Рассмотренные в лекциях 8 и 9 положения об управлении доходами и расходами федерального, территориальных и местных бюджетов раскрывают сущность двух сторон единого процесса, конечным результатом которого являются определенные пропорции между объемами этих противоположно направленных потоков денежных средств. Превышение расходов бюджета над его доходами называется дефицитом бюджета, превышение доходов бюджета над его расходами является профицитом бюджета.
На практике почти во всех странах более распространенным является дефицит бюджета. Принято считать, что величина дефицита бюджета безопасна, если она не превышает 3 % ВВП. Такой «международный стандарт» дефицита действует в рамках Европейского союза, и он вполне приемлем для других стран. При таком дефиците государственный долг не становится тяжким бременем для страны и может быть либо стабилизирован, либо даже выплачен при благоприятных условиях. При нормальном развитии страны профицит не нужен, так как он означает избыточность финансовых ресурсов государства, которым надо искать какое-то применение. По международным правилам все расходы по внешнему долгу включаются в дефицит бюджета.
Чтобы иметь объективную оценку состояния бюджета страны, мировая практика финансовых отношений выработала понятия первичного дефицита. Первичный дефицит имеет место, если доходы бюджета за вычетом кредитов и займов превышают его расходы, уменьшенные на обслуживание государственного долга (выплата процентов и возмещение основной суммы долга). Достижение первичного профицита означает, что часть доходов бюджета идет на выплату долгов, т. е. общая сумма задолженности уменьшается.
Внесенными в соответствии с Федеральным законом от 2007 г. изменениями в Бюджетный кодекс РФ предусматривается допустимость дефицита федерального бюджета в пределах, не превышающих 2 % от объема ВВП в соответствующем финансовом году. Определены конкретные правила по ограничению размера дефицита бюджетов разных уровней и установлены возможные источники покрытия дефицита бюджетов.
Введен ряд новых понятий, связанных с определением дефицитности (профицитности) бюджета. Все доходы федерального бюджета делятся на две категории: «ненефтегазовые» доходы и доходы от экспорта энергоносителей. Соответственно различают основной (не нефтегазовый) бюджет и бюджет нефтегазовый. Основной бюджет составляет базовый документ о состоянии государственных (муниципальных) финансов. «Нефтегазовый» бюджет определяет ресурсы Резервного фонда и Фонда будущих поколений. Резервный фонд служит источником покрытия дефицита основного бюджета через механизм нефтегазового трансферта. Следующее понятие – нефтегазовый трансферт, т. е. доходы от экспорта углеводородного сырья, используемые для погашения дефицита бюджета, если таковой возникнет.
В период экономических реформ и вплоть до 1999 г. бюджет России был остро дефицитным и финансовая система страны находилась в кризисном, хаотичном состоянии. В последующие годы бюджет России стал профицитным, главным образом под влиянием конъюнктуры мирового рынка углеводородного сырья и больших объемов российского экспорта нефти и природного газа. В 2005 г. профицит федерального бюджета составил 1670 млрд руб. и являлся источником пополнения Стабилизационного фонда. В 2006 г. в бюджет поступило 6276,7 млрд руб. и было израсходовано 4277,3 млрд руб., а профицит составил 1999,4 млрд руб.
Трехлетним бюджетным планом на 2008–2010 гг. предусматривается реализация новой модели регулирования профицита (дефицита) бюджета. В соответствии с социально-экономическим прогнозом на период 2008–2010 гг. ожидается, что после 2008 г. доля нефтегазового трансферта в ВВП будет сокращаться и с 2011 г., по оценкам экспертов, будет составлять стабильную величину на уровне 3,7 % от объема ВВП. Как показано в табл. 9.1, в подготовленном Минфином проекте бюджетного плана на 2008–2010 гг. предусмотрено постепенное сокращение объема профицита федерального бюджета.
Таблица 9.1 Проект бюджетного плана на 2008–2010 гг., млрд руб. [36] 
Новыми правилами регулирования бюджетных отношений установлены ограничения на допустимые пределы дефицита бюджетов разных уровней. Дефицит федерального бюджета, утвержденный федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период, не может превышать размер ненефтегазового дефицита федерального бюджета. Дефицит бюджета субъекта РФ не должен превышать 10–15 % утвержденного общего годового объема доходов бюджета субъекта РФ без учета утвержденного объема безвозмездных поступлений. Дефицит местного бюджета не должен превышать 5–10 % утвержденного общего годового объема доходов местного бюджета без учета утвержденного объема безвозмездных поступлений и (или) поступлений налоговых доходов по дополнительным нормативам отчислений. В случаях, предусмотренных Бюджетным кодексом РФ, дефицит бюджета субъекта РФ и муниципального образования может превысить установленные ограничения.Кредиты Центрального банка РФ, а также приобретение Центральным банком РФ государственных ценных бумаг РФ, ценных бумаг субъектов РФ, муниципальных ценных бумаг при их размещении не могут быть источниками финансирования дефицитов соответствующего бюджета.Специальными правовыми нормами определены виды и конкретные перечни источников покрытия дефицита для бюджетов каждого уровня.В состав источников внутреннего финансирования дефицита федерального бюджета включаются: • разница между средствами, поступившими от размещения государственных ценных бумаг Российской Федерации, номинальная стоимость которых указана в валюте РФ, и средствами, направленными на их погашение;• разница между средствами, полученными от возврата бюджетных кредитов за счет средств целевых иностранных кредитов, предоставленных внутри страны, и суммой предоставленных внутри страны бюджетных кредитов за счет средств целевых иностранных кредитов;• разница между средствами, полученными от возврата предоставленных внутри страны прочих бюджетных кредитов (ссуд), и суммой предоставленных внутри страны прочих бюджетных кредитов;• разница между полученными и погашенными РФ в валюте РФ бюджетными кредитами, предоставленными федеральному бюджету другими бюджетами бюджетной системы РФ;• разница между полученными и погашенными РФ в валюте РФ кредитами кредитных организаций;• разница между полученными и погашенными РФ в валюте РФ кредитами международных финансовых организаций;• изменение остатков средств на счетах по учету средств федерального бюджета в течение соответствующего финансового года;• иные источники внутреннего финансирования дефицита федерального бюджета.
В состав источников внешнего финансирования дефицита федерального бюджета включаются: • разница между средствами, поступившими от размещения государственных займов, которые осуществляются путем выпуска государственных ценных бумаг от имени РФ и номинальная стоимость которых указана в иностранной валюте, и средствами, направленными на их погашение;• разница между полученными и погашенными РФ в иностранной валюте кредитами иностранных государств, включая целевые иностранные кредиты, с учетом средств, перечисленных из федерального бюджета российским поставщикам товаров и (или) услуг на экспорт в счет погашения государственного внешнего долга РФ, международных финансовых организаций, иных субъектов международного права и иностранных юридических лиц;• разница между полученными и погашенными РФ в иностранной валюте кредитами кредитных организаций.
Утвержденный федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период общий объем источников финансирования дефицита федерального бюджета, не связанных с использованием средств Резервного фонда, не может превышать 1 % прогнозируемого валового внутреннего продукта, указанного в федеральном законе о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период. Источники финансирования дефицита территориальных бюджетов также подразделяются на внутренние и внешние.В состав источников внутреннего финансирования дефицита бюджета субъекта РФ включаются: • разница между средствами, поступившими от размещения государственных ценных бумаг субъекта РФ, номинальная стоимость которых указана в валюте РФ, и средствами, направленными на их погашение;• разница между полученными и погашенными субъектом РФ в валюте РФ кредитами кредитных организаций;• разница между полученными и погашенными субъектом РФ в валюте РФ бюджетными кредитами, предоставленными бюджету субъекта РФ другими бюджетами бюджетной системы РФ;• разница между полученными и погашенными субъектом РФ в иностранной валюте бюджетными кредитами, предоставленными РФ в рамках использования целевых иностранных кредитов (заимствований);• разница между полученными и погашенными субъектом РФ в валюте РФ кредитами международных финансовых организаций;• изменение остатков средств на счетах по учету средств бюджета субъекта РФ в течение соответствующего финансового года;• иные источники внутреннего финансирования дефицита бюджета субъекта РФ.
В состав источников внешнего финансирования дефицита бюджета субъекта РФ включаются: • разница между средствами, поступившими от размещения государственных ценных бумаг субъекта РФ, номинальная стоимость которых указана в иностранной валюте, и средствами, направленными на их погашение;• разница между полученными и погашенными субъектом РФ кредитами иностранных банков в иностранной валюте;• иные источники внешнего финансирования дефицита бюджета субъекта РФ.
В соответствии с общим принципом покрытия дефицита бюджетов источники финансирования дефицита местных бюджетов также представлены двумя группами – внутренними и внешними. В состав источников внутреннего финансирования дефицита местного бюджета включаются: • разница между средствами, поступившими от размещения муниципальных ценных бумаг, номинальная стоимость которых указана в валюте РФ, и средствами, направленными на их погашение;• разница между полученными и погашенными муниципальным образованием кредитами кредитных организаций в валюте РФ;• разница между полученными и погашенными муниципальным образованием в валюте РФ бюджетными кредитами, предоставленными местному бюджету другими бюджетами бюджетной системы РФ;• разница между полученными в иностранной валюте от РФ и погашенными муниципальным образованием бюджетными кредитами, предоставленными в рамках использования целевых иностранных кредитов (заимствований);• изменение остатков средств на счетах по учету средств местного бюджета в течение соответствующего финансового года;• иные источники внутреннего финансирования дефицита местного бюджета.
Начиная с 2008 г. Россия, подобно большинству других стран – экспортеров нефти, перейдет к составлению «ненефтяного» федерального бюджета. Дефицит такого бюджета предполагается на уровне 4,7 % от объема ВВП. Из Резервного фонда на погашение дефицита бюджета будет направляться сумма в размере 3,7 % ВВП. Оставшийся 1 % дефицита будет покрываться за счет других источников. При условии профицита федерального бюджета, сохранявшегося на протяжении последних лет, достаточно острыми остаются проблемы обеспечения сбалансированности территориальных и местных бюджетов. В наибольшей степени это проблемы «бедных», дотационных регионов. Основным механизмом достижения сбалансированности территориальных и местных бюджетов являются законодательно установленные правила регулирования межбюджетных отношений, т. е. перераспределения финансовых ресурсов между бюджетами субъектов РФ и бюджетами муниципальных образований, о чем более подробно будет сказано в лекции 11.