Является ли Марокко «управляющей властью» Западной Сахары, согласно определению, данному Организацией Объединенных Наций, или это власть, «оккупирующая» территорию? Ответ, далекий от того, чтобы быть чисто теоретическим, имеет серьезные практические последствия, политические и экономические. Самое непосредственное из них затрагивает, ни много ни мало, возможность согласовать договор по рыболовству в сахарских водах. Процесс ратификации договора по рыболовству, подписанного в июле 2005 года Европейской комиссией и Марокко, может из-за этого оказаться под серьезным ударом.

I. Правительство Испании вводит ЕС в заблуждение в отношении статуса Марокко в Западной Сахаре.

Правительство Родригеса Сапатеро радикально изменило позицию Испании в вопросе Западной Сахары. После смерти Франко ни одно испанское правительство до сих пор не расценивало Марокко как «управляющую власть» Западной Сахары. Тем не менее высокие представители нынешнего правительства Испании стали настаивать на том, что Марокко является «управляющей властью» колонии. Министр иностранных дел Испании Мигель Анхель Моратинос Куйаубе в июне 2005 года сказал аж четыре раза (в Сенате 22 июня, в программе «Критический взгляд» канала Tele 5 27-го числа, 29 июня в Конгрессе и 7 августа в Арсиле), что Мадридский договор (на деле, последний акт франкизма) «предоставил Марокко статус «управляющей власти», признанной Организацией Объединенных Наций». Со своей стороны, Агустин Сантос, исполнительный советник по парламентским вопросам МИДа, в письме от 17 июня 2005 года представителям международной группы по вопросам Сахары Астурийского княжества (Intergrupo Sahara del Prindpado de Asturias) в связи с визитом в Эль-Аюн намекал на то, что «марокканские власти являются «управляющей властью» Западной Сахары».

Эти утверждения делаются правительством — испанским правительством, — которое призналось, что именно оно подтолкнуло к заключению нового договора по рыболовству между ЕС и Марокко. Этот договор по рыболовству, который, как сама Европейская Комиссия признает, включает и воды Западной Сахары, был подписан всего несколько недель спустя после того, как министр Моратинос сделал свои заявления. Очевидно, что Еврокомиссия подписала этот договор, будучи введена в заблуждение о том, что Марокко якобы является «управляющей властью» территории.

Это так? Мне кажется, нет, и с большим удовольствием я приглашаю испанского министра иностранных дел или любого из его заместителей на публичный диспут по этому вопросу. Так, после прояснения самого понятия «управляющая власть» я хочу привести в качестве аргумента, во-первых, то, что статус «управляющей власти» Западной Сахары был признан только за Испанией; во-вторых, что Мадридский договор 1975 года не передает Марокко статус «управляющей власти» Сахары; в-третьих, что этот статус Марокко также не был «признан Объединенными Нациями» как статус «управляющей власти» Сахары, а был квалифицирован как оккупирующая власть; в-четвертых, что именно поэтому ЕС не может подписать договор по рыболовству с Марокко, который бы включал в себя воды Западной Сахары.

II. Понятие «управляющей власти» в международном праве

Ряд статей Устава ООН непосредственно касаются метрополий, у которых есть колонии. В английской версии Устава метрополии, подчиненные специальному режиму Совета по Опеке, называются «administering authority», «autorite charge de l'administration», или «управляющая власть» (статьи 84, 87 и 88 Устава ООН). Специального выражения для оггределия метрополии, отличного от вышеназванного, нет.

Итак, в резолюциях ООН был введен термин «управляющей власти» (administering power/puissance administrante/potencia administradora) для обозначения этого типа метрополии. Так, например, в случае с Западной Сахарой резолюции, в которых содержится намек на Испанию как на «управляющую власть» (начиная с резолюции 2072), указывают на administering power/puissance administrante/potencia administradora.

У положения «управляющей власти» есть важные юридические последствия. С одной стороны, управляющая власть уполномочена исполнять определенные «права» или «компетенции» на территории колонии (экономического плана, к примеру). Но, с другой стороны, это положение «управляющей власти» подразумевает «ответственности» и «обязанности». В статье 73 Устава ООН детально изложены разные обязанности. В любом случае, наиболее важная обязанность состоит в проведении деколонизации территории.

III. Испания, управляющая власть Западной Сахары

Последнее длительное присутствие Испании в Западной Сахаре началось в 1884 году. Несколько лет спустя после вступления Испании в ООН Испания официально признала Западную Сахару «не автономной территорией», то есть колонией, и, тем самым, подверженной процессу деколонизации в соответствии с Уставом Объединенных Наций. ООН четко признала Испанию «управляющей властью» Сахары. Первая резолюция Генеральной Ассамблеи ООН, квалифицировавшая Испанию как «управляющую власть» (administering power/puissance administrante/potencia administradora) Сахары, — это резолюция 2072 от 17 декабря 1965 года. В параграфе 2 распорядительной части этой резолюции дословно говорится, что «(Генассамблея) срочно требует от правительства Испании как «управляющей власти» принять все соответствующие меры для освобождения территории Ифни и Западной Сахары от колониального господства».

Этот статус Испании как «управляющей власти» Западной Сахары был ясным образом повторен в нескольких более поздних резолюциях Генеральной Ассамблеи: резолюции 2229 (от 20 декабря 1966 года), 2354 (от 19 декабря 1967 года), 2428 (от 27 декабря 1968 года), 2591 (от 16 декабря 1969 года), 2711 (от 14 декабря 1970 года), 2983 (от 14 декабря 1972 года) и 3162 (от 14 декабря 1973 года).

Первый вывод: Испания была «управляющей властью» Западной Сахары в момент, когда начался процесс деколонизации этой территории.

IV. Мадридский договор не передает статус «управляющей власти» Марокко

14 ноября 1975 года, за шесть дней до смерти Франко, Испания подписала договоры с Марокко и Мавританией. Эти договоры состоят из «политической декларации», которая была передана ООН, и нескольких секретных гфиложений. «Декларация принципов между Испанией, Марокко и Мавританией по Западной Сахаре» (официальное название документа, более известного как Мадридский договор) в своих первых двух параграфах гласит:

«1. Испания ратифицирует свое решение — неоднократно высказанное в ООН — деколонизировать территорию Западной Сахары, положив тем самым конец обязанностям и полномочиям, которые у нее есть по отношению к данной территории в качестве Управляющей власти.

2. Испания немедленно приступит к формированию Временной администрации на территории, в которой будут участвовать Марокко и Мавритания в сотрудничестве с Джемаа и которой будут переданы ответственность и полномочия, о которых идет речь в предыдущем параграфе. Как следствие, стороны договариваются назначить двух помощников губернатора из числа кандидатов, предложенных Марокко и Мавритании, чтобы они замещали в его функциях Генерального губернатора Территории. Окончание испанского присутствия на Территории будет реализовано до 28 февраля 1976 года».

В духе вышесказанного делается вывод, что Испания хотела отказаться от статуса «управляющей власти», хотя, как станет очевидным, в Праве не всегда то, что одни хотят, можно сделать законным образом.

Марокко ссылается на «Мадридский договор» как на «обоснование» своего присутствия в Западной Сахаре. В последний раз это было сделано в письме, направленном министром иностранных дел Марокко (Бенаиссой) Генеральному секретарю ООН. Тем не менее осторожный анализ договора выявляет, что это довольно спорный момент с некоторых точек зрения.

Во-первых, «ответственности и полномочия» Испании как «управляющей власти» были переданы в этом договоре не Марокко, а некоему трехстороннему образованию, «в котором будут участвовать Марокко и Мавритания» вместе с Испанией. Поэтому категорически неправильно утверждать, что Мадридский договор наделил Марокко статусом «управляющей власти». Этим статусом было наделено не Марокко, а трехстороннее образование, сформированное Испанией, Марокко и Мавританией.

Во-вторых, это трехстороннее образование взяло на себя «ответственности», которые ранее несла Испания. Наиболее важной была ответственность за деколонизацию территории посредством проведения референдума по вопросу о самоопределении таким образом, каким требовалось в резолюциях Генеральной Ассамблеи ООН, ранее процитированных. В резолюции 3458 В от 10 декабря 1975 года это было повторено. Ясно, что «трехсторонняя власть» не провела требуемого референдума по вопросу о самоопределении, затем Мадридский договор оказался провален в своей сути и, не выполнив цели, заявленной в тексте, должен быть признан потерявшим силу.

В-третьих, следовало бы вспомнить, что эта «трехсторонняя власть» была временной. Она по определению заканчивалась в тот момент, когда Испания покинет Сахару, то есть до 28 февраля 1976 года. Испания ушла с территории за два дня до этой даты, 26 февраля 1976 года. Это означает, что после 26 февраля 1976 года трехсторонняя власть прекратила свое существование, поскольку одной из трех сторон не стало. Таким образом, договор не предусматривал того, чтобы две оставшиеся стороны могли быть замещены в правах трехсторонней власти. Передача власти от Испании Трехсторонней власти не предусматривала переподчинения. Следовательно, после 26 февраля 1976 года перестала существовать Трехсторонняя власть и, таким образом, Марокко и Мавритания перестали быть соправителями территории, поскольку власть не могла быть переподчинена. Марокко, после 26 февраля 1976 года, не только не является «управляющей властью», но даже не может быть признано как «соправитель».

Юридическая законность Мадридского договора была оспорена, единогласно, юридической доктриной. Но его недействительность заявляется не только академиками. Его недействительность заявлена самим Генеральным секретарем ООН и юридическим советником организации Хансом Кореллом. В своем основополагающем предписании от 29 января 2002 года юридический советник ООН заявил:

«Мадридский договор не передавал суверенитет над территорией и не присваивал никому из подписантов сущности Управляющей власти, сущности, которую Испания, сама, не могла бы передать в одностороннем порядке» (пункт 6).

Более того, это же предписание напоминает, что «Марокко, тем не менее, не фигурирует как Управляющая власть Территории в списке Организации Объединенных Нации не автономных территории и, следовательно, не передавало информацию о территории, как предусмотрено в параграфе е) статьи 73 Устава ООН» (пункт 7).

Эта статья 73 обязывает «угравляюшую власть» колонии передавать в ООН техническую и статистическую информацию.

Второй вывод: Мадридский договор 1975 года не передал «Марокко» статус «управляющей власти».

Третий вывод: передача статуса «управляющей власти» трехстороннему образованию, сформированному Испанией, Марокко и Мавританией, была сделана для того, чтобы это трехстороннее образование взяло на себя не только «полномочия» «управляющей власти», но и её «обязанности», главная из которых — проведение референдума по вопросу о самоопределении. Это факт, что временная трехсторонняя администрация не выполнила этих обязательств.

V. Организация Объединённых Наций рассматривают Марокко не как «управляющую власть», а как «оккупирующую власть»

Все предыдущие заключения были подтверждены резолюциями Генеральной Ассамблеи ООН, которая, после одобрения Договора, продолжала считать Испанию «управляющей властью», а Марокко — «оккупирующей властью», после констатации того, что временная трехсторонняя администрация не выполнила своих «обязательств» по деколонизации территории.

Резолюция 3458 В Генеральной Ассамблеи ООН от 10 декабря 1975 года «принимает во внимание» Мадридский договор, но напоминает трем сторонам {interim administration/administration interimaire), что они должны провести референдум как единственную форму узаконить этот акт.

Резолюция 3458 В признавала Мадридский договор только, если он на самом деле вел к самоопределению территории. Предвидя возможность того, что этого не случится, сама Генеральная Ассамблея одобрила резолюцию 3458 А от того же числа, в которой, дважды, упоминается «Испания как управляющая власть» (administering power/puissance administrate) в параграфах 7 и 8 ее распорядительной части.

Более того, после Мадридского договора Генеральная Ассамблея ООН, упоминая Марокко, никогда не использовала выражение «управляющая власть». Далее, она квалифицировала его присутствие как «оккупацию», то есть как присутствие без какого-либо юридического обоснования. В распорядительной части марокканское присутствие квалифицируется как оккупация (occupation/ occupation) трижды. И в том же смысле составлена и резолюция 35/19 от 11 декабря 1980 года (параграфы 3 и 9 ее распорядительной части).

Четвертый вывод: единственная оценка присутствия Марокко, которая содержится в резолюциях ООН, — это как «оккупирующая власть».

VI. Доклады Генерального секретаря ООН также не упоминают Марокко в качестве «управляющей власти» территории

Эта столь ясная юридическая оценка, вероятно, начинает оспариваться, как только в своем докладе S/2000/1029 от 25 октября 2000 года Генсек ООН впервые ввел выражение в отношении Марокко: «administrative power» (параграф 30). Итак, более внимательный анализ выявляет, что ничего не изменилось. И не только потому, что доклады Генсека не являются источником международного права и тем более не являются юридическим инструментом, способным изменить то, что содержится в резолюции Генеральной Ассамблеи, но и потому, что эти доклады не меняют статус, который Генассамблея предоставила Марокко. Единственная оригинальная версия доклада составлена на английском, и использованное выражение для обозначения Марокко — это «administrative power» (параграф 30). То есть, говоря «administrative», но не «administering», авторы документа следят за тем, чтобы не исказить оценку, которую дала Генеральная Ассамблея. Следовательно, Марокко не оценивается как «administering power», как по-английски обозначаются те, кто по закону считается «управляющей властью» не автономной территории, а как «administrative powef».

Это обозначение («administrative power») повторяется в докладе S/2001/148 от 20 февраля 2001 года (параграфы 2 и 22). Единственная оригинальная версия этого доклада тоже составлена на английском. И то же происходит с докладом S/2001/398 от 24 апреля 2001 года (параграф 19).

Начиная с доклада S/2001/613 от 20 июня 2001 года, то есть доклада, в котором представлен План Бейкера I (параграфы 2 и 42), происходит небольшое изменение, поскольку в этом случае считается, что обе оригинальные версии доклада составлены на английском и французском. В то время как в английском варианте ничего не меняется и Марокко продолжает квалифицироваться как «administrative power», во французском варианте Марокко оценивается как «puissance administrante». Это означает, что в то время как в английском варианте продолжает использоваться выражение, отличное от того, которое используется для обозначения «управляющей власти» (говорится «administrative power», а не «administering power»), во французском варианте используется то же выражение, которое употребляется для обозначения «управляющей власти» («puissance administrante»).

Это разногласие что-то означает. Хотя во французском используется то же выражение, в английском — нет. И это означает, что, по меньшей мере, нет ясности в том, является ли Марокко «управляющей властью» территории. Более того, факт того, что есть разногласия между английской и французской версиями, наводит на мысль, что оценка Марокко как «управляющей власти» не может быть сделана без согласования обеих оригинальных версий (английской и французской).

Более того, резолюция Совета Безопасности ООН (S/RES/135 от 29 июня 2001 года), которая исследует этот доклад, не одобряет его и не приветствует его, а лишь ограничивается словами «принимая во внимание доклад…» (Having considered the report/Ayant examine le rapport). Тем самым утверждения, содержащиеся в докладе (как оценка Марокко как «administrative power» / «puissance administrante»), не были приняты Советом Безопасности.

Но если и были сомнения, в скором времени они были развеяны, и все вернулось к начальному пункту, установленному докладом от 25 октября 2000 года. Следующий доклад, в котором упоминается марокканская «администрагщя», это доклад S/2002/178 от 19 февраля 2002 года. Но здесь происходит существенное изменение: единственная оригинальная версия доклада на английском… и использованное выражение для определения Марокко вновь «administrative power» (параграфы 37 и 38). То есть Марокко не оценивается как «administering power», каким выражением на английском определяются те, кто по закону считается «управляющей властью» не автономной территории.

Существование этого выражения («administrative power», административная власть) для обозначения Марокко вместо «administering power» (администрирующая власть) обязательно должно иметь какой-то смысл. Какой? С одной стороны, упомянуть, что Марокко установило фактическую власть над территорией Сахары посредством администрации, но, с другой стороны, напомнить, что эта власть не одобрена международным сообществом и, тем самым, Марокко не может технически считаться «управляющей властью» Западной Сахары.

Пятый вывод: исходя из докладов Генерального секретаря Организации Объединенных Наций нельзя квалифицировать Марокко как «управляющую власть» (administering power) Западной Сахары.

VII. Марокко не может вести переговоры о водах Западной Сахары

Договор по рыболовству, подписанный с Марокко Европейской комиссией от имени ЕС 28 июля 2005 года, включает воды Западной Сахары. Этот факт подтверждается высказываниями самого главного европейского переговорщика:

«Со своей стороны, главный европейский переговорщик Сезар Дебен подтвердил, что договор покрывает и воды Западной Сахары, но не потому, что Комиссия считает их марокканскими, а потому, что они «находятся под марокканской администрацией», согласно договору между Испанией и Марокко от 1975 года». [54]

Как вытекает из слов переговорщика от Еврокомиссии, она пошла на подписание договора, исходя из предпосылки, которая, согласно предыдущим заключениям, является совершенно ложной. Это предпосылка о том, что воды Западной Сахары «находятся под марокканской администрацией», согласно договору между Испанией и Марокко от 1975 года. Как было сказано, договор 1975 года не был заключен лишь «между Испанией и Марокко», поскольку его подписала и Мавритания, и этот договор не передавал земли «под администрацию» Марокко.

Если вышесказанное верно, Марокко не может ни под каким предлогом вести переговоры о водах Западной Сахары, поскольку его присутствие на этой территории не имеет никаких юридических оснований. Но если Марокко не может вести переговоры по Сахаре, поскольку не является «управляющей властью» территории, этого не может делать и ЕС в силу тех положений, которые содержатся в его уставных документах. На самом деле, с одной стороны, один из принципов ЕС — «правовое государство» (преамбула и статья 6 Договора о Евросоюзе), которое обязывает считаться с юридическим статусом, определенным Организацией Объединенных Наций для Марокко в Западной Сахаре. Но, более того, с другой стороны, в своей внешней политике ЕС берет на себя обязанности по «защите общих ценностей, фундаментальных интересов и независимости и целостности Союза в соответствии с принципами, изложенными в Уставе ООН» (статья 11.1 Договора о Евросоюзе). Один из этих принципов, как известно, — это право на самоопределение (статьи 1.2 и 55 Устава ООН).

Исходя из этой предпосылки, нет оснований говорить о допустимости включить положение, которое обязывало бы Марокко предусмотреть «компенсацию сахарцам» за использование их территориальных вод. На самом деле, возможность компенсировать сахарцам использование их территориальных вод допускается лишь, если эта компенсация будет предусматривать договор, подписанный тем, кто является «управляющей властью» территории.

Такой вид компенсации, по всей вероятности, базируется на статье 73 Устава ООН, в которой говорится:

«Члены Организации Объединенных Наций, которые несут или принимают на себя ответственность за управление территориями, народы которых не достигли еще полного самоуправления, признают тот принцип, что интересы населения этих территорий являются первостепенными, и, как священный долг, принимают обязательство максимально способствовать благополучию населения этих территорий в рамках системы международного мира и безопасности, установленной настоящим Уставом».

Итак, статья 73 ссыпается на «управляющие власти» не автономных территории. Однако оказывается, что Марокко не является «управляющей властью» Западной Сахары и фактически никогда не исполняло то, что предписано управляющим властям в статье 73.е:

«Передавать регулярно Генеральному секретарю для информации и с таким ограничением, какое может потребоваться по соображениям безопасности и конституционного порядка, статистическую и другую информацию специального характера, относящуюся к экономическим и социальных! условиям, а также условиям образования на территориях, за которые они соответственно несут ответственность, кроме тех территорий, на которые распространяется действие Глав XII и XIII».

И, тем не менее, необходимо напомнить, что договор по рыболовству подписывается и даже делается попытка его ратифицировать в тот момент (2005–2006 годы), когда Марокко отказывается проводить референдум по вопросу о самоопределении колонии, чего требуют все резолюции ООН (Комиссия по правам человека, Генеральная Ассамблея и Совет Безопасности). Таким образом, оказывается совершенно противоречивым, что делается ссылка на предполагаемый марокканский статус «управляющей власти» Западной Сахары, чтобы извлечь выгоду из разработки природных ресурсов территории, и в то же время Марокко отказывается исполнять свои международные обязательства и, в частности, провести референдум по вопросу о самоопределении. В этом контексте подписание договора по рыболовству с Марокко — это не только нарушение международного права, поскольку Марокко приписывается юридический статус («управляющей власти»), которого у него нет, оно еще может быть понятым как поддержка отказа со стороны Марокко исполнять свои международные обязательства.

Шестой вывод: Марокко, не будучи «управляющей властью» Западной Сахары, не может согласовывать международные договоры, которые бы касались этой территории.

Седьмой вывод: Европейский Союз, который обязан уважать Устав Организации Объединенных Наций, не может действовать так, чтобы это вступало в противоречие с принципом свободного самоопределения народов.

Восьмой вывод: в современный политический момент, отмеченный отказом Марокко исполнять свое международное обязательство провести референдум по вопросу о самоопределении, ратификация договора по рыболовству с Марокко, который включал бы Западную Сахару, может быть расценена лишь как серьезная поддержка непослушания Марокко в том, чтобы исполнять свои международные обязательства.

VII. Заключение

Вывод из всего вышесказанного очевиден: Марокко является «оккупирующей» властью, а не «управляющей властью». Его присутствие в Западной Сахаре не оправдано никаким юридическим обоснованием. Мадридский договор от 1975 года не предоставляет Марокко титул «управляющей власти». Более того, сейчас Марокко выставляет напоказ отказ исполнять свое международное обязательство провести референдум по вопросу о самоопределении в Западной Сахаре.

Подписание договора по рыболовству с Марокко, включающего Западную Сахару, которому рукоплещет испанское правительство, возглавляемое Родригесом Сапатеро, является попыткой косвенным образом предоставить Марокко то, что Организация Объединенных Наций ему не дала: статус «управляющей власти» Сахары. Если бы это было так, у Европейского союза была бы сомнительная честь попытаться завершить политику позднего франкизма в отношении Сахары. Тот факт, что демократическое правительство хочет завершить то, что последнее правительство Франко оставило незавершенным, должен был бы беспокоить нас всех.