматриваться надежные и эффективные меры предупреждения, устранения загрязнения вредными отходами, их обезвреживание и утилизация, внедрение ресурсосберегающих, малоотходных и безотходных технологий и производств; технико-экономическое обоснование проектов и проекты на строительство предприятий, сооружений и иных объектов проходят государственную, а при необходимости и общественную экологическую экспертизу; проекты, не удовлетворяющие экологическим требованиям, не подлежат утверждению, а работы по их реализации не финансируются учреждениями соответствующих банков (ст. 42 Закона об охране окружающей природной среды).

Строительство и реконструкция

При строительстве и реконструкции должен соблюдаться утвержденный проект, имеющий положительное заключение государственной экологической экспертизы; строительство и реконструкция предприятий, сооружений и объектов должны осуществляться в строгом соответствии с действующими природоохранными, санитарными, строительными нормами и правилами; запрещаются строительство и реконструкция объекта до утверждения проекта и отвода земельного участка в натуре; не допускается изменение утвержденного проекта или стоимости проектных работ в ущерб экологической безопасности; нарушение указанных требований влечет за собой приостановление строительных работ до устранения отмеченных недостатков по предписанию специально уполномоченных государственных органов в области охраны среды и санитарно-эпидемиологического надзора с прекращением финансирования (ст. 43 Закона об охране окружающей природной среды).

Ввод в эксплуатацию

Ввод в эксплуатацию предприятий, сооружений и иных объектов производится при условии выполнения в полном объеме всех экологических требований, предусмотренных проектом;

ввод в эксплуатацию осуществляется по актам приемочных комиссий, создаваемых с участием представителей специально уполномоченных государственных органов в области охраны среды, санитарно-эпидемиологического надзора;

запрещается ввод в эксплуатацию объектов, не обеспеченных современными технологиями, сооружениями и установками по очистке, обезвреживанию и утилизации отходов, выбросов и сбросов до уровня предельно допустимых нормативов;

нельзя вводить в эксплуатацию объекты, не оборудованные средствами контроля за загрязнением окружающей среды, без завершения запроектированных работ по охране природы и оздоровлению окружающей среды;

председатель и члены приемочных комиссий несут персональную ответственность за нарушение порядка приемки объектов в соответствии с законодательством Российской Федерации (такая ответственность предусматривается в Законе об охране окружающей природной среды, КоАП РСФСР и УК РФ).

Эксплуатация объектов

При эксплуатации выброс и сброс вредных веществ, захоронение отходов допускаются на основе разрешения, выдаваемого специально уполномоченными на то государственными органами; в разрешении устанавливаются нормативы предельно допустимых выбросов и сбросов вредных веществ и другие условия, обеспечивающие охрану окружающей среды и здоровья человека; нарушение установленных нормативов, предусмотренных разрешением, влечет за собой ограничение, приостановление, прекращение выбросов, сбросов, захоронения и иной деятельности, причиняющей вред окружающей среде и здоровью человека; в крайнем случае по предписанию специально уполномоченных органов может быть приостановлена, прекращена деятельность организаций, предприятий или их филиалов, отделов, цехов, установок; перепрофилирование деятельности экологически вредных объектов производится по согласованию со специально уполномоченными государственными органами в области охраны среды, санитарно-эпидемиологического надзора (ст. 45 Закона об охране окружающей природной среды).

 

§ 3. Экологические требования к земледельцам

(специфические требования; мелиорация; химизация)

Согласно ст. 46 Закона об охране окружающей природной среды юридические и физические лица, ведущие сельское хозяйство, обязаны выполнять комплекс мер по охране почв, водоемов, лесов и иной растительности, животного мира от вредного воздействия стихийных сил природы, побочных последствий применения сельскохозяйственной техники, химических веществ, мелиоративных работ и других факторов, ухудшающих состояние окружающей среды, причиняющих вред здоровью человека.

Специфические требования

Животноводческие фермы и предприятия, перерабатывающие сельскохозяйственную продукцию, должны иметь необходимые санитарно-защитные зоны и очистные сооружения, исключающие загрязнение почв, поверхностных и подземных вод, поверхностей водосборов водоемов и атмосферного воздуха. Нарушение указанных требований может повлечь ограничение, приостановление либо прекращение экологически вредной деятельности сельскохозяйственных и других объектов по предписанию специально уполномоченных органов.

Порядок применения в сельском хозяйстве химических и биологических средств защиты растений предусматривается Санитарными правилами по хранению, транспортировке и применению пестицидов в сельском хозяйстве и Инструкцией по технике безопасности при хранении, транспортировке и применении пестицидов в сельском хозяйстве (пестициды — это химические средства для борьбы с вредителями и болезнями растений, сорняками, вредителями зерна, с переносчиками опасных заболеваний человека и животных).

Согласно этим документам хранение пестицидов и минеральных удобрений должно осуществляться в специально построенных для этого складских помещениях. Строительство складов сухих минеральных удобрений и химических средств защиты растений осуществляется на основании СНиП 11-108-78, где предусматривается своевременное удаление и обезвреживание отходов; производственные стоки перед сбросом в наружную канализацию должны быть нейтрализованы и обезврежены на очистных сооружениях.

Строительство животноводческих ферм, упомянутых складов и т. п. должно учитывать наветренную или подветренную сторону по отношению к населенному пункту, к другим землевладельцам, наличие водоохранных зон малых рек и рыбохозяйственных водоемов. В частности, запрещается строительство складов пестицидов, минеральных удобрений, горюче-смазочных материалов, животноводческих ферм, складирование навоза в водоохранных зонах малых рек и ближе двух километров от рыбохозяйственных водоемов.

Не допускается размещение сельскохозяйственных объектов и предприятий перерабатывающей промышленности в первом поясе зон санитарной охраны источников водоснабжения населения (ст. 16 Закона «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения»), в первой и второй зонах округов санитарной охраны курортов (ст. 91 ЗК РСФСР), на землях заповедников и заповедных зон природных (национальных) парков (ст. 90 ЗК РСФСР).

Мелиорация

Второе ведущее экологическое направление при использовании земли — это мелиорация. В соответствии со ст. 47 Закона об охране окружающей природной среды при планировании, проектировании, выполнении мелиоративных работ и эксплуатации мелиоративных систем надо принимать все необходимые меры по соблюдению водного баланса, экономному использованию земель, лесов: как и в других случаях, нарушение здесь экологических требований может влечь их приостановление до устранения недостатков либо прекращение по предписанию специально уполномоченных органов (мелиорация — это орошение, осушение, агролесомелиорация и т. п.).

Согласно ст. 103 ЗК РСФСР, оценка отрицательного влияния на состояние земель и эффективность предусмотренных защитных мероприятий производится по результатам государственной санитарно-гигиенической и экологической экспертизы, без положительных заключений которых запрещается внедрение новой техники и технологий, осуществление программ по мелиорации земель, строительство и реконструкция предприятий и других объектов.

Проектирование мелиоративных систем и сооружений осуществляется на основе требований СНиП 2.06.03-85, предусматривающего анализ значения и характера использования сельскохозяйственных земель, водного и солевого балансов, корнеобитаемого слоя почв. Границы мелиоративных систем должны определяться с учетом территориальных комплексных схем охраны окружающей природной среды, охраны малых рек, границ заказников, памятников природы.

Экологические требования содержатся в специальных разделах СНиП 3.07.03-85, 3.01.01-85, 3.07.01-85, в Правилах технической эксплуатации оросительных систем 1976 г., в постановлении Правительства РФ «О порядке назначения комиссий по приемке в эксплуатацию законченных строительством оросительных и осушительных систем и других водохозяйственных сооружений» от 3 апреля 1975 г.

Химизация

Потенциальную опасность для земель и всей окружающей среды представляет химизация, под которой понимается совокупность организационно-технических мер, направленных на применение в сельском хозяйстве химических препаратов, агрохимикатов, ядохимикатов с целью повышения урожайности.

Головной организацией, занимающейся надзором в этой области, является Госсанэпиднадзор, включенный, согласно Указу Президента РФ от 14 августа 1996 г., в систему Министерства здравоохранения РФ. Органы Госсанэпиднадзора наделены правом издания обязательных правил и норм в области использования химических средств. Так, совместно с Минсельхозпродом они периодически утверждают список химических препаратов, разрешенных для применения в сельском хозяйстве, и предельно допустимые нормы содержания остаточных химических веществ в продуктах питания.

Постановлением Правительства РФ «О государственной регистрации потенциально опасных химических и биологических веществ» от 12 ноября 1992 г. органам Госсанэпиднадзора поручено проводить регистрацию потенциально опасных веществ: в регистр должны включаться сведения об их назначении, свойствах, биологическом действии и поведении в окружающей среде. Действуют Санитарные правила о порядке накопления, транспортировки, обезвреживания и захоронения токсичных промышленных отходов.

Госсанэпиднадзор утверждает и ведет Список химических и биологических средств борьбы с вредителями, болезнями растений и сорняками и регуляторов роста растений, разрешенных для применения в сельском хозяйстве, Список химических и биологических средств борьбы с вредителями, болезнями растений и сорняками, паразитами домашних животных и пчел, а также средств по уходу за растениями, разрешенных для розничной продажи населению, Список химических и биологических средств, разрешенных к применению авиацией при выполнении работ в сельском и лесном хозяйстве.

Ежегодно Межведомственная комиссия из представителей Госсанэпиднадзора, Минсельхозпрода, Госкомзема, Рослесхоза, Роскомрыболовства, Роскомвода и других заинтересованных организаций рассматривает списки химических препаратов, разрешенных для применения в сельском хозяйстве, а также предельно допустимые нормы содержания остаточных химических веществ в продуктах питания.

Конкретный норматив применения устанавливается самим хозяйством с учетом местных факторов: места расположения участка, времени года, вида сельскохозяйственной культуры, комплекса применяемых средств. Агротехническая служба Минсельхозпрода располагает сетью агрохимических станций обслуживания, в задачи которых входит консультирование землевладельцев, контроль за правильностью химической обработки угодий и культур.

Несоблюдение норм внесения веществ в почву или при обработке растений влечет остаточные количества химических веществ в продуктах питания. Для картофеля они не должны превышать 250 мг/кг, капусты — 500 мг/кг, моркови — 250 мг/кг, огурцов — 150 мг/кг, томатов — 150 мг/кг, кабачков — 400 мг/кг, арбузов — 60 мг/кг, дынь — 90 мг/кг. К сожалению, на овощных базах, в иных торговых и приемочных учреждениях выборочной проверке подвергается не более 3% производимой и продаваемой продукции, поэтому актуальное значение в условиях становления рынка приобретает активность граждан — как землепользователей, производителей продуктов питания, так, и потребителей, контролеров этих продуктов при закупке.

 

§ 4. Значение земельной реформы

(цели земельной и аграрной реформ; экологическая задача земельной реформы; дискуссии вокруг земли)

Главной российской проблемой последних двух столетий является вопрос о земле: его пытались решать А. Н. Радищев, декабристы, народовольцы, сторонники «земли и воли» и «черного передела», социалисты-революционеры, аграрники-марксисты, приверженцы колхозного строя. Немаловажное значение имеет состояние земельного строя и для решения проблем охраны окружающей среды, поскольку земля является основным природным ресурсом и от форм владения и распоряжения ею во многом зависит уровень использования других природных ресурсов, благополучие всей среды обитания.

Цели земельной и аграрной реформ

Начало реформ в нашей стране относится ко второй половине 80-х гг., когда была отменена формула исключительной государственной собственности на землю и передачи ее колхозам для вечного пользования, начала допускаться аренда и субаренда земли; 90-е гг. ознаменовались разрешением, а затем и введением, установлением разных и равноправных форм собственности на землю путем дополнения Конституции, принятия нового Земельного кодекса (измененного, но не отмененного до настоящего времени), указов Президента РФ. Каковы были и насколько осуществлены цели земельной реформы в России?

Настоящей, глубинной задачей земельной реформы было решение продовольственной проблемы страны: больше не могло продолжаться ухудшение агропромышленного комплекса, обусловливающее регулярное его обсуждение, принятие аварийных мер по его спасению, утверждение и пересмотр продовольственных программ, увеличивающийся разрыв в уровне жизни города и села вместо провозглашенного идеологической доктриной стирания граней между ними.

Предполагалось, что допущение разных форм собственности на землю, преобразование колхозов и совхозов, развитие крестьянских и фермерских хозяйств привнесет в земледелие и животноводство новые экономические импульсы, которые смогут накормить страну, решить проблемы обеспечения промышленности соответствующим сырьем. С земельной реформой связывались надежды образования рынка продовольственной продукции, соответственного снижения на нее цен в условиях свободной конкуренции и преодоления монополизма, создания изобилия продуктов.

Наконец, земельная и аграрная реформы имели своей целью образование класса земельных собственников, повышение уровня жизни деревенского населения, уход его от «идиотизма сельской жизни» (выражение «Манифеста Коммунистической партии» К. Маркса и Ф. Энгельса, 1848 г.), обеспечение продовольственной независимости и безопасности страны. По мнению известного русского ученого А. В. Чаянова и других, прославивших отечественную науку в 20-х гг., основой сельского труда, где трудно осуществить фабричный всеобщий контроль, где главным контролером может стать совесть и личная материальная заинтересованность, является единоличное ведение хозяйства на основе семьи, крестьянского двора с получением результатов в собственность.

Экологическая задача земельной реформы

Наступающее деградирование российских земель заставляло бить тревогу: ветровая и водная эрозия, заболачивание и опустынивание, засорение и загрязнение земель приводили к массовому их выводу из сельскохозяйственного оборота, к сокращению посевных площадей, уничтожению русских черноземов. Многие аналитики полагали, что бесхозяйственное использование земель имеет своей причиной наличие всенародной, государственной собственности, когда отсутствует бережное, ответственное отношение к всеобщему богатству, не воспитывается забота о настоящем и будущем земли и всей природы в целом.

Отсутствие частной собственности на землю в двух странах мира — в России и Монголии — предполагалось преодолеть с помощью земельной реформы — на нее возлагалась не только социальная, но и экологическая задача. Собственник земли должен лучше заботиться о рациональном, эффективном использовании земли, думать о будущем своих наследников и следующих поколений, оставлять им после себя улучшенные участки, облагораживать среду обитания своей семьи.

При наличии стабильных земельных и государственных отношений не имеет смысла срочно брать у земли и всей природы все, что возможно урвать: задача цивилизованного землепользования растягивается на годы и десятилетия, когда можно не спешить, а вводить опробованные системы земледелия, травопольные севообороты, стремиться к соблюдению экологических правил и норм, рассчитанных на длительный период действия. Перспективное хозяйствование на земле для себя должно становиться приоритетным над сиюминутным для отчета перед всеми.

Опыт развитых стран свидетельствует о посильности решения природоохранных проблем в условиях фермерского хозяйствования. При этом, однако, роль государства в осуществлении экологического контроля не уменьшается, а приобретает более жесткий, целенаправленный характер: нарушивший экологические правила землевладелец подвергается не только серьезному административному воздействию в виде ощутимого штрафа, но и всеобщему осуждению, как посягающий на общенациональное благо — здоровую природную среду, как недобропорядочный гражданин, покушающийся на здоровье соотечественников — достояние нации.

Злостному нарушителю экологических государственных требований при развитых рыночных отношениях окружающие отказывают в льготном кредите и доверии, его товары подвергаются остракизму и не выдерживают конкуренции, «зеленые» информируют о его неэкологическом поведении общественность и покупателей его продукции, что сразу сказывается на сбыте, доходе и прибыли нарушителя экологических правил. Свобода договорных отношений и стабильность земельной собственности идут параллельно со свободой информации, стабильностью разделения властей и обеспеченностью судебной и иной правовой защиты в случаях злоупотреблений государственных чиновников.

Дискуссии вокруг земли

Трудности осуществления земельной реформы в России порождают дискуссии вокруг сроков и методов ее проведения, возникают предложения о всероссийском референдуме (в то время как основные вопросы землепользования решены в Конституции и указах Президента РФ), о проведении круглого стола между противниками и сторонниками частной собственности на земли сельскохозяйственного назначения (речь, в конце концов, идет именно о них, о возможности их купли-продажи и залога).

Предложения и соображения о продолжении реформирования земельных отношений и решении продовольственной проблемы сводятся к тому, что в интересах оптимизации и стабилизации земельных отношений в Российской Федерации крайне необходимо принятие кодифицированного федерального закона о земле — Земельного кодекса Российской Федерации (ЗК). Законодательная и исполнительная власти, рассчитывающие на доверие избирателя, должны показать и доказать населению свои возможности управлять и добиваться согласия основных политических сил общества в связи с регулированием земельных отношений — актуальнейшего вопроса в настоящее время.

Целесообразно провести тщательный анализ принятого в 1997 г. Государственной Думой РФ Земельного кодекса, осуществив его профессиональную доработку с точки зрения законодательной техники, устранения внутренних противоречий, неясностей, деклараций и пробелов. В случаях наличия серьезных противоречий норм нового Кодекса с действующим законодательством Российской Федерации необходимо не спеша, со знанием дела и тщательно обсудить, в том числе с учеными, с заинтересованными лицами и организациями, с землепользователями приоритеты в способах решения проблем земельной реформы: она начата десятилетие назад, встречается с трудностями объективного и субъективного характера и требует необходимого времени и внимания для того, чтобы успешно завершиться.

В ст. 36 Конституции РФ и ст. 129 и 209 ГК РФ найдены надлежащие формулировки соотношения гражданского и природоресурсного законодательства: земля может отчуждаться или переходить от одного лица к другому иными способами в той мере, в какой их оборот допускается законом о земле; владение, пользование и распоряжение землей в той мере, в какой их оборот допускается законом, осуществляются их собственниками свободно, если это не наносит ущерба окружающей среде и не нарушает прав и законных интересов иных лиц.

Эти положения являются основой для регулирования земельных и экологических отношений в Земельном кодексе, позволяют на базе признания земель недвижимым имуществом установить для них специфические правила регистрации, пользования, владения, распоряжения. Формулируя предложения к земельной реформе в Российской Федерации, творчески используя зарубежный опыт, надо исходить из современного состояния государственного аппарата и исполнительской дисциплины, уровня нравственности и правопорядка. Не все, что предусматривается в нормативных правовых актах, исполняется адекватно на деле. Поэтому новые шаги в земельной реформе должны быть взвешенными, продуманными, решительными и осторожными одновременно, рассчитанными на понимание и применение, отвечающими на вопросы «зачем?», «кто и что выиграет?», «каковы последствия для страны и для ее граждан?».

Важнейшим вопросом является размежевание компетенции Российской Федерации и ее субъектов в новом Земельном кодексе. Может быть, надо сделать эту тему элементом компромисса либо предметом последующих специальных нормативных правовых актов Российской Федерации и ее субъектов. Как показывает опыт, насильственное внедрение воли одной из сторон не дает, как правило, положительного результата, тем более в таком децентрализованном деле, как землепользование.

Нельзя не учитывать того, что в десятках субъектов Федерации идея частной собственности на земли сельскохозяйственного назначения не только не принимается, но и не допускается региональными законами и иными нормативными правовыми актами. В то же время допускаемая собственность граждан на садовые, огородные, дачные участки, земли под жилыми домами и приватизированными предприятиями, провозглашенная указами Президента РФ, находит поддержку в общественном мнении и широкое применение в стране, во всех субъектах Федерации.

Указами Президента РФ предусматриваются возможности купли-продажи земель, в том числе сельскохозяйственного назначения, вовлечение в оборот земельных долей членов товариществ. Те нормы указов, которые реализованы и где их отмена приведет к значительному ухудшению правового положения собственников земли, целесообразно включить в Земельный кодекс, установив дальнейшие ограничения на оборот сельскохозяйственной земли, допуская его без изменения ее целевого назначения и с введением моратория, усилением государственного и общественного контроля, использованием других форм воздействия государства на земельные процессы.

? Контрольные вопросы

• Какую роль играет рациональное использование земель в охране окружающей среды?

• Для чего и как применяется использование земель по целевому назначению?

• На каких стадиях землепользования, природопользования применяются общие экологические требования? Специфические экологические требования?

• Какие существуют формы собственности на землю? Как они влияют на состояние окружающей среды?

Темы рефератов

• Земля как объект охраны окружающей среды.

• Система органов управления земельным фондом.

• Режим охраны и использования земель в зависимости от их целевого назначения.

• Земельные реформы в России и других странах СНГ.

Литература

• Земельный кодекс РСФСР от 25 апреля 1991 г.

• Указ Президента РФ «О продаже гражданам и юридическим лицам предназначенных под застройку земельных участков, расположенных на территориях городов и сельских поселений, или права их аренды» от 26 ноября 1997 г.

• Бобылев А. И. Земельное право: теория, законодательство, практика. Оренбург, 1995.

• Земельное право. Учебник. М.: Былина, 1997.

• Земельное право России. / Под ред. В. В. Петрова. М 1995.

• Земельное право России. Практикум.Законодательство. М.: Де-юре, 1996.

• Земельное право; Учебник для вузов. / Отв. ред. С. А. Боголюбов. М.: Норма, 1998.

• Земля и право. Пособие для российских землевладельцев. / Отв. ред. С. А. Боголюбов М.: Норма, 1997.

• Иконицкая И. А. Основы земельного права. М.: Юристъ, 1997.

• Комментарий к земельному законодательству Российской Федерации. М.: Юринформцентр, 1998.

• Комментарий к Федеральному закону «О сельскохозяйственной кооперации» / Отв. ред. Е. Л. Минина. М.: Норма, 1997.

• Крассов О. И. Право частной собственностина землю. М., 1995.

• Предпринимательская деятельность в сельском хозяйстве России. Правовые вопросы. / Отв. ред. З. С. Беляева, И. А. Иконицкая. М.: ИГиП РАН, 1998.

• Право собственности на землю в сельском хозяйстве Российской Федерации. М.: ИГиП РАН, 1996.

• Аграрное право. / Отв. ред. Г. Е. Быстров, М. И. Козырь. М.: Юристъ, 1998.

• Аграрное и экологическое законодательство в России и СНГ. / Отв. ред. С. А. Боголюбов, Е. Л. Минина. М.: Норма, 1998.

• Галиновская Е. Мой земельный участок. М, 1997.

 

Законодательство о недрах. — Лицензирование недропользования. — Охрана континентального шельфа. — Недра Мирового океана.

 

§ 1. Законодательство о недрах

(основные положения; федеративные начала; пользование недрами)

Недра являются частью земной коры, расположенной ниже почвенного слоя, а при его отсутствии — ниже земной поверхности и дна водоемов и водотоков, простирающейся до глубин, доступных для геологического изучения и освоения. Законодательство регулирует соответствующие общественные отношения, связанные: с геологическим изучением, использованием и охраной недр территории Российской Федерации, ее континентального шельфа; с использованием отходов горнодобывающего и связанных с ним перерабатывающих производств, торфа, сапропелей (отложений со дна водоемов, используемых в качестве удобрений) и иных специфических минеральных ресурсов (включая подземные воды и рассолы).

Основные положения

Согласно ст. 71 Конституции РФ, в ведении России находятся федеральная государственная собственность (недра земли) и управление ею; определение статуса и защита континентального шельфа Российской Федерации. В соответствии со ст. 72 Конституции РФ в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов находится законодательство о недрах, об охране окружающей среды.

Законом РФ «О недрах» 1995 г. определяются правовые и экономические основы комплексного рационального использования и охраны недр, обеспечивается защита интересов государства и граждан России, а также прав пользователей недр.

Для правовой охраны недр первостепенное значение имеет проблема собственности на недра, поскольку именно от нее зависит в конечном счете размежевание компетенции, обязанности по защите минеральных ресурсов — главного богатства России. Законом определено, что недра в границах территории Российской Федерации, включая подземное пространство и содержащиеся в недрах полезные ископаемые, энергетические и иные ресурсы, являются государственной собственностью.

Участки недр и права пользования ими не могут быть предметом купли, продажи, дарения, наследования, вклада, залога или отчуждаться в иной форме, кроме случаев, предусмотренных Законом о недрах. Добытые из недр полезные ископаемые (они при этом перестают быть объектом охраны окружающей среды, поскольку теряют связь с ней) по условиям лицензии могут находиться в федеральной государственной собственности, собственности субъектов Российской Федерации, муниципальной, частной и иных формах собственности.

Федеративные начала

Владение, пользование и распоряжение государственным фондом недр в пределах территории России в интересах проживающих здесь народов осуществляются совместно Российской Федерацией и ее субъектами. Органы исполнительной власти Российской Федерации и ее субъектов утверждают государственные программы геологического изучения недр, воспроизводства минерально-сырьевой базы и рационального использования недр. По представлению Министерства природных ресурсов РФ и под контролем органов представительной власти решаются вопросы недропользования, охраны недр и охраны окружающей среды.

Отдельные участки недр могут получать статус объектов федерального значения на основании совместных решений федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Это делается в целях гарантированного обеспечения государственных потребностей России стратегическими и дефицитными видами ресурсов недр, наличие которых влияет на национальную безопасность России и обеспечивает ее суверенитет. Часть месторождений федерального значения, в том числе освоенных и подготовленных к добыче полезных ископаемых, включается в федеральный фонд резервных месторождений.

Пользование недрами

Согласно Закону «О недрах» недра предоставляются для:

региональных геофизических работ, съемки, работ по прогнозированию землетрясений и исследованию вулканической деятельности, контролю за режимом подземных вод без существенного нарушения целостности недр;

геологического изучения, включающего поиски и оценку месторождений полезных ископаемых;

разведки и добычи полезных ископаемых;

строительства и эксплуатации подземных сооружений и т.д.

Пользование участками недр может быть ограничено или запрещено в целях обеспечения национальной безопасности и охраны окружающей среды. Пользователями недр могут быть субъекты предпринимательской деятельности независимо от форм собственности, в том числе юридические лица и граждане других государств, если они наделены законодательством правом заниматься соответствующим видом деятельности при пользовании недрами.

Пользователь недр обязан обеспечить:

соблюдение требований законодательства, технических проектов, планов и схем развития горных работ;

предоставление геологической информации в федеральный и территориальный фонды геологической информации;

предоставление достоверных данных о разведанных, извлекаемых и оставляемых в недрах запасах полезных ископаемых;

приведение участков земли и других природных объектов, нарушенных при пользовании недрами, в состояние, пригодное для их дальнейшего использования (рекультивацию).

 

§ 2. Лицензирование недропользования

(предоставление лицензий; государственная система лицензирования; добыча общераспространенных полезных ископаемых; охрана недр и окружающей среды)

Предоставление недр в пользование оформляется специальным государственным разрешением в виде лицензии. Она включает текстовые, графические приложения, которые являются неотъемлемой составной частью лицензии и определяют основные условия пользования недрами. Лицензия является документом, удостоверяющим право ее владельца на пользование участком недр в определенных границах, в соответствии с указанной целью, в течение установленного срока при соблюдении заранее установленных условий.

Предоставление лицензий

Лицензии предоставляются после проведения конкурсов и аукционов. Информация о предстоящих конкурсах и аукционах, об их итогах, о предоставлении лицензий должна публиковаться в СМИ. Основными критериями при проведении конкурса или аукциона должны являться:

научно-технический уровень и сроки реализации программ изучения и использования недр;

полнота извлечения полезных ископаемых;

вклад в социально-экономическое развитие территории;

эффективность природоохранных мероприятий.

Отказ в приеме заявки на участие в конкурсе может последовать в следующих случаях:

заявитель умышленно представил о себе неверные сведения;

заявитель не представил и не может представить доказательств того, что обладает или будет обладать квалифицированными специалистами, необходимыми финансовыми и техническими средствами для эффективного и безопасного проведения работ, охраны окружающей среды;

если в случае предоставления лицензии данному заявителю не будут соблюдены антимонопольные требования.

Государственная система лицензирования

Задачей государственной системы лицензирования является обеспечение:

реализации программ развития добывающей промышленности и минерально-сырьевой базы;

социальных, экономических, экологических интересов населения, проживающего на данной территории, и всех граждан России;

равных возможностей всех юридических и физических лиц в получении лицензий;

развития рыночных отношений, проведения антимонопольной политики в сфере пользования недрами;

необходимых гарантий владельцам лицензий и защиты их права пользования недрами.

Организационное обеспечение государственной системы лицензирования возлагается на МПР и его территориальные подразделения. Они осуществляют подготовительную работу, связанную с проведением конкурсов, согласовывают условия лицензии с государственными органами управления промышленностью, земельными, водными и лесными ресурсами, государственными органами охраны окружающей среды. Лицензия предоставляется совместно органом исполнительной власти субъекта. Российской Федерации и МПР или его территориальным подразделением. Оформление и регистрация лицензии на пользование недрами осуществляется в МПР.

Добыча общераспространенных полезных ископаемых

Не требует получения разрешения и лицензии добыча песка, глины, торфа собственниками, владельцами земельных участков. Они имеют право по своему усмотрению в границах участков осуществлять без применения взрывных работ добычу общераспространенных полезных ископаемых, не числящихся на государственном балансе.

Могут осуществляться строительство подземных сооружений для своих нужд на глубину до 5 м, устройство и эксплуатация бытовых колодцев и скважин на первый водоносный горизонт, не являющийся источником централизованного водоснабжения.

Охрана недр и окружающей среды

Лицензия должна содержать условия выполнения установленных законодательством, стандартами, нормами, правилами требований по охране недр и окружающей среды.

Основными экологическими требованиями являются:

недопущение самовольного пользования недрами, предупреждение самовольной застройки площадей залегания полезных ископаемых;

обеспечение рационального комплексного использования и охраны недр, полного извлечения из них запасов основных и совместно с ними залегающих полезных ископаемых и попутных компонентов;

проведение государственной экспертизы и государственный достоверный учет запасов полезных ископаемых;

охрана месторождений от затопления, обводнения, пожаров, предотвращение загрязнения недр, особенно при подземном хранении нефти, газа, захоронении вредных веществ и отходов производства, сбросе сточных вод;

соблюдение установленного порядка консервации и ликвидации предприятий по добыче полезных ископаемых;

предотвращение накопления промышленных и бытовых отходов на площадях водосбора и в местах залегания подземных вод, используемых для питьевого или промышленного водоснабжения.

В случае обнаружения при пользовании недрами редких геологических и минералогических образований, метеоритов, палеонтологических и археологических объектов, представляющих интерес для науки и культуры, работы на соответствующем участке должны быть приостановлены с сообщением органам, предоставившим лицензию.

Лица, открывшие или разведавшие неизвестное ранее месторождение либо выявившие дополнительные запасы полезных ископаемых или новое минеральное сырье в ранее известном месторождении, имеют право на государственное денежное вознаграждение.

 

§ 3. Охрана континентального шельфа

(права России на континентальный шельф; охрана минеральных ресурсов)

Согласно Федеральному закону «О континентальном шельфе Российской Федерации» 1995 г., континентальный шельф Российской Федерации включает морское дно и недра подводных районов, находящиеся за пределами территориального моря Российской Федерации на всем протяжении естественного продолжения ее сухопутной территории до внешней границы подводной окраины материка. Подводной окраиной материка является продолжение континентального массива Российской Федерации, включающего поверхность и недра континентального шельфа, склона и подъема (около 200 км). Определение континентального шельфа применяется также ко всем островам Российской Федерации.

Российским законодательством определяется статус континентального шельфа, суверенные права и юрисдикция Российской Федерации на ее континентальный шельф и их осуществление в соответствии с Конституцией РФ, общепризнанными принципами и нормами международного права и международными договорами Российской Федерации.

Права России на континентальный шельф

Согласно названному Закону Российская Федерация осуществляет:

суверенные права на разведку шельфа и разработку его минеральных и живых ресурсов;

исключительное право разрешать и регулировать буровые работы на континентальном шельфе для любых целей;

исключительное право сооружать, а также разрешать и регулировать создание, эксплуатацию и использование искусственных островов, установок и сооружений;

юрисдикцию в отношении морских научных исследований, защиты и сохранения морской среды, прокладки и эксплуатации подводных кабелей и трубопроводов.

Россия не препятствует осуществлению судоходства и иных прав других государств, признаваемых мировым сообществом. Деятельность на континентальном шельфе осуществляется с учетом рыболовства, морских научных исследований, других правомерных видов деятельности, с учетом обеспечения защиты и сохранения морской среды, минеральных и живых ресурсов.

В компетенцию федеральных органов государственной власти входят: установление порядка проведения конкурсов на получение права пользования участками континентального шельфа; определение победителей аукциона; регистрация работ на континентальном шельфе; заключение соглашений о разделе продукции; введение ограничений и особых условий пользования морским дном; объявление отдельных районов шельфа закрытыми для проведения иностранными юридическими и физическими лицами морских научных исследований; определение общего допустимого улова живых ресурсов по районам их вылова и видам живых ресурсов; проведение государственной экологической экспертизы, государственного экологического контроля и государственного мониторинга состояния континентального шельфа.

К их ведению относится установление экологических нормативов и стандартов содержания загрязняющих веществ в отходах и других материалах, предназначенных к захоронению на континентальном шельфе, перечня вредных веществ, отходов и других материалов, запрещенных к захоронению на континентальном шельфе, регулирование и контроль захоронения отходов и других материалов, защита и охрана редких видов живых ресурсов, предотвращение нарушения среды их обитания, условий размножения (нереста) и миграции, установление особо охраняемых территорий, в том числе примыкающих к курортам и зонам отдыха на побережье, о чем сообщается в «Извещениях мореплавателям».

Охрана минеральных ресурсов

Участки континентального шельфа могут предоставляться российским и иностранным юридическим и физическим лицам для поиска, разведки и разработки минеральных ресурсов. При прочих равных условиях преимущественное право предоставляется лицам, максимально использующим возможности промышленности России.

Лицензии на изучение шельфа, поиск, разведку и разработку минеральных ресурсов, включая лицензии на основе соглашений о разделе продукции, выдаются специально уполномоченным на то государственным органом по геологии и использованию недр. Разрешение должно согласовываться с федеральными органами обороны, рыболовства, охраны окружающей среды, пограничной службы, по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды.

В лицензию дополнительно включаются сведения об экологическом обеспечении пользования участками. При выдаче лицензий согласовываются с пользователем участков и оформляются объемы инвестиций на развитие социально-производственной структуры прибрежных территорий субъектов Российской Федерации.

В разрешении на создание искусственных островов, установок и сооружений может быть отказано, если:

создается угроза безопасности России;

создание искусственных островов, установок и сооружений несовместимо с требованиями защиты минеральных или живых ресурсов;

информация, представленная в запросе на сооружение, не соответствует целям и назначению создания искусственных сооружений или имеются обязательства, не выполненные перед Россией, вытекающие из работ, осуществленных ранее заявителями.

Федеральным законом «О континентальном шельфе Российской Федерации» предусматриваются защита и сохранение минеральных и живых ресурсов, захоронение отходов: конкретизируются порядок представления и содержание запроса для получения разрешений, основания для отказа в выдаче разрешений на захоронение отходов, права и обязанности российских и иностранных заявителей, получивших разрешение на захоронение отходов на континентальном шельфе, основания для приостановления или прекращения захоронения отходов.

Таковы способы правового регулирования охраны и использования ресурсов континентального шельфа.

 

§ 4. Недра Мирового океана

(ресурсы Мирового океана; концепция программы «Мировой океан»; экология Мирового океана)

В России на основании Указа Президента РФ и постановления Правительства РФ (1997 г.) разрабатывается Федеральная целевая программа «Мировой океан», где уделяется внимание экологическим аспектам освоения месторождений, иных способов использования недр Мирового океана.

Ресурсы Мирового океана

Исходя из утвержденной Президентом концепции программы, необходимо изучать экологию железомарганцевых конкреций и кобальтомарганцевых корок, анализировать процент извлечения их в морской горнодобывающей отрасли по сравнению с Норильскими и Кольскими месторождениями (если из моря 70-90% сквозного извлечения металлов, то на суше — 40-80%).

По предварительным данным, железомарганцевые образования и продукты их переработки могут эффективно использоваться вместо дорогостоящих синтетических смол для дезактивации малоактивных вод атомных электростанций, сбросовых вод, производств цветной металлургии, электролитических производств, очистки отходящих газов от диоксида серы.

Следует иметь в виду, что горнодобывающая промышленность в отличие от других видов хозяйственной деятельности помимо загрязнения окружающей среды наносит серьезные нарушения литосфере в виде деформации земной поверхности, изменений гидродинамики поверхностных и подземных вод, образования аэродинамических аномалий, что приводит к искажению ландшафта, горным ударам и обвалам, негативные последствия которых окончательно предсказать и предвидеть в настоящее время невозможно.

Освоение минеральных ресурсов Мирового океана, прежде всего Арктики и Антарктики, морских месторождений, будет способствовать более рациональному использованию и охране минеральных ресурсов России: ввод в эксплуатацию морских месторождений позволит сократить объем ежегодно добываемой из недр массы никелевой руды с учетом ожидаемых технико-экономических показателей работы Норильского ГМК в 2010 г. на объем ежегодно добываемой руды в настоящее время.

Актуальность для России имеет проблема определения и обоснования внешней границы континентального шельфа в соответствии со ст. 76 Конвенции ООН по морскому праву 1982 г. (ратифицирована Россией в 1997 г.). Опираясь на нормы Конвенции и ряд. геоморфологических и геологических признаков, можно ставить и обсуждать вопрос о расширении континентального шельфа России за пределы 200-мильной исключительной экономической зоны, о продолжении его в глубь Арктического бассейна.

Необходимость более глубокого изучения этого вопроса обусловливается ролью ресурсов Мирового океана (континентальный шельф и глубоководные районы морского дна), которые по своим объемам, свойствам, степени воспроизводства и экологическим показателям намного превосходят аналогичные ресурсы континентов и могут рассматриваться как последний в пределах Земного шара потенциальный источник обеспечения устойчивого развития прибрежных стран.

Интерес к полезным ископаемым океана вызывается также необходимостью сохранения и увеличения сельскохозяйственных угодий на суше, обеспечения экологического равновесия в промышленных регионах при росте добычи не возобновляемых полезных ископаемых. Снижение конкурентоспособности России, не закрепление правовых приоритетов в возможных спорах при распределении наиболее перспективных участков морского дна между государствами может означать потерю юрисдикции над этими районами, представлять угрозу безопасности страны в случае последнего «передела мира» — природных ресурсов Мирового океана.

Поэтому необходимо принимать меры для обоснования внешней границы континентального шельфа России в Северном Ледовитом океане, для чего предусмотреть не только геолого-геофизические исследования структуры земной коры, но и готовить на основе их итогов правовые материалы для представления в Комиссию ООН по границам континентального шельфа.

Правовые аргументы России основываются на межотраслевых картографировании подводных земель, нанесении исходных линий и внешней границы территориальных морей Российской Федерации, выделении зон с различными правовыми ограничениями, вычислении площадей внутренних морских вод, исключительной экономической зоны и континентального шельфа, составлении и ведении земельного кадастра, подготовке реестра земель с различными экономическими и экологическими условиями.

Концепция программы «Мировой океан»

Правовым основанием привлечения внимания к недрам Мирового океана и составления соответствующей программы стала концепция Федеральной целевой программы «Мировой океан». Среди социальных результатов реализации концепции программы «Мировой океан» заслуживают внимания такие, как самообеспечение Дальневосточного региона в ресурсах, создание новых рабочих мест на морских горнодобывающих предприятиях и сохранение их на действующих за счет поставки на них руд из недр Мирового океана, сбалансированное освоение прибрежно-морских территорий за счет создания соответствующих инфраструктур, уменьшение негативного воздействия на окружающую среду за счет прекращения добычи из недр горной массы на действующих горно-обогатительных предприятиях и выделения в атмосферу вредных веществ.

Можно отметить также следующие последствия выполнения концепции программы: повышение экономического и правового статуса Российской Федерации, увеличение благосостояния населения, расширение и развитие нормативно-правовой базы исследований и эксплуатации Международного района Морского дна, большее включение России в мировое сообщество на цивилизованных, договорных началах, обеспечение в России единого экономического пространства, свободного перемещения товаров, услуг и финансовых средств, свободы экономической деятельности и иных требований и принципов, предусмотренных Конституцией РФ.

Концепция федеральной целевой программы «Мировой океан» отвечает основным требованиям, предъявляемым к федеральным целевым программам современным российским законодательством. Основанием ее разработки является Указ Президента РФ «О федеральной целевой программе „Мировой океан“» от 17 января 1997 г. и постановление Правительства РФ «О разработке ФЦП „Мировой океан“» от 22 февраля 1997 г.

Причинами составления программы явилось ослабление возможностей России удерживать на прежнем уровне свое присутствие в Мировом океане, поскольку экономический кризис серьезно подорвал экономический потенциал страны. В то же время Россия традиционно относилась к числу ведущих морских держав и играла активную роль в освоении, эксплуатации и изучении Мирового океана. Для социальной жизни России Мировой океан и в первую очередь его моря, омывающие побережье страны, играют первостепенную роль.

Задача восстановления утраченных позиций является одной из приоритетных общенациональных задач. Деятельность государственных, хозяйственных, научных и военных организаций по освоению, изучению, использованию Мирового океана должна осуществляться как часть единой государственной политики в области экономики, экологии, права, обороны, межгосударственных отношений.

Экология Мирового океана

Основной целью программы можно считать многоуровневый диагноз и прогноз состояния и развития экологических систем продуктивных районов Мирового океана и морей России. Как и другие программы, она должна соответствовать основным положениям законодательства Российской Федерации, мировым стандартам, экологической безопасности.

Выполнение их требований будет способствовать еще большему включению России в мировое сообщество, в исследования, проводимые под эгидой ЮНЕСКО и ООН.

Практический выход исследования Мирового океана будет способствовать укреплению сырьевого потенциала страны, улучшению снабжения населения продуктами питания, его информированности и защите от стихийных бедствий, связанных с процессами, происходящими в Мировом океане. Планирование мер по предотвращению отрицательного воздействия на окружающую среду при проведении исследований Мирового океана вселяет надежду на облагораживание природной среды, однако преждевременно утверждать, что они исключат какие-либо нежелательные экологические последствия.

Действительно, часть научных исследований направлена на обеспечение контроля за экологической ситуацией в Мировом океане, однако надо отдавать себе отчет, что любая хозяйственная и иная деятельность человека является потенциально опасной для окружающей среды, неминуемо влечет ее загрязнение в той или иной мере, поэтому категорическое утверждение об экологической безопасности вторжения в морские пространства, которое приходится порой слышать, является недостаточно корректным и можно говорить лишь о сведении экологического ущерба и вреда к минимуму.

Актуальными с точки зрения экологии и права представляются такие проблемы, как анализ развития экологических систем Баренцева, Карского, Берингова, Охотского, Балтийского, Черного морей и продуктивных акваторий Мирового океана, оценка и прогноз изменчивости их состояния под влиянием антропогенных и иных факторов, характеристика состояния недр и запасов объектов промысла.

Поставленным концепцией программы задачам отвечает создание информационно-справочных систем, оценка состояния загрязнения морей России и отдельных районов Мирового океана на основе данных долгопериодичных исследований и мониторинга, изучение и мониторинг гидрометеорологического состояния дальневосточных морей и прилегающей акватории северо-западной части Тихого океана, создание геоинформационной системы радиоэкологического состояния Японского моря, разработка рекомендаций по осуществлению радиоэкологического мониторинга и оценке риска при воздействии на биоту и человека.

Практический характер имеют механизмы управления прибрежной зоной дальневосточных морей, инвентаризация, систематизация и обобщение имеющегося опыта в этой области, выработка научных, технических, законодательных и управленческих рекомендаций по обеспечению контролируемого устойчивого развития прибрежной и экономической зон Баренцева и Карского морей в условиях интенсификации природопользования, для чего может создаваться каталог видов хозяйственной деятельности в регионе, способных нанести ущерб экологической системе береговой зоны; оценка воздействия на окружающую среду каждого вида деятельности, внесенного в каталог; оценки максимально возможных нагрузок на окружающую среду и выработка суммарных квот нагрузок по региону и каждому виду деятельности; создание, атласа полезных ископаемых шельфа России.

Аналогичным образом могут изучаться иные морские районы России, в частности исследоваться закономерности функционирования и биоразнообразия прибрежных экосистем, проводиться оценка биоресурсного потенциала морей, разработка практических рекомендаций по сохранению биоразнообразия, осуществляться составление карт нефтегазоносности, содержания золота и других ценных компонентов, например, на шельфе Японского и Охотского морей, вырабатываться рекомендации по дальнейшему направлению поисковых работ.

В концепции Федеральной целевой программы «Мировой океан», утвержденной Указом Президента РФ от 17 января 1997 г., особое место отводится изучению эволюции морских берегов России в XXI в. в результате прогнозируемого глобального повышения уровня Мирового океана в связи с проявлением парникового эффекта, что будет прямо влиять на развитие экономики и образ жизни населения.

Наиболее важные и актуальные проекты по территориальному принципу могут быть разбиты на четыре группы:

1. Дальневосточные моря (в связи с неблагоприятными для России геополитическими изменениями начала 90-х гг., которые резко осложнили транспортные коммуникации и военно-морское базирование на Западе, приобретают исключительное значение для национальных интересов России).

2. Арктические моря (для них характерно начало промышленного освоения минерально-сырьевых ресурсов); кроме того, накопление здесь доз негативного воздействия, прежде всего радиационного, приближается к тому уровню, за которым происходят качественные, возможно, необратимые изменения экологических систем).

3. Черное, Азовское и Каспийское моря (это наиболее изменчивые и экологически уязвимые части Мирового океана в условиях усиления антропогенного воздействия на них и на Средиземное море — основной водоем развившейся цивилизации).

4. Балтийское море (оно также является глубоко вдающимся в сушу водоемом, используемым десятком стран, что обусловливает не только комплексное и взвешенное его использование, но и учет имеющейся в этой области эколого-правовой базы, инвентаризацию ее эффективности и выполнения всеми заинтересованными сторонами).

Указанная концепция Федеральной целевой программы «Мировой океан» упоминает основу экономической деятельности России в Мировом океане, включающую судоходство, рыболовство, разведку, использование ресурсов морского дна и континентального шельфа и обеспечиваемую комплексом международных правовых актов и политических акций государства.

Основу безопасности данных видов деятельности составляют многосторонние и двусторонние международные соглашения, конвенции, договоры, принципы международного морского права (свобода открытого моря, суверенитет государств над внутренними водами и территориальным морем и др.). При этом необходимо осуществлять разграничение компетенции государственных органов России, юрисдикцию и суверенитет Российской Федерации, защиту прав государства, его экономической деятельности, контрольные функции государства и его учреждений.

Полезен анализ существующей практики ведущих морских держав по организации, реализации, утверждению и исполнению морских программ, использованию программно-целевого метода разработки, а также механизмов финансирования работ, имеющих непосредственное отношение к выполнению Указа Президента РФ от 17 января 1997 г. и постановления Правительства РФ от 22 февраля 1997 г.

В мае 1996 г. Администрацией Президента РФ было созвано и проведено межведомственное совещание по борьбе с экологическими правонарушениями, проводились и иные мероприятия по организации взаимодействия в области охраны окружающей среды, в том числе на континентальном шельфе России и вблизи него, на которых обсуждались указанные вопросы и проблемы и осуществлялось взаимодействие. Действует Межведомственная комиссия по экологической безопасности при Совете Безопасности РФ. Таким образом, принимаются меры по поддержанию правопорядка на континентальном шельфе России и в Мировом океане.

? Контрольные вопросы

• Каковы формы собственности на недра в России?

• Какими способами осуществляется охрана окружающей среды и недр в России?

• Что такое континентальный шельф Российской Федерации и как осуществляется его охрана?

Темы рефератов

• Законодательство об охране и рациональном использовании недр.

• Основы лицензирования недропользования.

• Компетенция Российской Федерации в области использования и охраны континентального шельфа.

• Использование и охрана недр Мирового океана.

Литература

• Федеральный закон «О недрах» от 8 февраля 1995 г.

• Федеральный закон «О континентальном шельфе Российской Федерации» от 25 октября 1995 г.

• Постановление Правительства РФ «Об утверждении Положения о лицензировании отдельных видов деятельности, связанных с геологическим изучением и использованием недр» от 31 июля 1995 г.

• Постановление Правительства РФ «Об утверждении Положения о государственном контроле за геологическим изучением, рациональным использованием и охраной недр» от 2 февраля 1998 г.

• Соглашение об осуществлении Конвенции Организации Объединенных Наций по морскому праву от 10 декабря 1982 г.

• Смена курса. Перспективы развития и проблемы охраны окружающей среды: подход предпринимателя. Пер. с англ. М., 1994.

 

Водные отношения. — Государственное управление в области охраны вод. — Способы использования и охраны водных объектов. — Водоохранные зоны. — Цели использования водных объектов.

 

§ 1. Водные отношения

(водное законодательство; объекты водных отношений; субъекты водных отношений; права на водные объекты)

Воды являются важнейшим компонентом окружающей среды, возобновляемым, ограниченным и уязвимым природным ресурсом. Они используются и охраняются как основа жизни и деятельности народов, проживающих на территории Российской Федерации, обеспечивают экономическое, социальное, экологическое благополучие населения, существование животного и растительного мира.

Водное законодательство

Водное законодательство находится в совместном ведении России и ее субъектов и состоит из ВК РФ 1995 г. и принимаемых в соответствии с ним федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации и ее субъектов.

Водное законодательство регулирует отношения в области использования и охраны водных объектов (водные отношения) в целях обеспечения прав граждан на чистую воду и благоприятную водную среду: поддержания оптимальных условий водопользования; качества поверхностных и подземных вод в состоянии, отвечающем санитарным и экологическим требованиям; защиты водных объектов от загрязнения, засорения и истощения; предотвращения или ликвидации вредного воздействия вод, а также сохранения биологического разнообразия водных экосистем. Эти цели водного законодательства должны реализоваться на основе принципа устойчивого развития — сбалансированного развития экономики и улучшения состояния окружающей среды.

Подобно другим отраслям экологического законодательства водное законодательство взаимодействует с нормами международного права (являющимися составной частью российской правовой системы), с гражданским, санитарным, земельным, административным и финансовым законодательством. В частности, отношения, связанные с использованием воды, изъятой из водных объектов, регламентируются не водным, а гражданским и иными отраслями законодательства.

Объекты водных отношений

Объектом водных отношений является водный объект или его часть. Поверхностные воды и земли, покрытые ими и сопряженные с ними (дно и берега водного объекта), рассматриваются как единый водный объект.

Совокупность водных объектов в пределах территории Российской Федерации, включенных или подлежащих включению в государственный водный кадастр, образуют водный фонд. Как и земельный и другие природоресурсные кадастры, государственный водный кадастр — это свод данных о водных объектах, об их водных ресурсах, использовании и охране водных объектов, о водопользователях. Кадастр ведется в России по единой системе и основывается на данных государственного учета вод.

Поверхностные водные объекты подразделяются на:

поверхностные водотоки (их воды находятся в состоянии непрерывного движения) — реки, водохранилища, ручьи, каналы;

поверхностные водоемы (их воды находятся в состоянии замедленного водообмена) — озера, болота, пруды;

ледники — движущиеся, естественные скопления льда атмосферного происхождения;

снежники — неподвижные естественные скопления снега и льда, сохраняющиеся на земной поверхности в течение всего теплого времени года или его части.

В отличие от поверхностных подземные водные объекты имеют свои границы, объем и черты водного режима. К ним относятся водоносный горизонт, бассейн подземных вод, месторождение подземных вод, выход подземных вод на суше или под водой. К видам водных объектов относятся также внутренние морские воды и территориальное море Российской Федерации. Классификация объектов водных отношений имеет значение для установления режима их использования и охраны в целях поддержания окружающей среды.

Объектами водных отношений являются также обособленные водные объекты — замкнутые, небольшие по площади и непроточные искусственные водоемы, не имеющие гидравлической связи с другими поверхностными водными объектами. Понятие обособленного водного объекта является важным для определения его режима: обособленный водный объект относится к недвижимому имуществу и является составной частью земельного участка. Если продажа, залог и совершение других сделок, которые могут повлечь отчуждение водных объектов, не допускаются, то обособленные водные объекты могут переходить от одного лица к другому в порядке, предусмотренном гражданским и земельным законодательством.

Субъекты водных отношений

Участниками водных отношений являются Российская Федерация, субъекты Российской Федерации, муниципальные образования и водопользователи.

К полномочиям России, в частности, относятся:

определение государственной политики в области использования и охраны водных объектов;

установление порядка ведения и ведение государственного мониторинга водных объектов;

установление порядка использования водных объектов;

определение порядка установления водоохранных зон, прибрежных защитных полос водных объектов и режима использования их территорий;

определение режима особо охраняемых водных объектов, находящихся в федеральной собственности, в том числе источников питьевого водоснабжения, их зон и округов санитарной охраны;

подготовка и осуществление противопаводковых мероприятий, предотвращение и ликвидация последствий вредного воздействия вод;

заключение и выполнение международных договоров России в области использования и охраны водных объектов.

От имени субъектов Российской Федерации в водных отношениях участвуют их органы государственной власти. Они, в частности, могут и обязаны:

разрабатывать, утверждать и реализовывать территориальные программы по использованию, восстановлению и охране водных объектов;

устанавливать дифференцированные размеры платы, связанной с пользованием водными объектами;

утверждать правила пользования водными объектами для плавания на маломерных плавательных средствах;

утверждать правила охраны жизни людей на воде;

готовить и осуществлять противопаводковые мероприятия, предотвращать и ликвидировать последствия вредного воздействия вод;

объявлять водные объекты или их части, расположенные на территории России, зонами чрезвычайной экологической ситуации и зонами экологического бедствия.

Это размежевание полномочий в области использования вод и охраны окружающей среды основывается на Конституции РФ.

Права на водные объекты

Разграничение полномочий между Федерацией и ее субъектами в области водных отношений и охраны окружающей среды определяется водным законодательством, а при необходимости — заключенными в соответствии с ним договорами (см. тему II учебника). В Российской Федерации устанавливается государственная собственность на водные объекты, которая может быть федеральной или субъекта Федерации.

Муниципальная и частная собственность допускается только на обособленные водные объекты. Изменение русла реки или иное изменение местоположения водного объекта не влечет изменения формы и вида собственности на водный объект. В муниципальной собственности — городских и сельских поселений, других муниципальных образований — находятся воды, предназначенные для местных, муниципальных нужд; ими управляют органы местного самоуправления.

Водопользователь-гражданин может использовать водные объекты для собственных нужд свободно без причинения вреда окружающей среде. Для осуществления предпринимательской деятельности гражданин, а также водопользователь юридическое лицо вправе использовать водные объекты только после получения лицензии. Право на получение лицензии возникает у гражданина с наступлением совершеннолетия, т. е. по достижении им 18 лет, а у юридического лица — с момента его государственной регистрации.

Каждый может пользоваться водными объектами общего пользования и иными водными объектами, если иное не предусмотрено законодательством (публичный водный сервитут). В силу договора или судебного решения права лиц, которым водные объекты предоставлены в долгосрочное или краткосрочное пользование, могут быть ограничены в пользу заинтересованных лиц (частный водный сервитут). Водные сервитуты могут устанавливаться в целях забора воды, водопоя и прогона скота, использования водных путей для паромов, лодок, других маломерных плавательных средств, обеспечения экологических нужд.

Лицензия на водопользование является актом специально уполномоченного государственного органа управления использованием и охраной водного фонда, признающимся основанием возникновения права водопользования. В зависимости от способов и целей водопользования в лицензии указываются сведения о водных объектах, о водопользователях и водопотребителях, указание пространственных границ и мест забора или сброса воды, сведения о лимитах водопользования и обязательствах водопользователя по отношению к водопотребителям, требования по рациональному использованию, охране водных объектов и окружающей среды.

 

§ 2. Государственное управление в области охраны вод

(специально уполномоченный государственный орган управления; сферы государственного управления)

Принципами государственного управления водным фондом являются устойчивое развитие, сочетание бассейнового и административно-территориального способов управления, разграничение функций охраны и функций хозяйственного использования вод. Федеральные органы исполнительной власти (Правительство РФ, специально уполномоченный государственный орган) и органы исполнительной власти субъектов Федерации, осуществляющие управление водами, образуют единую систему органов, обеспечивающих реализацию государственной политики в области использования и охраны водных объектов. В этой области управления важно выделение специально уполномоченного органа и основных сфер управления.

Специально уполномоченный государственный орган управления.

Специально уполномоченный государственный орган управления использованием и охраной водного фонда — Министерство природных ресурсов РФ — осуществляет свои полномочия непосредственно либо через свои территориальные органы. Постановлением Правительства РФ утверждено Положение об этом Министерстве, образованном на базе упраздненных Роскомвода и Роскомнедр.

Основными его функциями являются:

планирование рационального использования водных объектов, включая установление лимитов водопользования (водопотребления и водоотведения):

ведение мониторинга, кадастра и учета поверхностных и подземных вод;

осуществление государственного контроля за использованием и охраной водных объектов и соблюдением режима их водоохранных зон;

осуществление лицензирования в области использования и охраны водных объектов;

организация строительства и эксплуатации водохранилищ и других водохозяйственных объектов комплексного назначения, установление режима их наполнения и сработки, пропуска паводка;

разработка водохозяйственных балансов, схем комплексного использования и охраны водных ресурсов;

изучение потребностей и участие в разработке предложений по улучшению водообеспечения населения и народного хозяйства;

обеспечение сбора, анализа, обработки и распространения информации по вопросам водного хозяйства.

Таким образом, МПР является носителем основных полномочий по обеспечению надлежащей водной среды.

Сферы государственного управления

Для уяснения направлений и возможностей государственного управления в области использования и охраны водных объектов необходимо знание основных сфер этого управления.

Водохозяйственные балансы — это расчетные материалы, сопоставляющие потребность в воде с имеющимися на данной территории водными ресурсами. Балансы предназначены для оценки наличия и степени использования водных ресурсов по бассейнам и соответствующим территориям субъектов Российской Федерации, используются для планирования и принятия решений по вопросам использования и охраны водных объектов.

В целях определения основных направлений развития водного хозяйства разрабатываются схемы комплексного использования и охраны водных ресурсов. Правительством РФ принято постановление «О порядке разработки, согласования, государственной экспертизы, утверждения и реализации схем комплексного использования и охраны водных ресурсов» от 13 сентября 1996 г.

На основе водохозяйственных балансов и схем комплексного использования и охраны водных ресурсов, данных государственного водного кадастра разрабатываются федеральные, в том числе бассейновые, и территориальные государственные программы с соответствующим уровнем финансирования. Такие программы разрабатываются и приняты в отношении Волги, Каспия, Обь-Иртышского бассейна.

Государственный мониторинг водных объектов представляет собой систему регулярных наблюдений за гидрологическими и гидрогеохимическими показателями их состояния. Он призван обеспечить сбор, передачу и обработку полученной информации в целях выявления негативных процессов, прогнозирования их развития, предотвращения вредных последствий и определения степени эффективности осуществляемых водоохранных мероприятий.

Государственный учет поверхностных и подземных вод — систематическое определение и фиксация количества и качества водных ресурсов, осуществляется по единой системе. Свод данных о водных объектах, об их водных ресурсах, использовании, водопользователях — это государственный водный кадастр, ведение которого, как и учета вод, осуществляется специально уполномоченным государственным органом управления использованием и охраной водного фонда — Министерством природных ресурсов РФ (см. постановление Правительства РФ «О ведении государственного водного кадастра Российской Федерации» от 23 ноября 1996 г.)

Государственный контроль за использованием и охраной водных объектов призван обеспечить соблюдение лимитов водопользования, стандартов, нормативов и правил в области использования и охраны водных объектов, режима использования водоохранных зон.

Постановлением Правительства РФ от 16 июня 1997 г. № 716 утверждено Положение об осуществлении государственного контроля за использованием и охраной водных объектов.

Нормирование и лицензирование в области использования и охраны водных объектов — эффективные рычаги осуществления государственного управления, поскольку государственная собственность на водные объекты является, согласно Водному кодексу РФ, почти всеобъемлющей; кроме того, государство уполномочено обществом на осуществление государственного управления в указанных сферах в отношении всех видов и форм собственности на природные объекты.

Источниками экологического (природоресурсного — водного и иных отраслей и подотраслей) права являются нормативные правовые акты Правительства: ряд из них направлен на нормирование водной среды. Так, Правительством РФ приняты постановления «О порядке выработки и утверждения нормативов предельно допустимых вредных воздействий на водные объекты» от 19 декабря 1996 г. и «Об утверждении Правил предоставления в пользование водных объектов, находящихся в государственной собственности, установления и пересмотра лимитов водопользования, выдачи лицензии на водопользование и распорядительной лицензии» от 3 апреля 1997 г.

Анализ функций специально уполномоченного государственного органа и сфер государственного управления в области охраны вод свидетельствует об их направленности прежде всего на обеспечение надлежащей окружающей среды.

 

§ 3. Способы использования и охраны водных объектов

(общее и специальное водопользование; направления и способы охраны вод; меры охраны водных объектов)

Водное законодательство России предусматривает общее и специальное водопользование (помимо обособленного и особого), а также требования к охране водных объектов.

Общее и специальное водопользование

Общим водопользованием считается использование водных объектов без применения сооружений, технических средств и устройств; оно осуществляется без получения лицензии на водопользование. Специальное водопользование предполагает получение лицензии на водопользование.

Органы местного самоуправления устанавливают места, где запрещены забор воды для питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения, купание, плавание на маломерных судах. Об этих запретах и иных подобного рода условиях, прежде всего природоохранных, общего водопользования население оповещается через средства массовой информации, специальными информационными знаками или иными способами.

Если условия общего водопользования или его запрещение не объявлены, то общее водопользование осуществляется свободно в соответствии с водным законодательством, т. е. без причинения вреда окружающей среде. При этом должны соблюдаться правила охраны жизни людей на воде и иные условия — они устанавливаются органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации по согласованию с органами МПР, Госкомэкологии, Госсанэпиднадзора и другими государственными органами управления использованием и охраной природных ресурсов.

Как при общем, так и при специальном водопользовании водопользователи обязаны:

рационально использовать водные объекты, соблюдать установленные в лицензии условия и требования;

не допускать нарушения прав других водопользователей, а также нанесения вреда здоровью людей, окружающей природной среде;

не допускать ухудшения качества поверхностных и подземных вод, среды обитания животного и растительного мира;

содержать в исправном состоянии очистные, гидротехнические и другие водохозяйственные сооружения и технические устройства;

информировать органы государственной власти об аварийных и других чрезвычайных ситуациях, влияющих на состояние водных объектов;

вести учет забираемых, используемых и сбрасываемых вод, количества загрязняющих веществ в них, систематические наблюдения за водными объектами;

своевременно вносить платежи, связанные с пользованием водными объектами;

осуществлять производственно-технологические, мелиоративные, агротехнические, гидротехнические, санитарные и другие мероприятия, обеспечивающие охрану водных объектов.

Использование водных объектов должно осуществляться с минимально возможными негативными последствиями для водных объектов.

Таким образом, как при общем, так и при специальном водопользовании, приоритетными являются экологические требования.

Направления и способы охраны вод

Органы государственной власти принимают совместимые с принципом устойчивого развития меры по сохранению вод, предотвращению их загрязнения, засорения и истощения, по ликвидации последствий указанных явлений. Охрана вод осуществляется по различным направлениям и несколькими способами:

от загрязнения и засорения (сброса или иного поступления вредных веществ) — определением источников загрязнения, регулированием деятельности стационарных и других источников загрязнения;

от аварийного загрязнения (залпового сброса вредных веществ, причиняющего вред или создающего угрозу причинения вреда здоровью населения или нормальному осуществлению хозяйственной деятельности) — оповещением органов по чрезвычайным ситуациям нижележащей территории, введением и применением административных санкций, принятием мер для локализации аварийной ситуации, оценкой серьезности ущерба, организацией восстановительных работ и т. д.;

от ядохимикатов и других химических средств — разрешением применения их только при условии, если это не повлияет на состояние водных объектов и водных биоресурсов, использованием химических средств в сельском хозяйстве с соблюдением специальных требований;

от загрязнения радиоактивными и токсичными веществами и материалами — поддержанием их в воде на уровне, не приводящем к причинению вреда здоровью населения, запрещением их захоронения в водные объекты, сбросом сточных радиационно-загрязненных вод только после их очистки, запрещением проведения взрывных работ, при которых используется ядерная и иные технологии, сопровождающиеся выделением радиоактивных и токсичных веществ.

Меры охраны водных объектов

Для реализации задач по охране вод принимаются следующие основные меры:

устанавливаются и соблюдаются нормативы предельно допустимых вредных воздействий на водные объекты исходя из предельно допустимой антропогенной нагрузки, из условия недопустимости превышения предельно допустимых концентраций вредных веществ в воде, из условия целевого использования водного объекта (19 декабря 1996 г. принято постановление Правительства РФ «О порядке разработки и утверждения нормативов предельно допустимых вредных воздействий на водные объекты»);

осуществляются сбросы воды из водохранилищ (экологические попуски) и устанавливается объем безвозвратного изъятия поверхностных вод для поддержания надлежащего экологического состояния вод;

принимаются меры для предупреждения и ликвидации последствий вредного воздействия вод — наводнения, затопления и подтопления; разрушения берегов, плотин, дамб; заболачивания и засоления земель; эрозии почв, образования оврагов, оползней и селевых потоков;

заключаются бассейновые соглашения для координации и объединения деятельности в пределах бассейна водного объекта с участием органов государственной власти Федерации, ее субъектов, органов местного самоуправления, общественных объединений и водопользователей (такие договоры заключены и реализуются в масштабе рек Волга, Ока, Десна, Обь-Иртышского бассейна).

 

§ 4. Водоохранные зоны

(выделение водоохранных зон; режим водоохранных зон; прибрежные защитные полосы)

Для поддержания водных объектов в надлежащем состоянии, для предотвращения их загрязнения, засорения и истощения, для сохранения среды обитания животного и растительного мира устанавливаются водоохранные зоны. Они являются способом, мерой охраны водных объектов, но поскольку представляют особый интерес, актуальны для настоящего периода, подвергаются постоянным «вторжениям» и непосредственно связаны с регулированием экологических отношений, их рассмотрение выделяется в отдельный параграф.

Выделение водоохранных зон

Указанные зоны — это территория, примыкающая к акватории водного объекта (т. е. к ограниченному водному пространству), на которой устанавливается специальный режим. Порядок установления размеров и границ водоохранных зон и прибрежных защитных полос (имеющих более строгий охранительный режим) устанавливается Правительством РФ. 23 ноября 1996 г. Правительством РФ утверждено Положение о. водоохранных зонах водных объектов и их прибрежных защитных полосах.

В соответствии с ним зоны и полосы утверждаются органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации по представлению бассейновых и других территориальных органов управления водным фондом МПР, согласованному с органами Госкомэкологии, санитарно-эпидемиологического надзора и пограничной службы.

Минимальная ширина водоохранных зон устанавливается для участков рек протяженностью от их истока: до 10 км — 50 м, от 10 до 50 км — 100 м, от 50 до 100 км — 200 м, от 100 до 200 км — 300 м, от 200 до 500 км — 400 м, от 500 км и более — 500 м. Минимальная ширина водоохранных зон для озер и водохранилищ принимается при площади акватории до 2 км — 300 м, от 2 км и более — 500 м. На территории городов и других поселений водоохранные зоны устанавливаются исходя из конкретных условий планировки и застройки в соответствии с утвержденными генеральными планами.

Об установлении границ водоохранных зон, прибрежных защитных полос и режима ведения хозяйственной и иной деятельности в их пределах информируется население. Установление зон не влечет за собой изъятия земельных участков у собственников земель, землевладельцев, землепользователей или запрета на совершение сделок с землей: они обязаны соблюдать и обеспечивать установленный режим.

Режим водоохранных зон

В пределах водоохранных зон запрещается:

применение химических средств борьбы с вредителями, болезнями растений и сорняками;

использование навозных стоков для удобрения почв;

размещение складов ядохимикатов, минеральных удобрений и горюче-смазочных материалов, животноводческих комплексов и ферм, мест складирования и захоронения отходов, кладбищ и скотомогильников;

складирование навоза и мусора, заправка топливом, мойка и ремонт автомобилей;

размещение стоянок транспортных средств, в том числе на территориях дачных и садово-огородных участков;

проведение рубок главного пользования.

На расположенных в пределах водоохранных зон приусадебных, дачных, садово-огородных участках должны соблюдаться правила их использования, исключающие загрязнение, засорение и истощение водных объектов. Наряду с водоохранными зонами могут быть установлены также зоны санитарной охраны источников централизованного водоснабжения, запретные полосы лесов по берегам водных объектов, иные охранные зоны в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Земельные участки в водоохранных зонах предоставляются гражданам и юридическим лицам в соответствии с земельным законодательством, но по согласованию со специально уполномоченным органом управления использованием и охраной водного фонда (МПР РФ).

Прибрежные защитные полосы

В пределах прибрежных защитных полос дополнительно к вышеуказанным ограничениям запрещаются:

распашка земель;

применение удобрений;

складирование отвалов размываемых грунтов;

выпас и организация летних лагерей скота;

установка сезонных стационарных палаточных городков, размещение дачных и садово-огородных участков, выделение участков под индивидуальное строительство;

движение автомобилей и тракторов.

Участки земель в прибрежных защитных полосах предоставляются для размещения объектов водоснабжения, рекреации, рыбного и охотничьего хозяйства, водозаборных, портовых и гидротехнических сооружений при наличии лицензий на водопользование, в которых устанавливаются требования по соблюдению водоохранного режима.

Государственный контроль за соблюдением режима использования и охраны природных ресурсов и иной хозяйственной деятельности в прибрежных защитных полосах и водоохранных зонах осуществляется:

органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации;

специально уполномоченным государственным органом управления использованием и охраной водного фонда (МПР РФ);

специально уполномоченными государственными органами в области охраны окружающей природной среды (Госкомэкологии РФ и др.);

государственным органом управления использованием и охраной земель (Госкомземом);

специально уполномоченным государственным органом управления лесным хозяйством (Федеральной службой лесного хозяйства).

Таким образом, выделение водоохранных зон и прибрежных защитных полос является эффективной экологической мерой, а государственный контроль за их использованием и охраной осуществляется усиленно, что обусловлено их важной ролью в организации надлежащей охраны окружающей среды.

 

§ 5. Цели использования водных объектов

(питьевое водоснабжение; использование вод для отраслей народного хозяйства; рекреация, пожарная безопасность)

Использование водных объектов может осуществляться с изъятием (забор воды) либо без изъятия (сброс, использование в качестве водных путей) водных ресурсов, предоставляться в пользование для удовлетворения одной или нескольких целей, одному или нескольким водопользователям, с изъятием или без изъятия земельных участков, с ограничением или без ограничения природопользования. Режим охраны окружающей среды и использования водных объектов определяется целями водопользования.

Питьевое водоснабжение

Приоритетным является использование водных объектов для питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения. Пригодность для него поверхностных и подземных вод определяется органами санитарно-эпидемиологического надзора. Отнесение водного объекта к источникам питьевого водоснабжения осуществляется с учетом его надежности и возможности организации зон и округов санитарной охраны.

Использование подземных вод, пригодных для питья, для иных целей не допускается. В крайнем случае на территории, где отсутствуют поверхностные воды, которые могут быть использованы для хозяйственных целей, и имеются достаточные подземные источники, может быть разрешено в порядке исключения их использование для не питьевых целей — это решают органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации по согласованию с органами МПР РФ.

На случай возникновения чрезвычайных ситуаций осуществляется резервирование источников питьевого водоснабжения на базе защищенных от загрязнения и засорения подземных водных объектов: для них устанавливается специальный режим охраны и контроля в интересах обеспечения населения водой, пригодной для питьевого водоснабжения.

Водоснабжение бывает централизованное и нецентрализованное. В первом случае оно осуществляется организациями, предметом и целями деятельности Которых является питьевое и хозяйственно-бытовое водоснабжение и которые имеют соответствующую лицензию (разрешение). При нецентрализованном водоснабжении населения граждане и юридические лица вправе осуществлять забор воды непосредственно из поверхностных и подземных водных объектов в соответствии с ВК РФ.

Использование вод для отраслей народного хозяйства

Водопользователи, использующие водные объекты для промышленности, энергетики, сельского и лесного хозяйства, обязаны принимать меры по сокращению изъятия и потерь воды, предотвращению загрязнения, засорения и истощения водных объектов, обеспечивать сохранение температурного режима.

Гидроэнергетика осуществляет водопользование с учетом интересов других водопользователей. При этом режим наполнения и сработки водохранилищ соблюдает приоритет питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения, потребности рыбного хозяйства на участках рек и водохранилищ, имеющих важное значение для сохранения и воспроизводства рыбных запасов. Если вследствие изменения естественного уровня водных объектов нанесен ущерб гражданам и юридическим лицам, виновные в соответствующем наполнении или сработке водохранилища должны его возместить. Для каждого водохранилища, каскада или системы водохранилищ определяются и устанавливаются набор и перечень специальных государственных требований и правил пользования.

Должны приниматься меры по сокращению сбросов воды из мелиоративных систем, предотвращению попадания рыбы в мелиоративную сеть, предупреждению загрязнения грунтовых вод и подъема их уровня. Орошение, в том числе с использованием сточных вод, осушение и другие мелиоративные работы должны осуществляться в комплексе с природоохранными мероприятиями, обеспечивающими защиту вод и водосборных площадей.

В случаях стихийных бедствий, аварий, катастроф, а также при превышении установленного в лицензии на водопользование лимита водопотребления органы исполнительной власти Российской Федерации и её субъектов вправе ограничивать, приостанавливать или запрещать использование водных объектов для промышленности и энергетики.

При необходимости сохранения, воспроизводства и добычи рыбных ресурсов водные объекты или их участки могут предоставляться преимущественно для этих целей (после питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения). При этом должны содержаться берега в соответствии с санитарными и экологическими требованиями, осуществляться мероприятия по охране рыбных ресурсов, водных и околоводных животных и растений.

Места обитания диких водоплавающих и околоводных птиц, ценных пушных зверей, отнесенных к объектам охоты, предоставляются в пользование гражданам и юридическим лицам, имеющим лицензию на пользование объектами животного мира в соответствии с Федеральным законом «О животном мире» от 24 апреля 1995 г.

Поверхностные водные объекты являются водными путями общего пользования. Перечень водных объектов, используемых для судоходства, лесосплава, взлета (посадки) воздушных судов, определяется Правительством РФ и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

Большинство плавательных транспортных средств являются маломерными: их в России насчитывается один миллион с пятью тысячами баз и стоянок. В результате аварий с ними ежегодно гибнет почти пятьсот человек, что обусловливает необходимость установления и ужесточения правил охраны жизни людей на воде, правил учета и регистрации маломерных судов и правил пользования водными объектами для плавания на маломерных плавательных средствах. Такие правила утверждены в субъектах Российской Федерации с учетом типовых федеральных правил.

Лесосплав на судоходных путях без судовой тяги, как и молевой сплав (россыпью), запрещается. Организации лесосплава должны регулярно проводить очистку водных объектов от затонувшей древесины. Использование водных объектов для добычи торфа, извлечения затонувшей древесины, прокладки кабеля и трубопроводов, проведения дноуглубительных, взрывных работ, строительства и эксплуатации подводных и надводных сооружений осуществляется на основании лицензии на водопользование.

Рекреация, пожарная безопасность

Массовый отдых, туризм, спорт, любительское рыболовство осуществляются в местах, устанавливаемых органами местного самоуправления по согласованию со специально уполномоченными государственными органами (МПР, Госкомэкологии, Минздравом РФ и их органами и т. п.).

Забор воды для обеспечения пожарной безопасности допускается из любых водных объектов и производится без особого на то разрешения, бесплатно и в количестве, необходимом для ликвидации пожара. Запрещается использовать для иных целей воду из водных объектов, специально предназначенных для обеспечения пожарной безопасности.

Таковы основные цели использования вод, определяющие природопользование вблизи водных объектов и охрану окружающей среды.

? Контрольные вопросы

• Каковы виды водных объектов и основы режима их использования, имеющие значение для охраны окружающей среды?

• В чем заключаются основные полномочия России в области регулирования водных отношений? Субъектов Российской Федерации? Муниципальных образований? Водопользователей?

• Почему государственное управление водным фондом занимает ведущее место в обеспечении охраны водной среды?

• Каковы основные способы и цели использования водных объектов? В чем их взаимосвязь с решением проблем охраны окружающей среды?

Темы рефератов

• Органы, участвующие в регулировании использования и охраны вод, их компетенция.

• Порядок и режим природопользования вокруг водных объектов.

• Анализ зависимости природопользования от целей предоставления водных объектов в пользование.

• Водопользование и охрана окружающей среды.

Литература

• Водный кодекс Российской Федерации от 18 октября 1995 г.

• Постановление Правительства РФ «О концепции федеральной целевой программы „Обеспечение населения России питьевой водой“ и осуществлении первоочередных мероприятий по улучшению водоснабжения населения» от 6 марта 1998 г.

• Постановление Правительства РФ «Об утверждении перечня водных объектов, расположенных в районах с наиболее ценными природными ресурсами, на акваториях которых морские воинские части внутренних войск Министерства внутренних дел Российской Федерации участвуют совместно с органами внутренних дел в охране общественного порядка» от 31 декабря 1997 г.

• Конвенция ООН по морскому праву, 1997.

• Комментарий к Водному кодексу Российской Федерации. / Отв. ред. проф. С. А. Боголюбов. М., 1997.

 

Лесное законодательство России. — Лесной фонд. — Организация лесного хозяйства. — Управление лесным фондом. — Древесно-кустарниковая растительность.

 

§ 1. Лесное законодательство России

(развитие понятия леса; размежевание отраслей природоресурсного и других отраслей права; объекты и субъекты лесных отношений; история государственной лесной политики; особенности использования лесов)

Основополагающие нормы лесного права содержит Лесной кодекс Российской Федерации 1997 г., заменивший Основы лесного законодательства РФ 1993 г. В нем предусматривается немало природоохранных требований, входящих во вторую — составную часть экологического права.

Развитие понятия леса

Базируясь на конституционных нормах, ЛК РФ устанавливает правовые основы рационального использования, охраны, защиты и воспроизводства лесов, повышения их экологического и ресурсного потенциала. При этом регулирование лесных отношений осуществляется с учетом представлений о лесе как о совокупности лесной растительности, земли, животного мира и других компонентов окружающей природной среды, имеющей важное экологическое, экономическое и социальное значение.

Такое понимание леса сложилось не сразу и имеет длительную историю развития. До XVII в. лес рассматривался, в том числе в Уложении Алексея Михайловича, прежде всего как способ бортничества, охоты, заграждения от набегов врагов. В XVIII в., при Петре I и Екатерине, лесу придается значение корабельного материала строительства российского флота. В XIX и XX вв. учреждаются и функционируют государственные органы управления лесом, который становится средством извлечения прибыли: в 1913 г. лесная отрасль давала 2% государственного бюджета (97 млн. руб., из которых одна треть шла на лесное хозяйство).

Лесным кодексом РСФСР 1923 г. устанавливались новые отношения в области лесопользования. Экспорт лесной продукции давал значительные средства для индустриализации и обеспечения независимости страны. Плановое ведение лесного хозяйства, его централизация, наряду с крайностями и недостатками, позволили наладить надлежащую государственную охрану лесных ресурсов, реализовать полезащитные и водоохранные свойства лесов, бороться с пожарами и вредителями лесов, в значительной мере обеспечивать воспроизводство лесов, снабжать древесиной малолесные районы страны, занимающей одну шестую часть суши.

Основы лесного законодательства Союза ССР и союзных республик (1977 г.) и принятый вслед за ними Лесной кодекс РСФСР (1978 г.) закрепили исключительную собственность государства на леса и предоставление их только в пользование, «оторвали» регулирование лесных отношений от регулирования земельных, водных и горных отношений, что было изменено упомянутыми Основами 1993 г.

Размежевание отраслей природоресурсного и других отраслей права

Природоресурсное право, являясь частью экологического права, делится, в свою очередь, также на отрасли (подотрасли), взаимодействие которых может быть рассмотрено на примере лесного права. В этом направлении ЛК РФ делает значительный шаг вперед, увязывая и размежевывая действие соответствующих отраслей права:

лесное законодательство — регулирует лесные отношения, т. е. распространяется на леса, входящие и не входящие в лесной фонд, и на земли лесного фонда, не покрытые лесной растительностью;

лесное и земельное законодательство — регулирует отношения в области использования и охраны земель лесного фонда;

гражданское, земельное, водное законодательство, законодательство о растительном мире, соответствующие статьи ЛК РФ — регулируют отношения в области использования, охраны, защиты и воспроизводства древесно-кустарниковой растительности;

гражданское и иное законодательство Российской Федерации — регулирует отношения по использованию различных видов лесной продукции.

Кодексом устанавливаются параметры и пределы действия административного законодательства, законодательства о животном мире и т. п. Все это немаловажно, так как в условиях перехода к рыночным отношениям целесообразно и необходимо отграничить разные виды отношений — лесные, имущественные и др. — друг от друга, обеспечить их законодательное регулирование в интересах рационального лесопользования, обеспечения экологических требований, прав и свобод человека.

Согласно ст. 129 ГК РФ природные ресурсы могут отчуждаться или переходить от одного лица к другому иными способами в той мере, в какой их оборот допускается законами о природных ресурсах. Таким образом, приоритет лесного законодательства в регулировании указанных отношений закрепляется как ЛК РФ, так и ГК РФ, что находит отражение в нормах этих законодательных актов. Разумеется, практика покажет, в какой мере законодателю удалось размежевать и совместить регулирование пользования, владения и распоряжения лесами в зависимости от предмета и метода регулирования.

Объекты и субъекты лесных отношении

Узловыми моментами для организации охраны окружающей среды являются проблемы определения объектов и субъектов лесных отношений. Объектами лесных отношений признаются лесной фонд Российской Федерации, участки лесного фонда, права пользования ими, леса, не входящие в лесной фонд, их участки, права пользования ими, древесно-кустарниковая растительность. Такая непростая конструкция предполагает апробирование жизнью, нуждается в последующем разъяснении.

Участниками лесных отношений считаются Российская Федерация и ее субъекты (их органы государственной власти в пределах своей компетенции), муниципальные образования (органы местного самоуправления), граждане и юридические лица, осуществляющие ведение лесного хозяйства и (или) использование лесного фонда, а также лесов, не входящих в лесной фонд.

Ключевым положением ЛК РФ является регулирование прав собственности на лесной фонд и на леса, не входящие в лесной фонд, — по этим вопросам Кодекс вносит ясность в проблемы, не урегулированные Основами 1993 г. Содержание права собственности на природные ресурсы является определяющим для понимания режима охраны окружающей среды в связи с использованием природного ресурса.

История государственной лесной политики

Усиление государственных функций в области лесных отношений и некоторые ограничения частных форм владения лесами можно наблюдать в России уже в конце XIX в.: лесоохранительный закон 1888 г. и Лесной устав 1913 г. (входившие в Свод законов Российской империи) предусматривали вмешательство государства в права частного собственника, запрещение бесконтрольного использования леса, право государства на экспроприацию лесов у тех лесовладельцев, которые нарушают законодательство. Хозяин леса, признанного защитным, оказывался под надзором государства, его права урезывались настолько, что лес переставал быть источником прибыли. Созданные лесоохранительные комитеты включали представителей местных администраций, губернатора, определяли социальную значимость лесов с вытекающими отсюда последствиями.

Учитывая общественно-социальную значимость лесов, ЛК РФ 1997 г. посвящает специальный раздел государственному управлению в области использования, охраны, защиты лесного фонда и воспроизводства лесов. Он включает три группы норм:

об основах государственного управления (полномочия Российской Федерации, ее субъектов, органов местного самоуправления, основные принципы государственного управления);

о системе органов исполнительной власти (федеральные, субъектов Федерации, специально уполномоченный орган государственного управления в области использования, охраны, защиты и воспроизводства природных ресурсов в порученных Правительством РФ областях управления);

об основах организации лесного хозяйства (деление лесов на группы и отнесение их к категориям защитности, порядок установления возраста рубок и утверждение расчетной лесосеки, перевод лесных земель из одной категории в другую, государственный учет лесного фонда, лесной кадастр, мониторинг, лесоустройство, государственный контроль, государственная лесная охрана Российской Федерации).

Странам с развитой рыночной экономикой не чуждо осуществление государственного управления лесами, закрепление их за государством. В Европе не более половины лесных земель находится в частной собственности: доля общественных земель варьируется от 15% в Исландии до 99% в Турции. В Канаде общественные леса составляют 94%, в США — 39%. При этом размежевание собственности и управления следующее: в Канаде федерации принадлежит около 1/10, провинциям — около 9/10 лесов, находящихся в собственности государства; в США на долю федеральных приходится 2/3 государственных лесов, а на долю штатов и местных общественных образований — около 1/3 лесов.

Во многих странах идет приобретение государством, властями частновладельческих лесов, могущих иметь природоохранные, заповедные функции. На характере управления и форм собственности сказываются исторические (время освоения, завоевания), социальные, политические факторы, тенденции к объявлению важнейших природных ресурсов и всей окружающей среды общенациональным благом, предметом публичного регулирования. Понятно, что крайности здесь, как и в любом деле, недопустимы и должны предупреждаться и пресекаться с позиций обеспечения высшей ценности — признания и гарантированности прав и свобод человека и гражданина, которые должны определять смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной властей, обеспечиваться правосудием.

В этой связи необходимо обратить внимание на раздел ЛК РФ, посвященный разрешению споров и ответственности за нарушение лесного законодательства. Как общее правило предусматривается судебный порядок разрешения конфликтов в области использования, охраны, защиты и воспроизводства лесов. В настоящее время в России действует законодательство о судебной системе, Верховном Суде и судах общей юрисдикции, Высшем Арбитражном Суде и арбитражных судах, гражданском и арбитражном процессе и т. д.

Однако Кодексом допускается и административный порядок разрешения споров — «только в случаях, предусмотренных федеральным законом». Комментаторам и правоприменителям предстоит ответственная работа по выявлению и толкованию этих случаев, обеспечению последовательной реализации принципов судебно-правовой реформы.

Сам Кодекс не устанавливает новых норм административной и уголовной ответственности: они предусматриваются в КоАП РСФСР и в УК РФ, что обусловливается правилами законодательной техники, необходимостью сосредоточения санкций за правонарушения в одном отраслевом акте, принадлежащем к административному, уголовному или иной отрасли права.

Но в Кодексе подтверждаются, во-первых, полномочия Федеральной лесной службы и ее территориальных органов по наложению штрафов за административные правонарушения, а во-вторых, оправдавшие себя виды отрицательных воздействий на правонарушителей: обязанности возмещения причиненного вреда, недействительность сделок, совершенных с нарушением лесного законодательства. Здесь также проявляется системность российского законодательства, взаимодействие и «экологизация» различных отраслей права.

Современное стремление общества регулировать законом непосредственно и напрямую основные правила поведения физических и юридических лиц находит отражение в соответствующих разделах и главах ЛК РФ об использовании (основные требования, виды лесопользования, лицензирование, права и обязанности лесопользователей, гарантии), воспроизводстве (цели, требования, порядок, обязанности), охране и защите (цели и задачи, порядок осуществления мероприятий, обязанности, в том числе по защите от пожаров, от вредителей и болезней леса, участие граждан и общественности) лесов.

Актуальным является регулирование платежей за пользование лесным фондом и финансирование расходов на ведение лесного хозяйства — видов платежей за пользование лесным фондом, лесных податей, арендной платы, распределения и использования средств, получаемых при взимании платежей за пользование лесным фондом. С этим вопросом связаны и льготы по платежам за пользование лесным фондом, и финансирование расходов на государственное управление и на ведение лесного хозяйства. Не все здесь на сегодня урегулировано законом, кое-что остается неясным и дальше — простор предоставляется правоприменению, подзаконным, принятым в соответствии с Кодексом актам.

Все это обосновывает и доказывает возрастание централизованных начал в организации и осуществлении правового регулирования лесных отношений, признание их важными для организации охраны окружающей природной среды.

Особенности использования лесов

Логика прямого непосредственного регулирования лесных отношений больше всего прослеживается в Особенной части ЛК РФ, где предусматриваются особенности использования:

лесного фонда — заготовка древесины, способы рубок в зависимости от группы лесов и категорий защитности лесов первой группы, правила рубки, организация и порядок заготовки древесины при рубках, объем заготовки древесины при рубках главного пользования, определение объема заготовки древесины при рубках промежуточного пользования и прочих рубках, порядок заготовки живицы (сиропообразного смолистого вещества, выделяющегося при ранении хвойных деревьев, основного сырья для получения канифоли и скипидара), порядок заготовки второстепенных лесных ресурсов и осуществления побочного лесопользования, пользования участками лесного фонда для нужд охотничьего хозяйства, для культурно-оздоровительных, туристических и спортивных целей, в пограничных зонах, на особо охраняемых природных территориях и др.;

лесов, не входящих в лесной фонд, — общие требования, леса, расположенные на землях обороны, на землях городских поселений (бывшие городские леса, порядок ведения которых теперь относится к компетенции органов государственной власти субъектов Федерации, а государственный контроль они призваны осуществлять вместе с федеральным органом управления лесным хозяйством и уполномоченным государственным органом в области охраны окружающей природной среды — Государственным комитетом РФ по охране окружающей среды — Госкомэкологии);

древесно-кустарниковой растительности — расположенной на землях сельскохозяйственного назначения, железнодорожного транспорта, автомобильного транспорта и водного фонда. В Кодексе даются определения этой растительности, имеющие правовые последствия в виде разных режимов их использования и охраны.

 

§ 2. Лесной фонд

(понятие лесного фонда; требования к использованию лесного фонда)

Поскольку специальной учебной дисциплины, посвященной правовому регулированию лесных отношений, в юридических и сельскохозяйственных учебных заведениях не изучается, основные положения лесного права излагаются в курсе экологического права, где надлежащее место должно быть отведено проблемам лесного фонда.

Понятие лесного фонда

Объектами лесных отношений являются лесной фонд Российской Федерации, участки лесного фонда, права пользования ими, древесно-кустарниковая растительность и т. д. Объекты лесных отношений используются и охраняются с учетом многофункционального значения лесов и признания их основным средством производства в лесном хозяйстве.

Экологическое право (природоресурсное — земельное; лесное и другие подотрасли права) систематически использует понятие лесного фонда. Что это такое? Понятие самого леса дается в § 1 этой темы. В ЛК РФ предусматривается понятие лесного фонда. Это все леса, за исключением лесов, расположенных на землях обороны и землях населенных пунктов (поселений), а также земли лесного фонда, не покрытые лесной растительностью.

Границы лесного фонда определяются путем отграничения земель лесного фонда от иных земель. Участки лесного фонда должны быть обозначены в натуре с помощью лесохозяйственных знаков и (или) указаны в планово-картографических материалах (лесных картах). Включение земель в состав лесного фонда и их изъятие из него осуществляются в соответствии с лесным и земельным законодательством России.

Лесной фонд находится в федеральной собственности. На основании федерального закона может допускаться передача части лесного фонда в собственность субъекта Российской Федерации. Граждане имеют право свободно и бесплатно пребывать в лесном фонде, собирать для собственных нужд плоды, ягоды, орехи, грибы, лекарственные растения, охотиться. Однако это может быть ограничено на основе законодательства субъектов Федерации (источника права) в интересах пожарной безопасности лесов или ведения орехово-промыслового, лесоплодового либо лесосеменного хозяйства.

Участки лесного фонда предоставляются гражданам и юридическим лицам на следующих правах пользования: аренды, безвозмездного пользования, концессии и краткосрочного пользования. Лесопользователи обязаны соблюдать условия договоров, не оставлять недорубов и заготовленной древесины в местах рубок по истечении срока ее вывозки, осуществлять лесовосстановительные мероприятия, соблюдать санитарные правила.

На землях лесного фонда могут осуществляться различные виды лесопользования: заготовка древесины, коры, бересты, новогодних елок, живицы; сенокошение, пастьба скота, размещение ульев и пасек, сбор камыша, опавших листьев; проведение научно-исследовательской работы, культурно-оздоровительных, туристических и спортивных мероприятий.

Лесопользователи вправе получать информацию об участках лесного фонда, передаваемых им в пользование; осуществлять пользование лесным фондом в пределах, установленных договором аренды, безвозмездного пользования, концессии, а также лесорубочного билета, ордера и лесного билета (оформляющих и закрепляющих договоры), возводить на срок лесопользования строения и сооружения, связанные с пользованием лесным фондом и обусловленные в документах.

Особенности и виды использования участков лесного фонда при осуществлении определенных (одного или нескольких) видов лесопользования определяются федеральными законами, иными нормативными правовыми актами России, а также законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации (согласно ст. 1 Конституции России наименования Российская Федерация и Россия равнозначны).

Требования к использованию лесного фонда

Учитывая понимание леса как совокупности лесной растительности, земли и других компонентов окружающей природной среды, основные требования к использованию лесного фонда совпадают с требованиями к лесопользованию.

Основные требования сводятся к следующему:

обеспечение непрерывного, неистощительного, многоцелевого и рационального использования леса для удовлетворения потребностей экономики и населения в древесине и других лесных ресурсах;

сохранение и усиление средообразующих, водоохранных, санитарно-гигиенических, оздоровительных, защитных и иных функций лесов в целях охраны здоровья граждан, улучшения окружающей среды и развития экономики;

установление порядка лесо- и землепользования в зависимости от значения лесов, выполняемых ими функций, местоположения, природных и экономических условий;

платность и соблюдение научно обоснованных норм лесопользования на основе единой технической политики, использования передового опыта;

воспроизводство, улучшение породного состава и качества лесов, повышение их продуктивности, охрана и защита лесов;

сохранение биологического многообразия, объектов историко-культурного и природного наследия.

Таким образом, экологические требования составляют основную часть требований к использованию лесного фонда.

 

§ 3. Организация лесного хозяйства

(леса первой, второй и третьей групп; утверждение расчетных лесосек; перевод лесных площадей в нелесные)

В соответствии с экономическим, экологическим и социальным значением лесного фонда, его местоположением и выполняемыми им функциями производятся разделение лесного фонда по группам лесов и разграничение по категориям защитности. В зависимости от этой классификации устанавливается и осуществляется правовой режим земле- и лесопользования. Выделяются леса первой, второй и третьей групп. В лесах указанных групп могут быть выделены особо защитные участки с ограниченным режимом — берего- и почвозащитные участки леса, вдоль берегов водоемов, склонов оврагов и балок, опушек лесов на границах с безлесными территориями, места обитания и распространения редких и находящихся под угрозой исчезновения диких животных, растений.

Леса первой, второй и третьей групп

К первой группе относятся леса, основным назначением которых является выполнение защитных функций, и леса особо охраняемых природных территорий. Леса первой группы включают категории защитности:

запретные полосы по берегам рек, озер, водохранилищ, запретные полосы для защиты нерестилищ ценных промысловых рыб;

противоэрозионные леса, государственные защитные лесные полосы, ленточные боры;

защитные полосы лесов вдоль железнодорожных магистралей, автомобильных дорог федерального, республиканского и областного значения;

леса на пустынных, полупустынных, степных, лесостепных, на малолесных горных территориях, имеющие важное значение для защиты окружающей среды;

зеленые зоны поселений, памятники природы, леса государственных природных заповедников, национальных парков, природных парков;

леса первого и второго поясов зон санитарной охраны источников водоснабжения и округов санитарной охраны курортов;

особо ценные лесные массивы, лесоплодовые насаждения, притундровые леса.

Ко второй группе относятся леса в регионах с высокой плотностью населения и развитой сетью транспортных путей, леса, выполняющие оздоровительные и защитные функции, имеющие ограниченное эксплуатационное значение, а также леса в регионах с недостаточными лесными ресурсами, для сохранения которых требуется ограничение режима пользования.

К третьей группе относятся леса многолесных регионов, имеющие преимущественно эксплуатационное значение. Эти леса разделяются на освоенные и резервные.

Отнесение лесов к группам лесов и категориям защитности, а также перевод лесов из одной группы или категории в другую осуществляются на основании материалов лесоустройства и специальных обследований по представлению федерального органа управления лесным хозяйством. Таким образом, главный элемент организации управления лесным хозяйством — деление лесов на группы — базируется на экологических требованиях и учитывает природоохранные функции лесов.

Утверждение расчетных лесосек

Этот элемент организации лесного хозяйства также имеет неразрывную связь с экологическими требованиями. Возраст рубок определяется исходя из значения и продуктивности лесов, выполняемых ими функций, биологических особенностей произрастающих древесных пород, их зрелости. Установление возраста рубок осуществляется федеральным органом управления лесным хозяйством.

Затем по каждому лесхозу при лесоустройстве определяется раздельно по хозяйствам (хвойному, мягколиственному, твердолиственному) в пределах групп лесов исходя из принципов непрерывного и неистощительного пользования лесным фондом расчетная лесосека: она утверждается федеральным органом управления лесным хозяйством с участием органа государственной власти субъекта Российской Федерации и специально уполномоченного органа в области охраны окружающей среды (Госкомэкологии РФ).

По каждому субъекту Российской Федерации расчетная лесосека определяется как сумма утвержденных в установленном порядке расчетных лесосек по соответствующим лесхозам. При изменениях в лесном фонде расчетная лесосека утверждается вновь. Она должна утверждаться и по участкам, передаваемым в аренду, безвозмездное пользование и на концессию.

Места строительства объектов, влияющих на состояние и воспроизводство лесов, согласовываются с органом государственной власти субъекта Российской Федерации с обязательным проведением государственной экологической экспертизы.

Перевод лесных площадей в нелесные

Актуальным вопросом в настоящее время является перевод лесных земель в нелесные для использования их в целях, не связанных с ведением лесного хозяйства, пользованием лесным фондом. Ежегодно десятки тысяч гектаров изымаются из земель лесного фонда для строительства дач, коммуникаций, градостроительства, особенно в Московской и Ленинградской областях. Перевод лесных земель в нелесные осуществляется:

в лесах первой группы — Правительством России;

в лесах второй и третьей групп — органом государственной власти субъекта Российской Федерации (во всех случаях — по представлению федерального органа управления лесным хозяйством).

С граждан и юридических лиц, в интересах которых осуществляется указанный перевод, взимается плата на основании кадастровой оценки переводимого или изымаемого участка лесного фонда, которая направляется лесхозу на возмещение потерь лесного хозяйства.

Проведение в лесном фонде строительных работ, добыча полезных ископаемых, прокладка коммуникаций и выполнение иных работ, не связанных с ведением лесного хозяйства и не требующих перевода лесных земель в нелесные, осуществляются на основании разрешения лесхоза. В разрешении указываются наименование проводимых работ, сроки и условия их выполнения, требования к охране окружающей среды. Если выполнение работ связано с рубкой леса, то лесхоз выписывает лесорубочный билет.

В основы организации лесного хозяйства входят также государственный учет лесного фонда, лесной кадастр, мониторинг лесов, сертификация лесных ресурсов, лесоустройство, предоставление информации о лесном фонде гражданам и юридическим лицам.

 

§ 4. Управление лесным фондом

(принципы государственного управления лесным фондом; федеральный орган управления лесным фондом; государственная лесная охрана)

Отнесение лесов к государственной собственности предполагает необходимость организации государственного управления в области использования, охраны, защиты лесного фонда и воспроизводства лесов. Целесообразно остановиться на двух наиболее актуальных для экологии аспектах управления — принципах государственного управления и статусе федерального органа управления лесным хозяйством.

Принципы государственного управления лесным фондом

Государственное управление в области использования, охраны, защиты лесного фонда и воспроизводства лесов основывается на принципах:

1) устойчивого развития, т. е. сбалансированного развития экономики и улучшения состояния окружающей среды;

2) рационального, непрерывного, неистощительного использования лесного фонда в интересах Российской Федерации и ее субъектов;

3) несовместимости реализации функций государственного управления лесным фондом с осуществлением рубок главного пользования и переработки полученной при этом древесины.

Первый принцип рассмотрен в теме «Принципы охраны окружающей среды»: принципы рационального природопользования включают принципы охраны окружающей среды, и наоборот. В ряде латиноамериканских и африканских стран он не поддерживается — там признается приоритет экономики перед экологией. В России провозглашено научно обоснованное сочетание экономики и охраны окружающей среды, хотя в условиях экономического кризиса интересы охраны среды нередко приносятся в жертву природопользованию, извлечению прибыли.

О втором принципе достаточно упоминалось ранее. Необходимо обратить внимание, на чьи интересы сориентировано его претворение в жизнь.

О третьем принципе шли и продолжают идти систематические дискуссии, проводились эксперименты: как и в других областях развития общества и народного хозяйства, совмещение контрольных и производственных функций приносило свои издержки и, в конечном счете, убытки для общества. Предусмотренные в праве принципы становятся источниками права, регулятором общественных отношений, используемым в административной и судебной практике. В области охраны окружающей среды отделение этой функции от использования природных ресурсов является задачей сравнительно новой, болезненно решаемой ввиду постоянного противоборства экономики и экологии.

Федеральный орган управления лесным фондом

В экологическом (лесном, земельном и т. д.) праве нередко применяется этот термин — федеральный орган управления лесным хозяйством. Он является специально уполномоченным государственным органом управления в области использования, охраны, защиты и воспроизводства природных ресурсов в порученных ему Правительством областях государственного управления. В конечном счете, обеспечение централизованных начал управления и публичных основ использования лесов в интересах охраны окружающей среды зависит от статуса этого органа.

Таких органов два — Федеральная служба лесного хозяйства и Министерство сельского хозяйства и продовольствия РФ — они названы в постановлении Правительства РФ «О специально уполномоченных государственных органах управления в области пользования, охраны, защиты лесного фонда и воспроизводства лесов» от 3 июля 1997 г.

Эти органы осуществляют возложенные на них функции непосредственно и через свои территориальные органы. Последние включают лесхозы федерального органа управления лесным хозяйством, лесхозы-техникумы, опытные лесхозы, национальные парки, специализированные организации по авиационной охране лесов от пожаров, вредителей и болезней леса, лесоустроительные организации.

В федеральном органе управления лесным хозяйством важнейшим правомочным специализированным учреждением является государственная лесная охрана.

Государственная лесная охрана

В Федеральной службе лесного хозяйства создана и функционирует государственная лесная охрана Российской Федерации. Ее основной задачей является осуществление государственного контроля за состоянием, использованием, охраной, защитой лесного фонда и воспроизводством лесов, организация пользования лесным фондом, обеспечение соблюдения всеми гражданами и юридическими лицами установленного порядка пользования лесами, правил отпуска древесины на корню, рубок главного и промежуточного пользования.

Для выполнения этих задач государственная лесная охрана обязана:

предотвращать и пресекать административные правонарушения и преступления, осуществлять производство по делам об административных правонарушениях, обеспечивать правопорядок на территории лесного фонда;

направлять в государственные органы материалы о привлечении лиц к дисциплинарной, административной и уголовной ответственности, предъявлять иски в суд и арбитражный суд;

давать гражданам и юридическим лицам указания (предписания) об устранении выявленных недостатков, принимать решения об ограничении, приостановлении и запрещении хозяйственной и иной деятельности.

Для выполнения указанных и других обязанностей государственной лесной охране предоставляется право:

проверять у граждан и должностных лиц документы, разрешающие осуществлять лесопользование;

составлять протоколы об административных правонарушениях, осуществлять задержание, доставлять лиц, совершивших преступления и административные правонарушения, в правоохранительные органы;

проводить досмотр транспортных средств, иных объектов и мест, а при необходимости и личный досмотр задержанных;

изымать у граждан и должностных лиц добытые лесные ресурсы, орудия их добывания, транспортные средства, решать вопрос об их дальнейшей принадлежности.

Должностные лица государственной лесной охраны вправе применять физическую силу, специальные средства и огнестрельное оружие. Этим лицам разрешаются хранение, ношение и применение служебного оружия. Должностные лица государственной лесной охраны подлежат государственной защите в соответствии с законодательством Российской Федерации. Ни у одного природоохранного учреждения нет таких обширных полномочий для защиты природных ресурсов, что свидетельствует о повышенном внимании государства к защите лесного фонда — национального достояния России.

 

§ 5. Древесно-кустарниковая растительность

(понятие древесно-кустарниковой растительности и правовой режим ее использования; особенности охраны, древесно-кустарниковой растительности)

Новым правовым институтом, закрепляемым лесным законодательством России, предоставляющим гражданам значительные полномочия в экологической области, является древесно-кустарниковая растительность.

Понятие древесно-кустарниковой растительности и правовой режим ее использования

Не входит в лесной фонд, но является объектом лесных отношений древесно-кустарниковая растительность, расположенная на землях:

сельскохозяйственного назначения, в том числе землях, предоставленных для садоводства и личного подсобного хозяйства;

транспорта (на полосах отводов железнодорожных магистралей и автомобильных дорог);

населенных пунктов (поселений), в том числе предоставленных для дачного, жилищного и иного строительства (за исключением городских лесов — они не входят в лесной фонд, охватываются парко- и лесоустройством и используются, прежде всего, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления); водного фонда (на полосах отводов каналов); иных категорий.

Главное последствие выведения древесно-кустарниковой растительности за скобки лесного фонда отражается на правовом режиме владения, пользования и распоряжения древесно-кустарниковой растительностью: если оборот лесного фонда — купля-продажа, залог и другие сделки, влекущие отчуждение участков лесного фонда, не допускаются, поскольку лесной фонд находится, согласно ЛК РФ, в федеральной собственности, то древесно-кустарниковая растительность может переходить от одного лица к другому в порядке, предусмотренном гражданским и земельным законодательством России.

Если древесно-кустарниковая растительность расположена на земельном участке, находящемся в собственности гражданина или юридического лица, то она принадлежит им на праве собственности со многими вытекающими из этого последствиями. Тем не менее, собственник этой растительности обязан соблюдать требования лесного законодательства и законодательства о растительном мире, выполнять обязанности лесопользователей.

Еще важнее то, что древесно-кустарниковая растительность, которая появилась в результате хозяйственной деятельности или естественным образом на земельном участке после передачи его в собственность гражданину или юридическому лицу, является его собственностью, которой он владеет, пользуется и распоряжается по своему усмотрению. Таким образом, со временем и по мере развития частной земельной собственности возрастают масштабы и площади древесно-кустарниковой растительности, распоряжение которой осуществляется свободно, если при этом не наносится ущерб окружающей среде.

Особенности охраны древесно-кустарниковой растительности

На землях сельскохозяйственного назначения древесно-кустарниковая растительность предназначена для защиты от воздействия неблагоприятных природных, антропогенных и техногенных явлений посредством использования почвозащитных и водорегулирующих свойств.

Поэтому рубки ухода, реконструкции, обновления, санитарные рубки должны здесь обеспечивать выполнение этих функций.

На землях железнодорожного транспорта древесно-кустарниковая растительность предназначается для защиты магистралей от заносов, предотвращения загрязнения окружающей среды, снижения шумового воздействия транспорта. Государственное управление в области использования, охраны, защиты и воспроизводства указанной древесно-кустарниковой растительности осуществляется федеральным органом исполнительной власти в области железнодорожного транспорта, который и определяет порядок проведения рубок здесь и осуществляет государственный контроль (наряду с другими специально уполномоченными государственными органами).

Расположенная на полосах отвода автомобильных дорог и каналов древесно-кустарниковая растительность также имеет свои специфические задачи и режим использования. Государственный контроль за этой растительностью осуществляется органами государственной власти субъектов Российской Федерации, Федеральным органом управления лесным хозяйством и специально уполномоченным государственным органом в области охраны окружающей среды (Государственным комитетом РФ по охране окружающей среды и Министерством природных ресурсов РФ).

? Контрольные вопросы

• Что понимается под лесом? Под лесным фондом? Под древесно-кустарниковой растительностью?

• С какими отраслями взаимодействует лесное право? В каком соотношении находится оно с экологическим правом?

Какие права и обязанности в отношении лесного фонда имеют граждане? Лесопользователи?

• Каковы цели и виды лесопользования? Как они связаны с охраной окружающей среды?

• Что составляет основы организации лесного хозяйства? Каковы возможности и степень реализации принципов государственного управления в области использования, охраны, защиты лесного фонда и воспроизводства лесов?

Темы рефератов

• Характеристика Лесного кодекса России 1997 г.

• Становление государственной лесной политики и федерального управления лесами.

• Правовой режим обращения с древесно-кустарниковой растительностью и его особенности.

• Функции государственной лесной охраны России.

• Деление лесов на группы, их правовой режим и экологические функции.

Литература

• Лесной кодекс Российской Федерации от 29 января 1997 г.

• Постановление Правительства РФ «О неотложных мерах по охране лесов от пожаров и защите их от вредителей и болезней в 1997 г.» от 27 марта 1997 г.

• Постановление Правительства РФ «Об утверждении Положения об использовании, охране, защите лесного фонда и воспроизводстве лесов, ранее находившихся во владении сельскохозяйственных организаций» от 19 декабря 1997 г.

• Постановление Правительства РФ «О федеральной целевой программе „Леса России“ на 1997-2000 годы» от 26 сентября 1997 г.

• Постановление Правительства РФ «Об утверждении Положения о Федеральной службе лесного хозяйства России» от 10 февраля 1998 г.

• Постановление Правительства РФ «Об утверждении Положения о предоставлении участков лесного фонда в безвозмездное пользование» от 18 февраля 1998 г.

• Комментарий к Лесному кодексу РФ. / Отв. ред. С. А. Боголюбов. М.: Норма, 1998.

• Охрана живой природы. Вып. 1997. Лесной кодекс и проблемы охраны живой природы. Нижний Новгород, 1997.

• Полянская Г. Н. Актуальные вопросы лесного законодательства. М.: Юридическая литература, 1985.

 

Основные положения. — Права и обязанности пользователей животным миром. — Гражданско-правовые начала пользования животным миром.

 

§ 1. Основные положения

(принципы охраны и использования животного мира; предотвращение заболеваний и гибели; виды и способы пользования животным миром)

Неотъемлемым элементом природной среды и объектом охраны является животный мир — совокупность живых организмов всех видов диких животных, постоянно или временно населяющих территорию России и находящихся в состоянии естественной свободы, а также относящихся к природным ресурсам континентального шельфа и исключительной экономической зоны Российской Федерации.

Животный мир является важным регулирующим и стабилизирующим компонентом биосферы, всемерно охраняемым и рационально используемым для удовлетворения духовных и материальных потребностей граждан. Основное регулирование осуществляется Федеральным законом «О животном мире» 1995 г.

Принципы охраны и использования животного мира

Как и охране всей окружающей среды и ее отдельных частей, охране и использованию животного мира присущи основные принципы направления этой деятельности. Некоторые из них являются общими для природоохранения, другие носят специфический характер, свойственный охране животного мира, сохранению и восстановлению среды его обитания. Именно поэтому рассмотрение проблем охраны отдельных природных ресурсов, использование которых влияет на состояние окружающей среды, а от нее в свою очередь зависит их сохранение и восстановление, необходимо при изучении экологического права.

Первым принципом охраны и использования животного мира является обеспечение его устойчивого существования. Для этого необходимы стабильное и регулярное использование животного мира, государственная и общественная поддержка деятельности по охране животного мира и среды его обитания. На определенных территориях и акваториях или на определенные сроки могут быть ограничены, приостановлены либо запрещены отдельные виды пользования животным миром, изъятия его объектов из среды обитания.

При введении в хозяйственный оборот целинных земель, заболоченных и прибрежных территорий, выпасе и прогоне сельскохозяйственных животных, разработке туристических маршрутов и организации мест массового отдыха населения должны предусматриваться мероприятия по сохранению условий нагула, миграции, размножения, выращивания молодняка, зимовки объектов животного мира. При выделении защитных участков территории с ограничением хозяйственной деятельности на них собственнику участков выплачивается компенсация.

Важным принципом управленческой деятельности в отношении любого природного ресурса, в том числе в отношении животного мира, является недопустимость совмещения деятельности по осуществлению государственного контроля за использованием и охраной животного мира и среды его обитания с деятельностью по использованию объектов животного мира (под объектом животного мира понимается организм животного происхождения (дикое животное) или их популяция).

Этой проблеме насчитывается немало лет, поскольку до 80-х гг. основной государственной задачей было использование природных ресурсов. И лишь их невозобновляемость, близость исчерпаемости начали обусловливать необходимость установления контроля за природопользованием, размежевания потребления и надзора. Трудности реорганизаций последнего десятилетия показали сложность решения проблемы разделения природопользования и природоохранения, но в значительной мере эти вопросы применительно к большинству природных ресурсов решаются.

Отделение права пользования животным миром от права пользования другими природными ресурсами не менее болезненный принцип охраны животного мира, присущий и деятельности по использованию других природных ресурсов. Речь идет о размежевании предметов регулирования различных отраслей законодательства — экологического (входящих в него земельного, лесного, водного и других отраслей природоресурсного законодательства — части экологического законодательства), гражданского, административного, уголовного. Проблема уже рассматривалась в первых темах курса, и более подробно — применительно к лесным отношениям.

Принципом охраны животного мира является осуществление пользования им способами, не допускающими жестокое обращение с животными, в соответствии с общими принципами гуманности. Этот принцип реализуется при участии норм гражданского права и неоднократно обсуждался в российском обществе.

Предотвращение заболеваний и гибели

Юридические и физические лица должны принимать меры по предотвращению заболеваний и гибели объектов животного мира при проведении сельскохозяйственных работ (агротехнических, биологических мероприятий), эксплуатации ирригационных и мелиоративных систем, транспортных средств, линий связи и электропередач, трубопроводов, применении химических препаратов защиты растений.

Государственные органы ветеринарного надзора и санитарно-эпидемиологического надзора осуществляют контроль за возникновением и распространением заболеваний, регистрацию выявленных случаев заболеваний объектов животного мира. В случае возникновения заболеваний, опасных для здоровья человека и домашних животных, об этом оповещаются органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, а также через средства массовой информации население.

Запрещается выжигание растительности, хранение и применение ядохимикатов, удобрений, опасных для животного мира сырья и отходов без осуществления мер, гарантирующих предотвращение заболеваний и гибели объектов животного мира и ухудшения среды их обитания. Пользование животным миром осуществляется с соблюдением федеральных и территориальных стандартов, правил, лимитов и нормативов и в комплексе с системой мер по воспроизводству объектов животного мира, сохранению среды их обитания.

Виды и способы пользования животным миром

Граждане и юридические лица осуществляют следующие виды пользования животным миром:

охота — ружейная, самоловная, псовая, с ловчими птицами — выслеживание с целью добычи, преследование и сама добыча диких зверей и птиц (перечень животных, относящихся к объектам охоты, утвержден постановлением Правительства РФ от 26 декабря 1995 г. № 1289);

рыболовство, включая добычу водных беспозвоночных и морских млекопитающих, — морское, морское прибрежное, озерно-речное; промышленное и спортивное;

использование и извлечение полезных свойств жизнедеятельности объектов животного мира — почвообразователей, естественных санитаров окружающей среды, опылителей растений (жуков, бабочек, муравьев, пчел);

изучение и исследование животного мира в научных, культурно-просветительных, воспитательных, рекреационных и эстетических целях с изъятием либо без изъятия из среды обитания (наблюдение, мечение, фотографирование без специального разрешения, бесплатно);

получение продуктов жизнедеятельности объектов животного мира (гагачьего пуха, меда, воска).

Определяется перечень объектов животного мира, изъятие которых из среды обитания без лицензии запрещено. Пользование животным миром осуществляется на основании лицензии в течение срока, указанного в лицензии по соглашению сторон и зависящего от вида пользования. При наличии нескольких претендентов на одну и ту же территорию животный мир предоставляется в пользование на основании конкурсов, с соблюдением антимонопольных требований, гласно, с учетом интересов местного населения.

 

§ 2. Права и обязанности пользователей животным миром

(собственность на животный мир; права пользователей; обязанности пользователей животным миром)

В целях надлежащего выполнения Федерального закона о животном мире пользователи животным миром наделены соответствующими правами и обязанностями — таким образом реализуются правоотношения в области охраны и использования объектов животного мира, обитающих в условиях естественной свободы. Для лучшего уяснения статуса пользователей животным миром надо сначала разобраться с проблемами собственности на животный мир.

Собственность на животный мир

Животный мир в пределах территории Российской Федерации является государственной собственностью. Разграничение государственной собственности на животный мир на федеральную и субъектов Федерации осуществляется в порядке, установленном Федеральным законом. Вопросы владения, пользования и распоряжения животным миром относятся к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов.

К федеральной собственности могут относиться следующие объекты животного мира:

редкие и находящиеся под угрозой исчезновения, а также занесенные в Красную книгу РФ; отнесенные к особо охраняемым, ценным в хозяйственном отношении;

обитающие на особо охраняемых природных территориях федерального значения; естественно мигрирующие на территории двух и более субъектов Российской Федерации;

населяющие территориальное море, континентальный шельф и исключительную экономическую зону Российской Федерации; подпадающие под действие международных договоров Российской Федерации.

Отношения по владению, пользованию и распоряжению объектами животного мира регулируются Федеральным законом о животном мире и гражданским законодательством. Объекты животного мира, изъятые из среды обитания (сельскохозяйственные и другие одомашненные животные; дикие животные, содержащиеся в неволе), могут находиться в частной, государственной, муниципальной и иных формах собственности (отношения по владению, пользованию и распоряжению ими, как и имущественные отношения, регулируются гражданским законодательством и Федеральным законом о животном мире).

Права пользователей

Пользователи животным миром имеют право:

пользоваться без разрешения объектами животного мира, приобретенными для расселения на закрепленной территории, если эти объекты животного мира содержатся в полувольных условиях;

собственности на добытые объекты животного мира и продукцию, полученную от них; право реализовывать произведенные продукцию и изделия;

вести подсобное хозяйство, включая переработку продукции, полученной в процессе осуществления разрешенных видов пользования животным миром, и производить изделия из объектов животного мира;

на предоставленных в пользование территориях получать земельные участки в производственных и иных целях; возводить на них постоянные или временные постройки, сооружения и дороги, необходимые для осуществления хозяйственной деятельности, связанной с пользованием животным миром;

оказывать воздействие на среду обитания животного мира, улучшающее его состояние (по согласованию с землевладельцами, владельцами лесного фонда, специально уполномоченными государственными органами по охране, контролю и регулированию использования объектов животного мира и среды их обитания);

предъявлять иски за ущерб, причиненный неправомерными действиями, повлекшими за собой гибель объектов животного мира, ухудшение среды их обитания, необоснованное ограничение права пользования животным миром, права собственности на полученную продукцию.

Распоряжением Правительства РФ от 23 октября 1995 г. органам государственной власти субъектов Федерации рекомендовано выдавать охотопользователям бесплатные разрешения (лицензии) на пользование в закрепленных за ними охотничьих угодьях теми видами диких животных, которых они за счет собственных средств развели и расселили в этих угодьях и довели их численность до промысловой плотности.

Пользователи — юридические лица вправе выдавать гражданам именные разовые лицензии на использование объектов животного мира — путевки установленного образца.

Обязанности пользователей животным миром

Пользователи животным миром обязаны: осуществлять только указанные в лицензии виды пользования животным миром; соблюдать установленные правила, нормы и сроки пользования животным миром;

применять при пользовании животным миром способы, не нарушающие целостности естественных сообществ; не допускать разрушения или ухудшения среды обитания объектов животного мира;

осуществлять учет и оценку состояния используемых объектов животного мира, а также оценку состояния среды их обитания;

проводить мероприятия по охране и воспроизводству объектов животного мира, в том числе редких и находящихся под угрозой исчезновения; оказывать помощь государственным органам в осуществлении охраны животного мира;

применять при пользовании животным миром гуманные способы (правила, сроки и перечни орудий и способов добывания объектов животного мира, разрешенных к применению, разрабатываются специально уполномоченными государственными органами по охране, контролю и регулированию использования объектов животного мира и среды их обитания и утверждаются Правительством РФ или органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации; как правило, запрещается применение многозахватывающих капканов).

 

§ 3. Гражданско-правовые начала пользования животным миром

(гражданско-правовые и иные способы регулирования; гуманное отношение к животным)

Законодательством Российской Федерации об охране и использовании животного мира регулируются отношения в области охраны и использования диких животных, обитающих в состоянии естественной свободы на суше, в воде, атмосфере и почве, постоянно или временно населяющих территорию страны или относящихся к естественным богатствам континентального шельфа. В отличие от этого отношения в области использования и охраны сельскохозяйственных и других домашних животных, а также диких животных, содержащихся в неволе или полувольных условиях для хозяйственных, культурных, научных, эстетических и иных целей, регулируются иным законодательством, в котором устанавливается соответствующая ответственность за нарушение правил по охране, содержанию и использованию указанных животных.

Гражданско-правовые и иные способы регулирования

Гражданским кодексом РФ животные отнесены к объектам гражданских прав (гл. 6 подразд. III), а общие правила об имуществе распространены на животных постольку, поскольку законом или иными правовыми актами не установлено иное (ст. 137). Главная новизна видится не в том, что животные объявляются почти полноценными объектами собственности — изъятые из состояния естественной свободы животные и раньше могли считаться принадлежащими гражданам на праве личной собственности. Принципиальным можно считать то, что, во-первых, в связи с отменой общенародной собственности на природные ресурсы животный мир в естественном состоянии также может находиться, как и другие виды природных ресурсов, в собственности граждан и юридических лиц; во-вторых, в ГК РФ достаточно много уделяется внимания характеру обращения с животными, что можно считать опосредованным весомым вкладом в охрану окружающей среды и ее элементов.

Как бы ни решился в дальнейшем вопрос о возможности нахождения диких животных, как и водоемов, участков леса и некоторых других элементов окружающей среды, в собственности граждан и юридических лиц с возможными ограничениями и изъятиями, наличие самой среды обитания животных во владении, пользовании и распоряжении не только государства, но и иных субъектов права собственности становится фактом: земельные участки переходят в собственность граждан и ими осуществляется рыболовство, охота и иные виды пользования животным миром. Поэтому на повестку дня встает вопрос об обеспечении таких требований, которые бы предупредили отрицательное воздействие на состояние животного мира: имеются в виду сохранение видового многообразия животных, условий размножения и путей их миграции, сохранение целостности естественных сообществ, рациональное использование животных в целях получения продуктов их жизнедеятельности.

Проблема осложняется тем, что Конституцией РФ животный мир не упоминается. К ведению Российской Федерации отнесены гражданское законодательство, определение статуса и защита территориального моря, исключительной экономической зоны и континентального шельфа Российской Федерации. В совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов находятся природопользование, охрана окружающей среды, земельное, водное, лесное законодательство, законодательство о недрах, об охране окружающей среды, вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами, разграничение государственной собственности.

Вопросы собственности на животный мир можно отнести к вопросам собственности на «другие природные ресурсы», но конкретное перечисление отраслей природоресурсного, экологического законодательства без упоминания среди них законодательства о животном мире позволяет делать неоднозначные выводы об отнесении этого законодательства к чьему-то ведению.

Некоторые субъекты Российской Федерации принимают законы и иные нормативные правовые акты по вопросам собственности на природные ресурсы, в том числе на животный мир, охотничьего хозяйства, рыболовства, лесного хозяйства, водопользования. Вопросы распоряжения и использования животного мира и других природных ресурсов, представляющих значительные материальные ценности, приобретают более острый характер. Поскольку разграничение государственной собственности относится к совместному ведению Федерации и ее субъектов, а животный мир ранее относился к исключительной государственной собственности и до сих пор до конца не разграничен, предстоит долгий и непростой путь определения, прежде всего на предусмотренных договорных началах, что же остается в собственности Федерации, а что отходит в собственность ее субъектов (многие склонны считать наоборот: что отходит к Федерации, а что остается в ее субъектах. Основанием этому послужила предыдущая законодательная формула о том, что земля и другие природные ресурсы принадлежат народам, населяющим соответствующую территорию. Масштаб, уровень этой «соответствующей территории» не определен окончательно юридически до сих пор).

Могут быть предложены варианты решений, исходящие из приоритетности охраны окружающий среды, из анализа интеграционных экологических процессов, наблюдаемых в странах Западной Европы и Северной Америки. Отнесение животного мира к элементам окружающей среды, природопользования, к экологической безопасности позволяет федеративному государству более комплексно и всесторонне решать проблемы владения, пользования и распоряжения животным миром путем принятия федеральных законов и принимаемых в соответствии с ними законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации на основе ч. 2 ст. 76 Конституции РФ.

Новая ситуация складывается в этой области в связи с принятием нового Гражданского кодекса, которым животные не делятся на диких или домашних и, следовательно, находящихся в собственности исключительно государства или граждан. Равенство участников гражданского оборота предполагает равенство их прав и обязанностей в осуществлении владения, пользования и распоряжения как животными, так — если сохранять устоявшуюся терминологию — и животным миром. Произвольное вмешательство кого-либо в эти частные дела должно пресекаться, а нарушенные права восстанавливаться.

Возможно, при дальнейшем развитии гражданского законодательства, отнесенного к ведению Российской Федерации, эти вопросы могут получить более полное отражение, по крайней мере, там, где касаются охраны окружающей среды. Этому способствует и отнесение к федеральной компетенции установления основ федеральной политики и федеральных программ в области экологического развития Российской Федерации (п. «е.» ст. 71 Конституции РФ).

В любом варианте решения и направления регулирования охраны и использования животного мира, животных необходимо учитывать:

а) право собственности граждан и юридических лиц на природные ресурсы;

б) необходимость обеспечения единого экологического пространства на территории страны и прилегающих к ней территориях;

в) интересы Федерации и ее субъектов.

Проблема непростая сама по себе осложняется не разработанностью процесса выработки, обсуждения, согласования, вступления в силу актов по вопросам совместной компетенции Федерации и ее субъектов. На примере лишь одного из природных ресурсов видна трудность обеспечения его рационального использования и охраны окружающей среды в условиях перехода от монопольной собственности, государства к разнообразным формам собственности.

Гуманное отношение к животным

В Гражданском кодексе уделяется внимание характеру обращения с животными, воспитанию гуманного отношения к ним, что можно рассматривать как экологическое воспитание, как вклад в охрану окружающей среды. Гуманное отношение к животному миру (не просто к животным!) рассматривается действующим фаунистическим законодательством лишь как одна из целей, осуществлению которой призвано способствовать законодательство, и как одна из мер, направленных на охрану животного мира. Однако слишком общая постановка этих вопросов не обеспечивала до сих пор эффективной защиты конкретных животных (говорить о защите животного мира было легче, чем посвящать усилия конкретной особи).

В Гражданском кодексе РСФСР 1964 г. регулирование использования животных не затрагивало характера обращения с ними и касалось лишь предельного количества скота, которое могло находиться в личной собственности гражданина (ст. 112), и безнадзорного скота (ст. 147). Десятилетия ушли на борьбу общественности за установление уголовной ответственности за жестокое обращение с животными, повлекшее их гибель и увечье (ст. 2301 УК РСФСР введена лишь в 1988 г.).

Частью 2 ст. 137 ГК РФ предусматривается, что при осуществлении прав не допускается жестокое обращение с животными, противоречащее принципам гуманности. Такая новая для российского законодательства норма предполагает последующее определение в праве этих понятий гуманности и ее принципов. В некоторой степени могут быть условно использованы нормы гуманитарного характера из международного, из национального права, касающиеся прав военнопленных, беженцев, порядка обращения с ними; понятно, однако, что их механическое перенесение с человека на его «меньших братьев» невозможно и требует самостоятельного подхода к выявлению определения «гуманности» в отношении животных. Тем не менее в ГК РФ предусматривается ряд правовых — последствий для лиц, виновных в негуманном отношении к животным.

В ст. 230 ГК РФ предусматриваются необходимые условия для временного содержания безнадзорных животных, обязанности лиц, задержавших безнадзорных животных, а также лиц, которым они переданы на содержание и в пользование, «надлежащем их содержать, отвечать за гибель и порчу животных в пределах их стоимости».

Своеобразно решается вопрос о приобретении и сохранении права собственности на безнадзорных животных: в случае явки прежнего собственника (спустя шесть месяцев после заявления о задержании животных и перехода их в собственность другого лица) прежний собственник вправе при наличии обстоятельств, свидетельствующих о сохранении к нему привязанности со стороны этих животных или о жестоком либо ином ненадлежащем обращении с ними нового собственника, потребовать их возврата на условиях, определяемых по соглашению с новым собственником, а при не достижении соглашения — судом (п. 2 ст. 231 ГК РФ).

Наконец, провозглашая неприкосновенность собственности и необходимость беспрепятственного осуществления гражданских прав, ГК РФ допускает выкуп домашних животных при ненадлежащем обращении с ними в случаях, когда собственник обращается с домашними животными в явном противоречии с установленными на основании закона правилами и принятыми в обществе нормами гуманного отношения к животным. Соответствующее требование об изъятии животных предъявляется лицом в суд. Цена выкупа определяется соглашением сторон, а в случае спора — судом (ст. 241 ГК РФ).

Таким образом, обществу и правовой практике предстоит определяться с устанавливаемыми ГК РФ положениями, направленными на обеспечение не только рационального, но и гуманного использования животного мира и его представителей, включение их в состав окружающей среды, размежевание собственности на них, уравновешивание требований гражданского оборота и нравственности, общественных интересов и частных надобностей.

? Контрольные вопросы

• Каковы основные направления использования животного мира?

• Чем отличается животный мир от объектов животного мира? От животных? Кто владеет правом собственности на них?

• Каковы правомочия пользователей животного мира?

Темы рефератов

• Животный мир как объект охраны окружающей среды.

• Собственники и пользователи животного мира.

• Гуманное отношение к животным.

Литература

• Федеральный закон «О животном мире» от 24 февраля 1995 г.

• Постановление Правительства РФ «О специально уполномоченных государственных органах по охране, контролю и регулированию использования объектов животного мира и среды их обитания» от 19 января 1998 г.

• Постановление Правительства РФ «О подписании Соглашения между Правительством Российской Федерации и Правительством Японии о некоторых вопросах сотрудничества в области промысла морских живых ресурсов» от 2 февраля 1998 г.

• Комментарий к Закону о животном мире // Законодательство и экономика. 1996. № 1/2.

• Емельянова В. Г., Заславская Л. А. Судебное рассмотрение дел о нарушении законодательства об охране животного мира. М.: Юридическая литература, 1982.

• Новый гражданский кодекс России и отраслевое законодательство. М.: ИЗиСП, 1995.

• Гражданский кодекс Российской Федерации. Проблемы; Теория. Практика. / Отв. ред. А. Л. Маковский. М., 1998.

• Панкратов И. Ф., Сыродоев Н. А. Законодательство об охране и использовании животного мира. М., 1983.

 

Правовые меры защиты воздуха. — Шум и радиация. — Озоновый слой Земли.

 

§ 1. Правовые меры защиты воздуха

(законодательство об охране атмосферного воздуха; предельно допустимые концентрации и выбросы вредных веществ; ограничение деятельности и прекращение выбросов; иные направления регулирования вредных воздействий на атмосферу)

Среди объектов охраны окружающей среды упоминались атмосферный воздух и озоновый слой атмосферы. Законодательства о регулировании их использования пока не существует в целостном виде. Двести лет назад А. Н. Радищев в «Путешествии из Петербурга в Москву» писал: единственное, чего нельзя отнять у христианина, так это воздух. Однако научно-технический прогресс проделал такой путь, что вопрос об охране воздуха встал на повестку дня.

Законодательство об охране атмосферного воздуха

Задачами законодательства об охране атмосферного воздуха является регулирование общественных отношений в этой области. Цели регулирования — сохранение в чистоте и улучшение состояния атмосферного воздуха; предотвращение и снижение вредных химических, физических, биологических и иных воздействий на атмосферу, вызывающих неблагоприятные последствия для населения, народного хозяйства страны, для растительного и животного мира; укрепление законности и правопорядка в области охраны атмосферного воздуха.

Головным законом является Закон РСФСР «Об охране атмосферного воздуха» 1982 г. В соответствии с ним изданы иные акты законодательства Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Ими регулируются компетенция государственных и иных органов в области охраны атмосферного воздуха, государственный учет вредных воздействий на него, наблюдение, контроль, разрешение споров и ответственность в области охраны атмосферного воздуха.

К ведению Федерации, в частности, относятся определение общих мероприятий и установление основных положений в области охраны атмосферного воздуха, установление стандартов и нормативов предельно допустимых концентраций загрязняющих веществ в воздухе и уровней вредных физических воздействий на него, установление единой системы государственного учета вредных воздействий на воздух, государственный контроль за охраной атмосферного воздуха и установление порядка его осуществления.

Государственное управление в области охраны атмосферного воздуха осуществляется согласно законодательству исполнительными органами государственной власти и специально уполномоченными на то государственными органами.

Предельно допустимые концентрации и выбросы вредных веществ

Для оценки состояния атмосферного воздуха Министерством здравоохранения России устанавливаются нормативы предельно допустимых концентраций (ПДК) загрязняющих веществ в атмосферном воздухе. Они предусматривают 479 загрязнителей воздуха и состоят из двух величин: предел кратковременного, разового воздействия и среднесуточный предел, возникающий при длительном поступлении вредных веществ в организм.

Нормативы являются едиными для всей территории страны. Но с учетом природно-климатических особенностей и повышенной социальной ценности отдельных территорий (заповедников, заказников, национальных парков, курортных и иных рекреационных зон) могут устанавливаться более строгие нормативы предельно допустимых вредных воздействий на воздух.

Нормативы предельно допустимых выбросов (ПДВ) вредных веществ стационарными и передвижными источниками загрязнения устанавливаются органами Комитета по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды РФ и Минздрава РФ. При этом учитываются производственная мощность конкретных объектов и их совокупность в пределах города или иного населенного пункта так, чтобы сумма их выбросов с учетом перспектив развития данного района не привела к превышению ПДК и ПДВ вредных веществ в атмосферном воздухе.

Выброс вредных веществ стационарным источником загрязнения допускается в каждом конкретном случае на основании разрешения, где предусматриваются ПДВ и другие условия и требования, обеспечивающие охрану атмосферного воздуха. Предприятия обязаны соблюдать эти условия и требования — проводить организационно-хозяйственные и технические мероприятия для их выполнения, добиваться снижения выбросов, обеспечивать бесперебойную работу и поддержание в исправном состоянии сооружений, оборудования и аппаратуры для очистки выбросов и контроля за ними, осуществлять постоянный учет количества и состава вредных веществ, выбрасываемых в атмосферу.

Постановлением Правительства РФ от 3 августа 1992 г. определен порядок разработки и утверждения нормативов выбросов и сбросов загрязняющих веществ и размещения отходов. Разработку указанных нормативов координирует Госкомэкологии совместно с государственными органами санитарно-эпидемиологического надзора и специально уполномоченными на то государственными органами в области охраны окружающей среды и иными исполнительными органами государственной власти.

Проекты нормативов разрабатывают сами предприятия с учетом предложений органов местного самоуправления, научных учреждений, общественных объединений, мнения населения. Конкретным предприятиям нормативы выбросов утверждают специально уполномоченные государственные органы в области охраны окружающей среды.

Ограничение деятельности и прекращение выбросов

В случаях нарушения условий и требований, предусмотренных разрешениями, либо когда возникает угроза здоровью населения, выброс вредных веществ должен быть ограничен, приостановлен или запрещен по решению органа, осуществляющего государственный контроль за охраной атмосферного воздуха. Для этого может быть прекращена деятельность отдельных промышленных установок, цехов, предприятий.

При превышении в результате аварийной ситуации установленных нормативов ПДВ собственники предприятий обязаны немедленно сообщить об этом органам государственного контроля за охраной атмосферного воздуха и принять меры к охране атмосферного воздуха и ликвидации причин и последствий загрязнения: при необходимости предприятие прекращает работу.

При получении предупреждения о возможном повышении концентрации вредных веществ в воздухе (от неблагоприятных метеорологических условий, от аварий на соседних производствах, от неудачного стечения климатических и антропогенных обстоятельств) предприятия и организации проводят специально разработанные мероприятия по снижению выбросов в атмосферу.

Если возникает угроза здоровью людей, то органы общегосударственной службы наблюдения и контроля за уровнем загрязнения природной среды обязаны немедленно сообщить об этом соответствующим исполнительным органам государственной власти, органам местного самоуправления, заинтересованным предприятиям и организациям.

По получении таких сообщений предприятия и организации переходят на специальный режим работы или временно приостанавливаются с целью снижения интенсивности выбросов и устранения других вредных воздействий на атмосферу; в крайнем случае, осуществляется временная эвакуация населения.

Иные направления регулирования самовредных воздействий на атмосферу

При проектировании, производстве и эксплуатации автомобилей, самолетов, судов и других передвижных средств и установок разрабатываются и осуществляются меры по предотвращению и сокращению выбросов в атмосферу этими средствами и установками. Количество вредных веществ, выбрасываемых транспортными средствами, не должно превышать нормативов ПДВ.

Все транспортные средства, находящиеся в эксплуатации, подвергаются контролю за соблюдением ПДВ. Не допускается производство и эксплуатация транспорта, в выбросах которого содержание вредных веществ превышает установленные нормативы. В противном случае наступает юридическая ответственность за загрязнение атмосферного воздуха.

Соблюдение нормативов вредных воздействий обеспечивается при размещении, проектировании, строительстве и вводе в эксплуатацию новых и реконструированных предприятий и сооружений, при совершенствовании существующих и внедрении новых технологических процессов и оборудования. При этом предусматриваются улавливание, утилизация, обезвреживание вредных веществ и отходов, полное исключение выбросов.

Предприятия и организации, деятельность которых связана с выбросами загрязняющих веществ в атмосферу, независимо от времени ввода их в действие должны быть оснащены сооружениями, оборудованием и аппаратурой для очистки выбросов и средствами контроля за количеством и составом выбрасываемых веществ.

При планировании размещения и развития городов должны учитываться состояние в них атмосферного воздуха и прогнозы его изменения. Проектирование, застройка и реконструкция городов проводятся в соответствии с санитарно-гигиеническими правилами; должны приниматься меры к улучшению благоустройства и озеленению территорий населенных пунктов и производственных площадей.

Размещение в населенных пунктах терриконов, отвалов, складирование промышленных отходов, производственного, бытового мусора, являющихся источниками загрязнения воздуха пылью, вредными газообразными и дурнопахнущими веществами, сжигание отходов на территориях запрещаются, кроме случаев, когда сжигание осуществляется с соблюдением требований по охране атмосферного воздуха.

 

§ 2. Шум и радиация

(предупреждение и устранение звуковых колебаний; радиационное воздействие)

Российское право одним из первых предусмотрело почти два десятка лет назад такие виды физических вредных воздействий на атмосферный воздух, как шумы и радиация, и подвергло общественные отношения по поводу них правовому регулированию.

Предупреждение и устранение звуковых колебаний

Нормативы предельно допустимых уровней шума, вибрации и иных вредных физических воздействий через атмосферу устанавливаются на уровне, обеспечивающем сохранение здоровья и трудоспособности людей, охрану растительного и животного мира, благоприятную для жизни окружающую среду. Отдельные виды вредного физического воздействия на атмосферный воздух могут допускаться на основании специальных разрешений.

Санитарными нормами допустимого уровня шума на территории жилой застройки установлено, что он не должен превышать 60 децибел, а в ночное время, с 23 до 7 часов, — 45 децибел. Для санаторно-курортных зон эти нормативы составляют соответственно 40 и 30 децибел.

В целях борьбы с производственными и иными шумами должны осуществляться: внедрение малошумных технологических процессов; улучшение конструкций транспортных средств и их эксплуатации, содержания железнодорожных и трамвайных путей, автомобильных дорог и уличных покрытий; размещение аэродромов и аэропортов, промышленных сооружений и оборудования на необходимом расстоянии от населенных пунктов и районов жилой застройки; улучшение планировки и застройки городов и других населенных пунктов; предупреждение и снижение бытовых шумов.

Уровень шумового загрязнения атмосферного воздуха во многом зависит от граждан: они обязаны соблюдать правила тишины в квартирах, во дворах жилых домов, на улицах и площадях городов, в местах отдыха и других общественных местах, в местах массового скопления и размножения диких зверей и птиц. Эти правила принимаются субъектами Федерации или органами местного самоуправления; в них нередко предусматриваются в случае нарушения штрафы, налагаемые в административном порядке.

Радиационное воздействие

Содержание радиоактивных веществ должно регулироваться не только в атмосфере, но и в других элементах окружающей среды, в продуктах питания. Однако оно впервые подверглось регулированию применительно к атмосферному воздуху и через него осуществляется их основное воздействие. Предельно допустимый уровень радиационного облучения населения устанавливается в величинах, не представляющих опасности для здоровья и генетического фонда человека.

Головным актом в этой области является Федеральный закон «О радиационной безопасности населения» 1996 г. Санитарные правила, нормы, гигиенические нормативы в области обеспечения радиационной безопасности утверждаются органами санитарно-эпидемиологического надзора. Правила радиационной безопасности, регламентирующие требования к обеспечению технической безопасности при работах с радиоактивными веществами и другими источниками ионизирующего излучения, утверждаются федеральным органом исполнительной власти по атомному надзору.

Законом используются такие основные понятия, как ионизирующее излучение, естественный радиационный фон, техногенно измененный радиационный фон, эффективная доза, санитарно-защитная зона, радиационная авария, зона наблюдения.

Научно-исследовательские и опытно-конструкторские работы в области обращения с источниками ионизирующего облучения, их проектирование, сооружение, изготовление для них технологического оборудования и средств радиационной защиты осуществляются только на основании специальных разрешений (лицензий), выданных органами, уполномоченными на ведение лицензирования.

Такой же порядок установлен для работ в области добычи, производства, транспортирования, хранения, использования, обслуживания, утилизации и захоронения источников ионизирующего излучения. Согласно ст. 50 Закона РФ об охране окружающей природной среды, ввоз в целях хранения или захоронения радиоактивных отходов и материалов из других государств, затопление, отправка в целях захоронения в космическое пространство радиоактивных отходов и материалов запрещаются.

Организации обязаны: осуществлять контроль за радиационной обстановкой на рабочих местах, в помещениях, на территориях организаций; проводить учет индивидуальных доз облучения работников; проводить подготовку и аттестацию руководителей и исполнителей работ; организовывать проведение медицинских осмотров.

В целях защиты населения от влияния природных радионуклидов должны осуществляться: выбор земельных участков для строительства зданий с учетом уровня выделения радона из почвы и гамма-излучения; проектирование и строительство зданий с учетом предотвращения поступления радона в воздух этих помещений; проведение контроля строительных материалов, приемка зданий в эксплуатацию с учетом уровня содержания радона в воздухе помещений.

Учет индивидуальных доз облучения, полученных гражданами при проведении медицинских рентгенорадиологических процедур и обусловленных естественным радиационным и техногенно измененным радиационным фоном, осуществляется в рамках единой государственной системы контроля и: учета индивидуальных доз облучения, создаваемой в порядке, определяемом Правительством РФ.

 

§ 3. Озоновый слой Земли

(значение озонового слоя; международно-правовые меры охраны озонового слоя; российское законодательство об охране озонового слоя)

Охране от загрязнения, порчи, повреждения, истощения, разрушения на территории России, согласно ст. 4 и 56 Закона РФ об охране окружающей природной среды, подлежит озоновый слой атмосферы.

Значение озонового слоя

В середине XX в. стало понятным надвигающееся разрушение озонового слоя как одно из проявлений антропогенной деформации окружающей среды, ведущей к. нарушению функционирования экологических систем и биосферы Земли. Озон, находящийся на высоте около 30 км от земной поверхности, Представляет собой тончайший слой толщиной около 3 мм и является одним из обязательных условий сохранения жизни на нашей планете, так как защищает ее от ультрафиолетового излучения. Фатальным станет воздействие ультрафиолетового излучения на биомассу планктона — главного производителя кислорода, на все живое, произрастающее и двигающееся на Земле.

Важное значение имеет озоновый слой для поддержания температурного баланса на Земле сочетая в себе парниковые и антипарниковые свойства. Он же активный участник формирования погоды, служит аккумулятором и преобразователем энергии, вносимой в атмосферу волновым излучением Солнца.

Человек воздействует на озоновый слой различными способами — проявлениями его хозяйственной деятельности: проведением ядерных взрывов, полетами высотных самолетов и космических аппаратов, производством и функционированием холодильных агрегатов и бытовых аэрозолей. Наиболее опасными загрязнителями атмосферы являются промышленные выбросы (ежегодно в атмосферу выбрасывается более 300 млн. т окиси и двуокиси серы, 50 млн. т окиси азота, 300 тыс. т свинца); к ним присоединяются продукты сгорания топлива на транспорте: каждый автомобиль выбрасывает за год 1 кг свинца, воздушный лайнер за 7 часов полета сжигает 35 т кислорода, необходимого для образования озона.

В результате этих причин озоновый слой начинает истончаться по сравнению со своим естественным состоянием, а при некоторых условиях над определенными территориями и вовсе исчезать — появляются озоновые дыры, чреватые необратимыми последствиями. Сначала они наблюдались ближе к южному полюсу Земли, но недавно были замечены и над азиатской частью России.

Международно-правовые меры охраны озонового слоя

В 1977 г. Программой ООН по окружающей среде (ЮНЕП) был принят Мировой план действий по озоновому слою, предусмотревший необходимость изучения воздействия озонового слоя и его разрывов на ультрафиолетовую радиацию и на заболеваемость людей (документ носил научный характер).

В 1985 г. в Вене состоялась конференция, принявшая Конвенцию об охране озонового слоя. Был установлен список веществ, отрицательно влияющих на озоновый слой, и принято решение о взаимном информировании государств о производстве и использовании этих веществ, о принимаемых мерах. Впервые официально заявлялось о пагубном воздействии изменений озонового слоя на здоровье людей и окружающую среду и о том, что меры по охране озона требуют международного сотрудничества.

Решающим стало подписание Монреальского протокола в 1987 г., согласно которому устанавливался контроль за производством и использованием фреонов и хлор- и фторуглеводородов, наиболее разрушающих озоновый слой. Протокол подписали более 70 стран, в том числе обязательства по нему взяла Российская Федерация.

Многое еще остается неясным: является ли нарушение озонового слоя необратимой катастрофой для земной цивилизации или дело можно поправить? Какие именно причины служат разрушению озонового слоя? Можно ли их окончательно выяснить и ликвидировать?

Поставлено под угрозу выполнение принятых международным сообществом решений из-за несоблюдения рядом государств нормативов сокращения производства влияющих на озон веществ, недостаточности международного контроля (Китай и Индия вообще не подписали Монреальский протокол).

Российское законодательство об охране озонового слоя

Согласно Закону РФ об охране окружающей природной среды, предупреждение опасных изменений озонового слоя Земли обеспечивается:

организацией наблюдения, учета и контроля изменения состояния климата, озонового слоя под влиянием хозяйственной деятельности и иных процессов;

установлением и соблюдением нормативов предельно допустимых выбросов вредных веществ, воздействующих на состояние климата и озонового слоя;

регулированием производства и использования в быту химических веществ, разрушающих озоновый слой;

применением мер ответственности за нарушения этих требований.

Список веществ и отходов производства, вредно воздействующих на состояние озонового слоя, утверждается специально уполномоченными государственными органами Российской Федерации в области охраны окружающей среды и сообщается всем министерствам, ведомствам, предприятиям, учреждениям, организациям.

Сыграло также свою роль постановление Правительства РФ от 6 ноября 1995 г. об утверждении Федеральной целевой программы «Защита окружающей природной среды и населения от диоксинов и диоксиноподобных токсикантов на 1996-1997 гг.»

Проблема сохранения озонового слоя показывает, что власть человека над природой не является всесильной, и он должен вовремя осмыслить свою роль во Вселенной и, возможно, кое-где остановиться, ограничиться, иначе может быть поздно; эта глобальная катастрофа, как и ядерное загрязнение, может коснуться всех и каждого. Однако кажущаяся отрешенность этих проблем от сиюминутных забот затрудняет и отодвигает их решение, а экономический кризис перечеркивает достигнутые международные договоренности и национальные предписания.

? Контрольные вопросы

• Какие правовые меры принимаются для охраны атмосферного воздуха? По каким направлениям?

• Чем вредны шумовое и радиационное загрязнения атмосферного воздуха? Какими способами ведется с ними борьба?

• Почему опасно уничтожение озонового слоя атмосферы? Какие меры правового и не правового характера могут быть приняты для сохранения озонового слоя Земли?

Темы рефератов

• Российское законодательство об охране атмосферного воздуха.

• Виды загрязнения атмосферного воздуха и борьба с ними.

• Озоновый слой как объект охраны окружающей среды.

Литература

• Закон РСФСР «Об охране атмосферного воздуха» от 14 июля 1982 г.

• Постановление Правительства РФ «Об утверждении Правил организации системы государственного учета и контроля радиоактивных веществ и радиоактивных отходов» от 11 октября 1997 г.

• Бринчук М. М. Правовая охрана атмосферного воздуха. М, 1986.

• Роун Ш. Озоновый кризис. Пятнадцатилетняя эволюция неожиданной глобальной опасности. М., 1993.

• Габитов Р. X. Правовая охрана атмосферы. Учебное пособие. Уфа, 1996.

 

Основные положения. — Государственные природные заповедники и национальные парки. — Государственные природные заказники и памятники природы. — Парки и сады. — Лечебно-оздоровительные местности.

 

§ 1. Основные положения

(история вопроса; виды особо охраняемых природных территорий; особо охраняемые растения и животные)

Как отмечалось, отдельной категорией объектов охраны окружающей среды являются особо охраняемые территории и объекты. В экологическом праве им уделяется повышенное внимание: они имеют особое природоохранное, научное, культурное, эстетическое, рекреационное, оздоровительное назначение, изымаются полностью или частично из хозяйственного использования, для них устанавливается режим охраны с учетом особенностей их статуса.

История вопроса

На сегодняшний день в Российской Федерации насчитывается 95 государственных природных заповедников федерального значения общей площадью более 31 млн. га, в том числе сухопутной (со внутренними водоемами) — более 26 млн. га, что составляет 1,53% всей территории России. Заповедники расположены на территории 18 республик, 4 краев, 35 областей, 6 автономных округов. Подавляющее большинство (88) государственных природных заповедников находится в непосредственном управлении Государственного комитета РФ по охране окружающей среды, 1 — в системе Минобразования, 4 — в ведении Российской академии наук, 1 — в ведении Рослесхоза.

Государственные природные заповедники имеют статус природоохранных, научно-исследовательских и эколого-просветительских учреждений, в которых трудятся около 5 тыс. штатных работников. История создания общегосударственных заповедников насчитывает 80 лет, первый такой заповедник был создан еще в конце 1916 г. — это знаменитый Баргузинский заповедник на Байкале, функционирующий и в наши дни.

Национальные парки в Российской Федерации стали создаваться с 1983 г., на сегодняшний день в России имеется 32 национальных парка (0,6% всей территории России). Практически все национальные парки находятся в ведении Федеральной службы лесного хозяйства России и только два («Переславский» и «Лосиный остров») находятся в ведении соответственно администрации Ярославской области и правительства Москвы.

Неповторимость системы заповедников и национальных парков России, их роль в сохранении природного наследия и биологического разнообразия признаны во всем мире. 18 российских заповедников имеют международный статус биосферных резерватов (им выданы соответствующие сертификаты ЮНЕСКО), 5 заповедников и 4 национальных парка находятся под юрисдикцией Всемирной конвенции о сохранении культурного и природного наследия, 8 заповедников и 1 национальный парк подпадают под юрисдикцию Рамсарской конвенции о водно-болотных угодьях, имеющих международное значение, 2 заповедника имеют дипломы Совета Европы.

В соответствии с Указом Президента РФ «Об особо охраняемых природных территориях» от 2 октября 1992 г. до конца 2005 г. в России планируется создать еще несколько десятков новых заповедников и национальных парков.

В большинстве государств мира, имеющих обширную систему общенациональных природных резерватов с инфраструктурой хозяйственных учреждений, для непосредственного руководства ими создаются специализированные мощные управленческие структуры со всей полнотой административных функций. Так, в США федеральная Служба национальных парков осуществляет управление примерно 350 федеральными резерватами различного статуса. Причем финансовую политику в национальных парках США определяют именно в Службе национальных парков, а не в иных службах Министерства внутренних ресурсов, где эта Служба находится. Аналогичные службы имеются в Канаде, Австралии, Танзании.

В последние годы подобная практика находит признание и в странах СНГ. Так, несмотря на сложную социально-экономическую ситуацию, в Грузии сочли целесообразным передать государственные заповедники в подчинение самостоятельного Главка при Совете Министров. 13 марта 1995 г. постановлением Совета Министров Украины создано Главное управление по национальным паркам и заповедному делу Минэкобезопасности Украины.

В истории заповедного дела в России были и иные времена. С 1934 по 1951 г. в стране функционировал Комитет по заповедникам при Правительстве РСФСР (до 1936 г. — при Президиуме ВЦИК). Возглавляемый авторитетными государственными деятелями, имея в составе центрального аппарата профессионалов заповедного дела, этот Комитет осуществлял государственное управление системой заповедников. Сеть их непрерывно развивалась, укреплялась материальная база, в самих заповедниках трудились многие основоположники отечественной полевой экологии. Комитет издавал собственный бюллетень. Комитет был ликвидирован в ходе трагического разгрома заповедной системы страны в 1951 г., преодолеть негативные последствия которого отечественное заповедное дело не может до сих пор.

Виды особо охраняемых природных территорий

Особо охраняемые территории относятся к объектам общенационального достояния. Регулирование их охраны осуществляется на основании Федерального закона «Об особо охраняемых природных территориях» 1995 г. С учетом особенностей режима особо охраняемых природных территорий и статуса, находящихся на них природоохранных учреждений различаются следующие категории указанных территорий:

а) государственные природные заповедники, в том числе биосферные;

б) национальные парки;

в) природные парки;

г) государственные природные заказники;

д) памятники природы;

е) дендрологические парки и ботанические сады;

ж) лечебно-оздоровительные местности и курорты.

Особо охраняемые природные территории могут иметь федеральное, региональное или местное значение; они являются соответственно федеральной собственностью и находятся в ведении федеральных органов государственной власти, собственностью субъектов Российской Федерации и находятся в ведении органов государственной власти субъектов Российской Федерации, собственностью муниципальных образований и находятся в ведении органов местного самоуправления.

Особо охраняемые природные территории федерального и регионального значения определяются соответственно Правительством РФ и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Особо охраняемые природные территории местного значения определяются в порядке, установленном законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации.

Закон Республики Тыва «Об особо охраняемых природных территориях Республики Тыва» предусматривает, в частности, организацию таких особо охраняемых природных территорий, как этноприродные парки, государственные природные микрозаповедники и охраняемые водно-болотные угодья. Закон Республики Хакасия «Об особо охраняемых природных территориях и объектах Республики Хакасия» — эколого-этнические, ландшафтно-исторические и эколого-рекреационные зоны. Закон Республики Саха (Якутия) «Об особо охраняемых природных территориях» — национальные природные резерваты, национальные ресурсные резерваты и охраняемые ландшафты.

Опыт создания специальных категорий особо охраняемых природных территорий на местном (муниципальном) уровне пока незначителен. Из наиболее удачных примеров следует отметить экологический парк «Черное озеро» в Засвияжском районе г. Ульяновска, созданный постановлением мэра г. Ульяновска «О создании экологического парка „Черное озеро“» от 22 апреля 1993 г.

Особо охраняемые растения и животные

Для охраны редких и находящихся под угрозой исчезновения растений и животных учреждаются Красная книга РФ, красные книги субъектов Российской Федерации. Растения и животные, занесенные в Красные книги, повсеместно не подлежат хозяйственному использованию. Запрещается деятельность, ведущая к сокращению численности этих растений и животных, ухудшающая среду их обитания. Предприятия и учреждения, иные землепользователи, на территориях которых имеются занесенные в Красные книги растения и животные, обязаны принимать меры к охране и воспроизводству этих видов.

19 февраля 1996 г. принято постановление Правительства РФ «О Красной книге Российской Федерации». Правила добывания объектов животного мира, принадлежащих к видам, занесенным в Красную книгу РФ, утверждены постановлением Правительства РФ от 6 января 1997 г. № 13. Утвержден перечень редких и находящихся под угрозой исчезновения видов животных, продажа изделий, из шкур которых запрещена (приказ Минприроды от 27 июня 1994 г. № 202).

В целях реализации международных договоренностей Правительство РФ приняло 1 июля 1995 г. постановление «О мерах по выполнению Конвенции о биологическом разнообразии».

Особая охрана осуществляется по объектам и по территориям, например, постановлением Правительства РФ «О сохранении амурского тигра и других редких и находящихся под угрозой исчезновения видов животных и растений на территории Приморского и Хабаровского краев» от 7 августа 1995 г.

 

§ 2. Государственные природные заповедники и национальные парки

(что нельзя делать в заповеднике; создание национальных парков; просвещение и туризм; режим охраны территорий национальных парков; организация обслуживания посетителей)

На территории государственных природных заповедников полностью изымаются из хозяйственного использования особо охраняемые природные комплексы и объекты (земля, воды, недра, растительный и животный мир), имеющие значение как образцы естественной природной среды, типичные или редкие ландшафты. Государственные природные заповедники являются научно-исследовательскими учреждениями, имеющими целью сохранение и изучение естественного хода природных процессов и явлений, генетического фонда растительного и животного мира, отдельных видов и сообществ растений и животных, типичных и уникальных экологических систем.

Документом, аккумулирующим всю информацию о состоянии природных комплексов заповедников и их изменениях, является принятая в системе заповедников страны «Летопись природы». Ее задача состоит в целенаправленном комплексном сборе и фиксации фактических данных, всесторонне характеризующих изменения в заповедных экосистемах. Основные предъявляемые к ней требования — достоверность, массовость информации, ее, репрезентативность, систематичность, методическая сопряженность обеспечивающая преемственность и сопоставимость данных.

Что нельзя делать в заповеднике

Согласно Положению о государственных природных заповедниках в Российской Федерации, утвержденному постановлением Правительства РФ от 18 декабря 1991 г. (в редакции постановления Правительства РФ от 23 апреля 1996 г. № 527), к числу запрещенных на территории заповедников видов деятельности относятся:

действия, изменяющие гидрологический режим земель;

изыскательские работы и разработка полезных ископаемых, нарушение почвенного покрова, выходов минералов, обнажении и горных пород;

рубки главного пользования, заготовка живицы, древесных соков, лекарственных растений и технического сырья, а также иные виды лесопользования;

сенокошение, пастьба скота, размещение ульев и пасек, сбор и заготовка дикорастущих плодов, ягод, грибов, орехов, семян, цветов и иные виды пользования растительным миром;

строительство и размещение промышленных и сельскохозяйственных предприятий и их отделений, строительство зданий и сооружений, дорог и путепроводов, линий электропередач и прочих коммуникаций, за исключением необходимых для обеспечения деятельности заповедников;

промысловая, спортивная и любительская охота, иные виды пользования животным миром;

применение минеральных удобрений и химических средств защиты растений;

сплав леса;

транзитный прогон домашних животных;

нахождение, проход и проезд посторонних лиц и автомототранспорта вне дорог и водных путей общего пользования;

сбор зоологических, ботанических и минералогических коллекций, кроме предусмотренных тематикой и планами научных исследований в заповедниках;

пролет самолетов и вертолетов ниже 2000 м над сушей и водным пространством без согласования с заповедником или контролирующими природоохранными органами, а также преодоление самолетами над территорией заповедника звукового барьера;

иная деятельность, нарушающая естественное развитие природных процессов, угрожающая состоянию природных комплексов и объектов, а также не связанная с выполнением возложенных на заповедник задач.

Создание национальных парков

Национальные парки являются природоохранными, эколого-просветительскими и научно-исследовательскими учреждениями, территории (акватории) которых включают природные комплексы и объекты, имеющие особую экологическую, историческую и эстетическую ценность, и которые предназначены для использования в природоохранных, просветительских и культурных целях и для регулируемого туризма.

Земля, воды, недра, растительный и животный мир, находящиеся на территории национальных парков, предоставляются в пользование (владение) национальным паркам на правах, предусмотренных федеральными законами. Историко-культурные объекты, поставленные на государственную охрану, передаются в пользование национальным паркам по согласованию с государственным органом охраны памятников истории и культуры. В отдельных случаях в границах национальных парков могут находиться земельные участки иных пользователей, а также собственников.

Конкретный национальный парк функционирует на основании положения, утверждаемого государственным органом, в ведении которого он находится, по согласованию со специально уполномоченным на то государственным органом Российской Федерации в области охраны окружающей природной среды. Вокруг национального парка создается охранная зона с ограниченным режимом природопользования.

В настоящее время из 32 национальных парков в составе 19 имеются земельные участки других собственников, владельцев и пользователей. Доля таких земель в ряде парков исключительно высока (75% — «Переславский», 58% — «Орловское Полесье», 54% — «Мещерский» и «Русский Север», 48% — «Самарская Лука», 41% — «Себежский»).

Просвещение и туризм

В национальных парках России много особо ценных объектов истории и культуры. Так, в парке «Самарская Лука» находится одно из крупнейших поселений Волжской Болгарии (IX-XIII вв.) — «Муромский городок», в «Сочинском» — около 150 памятников каменного и бронзового веков, в «Нижней Каме» — свыше 80 археологических памятников, связанных со стоянками древнего человека. В национальном парке «Кендзерский» сосредоточены 12 деревянных церквей, 50 часовен, 18 памятников жилой архитектуры. На территории национального парка «Водлозерский» расположен уникальный памятник деревянного зодчества XVIII в. — Ильинский погост.

Согласно Положению о национальных природных парках Российской Федерации, утвержденному постановлением Совета Министров — Правительства РФ от 10 августа 1993 г. № 769 (действующему в части, не противоречащей Федеральному закону об особо охраняемых природных территориях), эколого-просветительская деятельность национальных природных парков включает выпуск буклетов, фотоальбомов, путеводителей, справочных материалов и иной печатной продукции, организацию музеев и экспозиций под открытым небом, создание и обустройство учебных экскурсионных троп и маршрутов, организацию школьных лесничеств, прохождение учебной и производственной практики студентами высших и средних специальных учебных заведений соответствующего профиля, освещение деятельности национальных природных парков в средствах массовой информации и иные формы и методы социально-экологического воспитания, образования и пропаганды экологических знаний.

Развитие регулируемого туризма и отдыха в природных условиях осуществляется в соответствии с утвержденными проектными материалами путем предоставления национальными природными парками в аренду (пользование) заинтересованным юридическим лицам земельных участков, природных объектов, зданий и сооружений. В случае отсутствия юридических лиц, заинтересованных в строительстве и эксплуатации объектов туризма и отдыха, национальные природные парки могут самостоятельно осуществлять эти работы за счет средств, выделяемых из бюджета, при этом доходы от эксплуатации этих объектов учитываются в сметах расходов национальных природных парков.

Режим охраны территорий национальных парков

На территориях национальных парков устанавливается дифференцированный режим особой охраны с учетом их природных, историко-культурных и иных особенностей. Исходя из указанных особенностей на территориях национальных парков могут быть выделены различные функциональные зоны, в том числе:

а) заповедная, в пределах которой запрещены любая хозяйственная деятельность и рекреационное использование территории;

б) особо охраняемая, в пределах которой обеспечиваются условия для сохранения природных комплексов и объектов и на территории которой допускается строго регулируемое посещение;

в) познавательного туризма, предназначенная для организации экологического просвещения и ознакомления с достопримечательными объектами национального парка;

г) рекреационная, предназначенная для отдыха;

д) охраны историко-культурных объектов, в пределах которой обеспечиваются условия для их сохранения;

е) обслуживания посетителей, предназначенная для размещения мест ночлега, палаточных лагерей и иных объектов туристского сервиса, культурного, бытового и информационного обслуживания посетителей;

ж) хозяйственного назначения, в пределах которой, осуществляется хозяйственная деятельность, необходимая для обеспечения функционирования национального парка.

На территориях национальных парков запрещается любая деятельность, которая может нанести ущерб природным комплексам и объектам растительного и животного мира, культурно-историческим объектам и которая противоречит целям и задачам национального парка.

В границах рекреационной зоны национального парка могут находиться территории, предназначенные для спортивной и любительской охоты и рыболовства. При этом охотопользование на территориях национальных парков осуществляется ими самостоятельно или путем предоставления охотничьих угодий в аренду другим охотопользователям.

В национальных парках, расположенных в районах проживания коренного населения (к которому, вне всяких сомнений, может относиться и русское), допускается выделение зон традиционного экстенсивного природопользования, на специально выделенных участках допускаются традиционная хозяйственная деятельность и связанные с ней виды пользования природными ресурсами. В этом случае осуществление промысловой охоты и рыболовства не будет противоречить закону, если эта деятельность будет оговорена в индивидуальном положении о парке и вестись по согласованию с его дирекцией.

Организация обслуживания посетителей

Обеспечение регулируемого туризма и отдыха на территориях национальных парков осуществляется в соответствии с утвержденными проектами на основании лицензий на осуществление деятельности по обеспечению регулируемого туризма и отдыха, предоставляемых дирекциями национальных парков, если предлагаемые услуги по организации обслуживания посетителей не противоречат целям деятельности национальных парков и не причиняют ущерба природным комплексам и объектам историко-культурного наследия.

Постановлением Правительства РФ, от 3 августа 1996 г. № 916 утверждено Положение о порядке предоставления, и аннулирования лицензий на осуществление деятельности по обеспечению регулируемого туризма и отдыха на территориях национальных парков. Согласно этому Положению, право на осуществление конкретных видов деятельности по обеспечению регулируемого туризма и отдыха и условия их осуществления являются неотъемлемой частью правового статуса и режима территории национального парка и должны быть отражены в положении о нем.

 

§ 3. Государственные природные заказники и памятники природы

(виды заказников; режим заказников; памятники природы)

Объявление территории государственным природным заказником или памятником природы допускается как с изъятием, так и без изъятия у пользователей, владельцев и собственников земельных участков.

Виды заказников

Государственные природные заказники могут иметь различный профиль, в том числе быть:

а) комплексными (ландшафтными), предназначенными для сохранения и восстановления природных комплексов (природных ландшафтов);

б) биологическими (ботаническими и зоологическими), предназначенными для сохранения и восстановления редких и исчезающих видов растений и животных, в том числе ценных видов в хозяйственном, научном и культурном отношениях;

в) палеонтологическими, предназначенными для сохранения ископаемых объектов;

г) гидрологическими (болотными, озерными, речными, морскими), предназначенными для сохранения и восстановления ценных водных объектов и экологических систем;

д) геологическими, предназначенными для сохранения ценных объектов и комплексов неживой природы.

Собственникам, владельцам и пользователям земельных участков, находящихся в границах государственных заказников, предоставляются льготы по земельному налогу в порядке, установленном законодательством Российской Федерации и законодательством субъектов Российской Федерации.

Из 66 государственных природных заказников федерального значения 10 находятся в ведении и управлении Госкомэкологии России, их них 8 — административно подчинены соответствующим государственным природным заповедникам («Южно-Камчатский» — Кроноцкому заповеднику, «Малые Курилы» — Курильскому, «Верхне-Кондинский» — заповеднику «Малая Сосьва», «Елогуйский» — Центрально-сибирскому, «Североземельский» — заповеднику «Большой Арктический», «Цасучейский бор» — Даурскому, «Цейский» — Северо-Осетинскому, «Кабанский» — Байкальскому).

Режим заказников

В соответствии с земельным законодательством создание государственных природных заказников согласуется с собственниками, владельцами и пользователями участков земли и акватории, на которых они расположены. На территории государственных природных заказников постоянно или временно запрещается или ограничивается любая деятельность, если она противоречит целям создания государственных природных заказников или причиняет вред природным комплексам и их компонентам.

Собственники, владельцы и пользователи земельных участков, которые расположены в границах государственных природных заказников, обязаны соблюдать установленный в государственных природных заказниках режим особой охраны и несут за его нарушение административную, уголовную и иную установленную законом ответственность.

Приказом Министерства охраны окружающей среды и природных ресурсов РФ от 16 января 1996 г. № 20 утверждено Примерное положение о государственных природных заказниках в Российской Федерации. Согласно ему государственные природные заказники обозначаются на местности предупредительными и информационными знаками по периметру их границ.

Памятники природы

Памятники природы — уникальные, невосполнимые, ценные в экологическом, научном, культурном и эстетическом отношениях природные комплексы, а также объекты естественного и искусственного происхождения. Памятники природы могут иметь федеральное или региональное значение в зависимости от природоохранной, эстетической и иной ценности охраняемых природных комплексов и объектов.

Памятниками природы могут быть объявлены участки суши и водного пространства, а также одиночные природные объекты, в том числе:

участки живописных местностей;

эталонные участки нетронутой природы;

участки с преобладанием культурного ландшафта (старинные парки, аллеи, каналы, древние копи);

места произрастания и обитания ценных, реликтовых, малочисленных, редких и исчезающих видов растений и животных;

лесные массивы и участки леса, особо ценные по своим характеристикам (породный состав, продуктивность, генетические качества, строение насаждений), а также образцы выдающихся достижений лесохозяйственной науки и практики;

природные объекты, играющие важную роль в поддержании гидрологического режима;

уникальные формы рельефа и связанные с ним природные ландшафты (горы, группы скал, ущелья, каньоны, группы пещер, ледниковые цирки и троговые долины, моренно-валунные гряды, дюны, барханы, гигантские наледи, гидролакколиты);

геологические обнажения, имеющие особую научную ценность (опорные разрезы, стратотипы, выходы редких минералов, горных пород и полезных ископаемых);

геолого-географические полигоны, в том числе классические участки с особо выразительными следами сейсмических явлений, а также обнажения разрывных и складчатых нарушений залегания горных пород;

местонахождения редких или особо ценных палеонтологических объектов;

участки рек, озер, водно-болотных комплексов, водохранилищ, морских акваторий, небольшие реки с поймами, озера, водохранилища и пруды;

природные гидроминеральные комплексы, термальные и минеральные водные источники, месторождения лечебных грязей;

береговые объекты (косы, перешейки, полуострова, острова, лагуны, бухты);

отдельные объекты живой и неживой природы (места гнездования птиц, деревья-долгожители и имеющие историко-мемориальное значение, растения причудливых форм, единичные экземпляры экзотов и реликтов, вулканы, холмы, ледники, валуны, водопады, гейзеры, родники, истоки рек, скалы, утесы, останцы, проявления карста, пещеры, гроты).

Передача памятников природы и их территорий под охрану лиц, в чье ведение они переданы, оформление охранного обязательства, паспорта и других документов осуществляются специально уполномоченным на то государственным органом Российской Федерации в области охраны окружающей природной среды. Объявление природных комплексов и объектов памятниками природы, а территорий, занятых ими, территориями памятников природы допускается без изъятия или с изъятием занимаемых ими земельных участков у собственников, владельцев и пользователей этих участков.

Собственники, владельцы и пользователи земельных участков, на которых находятся памятники природы, принимают на себя обязательства по обеспечению режима особой охраны памятников природы. Расходы собственников, владельцев и пользователей указанных земельных участков по обеспечению установленного режима особой охраны памятников природы возмещаются за счет средств федерального бюджета, а также средств внебюджетных фондов. Вопросы обеспечения режима особой охраны территорий памятников природы регламентируются Примерным положением о памятниках природы в Российской Федерации, утвержденным приказом Минприроды России от 16 января 1996 г. № 20.

В случае непосредственной угрозы уничтожения вновь выявленных уникальных природных комплексов и объектов до объявления их в установленном порядке памятниками природы специально уполномоченные на то государственные органы Российской Федерации в области охраны окружающей природной среды и их территориальные подразделения принимают решения о приостановлении действий, которые могут привести к уничтожению либо повреждению этих природных комплексов и объектов, и выдают в установленном законом порядке предписание о приостановлении указанной деятельности соответствующим хозяйствующим субъектам.

 

§ 4. Парки и сады

(природные парки; дендрологические парки и ботанические сады)

В соответствии с Федеральным законом «Об особо охраняемых природных территориях» особый режим устанавливается в отношении природных парков, а также дендрологических парков и ботанических садов.

Природные парки

Природные парки — это рекреационные учреждения, находящиеся в ведении субъектов Российской Федерации. На них возлагаются задачи создания условий для отдыха (в том числе массового), сохранение рекреационных ресурсов, разработка и внедрение эффективных методов охраны природы, поддержание экологического баланса в условиях рекреационного использования территории.

Территории природных парков располагаются на землях, предоставленных им в бессрочное (постоянное) пользование, а в отдельных случаях — на землях иных пользователей, а также собственников. На территориях природных парков устанавливаются различные режимы особой охраны и использования в зависимости от экологической или рекреационной ценности природных участков.

Исходя из этого могут быть выделены природоохранные, рекреационные, агрохозяйственные и иные функциональные зоны. Запрещается деятельность, влекущая изменение исторически сложившегося природного ландшафта, снижение или уничтожение экологических и эстетических качеств парков, нарушение режима содержания памятников истории и культуры. В границах природных парков могут быть запрещены или ограничены виды деятельности, влекущие за собой снижение ценности территорий.

Дендрологические парки и ботанические сады

Дендрологические парки и ботанические сады являются природоохранными учреждениями, в задачи которых входит создание специальных коллекций растений в целях сохранения разнообразия и обогащения растительного мира, а также осуществление научной, учебной и просветительской деятельности. Территории дендрологических парков и ботанических садов предназначаются только для выполнения их прямых задач, при этом земельные участки передаются в бессрочное (постоянное) пользование дендрологическим паркам, ботаническим садам, а также научно-исследовательским или образовательным учреждениям, в ведении которых находятся дендрологические парки и ботанические сады.

В Российской Федерации на конец 1996 г. насчитывалось 55 ботанических садов и 22 дендрологических парка и дендрария, находящихся в ведении Российской академии наук (Главный ботанический сад РАН, Ботанический сад Ботанического института им. В. Л. Комарова), отделений и научных центров РАН (Полярно-альпийский ботанический сад-институт Кольского НЦ РАН, Ботанический сад Уральского отделения РАН), Рослесхоза (дендрарий Кавказского филиала ВНИИЛМ) и его территориальных органов (дендрарий Новосибирского лесхоза, дендрологический парк Кандалакшского лесхоза), Минсельхозпрода России (дендрологический сад Новосибирской плодово-ягодной станции), государственных университетов (Ботанический сад МГУ им. М. В. Ломоносова, Ботанический сад Санкт-Петербургского госуниверситета, Сибирский ботанический сад Томского госуниверситета), сельскохозяйственных (дендрарий Кубанского сельскохозяйственного института, Ботанический сад Омского сельхозинститута), лесотехнических (дендрарий Архангельского лесотехнического института, Ботанический сад Санкт-Петербургской лесотехнической академии) и педагогических вузов (Ботанический сад Кировского педагогического института, Ботанический сад Пензенского педагогического института), некоторых других ведомств (Ботанический сад лекарственных растений 1-го Московского медицинского института, Кабардино-Балкарский республиканский ботанический сад совхоза «Декоративные культуры»).

Существующие ботанические сады и дендрологические парки создавались различными государственными органами в зависимости от своего статуса. Так, официальный статус дендрологического парка Кандалакшского лесхоза был придан соответствующей территории площадью 1,88 га решением Мурманского облисполкома от 24 декабря 1989 г. № 537. Постановлением Правительства РФ от 8 мая 1996 г. № 571 образован дендрологический парк федерального значения в Становлянском районе Липецкой области на базе Лесостепной опытно-селекционной станции Минстроя России. Ботанический сад Амурского научного центра ДВО РАН (г. Благовещенск) создан постановлением Президиума ДВО РАН «Об организации Ботанического сада Амурского научного центра ДВО РАН» от 31 мая 1994 г. и зарегистрирован в соответствии с постановлением администрации г. Благовещенска о государственной регистрации научно-исследовательского учреждения «Ботанический сад Амурского научного центра ДВО РАН» от 27 июня 1994 г.

Территории дендрологических парков и ботанических садов могут быть разделены на различные функциональные зоны, в том числе:

а) экспозиционную, посещение которой разрешается в порядке, определенном дирекциями дендрологических парков или ботанических садов;

б) научно-экспериментальную, доступ в которую имеют только научные сотрудники дендрологических парков или ботанических садов, а также специалисты других научно-исследовательских учреждений;

в) административную.

Так, в границах ботанического сада Амурского научного центра ДВО РАН (общая площадь территории 307,7 га) выделены «заповедная зона» (представленная лесами первой группы), «активная зона» и территория дендрария.

 

§ 5. Лечебно-оздоровительные местности

(нормативное регулирование; округа и служба охраны; ответственность)

Территории (акватории), пригодные для организации лечения и профилактики заболеваний, а также отдыха населения и обладающие природными лечебными ресурсами (минеральные воды, лечебные грязи, рапа лиманов и озер, лечебный климат, пляжи, части акваторий и внутренних морей, другие природные объекты и условия) могут быть отнесены к лечебно-оздоровительным местностям.

Лечебно-оздоровительные местности и курорты выделяются в целях их рационального использования и обеспечения сохранения их природных лечебных ресурсов и оздоровительных свойств. Освоенные и используемые в лечебно-профилактических целях территории, которые обладают природными лечебными ресурсами, а также располагают необходимыми для их эксплуатации зданиями и сооружениями, включая объекты инфраструктуры, являются курортами.

Нормативное регулирование

1 марта 1995 г. опубликован в «Российской газете» и с этого момента вступил в силу Федеральный закон «О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах», определяющий принципы государственной политики и регулирующий отношения в сфере изучения, использования, развития и охраны природных лечебных ресурсов, лечебно-оздоровительных местностей и курортов на территории России.

В данном Федеральном законе используются следующие понятия:

природные лечебные ресурсы — минеральные воды, лечебные грязи, рапа лиманов и озер, лечебный климат, другие природные объекты и условия, используемые для лечения и профилактики заболеваний и организации отдыха. Лечебные свойства природных объектов и условий устанавливаются на основании научных исследований, многолетней практики и утверждаются федеральным органом исполнительной власти, ведающим вопросами здравоохранения;

курорт местного значения — освоенная и используемая в лечебно-профилактических целях особо охраняемая природная территория, находящаяся в установленном порядке в ведении органов местного самоуправления;

курортный регион (район) — территория с компактно расположенными на ней курортами, объединенная общим округом санитарной (горно-санитарной) охраны.

Во исполнение упомянутого Федерального закона Правительство РФ постановлением от 7 декабря 1995 г. № 1426 утвердило Положение о признании территорий лечебно-оздоровительными местностями и курортами федерального значения.

Согласно этому Положению территория признается лечебно-оздоровительной местностью федерального значения, если она:

располагает одним или несколькими уникальными природными лечебными ресурсами;

обладает необходимыми запасами минеральных вод, лечебных грязей и достаточными ресурсами других природных лечебных факторов;

имеет площадь, пригодную и достаточную для курортного строительства;

удовлетворяет экологическим и санитарно-эпидемиологическим нормам и правилам, установленным для особо охраняемых территорий лечебно-оздоровительного назначения;

обладает источниками хозяйственно-питьевого и технического водоснабжения, а также надежными системами энергоснабжения, способными удовлетворить потребности будущего курорта.

Округа и служба охраны

В целях сохранения природных факторов, благоприятных для организации лечения и профилактики заболеваний населения, на территориях лечебно-оздоровительных местностей и курортов организуются округа санитарной или горно-санитарной охраны.

Для лечебно-оздоровительных местностей и курортов, где природные лечебные ресурсы относятся к недрам (минеральные воды, лечебные грязи и др.), устанавливаются округа горно-санитарной охраны. В остальных случаях устанавливаются округа санитарной охраны. Внешний контур округа санитарной (горно-санитарной) охраны является границей лечебно-оздоровительной местности или курорта.

4 мая 1995 г. опубликован в «Российской газете» и с этого момента вступил в силу Федеральный закон «О животном мире», предоставляющий, в частности, значительные права должностным лицам специально уполномоченных государственных органов по охране, контролю и регулированию использования объектов животного мира и среды их обитания.

В целях реализации этого Федерального закона постановлением Правительства РФ «О специально уполномоченных государственных органах по охране, контролю и регулированию использования объектов животного мира и среды их обитания» от 15 апреля 1996 г. установлено, что этими органами являются Министерство охраны окружающей среды и природных ресурсов РФ, Министерство сельского хозяйства и продовольствия РФ, Комитет РФ по рыболовству, Федеральная служба лесного хозяйства России и их территориальные органы.

В связи с принятием этого постановления Правительства России Министерством охраны окружающей среды и природных ресурсов РФ 14 мая 1996 г. издан приказ «О должностных лицах Министерства охраны окружающей среды и природных ресурсов Российской Федерации и его территориальных органах, осуществляющих полномочия по охране, контролю и регулированию использования животного мира и среды его обитания».

Согласно этому постановлению в перечень должностных лиц, осуществляющих соответствующие полномочия и пользующихся правами, перечисленными в ст. 31 Федерального закона «О животном мире», в систему Минприроды России входят и соответствующие должностные лица государственных природных заповедников: главные государственные инспекторы по охране территорий государственных природных заповедников и их заместители, старшие государственные инспекторы по охране территорий государственных природных заповедников, участковые инспекторы по охране территорий государственных природных заповедников, государственные инспекторы по охране территорий государственных природных заповедников.

Права работников службы охраны, предоставленные им Федеральным законом «Об особо охраняемых природных территориях», значительны. Поэтому с распространением на них прав, предусмотренных ст. 31 Федерального закона «О животном мире», принципиальное значение имеют следующие вновь приобретенные права: право производить личный досмотр задержанных лиц (в соответствии со ст. 243 КоАП РСФСР личный досмотр может производиться уполномоченным на то лицом одного пола с досматриваемым и ; в присутствии двух понятых (свидетелей) того же пола. О произведенном личном досмотре делается соответствующая запись в протоколе), право остановки транспортных средств, право применять в установленном порядке физическую силу (физическая сила применяется в соответствии с правовыми нормами, регулирующими отношения в области необходимой обороны).

В ряде лечебно-оздоровительных местностей и природных парков для охраны их территорий также созданы специальные службы охраны, входящие в их штат. Например, наличие такой специальной инспекторской службы со значительными полномочиями предусмотрено Положением о национальном природном парке «Ленские Столбы», утвержденном постановлением Правительства Республики Саха (Якутия) от 10 февраля 1995 т. № 39. Положениями о природных парках «Южно-Камчатский», «Налычево» и «Быстринский», утвержденными постановлениями Главы администрации Камчатской области, предусмотрено, что охрана этих природных парков осуществляется, в частности, их дирекциями, специалисты которых: «наделяются правами, определенными статьей 34 Федерального закона „Об особо охраняемых природных территориях“».

Ответственность

Согласно ст. 262 УК РФ нарушение режима заповедников, заказников, национальных парков, памятников природы и других особо охраняемых государством природных территорий, повлекшее причинение значительного ущерба, наказывается штрафом а размере от ста до пятисот минимальных размеров оплаты труда или в размере заработной платы или иного дохода осужденного за период от одного до пяти месяцев, либо лишением права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью на срок до, трех лет, либо исправительными работами на срок до двух лет.

Кроме того, согласно ст. 256 УК РФ незаконная добыча рыбы, морского зверя и иных водных животных или промысловых морских растений, если это деяние совершено на территории заповедника или заказника, наказывается штрафом в размере от двухсот до пятисот минимальных размеров оплаты труда или в размере заработной платы или иного дохода осужденного за период от двух до пяти месяцев, либо исправительными работами на срок до двух лет, либо арестом на срок от четырех до шести месяцев.

То же деяние, совершенное лицом с использованием своего служебного положения либо группой лиц по предварительному сговору или организованной группой, наказывается штрафом в размере от пятисот до семисот минимальных размеров оплаты труда или в размере заработной платы или иного дохода осужденного за период от пяти до семи месяцев либо лишением свободы на срок до двух лет с лишением права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью на срок до трех лет или без такового.

Согласно же ст. 258 УК РФ незаконная охота, если это деяние совершено на территории заповедника или заказника, наказывается штрафом в размере от двухсот до пятисот минимальных размеров оплаты труда или в размере заработной платы или иного дохода осужденного за период от двух до пяти месяцев, либо исправительными работами на срок до двух лет, либо арестом на срок от четырех до шести месяцев. То же деяние, совершенное лицом с использованием своего служебного положения либо группой лиц по предварительному сговору или организованной группой, наказывается штрафом в размере от пятисот до семисот минимальных размеров оплаты труда или в размере заработной платы или иного дохода осужденного за период от пяти до семи месяцев либо лишением свободы на срок до двух лет с лишением права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью на срок до трех лет или без такового.

? Контрольные вопросы

• Каковы цели создания особо охраняемых территорий и объектов?

• Чем отличаются друг от друга особо охраняемые территории?

• Кем учреждаются особо охраняемые территории? В чем проявляется особый режим их охраны?

• Какие известны заповедные территории в вашем регионе?

• Каковы полномочия работников особо охраняемых территорий?

Темы рефератов

• История и причины возникновения особо охраняемых территорий и объектов.

• Характеристика правового режима особо охраняемой территории (по выбору).

• Особо охраняемые растения и животные (федерального, регионального, местного значения).

Литература

• Федеральный закон «Об особо охраняемых природных территориях» от 14 марта 1995 г.

• Федеральный закон «О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах» от 23 февраля 1995 г.

• Постановление Правительства РФ «Об объявлении озера Светлояр памятником природы федерального значения» от 27 декабря 1997 г.

• Вайнер Дуглас. Экология в Советской России. Архипелаг свободы: заповедники и охрана природы. М.: Прогресс, 1991.

• Заповедники России. Сборник материалов летописей природы. М., 1994.

• Степаницкий В. Б. Комментарий к Федеральному закону «Об особо охраняемых природных территориях» (предисловие С. А. Боголюбова). М., 1997.

• Теоретические и практические вопросы ландшафтной экологии и заповедного дела. М., 1993.

• Штильмарк Р. Ф. Историография российских заповедников (1895-1995). М., Логата, 1996.

 

Основные положения. — Городские комитеты охраны природы. — Экологические отделы городских администраций. — Договорные формы.

 

§ 1. Основные положения

(предпосылки и специфика городского экологического управления; экологические требования в поселениях)

Практика насчитывает несколько способов организации экологического управления в городах — путем создания городских (межтерриториальных) комитетов прямого (вышестоящему комитету) или двойного подчинения либо путем формирования природоохранного подразделения городской администрации. Порой эти способы используются параллельно, а также с применением договорных форм. В любом случае от организации городского экологического управления во многом зависит состояние охраны окружающей среды как в городах, так и во всей стране, в связи с чем эта проблема заслуживает выделения в самостоятельную тему для изучения в Особенной части экологического права.

Предпосылки и специфика городского экологического управления

В общей части учебной дисциплины «Экологическое право» рассматривались основные понятия и положения экологического управления, регулируемого правовыми нормами, изучались принципы осуществления местного самоуправления в области природопользования. Организация охраны окружающей среды в городах и иных населенных пунктах имеет свою специфику, объясняемую несколькими причинами.

Прежде всего, города являются средоточием основных промышленных загрязнителей, воздействующих на окружающую среду: в большинстве городских поселений фиксируются превышения допустимых концентраций вредных веществ в атмосфере и в воде, в связи с чем от 10% городских территорий (по оптимистическим оценкам) до 15 % (по пессимистическим) заслуживают быть признанными зоной чрезвычайной экологической ситуации. Большинство городов имеют старую застройку, прежние транспортные коммуникации, отсталое промышленное, очистное оборудование.

В городах проживает и работает почти три четверти населения страны: это означает, что от организации их труда и быта, отдыха и экологического воспитания во многом зависит их экологическое благополучие; здесь становится более очевидной взаимосвязь производственной, технологической дисциплины, обыденного, житейского поведения и экологии; здесь избиратели и налогоплательщики находятся ближе к органам управления, которые принимают решения о расходовании средств, предназначенных на экологические нужды.

Городское население начинает пользоваться своими экологическими правами, обращается в суды и арбитражные суды за их защитой.

Управление экологической ситуацией в городах усугубляется еще и тем, что в разделе природных ресурсов между Федерацией и ее субъектами города остались крайними, последними в этом процессе, зависимыми от вышестоящих властей, зачастую не имеющими своей финансовой базы, что вызывает определенные противоречия.

Эти проблемы отражаются на формировании и расходовании средств экологических фондов: основные загрязнители и плательщики средств в экологические фонды располагаются на территориях городов, поэтому в ряде случаев происходит конкуренция, соперничество между областным и городскими комитетами охраны природы за сбор и распределение этих средств, поскольку кто платит (в данном случае — кто собирает платежи), тот и заказывает музыку, что особенно актуально в условиях экономического кризиса и бюджетного дефицита.

Другой специфической проблемой становится проведение государственной экологической экспертизы, поскольку города (кроме Москвы и Санкт-Петербурга) и городские комитеты охраны природы являются уровнем не государства, а местного самоуправления и, следовательно, строго говоря, не полномочны проводить государственную экологическую экспертизу.

Проблема экспертизы решается по-разному: там, где городские комитеты являются структурными подразделениями комитетов субъектов Федерации, они автоматически выполняют поручения комитета субъекта Российской Федерации; там, где они самостоятельны или в двойном подчинении, им приходится «выпрашивать» экспертные функции, договариваться о своих полномочиях — в этих случаях вышестоящий орган может их делегировать в соответствии с законодательством (как правило, это происходит по проектам местного, городского значения).

Экологические требования в поселениях

Охватываемые общими экологическими требованиями городские территории, ввиду указанной выше специфики, имеют дополнительные, своеобразные требования к охране окружающей среды. Обусловленные скученностью населения, они, прежде всего, носят санитарно-эпидемиологическую направленность мероприятий при проектировании, строительстве и реконструкции населенных пунктов. Промышленные, транспортные предприятия и сооружения, магистрали и путепроводы должны размещаться таким образом, чтобы исключать неблагоприятное влияние вредных факторов на здоровье и санитарно-бытовые условия жизни граждан.

При планировании и застройке городов должны предусматриваться санитарная очистка, обезвреживание, утилизация, складирование, экологически безопасное удаление, переработка либо захоронение коммунально-бытовых отходов. Актуальная проблема для всех территорий — проблема отходов становится наиболее злободневной для городов, в связи с чем: складирование и захоронение отходов производится в местах, определяемых решением городских администраций по согласованию с комитетами охраны окружающей среды и органами санитарно-эпидемиологического надзора; запрещается сброс отходов и канализационных стоков в водоемы общего пользования и подземные водоносные горизонты; принимаются специальные меры по обеспечению питьевого водоснабжения населения (см. § 5 темы IX); запрещается размещение токсичных отходов вблизи городов, в лесопарковых зонах, где может быть создана опасность для здоровья населения.

Вокруг крупных городов и промышленных центров создаются зеленые, защитные зоны, изъятые из интенсивного хозяйственного использования, с ограниченным режимом природопользования. Для них устанавливаются нормативы с целью охраны водоемов и иных источников водоснабжения, предельно допустимые нормы нагрузки с учетом формирования территориально-производственных комплексов и потенциальных возможностей природной среды. В пригородных зонах и лесопарковых защитных поясах особенно ценны и поддерживаются их средозащитные, средообразующие, санитарно-гигиенические, рекреационные функции, необходимые для обеспечения экологической безопасности населения.

 

§ 2. Городские комитеты охраны природы

(орган двойного подчинения; органы Госкомэкологии; межтерриториальные органы)

Основной формой экологического управления в городе остается городской комитет охраны природы с различными вариантами его подчинения. На его примере также наглядно видно осуществление экологических функций специально уполномоченными органами в области охраны окружающей среды.

Орган двойного подчинения

Утвержденное председателем Новосибирского областного комитета охраны окружающей среды и природных ресурсов и постановлением мэрии г. Новосибирска (1996 г.) Положение о Новосибирском городском комитете охраны окружающей среды и природных ресурсов разработано на основании Законов РФ «Об охране окружающей природной среды», «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», Положения о Новосибирском областном комитете охраны окружающей среды, утвержденного постановлением администрации Новосибирской области и министром охраны окружающей среды и природных ресурсов Российской Федерации в 1994 г.

Новосибирский городской комитет охраны окружающей среды и природных ресурсов (далее — Горкомприроды) является органом мэрии г. Новосибирска и Новосибирского областного комитета охраны окружающей среды. Горкомприроды наделяется Облкомприроды правами специально уполномоченного государственного органа в области охраны окружающей среды и природных ресурсов. Горкомприроды наряду с мэрией отвечает за улучшение качества окружающей среды на территории г. Новосибирска. Горкомприроды действует на основании Положения и осуществляет свою деятельность под контролем мэрии г. Новосибирска, а по вопросам, входящим в компетенцию Облкомприроды, — под его контролем.

Решения Горкомприроды (его должностных лиц) по вопросам, отнесенным к его (их) компетенции, обязательны для органов государственного управления, юридических и физических лиц и могут быть обжалованы в суд. Горкомприроды осуществляет свою деятельность во взаимодействии с другими подразделениями мэрии г. Новосибирска, органами государственного управления, правоохранительными органами, общественными объединениями и гражданами.

Структуру, численность и фонд оплаты труда Горкомприроды устанавливает мэрия города по согласованию с Облкомприроды с учетом городских особенностей и характера решаемых задач. Горкомприроды содержится за счет средств городского бюджета, а также иных источников финансирования, не противоречащих действующему законодательству Российской Федерации, является юридическим лицом, имеет расчетный и иные счета, печать с изображением Государственного герба Российской Федерации и угловой штамп со своим официальным наименованием.

Основными задачами Горкомприроды являются: комплексное, совместно с другими природоохранными органами, управление в области охраны окружающей среды на территории г. Новосибирска, проведение единой научно-технической политики по вопросам охраны окружающей среды; координация деятельности предприятий, учреждений и организаций города в области охраны окружающей среды и природных ресурсов; участие в организации и функционировании единой государственной системы экологического мониторинга (ЕГСМ) в городе; организация и осуществление на территории г. Новосибирска государственного контроля в области охраны окружающей среды и использования природных ресурсов, а также за соблюдением экологических норм независимо от формы собственности и подчинения; обеспечение населения экологической информацией; содействие в организации природно-заповедного дела на территории города, ведение Красной книги.

В соответствии с основными задачами Горкомприроды:

разрабатывает предложения по основным направлениям экологической политики мэрии города, совместно с другими специально уполномоченными органами в области охраны окружающей среды организует разработку и реализацию городских и участвует в разработке и реализации областных программ по охране окружающей среды и рациональному использованию природных ресурсов, участвует в прогнозировании и подготовке программ социально-экономического развития города и области;

организует и осуществляет в установленном Облкомприроды и мэрией города порядке выдачу (аннулирование) и согласование:

— разрешений на выбросы и сбросы загрязняющих веществ (в том числе радиоактивных) в окружающую среду, а также вредные физические воздействия на окружающую среду и потребление атмосферного воздуха для производственных нужд в случаях, когда это может привести к изменениям состояния атмосферы;

— разрешений на складирование, размещение и захоронение промышленных и иных отходов (материалов, веществ);

— лицензий на пользование отдельными видами природных ресурсов совместно с местными и территориальными специально уполномоченными органами по охране и использованию отдельных видов природных ресурсов;

— лицензий и разрешений на добывание, сбор, продажу, скупку, обмен, пересылку, содержание, хранение биологических объектов и коллекций;

согласовывает нормы (нормативы) и правила использования муниципальных природных ресурсов; участвует в проведении государственной экологической экспертизы предплановых, предпроектных и проектных материалов по объектам и мероприятиям, намечаемым к реализации на территории г. Новосибирска, а также экологических обоснований лицензий и сертификатов;

обеспечивает во взаимодействии с территориальными подразделениями других природоохранных органов функционирование экономического механизма природопользования, формирование внебюджетного экологического фонда, осуществляет оперативное управление использованием средств фонда в соответствии со сметой, утверждаемой мэрией г. Новосибирска;

совместно с территориальными подразделениями других природоохранных органов участвует в организации и осуществлении учета и оценки природно-ресурсного потенциала города, ведет учет объектов, во взаимодействии с территориальными подразделениями других природоохранных органов участвует в ведении комплексного кадастра природных ресурсов г. Новосибирска; организует и ведет городской регистр опасных отходов (в том числе радиоактивных);

участвует в создании и функционировании экологических информационных систем: организует сбор, хранение, обработку, анализ и распространение информации по проблемам охраны окружающей среды и природных ресурсов; ведет банки данных об окружающей среде, природных ресурсах и их использовании, об инновационных природоохранных и ресурсосберегающих технических системах и технологиях;

осуществляет подготовку ежегодного доклада о состоянии окружающей среды в г. Новосибирске по макету, разрабатываемому Облкомприроды; осуществляет контроль за экологической паспортизацией хозяйственных объектов на территории города; организует и осуществляет государственный экологический контроль (в том числе аналитический во взаимодействии со специализированной инспекцией аналитического контроля Облкомприроды) на всей территории города;

обеспечивает представление материалов для ведения Красной книги, согласовывает в пределах своей компетенции материалы по созданию другими министерствами и ведомствами особо охраняемых природных территорий.

Органы Госкомэкологии

Комитет охраны окружающей среды и природных ресурсов г. Нижнего Новгорода образован в установленном законодательством порядке приказом председателя Комитета охраны окружающей среды и природных ресурсов области и имеет задачей совершенствование административного управления процессом социально-экономического развития города, реализации единой государственной политики в области охраны окружающей среды, эффективного природопользования и обеспечения экологической безопасности населения на территории Нижнего Новгорода.

Комитет является специально уполномоченным государственным органом в области охраны окружающей среды, и в отличие от Новосибирского, входящим в структуру Нижегородоблкомприроды и ему подчиняющимся; осуществляет свою деятельность на территории, подведомственной администрации г. Нижнего Новгорода; в пределах своей компетенции координирует деятельность специально уполномоченных государственных органов в области охраны окружающей среды, осуществляющих эти функции в соответствующих сферах управления на территории города.

Комитет руководствуется в своей деятельности Конституцией РФ, законами РФ, указами Президента РФ, постановлениями и распоряжениями Правительства, приказами Госкомэкологии и Министерства природных ресурсов РФ, Нижегородоблкомприроды, правовыми актами органов представительной и исполнительной властей Нижегородской области, принятыми в соответствии с их компетенцией, а также положением о комитете.

Комитет осуществляет свою деятельность под контролем органов Госкомэкологии РФ, Нижегородоблкомприроды в вопросах, отнесенных законодательством к их компетенции. Государственные инспекторы, специалисты комитета, осуществляющие государственный контроль по охране природы, являются представителями органов государственного управления и находятся под защитой государства.

Основные задачи — обеспечение на территории города экономного, рационального использования природных ресурсов и осуществление наиболее эффективного режима их воспроизводства с учетом интересов развивающейся городской инфраструктуры. Среди других новшеств — функции городского комитета: участие в разработке мероприятий по предупреждению и ликвидации чрезвычайных экологических ситуаций; обработка корреспонденции по вопросам деятельности комитета, поступающей в адрес администрации, рассмотрение жалоб и заявлений, прием посетителей, переписка с организациями и гражданами; организация подготовки и переподготовки кадров, а также общественных инспекторов по охране природы; согласование экологических паспортов предприятий; содействие обеспечению предприятий информацией о ресурсосберегающих технологиях, научных разработках и передовом опыте в области экологии.

Комитет организует работы по приумножению средств экологического фонда; координирует деятельность экологических служб предприятий независимо от форм собственности и подчинения; выполняет платные работы (услуги) природоохранного назначения. Комитет охраны окружающей среды и природных ресурсов г. Нижнего Новгорода представляет интересы администрации города в учреждениях, организациях и предприятиях, органах представительной и исполнительной властей; в пределах своей компетенции от имени администрации города приостанавливает, а в отдельных случаях и отменяет приказы и распоряжения руководителей предприятий независимо от форм собственности, действия которых наносят или могут нанести ущерб окружающей среде.

Согласно Положению, нижегородский комитет привлекает в установленном порядке, в том числе и на договорной основе, сторонние организации, предприятия, отдельных специалистов для разработки методических, нормативных документов, проведения научно-исследовательских и опытно-конструкторских работ, организации различных видов экологического страхования и создает временные творческие коллективы, координационные советы и рабочие группы для решения вопросов экологического характера.

Хотя городской комитет подчиняется областному, он получает от подразделений и структур городской администрации и подведомственных им служб информацию или сведения, необходимые для выполнения комитетом работ, входящих в его компетенцию; предъявляет предприятиям, организациям, учреждениям, иностранным гражданам и юридическим лицам, гражданам Российской Федерации и лицам без гражданства претензии о возмещении вреда, причиненного окружающей среде.

Волгоградский городской комитет охраны природы является подразделением Волгоградского областного комитета охраны природы, осуществляет свою работу под его научно-техническим и методическим руководством, является центральным и координирующим органом государственного контроля в области охраны природы и рационального использования природных ресурсов на территории города Волгограда.

В систему Волгоградского горкомприроды входят отделы государственного контроля промышленности южной зоны, северной зоны, передвижных источников, экологического нормирования и разрешений, рассмотрения проектов строительства и реконструкции объектов, контроля за формированием и расходованием городского экологического фонда и связей с организациями и населением, лаборатория экологического контроля.

Волгоградский комитет получает бесплатно от министерств, ведомств, предприятий, учреждений и организаций экологическую информацию, доводит до сведения общественных организаций факты нарушений установленных норм и правил по охране природы, природоохранного законодательства для принятия мер общественного воздействия к виновным лицам, занимается экологическим воспитанием, образованием, просвещением.

Межтерриториальные органы

Учреждаются и межгородские, региональные комитеты охраны природы. Помимо различий в зонах деятельности нормативные акты о них содержат также немало интересного. Согласно Положению о Кубанском территориальном комитете охраны окружающей среды и природных ресурсов Краснодарского краевого комитета охраны окружающей среды и природных ресурсов, Кубанский территориальный комитет является структурным подразделением Краснодарского краевого комитета и входит в общую систему федеральных органов, осуществляющих государственное управление и контроль в области экологии на территории Краснодарского края, а также в свободных экономических и эколого-экономических зонах.

Главной целью деятельности территориального комитета является обеспечение соблюдения природоохранного законодательства, сохранение природных богатств и естественной среды обитания человека, предотвращение экологически вредного промышленного воздействия и иной деятельности, оздоровление и улучшение качества природной среды. В зону деятельности Кубанского территориального комитета (местоположение — г. Краснодар) входят города Краснодар, Белореченск, Горячий Ключ, Тимашевск, Усть-Лабинск, Кореновск, Динская, Северская, Тбилисская с соответствующими районами.

Территориальный комитет осуществляет свою деятельность во взаимодействии с местными Советами, администрациями и правоохранительными органами, общественными экологическими организациями территорий, входящими в зону деятельности комитета. Территориальный комитет может изымать в пределах своей компетенции или вносить предложения об изъятии разрешений (лицензий) на пользование природных ресурсов при использовании их способами, способствующими химическому или радиоактивному загрязнению природной среды, запрещать ввод в эксплуатацию объектов, строительство которых выполнено с нарушением установленных правил и норм по охране природы.

Комитет может проводить проверки соблюдения экологических норм, запрещать эксплуатацию транспортных средств в случаях нарушения ими экологических норм; останавливать, задерживать и осматривать суда и другие плавучие средства в контролируемой зоне; запрещать дальнейшую транспортировку экологически опасных грузов, осуществляемую с нарушением природоохранных правил; требовать возмещения в конвертируемой валюте ущерба, нанесенного природной среде российскими, иностранными, а также совместными предприятиями; вправе организовать или быть учредителем хозрасчетных предприятий, организаций, специализирующихся на решении экологических проблем.

Основываясь на межгородском статусе, пользуясь определенной самостоятельностью, комитет может вносить предложения администрациям городов о наказании руководителей предприятий, систематически нарушающих природоохранное законодательство; заслушивать отчеты руководителей организаций, осуществляющих функции управления и контроля. Структура территориального комитета и его штаты определяются исходя из необходимости обеспечения наиболее эффективного решения возложенных на него задач и с учетом местных экологических условий.

Такие территориальные (городские) органы создаются в ряде других регионов. Например, в городе Березники создано Северное территориальное управление экологического контроля, являющееся органом государственного управления в области охраны окружающей среды и природных ресурсов, входящее в систему Госкомэкологии и действующее на закрепленной за ним территории как структурное подразделение Пермского областного комитета по охране окружающей среды.

В его деятельности большое место занимает контроль за землепользованием (что обусловливается спецификой региона) и в частности за предотвращением захламления земель, загрязнения почв сточными водами, пестицидами, токсичными и радиоактивными веществами; соблюдением установленного режима использования земель природоохранного, природно-заповедного и рекреационного, назначения; осуществлением предусмотренных проектами землеустройства и другими проектами мероприятий по. предотвращению и ликвидации процессов, вызывающих деградацию и загрязнение земель, а также по охране почв и рациональному использованию земельных ресурсов.

Управление осуществляет контроль за: соблюдением земельного законодательства в части охраны земель; пресечением самовольного занятия земель природоохранного, природно-заповедного и рекреационного назначения; выполнением работ по рекультивации нарушенных земель; выполнением мероприятий по предотвращению порчи и уничтожения плодородного слоя почвы, деградации земель и консервации выведенных из оборота сельскохозяйственных угодий и загрязненных земель.

Этот межтерриториальный орган в состоянии следить за выполнением природоохранных требований при отводе земель под все виды хозяйственной деятельности; складированием, утилизацией, обезвреживанием жидких и твердых отходов, влияющих на состояние земель; совершенствованием технологических процессов, соблюдением технических, экологических требований и регламентов при производстве работ и операций на объектах, связанных прямо или косвенно с реконструкцией и вводом в эксплуатацию предприятий, объектов в соответствии с заключением (согласованием) экологической экспертизы.

Подвергая оценке эти и другие подобные положения городских (территориальных) комитетов об охране природы, можно сделать ряд выводов: с согласия субъекта Российской Федерации и органа местного самоуправления горкомприроды принимают на себя ряд государственных функций, становятся специально уполномоченным государственным органом, а ряд полномочий горкомприроды осуществляются совместно с другими специально уполномоченными государственными органами и поэтому являются достаточно размытыми, неопределенными.

В некоторых положениях о городских и межтерриториальных комитетах предусматриваются слишком общие функции («готовит проекты», «участвует», «осуществляет сотрудничество», «координирует»), которые не имеют в достаточной степени правового, организационного характера: все это может продолжаться до тех пор, пока за выполнение конкретных обязанностей не наступит конкретная ответственность, в том числе дисциплинарная, гражданско-правовая, а то и уголовная.

 

§ 3. Экологические отделы городских администраций

(создание и организация отделов; полномочия экологического отдела; размежевание функций по использованию и охране природных ресурсов)

Наряду с городскими природоохранными комитетами практикуется создание экологических отделов в городских администрациях. На их примере можно увидеть и понять сочетание и размежевание эксплуатационных и контрольных экологических функций.

Создание и организация отделов

Примером может служить деятельность администрации г. Вологды в решении вопросов рационального природопользования и охраны среды, которая базируется на городской «Программе охраны окружающей среды и рационального природопользования и основных направлениях на перспективу», отдельные положения которой вошли в государственную (областную) программу. Для реализации этой программы администрацией принят ряд нормативных актов: постановлением главы администрации в администрации создан отдел природных ресурсов; для финансирования неотложных экологических мероприятий (деятельности) создан внебюджетный муниципальный экологический фонд г. Вологды; постановлением главы администрации создан Совет по экологической безопасности и охране среды г. Вологды, утверждено Положение о Совете, его состав (консультативный орган администрации, работающий на общественных началах).

Утверждены «Приоритетные направления природоохранной деятельности администрации г. Вологды на перспективу до 2000 г.»

Строительство полигона твердых бытовых отходов включено в план социально-экономического развития города, в настоящее время идет строительство подъездной автодороги. Разработка нормативной базы охраны среды и определение основных функций экологического отдела администрации создали предпосылки организации деятельности отдела.

Полномочия экологического отдела

Отдел природных ресурсов администрации разрабатывает проект постановления администрации «Об обеспечении экологической безопасности при работе с ртутьсодержащими приборами, отходами и металлической ртутью»; участвует в инвентаризации земель; разрабатывает городскую программу «Отходы» на 1996-2000 гг. (сбор, хранение, утилизация); заключил договор на ТЭО «Технология глубокой переработки осадков канализационных очистных сооружений г. Вологды»; заключил договор на НИР «Состояние и перспективы использования иловых осадков канализационных очистных сооружений г. Вологды».

Договоры на комплексное природопользование — функция администрации. В 1996 г. отдел (после реорганизации в Управление по охране среды) принял на себя эти функции. В Положении об отделе природных ресурсов г. Вологды, утвержденном постановлением администрации г. Вологды, названы основные задачи отдела природных ресурсов: управление и контроль в области использования и охраны природных ресурсов (земля, ее недра, воды, воздух, растительный и животный мир); координация деятельности экологических служб предприятий-природопользователей.

В функции отдела входит учет, оценка природных ресурсов, объемов отходов производства, сбросов и выбросов загрязнений в окружающую среду, ее состояния, участие в создании фонда информации; формирование совместно с Комитетом экологии банка данных и рынка услуг природоресурсного и природоохранного направления; определение условий производства изыскательских работ и условий предоставления в пользование природных ресурсов, находящихся на подведомственной территории.

Отдел осуществляет предоставление в пользование в установленном порядке (на договорной основе) природных ресурсов местного значения, выдачу разрешений на разработку месторождений полезных ископаемых местного значения; внесение предложений об установлении льгот природопользователям, исходя из социально-экономических интересов города; разработку перечня природных объектов (земельные участки, участки недр), которые могут использоваться в интересах города, для их приобретения в установленном законом порядке в муниципальную собственность.

В функции отдела также входит организация в соответствии с решениями государственных контрольных органов и решениями органов местного самоуправления особо охраняемых природных объектов; организация разработки и реализации программ развития минерально-сырьевой базы местной промышленности и городских экологических программ, участие в разработке и реализации государственных программ; определение квот на разработку месторождений полезных ископаемых, находящихся в муниципальной собственности и установление платы за их использование; участие в формировании и распределении средств городского экологического фонда; взимание платы за право пользования природными ресурсами местного значения, за выбросы (сбросы, размещение отходов) в окружающую среду.

В обязанности отдела входят организация проведения экологической экспертизы проектов, предприятий и объектов на подведомственной территории независимо от их подчиненности и форм собственности; информирование населения об экологической обстановке и принятие мер по обеспечению безопасности населения по причинам, возникшим из-за нерационального (сверхлимитного) использования природных ресурсов, по охране окружающей среды.

Размежевание функций по использованию и охране природных ресурсов.

Из этого перечня видно, что функции отдела администрации г. Вологды во многом идентичны задачам горкомприроды других городов. Чувствуя это, авторы вологодского Положения записали в нем: деятельность отдела природных ресурсов (ОПР.) базируется преимущественно на природоресурсном законодательстве (Земельный кодекс, Водный кодекс, Закон о недрах) и направлена на рациональное использование ресурсов в интересах населения города, а деятельность государственного контрольного органа — Комитета экологии — на природоохранном законодательстве и направлена на субъектов хозяйствования.

Объекты природоресурсной деятельности ОПР. (земля, ее недра, воды) независимо от форм собственности являются экономической основой местного самоуправления, и ОПР. пополняет бюджет города за счет их рационального использования в интересах населения города. Объекты природоохранной деятельности Комитета экологии и других государственных контрольных органов, помимо ресурсов, окружающей среды, составляют естественные экологические системы.

Условия и порядок использования природных ресурсов на подведомственной территории определены Правилами пользования природными ресурсами и в каждом конкретном случае закреплены в договоре на комплексное природопользование. Порядок исчисления нормативов платы за использование природных ресурсов местного значения и их использование определяются Правилами пользования природными ресурсами, разработанными в администрации. Порядок исчисления и применения нормативов платы за выброс (сбросы, размещение отходов) в окружающую среду определен Комитетом экологии и является одной из составляющих внебюджетного экологического фонда.

В Вологде установлен порядок заключения договоров на комплексное природопользование. Заинтересованный в эксплуатации природных ресурсов природопользователь обращается в ОПР. с заявкой на природопользование и прилагает к ней проект намечаемой хозяйственной деятельности; ОПР. обеспечивает рассмотрение заявки, организует экологическую экспертизу проекта в Комитете экологии и выдачу специальных лицензий на каждый вид природных ресурсов; сбросы (выбросы, размещение отходов) в окружающую среду устанавливает Комитет экологии.

На основе положительного заключения экологической экспертизы на предполагаемую хозяйственную деятельность (проект) и после получения специальных лицензий Комитет экологии выдает лицензию на комплексное природопользование. ОПР. заключает договор на комплексное природопользование с субъектом предпринимательской деятельности, предприятием, имеющим на руках проект с положительным заключением экологической экспертизы.

 

§ 4. Договорные формы

(экологическая компетенция края; экологические функции города)

Получают распространение договорные формы организации экологического управления. В условиях установления платности использования природных ресурсов и перехода к рыночным отношениям эта форма представляется перспективной, хотя внедряется и реализуется с трудом, особенно в области управления, в сфере отношений между субъектом Федерации и городом — муниципальным образованием.

В Краснодарском крае составлен и реализуется Договор Краснодарского края и г. Краснодара «О разграничении полномочий между органами государственной власти Краснодарского края и органами самоуправления города Краснодара», который подписан представителями администрации Краснодарского края и местного самоуправления г. Краснодара. Договор определяет полномочия краевых органов государственной власти и органов самоуправления г. Краснодара, а также совместные полномочия сторон, осуществляемые ими в пределах территории г. Краснодара.

Экологическая компетенция края

Органы государственной власти Краснодарского края самостоятельно или совместно с органами Российской Федерации осуществляют следующие полномочия: обеспечивают защиту прав и свобод человека и гражданина (в том числе экологических); осуществляют правовое регулирование отношений в области охраны окружающей среды и природопользования; решают вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными, лесными и другими природными ресурсами, а также государственными предприятиями, организациями, объектами и недвижимым государственным имуществом, расположенными на территории Краснодарского края, являющимися исключительным достоянием и собственностью Краснодарского края; выдают самостоятельно или через уполномоченные организации либо согласовывают выдаваемые федеральными органами лицензии.

Согласно Конституции РФ и заключенному договору краем совместно с органами Российской Федерации осуществляются: защита прав национальных меньшинств, обеспечение законности и правопорядка, общественной безопасности, режима приграничных зон; образование фондов регионального развития; координация формирования бюджетов различных уровней и отчисление от доходов; координация деятельности по вопросам геодезии, метеорологической службы, исчисления времени; создание общих фондов для финансирования совместных программ, ликвидация последствий стихийных бедствий и катастроф на основе взаимных соглашений.

К совместному ведению также относятся оценка в соответствии с международными стандартами состояния качества природной среды, осуществление мер по ее стабилизации и восстановлению; обеспечение экологической безопасности, координация действий в области использования земельных, водных и других природных ресурсов; предотвращение экологических катастроф; вопросы особо охраняемых природных территорий; административное, административно-процессуальное, трудовое, семейное, водное, лесное законодательство, законодательство о недрах, об охране окружающей среды; вопросы совместного использования земли, недр, водных и других природных ресурсов.

Экологические функции города

Органы самоуправления г. Краснодара в соответствии с компетенцией, установленной Конституцией РФ и законами РФ, осуществляют следующие полномочия: обеспечивают участие населения в решении вопросов местного значения; самостоятельно формируют состав муниципальной собственности, владеют, пользуются и распоряжаются в интересах населения муниципальной собственностью; разрабатывают, утверждают и исполняют планы и программы социально-экономического развития города; устанавливают местные налоги и сборы, цены и тарифы на товары и услуги, производимые и оказываемые муниципальными предприятиями, принимают решения о выпуске и размещении лотерей, займов. Реализация этих важных функций обеспечивает экономическую основу города.

Городские органы определяют в соответствии с законодательством правила пользования городскими природными ресурсами, выносят решения о приостановлении строительства или эксплуатации объектов в случае нарушения экологических, санитарных, строительных норм; определяют порядок изъятия и предоставления земельных участков и порядок распоряжения землей, предоставляют и изымают земельные участки; объявляют природные и иные объекты местного значения, представляющие собой экологическую, историческую и иную ценность, памятниками природы, истории и культуры, определяют правила их охраны и использования.

По договору краснодарские власти запрещают проведение мероприятий, которые могут вызвать неблагоприятные экологические изменения, изменения демографической ситуации или другие негативные последствия; регистрируют права собственности на землю, права землевладения, землепользования, договоры аренды и договоры на временное пользование земельными участками; организуют ведение земельного кадастра; взимают плату за землю; осуществляют государственный контроль за использованием и охраной земель; осуществляют управление и контроль в области использования и охраны вод, лесов и недр, атмосферного воздуха, растительного и животного мира.

Городские органы предоставляют в пользование водные ресурсы городского значения, контролируют строительство и эксплуатацию сооружений водоснабжения; предоставляют горные отводы для разработки месторождений полезных ископаемых, находящихся в ведении города; принимают решения о наложении штрафов; выдают разрешения на строительство на территории города всех объектов производственного назначения; приостанавливают строительство, осуществляемое с нарушением проектов, планов и правил застройки; назначают государственные приемные комиссии, утверждают акты о приемке в эксплуатацию завершенных объектов жилищно-гражданского назначения, а также принимают участие в приемке в эксплуатацию других законченных объектов; принимают решения о передаче отдельных полномочий вышестоящим органам государственного управления и органам территориального общественного самоуправления.

Органы государственной власти Краснодарского края и органы местного самоуправления г. Краснодара совместно осуществляют на территории г. Краснодара следующие полномочия органов власти края, имеющие отношение к охране среды: защита прав и свобод человека и гражданина, прав национальных меньшинств, обеспечение законности и правопорядка, общественной безопасности; формирование краевого бюджета, установление и взимание краевых налогов и сборов; осуществление правового регулирования отношений в области охраны окружающей среды и природопользования.

? Контрольные вопросы

• В чем значение охраны окружающей среды в городах и почему она выделяется в самостоятельную тему для изучения?

• Чьими органами являются и кому подчиняются городские комитеты по охране природы? Экологические отделы? В чем между ними разница?

• Как разделяются и реализуются задачи использования и охраны природных ресурсов?

Темы рефератов

• Система органов городского экологического управления.

• Функции местных природоохранных органов и их осуществление.

• Значение договоров между органами управления в области охраны окружающей среды.

Литература

• Федеральный закон «О ратификации Конвенции о запрещении разработки, производства, накопления и применения химического оружия и его уничтожении» от 5 ноября 1997 г.

• Постановление Правительства РФ «Об информационных услугах в области гидрометеорологии и мониторинга загрязнения окружающей среды» от 15 ноября 1977 г.

• Сб. Экология городов. М.: Союз российских городов, 1994-1998.

• Боголюбов С. А., Жариков Ю. Г. Правовая основа экологической деятельности в городе. М.: Тройка, 1995.

• Комментарий к законодательству о местном самоуправлении. М., 1997.

• Круглов В. В. Правовое регулирование охраны окружающей среды в промышленности. Учебное пособие. Екатеринбург, 1995.

• Экологическая безопасность городов в условиях перехода к рынку. Нижний Новгород, 1993.

• Федеральный закон «Об архитектурной деятельности в Российской Федерации» от 18 октября 1995 г.

• Закон Российской Федерации «Об основах градостроительства в Российской Федерации» от 14 июля 1992 г.

 

Эколого-правовые системы, стран-членов СНГ. — Правовая охрана природы в США. — Использование зарубежного опыта правовой охраны окружающей среды.

 

§ 1. Эколого-правовые системы стран-членов СНГ

(общие черты законодательства; права граждан; ОВОС и экспертиза; правоохранительный механизм; эффективность права)

Право служит важным фактором обеспечения надлежащей окружающей среды. Оно призвано придавать отношениям общества и природы юридический, «законный» характер. Роль правового регулирования не стоит ни преувеличивать, ни преуменьшать: с одной стороны, воля государства и общества не может перепрыгнуть через экономические отношения, через уровень развития техники, науки, переломить характер интеграционных и иных связей между странами; с другой стороны, правовые нормы способны упорядочивать общественные отношения, придавать им категорический, «письменный» характер, повышать степень их обязательности.

Общие черты законодательства

Право начинается и не может не начинаться с принятия законодательства — совокупности обязательных установлений, обеспечиваемых авторитетом и государственным аппаратом исполнения. Однако действие права с этого только начинает свой путь, далее следуют оперативно-исполнительная деятельность общества, и государства, направленная на организацию применения законов. Завершает функционирование правовой системы право охрана, применение и наложение мер ответственности за нарушения правовых норм.

Понимание действия стадий и элементов правовой системы дает представление о взаимосвязи частей правового механизма, сильных и слабых его сторонах в области охраны окружающей среды. Здесь много общего у стран-членов СНГ, составлявших столетия единое правовое пространство, имеющих в этой области общественных отношений общие сильные и слабые стороны. В то же время исторические особенности и пост советское развитие предполагают и некоторые особенности, заслуживающие изучения, анализа, сопоставления. Отсутствие государственно-административных границ в окружающей среде означает необходимость и целесообразность обобщения правового опыта в сфере экологии.

Основополагающие экологические положения и принципы закрепляются, как правило, в конституциях — основных законах стран-членов СНГ, где провозглашаются права граждан на благоприятную окружающую среду, меры государства по ее обеспечению. В странах-членах СНГ приняты так называемые рамочные законы об охране окружающей природной среды (одним из первых такой закон принят в Казахстане). В них отражаются объекты и субъекты охраны, основные звенья экономического и экологического механизма, экологические требования при проектировании, строительстве, введении в эксплуатацию и эксплуатации хозяйственных и иных объектов, порядок регулирования чрезвычайных экологических зон, осуществления экологического контроля, разрешения споров о природопользовании и применения ответственности. В ряде стран приняты законы о государственной экологической экспертизе (Беларусь), об особо охраняемых природных территориях и объектах (Украина).

Указанные основополагающие законы развиваются и детализируются в ряде других нормативных актов, посвященных государственному экологическому контролю, системе специально уполномоченных государственных органов в области охраны окружающей природной среды, проблемам обеспечения экологической безопасности (Ассамблеей стран-членов СНГ принят соответствующие рекомендательные акты). Природоохранные нормы содержатся в природоресурсных законах — о земле, ее недрах, водах, лесах, животном мире, атмосферном воздухе.

Активно происходит экологизация других отраслей законодательства. Административное законодательство пополняется нормами об административной ответственности за загрязнение окружающей среды — как путем дополнения административных кодексов, так и путем принятия самостоятельных актов, включения соответствующих административных норм в экологические законы. Законодательство о банкротстве предполагает учет экологических факторов при оценке положения предприятия; законодательство о коммерческой тайне включает экологические сведения в перечень не подлежащих сокрытию; законодательство о внешней торговле имеет в виду экологические требования к ввозимой и вывозимой продукции.

Общим и главным для стран-членов СНГ является провозглашение в той или иной степени реформирования общества, перевод общенародной собственности на природные ресурсы в иные формы владения и распоряжения ими, провозглашение (в той или иной степени) рыночной экономики. Либерализация использования собственности сопровождается достаточным количеством требований к воздействию на окружающую среду, к ее охране.

Предпринимаются меры к признанию земли и других природных ресурсов формой имущества с соответствующими вещными правами, но и с оговорками о специфическом назначении этих недвижимостей, с определенными изъятиями их из обычного оборота. Принятый в России Гражданский кодекс (часть первая), называемый экономической конституцией, почти приравнял землю и другие природные ресурсы к иным объектам собственности. В то же время ряд субъектов Российской Федерации не предусматривают частной собственности на землю и другие природные ресурсы. Переход к рыночным отношениям совершается трудно, так же как нелегко осуществляется замена командно-административной системы на экономические средства управления охраной окружающей среды.

В целом законодательство стран-членов СНГ развивается достаточно динамично, реагирует на мировые рекомендации (например, конференции в Стокгольме, Рио-де-Жанейро и др.), является одним из передовых в мире, для многих стран является примером государственно-планового регулирования и воздействия экологических отношений. Происходит обмен законодательной информацией, из которой видны некоторые опережения или, наоборот, отставания законодательств как от зарубежных, мировых, так и друг от друга. Сказанное не исключает наличия пробелов, противоречий в законодательстве, которые видны, изучаются, по ним принимаются меры к их устранению. Ведется активная работа по составлению новых проектов актов, внесению дополнений и изменений в существующие. На этой, как на других стадиях функционирования правовой системы, немаловажно участие общественности — следующий важнейший общий фактор нашего правового поля.

Права граждан

На необходимость участия экологической общественности в деятельности всех ветвей власти неоднократно обращалось внимание. При взаимодействии с органами законодательной, исполнительной и судебной властей у граждан возникают свои проблемы и задачи применительно к каждой из них. У современной общественности создается преувеличенное мнение о возможностях экологического законодательства, равно как и о его недоработках. Между тем значительная часть правовых норм общественностью еще используется недостаточно и речь лучше вести не столько о «дальнейшем совершенствовании» законодательства (хотя и это нужно), сколько о его изучении, освоении и применении (критиковать законодательство не труднее, чем его знать и использовать).

Сколько замечаний и предложений поступает на действующие законы об охране окружающей природной среды, в то же время остались вне поля зрения общественности основополагающие положения о договоре и лицензии на комплексное природопользование, о расходовании экологических фондов исключительно на природоохранные цели, об ответственности за невыполнение требований государственной экологической экспертизы и ответственности экспертов (судебные дела подтверждают это), об объявлении зон чрезвычайной экологической ситуации, об исковых требованиях граждан о прекращении экологически вредной деятельности.

Что касается многочисленных замечаний в адрес законов об охране окружающей природной среды, то у государств есть два пути: первый — внести изменения и дополнения в них, может быть, исключить часть неработающих, декларативных положений; второй — разрабатывать и принимать новый закон с учетом происшедших изменений.

Российское правительство избрало второй путь, вариант законопроекта опубликован в «Зеленом мире», идет работа по учету предложений, доведению его до кондиции. В Российской Федерации организуются и проводятся общественные обсуждения нового законопроекта. В экологическом законе не должно быть места повторению того, что присутствует в других законах, например нормам о митингах, демонстрациях, петициях, собраниях, источниках повышенной опасности. Просвещение экологической общественности должно осуществляться не воспроизведением в законе норм других законов, а выпуском сборников, пособий. Если и помещать в экологическом законе нормы других отраслей права, то специфические, имеющие особенность в области экологии.

Указанные выше нарушения либо неисполнения законодательства относятся преимущественно к исполнительно-распорядительной деятельности, и именно поэтому большинство исков предъявляются к органам исполнительной власти, на которых и лежит основная тяжесть применения и основная часть нарушений закона. Здесь кроются главные посягательства на экологические фонды, осуществляется или ненадлежаще осуществляется государственный экологический контроль, выдается или прячется от общественности экологическая информация — словом, организуется исполнение законодательства или кампания по его критике или пересмотру.

Демократическое правовое государство предполагает не взваливание ответственности властей друг на друга, а самостоятельность и автономность в выполнении своих функций на основе принципа сдержек и противовесов. Не только сельский, но и городской житель СНГ приучен действовать «по команде», в порядке административной подчиненности, что обусловливает миллионы заявлений и жалоб в государственные учреждения, и лишь десятки тысяч — в судебные органы. Таковы исторические и социальные предпосылки, которые надо учитывать при творческом использовании зарубежного опыта. Недостаточно используются здесь возможности средств массовой информации, некоторые законодательные требования и гарантии гласности и открытого гражданского общества.

ОВОС и экспертиза

Если основным местом приложения сил признать деятельность исполнительных органов, то главным предметом внимания здесь может стать оценка воздействия на окружающую среду (ОВОС) и экологическая экспертиза, в которых правовые аспекты усиливаются. Согласно утвержденному Министерством охраны окружающей среды и природных ресурсов РФ 18 июля 1994 г. Положению об ОВОС, заинтересованным общественным объединениям и неправительственным организациям рекомендуется оказывать содействие разработчику, заказчику в проведении общественных слушаний или обсуждении в средствах массовой информации проектных и иных предложений о реализации проекта намечаемой деятельности, а инвестор (заказчик) должен осуществлять широкий обзор (общественные слушания) предложений о возможной реализации намечаемой деятельности на конкретной территории, кроме объектов специального назначения, информация о которых требует конфиденциальности.

В связи с ОВОС важно подчеркнуть два момента. Во-первых, в отличие от предыдущих инструктивных материалов Минприроды РФ об ОВОС положение зарегистрировано в Министерстве юстиции РФ 22 сентября 1994 г. и опубликовано; во-вторых, Россией подписана международная Конвенция «Об оценке воздействия на окружающую среду в трансграничном контексте» и в соответствии с ч. 4 ст. 15 Конституции РФ нормы международного права и международные договоры являются составной частью российской правовой системы и применяются; таким образом, возможности общественности, предполагаемые на европейском пространстве более широко, могут использоваться непосредственно. ОВОС пробивает себе дорогу на постсоветском пространстве.

Что касается экологической экспертизы, то практика СНГ показывает достаточную палитру использования правовых форм и требований: включение независимых и компетентных специалистов в состав комиссий государственной экологической экспертизы, составление и опубликование ими своих мнений, обжалование заключений экспертизы, проведение параллельной общественной экспертизы (опыт показывает, что их значение зависит не только от утверждения ее результатов государственными органами, но и от мотивированности, профессионализма выводов).

Правоохранительный механизм

Судебная стадия охраны окружающей среды является завершающей в экологическом механизме, призванной восстанавливать нарушенные права, и если говорить о юридических аспектах охраны окружающей среды — стадией самой главной. Здесь ключ к благоприятной среде и рычаг для приложения сил: можно контролировать выполнение принятых решений, бить тревогу при невыполнении или отступлении от проектов, конструктивно участвовать в реализации намеченного. Суды в СНГ порой инерционно и консервативно подходят к рассмотрению экологических дел, так как живут в кризисном обществе и не могут быть свободными от него, понимают состояние экономики и, в частности, бюджета, которые влияют на исполнение судебных решений.

Кроме того, на суды воздействует степень подготовленности дела и сбора доказательств, основное бремя которых лежит на истцах. Просматриваемые и описываемые дела грешат серьезными упущениями в представлении доказательств, а судебная система не терпит эмоциональности и кавалерийских атак (к этому призывала и первая написанная десять лет назад наша брошюра «Природоохранная деятельность общественности: правовые формы», М.: «Знание», 1988). Однако поворот в судебной деятельности произошел: по определению Верховного Суда РФ суды стали принимать дела об ущемлении экологических прав граждан к своему производству, рассматривать их по существу.

Несмотря на небольшое количество удовлетворенных заявлений, эти дела имеют положительное значение для формирования экологического правопорядка, правового воспитания личности, исключения обстановки безнаказанности для должностных лиц, которые теперь вынуждены сверять свою экологическую деятельность и действия с законом. На подходе экологические дела в Конституционном Суде России, в Верховном Суде России, где имеются материалы о программе развития атомных станций России, о доведении Кемеровской области до состояния экологического бедствия, о строительстве высокоскоростной магистрали Москва — Санкт-Петербург без положительного заключения государственной экологической экспертизы.

Имеются проблемы с функционированием правоохранительного механизма. Как известно, он начинается с осуществления надзорно-контрольной работы, которая в настоящее время в связи с экономическим и политическим кризисом находится в тяжелом состоянии; государственная и производственная дисциплина падает, природоохранная система лишь формируется и испытывает большое давление со стороны местного эгоизма, корыстолюбия, сепаратизма, как и централизованного бюрократизма. Необходимость завершения природоохранной деятельности в прокуратуре, в суде наталкивается на загруженность правоохранительных органов другими, общественно опасными правонарушениями, на неподготовленность общественного, прежде всего, правового мнения к рассмотрению экологических исков и конфликтов. И это притом что закон предусматривает серьезные меры ответственности за нарушения экологических требований.

Эффективность права

Таким образом, при относительной развитости законодательства, осуществлении мер по его реализации, наличии достаточных мер взыскания за его нарушения можно констатировать пробуксовывание экологической правовой системы, не обеспечивающей эффективной охраны окружающей среды. Это происходит потому, что формализованные в праве требования государств не стали еще требованиями всего общества, не приобрели всеми признанного, авторитетного характера. Многие новеллы законов, имеющие демократическую направленность, хотя и опубликованы, не изучены, не использованы населением и его организациями. В общественном сознании эколого-правовые проблемы не занимают достойного места. Не преодолено отчуждение государственных природоохранных органов от граждан, от их общественных объединений. Продолжают существовать настроения иждивенчества, равнодушия, апатии, правового нигилизма. Состояние эколого-правовых представлений, взглядов, идей не может не влиять на действие экологической правовой системы, способствовать или препятствовать исполнению правовых предписаний в области охраны окружающей среды.

Это — важный фактор действия правовой системы, влияющий на все звенья ее функционирования: отношение общества к праву подрывает те возможности, которыми оно располагает. Не время и не место вскрывать сейчас корни отношения населения и должностных лиц к закону, к праву, важнее сосредоточить усилия на постановке и решении грядущих задач, общих для стран-членов СНГ. Они вытекают из краткого обзора звеньев и стадий функционирования эколого-правовых систем. Это — тщательный и критический анализ аналогичных стадий национальных правовых систем, с упором не столько на дальнейшее совершенствование законодательства, сколько на организацию его надлежащего применения, исполнения, включения достойного сегодняшней жизни правоохранительного механизма.

Это — сосредоточение усилий на демократизации экологических отношений, использовании рыночных средств воздействия на загрязнителя при сохранении административных форм принуждения (в развитых странах он не только не свертывается, но наращивается и не противоречит заботе цивилизованного общества о своей благоприятной среде обитания).

Это — усиление внимания не к последующим, а к начальной фазе реализации проектов, могущих оказать воздействие на окружающую среду. Внедряемая в странах СНГ оценка воздействия на окружающую среду на стадии обсуждения и принятия проекта призвана стать поворотным пунктом в организации охраны окружающей среды, но не на выходе, в период загрязнений, а на входе — в период создания ситуации с возможностью загрязнений.

Наконец, это признание обществом обязательности и необходимости правовых требований в области охраны окружающей среды, обеспечение цивилизованного правового поля: всеобщность и равенство правовых требований («равная мера к равным отношениям», как говорили древние), авторитетность и независимость судебно-правового механизма, верховенство закона и подчинение ему не только граждан, но и государственных органов, должностных лиц.

 

§ 2. Правовая охрана природы в США

(особо охраняемые территории; хозяйственный механизм и государство; роль общественности; значение судебной практики)

Насущная необходимость решения экологических проблем ставит перед государствами, всем человечеством такие задачи, которые затрагивают экономические и социальные ценности, государственные и правовые институты. В крупнейшей стране, с ее концепциями предпринимательства, извлечения прибыли, рыночного механизма, предпринимаются правовые меры против деградации окружающей среды; наиболее загрязняющие предприятия выводятся в развивающиеся страны (чем достигается многосторонняя выгода — очищается собственная территория, производство приближается к сырью, экономятся собственные энергия и сырье, обеспечивается дешевизна рабочей силы).

В посланиях Конгрессу Президент призывает страну заплатить свой долг прошлому, вернув чистоту воздуха, воды, окружающей среды: недостаточно сохранять то, что имеется, надо восстанавливать то, что потеряно. В 1969 г. был принят федеральный Закон о национальной политике в области охраны окружающей среды. Затем было образовано Агентство по охране окружающей среды (разработка и контроль мероприятий, анализ тенденций, подготовка стандартов), создан Президентский совет по качеству окружающей среды (составление ежегодного отчета-доклада Президенту, подготовка рекомендаций).

Особо охраняемые территории

Активно развивается система охраняемых территорий. Более ста лет назад был создан первый в мире Йеллоустонский национальный парк, а в настоящее время национальных парков более сорока, они находятся в ведении департамента внутренних дел (его функции отличаются от МВД других стран и не включают руководство полицией, местами лишения свободы). Особенно активно процесс выделения особо охраняемых территорий идет там, где частная собственность на землю не препятствует изъятию территорий, например, на Аляске — здесь более десятка заповедных территорий, а их площадь в США достигает 3% общей территории страны.

Национальный парк «Скалистые горы», например, образован в 1915 г. Его штат составляет 100 служащих, на летний период приглашаются еще 200 человек. Все постоянные сотрудники закончили колледж естественных наук с четырехлетним сроком обучения, а при поступлении на службу проходят 480-часовой цикл обучения основам управления, права, психологии. Ежегодно осуществляется повышение квалификации по 40-часовой программе. В поддержании порядка участвуют сотни общественников, однако, правом на самостоятельное патрулирование и задержание они не обладают.

Общественники участвуют в оформлении и выдаче разрешений на посещение парка, проведении бесед, других профилактических мероприятий. Общественное объединение любителей природы штата Юта запросило национальный парк о списке посетителей и получило отказ, после чего обратилось в суд, который иск удовлетворил (списки понадобились для рассылки посетителям своих изданий об охране природы).

За въезд в парк на автомашине взимается плата в размере 5 долл. с автомашины, за место в отеле — 6 долл. с человека. Годовой доход с этого составляет около 2 млн. долл., однако содержание всего аппарата и проведение природоохранных мероприятий превышает 5 млн. долл. и парки существуют на государственную субсидию. В данном парке положение осложняется наличием 80 частных участков земли (и это при наличии сотни выкупленных государством по ценам, названным владельцами). Администрация парка заключает с их собственниками соглашения — о соблюдении Правил парка, о невыпасе скота, о не строительстве мотелей и т. д. Участок земли может быть куплен с сохранением права его бывших хозяев проживать на нем до своей смерти. Есть на землях парка принадлежавшая частному лицу построенная одной фирмой плотина, эксплуатируемая штатом: последствия ее прорыва, повлекшие три человеческие жертвы, рассматриваются в суде из-за сложности распределения сумм причиненного ущерба.

Правила поведения в парке разрабатываются, публикуются и утверждаются администрацией парка. Наиболее частыми нарушениями являются засорение парка, курение в не отведенных местах, прогулка с собакой без привязи, управление транспортным средством в нетрезвом состоянии. Воздействие — предупреждение, штраф, исправительные работы.

Нашумело дело, когда два охотника застрелили в парке горного козла, а оформили мясо как добытое вне парка: однако на территории парка были обнаружены следы их автомашины-вездехода, были найдены зарытые в парке внутренности козла. Экспертиза подтвердила их адекватность находящемуся в доме одного из охотников мясу, и его владелец признался в преступлении. Он был приговорен судьей к штрафу в 500 долл., лишению права охоты, конфискации автомашины и оружия, двум годам исправительных работ в парке (по выходным дням) с испытательным сроком 2 года.

Другой распространенной формой охраняемых территорий являются национальные леса (находятся в ведении департамента сельского хозяйства), число которых достигло 150. Администрацией Колорадского национального леса ведется учет посещений (один «дикий» турист приравнивается к трем «организованным»). Здесь пасется 14 тыс. коров, и с их владельцев взимается плата; 622 тыс. посещений связано с рыбной ловлей, 137 тыс. — с охотой, 235 тыс. — просто с любованием природой. Ряд работников леса обеспечиваются государственным автотранспортом. На нем выбито извлечение из Устава лесной охраны: «За использование государственной машины в личных целях служащий отстраняется от работы не менее чем на один месяц или увольняется от должности без всякой компенсации».

Хозяйственный механизм и государство

Внедряется система «заявлений о воздействии на окружающую среду» с оповещением в печати населения, предусматриваются санкции за уклонение от извещения. Органы федерации и штатов ведут борьбу за надлежащее поддержание и сохранение соответствующей технической документации на предприятиях, но эта борьба порой безуспешна, особенно с небольшими предприятиями (где 100-200 человек работающих), которые уклоняются и от «заявлений», и от контроля, и от строительства очистных сооружений. Государственно-правовой механизм буксует, общественность бьет тревогу, активизирует свою экологическую политику.

Сохранение окружающей среды необходимо всем — массам, имущим слоям, самому существованию общества, заботящегося о своем сохранении и процветании. Приостановленная в ряде мест нефте- и газодобыча, строительство очистных сооружений и пылеулавливающих устройств, консервация территорий предполагают обеспечение условий жизни современного общества, надеющегося выжить в соперничестве с другими системами. Ряд природных компонентов вообще трудно разделимы: атмосферный воздух, значительная часть вод переносятся на большие расстояния и поэтому нередко подлежат охране в целом, а не участками, как некоторые другие природные слагаемые (земли, леса). Но и в этих случаях участки городских земель с меньшим шумом и меньшей загазованностью стоят дороже и по карману лицам с большим достатком.

Появились и набирают силу монополии, обогащающиеся на охране окружающей среды, — выпускающие, эксплуатирующие и ремонтирующие природоохранное оборудование, занимающиеся утилизацией и захоронением отходов, бытового мусора, специализирующиеся на перевозке и складировании ядовитых, взрывчатых и прочих опасных для. окружающей среды и человека веществ, отлавливающие, транспортирующие и продающие диких животных и птиц. В жестокой конкурентной борьбе они бдительно следят друг за другом, за клиентами, не допуская для конкурентов ни послаблений, ни отступлений от законодательства. Понятно, что в этой борьбе побеждают сильнейшие и крупнейшие, способные обеспечить себе рекламу, опрокинуть противника.

Фирма по вывозке и переработке мусора, например, имеющая миллиардные капиталы, раскинувшаяся по нескольким континентам, насчитывающая десятки тысяч рабочих и служащих, постоянно информирует население о состоянии своих полигонов захоронения мусора, приобрела дорогостоящие передвижные приборы, с помощью которых определяется состояние воды на достаточно большой глубине вокруг этих полигонов, систематически проводит и оглашает замеры вод (не брезгует измерением и оглашением состояния вод и вокруг мест захоронения мусора, осуществляемого другими фирмами).

В Сенате США создана комиссия по охране окружающей среды и гражданскому строительству, заседания которой нередко посвящаются обсуждению общих и конкретных экологических вопросов, прежде всего связанных со строительством, реконструкцией, эксплуатацией, расширением объектов и устройств, воздействующих на окружающую среду. В секретариате комиссии работают высококвалифицированные специалисты, внимательно следящие за происходящими в обществе процессами, сигналами о нарушении экологического законодательства.

Слушания комиссии приобретают большое звучание, освещаются средствами массовой информации, привлекают общественное внимание и представляют большое событие для предпринимателей, так как последствиями могут быть не только государственно-правовые, административные меры, но и уменьшение и отказ в предоставлении кредитов, сокращение числа обслуживаемой клиентуры, уклонение от заключения договоров.

Роль общественности

Активную экологическую деятельность развивают общественные организации, некоторые из них, «Сьерра-Клуб», «Одэ-бон», функционируют с начала XIX в. как благотворительные, отражающие движение «назад к природе», но в настоящее время ставшие влиятельной силой, имеющие в своем составе профессиональных юристов, биологов, географов, других специалистов. Многие из них находятся в штате обществ, другие — работают по одному-два дня в неделю в обществе с освобождением и вычетом заработной платы (дохода) по месту основной работы.

Объединения граждан возникают по поводу защиты конкретных природных объектов, которым угрожает ухудшение или истребление, по поводу каких-либо направлений экологической деятельности, например защиты диких животных. Средства обществ слагаются из частных пожертвований, отчислений ряда фирм, заинтересованных в деятельности общества. Эти связи не всегда афишируются и не исключено, что в этих случаях общества координируют свою деятельность, в том числе контрольную, с пожертвовавшими им средства лицами и фирмами, участвуя, таким образом, в общей расстановке соперничающих сил. Общественные возможности разнообразны — давление через избирателей на конгрессменов, рассылка листовок, призывы к бойкоту продукции тех или иных предпринимателей, возбуждение исков в судах, выступления в печати.

Обращения граждан, общественности по поводу экологических нарушений рассматриваются в судах различных инстанций в течение довольно длительного времени, стоят недешево и нередко кончаются отказом в удовлетворении исков. Однако бывают и победы, например дело Томаса против Петерсона, которое в судебных учреждениях вел профессор Орегонского университета Михаил Акслин.

По нему группа граждан, ознакомившись с проектом лесного ведомства о строительстве дорог, выступила против, имея в виду сохранение лесных массивов, тишины, животного мира. Использовано было то, что, во-первых, проект недостаточно учитывал необходимость пересечения дикими животными строящихся транспортных путей, обеспечения безопасности как проезжающих по дорогам, так и пересекающих их; во-вторых, были обнаружены строящиеся дороги, не предусмотренные проектом. Дело рассматривалось долго и неоднократно. Решающим оказалось то, что во время рассмотрения дела в одной из инстанций выяснилось, что лесные органы не приостановили строительных работ до вынесения окончательного решения, не устранили недостатков проекта.

Значение судебной практики

Многие природоохранные проблемы и споры рассматриваются в судах, которым приходится лавировать между священным правом частной собственности и национальным природным благом. По англо-американской доктрине «общим достоянием» являются ложе, дно вод, некоторая часть животного мира и лесов, атмосферный воздух. Американские юристы с уважением отзываются о государственной собственности на природные ресурсы, пытаются делать шаги к ее провозглашению и закреплению.

Показательно в этом смысле исковое дело организации «Сьерра-Клуб» по поводу острова «Лисья голова» площадью 15 тыс. га в штате Северная Каролина. «Сьерра-Клуб» из-за красоты, экзотичности острова, разнообразия растительности, пляжей, диких животных и птиц предполагал приобрести его для рекреационных целей, но территория досталась торговцу недвижимостью — для вырубки леса и строительства тысяч домов. Начались подвозка материалов, строительство причалов, прокладка каналов для соединения с Атлантическим океаном.

Как и в других подобных случаях, заключение о строительстве береговых сооружений давал корпус военных инженеров. Его экспертизой были обнаружены отступления от требований охраны водных и болотных животных. Однако суд в удовлетворении иска отказал, мотивируя необходимостью защиты частной собственности. Апелляционный суд (штат Вирджиния) иск, напротив, удовлетворил вследствие смыкания побережья и пляжей с дном и ложем реки и океана и превращения их, таким образом, в «общее достояние». Владелец острова разорился. Решение Верховного суда обсуждается в печати под аккомпанемент слов Джефферсона и Адамса о рождении граждан равными и свободными, цитирование поправок к Конституции о том, что никакая частная собственность не может быть изъята для общественного использования без справедливого вознаграждения, религиозных проповедей о защите созданных Всевышним естественных условий обитания всего живого.

Отношения собственности в области окружающей среды весьма казуистичны и затрудняют, усложняют, но и стабилизируют решение многих вопросов: одна из плотин в Национальном парке была построена горожанами до его создания, и администрация парка вынуждена выпрашивать воду для рыбного и бобрового хозяйства; дно под водой тогда считается «общим достоянием», когда водоем можно использовать для передвижения, транспортировки емкостей — сплав древесины на одной из рек дал возможность признать ее дно «общим достоянием»; в западных штатах воды находятся в частной собственности (и здесь наибольшее количество специалистов по водному законодательству), в восточных — нет.

Правительство может признать реку «дикой и красивой» с вытекающими последствиями особого правового режима; в каньоне «Тайник для пороха» (штат Колорадо) проект плотины был отклонен из-за нарушения гнездовий журавлей и аистов; переработанный вариант проходит экспертизу, где столкнулись интересы фермеров скотоводов и земледельцев (требующих орошения), незаинтересованного населения и лесной охраны, которая на основании признания реки «дикой и красивой» готова обратиться в суд.

В городе Форт-Коллинз длительное время ставится и решается судом вопрос о выносе из центра этого населенного пункта оживленной железной дороги (юг — север), по которой перевозятся транзитом потенциально опасные для, окружающей среды и людей химические вещества (стальные пути расположены перед входом и въездом в больницу, и движение по ним поездов препятствует иногда оказанию срочной медицинской помощи).

Судьи могут рассматривать иски граждан и общественных образований против государственных органов за невыполнение или ненадлежащее выполнение ими возложенных на них Конгрессом или Правительством обязанностей, за превышение своих полномочий, за несоблюдение закона. Такие иски предъявляются и к государственным природоохранным органам, в том числе к Агентству по охране окружающей среды по вопросу предложенных им нормативов на выбросы хлоридов: проект был возвращен судом Агентству для доработки. В свою очередь и Агентство использует судебную процедуру для пресечения экологических правонарушений.

Бывает, что закон соблюден, но Агентство возражает — так было в Нью-Йорке со строительством здания, которое само по себе осуществлялось в соответствии с правилами, но в совокупности с другими окружающими факторами производило кумулятивное негативное воздействие: шум и загрязнение выхлопными газами атмосферы превышали в сумме допустимые нормы. Агентство пытается воздействовать на общественное мнение через прессу, но это довольно трудно и часто безуспешно.

Ощущается противоборство системы хозяйства, враждебно относящейся к любым ограничениям своей деятельности, свободного предпринимательства, старающегося обойти экологические законы, и демократических сил, общественных движений, пытающихся притормозить хищническое отношение к природным богатствам. Конфликт между экономикой, государством и экологией нарастает, порождает необходимость обращения за судебной защитой.

Федеральные дотации на экологические программы сокращаются под лозунгами позитивной экономической интеграции, упора на свободное рыночное регулирование: за последние годы сокращен бюджет и штат президентского совета по качеству окружающей среды, упразднена служба рекреации в департаменте внутренних дел, уменьшены ассигнования на восстановление пастбищ, на предотвращение загрязнения воздуха, вод и почв, охрану флоры и фауны — финансовые трудности отражаются на экологической политике. Ее резервы видятся в сокращении военных расходов, установлении нового мирового порядка, основанного на поиске решений общечеловеческих глобальных проблем современности, использовании имеющегося накапливаемого положительного опыта различных стран.

 

§ 3. Использование зарубежного опыта правовой охраны окружающей среды

(право на окружающую среду; общественные структуры; общественность и государство; формы взаимодействия; судебная система; возмещение ущерба; свобода экологической информации; совершенствование управления)

Необходимость активизации усилий по охране окружающей среды, вхождение нашей страны в европейский, общечеловеческий дом предполагают: учет, анализ и использование узловых правовых достижений, наработанных мировой цивилизацией; непредвзятое сопоставление их с оправдавшими себя в нашей стране традиционными формами природопользования; поиск и разработку путей преодоления трудностей, связанных с психологическим, политическим, экономическим, культурным состоянием и уровнем населения, с отсутствием готового аппарата и механизма исполнения. Давний вопрос приоритетности и взаимоотношений славянофильства и западничества приобретает новое звучание в современных условиях обострения экологической ситуации, имеющего общемировое значение и грозящего глобальным экологическим кризисом.

Охрана окружающей среды все более становится в настоящее время неотъемлемой частью экономической политики современного общества. Значительное место занимают эти вопросы в договорах между государствами: территория стран представляет собой не только единое экономическое и политическое, но и единое экологическое пространство. Не оправдали себя полностью постулаты о том, что только плановая экономика способна сохранить природу для настоящего и будущих поколений, что только исключительная государственная собственность в состоянии обеспечить это дело. В настоящее время законодательство нашей и других, сопредельных с ней стран начинает отходить от этих догм, устанавливать плюрализм имущественных рыночных отношений, в том числе связанных с охраной окружающей среды. Цивилизованному рынку предстоит на основе права и в конкурентной борьбе систематически доказывать свои возможности приостанавливать деградацию и улучшать состояние природы, бороться с устоявшимися представлениями о своем неизменном хищническом характере.

Раскрепощение товарно-денежных отношений от пут и последствий административно-командной системы, либерализация цен, развитие собственности граждан обусловливают изучение экологической политики тех стран, где эти процессы происходят столетиями.

Право окружающую на среду

На первое место, что считается общепризнанным, начинают выступать права человека, в частности признанное в ряде актов право на благоприятную окружающую среду (ведущее свой отсчет от Стокгольмской конференции 1972 г.). В идеале это право может предполагать набор минимальных естественных условий жизни человека; однако на деле оно представляется в виде прав граждан участвовать в выработке и исполнении экологических решений, получать информацию о ходе их реализации и о состоянии окружающей среды, обращаться в государственные органы с предложениями, заявлениями и жалобами по вопросам окружающей среды, в том числе в суд с исками о возмещении ущерба, причиненного нарушениями экологического законодательства; обязанности общества, государства консультироваться со своими гражданами по вопросам их природного благополучия.

В принятой Российской Федерацией в 1991 г. Декларации прав и свобод человека предусматривается право на благоприятную окружающую среду и на возмещение ущерба, причиненного его здоровью или имуществу экологическими нарушениями (ст. 29). К этому краеугольному положению имеют прямое касательство и такие провозглашенные Декларацией права человека, как право на получение полной и достоверной информации о положении дел во всех сферах государственной, экономической, общественной и международной жизни, а также по вопросам прав, законных интересов и обязанностей (ст. 12), право каждого человека на достаточный и достойный жизненный уровень, улучшение условий жизни (ст. 25), право на охрану здоровья (ст. 28).

В республиках, составлявших Советский Союз, пока не спешат принимать акты, реализующие Декларацию, что объясняется двумя причинами: длительным периодом отрицания значимости прав и свобод человека; боязнью того, что закрепление и проверка соблюдения прав человека могут стать уловкой для осуществления проверки и контроля с положением дел в этой области. Международному сообществу надо иметь это в виду и не ослаблять правозащитной деятельности, начатой Хельсинкским процессом и новым мышлением, причем не только в странах СНГ, но и в других государствах.

Общественные структуры

На второе место можно поставить формирование и активное функционирование параллельных государству общественных структур, олицетворяющих право граждан на объединение, позволяющих им противостоять монополизму и диктату, установление правовых гарантий независимой общественной деятельности.

О появлении новой формы общественного движения говорят многочисленные данные: бизнес должен сочетаться с тем фактом, что охрана окружающей среды не является больше исключительной областью деятельности профессионалов, социально-политических критиков и общественных активистов, а представляет собой сферу жизненных интересов народа в целом. Известный социолог Луис Харри, докладывая о результатах опроса общественного мнения, делает вывод: «... глубокая заинтересованность американского народа бороться с загрязнением является самой значительной и ясно выраженной из зарегистрированных за последние 25 лет моего наблюдения за общественным мнением».

Экологические движения неразрывно связаны с задачами общедемократического движения. При решении природоохранных проблем расширяются законодательные основы участия граждан в принятии хозяйственных и иных решений, осуществляется общественный контроль за деятельностью государственных органов и частных корпораций, привлекаются широкие слои населения к участию в управлении. Характерной чертой общественного движения является отход от чисто потребительского соизмерения ценностей природы, происходит так называемая экологизация сознания: она выражается в понимании сложности и взаимосвязанности явлений и предметов природы, их совокупного влияния на здоровье человека, необходимости всесторонней, комплексной охраны всех ее компонентов. Именно по этому требования граждан включают многие аспекты охраны окружающей среды, причем даже те, которые на первый взгляд не влияют на качество жизни народа.

Так, требования расширения территорий национальных парков и других достопримечательных природных объектов, соблюдения их юридического статуса, охрана исчезающих видов животных, введение порядка особого использования уязвимых участков природы звучат вместе и наряду с требованиями введения контроля за сбросами отходов, распространением пестицидов, радиоактивного заражения.

В ряде стран общее число общественных природоохранных организаций превышает тысячи и включает различные по количеству и профессиональному составу группы, действующие на всех уровнях государственного устройства страны. В зависимости от уровня функционирования общественные организации можно подразделить на местные, региональные и общенациональные.

На низовом уровне действуют непрофессиональные местные группы, молодежные организации. Они объединяют жителей одного города, квартала и района. Большинство не имеет ни штаб-квартиры, ни постоянного оплачиваемого состава сотрудников. Количество членов колеблется от 25-30 до 2000 человек и более. Обычно местные организации характеризуются неустойчивостью и подвижностью. Появление и расформирование отдельных групп вызывается актуальностью той или иной проблемы.

Региональные, а тем более общенациональные организации имеют более стабильный характер, и проблемы, их занимающие, более масштабны. Развитие общества дополнило и разнообразило формы и методы их работы. Хотя пропагандистско-воспитательные мероприятия остаются важнейшим направлением их деятельности, все же акценты смещаются в сторону более активного использования методов воздействия на политику государства и его частей в области охраны окружающей среды. Историческое развитие Европы и Америки доказало, что в условиях рыночных отношений и с учетом глобального характера экологической проблемы усиление государственного регулирования во взаимодействии с общественными структурами способно сдержать экологические кризисные явления.

В формирующемся российском гражданском обществе экологические неправительственные организации имеют давние традиции и заметные достижения.

Общественность и государство

Основными формами и методами воздействия общественных организаций на государственные органы управления в области охраны окружающей среды являются следующие. Во-первых, распространение знаний и информации, организация культурно-познавательных мероприятий в настоящее время используются общественными организациями не просто с целью эстетического воспитания, а прежде всего для формирования общественного мнения, вовлечения широких слоев населения в борьбу за сохранение качества окружающей среды. Многие общественные организации считают распространение информации основным видом своей деятельности. Они издают доклады о различных экологических проблемах в своем регионе, распространяют информацию о состоянии окружающей среды и роли в нем отдельных фирм и корпораций.

Значительное место в деятельности общественных организаций занимает участие в так называемом политическом процессе, под которым понимается групповая борьба с целью оказать влияние на государственный механизм управления. Этой сфере общественной активности отводится роль координатора общественных интересов, который функционирует на основе принципов равенства и справедливости. Участие в политическом процессе осуществляется в формах лоббизма и участия в работе органов управления.

Институт лоббизма был создан для активного давления на политику государства. Лоббисты — это представители граждан или организаций, добивающихся от органов власти или управления решений, отвечающих их интересам. Юридической основой лоббизма становятся нормативно-правовые акты. Первые лоббисты в области экологической политики были зарегистрированы в 50-х гг. Лоббизм используется национальными и региональными общественными организациями, которые имеют своих лоббистов в органах законодательства и управления.

Обязанности лоббистов заключаются в своевременном сборе и передаче членам своей организации информации о готовящихся законопроектах и принимаемых решениях исполнительных органов, о позициях, занимаемых отдельными законодателями и руководством министерств и ведомств, о вступлении с ними в личный контакт, участии в слушаниях, оказании консультативной помощи. Данные, поступающие от лоббистов, публикуются в информационных листах, распространяются среди членов общественных организаций в целях мобилизации общественных сил, для проведения массовых кампаний оказания давления на органы власти, для написания писем своим депутатам.

Представители некоторых общественных организаций приглашаются органами власти для работы чаще всего в различных консультативных комиссиях, а иногда и в органах, обладающих регулирующими полномочиями. Практикуется создание местных комиссий по охране окружающей среды, состоящих из представителей общественности. Деятельность этих комиссий регулируется соответствующим законодательством. На их создание выделяются финансовые средства из бюджетов высших и местных органов власти. Функции и полномочия их крайне разнообразны, хотя главным образом они приобретают статус консультативных органов при правительствах и местных органах власти. Отдельные комиссии активно вовлекаются в подготовку проектов решений, являются официальными комментирующими органами при проведении экологической экспертизы, другие осуществляют регулирование землепользования на приобретенных ими землях.

Методом вовлечения организаций и граждан в управленческий процесс является создание коллективных органов при министерствах (советов, комитетов) с различным правовым статусом.

Большинство таких органов имеет совещательные полномочия. К примеру, функции предоставления рекомендаций по экологической экспертизе, защиты интересов при этом различных слоев населения выполняются экологическим советом, действующим при армейском корпусе инженеров США. Его работа заключается в составлении докладов, отчетов, участии в заседаниях руководства и проведении самостоятельных трехдневных заседаний 4 раза в год. Более широкие полномочия предоставлены советам рыболовных округов: представители общественности принимают участие в разработке планов управления округами и совместно с Национальной службой морских рыболовных округов готовят различные документы.

Отдельные граждане пытаются воздействовать на характер вырабатываемых хозяйственных решений в экологически благоприятном направлении путем переписки с официальными представителями госучреждений. Эта форма общественной активности является довольно распространенной: 42% опрошенных активно используют переписку по экологическим проблемам, причем 90% этого количества выступают за усиление мероприятий в области охраны окружающей среды. Об этом говорит и тот факт, что функция ведения переписки с гражданами в министерствах и ведомствах ряда европейских стран возлагается на специальные отделы на уровне кабинета министров.

Формы взаимодействия

«Смычка» государства и общественности присуща различным режимам и странам.В Канаде эта деятельность проявляется в наблюдениях, производстве измерений, оценке состояния природы, отборе образцов: Служба живой природы Канады производит анализы на тяжелые металлы тканей животных, присылаемых звероловами и охотниками (вплоть до мяса белого медведя); подвергаются анализу доставляемые ткани погибших на автодорогах зверьков (белок и др.).

Министерство охраны окружающей среды канадской провинции Онтарио помогает организациям дачников вести наблюдения за прозрачностью озерных вод и отбирать пробы для анализа, сажать деревья и залужать прибрежные полосы. Университет Торонто рассылал активистам вопрос ник по поводу усыхания деревьев, растущих вдоль дорог и в других тяжелых экологических условиях. Любители природы нередко указывают на факты, которые не известны ученым. Особенно это относится к «глухим местам», а также к необычным часам наблюдения. Участие общественности в мониторинге дает полезную информацию государственным органам о значимости среды в глазах разных групп населения. Профессионалы не должны игнорировать любую информацию, поступающую от любителей, но обязаны учитывать при этом подготовку последних. Рассматриваются вопросы обучения любителей и оказания им помощи со стороны профессионалов. По заданию ученых учителя школ в Англии вместе с учениками собирают данные об экологии шмелей (численность которых резко снизилась).

Влияние общественных организаций на деятельность органов управления в области заповедной охраны особо ценных ландшафтов осуществляется путем закупки земельных участков из частной собственности в целях их дальнейшего присоединения к особо охраняемым территориям. Данная форма деятельности общественных организаций играет немаловажную роль в сохранении ценных и красивых уголков природы, расширении системы охраняемых территорий. Но, несмотря на наличие целого комплекса, особо охраняемых природных объектов, многие ценные участки природы вне этого комплекса находятся под угрозой исчезновения. Часть из них принадлежит частным лицам и поэтому не поддается прямому контролю со стороны общественности и государства. Другие, хотя и находятся на государственных землях, закреплены за хозяйственными министерствами и ведомствами, в деятельности которых, как правило, доминируют коммерческие интересы.

Пытаясь ускорить присоединение экологически ценных, первозданных уголков природы к системам охраняемых территорий, отдельные общественные организации занимаются закупкой таких земель и введением на них особо охраняемого режима. Часть таких земельных участков затем продается или передается в дар правительству на условиях присоединения их к системам охраняемых территорий.

В нашей стране за последние годы сделано немало для налаживания общественных экологических структур. Приняты законы и иные акты об общественных объединениях, среди предусмотренных ими основных целей образования и деятельности — охрана окружающей среды, сбережение памятников природы, истории и культуры. Свои основополагающие акты регистрируют в учреждениях юстиции самые различные экологические общества, союзы, ассоциации, носящие как федеральный (социально-экологический союз, КЕДР, «зеленые»), так и региональный, локальный характер (фонд защиты Байкала в Бурятии, комитет спасения Волги, экологический центр в Ростове на Дону, группа «Родник» в Зеленограде, кооператив «Эколог»).

Правовые предпосылки здесь созданы достаточно солидные, и они обеспечивают количественный рост общественных формирований. Многие из них, однако, оказываются непрочными, враждуют друг с другом, ударяются в коммерческую деятельность. Через этот период надо пройти чтобы выкристаллизовалось действительно эффективное, конструктивное экологическое движение, способное на обсуждение, принятие, а самое главное — на осуществление экологических решений, направленных на реальное оздоровление окружающей среды.

В российской литературе немало было посвящено работ проблемам перерастания государственного в общественное, сращивания их между собой, отмиранию принуждения и командования. Представители общественности включались в коллегии государственных органов, приглашались на служебные совещания. При государственных органах рыболовства и охотничьего хозяйства функционировали общественные советы и штабы. Ряд государственно-правовых функций, в том числе в области охраны окружающей среды, осуществляли профессиональные союзы и их комитеты, добровольные дружины по охране общественного порядка, товарищеские суды.

При верно выбранном генеральном направлении были крайности: то форсирование отмирания государственных структур, резкий переход к самоуправлению, то возвеличивание бюрократии и чиновничества, игнорирование общественности, формализация ее участия в государственной и общественной жизни. Нынешняя реформа и подлинная демократизация государственного экологического управления призваны взвешенно решить вопросы взаимодействия профессионализма и любительства, долга и энтузиазма. Что касается лоббизма, то российскому праву он пока неизвестен и вызывает у части публики отрицательные эмоции, что затрудняет его правовое регулирование (весьма необходимое на практике).

Судебная система

Третье место занимает возможность граждан, общественных организаций обращаться в суд с иском о возмещении причиненного окружающей среде, здоровью человека, имуществу вреда. И хотя в различных странах количество таких исков сравнительно невелико и рассматриваются в судах они долго и с большим трудом, да и удовлетворяются нечасто, роль их в предупреждении загрязнения среды трудно переоценить: предприниматель постоянно вынужден находиться в напряжении, подвергаться риску быть оштрафованным, причем на солидную сумму. Наблюдается активизация судебной практики, особенно по делам, возбуждаемым отдельными гражданами, стремящимися использовать судебную систему для защиты общественных интересов, провозглашенных законами в области охраны окружающей среды.

Активизация общественной деятельности по использованию судов объясняется рядом причин как объективного, так и субъективного характера. Объективные причины связаны с определенной структурой, функциональной, политической независимостью судебной системы в едином механизме государственного управления. Эта самостоятельность определяется, прежде всего, конституционным правом судов устанавливать правомерность принимаемых законодательных и иных нормативно-правовых актов и осуществлять контроль за законностью действий исполнительных органов и должностных лиц.

Независимость судей обусловлена конституционным порядком их назначения, состоящим в пожизненности пребывания в должности, отсутствием права снять или уволить назначенного судью по усмотрению высших должностных лиц. Судебные полномочия включают, помимо прочего, рассмотрение исков, предъявляемых гражданами против действий правительственных и других исполнительных органов. В этом случае решение суда становится обязательным для исполнения, т. е. суд может признать неправомерным, нарушающим конституцию или иное законодательство то или иное мероприятие министерства, фактически отменить его.

Судебная практика занимает довольно существенное место в деятельности общественных организаций. Общественные организации занимают второе место после частных лиц по количеству исков, обвиняющих государственные органы в нарушении природоохранного законодательства, в общем, за последние годы, составляя на Американском континенте более 30% от общего количества исков о загрязнении среды. О том значении, которое придают общественные организации судебной практике, говорит и то, что в штате сотрудников и в руководящих органах большинства из них имеются юристы, на которых возлагается адвокатская работа и обязанности по контролю за процессом законотворчества в области охраны окружающей среды в стране. Существуют и узко специализирующиеся общественные организации, создаваемые специально с целью защиты интересов природоохранных организаций и граждан в судах.

Возмещение ущерба

Российское законодательство предполагает возможности обращения в суд по поводу загрязнения среды и возмещения ущерба. Статьи 1079-1083 ГК РФ, ст. 5 Закона РСФСР о санитарно-эпидемиологическом благополучии населения, ряд норм Закона РФ об охране окружающей природной среды допускают это. Время от времени такие дела в судах появляются, но весьма редко, порой соединенные с уголовным делом. Препятствия здесь видятся, прежде всего в отсутствии законченной методики определения вреда здоровью человека, установления прямой причинной связи между несоблюдением экологического законодательства, выбросом загрязнения и наступившим последствием, причиненным вредом.

Не исключен своеобразный поворот и использование этого правового института, как, впрочем, и других, когда отечественная почва может дать всходы совсем не те, на которые рассчитывает сеятель-законодатель. Можно остановиться лишь на нескольких, видимых сегодня, на пороге настоящих рыночных отношений, моментах, затрудняющих внедрение института обращения граждан в суд для взыскания причиненного через окружающую среду ущерба.

Проблема заключается в источниках возмещения вреда предприятием, учреждением, организацией. Раньше волновало государственное финансирование этих расходов — поиски в бюджете поступлений для дополнительных государственных расходов. Теперь этот вопрос при развитии хозрасчетных самоуправленческих начал снимается в основном с повестки дня: самофинансирующиеся предприятия должны сами заботиться о погашении затрат, о выпуске экологически чистой продукции, об урегулировании отношений с проживающим вокруг населением.

При отсутствии развитого рынка товаров и сохранении монополизма обращение граждан-соседей в суд не может не ударить по гражданам-потребителям, ведь средства предприятию-загрязнителю взять будет неоткуда, кроме как от повышения цены на изготовленную продукцию — дотаций от государства не дождешься. Круг замыкается — средства на восстановление здоровья потерпевших будут добываться, в конечном счете, за счет потерпевших. Но не только их, а за счет всех потребителей выпускаемой данным предприятием продукции.

Необходимо также воспитание гражданской позиции истца — независимого экономически и нравственно от монстра-загрязнителя и нередко защищающего его государства. Сколько возлагалось надежд на принятие закона и норм об обжаловании в суд действий должностных лиц и решений государственных органов, ущемляющих права граждан Не первый год они действуют, а число обратившихся за год по стране измеряется всего четырехзначной цифрой. Видимо, здесь надо активизировать человеческий фактор, подключать общественные организации.

Свобода экологической информации

Из многообразных прав и свобод граждан следует выделить право на получение экологической информации, экологическую гласность. Законодательство зарубежных стран содержит целый комплекс норм, устанавливающих обязанность обнародования природоохранных государственных мероприятий, обязанность владельцев источников сброса вредных веществ информировать соответствующие государственные органы и граждан об изменениях режима работы их предприятий, влекущих появление новых загрязняющих веществ, обязанность постоянно сообщать информацию населению о предприятиях, допускающих нарушения законодательства. Обнародование подобной информации в зарубежных странах осуществляется путем ее опубликования в реестре, ежегодно издаваемом правительственном справочнике, путем рассылки уведомлений в различные заинтересованные организации, местные органы власти.

Осуществляемая в целях обеспечения экологической гласности в последнее десятилетие переработка материального права в области охраны окружающей среды сопровождается изучением и внедрением процедурных и технических правил, обеспечивающих права граждан, которые, по мнению Вильяма Бертиза (Великобритания), представляются особо трудными для реализации из-за большого количества государственных организаций-загрязнителей окружающей среды, а также наличия лоббистских группировок. Со стороны, как частного сектора, так и государственного проявляется достаточно сильное неприятие, а подчас и безразличие к законодательству по защите окружающей среды, порождающие дискуссии и неоднозначное отношение к открытию доступа к информации.

По данному вопросу принята Директива Общеевропейского Совета по свободному доступу к информации по вопросам окружающей среды, принятая Советом Министров 7 июня 1990 г. (90/313/ЕЭС), которой государства — члены ЕЭС обязываются принять не позднее 31 декабря 1992 г. все законы и административные распоряжения, необходимые для исполнения Директивы. Условия выполнения и проведения в жизнь ее положений будут обсуждаться в ходе дальнейших переговоров (особенно в Великобритании) по мере принятия соответствующих актов в отдельных государствах — членах ЕЭС, выработки общего подхода к решению этой проблемы. В государствах необходимо принятие законов о свободе доступа граждан к экологической информации, об их возможностях обжаловать отказ в информации в суд.

Одной из форм экологической гласности являются публичные слушания. Законодательство предусматривает их проведение на различных этапах разработок хозяйственных проектов или осуществления мероприятий. Публичные слушания организуются при разработке экологических стандартов, выдаче разрешений на сбросы загрязняющих веществ, лицензий на сооружение хозяйственно-технических проектов. Во исполнение положения закона разработан порядок обязательного проведения публичных слушаний на различных этапах экологической экспертизы. Их цель — сбор дополнительной информации, максимальный учет различных мнений и позиций с тем, чтобы в дальнейшем избежать более дорогостоящих модификаций проекта, отсрочек, вызываемых судебными исками.

Публичные слушания организуются предприятиями, министерствами и ведомствами, приступающими к разработке решения, в форме общественных собраний с открытым доступом всех заинтересованных лиц. Выполнение положений законодательства поставило министерства и ведомства перед необходимостью внести поправки в свою внутриведомственную структуру: в некоторых министерствах были созданы специальные отделы, занимающиеся организацией публичных слушаний, связями с общественностью.

Наше законодательство предусматривает обязанности государственных органов и должностных лиц информировать население о готовящихся и принятых решениях, проводить референдумы по экологическим вопросам, извещать граждан о результатах рассмотрения их обращений. Однако здесь ощутимы значительные пробелы, отражающиеся на практике. Не предусмотрено, кто, как, в какие сроки должен информировать население о состоянии окружающей среды (кроме экстремальных ситуаций). Сам сбор и учет экологической информации рассредоточен по ведомствам, спорящим между собой о своих правах и обязанностях. Не установлены пока надлежащие санкции за невыдачу или умышленное представление искаженной информации (в Украине — первой в СНГ — установлена уголовная ответственность за утаивание радиационной и иной экологической информации, повлекшее тяжкие последствия). Граждане не всегда снабжены приборами, способными определить экологическую безопасность. Предстоит немало сделать для пробуждения экологического сознания, воспитания ответственности перед настоящим и будущими поколениями.

Совершенствование управления

Государственное экологическое управление — предмет постоянного совершенствования как внутри страны, так и в международном масштабе. Десятилетиями действуют агентства, министерства, департаменты по охране окружающей среды (порой в соединении с атомной энергетикой, рыболовством, лесным хозяйством), осуществляющие государственное управление и контроль в области охраны окружающей среды. В их штатах тысячи человек и достаточный набор полномочий для реализации компетенции, соответствующей уровню научно-технического и экономического развития.

В настоящее время Европейское экономическое сообщество может принимать обязывающие решения, связанные с охраной окружающей среды. Это вытекает из признания общего не только экономического, но и политического, экологического пространства, осознания того, что порой действовать сообща удобнее и эффективнее, чем поодиночке. Началось с коллективной охраны перелетных птиц; сейчас от комиссий ЕЭС зависит контроль и надзор за выполнением общих требований и нормативов, а суд в Люксембурге может рассматривать межгосударственные экологические споры. Обсуждены и приняты общеевропейские правила относительно квот и параметров питьевой воды, поверхностных, грунтовых, промышленных стоков, атмосферного воздуха, муниципальных (городских) загрязнений. Внутригосударственное проектирование требует в ряде случаев международного консультирования. Некоторые средства выделяются на общие беды — очищение вод Средиземного, Балтийского и Северного морей, обсуждаются проблемы облагораживания экологических систем рек Эльба и Одра.

Аналогичные вопросы обсуждаются в связи с подготовкой договоров об экологическом сотрудничестве суверенных государств или экологического соглашения Евразии. Предлагаются образование межгосударственного экологического совета, экологического фонда для преодоления бедствий в зоне Чернобыля, Приаралья, Донбасса, создание экологического суда. Суверенизация не исключает выработки и осуществления договоренностей по таким общим для соседних государств экологическим вопросам, как мониторинг окружающей среды, обмен информацией, предупреждение о внеплановых катастрофических выбросах, подготовка кадров, осуществление экологическим прав. Последнее как предмет и средство международного контроля и общения может стать стержнем экологического взаимодействия государств, расположенных на одной шестой части суши.

При всей развитости советских государственных структур централизованные государственные органы охраны природы появились только в 1988 г. и до настоящего времени не обрели своего постоянного статуса. Но здесь есть наработанный положительный опыт, который нецелесообразно терять. Это — государственные крупномасштабные экологические программы, отвечающие общественному развитию; межрегиональные экологические прокуратуры, не подверженные местному влиянию, местничеству, ведомственности; самоуправление, учитывающее общегосударственные интересы и интересы проживающего на соответствующей территории населения.

Получает распространение территориальное (бассейновое) регулирование экологических проблем, издание правил, распространяемых на регионы (экосистемы) независимо от государственных границ: охрана бассейнов Дуная, Рейна, Балтийского моря, Великих озер, когда регулируются поддержание чистоты вод, дробление земельных участков, зонирование, рубка леса, удаление твердых отходов, сброс сточных вод, земляные работы, строительство в прибрежной зоне, сброс отходов с судов, устройство кемпингов, охрана почв, борьба с затоплением, с загрязнением атмосферного воздуха, охрана водосборов.

В нашей стране было принято немало актов, направленных на улучшение экологической обстановки территорий, таких, как Север, Урал, Прикаспий. Подготовлен проект закона об охране уникального озера Байкал, треть водосбора которого находится на территории Монголии. Международный характер проекта обусловливается еще и тем, что он рассчитывает на признание озера участком мирового наследия. Законопроект исходит из: создания региональных Органов экологического управления и контроля (Байкальская ассамблея, Байкальская академия, Байкальская коллегия адвокатов); вовлеченности в охрану окружающей среды как общественности, так и Вооруженных Сил; учета традиционных, исторических, национальных факторов; современного развития земледелия, лесного хозяйства, туризма, промышленности; активизации экологического образования и воспитания, учета буддистской религии, хозяйственного расчета (все это малосопоставимые понятия, но призванные работать на охрану окружающей среды).

На прогнозирование и предупреждение негативных последствий человеческой деятельности направлена ОВОС. Сначала делается заявление о воздействии на окружающую среду, т. е. комплексный обзор всех возможных отрицательных воздействий планируемого мероприятия на окружающую среду, разрабатываются альтернативные варианты управленческих решений и реализации замысла проекта, показываются реальные меры по уменьшению отрицательного воздействия на среду. Заявление о воздействии рассылается заинтересованным учреждениям, в библиотеки, подвергается судебному контролю, может выноситься на общественные слушания.

В России принят Закон и ряд нормативных актов, направленных на осуществление экологической экспертизы как части управленческой экологической деятельности. Однако ряд правовых вопросов нуждается в своем решении. Среди них: правовые последствия общественной экспертизы, ведь ее заключение до сих пор носит рекомендательный, необязательный характер; обеспечение независимости подбора и поведения экспертов, гарантий их компетентности; прекращение финансирования при отрицательном заключении государственной экологической экспертизы; преодоление негативного отношения общественности к новому строительству (достаточно сказать, что за прошедший год заключения общественной экологической экспертизы, как правило, были отрицательными).

Для эффективного осуществления экологической экспертизы необходимо соблюдение государственной дисциплины, правопорядка, требований законодательства и иных нормативных актов, предусматривающих стадии, этапы, формы, сроки проведения экологической экспертизы, помещения, в том числе библиотечные, для ознакомления граждан с проектами и заявлениями о воздействии на окружающую среду. Немаловажен вопрос: многие ли граждане хотят и готовы тратить свое время и силы на ознакомление с этими материалами, способны на их компетентную оценку, на квалифицированное отстаивание своих позиций?

Не надо идеализировать чужой опыт и априори критиковать свой — все хорошо в меру. Правящие круги различных стран нередко делают ставку на высокие издержки мероприятий по охране окружающей среды, сваливая на них вину за спад экономического роста. Требованиям граждан усилить природоохранное законодательство, установить более строгий контроль за его соблюдением, расширить круг мероприятий по охране природы противопоставляются перспективы увеличения налогов, сокращения расходов на другие социальные нужды.

Нападкам подвергается и само экологическое движение. Отдавая должное той роли, которую играет позиция и степень противодействия населения проводимой экологической политике в стране, некоторые американские авторы предъявляют обвинение активистам экологического движения, общественным организациям в нанесении ущерба развитию экономики слишком настойчивыми требованиями отсрочек выполнения хозяйственных проектов. Именно «неразумную» позицию масс они пытаются выдвинуть в качестве одной из основных причин энергетического кризиса.

В поисках выхода из этих трудностей авторы ряда изданий обрушиваются на демократические завоевания: может, величайшей нелепостью является тот раздел Национального закона об охране окружающей среды, который в высокопарных выражениях разрешает любому «заинтересованному» гражданину (читай: «фанатику») «принимать участие» (читай: «изводить, как только возможно») в «любом» обсуждении вопросов, касающихся окружающей среды (они же это делают в каждом возможном случае).

Пытаясь дискредитировать экологическое движение и его активистов, внести раскол в его ряды, комментаторы порой заявляют, что экологическое движение представляет собой элитарную, а то и зарубежную силу, охраняющую привилегированные позиции своих членов. Экологическое движение, представляющее собой кучку имущих и бездельничающих, по их словам, находится в антагонистическом противоречии с неимущими широкими массами населения, заинтересованными в экономическом росте, препятствием которому выступают «зеленые».

Однако все чаще окружающая среда рассматривается как фундаментальная материальная и духовная ценность, об этом говорит неспадающая общественная и государственная поддержка охраны окружающей среды, отсутствие существенных различий между группировками, защищающими природную среду. Сохранять и наращивать свой положительный опыт, осмысливать и использовать экологические достижения других стран — таковы уроки создания и применения экологического права в последнее десятилетие.

? Контрольные вопросы

• Что общего и что особенного имеется в экологической политике стран СНГ?

• Что полезного может быть взято из опыта правовой охраны природы в США?

• На какие узловые моменты охраны окружающей среды в зарубежных странах целесообразно обратить внимание?

Темы рефератов

• Основные принципы эколого-правовой системы Российской Федерации.

• Общие черты действия механизма экологического права в странах СНГ.

• Правовая охрана природы за рубежом.

Литература

• Аграрное и экологическое законодательство в России и СНГ. / Отв. ред. С. А. Боголюбов, Е. Л. Минина. М.: Норма, 1999.

• Захарченко Т. Р. Некоторые вопросы права окружающей среды США. Киев, 1992.

• Охрана окружающей среды. Международные правовые акты. Справочник. СПб., 1994.