После победы Ельцина на выборах летом 1996 года Клинтон и его команда наконец могли вздохнуть свободно. На протяжении всего периода пребывания Клинтона в Белом доме угроза потери власти Ельциным и возможность возврата коммунистов, как грозовая туча, нависала над российской политикой администрации. Ельцин был уязвим вплоть до финиша избирательной кампании 1996 года. Его победа вызвала прилив подлинного оптимизма относительно успеха внутренних преобразований в России. Теперь у него был мандат на предстоящие четыре года, и он мог двигаться вперед в проведении многих рыночных реформ, которые откладывались по политическим соображениям и в связи с избирательной кампанией. Соединенные Штаты тоже могли двигать вперед свои программы в таких областях, как расширение НАТО, что прежде представлялось слишком опасным в условиях, когда траектория российских реформ оставалась неопределенной.

В сентябре 1997 года, выступая в Стэнфордском университете, заместитель госсекретаря Строуб Тэлботт цитировал Уинстона Черчилля, назвавшего новую эру «концом начала». Тэлботт сравнил новую эру с «началом начала» в России, которое совпало с периодом первой администрации Клинтона. «Тогда все мы часто приходили на работу с тревожным чувством, что в России в любой момент могло случиться все что угодно, и сама Россия была на волосок от реакции или хаоса». Победа Ельцина на выборах положила конец этой неопределенности и создала у самого Тэлботта чувство, что «новоявленные западники» могут наконец одолеть «новоявленных славянофилов». В статье, опубликованной спустя несколько недель в газете «Уоллстрит джорнэл», Тэлботт ссылался на переизбрание Ельцина, экономическую стабилизацию, окончание войны в Чечне и подписание Основополагающего акта НАТО-Россия как на причины для «стратегического оптимизма». Он также отметил, что «ключевой концепцией является интеграция».

Тэлботт и его коллеги все еще стремились помочь «западникам» добиться успеха. Основная цель политики администрации Клинтона осталась неизменной: способствовать осуществлению внутренних реформ в России как стратегии, которая сделает ее более дружественным партнером Запада в области внешней политики. Тэлботт отмечал: «Россия в 1997 году, как это было с Великобританией в 1942 году, проходит через муки титанической борьбы. У нас, американцев, есть огромная заинтересованность в ее исходе. Наша цель, так же как и цель многих русских, — видеть Россию нормальным современным государством с демократической системой правления, живущую по своей Конституции и по своим законам, рыночно ориентированную и экономически процветающую, находящуюся в состоянии мира с собой и окружающим миром. Вот, по сути, что мы имеем в виду и что многие русские имеют в виду под словом “реформа”».

В начале второй администрации Клинтона у Тэлботта и других руководителей внешнеполитической команды президента были причины для оптимизма в отношении перспектив российских реформ. После векового автократического правления Россия в течение трех лет трижды провела всеобщие выборы, причем все вовремя и в соответствии с законом. После бурного начального периода российская Конституция начала работать как высший закон страны. Российские коммунисты-ретрограды потерпели поражение, и к власти в России снова пришли реформаторы. Как заявил Клинтон на встрече «восьмерки» в Денвере в июне 1997 года, по его мнению, Россия добивалась явного прогресса в установлении полноправных партнерских отношений с Западом. «Я рад, что впервые Россия с самого начала принимает участие в нашей встрече на высшем уровне, что на этой же неделе было достигнуто соглашение о присоединении ее к «Парижскому клубу» стран-кредиторов — еще одно доказательство того, что Россия становится полноправным членом сообщества демократических стран».

Складывалось впечатление, что «переходный» период завершался. Представители Агентства международного развития информировали работающие в России американские организации, что их финансирование скоро будет прекращено. Миссия казалась выполненной.

На экономическом фронте тоже были позитивные признаки. После президентских выборов 1996 года Анатолий Чубайс, который руководил кампанией приватизации в России и возглавлял избирательный штаб Ельцина, стал руководителем его администрации. В марте 1997 года Ельцин назначил Чубайса заместителем председателя правительства, ответственным за экономику, включая Министерство финансов. Молодой нижегородский реформатор, любимец западных программ Борис Немцов тоже получил пост заместителя премьера. Лоренс Саммерс называл новое российское правительство «командой, о которой можно только мечтать». Еще через год, когда Ельцин уволил Черномырдина и назначил новым премьер-министром Сергея Кириенко, представители администрации Клинтона были полны энтузиазма по поводу перспектив развития российской экономики.

В мае 1988 года Саммерс отмечал: «Нынешняя экономическая команда более целеустремленно движется по пути реформ, чем любое другое правительство России за последние пять лет». В течение всего этого периода премьер-министром был Виктор Черномырдин, но его влияния на ход экономической реформы почти не ощущалось.

Эти позитивные изменения в правительстве дополнялись оптимистическими данными об экономическом возрождении. Начиная с 1995 года, когда была укрощена инфляция (с 22% в 1996 г. до 11% в 1997 г.), Россия жила в условиях макроэкономической стабилизации, и обменный курс рубля оставался относительно стабильным. В 1995— 1996 годах экономический спад в России продолжался, но в 1997 году впервые за десятилетие был отмечен позитивный, хотя и очень небольшой, рост.

Многие экономические индикаторы также предвещали светлое будущее. Деятелей администрации Клинтона и западных бизнесменов особенно радовал бурно развивающийся российский рынок ценных бумаг. В 1996-1997 годах программы американской экономической помощи были сфокусированы на поддержке торговли и инвестиций — принципиальный поворот в политике, означавший, что период технического содействия подходил к концу. В совместном заявлении США и России после встречи на высшем уровне в Хельсинки в 1997 году говорилось: «Правительственные ведомства США приложат максимум усилий для поддержки программ инвестиций в Россию. Соединенные Штаты будут оказывать поддержку путем финансирования конкретных проектов, страховки политических рисков и осуществления прямых инвестиций через Корпорацию по зарубежным частным инвестициям; будут расширять финансирование проектов, связанных с экспортом оборудования, через Экспортно-импортный банк с целью осуществления капитальных вложений в российскую экономику, а также осуществлять дополнительные инвестиции через Американо-российский инвестиционный фонд».

Подчеркивая необходимость расширения торговли и инвестиций, вице-президент Альберт Гор мог похвастать в 1997 году, что на долю американских компаний в этом году приходилась треть всех иностранных инвестиций в России. Для увеличения этого показателя официальные представители США обещали выделить 4 млрд. долл. американским компаниям, которые собираются инвестировать в России в духе совместного заявления, сделанного после встречи президентов в Хельсинки в марте 1997 года. В том же году администрация США заявила, что будет добиваться вступления России во Всемирную торговую организацию (ВТО) в следующем году. Были также объявлены весьма амбициозные планы реструктуризации задолженности России развивающихся стран, составлявшей, по некоторым оценкам, около 120 млрд. долл. Подрядчикам, работавшим по линии Агентства международного развития, так же как и тем, кто занимался политическими реформами в России, было предложено подготовить стратегию свертывания их программ.

Россия также безупречно справлялась с выполнением своих обязательств перед Международным валютным фондом. В конце 1994 года Чубайс оставил свой пост в Комитете по государственной собственности и стал заместителем премьера, отвечающим за вопросы макроэкономики и одновременно министром финансов. Чубайс получил эти новые назначения в ходе перетасовки правительства, последовавшей за крахом рубля в октябре 1994 года, иногда называемым «черным вторником». МВФ отдавал должное Чубайсу за неуклонное выполнение постоянно действующего соглашения 1995 года и достижение долгожданной финансовой стабилизации. Спустя несколько лет первый управляющий директор МВФ Стэнли Фишер вспоминал: «Я был первым, кто от имени МВФ в 1995 году активно вел переговоры с Россией по заключению постоянно действующего соглашения, когда была стабилизирована инфляция. Россия безукоризненно выполняла свои обязательства по кредитам. Контроль осуществлялся ежемесячно, и в 9 месяцах из 12 Россия фактически выполняла все условия».

С точки зрения руководства МВФ, программы фонда работали. Оглядываясь назад, Фишер писал: «Россия вступила в МВФ в 1992 году. В тот год инфляция составляла 2500%, а производство упало на 15%. Благодаря программам МВФ инфляцию удалось укротить, а в 1997 году начался экономический рост». Прогресс был таким впечатляющим, что представитель Министерства финансов США Лоренс Саммерс высказался в 1997 году: настало время МВФ «уходить из России» и уступить место Всемирному банку с целью увеличения финансирования структурных реформ. «Подошло время передать эстафету через 19-ю улицу [эта улица отделяет в Вашингтоне здания МВФ и Всемирного банка]. Я призываю Всемирный банк взять на себя лидерство и повысить свою роль в российских реформах. Банк явно готов к этому. В результате интенсивных усилий он почти удвоил объем финансирования проектов в России и объем использованных средств. Банк должен теперь еще больше расширить масштабы своей деятельности в области налогового менеджмента, социальной защиты и социальных программ в таких сферах, как сельское хозяйство и энергетика, и уже в этом году предоставить дополнительно кредитов на 2 млрд. долл.».

 

Более глубокие экономические и политические болячки

Однако за внешним благополучием политическая и экономическая система России все еще страдала от многих болезней. В политическом плане это была фактическая болезнь — болезнь Ельцина, — которая с самого начала второго президентского срока ограничила его дееспособность и ослабила политическую волю руководства в момент, когда Россия катилась к финансовому краху 1998 года. Первые месяцы второго срока Ельцин оправлялся после сложной операции многоэлементнога шунтирования на сердце. После краткого появления в Кремле в декабре Ельцин вернулся к исполнению своих обязанностей президента весной 1997 года. Отсутствие Ельцина позволило олигархам получить больший контроль над деятельностью правительства. Два из них, Владимир Потанин из Эксимбанка и Борис Березовский из Логоваза, фактически вошли в правительство. Помимо своего официального поста заместителя секретаря Совета безопасности Березовский стал играть важную роль в Кремле как член ближайшего окружения Ельцина, которое иногда называлось «семьей».

Однако Анатолий Чубайс не намеревался уступать рычаги управления государством Березовскому и его союзникам. Как глава президентской администрации, а фактически как регент во время длительного периода выздоровления Ельцина Чубайс хотел установить новые правила игры для российского капитализма, которые отделят государство от олигархов. Было похоже, что Чубайс хотел искупить свои грехи за организацию два года назад кампании залоговой приватизации.

Конфликт между различными концепциями взаимоотношений государства и общества, которых придерживались Березовский и Чубайс, вспыхнул во время аукциона государственной телекоммуникационной компании «Связьинвест». Как и Газпром, Связьинвест была создана из сотен малых организаций, чтобы превратить ее в жизнеспособную частную компанию, и стала самой крупной телекоммуникационной компанией в России. Глава Мост-банка Гусинский, возглавлявший империю СМИ «Медиа-мост», решил, что он сможет взять Связьинвест голыми руками. Все другие олигархи уже отхватили себе жирные куски в виде нефтяных и других компаний в сфере природных ресурсов через программу залоговых аукционов. Теперь пришла его очередь. Он заключил союз с Березовским и финансовой группой «Альфа-групп» для создания капитала, который позволил бы ему купить Связьинвест. Чубайс был готов позволить Гусинскому купить эту компанию, но только при условии, что он сделает самую высокую ставку в ходе «честного» аукциона.

До Связьинвеста никогда не было настоящих состязательных аукционов. Все предыдущие аукционы крупных компаний были закулисными сделками (которые Чубайс санкционировал). Гусинский был возмущен попытками Чубайса изменить правила, но, тем не менее, решил принять участие в аукционе. И проиграл. Владимир Потанин и консорциум западных инвесторов, включая Джорджа Сороса, перекрыли ставку Гусинского и его партнеров на 160 млн. долл. (1,87 млрд. долл. против 1,71 млрд.).

Чубайс был в восторге от процесса и считал, что рынки начали работать. Гусинский был в бешенстве и заявил, что Чубайс раскрыл ставку Гусинского Потанину. Используя различные средства массовой информации, Гусинский решил уничтожить Чубайса и его реформистское правительство. Березовский присоединился к драке и пустил в ход принадлежащую ему самую крупную в России телекомпанию ОРТ, чтобы опорочить Чубайса и его союзников. Развязанная Березовским и Гусинским кампания разгребания грязи вскрыла некоторые весьма неудобные для Чубайса и его соратников факты, включая самый скандальный — относительно контракта на подготовку книги, по которому Чубайс и члены его группы — всего пять авторов — получили каждый по 90 тыс. долл. за написание отдельных глав книги о приватизации. (От избирательной кампании 1996 г. осталось 450 тыс. долл. наличными. Книжные контракты были способом «отмыть» эти деньги и вернуть их руководителям избирательной кампании.) В результате книжного скандала трое ближайших помощников Чубайса были вынуждены уйти со своих постов в правительстве. Чубайс сохранил пост вице-премьера, но потерял важный портфель министра финансов. Его репутация была подмочена.

Борьба Чубайса и его товарищей за власть заставила их отложить свои амбициозные планы экономической реформы. Вопреки надеждам Запада второй президентский срок Ельцина не привел к быстрому запуску экономических реформ в России. Вместо этого политическая борьба продолжала мешать достижению реального прогресса в решении назревших экономических проблем.

Упорный бюджетный дефицит

Несмотря на войны олигархов и их последствия для правительственной команды реформаторов, Чубайс все еще был уверен, что экономика находится в стабильном состоянии и движется в направлении выздоровления. Чубайс и его соратники с гордостью подчеркивали, что им наконец удалость победить инфляцию и стабилизировать курс рубля. Чтобы подчеркнуть эту победу, в январе 1998 года Центробанк выпустил новую рублевую купюру, с которой исчезли три ноля. Теперь курс обмена долларов вместо 6000 руб. за 1 долл. стал 6 руб. за 1 долл., и Чубайс обещал сохранить этот курс.

Однако в результате обострения проблем российской экономики давление на рубль возрастало. Укрощение инфляции и стабилизация курса рубля были достигнуты за счет применения новых налоговых и монетарных инструментов. После принятия Конституции 1993 года исполнительная власть получила контроль над Центробанком, установила контроль над его председателем и таким образом устранила денежную эмиссию как источник инфляции. Но налоговая политика не выдерживала никакой критики. На протяжении 90-х годов бюджетный дефицит сохранялся, и правительству никак не удавалось провести через парламент сбалансированный бюджет. Делавшиеся в последний момент уступки, необходимые для принятия бюджета, особенно удовлетворение требований аграрного лобби, неизменно приводили к расширению финансовых обязательств, которые правительство не могло выполнить, что вызывало необходимость постоянного «замораживания» расходов. Хронический недобор налогов также подрывал основы рациональной налоговой политики. По одной оценке, в 1997 году компании заплатили государству только 10% полагающихся налогов. (Налоговый кодекс требовал пересмотра. Если бы компания платила государству все полагающиеся налоги, она была бы вынуждена отдавать ему всю свою прибыль.)

Представители МВФ, непосредственно отвечавшие за Россию, испытывали нарастающее беспокойство по поводу существующего в стране налогового дисбаланса. Осенью 1996 года в МВФ шла дискуссия о том, что делать в связи с неспособностью российского правительства собирать налоги, и это приводило к периодической приостановке выплат из Фонда долгосрочного финансирования (Extended Fund Facility). Особенно злостными неплательщиками налогов были олигархи, и в 1997 году налоговый дефицит был на уровне 7% от внутреннего валового продукта, почти на 4% выше намеченного показателя в 3,2%.

В начале десятилетия Центробанк просто печатал новые деньги и выдавал новые кредиты для покрытия дефицита, то есть проводил политику, подогревавшую инфляцию и подрывавшую стабильность обменного курса. Во второй половине 90-х годов, после того как принятие Конституции обеспечило правительству контроль над Центробанком, оно решило использовать новый комплекс неинфляционных методов для борьбы с дефицитом.

Во-первых, Центробанк прекратил печатать деньги. В свою очередь, нехватка ликвидных средств в экономике стимулировала бартер — исключительно неэффективный метод осуществления расчетов. По оценкам экспертов, к 1998 году более половины расчетов в промышленности осуществлялось через бартер. В дополнение к этому жесткая монетарная политика усугубляла проблему взаимной задолженности предприятий. Согласно одному из проведенных исследований, задолженность предприятий возросла с 33,9% от внутреннего валового продукта в 1993 году до 54,2% к концу 1997 года. Отсутствие жестких бюджетных ограничений в отношении коммерческих фирм, что отчасти объяснялось ростом задолженности предприятий, позволяло менеджерам сосредоточиться на увеличении степени своего контроля над их деятельностью, а не на их реструктуризации и привлечении инвестиций. Отсутствие реструктуризации на уровне предприятий, в свою очередь, затрудняло экономический рост (в сравнении с более успешными реформами в странах Центральной Европы) и привело к затягиванию процесса оздоровления российской экономики.

Второй новаторский способ достижения стабилизации заключался просто в невыплате задолженности по зарплате государственным служащим. Разрыв между расходной частью принятого бюджета и фактическими расходами всегда оставался значительным. В 1998 году в связи обострением критики правительства Ельцин попытался еще больше уменьшить расходы, объявив 26 мая новые предложения к бюджету, который должно было сократить на 10 млрд. долл., что составляло 12% от бюджета 1998 года. Стратегия нарушения ранее данных обязательств привела к взрыву в сфере оплаты труда и пенсионного обеспечения. Поскольку рабочие и пенсионеры не были достаточно организованы, чтобы протестовать против безответственного поведения правительства, оно могло безнаказанно использовать этот метод «макроэкономической стабилизации».

В-третьих, в дополнение к долгам МВФ и Всемирному банку российское правительство начало занимать деньги на международных рынках. Предпочтение было отдано евробондам. Международному валютному фонду и российскому правительству нравились евробонды, но представители Всемирного банка позже утверждали, что придерживались другого мнения, считая, что предоставляемые в долларах ссуды основывались на завышенном курсе рубля. Когда русские в конце концов провели девальвацию рубля, долговое бремя российского правительства многократно увеличилось. Это были долгосрочные долларовые облигации, которые российское правительство продавало инвесторам. К лету 1998 года долг российского правительства в средне- и долгосрочных обязательствах такого рода составил 4,25 млрд. долл.,

Четвертый новаторский метод, предложенный в 1995 году Министерством финансов для наполнения бюджета, предусматривал выпуск краткосрочных бондов, названных по-русски государственными краткосрочными облигациями, или ГКО, и среднесрочных бондов, известных как ОФЗ. ГКО были деноминированы в рублях и подлежали оплате в срок от трех до шести месяцев, что делало их особенно привлекательными для тех вкладчиков, которые стремились к быстрому обороту своих денег. Этот долговой инструмент стал особенно популярен после того, как в 90-х годах западные инвесторы получили прямой доступ к рынку ГКО.

Некоторое время эта творческая смесь работала. Многие приветствовали ГКО как особенно полезную новацию, которая, не повышая инфляции, приносила доход в государственный бюджет и одновременно давала инвесторам преимущества низкоинфляционных учетных ставок и стабильность валюты. В начале десятилетия банкиры получали несметные прибыли за счет государственных кредитов, которые они после определенной задержки предоставляли конечным пользователям. Такая задержка в силу большой инфляции была весьма прибыльной. Теперь они могли делать деньги другим способом, причинявшим меньший вред макроэкономической стабилизации.

Недостаток этой схемы заключался в том, что весьма привлекательный рынок ГКО помогал поддерживать завышенный курс рубля (шесть рублей за доллар), что затрудняло национальным производителям выход на внешний рынок и конкуренцию с дешевым импортом. У российских банков тоже не было заинтересованности в предоставлении рискованных ссуд еще не зарекомендовавшим себя и убыточным предприятиям, когда они могли получать огромные прибыли по гарантированным правительством ГКО. Проценты, выплачиваемые по ГКО, были безобразно высокими, особенно в 1998 году, когда Министерство финансов было вынуждено повысить учетную ставку, чтобы побудить держателей ГКО оборачивать их каждые три месяца во избежание снижения общей суммы задолженности. (Другими словами, правительство занимало новые деньги по высокой ставке, чтобы оплатить старые долги по более низкой ставке.) Тем не менее, чиновники российского правительства и их союзники на Западе надеялись, что стремительный рост учетных ставок по краткосрочным облигациям будет носить временный характер и продолжится только до тех пор, когда правительство введет новые налоговые правила и проведет структурные реформы, необходимые для сбалансирования бюджета и стимулирования экономического роста. О доверии иностранцев можно судить по темпам, которыми они покупали евробонды, выпущенные российским правительством, а впоследствии и российскими региональными администрациями. В 1997-1998 годах они аккумулировали массив евробондов в объеме 15 млрд. долл. Иностранные банки проявляли это доверие к русской экономике настоящим взрывом предоставления кредитов российским компаниям. В 1997 году инвестиционный портфель тоже «взорвался», достигнув объема 46 млрд. долл., или 10% российского внутреннего валового продукта. По некоторым оценкам, примерно две трети обращавшихся в России ценных бумаг принадлежали иностранцам.

Роль внешних факторов: Азия, нефть и фонды хеджирования

В комплексе, однако, эта схема поддержания стабильности не могла служить долгосрочным решением. Рынок ГКО рос экспоненциально. В 1994 году рынок краткосрочных облигаций составлял всего 3 млрд. долл. К 1997 году задолженность по ГКО составляла 64,7 млрд. долл., а к лету 1998 года она возросла до 70 млрд. долл. По одной из оценок, к июлю 1988 года рынок ГКО и ОФЗ расширился до 15,9% валового внутреннего продукта. Примечательно, что иностранная составляющая рынка ГКО росла быстрее, чем кто-либо ожидал, сначала через посредников, а после 1 января 1998 г. напрямую, когда российское правительство либерализировало этот рынок. В то время МВФ добивался либерализации российского рынка капиталов, поскольку, по мнению представителей МВФ, это шло, скорее, на пользу частному сектору, чем самому фонду, в плане финансирования бюджетного дефицита России. Администрация Клинтона также сделала либерализацию рынков капитала одним из устоев своей политики в отношении стран со складывающейся рыночной экономикой. К лету 1998 года примерно треть российского рынка ГКО принадлежала иностранцам. Расширяющееся участие иностранцев в рынке ГКО создало дополнительное давление на рубль, поскольку для этих инвесторов, вкладывавших в облигации твердую валюту, падение курса рубля означало уменьшение стоимости облигаций. Для хеджирования своих ставок иностранцы, так же как и русские, покупали в банках форвардные долларовые контракты. За определенную плату эти форвардные контракты гарантировали покупателю твердую цену на их инвестиции в ГКО в привязке к конкретной дате в будущем. Неспособность осуществлять выплаты по этим счетам стала одной из главных причин краха многих российских банков после августа 1998 года.

Финансовый кризис в Азии заметно усилил нервозность иностранных вкладчиков на российском рынке ГКО, а также иностранных кредиторов России. Причины кризиса в Азии и в России были совершенно разными. Азия явилась жертвой высокой задолженности частного сектора, в то время как Россия пострадала от плохого менеджмента в сфере правительственной налоговой политики. Однако те же самые люди, которые теряли деньги в Южной Корее, были инвесторами и на российском рынке. Когда на других рынках наступил момент платежей по форвардным обязательствам, они вынуждены были изымать свои капиталы из России. Например, 28 октября 1997 г. в ответ на произошедший накануне крах азиатского рынка иностранные инвесторы изъяли значительный объем своих капиталов из России, что вызвало падение фондового рынка на 20 пунктов — самое крупное за всю историю. Чтобы спасти рубль, Центробанку пришлось использовать около 1 млрд. долл. своих резервов, а чтобы побудить иностранных инвесторов продолжить работу на российском рынке, Министерство финансов, которое до сих пор сопротивлялось требованиям МВФ о повышении учетных ставок, в конце концов было вынуждено поднять доходность по ГКО. За месяц до финансового краха доходность по этим казначейским обязательствам достигла 113%. Отток западных капиталов из России также вызвал падение цен на еврооблигации, под которые российские банки активно брали кредиты, а также использовали их в качестве обеспечения других займов. По мере того как стоимость этого залогового обеспечения снижалась, российские банки были вынуждены искать новые источники твердой валюты — долларов, а не рублей, чтобы расплатиться с западными кредиторами. Многие пытались получить наличность путем продаж ГКО на рынке, что, в свою очередь, давило на цены ГКО и фиксированный обменный курс рубля.

Финансовый крах в Азии имел еще одно последствие для российской экономики: падение цен на нефть. Падение спроса в Азии на энергоресурсы привело в первом полугодии 1998 года к снижению цен на сырую нефть на 40% по сравнению с соответствующим периодом 1997 года. Падение цен на нефть снизило доходы России от ее экспорта с прибыли в 3,9 млрд. долл. в 1997 году на отрицательное сальдо в размере 4,5 млрд. долл. за 1998 год. В то же время драматически снизились налоговые поступления и резервы Центрального банка. Рынок охватили сомнения, сможет ли Центробанк и впредь защитить рубль.

Одним из возможных решений была постепенная девальвация рубля. В начале года российский экономист Андрей Илларионов несколько раз предлагал этот вариант правительству неофициально и в печати. Постепенная девальвация вызвала бы недовольство держателей ГКО и подогрела бы инфляцию, но она могла бы помочь сохранить резервы Центробанка и постепенно снизить задолженность по ГКО. В долгосрочном плане девальвация также помогла бы отечественным российским производителям, которые не могли конкурировать с дешевым импортом, особенно в области продовольствия и текстиля. Экспортеры и прямые иностранные инвесторы также получили бы от этого выгоду.

Однако российское правительство и Центральный банк категорически отвергли идею постепенной девальвации. По их мнению, укрощение инфляции и стабильный курс рубля были коронными достижениями их реформ. Представитель Министерства финансов США Марк Медиш вспоминает, что для американцев резкая девальвация была наихудшим кошмаром. Для российского Центробанка победа над гиперинфляцией — это как «Сталинградская битва… К 1 января 1998 г. был готов новый рубль, что явилось огромной победой сильной монетаристской политики. Они были готовы пожать максимальные политические дивиденды как раз в тот момент, когда находились под наивысшим давлением извне. Даже если их конечной целью все-таки была постепенная девальвация, они не могли в этом признаться». В отличие от других реформ, стабильная валюта и низкая инфляция были такими вехами, которые каждый российский гражданин мог ощутить и оценить. Чтобы спасти эти победы, у Чубайса и его коллег в правительстве была еще одна идея — обратиться к американцам.

 

Возвращение США

В 1997 году администрация Клинтона в целом осталась довольна положительным развитием событий в России. Правительство было стабильным, реформаторы — у власти, фондовый рынок — в состоянии бума. Похоже, что самое трудное у России осталось позади…

Стремление американцев помочь российским реформам столкнулось с трудностями в период второй администрации Клинтона. По иронии судьбы, как раз в тот год, когда Россия впервые за десятилетие отметила небольшой экономический рост, в американской программе экономической помощи России разразился самый грандиозный скандал десятилетия. Как уже отмечалось в главе 5, в начале реформ команда гарвардских экономистов и юристов оказалась глубоко вовлеченной в процесс оказания «технической помощи» российскому Госкомитету по имуществу. По оценкам большинства наблюдателей, эта программа была колоссальным успехом, особенно в сравнении с другими менее успешными программами «технической помощи», финансировавшимися правительством США. Российские партнеры также считали, что предоставлявшаяся им «техническая помощь» и советы американских экспертов были просто бесценны, в первую очередь для программы приватизации, постприватизационной реструктуризации и создания Российской комиссии по бирже и ценным бумагам.

Однако конечным проявлением гарвардских усилий по управлению многомиллионной программой помощи, которой от имени Агентства международного развития управлял Гарвардский институт международного развития (ГИМР), была полная катастрофа. AMP обвинило московского директора ГИМР Джонатана Хэя и одного из главных советников российского правительства, гарвардского профессора Андрея Шлейфера в том, что они, злоупотребляя своим положением, использовали правительственные финансовые средства и служебную информацию, чтобы извлекать прибыль через две коммерческие компании, управлявшиеся, соответственно, подружкой Хэя и супругой Шлейфера. В письме, направленном Агентством международного развития США в Гарвард, утверждалось, что Хэй «злоупотребил доверием правительства США, использовав личные связи в корыстных целях». Чубайс, один из главных клиентов ГИМР в российском правительстве, в конце концов попросил AMP прекратить деятельность ГИМР в России, ссылаясь на то, что «продолжение этих соглашений не отвечает интересам России». Комментируя этот скандал, директор ГИМР Джефри Сакс заметил: «За 40 лет деятельности ГИМР этот случай является беспрецедентным».

Гарвардский институт свернул свои операции в России и в конце концов закрыл и свой офис в Кембридже. Гражданский иск, предъявленный AMP Хэю и Шлейферу, в течение нескольких лет рассматривался судами. Но даже если Хэй и Шлейфер не совершили преступлений и не использовали правительственные финансовые средства в личных целях, все равно их дипломатия была ужасной, а провал в плане отношений с общественностью — несомненным. Как руководители одной из самых важных американских программ помощи они должны были проявлять особую щепетильность, чтобы не допустить даже видимости чего-то неподобающего. Пренебрегая этим, они скомпрометировали все усилия США по оказанию помощи российской экономической реформе. Брайан Этвуд, возглавлявший в момент скандала AMP, размышлял: «Это позор еще и потому, что они делали очень хорошую работу. Для достижения такого прогресса нужна определенная степень доверия. Чиновникам AMP нельзя втягиваться в такие отношения. Исходя из худших предположений, никто не должен идти на такие отношения. Думаю, что это был самый подходящий способ повлиять на советников Ельцина. Меня особенно бесит, что из-за них мы потеряли огромные возможности».

Однако в целом произошедший скандал не погасил энтузиазма в России в отношении рыночных реформ и готовности США оказывать помощь в этих преобразованиях. В то время международная финансовая команда Клинтона была обеспокоена другим.

Начиная с девальвации летом 1997 года валюты Таиланда Саммерс и Липтон почти все свое время посвящали финансовому кризису в Азии. На ранних стадиях этого кризиса представлялось, что он не затронет Россию. Поскольку российская экономика на протяжении десятилетий не была связана с мировой, мало кто из западных экономистов первоначально искал причинную связь между экономическими бедами Таиланда и состоянием российской экономики. Липтон, который в этот период действовал как специалист по улаживанию международных проблем, признает, что он об этом не думал. В декабре 1997 года Липтон и Саммерс накоротке встретились с Чубайсом во время ежегодной сессии МВФ в Гонконге и обсудили экономическое положение в России. Чубайс заверил их, что в России все идет прекрасно. Занятый более острыми проблемами ближайшего кризиса, Липтон принял на веру слова своего российского коллеги. В Вашингтоне Чубайс пользовался репутацией человека честного, конкретного и не боящегося плохих новостей. Если Чубайс говорил, что в России дела идут прекрасно, то всё действительно должно быть хорошо.

Однако на этот раз Чубайс ошибался. К весне 1998 года представители администрации Клинтона в Вашингтоне начали понимать, что хрупкая российская экономика может рухнуть. К этому моменту финансовое положение российского правительства было отчаянным. В разгар кризиса 23 марта Ельцин неожиданно выдвинул никому не известного 37-летнего министра нефтяной промышленности, бывшего нижегородского банкира Сергея Кириенко на пост председателя правительства. Кириенко в течение пяти недель пришлось бороться за этот пост. Парламенту потребовалось три тура голосования, прежде чем он был утвержден в должности. К моменту, когда наконец Кириенко и его министры заняли свои кабинеты, рынок ГКО перестал приносить доходы российскому правительству. Вместо этого рынок краткосрочных обязательств превратился в обузу для правительства, поскольку Минфин был вынужден ежедневно выплачивать по старым облигациям больше, чем собирал от продажи новых. Столь милый сердцу МВФ пакет реформ также застрял в парламенте. Требовалось сделать какой-то радикальный шаг.

Когда в мае 1998 года американские представители снова встретились с Чубайсом в Вашингтоне, куда он приехал просить помощи, они поняли, что положение было серьезным, даже более серьезным, чем это казалось русским. В начале мая Саммерс побывал в Москве и был ошеломлен тем, насколько плохо российское правительство представляло масштабы бедствия. Кириенко отказался принять заместителя министра финансов США, считая, что американский представитель был недостаточно высокопоставленным лицом, чтобы его принял премьер-министр. Вспоминает Липтон: «Мы были озадачены, ибо считали, что у нас была информация по финансовому кризису в Азии и экономической обстановке в мире, но поразительно, что они были к этому равнодушны. Они просто не понимали, что их реформы остановились и международный рынок испытывал тревогу в отношении России».

Когда в конце того же месяца Чубайс прибыл в Вашингтон, администрация Клинтона хотела ему помочь. Она также хотела видеть конкретный российский план выхода из кризиса. Но в мае у русских не только не было стратегии, они, оказывается, даже и не думали об этом.

Дискуссия о спасении

Несмотря на все стратегические разработки, у США было очень мало реальных инструментов, способных воздействовать на внутриполитическую обстановку в России. Эта дилемма стала рефреном, вызывавшим чувство бессилия. Дискуссия в администрации свелась к одному принципиальному вопросу. Нужно ли Соединенным Штатам подталкивать МВФ к выработке новой программы с целью предотвращения финансового коллапса России? Для выработки мнения по этому вопросу требовалось произвести расчеты в двух плоскостях. Во-первых, мог ли МВФ предоставить новые средства России и в то же время сохранить свое реноме банка, придерживающегося и требующего от других соблюдения определенных критериев экономической деятельности? Во-вторых, если даже МВФ сможет обосновать открытие новой программы для России, дадут ли новые деньги нужный эффект? Кроме того, сколько нужно денег для того, чтобы такой эффект был?

По первому вопросу в МВФ и в администрации Клинтона были большие разногласия. В МВФ банкиры среднего уровня, отвечавшие за российский портфель, и представители МВФ в России выражали все большее раздражение политизацией их деятельности. В ходе каждого очередного раунда переговоров им приходилось по многу часов излагать экономические условия, которым должна отвечать Россия, для того чтобы получить очередной транш по существующей программе или от нового финансового пакета. Именно таким методом фонд мог влиять на проводимые в стране реформы. В России представители фонда вынуждены были в отдельные периоды ежемесячно проверять выполнение российским правительством своих обязательств по конкретным экономическим целям. Для страны такой жесткий режим контроля был редкостью. Когда России не удавалось выполнить контрольные показатели за какой-то месяц, фонд задерживал перечисление денежных средств за этот месяц. Фактически МВФ осуществлял мелочную опеку экономической политики в России и в этом смысле стал одним из главных действующих лиц российской политики. Например, в ходе своего первого выступления в Государственной Думе в декабре 1997 года Ельцин призвал депутатов принять проект бюджета, предупредив их, что «весь мир следит» за тем, как они проголосуют. «Всем этим миром» были чиновники из МВФ.

Эффективность усилий направить Россию по нужному пути, однако, снижалась, когда принимались политические решения об оказании финансовой помощи России вне зависимости от результатов ее экономической деятельности. По словам бывшего министра финансов Бориса Фёдорова, американцы заставляли МВФ переводить деньги в Россию, даже когда она выполняла лишь часть условий фонда. Еще в 1994 году Фёдоров заявлял, что «из 15 пунктов программы лишь 2 были выполнены», но деньги продолжали поступать. Руководители фонда Мишель Камдессю и Стэнли Фишер принимали эти политические решения после консультаций с администрацией Клинтона и другими членами «семерки». В критических вопросах МВФ всегда следовал инструкциям «семерки», которая, в свою очередь, выполняла инструкции США. Джозеф Стиглиц, занимавший в то время пост главного бухгалтера Всемирного банка, отмечает: «Несмотря на сильные возражения сотрудников банка, администрация Клинтона оказывала мощное давление на банк с целью предоставления кредитов России [в 1998 г.]». Когда же был объявлен окончательный «пакет спасения», банк взял на себя лишь небольшую часть обязательств».

Дискуссия в МВФ о России шла как раз в тот момент, когда финансовые обязательства фонда были чрезмерными, а его деятельность подвергалась критическому анализу в различных кругах. В этот период Конгресс США угрожал отказаться от своего обещания пополнить казну фонда дополнительными 18 млрд. долл. Многие независимые экономисты и правительственные чиновники в различных странах подвергали МВФ жесткой критике за его роль в разрешении финансового кризиса в Азии, особенно в Южной Корее. В феврале 1998 года Джордж Шульц, Уильям Саймон и Уолтер Ристон выступили с предложением о ликвидации МВФ. В этой обстановке было крайне важно избежать еще одного провала в России.

В самой администрации Клинтона осторожные голоса, как это ни странно, раздавались из Министерства финансов. Обычно Минфин задавал тон во всех дискуссиях о международных финансовых институтах, а Госдепартамент и Совет национальной безопасности только слушали. В начале десятилетия именно представитель Министерства финансов Лоренс Саммерс изобрел новый кредитный инструмент МВФ — кредит на системные преобразования (System Transformation Facility — STF), чтобы позволить предоставлять России ссуды на более легких условиях. Этот кризис был другим. Ветеран Минфина и Белого дома Марк Медиш говорит: «Главное давление шло от Белого дома, аппарата вице-президента и Госдепартамента. Министерство финансов почти всегда было тормозом». По мнению Липтона, МВФ и так уже перенапряг свои ресурсы новыми обязательствами в Таиланде, Южной Корее и Индонезии. На горизонте маячила угроза финансового краха Бразилии, а экономические неурядицы в Бразилии имели гораздо более важные прямые отрицательные последствия для экономики США, чем финансовый крах России. Представители Министерства финансов также заботились о репутации МВФ. Если Россию придется спасать только потому, что она «слишком велика, чтобы допустить ее крах», то в этом случае возможности фонда добиваться строгого выполнения своих условий в России и других странах будут сильно ограничены. В целом министр финансов Роберт Рубин выражал растущее беспокойство по поводу коррумпированности российского правительства и его способности проводить здравую экономическую политику.

Гор, Тэлботт, Бергер и позже сам Клинтон энергично выступали за оказание массированной помощи по каналам МВФ. Они действительно считали, что Россия слишком велика, чтобы допустить ее крах. Финансовый коллапс страны с тысячами единиц ядерного оружия пугал всех, и те, кто выступал за спасение, всегда могли использовать «ядерную карту», чтобы одержать верх над экономистами из Министерства финансов. И хотя Рубин занимал жесткую линию, даже Саммерс, по словам посла по особым поручениям Стефена Сестановича, был готов «платить десять или двадцать миллиардов долларов ежегодно просто для страховки», чтобы Россия не взорвала мир.

Сторонники пакета помощи также опасались, что крупный финансовый кризис в России сведет на нет все достижения прошедшего десятилетия в области экономической реформы, а на эти достижения они со временем хотели ссылаться как на часть своего наследия. Вспоминает Леон Фёрт: «Мы считали это проблематичным, ситуация постоянно обострялась. Мы обсуждали, что произойдет, если рубль рухнет, а Министерство финансов придерживалось курса, который мы считали “жестким”». Мадлен Олбрайт так высказывалась о позиции Министерства финансов: «Они занимались экономикой в вакууме, а мы им говорили, что никогда еще в истории ни одному противнику не удалось добиться изменения режима своего соперника дружественным путем, и тут нельзя абстрагироваться от политики… Это не просто бухгалтерия». И она добавляет о Клинтоне: «Было совершенно четкое… чувство — “я не могу бросить Бориса”».

Выбор момента и выжидание

Для достижения положительного эффекта критически важное значение имел выбор момента для оказания России новой финансовой помощи. Уже в январе 1998 года западные инвесторы в ГКО и фондовый рынок стали терять веру в российское правительство. Их обеспокоенность нашла свой выход в спекулятивной атаке на рубль. В ответ инвесторы, ориентировавшиеся на Россию в долгосрочном плане, стали требовать немедленной и крупномасштабной помощи со стороны МВФ. Поскольку ГКО и акции были деноминированы в рублях, эти инвесторы опасались прежде всего девальвации (о дефолте они вообще даже не задумывались). По оценке этих инвесторов, Центральный банк России нуждался в более крупных резервах, чтобы защитить рубль от давления, которое оказывали на него пугливые инвесторы, изымавшие свои средства. По их мнению, финансовые вливания МВФ в Россию не нужно было тратить, но их следовало использовать как некий стабилизационный фонд, который может оказать сдерживающее влияние на валютных спекулянтов и расширить временные горизонты существующих инвесторов.

У чиновников МВФ был иной набор приоритетов. И хотя им не хотелось стать свидетелями крупной и внезапной девальвации, они все же были в большей степени озабочены налоговой ситуацией в России. По заявлениям российского правительства, дефицит бюджета составлял в 1997 году всего 3,3% от ВВП, но МВФ оценивал дефицит в 7,7%. А бюджет 1998 года выглядел еще более разбалансированным. Помимо падения цен на нефть и соответствующего сокращения налоговых поступлений работавшим над составлением бюджета финансистам приходилось иметь дело с еще одним неприятным обстоятельством — неудачной попыткой правительства продать компанию «Роснефть», последнюю крупную компанию, подлежавшую приватизации (стартовая цена — 2,1 млрд. долл.). Как реакция на эти бюджетные трудности финансирование России по линии МВФ в этот период было беспорядочным и нерегулярным. МВФ четырежды откладывал выделение очередных средств: в июне, сентябре и октябре 1996 и еще раз в ноябре 1997 года. В период между февралем и маем 1997 года Россия вообще не получала никакой помощи. В следующем году от МВФ не было никаких поступлений с января по июнь 1998 года. По контрасту с предыдущими годами стабильной работы в 1997—1998 годах чиновники МВФ определенно стали считать Россию проблемным клиентом.

С целью увеличения налоговых поступлений МВФ побуждал российское правительство провести через Государственную Думу новый пакет налогов. Это предложение было весьма непопулярно в парламенте и среди многих правительственных чиновников. Вместо этого премьер-министр Кириенко хотел сосредоточиться на сокращении расходов, то есть пойти по такому пути, который МВФ считал бесперспективным. Спор между российским правительством и МВФ принял желчный характер. Заместитель министра финансов России Олег Вьюгин в то время отмечал: «Мы должны иметь право сами решать, каким путем идти. МВФ не должен этим заниматься». Однако без новых налогов МВФ угрожал задерживать будущие выплаты. Чтобы успокоить МВФ, правительство Кириенко в конце концов подготовило пакет чрезвычайных налоговых законов, включавший увеличение налога на добавленную стоимость, акцизного сбора на бензин и повышение импортных тарифов. Представители МВФ также хотели видеть реальный прогресс в длинном перечне структурных реформ, по которым Россия взяла на себя обязательства при подписании соглашения о расширенном фонде кредитования на 1996 год в размере 10,2 млрд. долл. Помимо налоговой реформы в этом перечне были реструктуризация банков и промышленности, реформа сельского хозяйства, создание «сетки безопасности» социальных реформ, меры по ликвидации бартера, меры по увеличению прозрачности деятельности правительства и частных фирм, упрощение процедур прямых иностранных инвестиций. Чтобы стимулировать прогресс в решении этого перечня задач, Всемирный банк в декабре 1997 года принял решение о предоставлении России двух дополнительных кредитов на сумму 1,6 млрд. долл., что довело общие инвестиции Всемирного банка в России в 90-х годах до уровня 10 млрд. долл. Размер этих кредитов сделал Россию одним из самых крупных дебиторов банка и продемонстрировал, что международные финансовые институты от России не отвернулись.

Российскому правительству было недостаточно дополнительных кредитов Всемирного банка и медленного и неравномерного поступления новых средств от МВФ. В мае 1998 года потерпел крах один из самых крупных российских банков — «Токобанк», что вызвало тревогу многих инвесторов относительно судьбы остальной части банковского сектора. Новая атака на рубль в конце месяца истощила валютные резервы Центрального банка и еще больше подогрела циркулировавшие в Москве слухи о том, что объем ГКО превысил все ликвидные валютные резервы России. В отчаянной попытке ограничить вывоз валюты за рубеж Центральный банк поднял учетную ставку до 150%. Отдача по краткосрочным ГКО взлетела до 80%. К середине лета фондовый рынок упал на 78% от своего пика в октябре 1997 года. Нужно было принимать какие-то решительные меры.

29 мая в США прилетел Чубайс. Он хотел убедить своих американских коллег нажать на МВФ, чтобы фонд немедленно выделил России новую помощь. Чубайс официально уже не входил в правительство, являясь председателем совета директоров РАО «ЕЭС», однако Ельцин, Кириенко и российские олигархи направили его в Вашингтон, поскольку знали, что он был их лучшим шансом получить новую помощь от МВФ. К тому же и сам Чубайс поставил на карту свою репутацию. В Вашингтоне он встретился со всеми высшими деятелями администрации Клинтона, а также со Стэнли Фишером из МВФ и Джеймсом Вулфенсоном из Всемирного банка. В Министерстве финансов к миссии Чубайса отнеслись с сочувствием, особенно Саммерс, но предупредили, что российское правительство должно провести пакет радикальных и убедительных экономических реформ, чтобы вернуть себе доверие западных инвесторов.

В качестве весьма необычного шага в связи с визитом Чубайса сам президент сделал заявление в его поддержку:

«Я горячо приветствую сегодняшнее заявление российского правительства о новой экономической программе на 1998 год. Разработанная в процессе консультаций с МВФ, эта программа говорит о приверженности России проведению решительных экономических реформ с целью укрепления финансовой стабильности, поощрения инвестиций и экономического роста. Соединенные Штаты намерены поддержать эту программу, после того как она получит одобрение Совета директоров МВФ… Новый экономический план России создает прочную основу для налоговых реформ. Он дает российским властям необходимые полномочия для сбора налогов, для принятия жестких мер в отношении компаний, которые не выполняют своих обязательств перед правительством, и для контроля и соответствия расходов доходам. Теперь важно проводить эти реформы решительно и последовательно. Соединенные Штаты будут и впредь выступать за активную и эффективную поддержку этих реформ Международным валютным фондом и Всемирным банком» {716} .

Чубайс возвратился домой, не получив нового пакета помощи, поскольку американцы, особенно Липтон, не были уверены в том, что у российского правительства есть эффективный план выхода из кризиса, но ему пообещали новые кредиты в объеме 10-15 млрд. долл.

Поразительно, но в начале июня Россия сумела разместить еврооблигаций на 2,5 млрд. долл., что породило надежду на выздоровление.

На протяжении лета Чубайс продолжал переговоры с МВФ. В июне представители фонда дали понять, что они не могут позволить себе пойти на многомиллиардную помощь России. В ответ на муссировавшиеся в прессе 10-15 млрд. долл., необходимых для спасения России, Стэнли Фишер заявил: «Это очень большие деньги… Это больше того, что МВФ может вложить в экономику одной страны». В конце июня МВФ сделал осторожный шаг вперед, одобрив выдачу очередного транша в размере 670 млн. долл. по ранее заключенному соглашению о расширенном кредитовании (1996 г.). Неделю спустя под сильным давлением со стороны администрации Клинтона стало складываться впечатление, что на подходе новая и более крупная сделка. Директор исследований МВФ Майкл Мусса заявил, что «очередной пакет помощи» находится в стадии «активного обсуждения», поскольку Россия «слишком важная страна, чтобы можно было допустить ее крах». Однако переговоры между фондом и российским правительством были трудными и напряженными. Уже 12 июля западные репортеры высказывали предположение, что эта сделка вообще может не состояться.

Однако за два дня до этого, 10 июля, Ельцин позвонил Клинтону и попросил его лично повлиять на МВФ, чтобы добиться незамедлительного предоставления российскому правительству новых чрезвычайных кредитов. По словам Тэлботта, в голосе Ельцина чувствовалось напряжение, которого раньше никогда не отмечалось. Российские рынки рушились, и резервы Центрального банка таяли, вынуждая Министерство финансов предлагать доход по ГКО на уровне 100% в годовом исчислении. Еще до звонка Ельцина команда Клинтона, отвечавшая за вопросы национальной безопасности, одержала верх над экономистами в споре о спасении России. Заместитель советника по национальной безопасности Джеймс Стейнберг вспоминает, что кризис в Азии, а затем и в России стал такой проблемой, по которой голоса дипломатов и военных в администрации с учетом возможных последствий для интересов США слышались громче остальных:

«На ранней стадии [финансового кризиса в Азии] в мае-июле 1997 года этим почти исключительно занималось Министерство финансов. Но Минфин не улавливал политических последствий и этого кризиса, и его влияния на безопасность. Мы видели, что китайцы поддерживали тайский бат [денежная единица Таиланда], а речь шла о нашем союзнике. В Министерстве финансов этим занимались на достаточно высоком уровне, но в Госдепартаменте и Совете национальной безопасности дело было поручено мелким чиновникам. Потом появилась сильная межведомственная группа, которая занималась всеми аспектами кризиса: Азия, Турция, Пакистан, Россия. Группа проводила регулярные встречи, по крайней мере на уровне старших директоров. Таким образом, к моменту развития кризиса в России этим уже занималось не только Министерство финансов» {722} .

Даже в Министерстве финансов стали понимать, что, хотя новый пакет помощи и был связан с определенными риском, который заранее никто не мог просчитать, на этот риск нужно было идти. Вспоминает Марк Медиш: «В июле была предпринята авантюрная попытка, которая себя не оправдала. В конце июня или в начале июля мы собрались в кабинете Ларри. Часа полтора говорили о России. Ларри спросил каждого из нас, какова была вероятность краха рубля при условии, если мы будем или не будем помогать России. Мы начали прикидывать. Все сошлись на том, что с нашей помощью шансы предотвращения катастрофы были выше, чем 50 на 50. Некоторые говорили о 30-40%, другие оценивали шансы на успех в 90%. Но все считали, что ставки были достаточно высоки и наше вмешательство было оправданно, даже если шансы на успех были не выше 30%». Спустя три дня, 13 июля 1998 г., вопреки прежнему заявлению Стэнли Фишера, что 9-10 млрд. долл. для одной страны — слишком много, МВФ объявил о новом чрезвычайном пакете помощи России в сумме 22,6 млрд. долл. Этот пакет включал 15,1 млрд. долл. собственно от МВФ, 6 млрд. долл. от Всемирного банка и дополнительно 1,5 млрд. долл. от Японии. Из этой суммы кредиторы планировали перевести России 14,8 млрд. долл. в 1998 году, а остальную часть — в 1999 году. Первоначальный транш предназначался на пополнение валютных резервов Центрального банка, которые, по официальным данным, сократились до 13,7 млрд. долл. в результате усилий банка по защите рубля. Соглашаясь с новой программой, российское правительство обещало ввести 5-процентный налог с продаж, увеличить налог на землю, реструктурировать корпоративный налог, заставить компании платить коммунальные услуги и налоги или в противном случае идти под банкротство и, наконец, сократить на следующий год дефицит бюджета с 5,6% ВВП до 2,8%. Новая программа также предусматривала крупномасштабный пересчет долгов, который взялась организовать американская компания «Голдман Сакс» и привести к преобразованию 8 млрд. номинированных в рублях ГКО в долгосрочные и деноминированные в долларах еврооблигации. Сочетание преобразования долга с вливанием твердой валюты имело своей целью снижение давления на взрывообразно расширяющийся рынок ГКО и замедление оттока за рубеж твердой валюты.

Первое вливание по новому кредиту МВФ вначале было объявлено в размере 5,6 млрд. долл. и должно быть составлено наполовину из средств расширенного кредита за 1996 год. Вторая половина формировалась за счет компенсационного чрезвычайного фонда — программы, предназначенной для стран, страдающих от последствий неблагоприятного платежного баланса. Однако, чтобы наказать Государственную Думу за то, что она не смогла принять новые налоговые законы, России фактически было перечислено только 4,8 млрд. долл. из средств фонда, а также 300 млн. долл. от Всемирного банка и 400 млн. долл. от Японии.

Российские чиновники старались подчеркнуть важность нового внешнего финансирования. Кириенко назвал выплату первого транша «абсолютной победой» России, в то время как Чубайс не столь триумфально заметил: «Я не считаю это великим успехом, но, думаю, это — момент исторический». Первоначальная реакция в мире была положительной. Журнал «Экономист» писал: «Возглавляемая МВФ акция по спасению России по крайней мере отвела кошмарную перспективу падения России в пучину одновременно экономического краха и политического кризиса. Однако, пока ходят слухи о возможности переворота и беспорядков в промышленности, перспектива горячего политического лета остается реальной. И все же пакет МВФ может в любом политическом противостоянии изменить соотношение сил в пользу правительства».

В то же время директор МВФ Мишель Камдессю утверждал (или надеялся), что «усиление российской экономической политики — как в финансовом, так и в структурном плане — является большим дополнительным экономическим ресурсом, а программа преобразования долгов должна коренным образом улучшить финансовое положение российского правительства». Уже 28 июля министр финансов США Роберт Рубин публично подтвердил в письме к скептически настроенному спикеру Палаты представителей Ньюту Гингричу необходимость придерживаться избранного курса в отношении России. «Новое правительство России связало свою репутацию с приведением в порядок ее финансов… Важно также отметить, что финансовый кризис придал остроту этому вопросу. Сейчас не время для МВФ уходить из этой стратегически и критически важной страны. У нас есть прекрасная возможность использовать рычаги МВФ, чтобы помочь наконец российскому правительству сделать множество шагов, необходимых для выведения российских финансов на верную дорогу».

Но аргументы Камдессю и Рубина были недостаточно убедительны, а их надежды оказались необоснованными. Первый транш стал и последним траншем. Еще до того, как можно было направить очередную порцию помощи МВФ, все полетело в тартарары.

 

Крах

В первую неделю августа 1998 года второй человек в МВФ Стэнли Фишер отправился в Москву, чтобы обсудить с Чубайсом условия, на которых российское правительство сможет получить второй транш в 4,3 млрд. долл. из стабилизационного кредита МВФ. Как обычно, проблема собираемости федеральных налогов была в центре дискуссии, хотя обе стороны «выразили удовлетворение» тем, как проходил сбор налогов в июле.

Инвесторы, особенно западные, с нетерпением ждали второго вливания МВФ. Для них сообщение о новой программе МВФ пришло слишком поздно. Их вера в способность российского правительства отвечать по долгам была уже разрушена, что они и продемонстрировали отказом покупать новые ГКО, предложенные рынку уже после сообщения о новом пакете помощи МВФ. В течение недели 10-14 августа аукционы по ГКО трижды откладывались, поскольку рынок взвинтил покупную цену трехмесячных ГКО на более чем 200%. Такую цену российское правительство на могло себе позволить, и это стало сигналом полной утраты доверия в его способность выплачивать долги.

Российская товарно-сырьевая биржа — основная площадка фондового рынка в эту же неделю упала на 25%.

К июню большинство инвесторов лихорадочно старались вывезти свои деньги из страны, пока валютные резервы Центрального банка полностью не истощились. Бизнесмен Борис Йордан отмечал: «Все надеялись, что какое-то важное объявление решит все крупные проблемы России. Но это была полная чушь, поскольку все думали только о том, чтобы сбежать». Чувствуя приближение катастрофы, Липтон полетел в Москву и был шокирован, узнав, что Чубайс был в отпуске в Ирландии, председатель Центрального банка Сергей Дубинин отдыхал в Италии. Липтон быстро понял, что он сам, США и МВФ ничего не смогут сделать, и пришел к выводу, что МВФ должен был прекратить операцию по спасению России. Стране с тысячами единиц ядерного оружия надо было позволить потерпеть крах. Он попытался объяснить Кириенко всю тяжесть обстановки. Липтон вспоминает:

«Куда бы я ни обращался, везде я слышал одно и то же. Все твердили, что выплаты по ГКО можно осуществить. Они знали, когда наступал срок платежа и сколько у них было денег. Они утверждали, что денег достаточно, чтобы обслуживать обязательства по ГКО до 11 сентября, а следующий транш МВФ намечен на 28 сентября. Если приблизить этот срок на семь дней, то они продержатся еще три месяца. Я им говорил, что в течение последних восьми дней их Центральный банк терял по 300 млн. долл. в день — это 2,4 млрд. долл. У вас нет валютных ресурсов, чтобы продержаться до 21 сентября; 300 млн. долл. — это очень скользкий путь. Или вы делаете что-то для восстановления доверия и сокращаете отток наличности, или он принимает неконтролируемый характер» {734} .

На следующей неделе российское правительство приняло чрезвычайные меры. Непосредственным толчком к этому послужило выступление в печати Джорджа Сороса. 13 августа 1988 г. миллиардер через газету «Файнэншл таймс» предупредил Россию, что кризис вступил в «конечную фазу», и этот диагноз вызвал панику на международных рынках. Правительство Кириенко понимало, что до открытия рынков в понедельник оно должно предпринять какие-то шаги. И хотя 14 августа Борис Ельцин пообещал, что девальвации не будет, большинство финансовых аналитиков полагали, что Кириенко позволит мягкую девальвацию рубля. Помимо всего прочего, девальвация должна была уменьшить стоимость рублевых долгов по отношению к доллару и таким образом позволить российскому правительству расплатиться тем ограниченным валютным резервом, который еще оставался.

Держатели ГКО приготовились к постепенной девальвации, но они испытали шок, когда 17 августа правительство объявило о девальвации рубля в соотношении 6,2 руб. к 1 долл. вместо 9,5 руб. Одновременно сообщалось о дефолте по всем долгам перед частными держателями российских облигаций. На тот момент долги по ГКО оценивались в 60 млрд. долл., Правительство также объявило о трехмесячном моратории на требования к российским банкам. Эта трехмесячная передышка дала российским банкам возможность провести реструктуризацию и защитить свои активы, прежде чем объявить о банкротстве или отвечать в судебном порядке по искам западных банков и инвесторов.

Многие российские банки обеспечивали западных инвесторов форвардными контрактами, которые «гарантировали» этим инвесторам будущую цену на их портфели ГКО, деноминированную в твердой валюте. В каком-то смысле эти форвардные контракты являлись страховкой от финансового краха. Российские банки также предлагали свои портфели ГКО в качестве залога западным кредиторам. После девальвации российские банки оказались не в состоянии расплатиться по форвардным контрактам или по долларовым облигациям. Большинство крупных российских банков имели ГКО на миллиарды рублей. Сочетание обесценившихся правительственных долгов с долларовыми долгами внешним кредиторам и форвардными контрактами, по которым они оказались не в состоянии платить, означало банкротство этих банков. (Но даже после закрытия банков и финансового краха банкиры с хорошими связями чувствовали себя неплохо. С тех пор многие из них стали богатейшими людьми России.)

Представители администрации Клинтона и МВФ не поддержали чрезвычайных мер, принятых российским правительством. За день до объявления этих мер представители МВФ и Министерства финансов США призывали российское правительство пересмотреть свои планы. Спустя месяц в ходе слушаний в Конгрессе США Саммерс заявил: «В середине прошлого месяца экономическая политика России потерпела фиаско, когда российские власти под сильным давлением рынка пошли на огромный риск: они одновременно девальвировали рубль, ввели мораторий на выплату долгов и объявили о реструктуризации правительственных облигаций. Это было решение российского правительства, которое мы не одобряли».

Запад лихорадочно обсуждал сложившееся положение. Представители МВФ и администрации Клинтона были буквально огорошены российскими чрезвычайными мерами. Особенно шокировал МВФ трехмесячный мораторий для российских банков, явно направленный на спасение тех, кто, по мнению фонда, меньше всего заслуживал спасения. После трудных многочасовых переговоров МВФ и администрация Клинтона в конечном счете согласились выступить официально в поддержку чрезвычайных мер. Но неофициально никто не испытывал энтузиазма.

Правительство Кириенко надеялось, что эти решительные меры позволят стабилизировать валюту и сбалансировать финансы. Как и было согласовано накануне, МВФ выступил с заявлением о поддержке чрезвычайных мер. В последней фразе заявления МВФ Камдессю отметил, что «считает важным, чтобы частный сектор и международное сообщество в целом выразили солидарность с Россией в это трудное время». Мало кто последовал этому совету. Иностранные инвесторы были в ярости от того, как с ними обошлись, и любыми способами пытались получить свои деньги, что вызвало колоссальное давление на рубль. За неделю рубль потерял две трети своей стоимости по отношению к доллару. За один день два экономических достижения эпохи Бориса Ельцина — контроль инфляции и стабилизация обменного курса валюты — превратились в прах. Полученные от МВФ 4,8 млрд. долл. мгновенно улетучились, 3,8 млрд. долл. ушло на скупку рублей Центральным банком, и оставшийся 1 млрд. долл. Министерство финансов направило на выплаты по ГКО, хотя кто конкретно получил твердую валюту — остается тайной. Министр финансов США Роберт Рубин признал, что большая часть последнего кредита МВФ в размере 4,8 млрд. долл., предоставленного России летом 1998 года, «возможно, ушла не по назначению». Фондовый рынок практически перестал существовать, рубль продолжал падать, банки закрылись, цены взлетели вверх, а магазины опустели. К концу года рубль потерял 71% от своей стоимости на начало года, в то время как ВВП возрос на 5% в сравнении с 1997 годом. Западные инвесторы остались с обесценившимися бумажками в руках, были ли это акции, ГКО, новые облигации или форвардные контракты, подписанные с русскими банками. Впервые в нынешнем веке российские экономические беды отозвались во всей мировой экономике, достигнув даже американского фондового рынка. Адам Элстайн, в то время руководитель московского отделения компании «Бэнкерс траст», выразил общие настроения, когда заметил корреспонденту газеты «Файнэншл таймс», что теперь инвесторы «скорее будут есть радиоактивные отходы», чем снова вкладывать деньги в Россию.

 

Краткосрочные последствия российского краха

Всего через неделю после объявления плана чрезвычайных мер по предотвращению экономического краха сам Кириенко потерпел крах. Ельцин потребовал его отставки и попросил своего прежнего премьер-министра Виктора Черномырдина снова возглавить правительство. Ельцин также сместил Сергея Дубинина с поста председателя Центрального банка, хотя не имел на это конституционных полномочий. На этот пост Ельцин предложил кандидатуру Виктора Геращенко — того самого человека, который в начале десятилетия проводил инфляционную монетаристскую политику. Российская коммунистическая оппозиция в парламенте, ободренная полным провалом последнего правительства и бессилием самого Ельцина, дважды отвергала кандидатуру Черномырдина. Чтобы избежать третьего тура голосования, за которым мог последовать очень рискованный для Ельцина шаг — роспуск Государственной Думы, он уступил воле парламента и выдвинул на пост председателя правительства кандидатуру Евгения Примакова. При твердой поддержке Коммунистической партии и ее союзников парламент утвердил Примакова в должности премьер-министра. По Конституции Примаков не был обязан согласовывать с Государственной Думой назначения министров, но он пошел на сотрудничество с парламентом для формирования коалиционного правительства. Примаков отвел кандидатов, которые слишком тесно идентифицировались с предыдущим правительством, и сколотил новое правительство из центристов, коммунистов, либералов, включив даже одного представителя Либерально-демократической партии Владимира Жириновского. Своим заместителем, отвечающим за экономику, он назначил представителя Коммунистической партии и бывшего главу Госплана Юрия Маслюкова.

В начальный период премьерства Примакова Россия не производила впечатления, что она находится «в конце начала», как Тэлботт характеризовал положение в России годом раньше; скорее, она стояла «у начала конца». Впервые за последние годы реформаторы, поддерживаемые администрацией Клинтона, оказались не у власти; было похоже, что их идеи и политика потерпели крах. Специалист по России Арнольд Горелик отмечал: «Теперь Вашингтон ясно, хотя и с большим сожалением, понимает, что Ельцин как политическая сила себя исчерпал. Кроме того, его уход с политической арены сопровождается исходом либеральных экономистов, на которых Вашингтон и Запад в целом смотрели как на силу, которая может возглавить российские реформы. Вместе с ними ушла и модель либеральных экономических реформ». Предсказаниям Горелика вторил неолиберал Андрей Илларионов:

«Наиболее серьезным идеологическим последствием кризиса стал мощный сдвиг в общественном мнении. Слова «демократия», «реформа» и «либерализм», а также ассоциировавшиеся с ними концепции и люди оказались дискредитированы. Было серьезно подорвано доверие к идеям рыночной экономики, либерализма и дружбы с Западом. Население России в целом стало более восприимчивым к энергичному вмешательству государства в экономику и общественную жизнь, к теориям западного заговора против России и идеям уникального «русского пути»… Больно сознавать, что неоднократные попытки создать в России стабильное демократическое общество с рыночной экономикой провалились» {744} . [152]

Государственная Дума и Совет Федерации приняли не обязывающие резолюции, которые навсегда запрещали Кириенко, Немцову, Гайдару и Чубайсу занимать политические посты, если их противозаконная деятельность не будет расследована судебными органами или парламентской комиссией, не говоря уже о том случае, если они будут признаны виновными в совершении противозаконных действий.

В начальный период своего правления Примаков звучал так, как будто собирался повернуть время вспять в отношении всех проведенных в 90-е годы реформ. После августовского финансового краха активно выдвигались предложения о национализации монополий, радикальном увеличении денежной массы, повышении зарплат и пенсий, реприватизации предприятий на более справедливых условиях, установлении контроля над ценами. В области внешней политики американцы готовились к худшему. Примаков всегда сторонился Запада, особенно Соединенных Штатов. И вот теперь он стоял во главе российского правительства.

В то время Ельцин — «наш человек в Москве» — едва ли мог контролировать власть Примакова. По данным опроса экспертов, в январе 1999 года Примаков занимал первое место в списке наиболее влиятельных деятелей, а Ельцин с большим отставанием оказался на третьем месте после мэра Москвы Юрия Лужкова. Ельцин выглядел таким слабым физически и уязвимым политически, что периодически в Москве распространялись слухи о его отставке и даже смерти. Высказывались предположения, что за экономическим крахом последует политический крах режима, результатом чего будет какое-то преторианское или даже фашистское государство. Как эхо событий декабря 1993 года усилились разговоры о «веймарской России», особенно после убийства лидера демократов Галины Старовойтовой. Даже Ельцин стал поговаривать о готовящихся переворотах, предупреждая потенциальных заговорщиков: «У нас достаточно сил, чтобы сорвать любые планы захвата власти».

Конкретно противники Ельцина в Государственной Думе, пользуясь слабостью президента, попытались добиться его согласия на пакт о разделении власти, который неконституционным путем изменил бы конституционное устройство России. Когда это предложение провалилось, возникли новые идеи об изменении Конституции законным путем, чтобы уменьшить полномочия президента. В некоторых проектах поправок даже ставился вопрос об отмене института президентства. Геннадий Зюганов и его Коммунистическая партия были в авангарде движения за изменение Конституции, но в целом эта идея имела широкую поддержку среди политических групп, представлявших широкий политический спектр. После августа 1998 года несколько депутатских групп в Государственной Думе подготовили предложения о внесении поправок в Конституцию, которые дали бы больше власти парламенту.

Однако кошмарные сценарии не реализовались. Чем больше Примаков осваивался со своей работой, тем меньшим ретроградом он казался. Правительство Примакова не раздуло бюджет, но, наоборот, произвело серьезные сокращения, которые правительство Кириенко хотело провести, но у него не хватило для этого политической воли. Министр финансов Михаил Задорнов держал Примакова в узде относительно финансовой политики и уравновешивал влияние Маслюкова. И хотя при Примакове финансирование таких секторов, как оборона и разведка, было увеличено, представленный в Государственную Думу бюджет имел дефицит всего в 2,5% от ВВП — намного меньше, чем это было в два предыдущих года. Всемирный банк даже критиковал Примакова за чрезмерные сокращения бюджета в сфере образования. Центральному банку также не пришлось печатать груды денег. В первые дни после августовского краха Примаков часто выступал с критикой неоимпериалистической и неэффективной политики МВФ. Однако после некоторой паузы Примаков восстановил контакт и с этими «злодейскими институтами».

Каких-либо радикальных перемен в том, как управлялась Россия, не произошло. Все предложения о поправках к Конституции были отклонены. Не было и каких-либо попыток добиться перемен неконституционными средствами. Позже, весной 1999 года, Государственная Дума попыталась подвергнуть президента Ельцина импичменту, но ей не хватило нескольких голосов, необходимых для того, чтобы вывести процесс за пределы начальной стадии. К этому времени Ельцин настолько оправился в политическом плане, что освободил Примакова от должности премьер-министра и назначил на его место верного ему Сергея Степашина, который в гораздо большей степени симпатизировал либеральным реформам. Государственная Дума утвердила Степашина на этом посту без больших проблем. Но спустя всего несколько недель Ельцин заменил Степашина на никому неизвестного кремлевского аппаратчика Владимира Пугина. Представляя кандидатуру Путина, Ельцин прямо заявил, что надеется — в следующем году Путин сменит его на посту президента. Человек, который еще год назад физически и политически был на грани, если не вообще сошедшим с политической арены, теперь режиссировал процесс передачи власти в Кремле в соответствии со своими желаниями.

 

Последствия краха для команды Клинтона

По иронии судьбы финансовый крах августа 1998 года причинил больше вреда политике Клинтона в отношении России, чем самой России. Августовский крах не рассматривался как вопрос национального значения в США, но он вызвал серьезную дискуссию среди американских экспертов и политиков относительно правильности и результативности политики Клинтона. В тот момент многие считали, что августовский кризис продемонстрировал, что эта политика потерпела катастрофический провал.

Финансовый крах России был в США главной новостью в течение лишь одного дня. Компания Си-Эн-Эн неоднократно показывала сцену небольшой драки между вкладчиками, безуспешно пытавшимися получить свои деньги в закрывшемся банке, — так общество в целом отреагировало на финансовый коллапс. На следующий день признание Клинтона о его связи с Моникой Левински навсегда вытеснило вопрос о кризисе из поля зрения основной части американского общества. Внешнеполитическая команда Клинтона, хотя и была глубоко расстроена разворачивавшимся вокруг дела Левински скандалом, была вынуждена искать решение другой крупной внешнеполитической проблемы — как реагировать на террористические акты против посольств США в Кении и Танзании. И к концу недели Россия стала третьестепенной проблемой.

Для Усамы бен Ладена у США по крайней мере был какой-то ответ — 80 крылатых ракет, пущенных по тренировочным лагерям аль-Каиды в Афганистане и по фабрике в Судане, где, как предполагалось, производилось химическое оружие. Гораздо труднее было выработать политическую реакцию на то, что происходило в России.

С тех пор как правительство объявило о своих непродуманных мерах по выходу из кризиса, экономика России, похоже, непрерывно двигалась по нисходящей спирали. Некоторые американские аналитики предсказывали, что за экономическим крахом последует крах политический.

Команде Клинтона прежде всего надо было решить, стоит ли президенту ехать в Россию для встречи на высшем уровне с Ельциным, намеченной на первую неделю сентября. Внешнеполитические советники больше всего опасались, что накануне визита Клинтона Ельцин будет смещен с поста президента. За неделю до встречи в Россию отправился Тэлботт, который лично от Ельцина получил заверения, что тот не намерен уходить в отставку. Но если даже Ельцин был готов встречать и приветствовать Клинтона, внутриполитические советники президента США твердо выступали против этой поездки, ссылаясь на то, что это будет выглядеть как бегство от скандала с Левински. Аналитики и знатоки в Вашингтоне высмеивали предстоящую встречу в верхах. Встреча «без смысла и без повестки» — такова была новая метафора для обозначения состояния американо-российских отношений. Один из наблюдателей отмечал: «Если вместе с Клинтоном в Россию не отправятся 1200 человек, как это было при поездке в Китай, которые могут впрыснуть деньги в российскую экономику, трудно надеяться, что эта встреча даст положительный результат».

Тэлботт был с этим не согласен. Он считал, что Клинтон должен ехать. Отмена поездки создала бы впечатление, что Соединенные Штаты бросают Россию. О поездке было объявлено 6 июля — еще до того, как появилось официальное сообщение о новом пакете помощи МВФ. Тэлботт вспоминает, что Ельцин говорил ему как заместителю госсекретаря: «Смысл его заявления был прост: если встреча на высшем уровне состоится, то лидеры обеих стран смогут стабилизировать отношения; если она будет отменена — все, чего им удалось достичь, окажется под угрозой».

Министерство финансов США не испытывало особого энтузиазма в связи с поездкой, но СНБ, Госдепартаменту и президенту за отказ от поездки пришлось бы заплатить слишком дорого. Вспоминает Марк Медиш: «Когда Примаков стал премьер-министром, со стороны других агентств оказывалось давление для восстановления отношений. Но Министерство финансов уже обожглось. В августе русские действовали очень грубо. Рубин не хотел ставить свою репутацию на карту России. С точки зрения Министерства финансов, обжёгшись на молоке, надо было дуть на воду. Сентябрьская поездка Клинтона все-таки состоялась, но Министерство финансов ее не поддерживало. В конечном счете это был сам Клинтон плюс Бергер и Тэлботт — те, кто, принимая во внимание высшие интересы американо-российских отношений, решил, что президент США должен ехать».

В то время российские реформы не были для Клинтона высшим приоритетом, и это проявилось на встрече президентов. По правде говоря, в момент пребывания Клинтона в Москве у России даже не было премьер-министра. Ельцин все еще пытался провести через Государственную Думу назначение Черномырдина. Клинтон тоже не привез на встречу каких-то реальных предложений. Фактически роль новой повестки играла старая, сохранившаяся еще с первых лет администрации Клинтона, — как удержать Ельцина у власти. К большому огорчению Клинтона, даже это не интересовало сопровождавших его журналистов. На совместной с Ельциным пресс-конференции два или три вопроса американских журналистов касались дела Левински. Клинтон был сконфужен и рассержен.

Расстройство Клинтона и его рассеянность характеризовали в целом его политику в отношении России в тот период. В годовщину августовского краха журнал «Нью-Йорк таймс магазин» вынес на обложку вопрос из центральной статьи «Кто потерял Россию?», что послужило толчком для начала «охоты на ведьм» в Вашингтоне, но, что примечательно, не в Москве. Сам вопрос подразумевал, что Россия была потеряна, и это была потеря Америки. Масла в огонь подлило разоблачение крупной аферы по отмыванию денег в России через «Бэнк оф Нью-Йорк». Некоторые даже утверждали, что помощь МВФ была «уведена» российским правительством на счета в банки Швейцарии.

После скандала с «Бэнк оф Нью-Йорк» (и раскручиваемого фиаско с Левински) критики Клинтона обвиняли его во всех смертных грехах. Наиболее тяжкими представлялись обвинения его противников в причастности американцев к коррупции в российском правительстве. Уже на протяжении нескольких лет шли разговоры о том, что Черномырдин был очень богатым человеком, который похитил в Газпроме миллионы долларов для своей семьи. Появились сообщения, что на одном из докладов ЦРУ о незаконных операциях Черномырдина вице-президент Гор написал «чушь». Советники Гора в тот момент и позже опровергали эти сообщения, но в глазах общественности ущерб был нанесен. Российские чиновники были коррумпированны, криминальны и не способны создать реальный капитализм, а администрация Клинтона была с ними в сговоре. Чтобы подтвердить эту связь, спикер Палаты представителей Дэннис Хастерт (республиканец от штата Иллинойс) поручил провести анализ политики США в отношении России. Комиссию возглавил конгрессмен Кристофер Кокс (республиканец от штата Калифорния), в нее также входили и демократы, прямо обвинявшие Гора в причастности к российской коррупции.

И хотя мало кто напрямую обвинял членов команды Клинтона в преступлениях, в последующие два года вашингтонские аналитические центры и Республиканская партия затратили много времени и ресурсов на дебаты о том, «кто потерял Россию». В 2000 году, особенно с развертыванием президентской избирательной кампании, критики основную вину за провалы России стали возлагать на Клинтона и Гора. В год выборов доклад комиссии Кокса подтолкнул некоторых прямо обвинить Гора во всех бедах России. Например, газета «Нью-Йорк пост» писала: «Америка победила в «холодной войне», нанесла поражение Советскому Союзу. Но кто потерял Россию? Список подозреваемых достаточно длинный, но проведенное недавно убедительное исследование [доклад Кокса] указывает на главного виновника — вице-президента Альберта Гора». Газета намекнула, что Гор должен объяснить американскому народу — кто потерял Россию? Обозреватель Дэвид Игнатиус даже использовал термин — «россиягейт». Многие комментаторы включились в дискуссию с утверждениями, что помощь России была бесполезной — деньги брошены на ветер. Бывший министр обороны Каспар Уайнбергер пошел еще дальше, заявив, что американская помощь была не просто пустой тратой денег, она нанесла ущерб интересам национальной безопасности США. «Миллиарды долларов помощи были использованы не по назначению, а некоторые деньги вообще пропали… Помощь просто исчезла с «экрана радара» — она должна была пойти на восстановление промышленности, но ее значительная часть пошла на восстановление передовых военных возможностей… Значительная часть средств МВФ использовалась непосредственно на закупку вооружений и поддержку программ их создания».

Не было недостатка и в теориях, объяснявших провал и противоречивших друг другу. По мнению некоторых аналитиков, команда Клинтона не понимала Россию. Она избрала «принципиально порочный путь, основанный на недостаточно комплексном учете политического наследия Советского Союза и его влияния на совокупность интересов, институтов и моделей поведения в посткоммунистических странах». Американская помощь, при всех добрых намерениях, видимо, была «несовместима с российскими условиями и традициями». Специалист по России Томас Грэм был еще более откровенен в своем приговоре 1999 года: «Финансовый крах августа прошлого года развеял все иллюзии относительно пути, которым идет Россия. Он знаменовал собой провал всей политики Запада за последние семь лет, конец грандиозного либерального проекта быстрого преобразования России в страну с нормальной рыночной экономикой и с демократической системой правления». По мнению других, команда Клинтона не разбиралась в экономике и процессах становления рынков, она не сумела добиться проведении «правильных» экономических реформ, а потом и не смогла организовать помощь МВФ тогда, когда это возымело бы действие. Относительно роли МВФ одна из сторон в дискуссии обвиняла фонд в излишней «мягкости». Некоторые даже обвиняли МВФ в том, что он не только не помог в решении экономических трудностей России, но даже продлил их.

Другие утверждали, что МВФ, наоборот, был слишком строг. Тем не менее, оба лагеря считали причиной плохой деятельности фонда давление, которое оказывалось на него со стороны Америки.

Критики администрации Клинтона обвиняли ее в том, что она поощряла Россию привлекать, «горячие деньги» на фондовый рынок, но не требовала от нее создания благоприятных условий для прямых иностранных инвестиций. В ретроспективе обе стороны, участвовавшие в дискуссии о том, кто потерял Россию, ссылались на переполнение портфеля инвестиций и облигаций за счет зарубежных средств и преждевременную либерализацию рынка капиталов как на одни из главных причин финансовой катастрофы августа 1998 года. Однако кто виноват в этом наплыве капитала, остается предметом горячих споров. Некоторые обвиняют МВФ в том, что фонд давил на российское правительство в плане ускорения либерализации рынка капиталов. Другие винят западных инвесторов в том, что они слишком скоро и слишком много предлагали денег российским банкам и правительству. Сторонники третьей точки зрения обвиняли российское правительство в том, что оно слишком полагалось на «горячие деньги» в формировании своего бюджета. В тот период Китай с его 181 млрд. долл. прямых иностранных инвестиций в сравнении с 8,7 млрд. долл. таких же инвестиций в России стал моделью развития рынка. Россия показала пример, которого следовало избегать.

Другие вели дискуссию о природе международных отношений в общем плане. Сторонники одной точки зрения считали, что политический провал произошел из-за того, что Соединенные Штаты слишком долго делали вид, что Россия все еще была великой державой. «Американское сближение с Россией закрепляло представление о биполярном мире периода «холодной войны» уже после того, как растущий разрыв в соотношении сил между Соединенными Штатами и Россией сделал это анахронизмом». Другие им возражали, считая, что политика США потерпела провал именно потому, что США больше не относились к России как к великой державе, которой она все еще являлась. Американскую политику экономической помощи квалифицировали как стратегию, которая отрицательно (если не намеренно) ухудшила асимметрию в двусторонних отношениях. Дмитрий Сайме сделал такой вывод: «В России сейчас существуют сильные подозрения, что Вашингтон решил намеренно держать ее на коленях, навязав ей гибельную экономическую политику. Несмотря на отсутствие доказательств того, что администрация Клинтона была способна или заинтересована в проведении подобного курса в духе Макиавелли, ведущие деятели администрации должны понимать, что независимо от разглагольствования о партнерстве обеих стран не может быть полностью равноправных отношений между мощным донором и обремененным проблемами получателем помощи». Аналогичным образом другие критики утверждали, что США не понимали интересов безопасности России. Диапазон политических рекомендаций включал и возврат к политике «сдерживания», и новое, более активное сближение.

Команда Клинтона сначала отстаивала свои позиции, полностью отвергая аргументы сторон. Она утверждала, что Россия не была потеряна, но просто проходила период трудных колебаний в процессе перехода к капитализму и демократии. Представители Клинтона защищали предпринимавшиеся в июле 1998 года попытки спасти Россию, несмотря на то что они не принесли успеха. Липтон объяснял скептически настроенным членам Конгресса США: «Сформированный в июле пакет помощи в объеме 22,6 млрд. долл. был предназначен для дозированной и обставленной определенными условиями поддержки реформ. Он должен был помочь России выдержать мощное финансовое давление и выиграть время для продолжения реформ… Мы поддержали эту меру, поскольку были убеждены в том, что есть реальный шанс — не гарантия, а разумный шанс, — что в предстоящий период реформа пойдет вперед. Эта оценка базировалась на том, что президент Ельцин и премьер-министр Кириенко только что предприняли важные шаги, главным образом в виде декретов, направленных на сокращение бюджетного дефицита».

Непосредственно после августовского кризиса представители администрации Клинтона официально заявили о своей готовности продолжать политику терпеливого сближения с Россией, но не разрыва с ней. Точно так же, как в сентябре, Клинтон решил, что он должен ехать в Россию, чтобы выразить свою поддержку. Представители Министерства финансов США публично призвали к возобновлению поддержки российских реформ:

«Соединенные Штаты весьма заинтересованы в том, чтобы Россия успешно преодолела нынешний кризис и заложила основы более стабильного будущего путем осуществления макроэкономических и структурных реформ, предусмотренных программой МВФ. Мы будем оказывать действенную поддержку любому российскому правительству, которое поставит своей целью осуществление этих перемен и продолжение процесса демократизации. Речь не идет о том, чтобы навязать России «американскую» или какую-то другую экономическую модель. У России есть собственная уникальная история и свои традиции, и она сама найдет свой путь на экономическом, как и на любом другом, поприще. Она должна сама принимать решения относительно конкретных институтов и механизмов рынка. Но, как заявил на прошлой неделе в Москве президент Клинтон, если прошлое нас чему-то научило, так тому, что ни одна страна не может избежать законов глобального рынка» {782} .

Тем не менее даже отягощенная проблемами Россия продолжала сотрудничать с Соединенными Штатами в вопросах, которые были столь важны для безопасности США, как, например, ядерное разоружение.

В ответ на обвинения относительно российской коррупции деятели администрации Клинтона утверждали, что им было хорошо известно об этой проблеме, но они были бессильны как-то повлиять на ситуацию. Коррупцию в России создали не Ельцин и не Клинтон. Она, по сути, «не являлась чем-то новым — советское общество было пронизано коррупцией». По их мнению, администрация вела борьбу с коррупцией за утверждение режима законности. Выступая в Комитете по иностранным делам Палаты представителей спустя месяц после финансового краха, Саммерс выделил следующие ключевые моменты политики США в отношении России:

«Господин Председатель, начиная с Ванкуверской встречи на высшем уровне 1993 года президент Клинтон четко дал понять, что США будут играть ведущую роль в международных усилиях по оказанию помощи России в создании институтов и проведении политики, обеспечивающих функционирование рыночной экономики… В плане двусторонних отношений правовая реформа и борьба с коррупцией занимали центральное место в деятельности вице-президента Гора с российским премьер-министром и диалоге президента Клинтона с президентом Ельциным. Можно упомянуть только один пример, связанный с Министерством финансов США, — мы работаем вместе с Россией по пресечению практики отмывания денег путем продвижения законодательства, устанавливающего уголовную ответственность за отмывание денег, и проводим консультации о создании службы финансовой разведки» {784} .

Действительно, представители администрации Клинтона признавали ограниченность своих программ, ссылаясь на ограничения, существующие в самой России. Администратор Агентства международного развития США Брайан Этвуд отмечал: «В конечном счете мы испытывали большое давление: почему у них нет верховенства закона, почему у них нет гражданского кодекса, почему у них нет всего этого, почему они недостаточно помогают частному сектору? Мы уделяли этому большое внимание, но приходили к выводу, что просто не можем работать с центральным правительством. Люди, стоявшие во главе министерств, не были реформаторами».

Администрация Клинтона подчеркивала долгосрочный характер российских реформ и тот факт, что это были российские, а не американские реформы. Выступая в Чикаго вскоре после финансового краха, госсекретарь Мадлен Олбрайт заявила: «Мы не можем сказать, что Россия сбилась пути, в то время как она только начала свой путь. Мы также не можем говорить, что Россия наша и мы можем ее потерять. Мы можем помочь России сделать трудный выбор, но в конечном счете Россия сама должна решить, какой страной она будет». Она также провозгласила: «Они сами должны себя вылечить».

Олбрайт, конечно, была права. Она была бы права и в середине 90-х годов, но тогда американцы слишком стремились поставить себе в заслугу часть успеха российских реформ, будь то программа приватизации или создание новой комиссии по бирже и ценным бумагам. Всего год назад Саммерс подчеркивал ключевую роль США в российских реформах. Во время своей последней встречи с премьер-министром Виктором Черномырдиным Саммерс сказал, что он «может отметить весьма существенные усилия, которые США и МВФ предпринимают и предпримут в будущем для осуществления налоговой реформы. Я не думаю, что об этих усилиях широко известно. У нас 20 советников постоянно живут в России и еще 50 регулярно ездят туда с целью оказания помощи. С 1993 года было совершено более 100 таких поездок, организованных МВФ, Министерством финансов и Агентством международного развития. Главными целями моей поездки в марте были информирование высшего эшелона российского правительства об этой деятельности и углубление сотрудничества с нашими российскими партнерами». После августа 1998 года Саммерс предпочитал не вспоминать об этом.

Из заявления представителя AMP также следовало, что агентство помогло приватизировать в России десятки тысяч фирм, однако после августа 1998 года такое хвастовство выглядело неуместным.

Несмотря на героическую публичную защиту, августовский крах и последующие обвинения нанесли ущерб администрации Клинтона. Впервые у некоторых ветеранов российской команды появились сомнения, сможет ли Россия возродиться. В своем выступлении в Чикаго в октябре 1998 года Олбрайт предостерегала: «Мы не можем с уверенностью сказать, что России удастся в скором времени преодолеть трудности». Месяц спустя Тэлботт выступил с нехарактерным для него мрачным прогнозом относительно будущего России, в котором призвал к проведению политики «стратегического терпения». И хотя Тэлботт все еще призывал к сближению с Россией, он намекал, что проводившаяся администрацией политика «стратегического партнерства» была преждевременной.

В неофициальном плане даже Клинтон, самый воинственный член российской команды собственной администрации, намекал, что Россия может быть потеряна. Точно такое же ощущение собственного бессилия, которое администрация испытывала в связи с войной в Чечне в середине 90-х годов, охватило и внешнеполитическую команду, обнаружившую, что она мало что может сделать, чтобы не допустить краха российской экономики. Единственная мировая сверхдержава оказалась беспомощной перед лицом внутренних проблем России.

В этой новой обстановке риторика и политика администрации претерпели некоторые изменения. Вице-президент Гор и его советник по национальной безопасности Леон Фёрт добивались продолжения процесса ядерного разоружения. Министр финансов США Роберт Рубин был более чем счастлив сконцентрировать финансовые ресурсы на проблемах безопасности, а не на финансовом спасении России. Новая расширенная программа снижения угроз стала дополнением программы Нанна-Лугара. Сторонники усиления этой программы за счет сокращения проектов экономической помощи утверждали, что риск политической нестабильности в результате краха августа 1998 года сделал задачу ускорения процесса ядерного разоружения более актуальной.

Сторонники программы Нанна-Лугара одержали верх. Бюджет программы совместного снижения угроз был увеличен с 382,2 млн. долл. в 1998 году до 440,4 млн. долл. в 1999 и до 475,5 млн. долл. в 2000 году. Одновременно в ответ на события августа 1998 года Министерство энергетики США расширило финансирование своей программы по защите и контролю ядерных материалов, направленной на учет и контроль российских ядерных арсеналов, с 137 млн. долл. в 1998 году до 152 млн. долл. в 1999 году. Конгресс пытался заставить администрацию взять эти деньги из существующего бюджета помощи России, сократив на 30% финансирование по Закону «О поддержке свободы…». И хотя инициатива Конгресса по сокращению финансовой помощи России в конечном счете не прошла, ему удалось внести поправки в законы, которые ограничивали выделение средств центральному российскому правительству.

После августа 1998 года администрация внесла некоторые коррективы в программы помощи. Задолго до краха Агентство международного развития постепенно сократило прямую помощь федеральному правительству России, одновременно увеличив долю (хотя не всегда в долларовом исчислении, поскольку происходило соответственное сокращение бюджета) помощи, предназначенной для неправительственных организаций и региональных властей. После августа 1998 года изменилась и аргументация, которая сопровождала эту помощь. До финансового краха администрация Клинтона подчеркивала достижения российской экономической реформы и роль Америки в оказании помощи этим реформам. Американские представители особо подчеркивали российскую приватизацию, на которую AMP направило существенные ресурсы. После августа 1998 года новыми темами стали ядерное разоружение и демократизация. В документах Белого дома меньше стали говорить об успехе экономической реформы, но стали подчеркивать, что «благодаря усилиям США было демонтировано более 1500 ядерных боеголовок, уничтожено 300 пусковых установок ракет в России, а также обеспечен безъядерный статус Украины, Казахстана и Беларуси». Голос госсекретаря Мадлен Олбрайт, которая раньше нечасто говорила о России, стал звучать громче, подчеркивая важность развития гражданского общества как главного компонента политики Клинтона в отношении России. Спустя год заместитель госсекретаря Тэлботт объяснял причины «вето», наложенного Клинтоном на законопроект об ассигнованиях 2000 года, следующим образом: «Предложенный Конгрессом уровень финансирования вынудил бы нас пойти на неприемлемые компромиссы между нашими экономическими программами, а также программами демократизации и противодействия распространению оружия массового поражения. Президент считает, что такие сокращения будут опасно близорукими, поскольку цели этой помощи — от создания независимых средств массовой информации до развития малого бизнеса — отвечают нашим коренным интересам». Эти проблемы, которые когда-то были в самом конце перечня тем, теперь оказались в центре внимания отчасти потому, что почти не осталось ничего другого. Агентство международного развития предприняло новые усилия по борьбе с коррупцией и отмыванием денег, а представители администрации, выступая на Капитолийском холме, заботились о том, чтобы потверже высказываться о важности верховенства закона и борьбы с коррупцией.

В заявлениях представителей администрации Клинтона все чаще стала звучать тема вины самих русских за свалившиеся на них неприятности. В Министерстве финансов США и МВФ вообще никогда не испытывали энтузиазма по поводу чрезвычайных мер правительства Кириенко. После финансового краха западные представители возложили вину за то, что произошло в августе 1998 года, целиком на плечи российского правительства. Стэнли Фишер выразил мнение многих, когда написал: «Главный урок заключается в том, что сама страна, а не МВФ или Всемирный банк определяет, увенчается ли программа успехом или она потерпит провал. Внешний мир может оказать влияние, иногда решающее, поддерживая верную политику и выступая против неверной». Но, по словам Лоренса Саммерса, который стал министром финансов после ухода с этого поста Роберта Рубина, «мы не можем реформировать Россию больше, чем это могут сделать правительство и народ России. Если бы Россия действительно осуществила реформы 1996 года, то теперь ее экономика была бы прочнее, доходы населения были бы выше, и ей удалось бы избежать краха 1998 года».

Некоторые представители администрации Клинтона обвиняли российских чиновников (не без оснований) во лжи относительно резервов Центрального банка в критические летние месяцы, предшествовавшие краху. Выдвигая эти обвинения, представители Клинтона давали понять, что их политика могла бы принести успех, если бы российские чиновники были более честными. Олбрайт особенно критиковала российское правительство за его неспособность привлечь прямые иностранные инвестиции. «Россия обладает колоссальными природными ресурсами, но она привлекла лишь незначительные зарубежные инвестиции туда, куда они должны были поступать в изобилии… Только подумайте, чего можно было достичь, если бы инвестиции в таком масштабе пошли в Россию с начала 90-х годов! Те, кто помешал этому, должны многое объяснить своему народу». (Потенциально только в нефтегазовый сектор можно было вложить 50 млрд. долл., но в 1997 г. инвестиции в энергетический сектор составляли всего 2 млрд. долл.)

Специалисты по России в команде Клинтона потеряли всякое терпение в отношении своих московских партнеров. У американцев больше не было ни сил, ни убежденности, чтобы защищать их. В то же время стали более открыто высказываться те, кто всегда был настроен скептически по поводу шансов России на успех.

Относительно возобновления финансовой помощи России уже речи не шло. Официально администрация все еще поддерживала выделенную по линии МВФ помощь, пока ситуация в России не прояснится. Однако когда ситуация прояснилась, особого энтузиазма в плане выделения России новой помощи не было. Саммерс решительно выступал против любого финансирования за счет многосторонних институтов и позаботился о том, чтобы Клинтон выразил Ельцину «жесткую любовь» во время их встречи в сентябре. В ходе этой встречи Черномырдин просил новой помощи МВФ, но безрезультатно.

В сентябре 1998 года во время выступления в Московском государственном университете Клинтон обратился в духе «жесткой любви» даже к российскому народу, призывая «держать верный курс». Многим в Москве эта речь показалась грубой проповедью, лишенной сочувствия к тем суровым условиям, которые сложились в стране. Это было очень не похоже на Клинтона.

Неофициально, однако, Клинтон был глубоко расстроен тем, что ему пришлось сказать. Тэлботт вспоминает высказывание Клинтона о том, что МВФ всего-то «зажег 40-ваттную лампочку в кромешной тьме. Мы призываем их [русских] к проведению жестких реформ, но в этом меню они не видят никакого десерта. Черт побери, я не уверен, что они могут даже рассмотреть там основное блюдо. Но они должны знать, что все эти трудности дадут результат, к которому стоит стремиться. В противном случае они сделают то, что делают все избиратели: вышвырнут обанкротившихся руководителей. Это элементарная политика».

Клинтону всегда хотелось сделать больше, чем остальным членам его команды. Представители Министерства финансов убеждали президента занять более жесткую позицию, когда он говорил об условиях предоставления помощи и предстоящих трудностях. На этот раз Министерство финансов добилось своего. После августа 1998 года Олбрайт тоже стала более четко говорить о «жесткой любви». На заседании Американо-российского совета по деловому сотрудничеству она заявила: «Иностранная экономическая помощь должна и впредь использоваться для проведения реальных реформ в России, но не для их отсрочки».

Новое российское правительство, возглавляемое Примаковым, быстро устало от этих лекций. Во всех бедах России Примаков винил американских «любимчиков младореформаторов», намекая, что администрация Клинтона и эксперты МВФ являлись соучастниками экономических преступлений против России. Тем не менее, Примаков и его правительство были заинтересованы в продолжении финансовой помощи по линии МВФ и поэтому воздерживались от реализации всех затратных программ, о которых они говорили в момент прихода к власти. В январе 1999 года Примаков направил своего заместителя-коммуниста Маслюкова в Вашингтон, но не с жалобами на коварные интриги Запада, а для того, чтобы попросить новой помощи от МВФ. Согласившись с тезисом о «жесткой любви» и с призывом «есть больше шпината», как советовала администрация Клинтона, Примаков и его правительство все-таки относились к ней без особого дружелюбия. Тэлботт вспоминает, что встреча вице-президента Гора и премьер-министра Примакова в январе 1999 года «была наихудшим примером американо-российской встречи на высоком уровне за все восемь лет президентства Клинтона».

Примаков и его правительство так и не приняли ни одной из решительных антирыночных мер, которые они обещали в момент прихода к власти. Наоборот, они жестко контролировали денежную массу и урезали бюджет. Со временем они также научились взаимодействовать с международными финансовыми институтами. Однако им не удалось получить крупной помощи от МВФ. Вместо этого фонд выделил России ровно столько средств, чтобы избежать дефолта по ранее предоставленным кредитам. Эти «выделенные» средства никогда не покидали Вашингтон. Спустя год Стэнли Фишер отмечал: «Отношения [между МВФ и Россией] очень теплые, но нет никакого давления в плане предоставления новых программ».

 

Долгосрочные последствия краха для России и Клинтона

Сразу же после финансового краха августа 1998 года большинство западных аналитиков ожидали наихудшего. Массовые беспорядки и перевороты — типичная реакция на финансовые кризисы в других странах — были в числе двух наиболее вероятных прогнозов. Недавно в Индонезии произошла аналогичная катастрофа, которая повлекла за собой смену режима. Хаос и волнения, имевшие место в Аргентине зимой 2001/02 года, позже стали еще одним примером того, чего люди не без оснований могли ожидать в России в 1998 году. Еще одним вариантом был продолжительный экономический застой.

Отрицательные последствия экономического краха были все еще заметны годы спустя. Доходы населения росли очень медленно, иностранные инвесторы несколько лет сторонились России, а российская банковская система, которая никогда не была в хорошей форме, так и не оправилась. Эти долгосрочные экономические травмы сопровождались, к удивлению, некоторыми положительными явлениями в экономике, которые прямо были связаны с августовским кризисом 1998 года.

Во-первых, от девальвации рубля сразу же выиграли отечественные производители. В России появились новые рынки для производителей продовольствия. Экспортеры, особенно в энергетическом секторе, резко увеличили объем экспорта.

Во-вторых, могущественные финансовые олигархи понесли реальные экономические потери. Эра низких рент закончилась, а вместе с ней в августе 1998 года закончился и период прямого управления олигархами Кремлем.

В-третьих, российское правительство наконец стало серьезно подходить к вопросу сокращения дефицита бюджета. После парламентских выборов 1999 года правительству впервые за весь постсоветский период российской истории удалось принять сбалансированный бюджет.

В-четвертых, послеавгустовское правительство также сумело провести серьезные экономические реформы. Экономист Андерс Аслунд утверждает: «Крах августа 1998 года явился тем шоком, в котором нуждалась российская элита, но который реформаторы никак не могли произвести. Он изменил экономическое мышление правительства и элиты в целом. Реформистские решения, принятые до краха, стали действовать только после него».

Темп реформ особенно ускорился после избрания весной 2000 года президентом Путина. Его первой экономической реформой было введение летом 2000 года 13-процентного унифицированного подоходного налога. Вслед за этим правительство Путина и новая пропутинская Государственная Дума (которая как никогда раньше поддерживала президента) приняли серию принципиальных законов, включая новый Гражданский кодекс, который ввел коммерческий и гражданский оборот земли, новый Уголовный кодекс, меры по борьбе с отмыванием денег, новое законодательство о либерализации валютного оборота, меры по снижению налога на прибыль (с 35 до 24%).

Девальвация, рост цен на нефть и динамика экономических реформ положительно повлияли на экономику страны. Прирост российского ВВП, составлявший в 1999 году 3,2%, в 2000 году достиг 7,7%. Начиная с 1999 года экономический рост стал ежегодным. В 1999 году промышленное производство России выросло на 8,1%, причем наибольший рост отмечался в пищевой и текстильной отраслях. Инфляция также оставалась под контролем, сократившись с 84,4% в 1998 году до 36,5% в 1999 году, в то время как курс рубля оставался в рамках стабильности. Аналитики все еще расходятся во мнениях относительно экономического оживления и его долгосрочных перспектив, но мало кто ставит под сомнение данные о реальном экономическом прогрессе России в 1999 году и экономическом росте в последующий период.

В результате этих и других экономических достижений проблема финансирования со стороны МВФ была снята с повестки дня американо-российских отношений. Со времени избрания Путина на пост президента его правительство приветствовало консультации МВФ, но никогда не просило новой финансовой помощи. К концу 2001 года задолженность России перед МВФ сократилась до 7,69 млрд. долл. — достаточно низкий уровень, позволивший исключить Россию из списка главных должников МВФ.

Не будет особым преувеличением считать, что финансовый коллапс августа 1998 года имел больше отрицательных последствий долгосрочного плана для политики США в отношении России, чем для российской экономики. Политика администрации Клинтона так никогда и не оправилась от этого удара. В течение первых шести лет пребывания в должности президента Клинтон утверждал, что Россия была главным приоритетом его внешней политики. Подталкивание и поощрение России к проведению экономических преобразований и оказание ей помощи были в числе главных целей российской политики Клинтона. Двойной удар финансового кризиса августа 1998 года и скандала с Левински навсегда изменили подход Клинтона к проблемам России, который сохранялся до конца его срока. После «дела Левински» оптимизм президента Клинтона пошел на убыль. Одновременно после финансового краха стал заметен спад оптимизма в отношении России и в его администрации, и в США в целом. Августовский крах позволил Министерству финансов США «умыть руки» от России. Складывалось впечатление, что проекты реформ терпели крах. Вильсонианцы в окружении Клинтона стали задаваться вопросом о собственном «идеализме» и думать, не постигнет ли их судьба самого Вильсона.

Скандал вокруг «дела Левински» и августовский финансовый кризис заставили администрацию Клинтона перейти к обороне в своей российской политике. Клинтон стал уязвим, и Конгресс решил воспользоваться ситуацией. В Палате представителей и Сенате прошли десятки слушаний по расследованию всех аспектов политики США в отношении России. До окончания президентского срока представители администрации вынуждены были давать показания и защищать свою политику, а не разрабатывать новую стратегию и думать о новой повестке американо-российских отношений. И когда уже казалось, что хуже быть не может, Россия чуть не столкнулась с США из-за Косово, а потом снова начала войну в Чечне.