§ 1. Договор об образовании СССР 1922 года как орудие разрушения СССР и правовая база «суверенизации» и «возрождения» государственности наций, национальностей и национальных меньшинств
С конца 80-х годов Украина в одностороннем порядке стала стремиться расширить и закрепить за собой суверенные права на Крымскую область, используя, в зависимости от ситуации, как конституционные, так и международные правовые механизмы. Процесс этот шел и до этого. В 1966 году, например, в Конституцию Украины в одностороннем порядке была внесена запись о Севастополе как городе республиканского подчинения; так было и в июне 1990 года, когда еще существовал Союз ССР, Украина приняла сумбурную, написанную на одних эмоциональных призывах и заявлениях и не содержавшей правовой материи «Декларацию о государственном суверенитете»; так было и в ноябре 1990 года, когда Украина, оставаясь еще союзной республикой в составе СССР, заключила с другой союзной республикой — Российской Федерацией так называемый «международный договор», основной смысл которого заключался в попытках опередить Россию в приватизации собственности — как общесоюзной, так и собственности РСФСР, находящейся на территории Украины. Так было и 1 и 8 декабря 1991 года, когда правящая украинская элита, лихорадочно опережая события, организует референдумы, в очередной раз назойливо объявляя себя суверенным государством, нарушая как союзную, так и свою собственную конституцию. Все эти декларации не имели учредительного характера и не были поэтому правовым основанием для выхода Украины из состава Союза.
В качестве правового основания для объявления уже на этом этапе своего суверенитета и выхода из Союза ССР Украина, как и РСФСР, ссылалась на Договор об образовании СССР 1922 года. Этот Договор стал инструментом разрушения СССР путем разного рода спекулятивных действий как российских, так и украинских доморощенных «либеральных демократов», стремившихся свергнуть Президента СССР ценой развала СССР. И во второй раз (первый раз, напомним, в 1954 году) Крым выступал как «приз», «дар», «подарок» Украине за ее поддержку Ельцина в борьбе против Горбачева. Или за поддержку Президента СССР против Президента России (смотря по обстоятельствам).
До 26 декабря 1991 года (в этот день Союз ССР прекратил свое существование в связи с отставкой М. Горбачева) Крымский вопрос решался в рамках единого административно-территориального устройства и общей территории СССР, регулировался нормами внутригосударственного права СССР, РСФСР и УССР. После указанной даты российско-украинские отношения вокруг Крыма приобрели международный характер и стали регулироваться нормами международного права. Подобная картина наблюдалась и в начале 20-х годов, когда украинские националисты стремились выделиться в «самостийную» Украину.
Предметы правового регулирования внутригосударственных и международных отношений принципиально различны, и переход от одной правовой системы к другой в процессе спора вокруг одного и того же крымского вопроса неизбежно порождают различные сложности и противоречия. А когда к этому примешиваются еще и незрелые идеи новоявленных демократов — ниспровергателей государства, — то ситуация еще больше запутывается и приобретает трагикомический характер.
Политические споры разгорелись прежде всего вокруг Договора об образовании СССР 1922 года, его юридической природы и правового статуса входивших в него союзных республик. Эти споры имели и имеют самое непосредственное отношение к современным крымским делам. В зависимости от толкования содержания этого Договора делаются различные выводы о правовой природе Крымской области и Севастополя. Необходимо поэтому подробнее остановиться на характеристике Договора 1922 года. И основной вопрос заключается в том, были ли Крымская область и Севастополь по этому Договору частью государственной территории Союза ССР или же частью территории Украины?
Обычно государственная территория определяется в юридической литературе как пространственная сфера действия государственного суверенитета, что выражается в юридической связи между государством и гражданами, а также в праве государства определять организацию принадлежащей ему территории. Основными признаками государственной территории выступают верховенство, единство, целостность (неприкосновенность), неделимость, отсутствие давности, простран-ственность.
В другом аспекте территория выступает как объект хозяйствования, что и стало, напомним, «правовым» основанием для «передачи» Крымской области из состава РСФСР в состав УССР. Такие понятия, как «общность экономики», «тесные хозяйственные связи», «хозяйственная целесообразность» такой передачи и стали, как осязаемые понятия, центром внимания высших государственных органов Союза ССР, РСФСР и Украинской ССР.
Территорию, понимаемую как объект хозяйствования, можно, разумеется, передавать, дарить, захватывать, аннексировать и т. д., но все эти понятия далеко не означают передачу государственного суверенитета, тем более когда речь идет о его распространении на всю территорию государства, включая передаваемую территорию.
Распространение суверенитета Российской Федерации на всю ее территорию, верховенство Конституции Российской Федерации и федеральных законов на этой территории, неприкосновенность ее означают, что не могут быть признаны конституционными действия, совершенные другими государствами и направленные на расчленение территории России. Советские конституции не исключали возможности изменения состава Федерации путем изменения статуса территорий. К основным гарантиям территориальной целостности государства относились: 1) международно-правовые гарантии: принципы международного публичного права, договорный режим границ; 2) структурные механизмы международного характера, такие как Совет Безопасности ООН, Международный суд, специальные органы ООН; 3) закрепление территориальной целостности суверенного государства как принципа международного и национального права; единство правовой системы; перечень в Конституции состава государства; запрещение сецессии; 4) правовые механизмы регулирования изменений территорий и др.
В обоснование своего «государственного суверенитета» над Крымом украинские лидеры ссылаются, как известно, на Указ Президиума Верховного Совета РСФСР от 5 февраля 1954 г., в соответствии с которым Крымская область была передана в состав УССР. Но международное право требует, и это подтверждается практикой Международного суда, чтобы любая, даже минимально значимая «передача» государственного суверенитета на ту или иную территорию оформлялась в виде международного договора. Венская Конвенция о праве договоров определяет договор как международное соглашение, заключенное между государствами в письменной форме и регулируемое международным правом. Указ 1954 года — внутренний документ, не имеющий характера соглашения и предписывающий определенные действия административным органам РСФСР, причем в одностороннем порядке.
Сказанное целиком относится и к так называемому Договору между Россией и Украиной от 19 октября 1990 года, заключенный между двумя этими субъектами Федерации в рамках СССР и носившего внутригосударственный характер. Украинские политологи и юристы основательно запутали этот, в общем-то, простой вопрос, с целью подменить чисто конституционные, внутригосударственные вопросы международно-правовыми. И не только сами запутались, но и ввели в 1990 году в заблуждение такой уважаемый орган, как Совет Безопасности ООН (о чем будет сказано далее), признавший Договор 1990 года международным.
И такая путаница началась с превратного толкования Договора об образовании СССР 1922 года.
В резолюции I Съезда компартии (большевиков) Украины (5-12 июля 1918 года) «О взаимоотношениях между Украиной и Россией» объявляется, что Украина экономически неразрывно связана с Россией, идея «самостийности» Украины окончательно дискредитирована в самых широких массах Украины, задача партии — бороться за революционное объединение Украины с Россией на началах пролетарского интернационализма в пределах Российской Советской Социалистической Республики. В Декларации Временного рабоче-крестьянского правительства Украины от 25 января 1919 г. также говорится об объединении Украинской Советской Республики с Советской Россией на началах социалистической федерации.
1 июня 1919 г. принимается декрет ВЦИК «Об объединении советских республик». В нем на основе предложений ряда республик (Украины, Белоруссии, Латвии, Литвы, Крыма) в целях борьбы с общим врагом, желающим задушить советскую власть, «на почве признания независимости, свободы и самоопределения трудящихся масс» этих республик ВЦИК признает необходимым провести тесное объединение: 1) военной организации и военного командования; 2) Советов Народного Хозяйства; 3) железнодорожного управления и хозяйства; 4) финансов и комиссариатов труда республик. Объединение должно быть проведено путем соглашения с центральными исполнительными комитетами и советами народных комиссаров республик.
В резолюции, принятой X съездом РКП (б) (8-16 марта 1921 г.) «Об очередных задачах партии в национальном вопросе», говорится: «Федерация советских республик, основанная на общности военного и хозяйственного дела, является той самой общей формой государственного союза, которая дает возможность: а) обеспечить целостность и хозяйственное развитие как отдельных республик, так и федерации в целом; б) охватить все разнообразие быта, культуры и экономического состояния различных наций и народностей, стоящих на разных ступенях развития, и сообразно с этим применить тот или иной вид федерации; в) наладить мирное сожительство и братское сотрудничество наций и народностей, связавших так или иначе свою судьбу с федерацией».
В августе 1922 г. по предложению Политбюро ЦК была создана комиссия для подготовки к очередному Пленуму ЦК вопроса о взаимоотношениях РСФСР и независимых национальных советских республик. Председателем комиссии был И. Сталин, который еще с момента создания первого советского правительства возглавлял наркомат по делам национальностей. К тому же за Сталиным еще с дореволюционных времен закрепился авторитет специалиста по национальному вопросу. В комиссию входили: В. Куйбышев, Г. Орджоникидзе, Х. Раковский, Г. Сокольников и представители национальных республик — по одному от каждой. Сталин подготовил проект резолюции, предусматривавший вхождение Украины, Белоруссии, закавказских республик в РСФСР на правах автономных республик. Сталинская резолюция получила название проекта автономизации. ВЦИК и СНК РСФСР становились высшими органами государственной власти в новом государстве, а большинство наркоматов республик подчинялось соответствующим наркоматам РСФСР. Проект Сталина был разослан для обсуждения в ЦК компартий республик. Его одобрили ЦК КП Азербайджана и Армении. Против выступил ЦК КП Грузии, заявив, что объединение в форме автономизации преждевременно, объединение хозяйственной и общей политики необходимо, но с сохранением всех атрибутов независимости. Фактически это означало оформление конфедерации советских республик, основанной на единстве военной, политической, дипломатической и частично — хозяйственной деятельности. ЦК КП Белоруссии высказался за сохранение существующего положения. ЦК КП Украины проекта не обсуждал, но заявил, что исходит из принципа независимости Украины.
11 августа 1922 г. Оргбюро ЦК РКП (б) создало комиссию для подготовки к пленуму ЦК вопроса о взаимоотношении РСФСР с независимыми республиками. В ее состав включены: Сталин, Куйбышев, Раковский, Орджоникидзе, Сокольников и представители Азербайджана — Агамагали оглы, Белоруссии — Червяков, Украины — Петровский, Грузии — Мдивани, Дальневосточной Республики (ДВР) — Янсон, Бухары — Ф. Ходжаев, Хивы — Абдурахман Ходжаев.
На заседании комиссии 23 и 24 сентября 1922 г. (под председательством В. Молотова) принимается проект Сталина. Грузинский проект отклоняется. При этом комиссия предполагала свое решение после его одобрения на Пленуме ЦК передать национальным ЦК как директиву к исполнению. Пленум был назначен на 5 октября. Материалы обсуждения направили Ленину в Горки.
В своей резолюции от 24 сентября 1922 г. комиссия признала целесообразным вступление Украины, Белоруссии, Азербайджана, Грузии и Армении в состав РСФСР, оставив вопрос о Бухаре, Хорезме и ДРВ открытым, и ограничилась договорами с ними по таможенному делу, внешней торговле и военным делам. Проект был одобрен партийным руководством Азербайджана, Армении и Закавказским крайкомом РКП (б). ЦК КП Грузии выступил против. В целом не возражая против резолюции, Центральное бюро КП Белоруссии высказалось за предпочтение договорных отношений между независимыми союзными республиками. ЦК КП Украины, узнав о негативной позиции Ленина, высказался против «автономизации», однако это было сделано в гибкой, не категоричной форме.
Речь, таким образом, шла не о создании нового союзного государства, а о вступлении республик в Российскую Федерацию. Хотя против этого и были возражения, но на данном этапе унитаристские силы победили.
Ознакомившись с материалами комиссии, Ленин встречается с вызванным в Горки Сталиным и убеждает его изменить параграф 1 проекта. В тот же день Ленин пишет для членов Политбюро письмо «Об образовании СССР», в котором подчеркивает, что РСФСР должна признать себя равноправной с другими республиками и «вместе и наравне с ними» войти в новый союз. В конце сентября Ленин беседует с председателем СНК Грузии П. Мдивани, с членами ЦК КП Грузии. Он, считавший вопрос «архиважным», убеждается, что Сталин имеет устремление торопиться. Поэтому Ленин советует проявить максимум осторожности и терпимости в решении национального вопроса в Закавказье.
Однако Сталин заявил, что позиция Ленина означает «национальный либерализм». По-прежнему Сталин полагал, что ВЦИК РСФСР должен стать высшим органом в новом союзе. Тем не менее, понимая, что в результате вмешательства Ленина комиссия не примет его предложений, Сталин переработал свой проект и указал, что новая резолюция — лишь «несколько измененная, более точная формулировка» старой, которая «в основе правильная и безусловно приемлемая».
В сентябре 1922 г. Ленин предлагает проект «федерализации»: создание союзного государства (Союза Советских Республик Европы и Азии) на основе добровольного и равного объединения самостоятельных союзных республик с общефедеральными органами власти.
5-6 октября 1922 г. Пленум ЦК РКП (б) принял в качестве отправного варианта план В.И. Ленина, однако это не привело к прекращению борьбы в партии по вопросам национальной политики. Хотя проект «автономизации» был отклонен, он все же пользовался определенной поддержкой ряда руководящих работников как в центре, так и на местах. И.В. Сталин и Л.Б. Каменев призывали проявить стойкость против «национального либерализма Ильича» и фактически оставили прежний вариант.
На октябрьском Пленуме ЦК РКП (б) было принято решение о разработке «Основных начал Конституции СССР». В последующем они были утверждены ЦК РКП (б) и разосланы в партийные и советские организации объединявшихся республик. «Основные начала Конституции СССР» были положены в основу проекта Договора об образовании СССР и проекта Декларации об образовании СССР. Комиссия Пленума ЦК РКП (б) признала, что Договор и Декларация составляют единый Основной Закон Союза ССР.
В октябре 1922 г. В.И. Ленин после болезни хотя и приступил к работе, но все же по состоянию здоровья не мог полностью контролировать ситуацию. В день образования СССР, будучи прикованным к постели, он диктует свое известное письмо «К вопросу о национальностях или об автономизации». Желая, видимо, не менее Сталина, создания унитарного государства, Ленин пытался придать ему привлекательную юридическую форму. Видимо, этим следует объяснять его высказывания: прежде всего необходимо понять, что «интернационализм со стороны угнетающей или так называемой «великой» нации… должен состоять не только в соблюдении формального равенства наций, но и в таком неравенстве, которое возмещало бы со стороны нации угнетающей, нации большой, то неравенство, которое складывается в жизни фактически».
В середине декабря 1922 г. высшими органами государственной власти четырех республик были утверждены основные условия союзного договора и состав республиканских делегаций с полномочиями на заключение договора. Из архивных материалов явствует, что на проходившей 29 декабря в Кремле конференции полномочных делегаций РСФСР, УССР, БССР и ЗСФСР делегаты обсудили, путем голосования приняли Декларацию и Договор об образовании СССР и поручили российской делегации соответствующим образом подготовить текст соглашения. 30 декабря, до открытия Съезда Советов, делегации республик подписали четыре экземпляра текста договора на русском языке (на Съезде он был оглашен на 6 языках).
Договор об образовании СССР, который Верховный Совет РСФСР денонсировал 12 декабря 1991 года, не существовал в качестве самостоятельного юридического документа. Первоначальный вариант этого Договора был подвергнут коренной переработке и уже в переработанном виде вошел в Конституцию СССР 1924 года. В 1936 году была принята новая Конституция СССР, с вступлением в силу которой прекратила действовать Конституция 1924 года, включая и Договор об образовании СССР 1922 года. Таким образом, Постановлением Верховного Совета РСФСР от 12 декабря 1991 года был денонсирован документ, который в соответствии с Венской Конвенцией о праве международных договоров от 1969 года вообще не подлежал денонсации.
И совершенно справедливо, принимая постановление от 15 марта 1996 года, Государственная Дума выразила свою правовую позицию по отношению к Постановлению Верховного Совета РСФСР «О денонсации Договора об образовании СССР» как противоправному, антиконституционному акту, принятому с грубым нарушением Конституции РСФСР и действовавшего в 1991 году законодательства.
В юридической литературе существуют различные взгляды на формы объединения союзных республик в 1921-1923 годах. Одни исследователи либерального толка считают, что между независимыми советскими республиками складывались конфедеративные отношения; другие полагали, что отношения между ними носили федеральный характер; третьи делают вывод о международно-правовых отношениях РСФСР с независимыми республиками.
В данной классификации отсутствует четкий критерий разграничения на межгосударственные и внутригосударственные отношения союзных республик в процессе их объединения. Когда идет речь о формах объединения республик в 1921-22 годах, то они почти полностью исключали (за исключением, пожалуй, начального этапа их объединения) конфедеративные и международно-правовые отношения. К тому же, последние составляли группу международных отношений и разделение их являлось искусственным.
Основная борьба шла между федеративной и унитарной формами объединения союзных республик, а не вокруг конфедеративной и международно-правовой форм объединения. Подмена принципиально различных оснований объединения — межгосударственных (внутригосударственных) конфедеративными (международными отношениями) влечет за собой целый ряд неверных выводов. Утверждается, например, что «Союз ССР образовали независимые государства, а потому договор между ними может считаться международно-правовым».
Внимательный анализ документов 1920-1923 годов, фиксирующих события вокруг подготовки Договора об образовании СССР и принятия Конституции СССР, не позволяет, на наш взгляд, делать подобный вывод, также утверждать, что в конкретной исторической ситуации «автономизация», т. е. вхождение некоторых республик в РСФСР в качестве их автономных частей, была бы «политическим просчетом». Вряд ли допустимо давать в такой форме односторонние оценки без глубокого и объективного анализа исторических событий, да еще в учебном курсе. В Программе партии большевиков, принятой на VIII съезде партии (18-23 марта 1919 года), говорится, что как одну из переходных форм на пути к полному единству партия выставляет федеративное объединение государств, организованных по советскому типу.
Анализ истории подготовки и принятия Договора об образовании СССР позволяет сделать однозначный вывод о том, что он относится к внутригосударственному, а не международно-правовому акту. С нашей точки зрения, нет также оснований для отнесения обеих характеристик — внутригосударственный и международно-правовой договор — к этому Договору, и более того, утверждать тут же, что договор между независимыми государствами, образовавшими Союз ССР, «может считаться международно-правовым».
Вместе с тем научную новизну своих работ некоторые исследователи видят в том, что доказывают международную правосубъектность бывших союзных республик. Утверждается, в частности, что Договор 1922 года, заключенный четырьмя советскими союзными республиками (РСФСР, Украина, Белоруссия, Закавказье), является международным договором.
Принципиально различные оценки свидетельствуют либо об отходе от объективного анализа содержания самого Договора, либо о сознательном извращении его содержания из конъюнктурных политических соображений.
На наш взгляд, Договор 1922 года регулирует федеративные отношения, но они во многих случаях носят переходный характер к унитарному государству. Об этом свидетельствуют нормы главы первой Договора — «О предметах ведения верховных органов власти Союза Советских Социалистических Республик». Согласно ст. 1 этой главы ведению Союза Советских Социалистических Республик, в лице его верховных органов, подлежат:
а) представительство Союза в международных отношени ях, ведение всех дипломатических сношений, заключение политических и иных договоров с другими государствами;
б) изменение внешних границ Союза, а также урегулиро вание вопросов об изменении границ между союзными республиками;
в) заключение договоров о приеме в состав Союза новых республик;
г) объявление войны и заключение мира;
д) заключение внешних и внутренних займов Союза Советских Социалистических Республик и разрешение внешних и внутренних займов союзных республик;
е) ратификация международных договоров;
ж) руководство внешней торговлей и установление системы внутренней торговли;
з) установление основ и общего плана всего народного хозяйства Союза, определение отраслей промышленности и отдельных промышленных предприятий, имеющих общесоюзное значение, заключение концессионных договоров как общесоюзных, так и от имени союзных республик;
и) руководство транспортным и почтово-телеграфным делом;
к) организация и руководство Вооруженными Силами Союза Советских Социалистических Республик;
л) утверждение единого Государственного бюджета Союза Советских Социалистических Республик, в состав которого входят бюджеты союзных республик; установление общесоюзных налогов и доходов, а также отчислений от них и надбавок к ним, поступающих на образование бюджетов союзных республик; разрешение дополнительных налогов и сборов на образование бюджетов союзных республик;
м) установление единой денежной и кредитной системы;
н) установление общих начал землеустройства и землепользования, а равно пользования недрами, лесами и водами по всей территории Союза Советских Социалистических Республик;
о) общесоюзное законодательство о межреспубликанских переселениях и установление переселенческого фонда;
п) установление основ судоустройства и судопроизводства, а также гражданского и уголовного законодательства Союза;
р) установление основных законов о труде;
с) установление общих начал в области народного просвещения;
т) установление общих мер в области охраны народного здравия;
у) установление системы мер и весов;
ф) организация общесоюзной статистики;
х) основное законодательство в области союзного гражданства в отношении прав иностранцев;
ц) право амнистии, распространяемое на всю территорию Союза;
ч) отмена нарушающих настоящую Конституцию постановлений съездов Советов и центральных исполнительных комитетов союзных республик;
ш) разрешение спорных вопросов, возникающих между союзными республиками.
С самого начала на союзном уровне была создана разветвленная система правоохранительных органов. Высшим органом правосудия стал Верховный Суд СССР. Наряду с этим Верховный Суд выполнял функции конституционного правосудия и контроля. К его ведению относились вынесение заключений по требованию ЦИК СССР о законности тех или иных постановлений союзных республик с точки зрения Конституции (ст. 43 п. «в»), разрешение судебных споров между союзными республиками (ст. 43 п. «г»). Учреждалась должность Прокурора Верховного Суда СССР. В «целях объединения революционных усилий союзных республик по борьбе с политической и экономической контрреволюцией, шпионажем и бандитизмом» при СНК учреждалось ОГПУ (ст. 61 Конституции), имевшее своих уполномоченных при СНК союзных республик.
При создании Союза ССР и конституционном оформлении нового государственного устройства одним из острейших, ставших предметом споров и борьбы центра и республик, явился вопрос о соотношении компетенции Федерации и ее субъектов. Сопоставление Договора 1922 г. и соответствующих частей Конституции 1924 г. свидетельствует о том, что за короткий период произошла централизация важнейших полномочий на союзном уровне. К ведению Союза ССР Конституция отнесла такие ключевые вопросы, как определение отраслей промышленности и отдельных промышленных предприятий, имеющих общесоюзное значение; установление общесоюзных налогов и доходов; разрешение дополнительных налогов и сборов на образование бюджетов союзных республик; руководство транспортным делом, внешней торговлей; международные отношения; организация и руководство Вооруженными Силами.
Распад СССР породил территориальные споры между рядом государств на постсоветском пространстве, а также вопросы правопреемства в отношении международных договоров, государственных долгов, собственности и архивов бывшего Союза ССР. Как в ходе переговоров, так и на различных стадиях заключения договоров по таким спорным проблемам стороны придерживались и придерживаются нередко диаметрально противоположных позиций относительно юридической силы актов органов государственной власти СССР и союзных республик и возможности применения мер юридической ответственности в случае нарушения этих актов.
Большинство государствоведов считает, что Договор 1922 г. имеет внутригосударственный или двойственный (внутригосударственный и международно-правовой характер). Для доказательства этой позиции делаются выводы о том, что связи между союзными республиками еще до образования СССР были конституционными, федеративными, что подтверждается и самим фактом утверждения Договора 1-м Съездом Советов Союза. Среди юристов-международников господствует мнение о международно-правовом характере Договора 1922 года: союзные республики выступали как самостоятельные независимые государства еще до образования в 1922 году единой федерации.
Вопрос о юридической природе Договора 1922 г. имеет принципиально важное значение для определения юридической силы решений, принимаемых органами государственной власти СССР, РСФСР и УССР в переходный период — 1990-1998 гг., по вопросу статуса Крыма и Севастополя, установления момента прекращения существования СССР в качестве субъекта международного права и др. Правильное определение этого момента позволяет дать более точную характеристику правового регулирования отношений — внутригосударственных или международных — при решении крымской проблемы.
Относительно правового статуса союзных республик в советской юридической науке господствовала теория о их международно-правовой субъектности, основанная на признании у них государственного суверенитета. Делались при этом ссылки на то, что в 1944 г. Украина и Белоруссия были наделены правом на самостоятельное осуществление внешних сношений. Но Закон СССР от 1 февраля 1944 г. только декларировал, но не предоставлял самостоятельность союзным республикам во внешних сношениях. Включение в состав первоначальных членов ООН Украинской и Белорусской ССР являлось вопросом политики, но не права. Союзные республики, являясь членами федеративного государства, не обладали свойством государственного суверенитета как юридической категории.
В силу своего учредительного характера основное содержание Договора об образовании СССР составляли нормы конституционного права, в связи с чем объяснимо использование термина «конституция» в решениях республиканских съездов. Одновременно использовались другие понятия: «союзный договор», «основной закон», «Конституция Союза». Делегаты Съезда Советов голосовали за утверждение самого факта образования единого государства, а не за утверждение договора как «основы Конституции СССР». Съезд обладал полномочиями высшего законодательного органа только что образованного единого государства, поэтому Съезд был вправе придать договору «силу закона». Положения договора приобрели характер норм внутригосударственного права одновременно с вводом в действие Конституции СССР 1924 года. Именно с этого момента начали действовать общесоюзные органы государственной и исполнительной власти, о чем сообщалось в обращении ЦИК СССР 13 июля 1923 г. к народам и правительствам мира. Содержанием его является внутригосударственное (конституционное) устройство союзного государства.
§ 2. Украинские политики стремятся любыми способами вырвать Крым и Севастополь из единого конституционного поля СССР и РСФСР
Юридической науке известны случаи, когда государство претендует на 1) территорию, ему никогда не принадлежавшую; 2) территорию, принадлежащую государству, но находящуюся в составе другого государства, что не было надлежащим образом юридически оформлено; 3) территорию, которая никому в прошлом не принадлежала, но присвоена или присваивается другим государством с нарушением права.
Все эти и другие варианты с трудом укладываются в головах борцов за суверенитет и территориальную целостность своих государств. Понятия «хозяйственная целесообразность», «общность экономики», «хозяйственное тяготение», «капуста вянет» были понятнее и худо-бедно осознавались украинским и российским «партийно-хозяйственным активом». Но когда крымский вопрос стал неизбежно обсуждаться в международно-правовом аспекте, и надо было осваивать, о чем уже говорилось, такие сложные юридические понятия, как «территория», «суверенитет», «независимость», «государственные границы» и др., то крымская проблема стала еще больше запутываться, растворяться в абстрактных далях и выходить из-под контроля под натиском непрофессиональных решений.
Либо принимались запоздалые решения, которые уже не могли направлять развитие событий. К ним можно отнести Закон Верховного Совета СССР «О порядке решения вопросов, связанных с выходом союзной республики из СССР», принятый 3 апреля 1990 года. Содержание закона относилось не только к союзным республикам, но и к автономным республикам, автономным образованиям (автономным областям и национальным округам). Крым получил статус автономной республики в 1992 году, поэтому Украина должна была действовать в соответствии с этим законом. В союзной республике, говорилось далее в Законе, имеющей в своем составе автономные республики, проводится соответствующий референдум и его итоги рассматриваются Верховным Советом союзной республики совместно с Верховным Советом автономной республики.
Если будет установлено, что референдум проведен в соответствии с законом, Верховный Совет СССР выносит вопрос на рассмотрение Съезда народных депутатов СССР. В случае нарушения закона при проведении референдума Верховный Совет СССР назначает в трехмесячный срок повторный референдум по республике, либо по ее части, либо по автономному образованию, либо по месту компактного проживания национальных групп.
Итоги референдума о выходе союзной республики из СССР и поступившие предложения заинтересованных сторон Верховный Совет СССР в месячный срок направляет высшим органам государственной власти всех союзных и автономных республик, а также органам государственной власти автономных образований для изучения и оценки последствий, возникающих для каждой союзной и автономной республики, автономного образования из факта возможного выхода соответствующей союзной республики из СССР.
В переходный период Совет Министров СССР, органы государственного управления союзных и автономных республик, автономных образований совместно с правительством выходящей республики рассматривают и разрешают вопросы собственности и материально-финансовых расчетов. Во взаимоотношениях между выходящей республикой, с одной стороны, и Союзом ССР, а также иными союзными республиками, автономными республиками, автономными образованиями и национальными группами, с другой, должны быть решены следующие вопросы:
1) определена судьба находящихся на территории республики объектов общесоюзной собственности (предприятий и комплексов базовых отраслей промышленности, космических исследований, энергетики, связи, морского, железнодорожного и воздушного транспорта, линий связи, магистральных трубопроводов, имущества Вооруженных Сил СССР, оборонных и других объектов), а также собственности общесоюзных общественных организаций;
2) урегулированы финансово-кредитные расчеты выходящей республики с Союзом ССР, взаимоотношения банков;
3) урегулированы имущественные и финансово-кредитные отношения данной республики с другими союзными республиками, а также с автономными республиками, автономными образованиями;
4) определен порядок выполнения предприятиями и организациями выходящей республики ранее взятых на себя договорных обязательств по отношению к предприятиям и организациям, расположенным на территории других союзных республик, а также автономных республик и автономных образований;
5) определен правовой статус и формы расчетов совместных предприятий или филиалов предприятий, организованных на базе общесоюзной собственности или собственности других союзных республик, а также автономных республик и автономных образований;
6) согласован порядок расчетов с другими государствами и международными организациями по кредитам и займам, полученным для сооружения объектов на территории выходящей республики или для удовлетворения потребностей этой республики и ее населения, а также по соответствующей части кредитов и займов, израсходованных на осуществление общесоюзных закупок и программ, которыми пользовалась выходящая республика;
7) согласован статус территорий, не принадлежавших выходящей республике на момент ее вступления в состав СССР;
8) согласован статус территорий, на которых компактно проживают национальные группы.
Все эти правильные положения оказались холостым выстрелом. Ни одна из союзных республик не оценила юридический талант юристов Президиума Верховного Совета СССР. Помимо таланта нужна была еще и политическая воля. В период хаотичных преобразований на первый план вышли односторонние и двусторонние акты, в частности, были приняты документы между Россией и Украиной, содержащие ряд положений, в том числе и спорных, по проблемам Крыма.
12 июня 1990 г. была принята Декларация о государственном суверенитете РСФСР, по которой действие актов СССР, противоречащих суверенным правам РСФСР, приостанавливается на территории РСФСР, а разногласия разрешаются в порядке, устанавливаемом Союзным договором. В соответствии с этой Декларацией 24 октября 1990 г. был принят Закон «О действии актов органов Союза ССР на территории РСФСР». В статье 5 Закона говорилось, что решения действующих на территории РСФСР государственных органов, органов общественных, политических, кооперативных, иных организаций и предприятий, должностных лиц, а также договоры и иные сделки, принятые или совершенные на основании актов органов СССР, не ратифицированных, не подтвержденных или приостановленных в соответствии с настоящим Законно, являются недействительными. В случаях совершения действий, предусмотренных статьей 5 настоящего Закона, граждане, должностные лица, государственные органы, органы общественных, политических, кооперативных, иных организаций и предприятий несут ответственность в соответствии с законодательством РСФСР.
Декларация о государственном суверенитете, принятая Верховным Советом Украинской ССР 16 июля 1990 года, ни слова не говорила об СССР и о Конституции СССР, хотя СССР и Конституция СССР продолжали действовать. В бесцеремонной форме объявлялось, что территория Украинской ССР «в существующих границах» является неприкосновенной и не может быть изменена и использована без ее согласия. Элементарная двухходовка — сначала используются слова «в существующих границах», — а затем следует вывод: Украинская ССР самостоятельно определяет административно-территориальное устройство Республики и порядок образования национально-административных единиц (раздел V Декларации).
Согласно ст. 75 действовавшей тогда Конституции СССР 1976 года территория СССР была едина и включала в себя территории союзных республик. Суверенитет СССР распространялся на всю его территорию. Разграничительной линией пределов государственного властвования союзного государства служила государственная граница. И только Союз ССР мог устанавливать и изменять режим своих границ, определять административную организацию своей территории.
Конституция (Основной Закон) Российской Федерации — России 1978 года отразила тенденцию централизации принятия и решения вопросов национально-государственного и административно-территориального устройства Российской Федерации, выделив этот вопрос в третий раздел Конституции. Статья 70 гласила, что территория областей в составе Российской Федерации образует единую территорию Российской Федерации и изменения их конституционно-правового статуса могут быть осуществлены только на основе волеизъявления большинства избирателей, проживающих в них, с утверждением Съездом народных депутатов Российской Федерации.
Напомним, что статья 16 Конституции РСФСР гласила: «Территория РСФСР не может быть изменена без согласия РСФСР». В Декларации же о государственном суверенитете РСФСР 1990 г. было сказано: «Территория РСФСР не может быть изменена без волеизъявления народа, выраженного путем референдума». При этом государственная власть России распространялась на всю без исключения территорию РСФСР: на все сухопутные, водные и воздушные пространства, находящиеся под юрисдикцией РСФСР (например, корабли, авиалайнеры). Конституционно закреплялось положение о том, что сухопутная территория Российской Федерации включает в себя территории ее субъектов.
Еще раз повторим, что в ряду конституционных гарантий территориальной целостности СССР и РСФСР, как и Украинской ССР, важную роль играли те из них, которые обеспечивали единство государства и общества: единое гражданство для всего населения; равенство всех граждан перед законом; наличие единого официального языка. Перечисленные гарантии объединяло то, что они не выделяли национальные, социальные или какие-либо иные признаки отдельных групп населения и рассматривали общество в качестве целостного образования.
К концу 1991 г. Верховные Советы всех республик, кроме РСФСР, приняли со ссылкой на Договор 1922 года акты о государственной независимости. С позиций внутригосударственного права (Договор 1922 года имел, как было показано, внутригосударственную, а не международно-правовую юридическую природу) юридически бывшие союзные республики находились в составе Союза ССР. Такой вывод основан на несоблюдении всеми республиками порядка выхода из Союза ССР, установленного соответствующим Законом СССР от 3 апреля 1990 г. Кроме этого, акты о независимости большинства республик вступали в противоречие с юридически обязательными результатами референдума 17 марта 1991 г.
25 января 1991 года пятая сессия Крымского областного Совета народных депутатов обратилась к Верховному Совету УССР. В обращении говорилось: 20 января 1991 года в Крымской области состоялся референдум по вопросу воссоздания Крымской Автономной Советской Социалистической Республики как субъекта Союза ССР и участника Союзного договора. За воссоздание Крымской АССР проголосовало 1343855 граждан, что составляло 93,26 процента от числа принявших участие в голосовании. Исходя из результатов референдума, Крымский областной Совет народных депутатов обращается в Верховный Совет УССР с предложением рассмотреть и внести соответствующие изменения в Конституцию Украинской Советской Социалистической Республики, закрепляющие волеизъявление населения Крыма, войти с представлением к Съезду народных депутатов СССР о внесении соответствующих изменений и дополнений в Конституцию СССР и до принятия Конституции Крымской АССР определить порядок формирования государственных органов республики.
Трудно поверить, что депутаты областного Совета, среди которых наверняка было много опытных, зрелых политиков, всерьез поверили в то, что Верховный Совет Украины по их просьбе проявят заботу о внесении Съездом народных депутатов СССР соответствующих изменений и дополнений в Конституцию СССР» В Киеве быстро осознали промахи Крымского областного Совета и по форме и содержанию провели блестящую ответную операцию.
Уже 12 февраля 1991 года Верховный Совет Украинской ССР принимает закон «О восстановлении Крымской Автономной Советской Социалистической Республики». В нем всего два пункта:
Статья 1. Восстановить Крымскую Автономную Советскую Социалистическую Республику в пределах территории Крымской области в составе Украинской ССР.
Статья 2. Крымский областной Совет народных депутатов временно, до принятия Конституции Крымской АССР и создания на ее основе конституционных органов государственной власти, признать высшим органом государственной власти на территории Крымской АССР и предоставить статус Верховного Совета Крымской Автономной Советской Социалистической Республики.
Тут же вводится в действие Закон Украинской ССР «О восстановлении Крымской Автономной Советской Социалистической Республики» и о пополнении состава Верховного Совета Крымской АССР. Верховный Совет УССР постановил:
1. Закон о «О восстановлении Крымской Автономной Советской Социалистической Республики в составе Украинской ССР (подч. мною — авт.) ввести в действие со дня его опубликования.
2. В виде исключения дополнительно избрать тайным голосованием в месячный срок соответствующее количество народных депутатов Крымской АССР в Верховный Совет Крымской АССР от организаций национально-культурных обществ и других общественных объединений депортированных народов Крыма на областных собраниях этих организаций и соответствующее количество народных депутатов Крымской АССР в Верховный Совет Крымской АССР на сессии Севастопольского городского Совета народных депутатов из числа народных депутатов Севастопольского городского Совета.
3. Верховному Совету Крымской АССР осуществить необходимые мероприятия по подготовке проекта Конституции Крымской АССР.
4. Поручить Комиссии Верховного Совета Украинской ССР по вопросам законодательства и законности подготовить соответствующие предложения об изменениях и дополнениях Конституции Украинской ССР.
Как тут не вспомнить высказывание Ильфа и Петрова: «Человечество делится на крикунов и губошлепов».
В период подготовки всенародного референдума по определению судьбы СССР 17 марта 1991 года по предложению председателя Верховного Совета УССР Л. Кравчука было решено провести республиканский опрос населения: «Согласны ли вы с тем, что Украина должна быть в составе Союза Советских суверенных государств на началах Декларации о государственном суверенитете Украины?»
Появившиеся к этому времени 15 партий и движений открыто развернули агитационную деятельность против сохранения СССР и против вхождения Украины в Союз Советских суверенных государств. Им противостояла одна только Коммунистическая партия Украины. Города и села республики наводнялись материалами с нападками на Союз, требованиями выхода из него Украины, которую якобы грабит «империалистический центр». Приводя цифры, свидетельствовавшие о передовых позициях республики по производству промышленной и сельскохозяйственной продукции даже в сравнении с Европой, авторы этих материалов пытались убедить народ в том, что выйдя из состава Союза, «украинцы будут жить так, как живут в Европе». Разжигались антироссийские страсти, с пеной у рта национал-экстремисты пытались доказать, что «москали» поедают украинский хлеб, мясо и сало. На слуху у всех было утверждение, что из экономики Украины ежегодно союзным Центром изымается 100-120 миллиардов рублей и вывозится половина выращенного зерна.
По поручению Президиума Верховного Совета УССР ученые Академии наук республики произвели соответствующие расчеты. Они показали всю абсурдность названных «изъятий», так как сумма в сотню миллиардов рублей в 3-4 раза превышает все реальные ресурсы республики, значительная часть которых потребляется в ее же пределах. При этом ученые указывали, что собственными ресурсами потребность республики в нефти удовлетворялась только на 8%, природном газе — на 22%, лесных ресурсах — на 38% и т. д. А между тем годовая потребность Украины в нефти равнялась 60 млн. тонн. Для приобретения ее на внешнем рынке по международным ценам потребовалось бы 8 млрд. долларов. Такое же положение сложилось и с товарами для населения. Республика ввозила все швейные машины, более 40 процентов радиоприемников, треть мотоциклов, четвертую часть стиральных машин, велосипедов и мопедов. В целом Украина была ввозящей республикой. Украина производила только половину потребляемых тканей, однако и для их выпуска использовалось 94 процента ввозимого сырья (хлопок, шелк, шерсть).
Все обращения Верховного Совета РСФСР к Украине Верховный Совет Украины расценивал как дестабилизирующие общественно-политическую ситуацию на Украине и в России, как вмешательство во внутренние дела Украины. В одном из таких «дестабилизирующих» обращений содержалась ссылка на ст. 6 Договора между УССР и РСФСР от 19 ноября 1990 г., в которой стороны признают и уважают территориальную целостность РСФСР и УССР «в ныне существующих в рамках СССР границах». Речь идет о двух республиках, входивших в состав одного и того же федеративного государства — СССР, а это означало, что «стороны» Договора от 19 ноября 1990 года — и это вновь приходится напоминать украинским юристам и политологам — не являлись независимыми государствами.
Еще в процессе ратификации указанного Договора на заседании 2-ой сессии Верховного Совета РСФСР 22 ноября 1990 г. депутатами были заданы вопросы о том, не закрепляет ли статья 6 Договора передачу Крыма Украине. В своих ответах министр иностранных дел России А.В. Козырев дал крайне путаные, уклончивые ответы. Так, член Верховного Совета РСФСР Белоглазов Ю.М. задал вопрос: не считаете ли вы, что статьей 6-й мы закрепляем передачу Крыма и других исконно русских земель Украинской Республике? И второе. Не считаете ли вы, что это приведет к последующему развалу русской государственности? Что мы будем делать с Севастополем, с морскими портами и базами? Что, будем новые строить?». Ответ Козырева А.В.: «если кратко ответить, то «нет» на все Ваши вопросы. Я так не считаю. И строить, я думаю, мы не будем». Белоглазов Ю.М.: «я не удовлетворен ответом».
При рассмотрении Договора от 19 ноября 1990 года обычно ссылаются только на его статью 6. Но не менее значимой для анализа Договора является, на наш взгляд, статья 9, в которой говорится, что каждая из сторон имеет право самостоятельно определять виды и формы собственности и регулировать отношения собственности на своей территории. Правовой режим государственного имущества, имущества юридических лиц и граждан одной стороны, находящегося на территории другой стороны, регулируется соответствующими соглашениями. Стороны соглашаются в том, что вопросы в отношении объектов, квалифицируемых как общесоюзная собственность, будут урегулированы особыми соглашениями, базирующимися на законодательных актах сторон о защите экономических основ суверенитета.
Политика имеет, таким образом, еще одну функцию: нейтрализовывать действие норм международного права, защищающих экономические основы суверенитета государств, заключивших соответствующее Соглашение.
17 марта 1991 года в Украине за сохранение Союза проголосовали 70,2%. Решение референдума никто не отменял и не мог отменить. Но воля народа СССР, ясно выраженная на референдуме 17 марта 1991 года, не была выполнена.
Антикоммунистическая, антисоветская и антисоюзная истерия и вакханалия, развязанная после известных событий ГКЧП в августе 1991 года, антиконституционный запрет деятельности КПСС-КПУ, монополия государства на средства массовой информации, перешедшая в руки «национально-демократических» сил, коренным образом повлияли на общественно-политическую ситуацию в Украине. Для загнанных в политическое подполье противников референдума невозможность разъяснения собственной позиции, а для сторонников референдума — благоприятные условия распространения мнения о том, что независимость, якобы, не означает выход из состава СССР, — позволили его организаторам фактически ввести значительную часть населения в заблуждение. Очевидно, что большинство граждан Украины воспринимало референдум лишь как возможность расширения полномочий республики в составе СССР, а не как выход ее из Союза. Этим, в том числе, объясняется и тот факт, почему результаты референдума 17 марта и 1 декабря 1991 года в Украине диаметрально противоположны.
Проведенный с грубейшим нарушением союзного законодательства всеукраинский референдум 1 декабря 1991 года происходил при преступном бездействии деморализованного Президента СССР Горбачева и обезглавленного Верховного Совета СССР, которые обязаны были объявить всеукраинский референдум и произошедший затем Беловежский сговор незаконными.
1 декабря 1991 года украинский народ на референдуме поддержал Акт провозглашения независимости Украины. Для российской правящей элиты результаты референдума оказались неожиданными. Пресс-секретарь Президента РФ П. Вощанов заявил 3 декабря, что Россия оставляет за собой право поднять проблему границ с провозгласившими независимость республиками. Украинская сторона отреагировала весьма остро, и Б. Ельцин направил в Киев официальную делегацию во главе с вице-президентом А. Руцким, чтобы погасить конфликт. 30 января 1992 года в газете «Правда» А. Руцкой выступил со статьей, в которой отметил, в частности, что «Историческое сознание россиян не позволит никому провести механическое совмещение границ России и Российской Федерации… Демаркация границ и только демаркация границ расставит точки над «i» и определит Россию как государство, а не нищего в пределах СНГ. И это будет сделано непременно ради славы России, как бы ни старались политические лидеры национал-карьеризма вогнать ее в границы XII ст.».
Следует отметить также, что результаты референдума 1 декабря 1991 года в поддержку «Акта провозглашения независимости Украины», принятого 24 августа 1991 года Верховным Советом Украинской ССР, не являлись обязательными для Крыма и Севастополя. Закон СССР «О порядке решения вопросов, связанных с выходом союзной республики из СССР» от 3 апреля 1990 года сохранял за народами автономных республик и автономных образований право на самостоятельное решение вопроса о своем государственно-правовом статусе.
На референдуме 1 декабря 1991 года не ставился вопрос о «статусе Крыма». Граждан СССР, проживавших в Крыму, лишь спрашивали: «Подтверждаете ли Вы Акт провозглашения независимости Украины»? Многие крымчане не воспринимали в то время Крым как часть территории этнической Украины. При «явке» 67 процентов избирателей «за» проголосовало всего 54 процента, фактически — лишь треть находившихся в тот момент в Крыму граждан СССР. Почти две трети крымчан не одобрили или отказались голосовать за Акт независимости Украины, что ставило под сомнение его легитимность в Крыму. Кроме того, в 1991 году не существовало «гражданства Украины», и поэтому в голосовании принимали участие все находившиеся в Крыму в день голосования граждане СССР, имеющие советский паспорт или военный билет. Иными словами, в голосовании приняли участие отдыхающие в крымских санаториях граждане Украинской ССР, РСФСР, Белоруссии, Латвии и других республик. Бюллетени вручались тысячам военнослужащих срочной службы и морякам Черноморского флота, которые временно служили в Крыму, но не являлись крымчанами. Вряд ли все эти категории граждан осознавали, что голосуя за независимость Украины, они тем самым голосовали за отделение Крыма от России.
Закон о всеукраинском референдуме требовал иной формулировки: «Вы за выход Украинской ССР из состава Союза ССР?» и сознательно был подменен вопросом об одобрении «Акта провозглашения независимости Украины».
§ 3. В Беловежской пуще Кравчук спросил у Ельцына: «А как с Крымом будем поступать?»; тот ответил: «Да забирай». «Крым за Кремль»
Процесс развала Союза ССР начался с выдвижением на первый план межэтнического фактора. Декларация о государственном суверенитете России 1990 года не означала, что была заложена порочная правовая база в основу развития Союза ССР. Союзу были отведены все основные функции, сохраняющие государство как государство — единое федеральное государство, единые вооруженные силы, единый оборонный и военно-промышленный комплекс, единая система железнодорожного транспорта, единая система космической связи и др. В Декларации речь шла не о суверенизации, а о децентрализации излишне унитарного характера союзного государства. Главной причиной развала стал Союзный договор. Как уже говорилось, идея этого договора была искусственно и субъективно навязанной объективному ходу развития общества.
Накануне развала СССР Крым вновь стал предметом политического торга. Вот что вспоминает об этом А. Грачев, пресс-секретарь Президента СССР Горбачева и непосредственный участник событий: «Была на полную мощность включена… логика — полного и окончательного развала союзных структур, с тем чтобы наконец выдернуть кресло из-под упрямо сопротивляющегося президента». Именно тогда, не полагаясь больше на заочное взаимопонимание, установили между собой прямой контакт неофициальные штабы российского и украинского президентов. Кравчуку дали понять: сразу после его победы на референдуме 1 декабря 1991 года Россия поддержит его толкование результатов как вотум на выход из Союза и в свою очередь воспользуется украинской позицией, чтобы окончательно заблокировать ново-огаревские договоренности.
Огромный куш в результате такой сделки срывал будущий украинский президент, получавший от России «зеленый свет» на немедленное государственное закрепление своей независимости в тех границах Украины, о которых и не мечтали самые горячие головы в националистическом движении «Рух». Поскольку же для российского руководства главной ставкой в этой партии был кремлевский кабинет союзного президента — никакая цена на этом аукционе не могла показаться ему слишком высокой. В результате сделка «Крым на Кремль… состоялась». При этом Кравчук и его компаньоны не ждали такого поворота событий. В мыслях они смирились с тем, что Крым и Севастополь придется вернуть России в обмен на суверенитет Украины. Участники Беловежского сговора вспоминают, что когда Кравчук спросил Ельцина, как будем решать вопрос с Крымом, тот ответил: «Да забирай».
В связи с правовым спором, продолжающимся вокруг результатов референдума 1 декабря 1991 года, следует отметить то обстоятельство, что проводился он тогда, когда фактически и юридически существовало государство СССР и сохранялось его правовое поле. Следовательно, легитимными могут считаться решения и действия в рамках существующего поля. Из этого факта вытекает, что выход любой союзной республики из состава СССР должен был, повторим еще раз, осуществляться только в соответствии с Законом СССР от 3 апреля 1990 года «О порядке решения вопросов, связанных с выходом союзной республики из СССР».
Продолжали действовать законы СССР. В заключении Комитета конституционного надзора СССР «О нормативных актах союзных республик, предусматривающих приостановление или ограничение действий на территории этих республик правовых положений об обеспечении жильем военнослужащих, уволенных в запас или в отставку» говорилось, что Конституция СССР не предоставляет союзным республикам право приостанавливать или ограничивать действие на их территории постановлений и распоряжений Совета Министров СССР. В соответствии с п. 18 ст. 113 Конституции СССР право отмены постановлений и распоряжений Совета Министров СССР предоставлено Верховному Совету СССР. Данное заключение было сделано в ноябре 1991 года.
1 ноября 1990 г. Совет Национальностей Верховного Совета СССР принял постановление «О ходе осуществления первоочередных мер, связанных с возвращением крымских татар в Крымскую область», в котором поручил Государственной комиссии по проблемам крымско-татарского народа совместно с Советом Министров Украинской ССР, Советом Министров РСФСР, министерствами и ведомствами СССР, исполнительным комитетом Крымского областного Совета народных депутатов завершить до конца текущего года подготовку союзно-республиканской Государственной программы возвращения крымских татар в Крымскую область. Непосредственно Крымскому облисполкому были даны в этой связи соответствующие поручения.
После 8 декабря 1991 года определение статуса России в международной системе координат было осуществлено на основе концепции «Россия — государство-продолжатель СССР». Политический смысл концепции состоит в том, что Россия заняла место СССР в мировой политике, а юридический в том, что она приняла на себя бремя континуитета Российской государственности, согласно которому Российское государство (Российская империя), Российская республика РСФСР, СССР и Российская Федерация — один и тот же участник межгосударственных отношений, один и тот же субъект международного права, не прекращавший своего существования, непрерывный.
Другие правопреемники СССР поддержали Россию в том, чтобы она «продолжала членство СССР в ООН, включая постоянное членство в Совете Безопасности и других международных организациях», что и было закреплено в решении Совета глав государств СНГ от 22 декабря 1991 года. Континуитет в отношении членства в ООН и других международных организациях означал и продолжение участия России в Уставе ООН, являющемся международным договором, и в договорных актах, на основе которых функционируют другие международные организации, включая специализированные учреждения ООН.
В декабре 1991 года в результате коренного изменения обстоятельств произошло изменение организационной, территориальной, а также социальной структуры и наименования субъекта, называвшегося СССР. Вследствие этого прекратила свое действие статья 6 Договора между РСФСР и Украинской ССР от 19 ноября 1990 года. Напомним ее содержание: «Высокие Договаривающиеся Стороны признают и уважают территориальную целостность Российской Советской Федеративной Социалистической Республики и Украинской Советской Социалистической Республики в ныне существующих в рамках СССР границах».
Российская Федерация — Россия, будучи государством-учредителем СССР, являясь государством-продолжателем территориальных прав РСФСР и государством-продолжателем СССР, вправе была осуществлять свой государственный суверенитет в границах, существовавших до вступления в силу Договора об образовании СССР от 30 декабря 1922 года, что полностью соответствует принципу континуитета Российской государственности, согласно которому Российская империя, РСФСР, СССР и Российская Федерация — один и тот же участник межгосударственных отношений, один и тот же субъект международного права, не прекращавший, повторим еще раз своего существования, непрерывный.
Судьба Союза была решена, как известно, тремя президентами — Ельциным, Кравчуком и Шушкевичем во время антиконституционного сговора в Беловежской Пуще 8 декабря 1991 года. Л. Кравчук решительно выступал на встрече за полную независимость Украины. Не было при этом ни готовых проектов решений, ни продуманных идей. Решения «созревали» на ходу. Некоторые члены делегаций в ранге министров и госсекретарей будут потом спорить, кто из них первым написал фразу на чистом листе бумаги — «СССР прекращает свое существование как геополитическая реальность». Подписанное на встрече Соглашение о создании СНГ зафиксировало амбициозную идею новоявленных вершителей судьбы Российского государства: «прекращение существования СССР как геополитической реальности». Фраза, рассчитанная на вхождение в историю. Глубоко уверен, что история даст достойную оценку преступным действиям кучки авантюристов.
Беловежские соглашения повлекли за собой радикальное изменение правовых оценок решений по изменению статуса Крыма и Севастополя, принятых в 1954 году. Возникла ситуация, которая в международном праве обозначается как «появление новых обстоятельств». Бывшие союзные республики, прикрываясь Декларациями о государственных суверенитетах, приступили к лихорадочной приватизации общесоюзной собственности. Для защиты собственности и охраны территории новоявленные государства нуждались в вооруженных силах и других атрибутах государственной власти.
При заключении Беловежских соглашений судьба Крыма и Севастополя, большинство населения которых требовало в те дни отмены акта 1954 года, сознательно осталась без внимания «либералов». Тем самым пришедшие к власти в России безответственные временщики санкционировали де-факто передачу Украине Крыма и Севастополя. Занятые борьбой за власть, президенты Союза и РСФСР не смогли противостоять политике Украины, направленной на закрепление прав на Крым и Севастополь.
После распада СССР официальная позиция российских властей по вопросу о Севастополе и Крыме состояла в признании их принадлежности к территории Украины. При этом Россия проявляла слабую заинтересованность в сохранении за Севастополем значения главной базы Черноморского флота. Со своей стороны Украина активно стремилась установить полный контроль над Черноморским флотом и исключала возможность сохранения за Севастополем значения главной базы российского флота и его базирования в Крыму.
10 декабря 1991 года Верховная Рада приняла постановление, установившее, что заключенные и надлежащим образом ратифицированные Украиной международные договора являются неотъемлемой частью национального законодательства Украины и применяются на ее территории в порядке, предусмотренном для норм национального законодательства, что открывало возможность для прямого применения на Украине норм Беловежских соглашений.
Согласно ст. 8 Конституции, в Украине признается и действует принцип верховенства права, то есть верховенства тех норм, которые и государство должно соблюдать. При этом речь идет и о международных обязательствах, которые Украина взяла на себя, заключая международные договора с другими государствами или присоединяясь к соответствующим международным пактам.
11 декабря Комитет конституционного надзора СССР вы ступил с заявлением, осуждавшим Беловежское соглашение, но практических последствий это заявление не имело. 12 декабря Верховный Совет РСФСР под председательством Р.И. Хасбулатова ратифицировал Беловежские соглашения и принял решение о денонсации союзного договора 1922 года. Денонсация этого договора была, о чем уже говорилось, бессмысленной, так как он утратил юридическую силу еще в 1936 году с принятием Конституции СССР. Было принято также решение об отзыве российских депутатов из Верховного Совета СССР (без созыва Съезда, что нарушало действовавшую на тот момент Конституцию). Вследствие отзыва депутатов Совет Союза Верховного Совета СССР лишился кворума. Россия не провозглашала независимость, что является аргументом в пользу того, что она была продолжателем СССР, то есть тем же самым государством с изменившимися названием, территорией и государственным строем.
17 декабря председатель Совета Союза Верховного Совета СССР К.Д. Лубенченко констатировал отсутствие кворума на заседании Совета. Переименовавшись в Совещание депутатов, Совет Союза обратился в Верховный Совет России с просьбой временно отменить решение об отзыве российских депутатов, чтобы Совет Союза мог сам сложить с себя полномочия. Это обращение было проигнорировано.
21 декабря 1991 года на встрече президентов в Алма-Ате к СНГ присоединилось еще 8 республик: Азербайджан, Армения, Казахстан, Киргизия, Молдавия, Таджикистан, Туркмения, Узбекистан, было подписано так называемое Алма-атинское соглашение, ставшее основой Содружества Независимых Государств (СНГ).
СНГ было создано не как конфедерация, а как международная (межгосударственная) организация. Органы власти СССР в целом как субъекты международного права прекратили существование. 25-26 декабря 1991 г. Россия объявила себя продолжателем членства СССР (а не правопреемником, как это часто ошибочно указывается) в международных институтах, взяла на себя долги и активы СССР и объявила себя собственником всего имущества СССР за границей. На конец 1991 года пассивы бывшего Союза оценивались в 93,7 миллиарда долларов, а активы — в 110,1 миллиарда долларов. Депозиты Внешэкономбанка составляли около 700 миллионов долларов. Так называемый «нулевой вариант», по которому Российская Федерация стала правопреемницей бывшего Советского Союза по внешнему долгу и активам, включая и зарубежную собственность, не был ратифицирован Верховной Радой Украины.
26 декабря сессия верхней палаты Верховного Совета СССР, сохранившей кворум в Совете Республик, из которого на тот момент не были отозваны только представители Казахстана, Киргизии, Узбекистана, Таджикистана и Туркменистана, приняла под председательством А. Алимжанова декларацию № 142-Н о прекращении существования СССР. 26 декабря 1991 года должен считаться, на наш взгляд, днем прекращения существования СССР.