После окончания «холодной войны» для интересов национальной безопасности США не было более важной проблемы, чем внутреннее преобразование России и ее интеграция с Западом. На протяжении трех администраций творцы американской внешней политики по-разному понимали связь между внутренними преобразованиями в России и ее внешней интеграцией и использовали различные способы достижения этих целей.

 

Личности, идеи и внешняя политика США

Главный тезис этой книги заключается в том, что в 90-х годах внешняя политика США в отношении России разрабатывалась в основном представителями органов исполнительной власти США. Ни международные структуры, ни внутриполитические силы, такие как экономическое лобби, ни сенаторы, ни американские избиратели не играли определяющей роли в формулировании конкретных аспектов этой политики, хотя они помогли определить форму «игровой площадки». Вместо этого выработкой внешней политики в отношении России занимались представители исполнительной власти, и они руководствовались прежде всего собственными взглядами на международные отношения и место в мире Америки и России. Некоторые из этих ответственных деятелей пользовались принципом «баланса сил» как дорожной картой, которая должна была повести по неизведанной территории (бес)порядка, оставленного «холодной войной». Другие смотрели на американо-российские отношения через призму вильсонианского либерализма, выступая за «преобразование режима». Эти две модели мировосприятия играли вполне конкретную и причинно обусловленную роль в выработке политики США после коллапса СССР. В предыдущих главах была сделана попытка показать причинно-следственные связи между идеологическими взглядами тех, кто принимал решения, и политическим курсом США в отношении России.

В широком плане история этого вопроса ясна. Джордж Буш-старший придерживался реалистических взглядов на политику. Для 41-го президента Соединенных Штатов соотношение сил между государствами на международной арене было ключевым фактором, определявшим их поведение. Из этого следовало, что обеспечение интересов национальной безопасности США требовало ослабления противников Америки и наращивания ее собственной мощи. В представлении Буша-реалиста первоочередной задачей было обеспечение стабильности или поддержание статус-кво, что, по его убеждению, отвечало интересам США. Изменение режима в Советском Союзе и России было желательно, но это был не тот результат, который, по мнению Буша, он мог или должен был пытаться получить.

Билл Клинтон был преобразователем режима. Для 42-го президента США тип режима являлся ключевым фактором, определявшим внешнюю политику. Он был убежден, что демократии не воюют друг с другом. При таком подходе центральной задачей внешней политики США после окончания «холодной войны» становилось изменение режима в России. Если в России укоренятся демократические и рыночные институты, она будет проводить более прозападную и проамериканскую внешнюю политику. В отличие от своего предшественника, Клинтон считал, что Соединенные Штаты не только могут, но и должны способствовать осуществлению внутренних преобразований в России.

Джордж Буш-младший в отношениях с Россией был реалистом. Для 43-го президента США после 11 сентября изменение режимов стало главной задачей внешней политики, но только не в отношении России. Напротив, Буш полагал, что подход к России как к великой державе независимо от существующего там режима отвечает американским национальным интересам. Однако, в отличие от своего отца, Джордж Буш-младший считал сотрудничество с Россией выгодным и гораздо меньше беспокоился об исходящей от нее угрозе. После 11 сентября основу его мировосприятия определяла «война с терроризмом». Через эту призму Россия представлялась союзником США не в силу ее внутреннего устройства, а в силу общих угроз.

Такой широкий подход маскирует многие нюансы, парадоксы и противоречия и в то же время оставляет за кадром большинство факторов, помимо идей, оказывавших влияние на выработку политики США в отношении России. Выявление связи идей с внешней политикой — дело довольно тонкое. В каждой администрации президенты проводили политику, представлявшую собой некую смесь политического реализма и идеализма. Сторонники «баланса сил» и изменения режимов были во всех трех администрациях. Определение степени влияния каждого из них потребовало тщательной реконструкции процесса принятия решений, учета идей, которые игнорировались, решений, которые не были приняты, и политических альтернатив, которые были отвергнуты. Эта задача еще больше осложнялась некоторыми привходящими факторами и трудностью вынесения суждений относительно «реальной» идеологической мотивации творцов американской внешней политики.

Во-первых, главный внешнеполитический акцент каждой администрации определяется мировосприятием ключевых фигур, отвечающих за принятие решений; сама обстановка в мире также влияет на то, как это мировосприятие реализуется в практических делах. Например, Ричард Никсон и Генри Киссинджер были сторонниками «баланса сил», но в период их пребывания у власти складывалось впечатление, что позиции США в мире ослабевали из-за вьетнамской войны, из-за экономического вызова со стороны Европы и Японии и вследствие достижения Москвой ядерного паритета. Никсон и Киссинджер стремились, чтобы все основные державы мира выступали на стороне США и против Советского Союза. Сохранение принципиально важных союзов с Европой и Японией, а также развитие отношений с Китаем позволило им изолировать своего главного противника в «холодной войне».

В противоположность этому Билл Клинтон и Энтони Лэйк, которые по своим убеждениями были преобразователями режимов, пришли к власти после того, как главный противник Америки потерпел поражение. Это создало более благоприятную обстановку для использования американской мощи в целях укрепления режима многостороннего управления и расширения сообщества рыночных демократий. Изменение соотношения сил в мире позволило администрации Клинтона использовать американскую мощь в таких районах, как Босния и Косово, для утверждения вильсонианских ценностей. Что касается России, то снижение влияния Москвы в мировых делах заметно изменило обстановку и поведение США. Если в 1991 году Джордж Буш-старший старался обеспечить мирное окончание «холодной войны», то в 2001 году Джордж Буш-младший был сосредоточен на том, чтобы добиться от Москвы принятия основных целей его внешней политики, таких как отмена Договора о противоракетной обороне, расширение НАТО и война с терроризмом. Если русские были не согласны, Америка Джорджа Буша-младшего располагала достаточной мощью, чтобы добиваться этих целей в одностороннем порядке.

Во-вторых, как показывают примеры с Косово, с расширением НАТО или с войной против Ирака, бывает трудно определить, какие цели преследует та или иная политика: реалистические или вильсонианские. Как отметил историк И.Х. Карр еще шесть десятилетий назад, идеалистическая внешнеполитическая риторика нередко используется для маскировки или оправдания целей реальной политики. Расширение НАТО и война НАТО против Сербии реально усилили влияние Соединенных Штатов в той части Европы, которая прежде находилась под контролем Москвы, даже если эта кампания проводилась во имя продвижения демократии и рыночной экономики. В долгосрочном плане война США против Саддама Хусейна может, в конечном счете, привести к установлению в Ираке демократического режима. Но в краткосрочном плане присутствие в Ираке американских войск уже привело к увеличению американского и уменьшению российского влияния в этой стране и регионе. Во всех случаях, когда американская администрация выступала под флагом вильсонианства, российские элиты выражали скептицизм и считали, что реальным мотивом являлся «баланс сил».

В-третьих, относительно России в администрациях часто бывали разногласия, и не только между реалистами и вильсонианцами, но и между реалистами с различными приоритетами, а также между либералами, сторонниками различных идей. Джеймс Бейкер первоначально конфликтовал с Брентом Скоукрофтом и Диком Чейни по вопросу о том, что делать с ядерным оружием Украины, Казахстана и Беларуси, но обе стороны в этом споре выдвигали реалистические аргументы для обоснования своих конкурирующих политических рекомендаций. Такие вильсонианцы, как Энтони Лэйк и Строуб Тэлботт, первоначально не могли договориться о сроках расширения НАТО, поскольку Лэйк считал, что его либеральная миссия в Европе является более приоритетной по сравнению с реакцией на это российской элиты. Тэлботт, в свою очередь, был убежден, что его либеральная миссия — преобразование России — была гораздо важнее принятия в НАТО Чешской Республики, Венгрии и Польши. Реалисты в администрации Клинтона и вне ее выдвигали различные аргументы, почему расширение НАТО отвечало или не отвечало интересам безопасности США. В порядке обобщения можно отметить, что очень часто, особенно в годы администрации Клинтона, возникали конфликты между теми, кто хотел сделать Россию центром политических интересов США, и теми, кто считал, что к России надо относиться просто как к любой другой державе (которая к тому же, по мнению некоторых американских политиков, не заслуживала особой американской поддержки). Эти разногласия требовали проведения либо «ястребиной», либо «голубиной» политики, что не всегда совпадало с позициями вильсонианцев и сторонников «баланса сил».

И все же главной темой книги является мысль о том, что мировосприятие ключевых фигур, принимавших решения, играло главную роль в выработке внешней политики США. Изменение взглядов в разных администрациях приводило к переменам в политике. Обе администрации Бушей гораздо меньше интересовала роль США в российских внутренних делах. Они фокусировались главным образом на внешнем поведении России и особенно на ее политике в области ядерных вооружений. Например, самым наглядным примером является разница в политике Министерства финансов США при Джордже Буше-старшем в 1992 году и при Билле Клинтоне в 1993 году. И она может быть объяснена только путем анализа их общефилософской ориентации. Другие, менее наглядные различия в использовании военной силы в Косово, по вопросу противоракетной обороны также демонстрируют, что многое зависело от того, каких взглядов придерживалась администрация, находившаяся в тот период у власти.

Идеи вызревают тогда, когда их берут на вооружение волевые политики. В этой книге рассказана история только тех, кто работал (главным образом) в органах исполнительной власти, соревнуясь друг с другом в выработке и реализации внешнеполитического курса США в отношении России. Центр тяжести российской политики в исполнительной власти США смещался по мере развития событий и смены администраций в зависимости от обстановки в мире, от склонностей президентов и тех назначений, которые они делали, от присутствия энергичных поборников той или иной политики, продвигавших свои излюбленные проекты. В первой администрации Буша все, начиная с президента, были вовлечены в российскую политику хотя бы потому, что, когда эта администрация пришла к власти, Советский Союз все еще был в центре внимания американских политиков. Отсюда всех интересовали американо-советские отношения, и все аспекты политики были так или иначе связаны с этим главным направлением. В администрации Буша-старшего отношения между бюрократическими группировками, оказывавшими влияние на выработку политики США в отношении Советского Союза и России, были, пожалуй, более сбалансированными, чем у ее преемников. Министр обороны Дик Чейни, госсекретарь Джеймс Бейкер, советник президента по национальной безопасности Брент Скоукрофт — все они «играли» на советском (российском) поле, и у каждого был сильный аппарат, помогавший делать это достаточно эффективно, даже несмотря на то, что Бейкер и его команда доминировали в определении направлений внешней политики благодаря своей вовлеченности в повседневные дела и близким личным отношениям Бейкера с президентом.

В администрации Клинтона доминирующим бюрократическим персонажем в сфере российской политики США был один человек — Строуб Тэлботт. Роль Тэлботта определялась не его официальным положением — посол Госдепартамента по особым поручениям для новых независимых государств или заместитель госсекретаря, а тем, что он был личным другом президента, и президент полагался на советы Тэлботта о том, как надо вести дела с Россией. Даже руководители Тэлботта в Госдепартаменте понимали, что именно эти личные отношения определяли его старшинство в бюрократии.

И все-таки интересы Тэлботта, его квалификация и опыт не мешали выдвигаться другим политическим деятелям. У Тэлботта не было конкретного опыта в вопросах экономики или политических реформ, и он поручал эти задачи другим. В период администрации Клинтона два сильных сотрудника Министерства финансов (не Госдепартамента, Совета национальной безопасности или Агентства международного развития), вооруженные конкретными идеями, — Лоренс Саммерс и Дэвид Липтон взяли на себя ответственность за то направление политики США, которое касалось экономических реформ в России. Поскольку в 90-х годах экономические реформы были важнейшей составляющей российской политики США, Министерство финансов играло более существенную роль в выработке внешней политики, чем когда-либо до этого или в последующий период. Однако за вопросом о продвижении демократической реформы не было столь же сильной фигуры, как Саммерс. Точно так же, в отличие от Министерства финансов или МВФ, в руководящем звене администрации не было четкого плана, как продвигать демократию в России.

Отсутствие конкретных лиц, отвечавших за продвижение демократии, и набора вразумительных идей, как это должно делаться, означало, что этот вопрос часто оказывался «бесхозным». Только в конце 90-х годов он стал звучать несколько более отчетливо благодаря Мадлен Олбрайт и послу по особым поручениям Стивену Сестановичу, которые уделяли больше внимания проблеме прав человека, чем Уоррен Кристофер и Тэлботт. (Надо отдать должное Тэлботту — он и пригласил Сестановича в свою команду, потому что хотел иметь на этом посту самостоятельного и думающего работника.)

В период администрации Клинтона министр обороны Уильям Перри и его команда в Пентагоне играли важную роль в выработке российской политики, но только в вопросах, касавшихся совместного снижения угроз (программа Нанна-Лугара). По другим вопросам, касавшимся безопасности, вроде расширения НАТО, политическая команда Пентагона брела в потемках. В целом не российские проблемы, а вопросы европейской безопасности имели приоритет, в основном когда становилось все более очевидным, что Россия шла к упадку. Даже Тэлботту приходилось заботиться о том, чтобы его инициативы по России не противоречили, а скорее дополняли американскую политику в Европе, которая считалась более значимой, особенно в таких вопросах, как расширение НАТО и военные действия НАТО в Сербии.

Президент Джордж Буш-младший также полагался в вопросах российской политики на советы верного друга, но в его администрации этот человек находился в Белом доме, а не в Госдепартаменте. Советник по национальной безопасности Кондолиза Райc определяла повестку и тональность политики США на этом направлении. Другие политики и чиновники играли второстепенную роль. Примечательно, сколь ослабло после 2001 года по сравнению с предыдущими администрациями влияние Госдепартамента и Министерства финансов на выработку политики США в отношении России. Что касается других направлений внешней политики, то тут ведущую роль играли такие фигуры, как вице-президент Дик Чейни, министр обороны Дональд Рамсфельд и даже его заместитель Пол Вулфовиц. Однако российскую политику США контролировала Райc, причем даже в большей степени, чем это когда-либо удавалось делать Тэлботту. В период первой администрации Буша руководители всех ведомств были вовлечены в сферу российской политики. Во второй администрации Буша два человека — президент и Райc — определяли основные параметры политики США в отношении России.

 

Влияние американской мощи и целей

Даная книга посвящена анализу формирования внешней политики США в отношении России после распада Советского Союза. Но насколько успешной была эта политика? Удалось ли достичь поставленных целей? Какие инициативы оправдали себя в большей степени? Был ли нанесен какой-то ущерб другим интересам США? Мы завершаем эту книгу некоторыми оценками влияния различных аспектов этой политики на национальные интересы США, России и американо-российские отношения.

В первое десятилетие российской политики США в постсоветский период нередко казалось, что конкретная администрация делала или слишком мало, или слишком много. Было очень трудно взять правильный темп. При той скорости, с которой в России происходили внутренние перемены, неудивительно, что американские деятели испытывали трудности в «калибровке» своей политики и временами пытались подталкивать эту революцию, чтобы сохранить Россию на прозападном курсе. В большинстве своем политика США в отношении России в этот период страдала от переоценки возможностей Америки в некоторых сферах и ее недооценки в других. Некоторое время американские деятели особенно преувеличивали свои возможности оказывать влияние на внутренние перемены в России и не смогли в должной мере оценить свою способность достигать желаемых для Америки результатов в международных делах, независимо от возражений Москвы.

Отчасти эти проблемы объяснялись трудностями прогнозирования хода внутриполитического развития в России. Помимо неверной оценки мощи Америки многие американские (да и российские) деятели неточно судили о темпах перемен в России. Творцы политики знали, что осуществление преобразований потребует огромных ресурсов, но они не смогли верно просчитать, как трудно будет преодолеть сопротивление укоренившихся бюрократических интересов. Тем не менее, они в целом переоценили угрозу коммунистического реванша в середине 90-х годов.

В отличие от реакции Америки на другие крупные социальные революции XX века — 1917 года в России, 1949 года в Китае или 1979 года в Иране, американцы желали этой второй русской революции успеха. Джордж Буш-старший высказывал надежду, что в Советском Союзе, а затем в России укоренятся демократические и рыночные институты, даже притом, что он был настроен скептически в отношении способности Запада содействовать этим преобразованиям и не был готов расходовать на этот проект скудные (по его представлениям) американские ресурсы. Из трех анализируемых в данной книге администраций администрация Клинтона проявила наибольшее стремление помочь нарождающимся рыночным и демократическим институтам в России. Команда Клинтона верила, что демократическая, рыночно ориентированная и интегрированная с Западом Россия больше не будет представлять угрозу национальной безопасности США и что Америка может сыграть свою роль в осуществлении этих преобразований.

По прошествии более 10 лет видно, сколь на удивление незначительным было влияние США на внутренние перемены в России. Соединенные Штаты вышли из «холодной войны» как единственная мировая сверхдержава, которую часто называют самой могущественной державой в истории по сравнению со всеми другими странами мира. И все же эта супердержава оказалась неспособной или не захотела повлиять на процесс внутренних перемен в России. Даже включение России в западные международные институты оказалось труднодостижимой целью.

В России действительно произошли радикальные перемены, но роль США в оказании содействия процессу этих перемен оказалась не столь уж важной, как это рекламировалось. Политика США несколько подталкивала Россию навстречу Западу, и некоторые американские инициативы способствовали осуществлению внутренних преобразований в нужном направлении, то есть в направлении демократии и капитализма. Однако не было ничего подобного «плану Маршалла», что помогло бы России восстановить ее экономику. Таким образом, возникает первый вопрос: могла ли более существенная экономическая помощь США помочь России избежать экономического спада или создать более прочную основу для консолидации и развития демократических институтов? Второй вопрос: принесло бы это пользу Соединенным Штатам? Насколько ограниченность американского влияния была обусловлена недостатком идей, ресурсов или желания и в какой мере она была связана с неспособностью США добиться изменений в столь крупной и многообразной стране, как Россия, несмотря на то, сколько тратилось на это средств и какое уделялось этому внимание?

Роль США в развитии российского капитализма

Нет каких-то четких критериев, какими можно было бы измерить степень влияния американской внешней политики на развитие российского капитализма. Даже на самой активной фазе американское участие в российских экономических преобразованиях затмевалось действием более фундаментальных факторов, таких как наследие советской экономики, соотношение сил и экономических интересов между соперничающими группировками или колебание мировых цен на нефть. Утверждение о том, что «американский фактор» играл главенствующую роль — в положительном или отрицательном смысле, — абсурдны. Тем не менее, в некоторые критические моменты творцы американской внешней политики принимали или, наоборот, не принимали важных решений об оказании помощи экономическим реформам, которые могли подтолкнуть российские экономические перемены в том или ином направлении.

СТАБИЛИЗАЦИЯ. Наиболее благоприятные возможности для оказания влияния на экономическую реформу в России открылись осенью 1991 года. Борис Ельцин сумел одержать верх над заговорщиками, что обеспечило ему почти единогласную поддержку в стране. Затем он назначил реформистское правительство во главе с экономистом Егором Гайдаром, который стремился к проведению радикальных реформ и приветствовал западную помощь. Гайдар знал, что его реформы будут непопулярны и в конечном счете вызовут сопротивление, но он и его союзники были уверены, что устойчивая и существенная помощь Запада поможет удержать на плаву его правительство и в целом российское общество в самый трудный начальный период реформ.

Гайдар переоценил готовность Ельцина последовательно проводить радикальную экономическую реформу. При первых признаках сопротивления Ельцин «разбавил» правительство включением в него директоров предприятий — так называемых «красных директоров», целью которых было не проведение реформы, а сохранение беспрецедентных возможностей для обогащения, полученных ими и их союзниками в результате частичных реформ. К декабрю 1992 года эти менеджеры советской эпохи под руководством Виктора Черномырдина снова контролировали правительство.

Другим крупным просчетом Гайдара стала его переоценка готовности Запада поддерживать его экономические реформы. Этот просчет понятен. В период пребывания Гайдара у власти Соединенные Штаты и их союзники обещали много, но давали очень мало. Президент Джордж Буш-старший и его администрация медленно шли на сближение с Ельциным, Гайдаром и другими деятелями — инициаторами экономической реформы в России. Отсутствие контактов с ними до коллапса Советского Союза привело к тому, что стратегия оказания экономической помощи не была отработана или предана огласке до того, как начался сам процесс. Невероятно, но с Гайдаром никто не провел даже сколь-нибудь вразумительных консультаций, прежде чем он узнал о планах американской помощи. В разгар избирательной кампании 1992 года президент Буш и кандидат в президенты Билл Клинтон обещали предоставить России помощь на миллиарды долларов — в одном из выступлений в апреле 1992 года Буш назвал цифру 24 млрд. долл. На самом деле была предоставлена лишь малая часть называвшихся сумм, да и то в бессистемном виде. К моменту, когда МВФ был готов предложить России серьезную программу (по объему она представляла лишь небольшую часть обещанного), реформисты уже потеряли власть в России.

В соответствии со своим мировосприятием реальной политики ответственные за выработку внешнеполитического курса США деятели администрации Буша никогда не считали экономическую помощь России высшим внешнеполитическим приоритетом, кроме случая гуманитарной помощи зимой 1991/92 года с целью помочь предотвратить потенциальный кризис, который мог привести к массовым волнениям и дестабилизации. На самом деле представители Министерства финансов США и администрации Буша были озабочены тем, чтобы заручиться готовностью России выплачивать советские долги Америке, и с гораздо меньшим энтузиазмом относились к творческому поиску путей оказания помощи в беспрецедентном переходе России от коммунизма к капитализму. Самое главное было в том, что Буш не принял политического решения об оказании России краткосрочной помощи с целью достижения стабилизации. Администрация Буша усугубила положение, создав завышенные ожидания в отношении того, что США были готовы делать в России. Для русских названная в апреле сумма в 24 млрд. долл. выглядела огромной. Не получив ничего, они стали скептически относиться к обещаниям Запада об оказании помощи российским реформам.

Вильсонианцы в администрации Клинтона и особенно Лоренс Саммерс и Дэвид Липтон в Министерстве финансов США были серьезно вовлечены в разработку стратегии макроэкономической стабилизации в России. Если бы они занимали свои посты в 1992 году, они бы с большей симпатией и энергией отнеслись к словам Бейкера и Дэнниса Росса, призывавших своих партнеров в Министерстве финансов действовать в этом направлении. Но самое важное — у команды Клинтона в министерстве была своя теория преобразования коммунизма в капитализм, стратегия обеспечения этого процесса, а также реальные инструменты и индикаторы для оценки успеха. Их подходы и использовавшиеся ими модели были неоднозначны, но сам факт обсуждения программы означал возможность выработки четкого комплекса идей относительно экономической реформы (как раз того, чего недоставало предыдущей администрации в дискуссии о политической реформе).

Из этой теории вытекали конкретные политические рекомендации российским партнерам относительно темпа инфляции, бюджетного дефицита и валютного курса, а также такие новаторские решения в плане кредитных инструментов МВФ, как Фонд финансирования системных преобразований, который позволял российскому правительству получать кредиты МВФ на более выгодных условиях, чем другие страны. Иные подразделения администрации Клинтона, не имевшие каких-то альтернативных теорий или собственных планов содействия реформам, обычно полагались на опыт Министерства финансов.

Какое-то время казалось, что новая, более активная наступательная стратегия стала давать результаты. И хотя к моменту назначения Саммерса и Липтона Гайдар и его реформаторы потеряли власть, американская сторона постепенно разъясняла новому премьер-министру Виктору Черномырдину выгоды низкого уровня инфляции, стабильной валюты и, в меньшей степени, снижения бюджетного дефицита. Тем временем МВФ вовлекал Россию в долгосрочные и все более сложные соглашения, которые в конечном счете привели к заключению Соглашения о расширенном кредите в размере 10,2 млрд. долл.

Со временем, однако, стремление поддержать Бориса Ельцина в сочетании с представлениями о возможной цене провала — экономический хаос в стране с тысячами ядерных боезарядов — возобладало над здравыми принципами кредитования. В этом плане изобретение Фонда финансирования системных преобразований было вполне адекватным и творческим ответом и на новый призыв: снизить препятствия на первом этапе, чтобы помочь России двинуться по пути реформ. В начале 90-х годов Россия была просто не способна выполнить требование МВФ держать дефицит бюджета не выше 5%, не говоря уже о 3%. И в этом случае для достижения стабилизации МВФ должен был прибегнуть к иной стратегии, чем в Боливии или Гане. Однако, когда российские представители привыкли к какому-то особому подходу, они стали требовать все новых и новых исключений из правил МВФ. Когда эти требования особого подхода не вызывали энтузиазма у чиновников среднего звена МВФ, Ельцин и другие российские деятели звонили своим американским партнерам, требуя урезонить бюрократов и выдать новые кредиты. Если в первые годы реформ такая политизация экономической помощи была необходима, то в более поздний период она подрывала авторитет МВФ в России, особенно в 1996 и 1997 годах, когда МВФ продолжал давать России деньги, в то время как российское правительство намного превышало бюджетный дефицит и другие согласованные в 1996 году экономические показатели. Поскольку большой пакет помощи был предоставлен в марте 1996 года, в период избирательной кампании Ельцина, авторитет МВФ и западных правительств сильно пострадал. Для покрытия бюджетного дефицита российское правительство выпускало все новые и новые долговые обязательства. В конце концов, в августе 1998 года оно было вынуждено объявить себя банкротом.

В этот же период команда МВФ (работавшая в тесном контакте с Министерством финансов США) согласовала с российскими партнерами некоторые ошибочные рекомендации принципиального характера. Экономисты в МВФ и в российском правительстве считали курс рубля священным. Многие полагали, что девальвация вызовет гиперинфляцию и подорвет доверие инвесторов. Однако к 1998 году учетную ставку уже приходилось искусственно поддерживать, поскольку российское правительство было не в состоянии сдерживать курс рубля. Предложенный МВФ рецепт, включавший повышение налогов с целью увеличения доходной части бюджета, в долгосрочном плане мог и оправдать себя, но в условиях кризиса он оказался неадекватным. Впоследствии стало ясно, что либерализация рынка, которой добивался МВФ, была преждевременной, поскольку открытие рынка ГКО для иностранцев привлекло на этот рынок спекулятивные капиталы, которые российский рынок оказался не в состоянии эффективно освоить.

Период благоприятных условий для России наступил задолго до августа 1998 года. Если оглянуться назад, то становится очевидным, что хрупкая схема финансовой стабилизации, позволившая России взять под контроль инфляцию, зафиксировать обменный курс рубля и впервые в 1997 году добиться экономического роста, не могла выдержать последствий финансового кризиса в Азии и падения мировых цен на нефть. Однако если не учитывать возможности постепенной девальвации, которая могла бы дать или не дать желаемого результата, трудно назвать какую-то другую политику, которую могло бы проводить российское правительство и его западные партнеры, чтобы избежать финансового краха августа 1998 года. Российский экономист привел убедительные аргументы, почему постепенная девальвация рубля принесла бы успех. Однако чем внимательнее анализировать это противоречащее фактам краха августа 1998 года утверждение, тем труднее убедить себя, что девальвацию можно было бы начать без реструктуризации государственного долга.

В ретроспективе все это кажется неизбежным. С учетом того, что нам известно сегодня, решение представителей Министерства финансов США, их партнеров в МВФ и Всемирном банке, а также Японии объявить о «пакете спасения России» в размере 22,8 млрд. долл., включая выплату первого транша в размере 4,8 млрд. долл. в июле 1998 года, за месяц до краха, было колоссальной ошибкой.

Однако при отсутствии точной информации о том, что именно произойдет в августе 1998 года, стоило пойти на риск вмешательства в последний момент, даже если шансы на успех представлялись меньше 50%. Ссылка на то, что Россия нуждалась в поддержке как страна, имеющая стратегическое значение, с тысячами ядерных боезарядов и потенциалом этнических конфликтов в своих границах, была не лишена оснований до наступления самих событий и, с точки зрения американцев, всегда представляла первостепенную важность. Экономический крах может вызывать политическую нестабильность, как это случилось в 2001 году в Аргентине или в 1917 году в России. Если бы 5-6 млрд. долл. могли помочь России избежать катастрофы и ее последствий для глобальной стабильности и интересов национальной безопасности США, то, с точки зрения Америки, МВФ стоило затратить эти деньги. Примечательно, что даже заместитель министра финансов Лоренс Саммерс считал, что крах России может иметь такие последствия для безопасности, о которых просто страшно подумать.

И все же несмотря на обвал ни один из страшных сценариев, которых опасались официальные лица в США, не материализовался. Вместо этого новое правительство во главе с премьер-министром Евгением Примаковым продолжало придерживаться основных рыночных принципов и сотрудничать с МВФ и американскими представителями, отвечавшими за оказание России помощи в сфере экономики. Несмотря на его исключительную болезненность для простых российских граждан, август 1998 года явился тем «шоком», который дал реальные результаты для российской экономики, в том числе положил конец «легким деньгам» правительственного рынка облигаций, уменьшил ренту для близких к государству компаний и стимулировал реальное производство отечественных товаров. К лету 2002 года уровень жизни россиян восстановился до предкризисного уровня.

Оценка помощи США в достижении макроэкономической стабилизации России в 90-х годах неоднозначна. По крайней мере в двух критических точках, осенью 1991 года и летом 1998 года, творцы американской внешней политики упустили возможность решительного вмешательства в российскую экономику. В 1991 году окно для реформ было открыто недолго, и бездеятельность Буша дорого обошлась реформаторам в России. Команда Клинтона пыталась действовать летом 1998 года, но было уже поздно.

После 1998 года успехи России в обеспечении макроэкономической стабилизации были достигнуты в основном без помощи Запада, что позволяет задаться вопросом: а не лучше ли было США вообще не вмешиваться в эту «игру»? Но на подобный» вопрос трудно ответить. Кредиты МВФ облегчили экономическое бремя преобразований середины 90-х годов, что, в свою очередь, по-видимому, содействовало обеспечению стабильности российского правительства и позволило Кремлю избежать политических шараханий в этот критический период. МВФ также помог реформаторам удержаться в правительстве, поскольку руководящие деятели администрации Клинтона и МВФ часто намекали, что участие в российском правительстве их единомышленников-реформаторов является условием предоставления помощи. Могло ли более бедное российское правительство в начале 90-х годов с меньшим числом реформаторов в своем составе проводить тяжелые налоговые реформы? Возможно. Сумело ли бы то же самое правительство пережить неблагоприятную политическую реакцию на его попытку провести эти реформы? Трудно сказать. Ошибались ли американцы, когда пытались использовать многостороннюю помощь для подталкивания реформ? Ни в коем случае. Лучше пытаться что-то делать и потерпеть провал, чем вообще ничего не делать.

Независимо от финансовых вливаний, американские представители способствовали макроэкономической стабилизации путем передачи идей. Спустя несколько лет после коллапса Советского Союза некоторые российские «экономисты» все еще доказывали отсутствие связи между увеличением денежной массы и инфляцией. Другие, уже в посткоммунистическую эру, подчеркивали как главный приоритет государства — стимулирование промышленного производства, даже если проведение такой политики было связано с ростом бюджетного дефицита. По контрасту с этим бросается в глаза существующий сегодня в России консенсус политиков и экономистов в отношении принципов макроэкономической стабилизации. Конечно, дискуссии продолжаются (как это и должно быть), но параметры этих дискуссий существенно сузились. Будет преувеличением, если кто-то в Министерстве финансов США станет утверждать, что он или она научили русских основным принципам макроэкономики, но длительное взаимодействие с западными представителями, придерживавшимися этих принципов, оказало важное влияние на мышление таких российских деятелей, как Виктор Черномырдин и Евгений Примаков, которых нужно было ознакомить с основами рыночной экономики.

ПРИВАТИЗАЦИЯ И ДРУГИЕ МАКРОЭКОНОМИЧЕСКИЕ И ИНСТИТУЦИОНАЛЬНЫЕ РЕФОРМЫ. МВФ при поддержке и поощрении США затратил большие деньги на оказание помощи российским экономическим реформам. И хотя в России руководство фонда несколько вышло за рамки своих традиционных программ, в центре внимания оставалась макроэкономическая политика. В сфере микроэкономики по таким проблемам, как институциональные реформы, реструктуризация предприятий, банковская реформа, ведущую роль играли другие международные организации: Всемирный банк, Европейский банк реконструкции и развития и Программа Европейского сообщества по оказанию технической помощи Содружеству Независимых Государств (ТАСИС).

В этом царстве реформ прямая двусторонняя помощь со стороны Соединенных Штатов составляла лишь небольшую часть всего объема поступавшей от Запада помощи. Как показывают приводимые ниже примеры за 2001 финансовый год, американские усилия затрагивали преобразования практически во всех сферах Российского государства и общества.

Бюджетные ассигнования по линии правительства США для России в 2001 финансовом году {1126}

(Закон по поддержке свободы и другие фонды …… Млн. долл. [204] )

Агентство международного развития Бюро по России и Евразии (УМР США) ……

Экономическая реструктуризация …… 8,95

Развитие частного сектора …… 10,36

Менеджмент окружающей среды …… 6,96

Демократическая реформа …… 16,10

Реформы социального сектора …… 14,88

Междисциплинарные специальные инициативы …… 4,18

Фонд Евразии …… 10,00

Фонды предпринимательства …… 20,00

Всего по линии УМР США …… 91,42

Переводы другим ведомствам

Министерство торговли США …… 4,36

Госдепартамент — Европа/Евразия: гуманитарная помощь, транспортные расходы и гранты …… 7,49

Стоимость грузов (излишки Министерства обороны США и частные пожертвования, не включенные в итоговые данные) …… 17,77

Всего по линии Бюро Координатора гуманитарной помощи …… 25,26

Госдепартамент

Бюро по международному контролю наркотиков: подготовка работников правоохранительных органов и техническая помощь …… 3,04

Контроль над экспортом и охрана границ …… 3,50

Бюро образования и культуры: программа общественной дипломатии …… 30,71

Программа международной информации …… 0,20

Всего по линии Госдепартамента …… 38,50

Министерство юстиции США …… 0,90

Агентство по защите окружающей среды …… 1,14

Гражданские исследовательские фонды …… 4,00

Комиссия по ядерному регулированию …… 0,40

Министерство сельского хозяйства США: перепрофилирование, стипендии Кокрана, программа обмена преподавателями …… 4,07

Министерство финансов США: технические советники …… 1,90

Министерство здравоохранения США …… 5,25

Всего переводы в другие ведомства …… 68,01

Всего в 2001 финансовом году по бюджету Закона о поддержке свободы …… 59,43

Фонды других ведомств

Агентство международного развития: выживание детей …… 3,54

Министерство обороны США …… 385,71

Министерство сельского хозяйства США: продовольственная помощь …… 60,48

Министерство энергетики США …… 335,54

Госдепартамент

Международный военный обмен и обучение …… 0,16

Контроль над экспортом и охрана границ …… 1,50

Научные центры …… 23,00

Нераспространение/разоружение

Варшавская инициатива/иностранное военное финансирование ЕЭК: программа общественной дипломатии …… 13,86

Программы международной информации …… 0,14

Бюро народонаселения: миграции беженцев …… 11,63

Всего по Госдепартаменту …… 50,29

Библиотека Конгресса: программа «Открытый мир» …… 10,00

Министерство транспорта США …… 0,65

Служба рыболовства и дикой природы …… 0,30

Министерство образования США: программа обменов Фулбрайта-Хэйса …… 0,54

Корпус мира …… 3,50

Всего бюджет агентств в 2001 финансовом году …… 850,55

Всего по федеральному бюджету …… 1009,97

Оценить прямой результат этой относительно скромной двусторонней экономической помощи почти невозможно, поскольку в лучшем случае это была всего лишь капля в море.

Как уже отмечалось ранее, американцы имели очень незначительное влияние на выработку концепции и практическое осуществление двух основных программ приватизации в 90-х годах: программы ваучерной приватизации 1992-1994 годов и программы залоговых аукционов 1995 года. Первая программа явилась результатом компромисса правительства Ельцина и парламента. Вторая программа была инициирована Чубайсом и его союзниками вопреки советам американских партнеров.

Следы американского участия еще труднее разглядеть среди результатов реструктуризации предприятий. Агентство международного развития через Российский центр приватизации заключило контракты на многие миллионы долларов с американскими консультационными и бухгалтерскими фирмами, перед которыми стояла задача превратить советские предприятия в корпорации американского типа. Этот проект охватывал только небольшую часть из 100 тыс. приватизированных в 90-х годах предприятий, а это означало, что даже при самом благоприятном стечении обстоятельств результат всех этих американских усилий имел чисто демонстрационный эффект. Однако сегодня трудно обсуждать эти демонстрационные эффекты в рамках системы, поскольку никто не оценивал результаты этой технической помощи на уровне фирм.

Как и в сфере макроэкономики, очень трудно выделить конкретные случаи американского участия в процессе приватизации, которые привели к позитивным результатам. Вклад американцев ограничивался главным образом переносом рыночных концепций в российские условия. Когда был создан Российский комитет по государственному имуществу (ГКИ) во главе с Чубайсом, только небольшое число людей в России могло объяснить такие понятия, как «корпоративность», «рынок ценных бумаг», «совет директоров». Устанавливая отношения профессионального сотрудничества с российскими коллегами, работавшие с ГКИ американцы передавали и эти идеи. Такие знания могли прийти только с Запада, поскольку в тот период в России об этом не знали. Данная форма технической помощи являлась быстрым и эффективным средством передачи такого рода знаний. Крупные подрядчики Агентства международного развития, отвечавшие за содействие постприватизационной реструктуризации, в такой же опосредованной форме способствовали созданию рыночных представлений в России. Если даже ни один из этих проектов не привел к созданию частной фирмы, дающей прибыль, они позволили ознакомить сотни русских с капиталистическими методами хозяйствования и таким образом помочь им в работе.

То же самое справедливо и в отношении участия американцев в других институциональных или структурных реформах. Возможно, один из наиболее успешных примеров передачи знаний был связан с Федеральной комиссией по рынку ценных бумаг (ФКЦБ) и ее американскими партнерами. Названная комиссия выросла из Госкомимущества, в котором тесно сотрудничали русские и американцы. Под руководством Дмитрия Васильева сначала в качестве заместителя председателя комиссии, а затем ее председателя она сформировалась по типу Американской комиссии по рынку ценных бумаг, а не по другим моделям европейского типа. Как и в американской системе, Васильев стремился к тому, чтобы главным поставщиком капитала для фирм был фондовый рынок, а не банки. Агентство международного развития взяло на себя оплату консультантов, которые должны были помочь ему создать правительственное ведомство, способствующее утверждению капитализма такого типа. Временами Васильев не соглашался с этими консультантами, особенно в отношении роли банков на фондовом рынке. Он, однако, признавал, что ФКЦБ при всех ее недостатках была создана благодаря американской технической помощи. Финансируемый AMP проект также помог созданию Национальной ассоциации участников фондового рынка (НААУФР) — организации брокерских фирм, призванной обеспечить саморегулирование российского фондового рынка. Как уже отмечалось ранее, гранты AMP российским исследовательским центрам также способствовали передаче знаний от Запада Востоку в сфере налогообложения и, в конечном счете, прямо способствовали переработке российского налогового законодательства. В более общем плане и на индивидуальном уровне, будь то на спонсируемой AMP конференции по микрофинансированию в Нижнем Новгороде или в классе по микроэкономике университета штата Монтана, где по обмену учатся российские студенты, постоянно идет обмен идеями. Однако измерить совокупное влияние этого процесса на экономическую реформу в России практически невозможно.

Несмотря на многолетнюю дискуссию с российскими партнерами, американцам не удалось стимулировать проведение банковской реформы в России. И дело тут не в знаниях. Скорее могущественные финансовые силы в России продолжают блокировать серьезные реформы. Америка также не оказала достаточной интеллектуальной помощи в стимулировании реформы социального обеспечения. В целом американские программы технической помощи уделяли слишком много времени и сил попыткам добиться того, чтобы предприятия советской эпохи стали стремиться к получению прибыли. Было бы лучше направить эту энергию на создание новых компаний, а также институтов, поддерживающих идеи рынка, которые могли бы стимулировать развитие новых компаний. Программа развития малого бизнеса и фонды предприятий были частью общего пакета американской помощи России. Однако в начале 90-х годов баланс ресурсов, направлявшихся на поддержку программ приватизации (программы осуществлялись очень дорогими бухгалтерскими и консультационными фирмами) и развитие новых бизнесов, был смещен в сторону первых. И, естественно, Соединенные Штаты никогда не предоставляли какой-то прямой финансовой помощи, которая могла бы облегчить страдания российских бедняков. Это было большой ошибкой. Правда, надо признать, что, учитывая нужды бедняков в США, на пути любой программы борьбы с бедностью в России возникли бы колоссальные политические препятствия. Но помощь бедным за рубежом обходится гораздо дешевле подобных программ в собственной стране, и даже чисто символическая программа помощи бедным в России, управляемая непосредственно представителями американских правительственных организаций, могла бы сделать чудеса в плане изменения отношения к западной помощи. Столь же важно, что программа разделения функций производства и социального обеспечения на предприятиях советской эпохи способствовала бы реальной реструктуризации этих предприятий. Отсутствие этого разделения тормозило становление настоящего рынка труда.

К концу 90-х годов многие американские критики обвиняли американских политиков в том, что они уделяли слишком мало внимания развитию институтов, обеспечивающих функционирование рынка. Вместо этого, как утверждалось, американские представители слишком много времени и энергии отдавали поддержке отдельных лиц в российском правительстве, которых они превозносили как реформаторов. Отмечая описанные выше серьезные провалы институциональной реформы, мы, тем не менее, не можем согласиться с огульным осуждением американской стратегии экономической реформы. Если институты поддержания рынка отсутствуют, то они могут быть созданы только людьми, заинтересованными в их появлении. Если институциональная реформа необходима, то нельзя надеяться, что ее можно будет инициировать, оказывая помощь тем, кто удобно устроился в сохранившихся институтах командной экономики. Реформаторы — это те, кто реформирует, особенно в такой стране, как Россия, где необходимо было разрушить старые институты, чтобы освободить место для новых. Носителями нового были люди, обладавшие идеями и качествами лидеров.

В то же время иностранцы не могли хотеть перемен больше, чем их партнеры в России. Даже когда американцы находили в России единомышленников, те нередко были в меньшинстве или находились в окружении бюрократов с иными интересами. На протяжении 90-х годов серьезным препятствием на пути создания институтов поддержки рынка было отсутствие согласия в России относительно курса экономической реформы.

ТОРГОВЛЯ И ИНВЕСТИЦИИ. Начиная с первой встречи президентов Ельцина и Клинтона в апреле 1993 года развитие торговли и инвестиций было главной темой политических заявлений США по России. Клинтон и Джордж Буш-младший считали, что американские инвестиции, а также торговля между двумя странами будут лучшим механизмом оказания помощи развитию капитализма в России. Их партнеры в Кремле были с этим согласны. В конце концов, призывать к расширению торговли гораздо легче, чем давать или получать помощь. В Вашингтоне эти риторические призывы подкреплялись организационными мероприятиями, направленными на стимулирование торговли и инвестиций. Для стимулирования экономической деятельности такого рода американские и российские официальные представители создали в середине 90-х годов Комиссию Гора-Черномырдина, а позже Буш и Путин создали комиссии по сотрудничеству на уровне деловых кругов.

Как и в области экономической стабилизации, приватизации и поддержки других рыночно ориентированных институтов, достижения в области торговли и инвестиций были неоднозначны. Объем прямых иностранных инвестиций в России оставался ничтожным. Совокупный показатель за первое десятилетие независимости был на уровне 18,2 млрд. долл., в то время как только в 2000 году в Китай было вложено 46 млрд. долл. Существенная часть этих прямых иностранных инвестиций, примерно 7-8 млрд. долл., имела американское происхождение, но это намного ниже германских инвестиций в России. Прямые иностранные инвестиции в России в расчете на душу населения также оставались чрезвычайно низкими (15 долл.) в сравнении с Польшей (84 долл.), не говоря уже о Венгрии (221 долл.). Товарооборот между США и Россией все еще остается небольшим, и он ограничивается барьерами, оставшимися со времен «холодной войны», такими как драконовский визовый режим, контроль за передачей технологий и «поправка Джексона-Вэника» к Закону о торговле 1974 года, увязывающая торговый статус России с еврейской эмиграцией. Лишь через 10 лет после начала рыночной реформы в России Министерство торговли США наконец признало ее как страну с рыночной экономикой. Но если бы даже деньги всегда имели одно и то же происхождение (что было далеко не всегда), то в дипломатическом плане нецелесообразно выдавать миллиарды долларов в качестве гарантий займов или даже миллионы долларов, выделяемых американским компаниям на проработку таких проектов, как «помощь России», особенно в тот период, когда народ России испытывал один из самых глубоких экономических спадов современности.

Но если достижения в сфере продвижения торговли и инвестиций выглядят не слишком внушительно, то перспективы представляются вполне обнадеживающими. Российская экономика наконец стала расти устойчивыми темпами, что, в свою очередь, привлекло новые американские инвестиции. После дефолта 1998 года российскому правительству удалось выплатить свои долги, воздержаться от новых займов в МВФ, сбалансировать бюджет, провести некоторые важные реформы в налоговой сфере и создании правового режима. В 2000-2002 годах прямые иностранные инвестиции, в том числе американские, резко возросли, что побудило некоторых говорить о том, что к 2005 году их уровень может удвоиться. В этот же период отмечался рост объема репатриируемых российских капиталов и портфельных инвестиций.

Роль США в продвижении российской демократии

Пока еще рано говорить, что демократические институты навсегда вытеснили старый порядок. Президент Путин немало сделал для того, чтобы подорвать и без того хрупкие основы российской демократии. Тем не менее, все-таки можно считать, что автократические институты старого советского режима рухнули. Для страны с вековыми традициями автократического правления является большим достижением, что все крупные лидеры посткоммунистической России пришли к власти путем выборов. Хорошим признаком является и то, что принятая в 1993 году Конституция остается высшим законом страны. Кроме того, большинство проведенных в России за последние пять лет опросов общественного мнения показывают, что твердое большинство российских граждан поддерживает демократические идеи и порядки.

Роль Америки в обеспечении частичной демократизации России еще труднее оценить, чем ее вклад в создание рыночных институтов, отчасти потому, что эта политическая цель постоянно поддерживалась в риторическом плане, но не подкреплялась достаточными дипломатическими инициативами, финансовыми ресурсами и конкретными идеями. В отличие от рыночных реформ, творцы американской политики имели смутные теоретические представления о том, как происходит переход от диктатуры к демократии, и очень ограниченный инструментарий для поддержки этих перемен. Все три американских президента без исключения после окончания «холодной войны» провозглашали свое намерение поддерживать становление демократии в России. Однако была существенная разница в том, как осуществлялась эта поддержка, какое уделялось этому внимание и какие на это выделялись ресурсы.

Президент Джордж Буш-старший очень осторожно относился к поддержке демократии. Он декларировал свое желание видеть в Советском Союзе, а затем в России демократическую систему правления, но не находил для США особых возможностей повлиять на благоприятный исход этого процесса. На завершающем этапе советской эры, когда многие в Советском Союзе считали, что независимость станет первым шагом на пути демократизации, политика Буша на самом деле мешала либерализации. Он не поощрял развал Советского Союза. Он не предпринимал шагов по установлению связей с антисоветской оппозицией. Вместо этого он упорно поддерживал Генерального секретаря советской Компартии Михаила Горбачева. В 1991 году Горбачев все еще был неизбранным лидером СССР, в то время как многие лидеры демократической оппозиции, включая Бориса Ельцина, в России уже неоднократно подтверждали свой мандат в ходе выборов.

Во второй половине 1991 года в администрации Буша не было единства в отношении российской демократии, и этот раскол предполагал возможность проведения альтернативной политики. ЦРУ рассматривало Ельцина как продемократическую силу и призывало администрацию более энергично устанавливать контакты с его командой. А сторонники преобразования режима, группировавшиеся в Пентагоне вокруг Пола Вулфовица, активно выступали за развал Советского Союза, в частности через поддержку независимости Украины.

Могла ли более энергичная политика Белого дома в плане поддержки процесса демократизации принести больше пользы США или помочь демократической консолидации России в 1991-1992 годах? Если бы Буш раньше установил прямой контакт с Ельциным, помогло бы это переходу от коммунизма к демократии? Гипотетически можно рассуждать, мог ли Буш убедить Горбачева избавиться от одиозных фигур, которые в январе 1991 года проводили военные операции в Литве и Латвии. Если бы их можно было изгнать из правительства в январе 1991 года, то, возможно, попытка переворота в августе 1991 года не состоялась бы. Но если бы эта попытка не была предпринята и так позорно не провалилась, то Советский Союз мог бы не развалиться. В первые месяцы российской независимости Ельцин должен был провести серию политических реформ, которые имели бы далеко идущие последствия для становления будущей российской демократии. Гипотетически же можно представить, что Буш мог бы лично повлиять на Ельцина в плане проведения таких реформ. В реальности, однако, перед Бушем и Ельциным было столько других проблем, выглядевших более приоритетными, как, например, мирный роспуск советской империи и обеспечение контроля над стратегическим ядерным оружием, оказавшимся в руках четырех новых независимых государств, что всякие разговоры о выборах и новых конституциях выглядели преждевременными.

Команда Клинтона пришла к власти с намерением сделать поддержку демократии более существенным компонентом внешней политики США. В основе такого подхода была идея демократического мира, то есть представление о том, что демократии не воюют друг с другом. Отсюда — поддержка демократии в такой стратегически важной стране, как Россия, отвечала национальным интересам США. Но даже в период вильсониански настроенной администрации Клинтона наиболее очевидный трюизм американской внешней политики заключался в том, что, когда нужно делать выбор между поддержкой демократии и каким-то другим вопросом безопасности в американо-российских отношениях, предпочтение всегда отдается безопасности в ее традиционном понимании. Редактор газеты «Вашингтон пост» Фред Хайят отмечал в редакционной статье: «Клинтон проявлял заботу о демократии в России, но другие и действительно серьезные проблемы всегда выходили у него на первый план: надо было убедить Россию вывести войска из получивших независимость стран Балтии, вывезти ядерное оружие с Украины, получить согласие России в Боснии, в Косово и в НАТО».

Поскольку Клинтон рассматривал пребывание Ельцина у власти как необходимое условие для проведения в России рыночных и демократических реформ, американский президент был готов простить своему российскому коллеге даже какие-то шаги, подрывающие демократию. Клинтон и его команда не осудили такие антидемократические действия Ельцина, как расстрел парламента и мирной демонстрации в октябре 1993 года, вторжение в Чечню в 1994 и 1999 годах. Во время избирательной кампании 1996 года, когда Ельцин подумывал об отмене выборов, Клинтон призвал своего российского коллегу придерживаться принципов избирательной демократии. Возможно, этот сигнал из Вашингтона, сильно отличавшийся от того, что сигнализировал Вашингтон в период конфронтации октября 1993 года или после вторжения в Чечню в 1994 году, повлиял на расчеты Ельцина, но нельзя сказать, до какой степени. У администрации Клинтона так и не было адекватного ответа на каждый из этих демократических кризисов в России. К моменту, когда в январе 1993 года Клинтон стал президентом, Ельцин уже вел борьбу с российским парламентом, чтобы удержаться у власти. В течение 1993 года конституционная реформа не содействовала демократизации, страна продолжала жить по брежневской Конституции. Если бы США поддержали российский парламент, то такая политика была бы не более демократичной, чем безоговорочная поддержка Ельцина как воплощения российской демократии. По сравнению со Съездом народных депутатов Ельцин выглядел более выигрышно как реформатор и деятель, дружественно настроенный и отвечающий американским национальным интересам.

Реакция Америки на военную интервенцию в Чечне в период администрации Клинтона характеризовалась отсутствием моральной четкости, а в период последующей администрации Буша, особенно после 11 сентября, нарушение прав человека игнорировалось еще в большей степени. Но, с другой стороны, Соединенные Штаты не так много могли сделать, чтобы повилять на то, что происходило на месте. Все без исключения в администрации Клинтона, а также все международное сообщество, включая мусульманский мир, признавали российский суверенитет в Чечне, особенно после того, как чеченские повстанцы в 1999 году вторглись в Дагестан. Те же самые международные наблюдатели считали, что у России не только есть право добиваться, чтобы Чечня оставалась в составе Российской Федерации, но что Россия просто защищает свою территорию. В то же время Клинтон мог бы более четко выразить свое возмущение тем, как велись эти войны, и подчеркнуть, что входящие в демократический клуб страны не ведут таких кампаний с полным игнорированием прав человека. В конце концов, Клинтон знал, насколько Ельцин ценил членство в этом клубе. И это было видно на примере того влияния, которое оказала встреча «восьмерки» в Кёльне на поведение России в Косово в период, непосредственно предшествовавший этой встрече.

Однако могло ли более страстное осуждение Клинтоном этих наиболее грубых проявлений отката от демократии в России изменить положение? Могли ли экономические санкции против России изменить ход чеченских войн? Вероятно, нет. Когда творцы американской внешней политики пытаются пресечь или предотвратить негативное развитие событий путем санкций, у них очень мало шансов на успех в отношении страны столь огромной и сложной, каковой является Россия.

Тем не менее, слова тоже имеют значение. Было бы наивным считать, что США могли предотвратить расстрел парламента в октябре 1993 года или вторжение в Чечню в 1994 году, но беспомощность Америки не может служить извинением за отказ от американских идеалов. Для вильсонианцев в администрации Клинтона их отказ даже от риторической поддержки идеи важности демократизации означал подрыв их морального авторитета, особенно среди демократических активистов в России. В своих мемуарах Тэлботт признает: «Мы должны были раньше более критично и более последовательно сфокусироваться на том ущербе, который бесчинства России причиняли мирному населению и который подрывал шансы России на демократизацию и развитие гражданского общества».

Президент Буш-младший проводил политику, для которой было характерно безразличное отношение к антидемократической практике Кремля, что особенно почувствовалось после того, как Путин стал исполняющим обязанности президента, а затем, после отставки Ельцина 31 декабря 1999 г., и президентом России. После 11 сентября 2001 г., когда Путин превратился в надежного друга и союзника в борьбе с терроризмом, Буш еще менее был склонен обсуждать российские политические реформы. Это молчание Буша повлекло ослабление демократических сил в России.

В ходе встречи на высшем уровне в Москве в мае 2002 года Буш и его команда громогласно объявили, что «холодная война» осталась позади. И хотя она окончилась за 10 лет до этого, только теперь можно сказать, что часть наследия в виде американо-российских договоренностей о контроле над вооружениями осталась в прошлом. Однако некоторые внутренние проблемы, вызывавшие беспокойство в период «холодной войны», включая защиту прав человека и развитие демократии в России, должны были оставаться в повестке дня. Бушу негоже было безразлично наблюдать, как Путин вел наступление на свободы в своей стране. Вильсонианские идеалы, которых Буш придерживался в других частях света, должны были стать частью его политики в отношении России. Осуждение антидемократических действий российских властей не привело бы к окончанию чеченской войны или восстановлению плюрализма на российском телевидении. Однако заявления США в поддержку демократии придали бы больше последовательности стратегической линии Буша во внешней политике. Более того, твердая позиция Буша в отношении регресса российской демократии явилась бы поддержкой тем российским демократам, которые все еще боролись за ее идеалы. В долгосрочном плане поддержка этих сил способствовала бы демократизации России.

МАССОВЫЙ ЭКСПОРТ ДЕМОКРАТИЧЕСКИХ ИДЕАЛОВ. Встречи президентов на высшем уровне являются далеко не единственным средством продвижения демократии. На протяжении 90-х годов США финансировали сотни других программ во имя развития демократии. В ходе обменов за счет технической и финансовой помощи американские программы обеспечивали продвижение в Россию демократических идей. Учитывая незначительное финансирование этих программ, проследить, насколько они способствовали распространению в России американских демократических норм, еще труднее, чем проследить распространение идей капитализма. Львиная доля экономической помощи в 90-х годах была связана с финансированием программ ядерного разоружения. Это был перекос, это была ошибка. Уроки 90-х годов в России заключаются в том, что поддержка демократии и рыночных преобразований должны проводиться одновременно и скоординированно с одинаковой долей внимания. Имеются весьма убедительные данные о позитивном влиянии демократизации на экономическое развитие посткоммунистических стран. Попытка стимулирования рыночных реформ без выделения соответствующих ресурсов на развитие демократии является пустой тратой денег.

Надо отдать должное Агентству международного развития, которое изменило соотношение между экономической помощью и помощью в развитии демократии. Руководители AMP ускорили сокращение программ экономической помощи за счет продления программ поддержки демократии. Агентство увеличило перераспределение средств из государственного сектора в пользу прямой помощи российскому обществу. На протяжении ряда лет AMP также выделяло более значительную часть ресурсов для поддержки программ за пределами Москвы.

Очень трудно установить прямое влияние, оказываемое привнесенными извне демократическими идеями, когда демократическая практика в России имеет так много изъянов. Тем не менее, как уже отмечалось ранее, данные опросов показывают, что в философском плане россияне восприняли демократические идеи, хотя и были разочарованы тем, как они реализуются на практике. И пусть российские демократические институты еще не отвечают стандартам западной либеральной демократии, сегодня они более демократичны, чем 10 лет назад (даже если они стали менее демократичны, чем были несколько лет назад). В какой-то мере американское влияние способствовало достижению этих результатов.

Значительная результативность в этой сфере была связана не с высшими эшелонами правительства США, но с неправительственными организациями. В критические моменты развития российских политических институтов, будь то подготовка проекта конституции, проработка в парламенте избирательных законов или внедрение системы присяжных заседателей в российскую судебную практику, американские представители снабжали своих российских партнеров ценной информацией о существующих моделях и опыте, накопленном в других странах, включая, разумеется, Соединенные Штаты. В обобщенном виде можно утверждать, что все демократические институты пришли в Россию с Запада: после семи десятилетий советского коммунизма идеи состязательных выборов, многопартийной системы или гражданского общества пришлось сюда импортировать.

Но если американские неправительственные организации могли помочь в конструировании институтов, присущих демократическим государствам, то до настоящего времени они очень мало повлияли на функционирование этих институтов. Формально российские политические правила игры напоминают демократические институты, но неофициально российская политика все еще находится под влиянием недемократических процедур. Например, в России проводятся выборы, и они дают определенные результаты, но выборы эти не свободные и не честные. Американские программы обеспечения законности при взаимодействии с российскими правительственными ведомствами в очень незначительной степени повлияли на улучшение деятельности правовой системы. И наконец, идеи сдержек и противовесов и принцип разделения властей вбрасывались в Россию по бесчисленному количеству каналов, но исполнительная власть продолжает доминировать как на федеральном, так и на местном уровнях.

 

Завышенная оценка степени влияния США на внутреннюю политику России

Результаты революции в России пока неоднозначны, но не катастрофичны. Десять лет назад мало кто мог предсказать, что российские реформаторы смогут добиться успеха в трех основных сферах преобразований: деколонизации, перехода к рынку и демократизации. Десятилетие спустя нельзя не отдать должного достигнутым масштабам перемен. Беларусь может снова присоединиться к России, но принудительное подчинение стран и народов, граничащих с Россией, представляется маловероятным. Российская деколонизация была на редкость мирной в сравнении с крахом других империй. Те, кто считает, что этот переход был неизбежным, забывают, как много наблюдателей предсказывали, что независимость новых государств будет недолговечной, что Россия сделает все, чтобы вновь подчинить себе эти земли, на которых проживают 25 млн. этнических русских.

Признание ограниченности американского влияния на эти преобразования означает, что Соединенные Штаты не несут ответственности за все российские раны. Но признание этой маргинальности также означает, что США не могут поставить себе в заслугу достигнутые успехи в той степени, в какой им хотелось бы, даже если эти успехи совпадают с целями американской внешней политики. Комментаторы и обозреватели не могут винить администрацию Клинтона за творящиеся в России беззакония, за экономический спад или войну в Чечне. Нет также оснований и для торжества, которое журнал «Тайм» выносит на свою обложку, рассказывая, как три американских консультанта организовали победу Ельцина на выборах 1996 года. И когда наконец мы сможем с уверенностью сказать, победила ли революция в России или она потерпела поражение, за это будут отвечать русские, а не американцы.

Означает ли эта оценка, что американские дипломаты допускали ошибку, пытаясь повлиять на ход экономических и политических преобразований в России? Нет. И хотя мы признаем ограниченность возможностей США оказывать влияние на внутреннее развитие в таких странах, как Россия, и ограниченность нашей способности оценивать степень этого влияния, мы также считаем, что национальным интересам США отвечало подталкивание российской революции в продемократическом, прорыночном и прозападном направлениях. В некоторых сферах, таких как развитие мелкого предпринимательства и создание основ гражданского общества на низовом уровне, американские лидеры могли бы сделать больше, и им следовало бы действовать более энергично. Пожалуй, самым крупным просчетом десятилетия было разжигание в России неоправданных надежд в отношении размера и влияния американской экономической помощи. Официальные американские представители обещали, особенно в начале 90-х годов, больше, чем они могли предоставить. И, как писал в 1984 году Энтони Лэйк, «обещая меньше, Вашингтон может достичь большего. Влияние США падает только тогда, когда результаты отстают от риторики».

Мы никогда с уверенностью не сможем сказать, как в фундаментальном плане протекали бы политические и экономические преобразования в России, если бы США более энергично добивались проведения новых выборов осенью 1991 года или создали в 1992 году фонд стабилизации российского рубля. И все же мы знаем, что США получили огромную выгоду от смены режима в России, что, в свою очередь, позволило ей стать на путь интеграции с Западом. Но самое главное — призрак ядерной войны больше не преследует американцев. Экономист Аслунд подсчитал, что мирные дивиденды Америки от прекращения «холодной войны» составляют более 1,3 трлн. долл.Американские вооруженные силы больше не занимаются сдерживанием коммунизма. Вместо участия в войнах своих государств-партнеров или финансирования таких войн во Вьетнаме и Анголе американские и российские военные служили бок о бок в Боснии и Косово. Отчасти в результате этих внутренних перемен Россия уже не проводит мессианскую империалистическую внешнюю политику, как это когда-то делал Советский Союз. Даже слабая Россия под управлением коммунистов, фашистов или империалистов могла бы дестабилизировать обстановку в регионе и поставить под угрозу интересы американской безопасности. Представьте, насколько осложнилось бы ведение войны в Ираке, если бы Саддам Хусейн получал техническую и военную поддержку от дружественного диктатора в Кремле. Таким образом, политика, направленная на изменение режима в России, отвечала интересам безопасности США.

В отличие от других аналитиков, принижающих значение проводившейся Соединенными Штатами в 90-х годах политики экономической помощи, мы считаем, что эта политика не помешала укреплению демократических и рыночных институтов в России. Вопреки расхожим представлениям усилия США также не причинили вреда двусторонним отношениям в этот период. Соединенные Штаты были правы, когда пытались помочь внутренним преобразованиям в России, но американским представителям следовало делать больше, обещать меньше и смиренно понимать, что их самые активные усилия не принесут немедленной и четко измеримой отдачи.

 

Привлечение партнера по безопасности

Как и в сфере внутренней политики, действия США в области контроля над вооружениями, расширения НАТО и войны в Косово наглядно демонстрируют смесь силы и идеологии, которая объясняет проводившуюся различными администрациями политику, в частности почему политический выбор зависел от того, кто в данный момент находился у власти и отвечал за эту политику.

Первая администрация Буша и еще более активно администрация Клинтона поддерживали процесс интеграции России с Западом. Учитывая сохранявшуюся в 1992 году обеспокоенность в отношении советского наследия, Буш, будучи сторонником концепции «баланса сил», не спешил сближаться с Ельциным так, как этого хотелось российскому президенту. В ходе их встречи в Кэмп-Дэвиде в начале 1992 года Ельцину, несмотря на его усилия, не удалось получить публичного заявления, что теперь две страны являются союзниками. Будучи реалистами, Буш и Бейкер сосредоточились на сотрудничестве в области стратегических ядерных вооружений и создания гарантий для подписания Договора СНВ-2 в период своей администрации. Команда Буша также инициировала обсуждение проблемы сотрудничества в области противоракетной обороны, что должно было позволить преодолеть ограничения, налагаемые Договором по ПРО.

В первые годы администрации Клинтона диапазон сотрудничества России с Западом заметно расширился, и характер этого сотрудничества подчеркивал связь между внутренними преобразованиями и внешней интеграцией. В некоторых случаях администрация Клинтона решала вопросы, оставшиеся от предыдущей администрации (например, вывод российских войск из стран Балтии или вывод стратегических ядерных вооружений из нерусских республик), но способ решения этих проблем изменился. Даже в том, что касалось самого серьезного провала десятилетия во внешней политике США в отношении России (этот провал продолжался и при Джордже Буше-младшем, а именно неспособности США остановить помощь России ядерным программам Ирана), подход Клинтона был последовательным и соответствовал той линии, которую он проводил в других сферах: предлагал помощь, экономические стимулы и перспективы вступления в основные западные клубы в обмен на корректировку поведения России в соответствии с американскими политическими инициативами. В обмен на вывод войск из Балтии США построили жилье для российских офицеров, прекращение помощи ракетной программе Индии привело к расширению сотрудничества в космосе. Приглушение российской риторики против расширения НАТО способствовало принятию России в «восьмерку».

Однако на протяжении всего десятилетия оставались две серьезные проблемы американской внешней политики, связанные с другими интересами США в Европе, — расширение НАТО и война в Косово, отражавшие различное видение мира США и Россией, а также растущие возможности США действовать в одностороннем порядке, не обращая внимания на возражения России. Но даже в этих двух случаях президент Клинтон подчеркивал необходимость вовлечения России в данный процесс, но не исключения. Соединенные Штаты имели достаточно сил для того, чтобы действовать самостоятельно, но Клинтон все же решил сотрудничать с Россией.

Европейская безопасность

Соединенные Штаты добивались расширения НАТО и вели войну в Косово в силу двух причин: во-первых, они могли это делать, во-вторых, у них в Европе были и другие интересы, кроме интеграции России. Однако главной стратегической целью вильсонианского подхода Клинтона к отношениям с Россией и проблеме расширения НАТО было стремление вовлекать ее, куда только возможно, и так дозировать процесс расширения НАТО, чтобы не навредить российским реформам (так он это определил). Клинтон также проявлял понимание проблем, с которыми Ельцин встретится в ходе выборов 1996 года, и постарался сделать так, чтобы подписание важного соглашения между Россией и НАТО состоялось в Париже до того, как в 1997 году в НАТО будут приглашены новые страны. Одновременно, чтобы смягчить удар, он поддержал членство России в «восьмерке» и других международных организациях.

Точно так же как трудно измерить позитивное влияние американской помощи, нелегко оценить и отрицательное воздействие расширения НАТО на американо-российские отношения и другие аспекты безопасности. Расширение НАТО позволило Государственной Думе отложить ратификацию Договора СНВ-2. Но способствовало ли расширение НАТО продолжению сотрудничества России с Ираном в ядерной области? В России были силы, заинтересованные в срыве процесса ограничения стратегических вооружений и получении финансовой выгоды от сотрудничества с Ираном вне зависимости от того, что происходило в НАТО. Но правда и то, что после того, как процесс расширения НАТО пошел вперед, сложившаяся в 1993— 1994 годах практика решения проблем путем сотрудничества, как это имело место в ходе вывода войск из Балтии и отказа от ракетной сделки с Индией, уже перестала применяться в таких вопросах, как Иран или СНВ, где США необходимо было сотрудничество России.

То же самое происходило и в Косово, где США бомбили Сербию, несмотря на шумные протесты России. И все же Соединенные Штаты пытались вовлечь Россию в этот процесс, и в конечном счете Тэлботт, президент Финляндии Марти Ахтисаари и российский премьер Виктор Черномырдин нашли дипломатическое решение. Ельцин угрожал третьей мировой войной, но в конце концов Россия сыграла ключевую дипломатическую роль в этом конфликте. Однако марш-бросок в Приштину вызвал опасения, что консервативно настроенные элементы в российском военном командовании были неподконтрольны гражданской власти Ельцина.

Проамериканское лобби в России, включая самого Ельцина, часто испытывало ощущение, что американские партнеры его обманывают. Несбывшиеся ожидания, которые в ретроспективе выглядели нереалистичными, в конечном счете вызвали разочарование и даже подозрение в обеих странах в отношении намерений бывшего противника. Американская помощь так и не достигла тех размеров и не стала столь полезной, как это было обещано. Первая волна расширения НАТО сама по себе не произвела бы такого эффекта, но когда за ней последовала военная кампания против Сербии, в российском внешнеполитическом истеблишменте возникли серьезные сомнения относительно подлинных намерений США в Европе. В период спада российско-американских отношений, наступившего весной 1999 года после Косово, даже прозападные либералы в России задавались вопросом: а не были ли Соединенные Штаты больше заинтересованы в расширении сферы своего влияния в Восточной Европе, чем в развитии демократии и капитализма в России? В ходе проведенного в декабре 1999 года опроса общественного мнения 55% респондентов сочли, что США представляют угрозу безопасности России. В конце 90-х годов складывалось впечатление, что цель интеграции России с Западом была оттеснена на второй план и опрокинута другими интересами безопасности США в Европе.

Контроль над вооружениями

В целом первое постсоветское десятилетие было периодом упущенных возможностей. Наибольшие успехи: подписание Договора СНВ-2 и вывод ядерного оружия из Беларуси, Казахстана и Украины, — были достигнуты в начале этого периода. Последнее весьма крупное достижение было как-то недооценено. Прошло почти 10 лет, прежде чем Договор СНВ-2 был ратифицирован. Соединенные Штаты должны быть благодарны нескольким провидцам — сенаторам Сэму Нанну, сенатору Ричарду Лугару и министру обороны Уильяму Перри, которые понимали необходимость обращения энергии и ресурсов США на цели ядерного разоружения; в противном случае даже эта программа могла оказаться под сомнением. Однако успехи на этом фронте были неоднозначны и неполны. Прошло более 10 лет после окончания «холодной войны», но у США и России остаются тысячи ядерных боеголовок, а многие российские объекты все еще опасны, ибо не защищены.

В некоторых аспектах односторонний подход Джорджа Буша к проблеме сокращения вооружений, наиболее четко проявившийся в ходе избирательной кампании 2000 года, был более привлекательным. Правда, такой подход связан с определенными издержками, поскольку в отсутствие договора США лишены возможности контроля, который позволял бы убедиться в том, что сокращение действительно имеет место. Но в концептуальном плане одна сторона такого подхода имеет смысл: Соединенные Штаты могут определить свои минимальные оборонные потребности и ликвидировать все лишнее независимо от того, что будут делать другие. Такой подход подразумевал, что Соединенные Штаты считают Россию изменившейся страной, у которой совсем иные намерения, чем у ее советского предшественника. Можно было пойти и на более серьезные сокращения. Что действительно разочаровывало в администрации Буша, так это неспособность пойти на действительные сокращения, которые соответствовали бы реальности. Московский договор 2002 года вроде бы положил конец процессу контроля над вооружениями, начатому в 1972 году. Однако она сделала очень мало, чтобы избавить нас от доставшихся в наследство от «холодной войны» огромных ядерных арсеналов. Предложенные договором сокращения касались только развернутых боеголовок. Соединенные Штаты будут по-прежнему иметь запасы ядерного оружия, намного превышающие любые цели, для которых они были предназначены. Страны, выступающие против интересов США, могут быть либо рациональными, и тогда их можно удержать от нежелательных действий гораздо меньшим ядерным арсеналом (наверное, 1000 ядерных зарядов будет более чем достаточно), либо иррациональными, и тогда обладание арсеналом на уровне «сверхуничтожения» вообще не имеет смысла. Основную угрозу интересам США в век американской гегемонии представляет распространение оружия массового поражения, включая рост общей численности вооружений других стран, а также приобретение такого оружия новыми государствами и негосударственными образованиями. Разумная политика, направленная на сокращение ядерных вооружений в мире, должна начинаться у себя дома. В конце концов, если мы говорим, что нам для каких-то ситуаций могут понадобиться тысячи боезарядов, то почему бы китайцам и индийцам не сказать то же самое?

По другую сторону стратегического уравнения Джордж Буш и советник по национальной безопасности Кондолиза Райc могут справедливо утверждать, что если Соединенным Штатам необходима защита от ракетного нападения со стороны какого-то государства-изгоя, то США не должны быть связаны договором, подписанным в 1972 году с Советским Союзом. На протяжении истекшего десятилетия позиция США в отношении Договора по ПРО в различных администрациях определялась по-разному. Администрация Клинтона потеряла интерес к дискуссии по этому вопросу, которая шла между помощником Бейкера Дэннисом Россом и российским заместителем министра иностранных дел Георгием Мамедовым. Трудно представить, чтобы администрация Гора могла выйти из Договора по ПРО, как это сделала администрация Буша-младшего. Эта администрация показала, что с учетом сложившегося диспаритета силы между двумя странами она может себе позволить выйти из договора вне зависимости от того, насколько это обеспокоит русских. И все же Буш позаботился о том, чтобы дать это ясно понять Путину и свести к минимуму дипломатический ущерб. Аналогичным образом администрация Клинтона показала, что она может пойти на расширение НАТО, потому что Россия бессильна остановить этот процесс, и предложила Ельцину достаточную компенсацию, чтобы сгладить возникшие проблемы. Вместе с тем, что произойдет, когда Америке потребуется поддержка со стороны российской элиты в каком-то другом вопросе, а горький осадок от пренебрежительного отношения Вашингтона к российским интересам в области контроля над вооружениями затруднит достижение успеха? Многие считали, что именно этот осадок стал серьезной проблемой, когда весной 2003 года США попытались получить от России поддержку своей позиции в отношении Ирака.

 

После 11 сентября 2001 г.

Появление после 11 сентября общей угрозы в виде терроризма способствовало сближению Буша и Путина. В первые месяцы террористического нападения использование Бушем личных отношений с Путиным привело к дипломатическим успехам. В первый год после 11 сентября обстановка в американо-российских отношениях намного улучшилась по сравнению с весной 1999 года, несмотря на выход США из Договора по ПРО, приглашение в НАТО стран Балтии и создание военных баз в Центральной Азии. Все выглядело так, будто процесс интеграции России с Западом снова набирал обороты.

В перспективе, однако, то, что происходило весной 1999 года, могло выглядеть просто досадным негативным отклонением, а атмосфера эйфории, возникшая сразу же после 11 сентября вокруг американо-российских отношений и личного контакта Путина с Бушем, — излишне экзальтированным всплеском, который не может продолжаться длительное время с учетом действия долгосрочных факторов, определяющих динамику российско-американских отношений. Вообще после августа 1991 года долгосрочные факторы, определяющие отношения в сфере безопасности, несмотря на отдельные нюансы, действовали довольно стабильно. В 2002 году Джорджу Бушу удалось заключить договор, но его основные параметры соответствовали тому, что Клинтон предлагал в рамках СНВ-3. Аналогичным образом стремление «восьмерки» подчеркнуть участие России в этом объединении было продолжением линии предыдущей администрации, так же как и «новые» отношения России с НАТО, воплощенные в создании Совета Россия-НАТО, вполне очевидно, являлись продолжением Совместного постоянного совета 1997 года. И в то же время у американских и российских официальных представителей, будь то чиновники Клинтона, Ельцина, Буша или Путина, сохранялись свои разногласия в отношении Ирана и Ирака. Однако у России остается стремление к интеграции с Западом, а Соединенные Штаты продолжают оказывать ей в этом помощь. Даже в момент наибольшего недовольства войной США в Ираке Путин подчеркивал: «Партнерский характер [наших] отношений с США даст нам основу для продолжения открытого диалога».

 

Статус России и намерения Америки

Главной новостью 90-х годов в области международных отношений была ошеломляющая скорость, с которой Россия пришла в упадок как ведущая держава. Когда это наконец стало ясно, политика США в отношении России для многих американских деятелей отошла на второй план. Однако колоссальное падение международного влияния России было не сразу понято американскими официальными лицами. Представления об изменении российской мощи отставали от самого процесса ее сокращения. Это искажение перспективы тоже являлось наследием «холодной войны».

Потребовалось некоторое время, чтобы приспособиться к новому миру, где Россия играла второстепенную роль в международных отношениях. Такое отставание в истории не редкость. Кроме того, у таких важных бюрократических структур, как Пентагон и ЦРУ, имелись вполне реальные мотивы для настороженного отношения к перспективе возобновления соперничества с Россией. Многие независимые ученые мужи, а также эксперты по вопросам безопасности в России и США с еще большим трудом приняли то, что Россия так резко и так быстро пошла на спад. Например, критики политики администрации в отношении России считали, что эта страна была слишком важна, чтобы обращаться с ней так плохо (например, расширять НАТО). По этой же причине политика США в других регионах подвергалась более суровому осуждению, чем это вызывалось обстоятельствами, — все еще сохранялось представление о том, что Россия есть ведущая глобальная держава, требующая уважительного к себе отношения. Некоторые считали, что политика США в отношении России оказывалась несостоятельной именно потому, что США не признавали за Россией статуса великой державы. Неудивительно, что официальные российские представители стремились преувеличить российскую мощь и ее международное значение. Борис Ельцин особенно искусно убеждал своих западных партнеров, что Россия все еще обладает статусом великой державы.

Как ни парадоксально, но Джордж Буш-старший и Билл Клинтон, похоже, продолжали признавать (по крайней мере на словах) статус России как великой державы. В конце концов, для Буша Советский Союз был в центре внимания Америки, и для него было вполне естественно относиться к России так, будто она что-то значила в международных делах. Клинтон добивался от своих коллег в «семерке» предоставления России особого статуса в этом элитном экономическом клубе, несмотря на то что ВВП России был меньше, чем у Португалии. Но он был убежден, что отношение к России как к великой державе будет иметь решающее значение в обеспечении ее согласия с политикой США в других сферах.

Представление о том, что Россия все еще играет какую-то особую роль в международных делах, заставляло западных лидеров писать особые правила для приема России в международные организации, как мы это видели в случае с МВФ. Такой особый статус великой державы, который предоставлялся России, никак не был связан с обеспечением интересов национальной безопасности США. В трех критических ситуациях: расширение НАТО, война в Косово и война возглавляемой США коалиции в Ираке, — Россия показала, что она не может помешать США проводить свою собственную политику. Это коренным образом отличалось от того, что имело место в период «холодной войны». В ходе подготовки к этим акциям американские политики затратили много времени и сил, чтобы заручиться сотрудничеством России. Главным результатом этих усилий с точки зрения стратегии урегулирования и сотрудничества было понимание того, что Россия уже не играет здесь сколько-нибудь существенной роли «третьей силы», которая могла бы изменить ситуацию.

В некоторых областях сохранение отношения к России как к великой державе имело отрицательные последствия для самой России. В частности, это сказалось на отношениях России с МВФ, поскольку ее рассматривали как особый случай. Чиновники МВФ, занимавшиеся Россией, утратили свой авторитет в глазах российских коллег, когда верх взяли «политические соображения», то есть разговор по телефону Бориса с Биллом или просто беседа руководства МВФ с представителями российского правительства. Из этого российские руководители сделали прискорбный вывод о гибкости международных правил и критериев членства. Примером этого является свободное обсуждение в России вопроса о том, что она может вступить в НАТО и в ЕС, как только эти объединения изменят свои правила в угоду России. Решение об участии России в военной операции в Косово (как знак признания ее предполагаемого статуса великой державы) первоначально имело катастрофические последствия и чуть не привело к первому военному столкновению между российскими войсками и НАТО. По этой же причине американские представители не проявляли особой настойчивости в вопросах демократизации России, ибо «не хотели вызывать недовольства этой «великой» державы».

В более общем виде иллюзии Запада относительно России создали у Ельцина ложное чувство значимости того места, которое его страна теперь занимает в мире. Это сложно доказать документально, но это гипертрофированное представление затрудняло понимание Ельциным глубины кризиса в России, а также усугубляло его склонность к пустым угрозам в сфере внешней политики, когда он считал, что к России относятся с недостаточным уважением. Примечательно, что Путин стал президентом России с гораздо более реалистическими представлениями о внутренних проблемах страны и ее внешней политике. В своем первом Обращении к народу 1 января 2000 г. в качестве исполняющего обязанности президента он откровенно заявил: «Для того чтобы достичь уровня производства Португалии и Испании — двух стран, не являющихся лидерами мировой экономики, России потребуется примерно 15 лет при ежегодном росте ВВП по крайней мере в 8%». Ельцин никогда не высказывал подобных оценок положения России в мире, и его партнеры на Западе почти ничего не делали, чтобы заставить его понять реальный статус России.

К концу 90-х годов некоторые эксперты в правительстве и вне его стали высказывать мнение, что в интересах американской внешней политики было бы лучше не считать больше Россию важным международным фактором. Поскольку Россия занимала «неправильную» позицию по многим важным для США вопросам (Косово, Иран, Ирак) и вообще обладала весьма небольшими возможностями влияния в этих вопросах в позитивном или негативном плане, было бы целесообразно с политической точки зрения уделять ей гораздо меньше внимания. Эти специалисты утверждали, что реальной проблемой, стоящей перед американскими политиками, является слабость России, то есть ее неспособность обеспечить безопасность своего ядерного арсенала и защиту границ от исламских террористов.

Конечно, сегодня Россия намного слабее в военном и экономическом отношениях, чем Советский Союз два десятилетия назад. Если бы Россия даже захотела инициировать антиамериканскую кампанию в «третьих странах» или создать антинатовский альянс, у нее для этого ограниченные возможности. Применительно к ядерному оружию Россия вызывает беспокойство не своей мощью, но своей слабостью. А отношение к России как к чему-то такому, чем она не являлась, в конечном счете не принесло пользы Ельцину. И хотя можно было бы проводить политику, которая не делала бы столь сильного акцента на чувстве великодержавности, игнорирование России и ее внутренних преобразований не отвечало бы интересам США. Поведение России на международной арене изменилось под влиянием внутренних реформ еще более значительно, чем ее возможности. Если бы Россия в будущем вновь заняла враждебную позицию в отношении Запада, то благодаря своим ресурсам, географическому положению, военным технологиям и огромному арсеналу ядерного оружия она смогла бы создать угрозу всеобщему миру и интересам безопасности США. Россия не сможет вторгнуться в Европу, но враждебная Россия может сильно осложнить жизнь творцам американской внешней политики. Если, например, новый антизападный режим в Москве захочет продавать ядерное оружие Ирану или поддержать Северную Корею, то это немедленно создаст новые проблемы для безопасности США. Гораздо лучше, чтобы Россия работала вместе с Соединенными Штатами, даже в ее нынешнем ослабленном состоянии, чем получить новую серьезную угрозу в Евразии. Более честный подход к России и к самим себе в том, что касается ее места в современном мире, будет служить гораздо лучшей основой внешней политики США, но это вовсе не означает отказа от стратегии внешнеполитических связей.

 

Преобразование и интеграция

Даже современники «холодной войны» с трудом могут представить, насколько всеобъемлющей в глазах политиков и общественности была на протяжении полувека советская угроза. В период 90-х годов и особенно в годы администрации Клинтона американский внешнеполитический истеблишмент обосновывал политику и программы, направленные на поддержку внутренних преобразований в России, тем, что это отвечало национальным интересам США. Указывалось, что если в России укоренятся демократия и капитализм, то она будет проводить более прозападную и проамериканскую внешнюю политику. Демократическая и рыночно ориентированная Россия будет стремиться войти в сообщество демократических (и западных) стран и в силу этого будет действовать скорее согласованно с ними, чем противодействовать этому сообществу и проводимой им политике в сфере международной безопасности. Достижение целого ряда внешнеполитических целей США значительно облегчится, если Россия будет партнером, а не противником, как это имело место в прошлом.

Россия добилась только частичных успехов в создании рыночных и демократических институтов. Однако на протяжении 90-х годов необходимость продолжения этих внутренних перемен заставляла тех, кто отвечал за ее внешнюю политику, сотрудничать с Западом в целом, и в первую очередь с Соединенными Штатами. Россия отказалась от проведения недружественной и идеологически мотивированной внешней политики. Когда новым лидерам России удалось в 1991 году сбросить одряхлевший советский режим, они уже не считали США противником, но видели в них своего союзника в завершении антикоммунистической революции. Теперь главной целью внешней политики России стала не поддержка коммунизма за рубежом, а сближение с Западом.

Именно демократизация в Советском Союзе и России позволила Ельцину прийти к власти. Оказавшись у власти, он и его первый министр иностранных дел Андрей Козырев сыграли ключевую роль в переориентации России в проамериканском направлении. Прозападная ориентация Ельцина, в свою очередь, позволила Соединенным Штатам достичь важных стратегических целей в Европе и Евразии. Смена режима в России отвечала интересам национальной безопасности США.

Отсутствие у Ельцина имперских амбиций позволило Соединенным Штатам и странам Запада быстро признать все бывшие советские республики в качестве новых независимых государств. Если бы Ельцин проявил медлительность в вопросе суверенитетов, то споры о границах бывшего Советского Союза могли бы перерасти в вооруженные конфликты, а некоторые республики до сих пор не получили бы независимость. Прозападная ориентация Ельцина также позволила Соединенным Штатам сотрудничать с Россией, Беларусью, Украиной и Казахстаном в плане выработки условий для их ядерного разоружения (кроме России). Ельцин и Путин также позволили продолжить программу Нанна-Лугара по демонтажу ядерного оружия в самой России. Такое грубое вмешательство во внутренние дела России было бы невозможно, если бы в начале десятилетия власть в стране захватили коммунисты или фашисты.

Почти по всем важным проблемам внешней политики, имевшим приоритетный характер для первой администрации Буша и Клинтона, Ельцин или сотрудничал, или воздерживался от создания помех США в достижении их целей. Отчасти эта перемена отражала упадок российской мощи, но, с другой стороны, объяснялась также изменившимися намерениями обитателей Кремля. Если бы в 90-х годах Россией правили коммунисты или фашисты, Соединенные Штаты вряд ли пошли бы на расширение НАТО или бомбардировку Югославии из опасений возможного вооруженного конфликта с Россией. Если бы во время войны НАТО в Сербии или войны возглавляемой Соединенными Штатами коалиции против Ирака в Кремле находился националистически настроенный лидер, то Слободан Милошевич и Саддам Хусейн могли бы получить российскую военную помощь. При коммунистической или фашистской диктатуре российские войска до сих пор могли бы находиться в Польше и государствах Балтии.

Новая российская внешнеполитическая ориентация, обусловленная потребностями внутренних преобразований, явилась важным фактором, позволившим Соединенным Штатам обеспечить свои интересы безопасности в Европе и других регионах без риска конфронтации с Россией. Не менее важным явилось изменение в истекшее десятилетие соотношения сил между двумя странами. Военные расходы в России в 90-х годах резко сократились, что сделало российский военно-промышленный комплекс бледной тенью того, чем располагал Советский Союз. Даже при президенте Путине, сделавшем заметный акцент на увеличение военных расходов, российское правительство планирует тратить на оборону ежегодно в течение следующего десятилетия около 10 млрд. долл.

В реальных цифрах в предстоящие годы военные расходы США в десятки раз превысят военные расходы России. Только на НИОКР в области противоракетной обороны США истратят больше, чем Россия на все свои вооруженные силы. И хотя Россия применила силу в Чечне, ее неспособность разрешить внутренний конфликт с помощью военной силы показывает, что она не может предпринять какую-либо серьезную военную операцию против любого союзника США. Единственный военный актив России — ее сокращающийся ядерный арсенал, но он не является таким военным инструментом, который российские лидеры могут использовать в каких-то других целях, кроме сдерживания.

Учитывая трудно поддающиеся измерению результаты американского влияния на процесс становления демократии и капитализма в России, а также упадок России как ведущей державы, возникает соблазн сделать вывод, что Соединенным Штатам вообще следует отказаться от своей миссионерской роли и положиться на то, что эволюция России и ее стремление стать партнером Запада будут сами по себе способствовать внутренним преобразованиям. Это ошибочный вывод, который мог бы быть сделан в результате пересмотра политики США в отношении России в 90-х годах. Изменение соотношения сил в пользу Соединенных Штатов и стремление России к сближению с Западом позволили американским лидерам решить многие внешнеполитические проблемы, не заботясь о позиции России. Эта новая обстановка явилась результатом революции в Советском Союзе, а затем и в России, радикально изменившей в 90-х годах внутреннее соотношение сил в пользу либералов, что, в свою очередь, дало толчок прозападной переориентации. Политика осторожного реализма, которой следовал президент Джордж Буш-старший, могла способствовать смягчению этих преобразований. В частности, Горбачев не чувствовал угрозы со стороны бывшего противника. В отличие от других членов своего правительства, Горбачев не считал, что Буш хочет воспользоваться распадом Советского Союза. Личное взаимопонимание между Бушем и Горбачевым сделало отстранение Горбачева от власти более элегантным и мирным, чем это было бы в том случае, если бы в Кремле правил более жесткий и менее прозападный лидер, который, к примеру, захотел бы использовать 300-тысячный контингент, расквартированный в Восточной Германии.

Однако в конечном счете это было как раз то изменение режима, сделавшее Соединенные Штаты единственной мировой сверхдержавой, которого так опасался Буш. Политика США, чем-то способствовавшая этой революции, косвенно и в долгосрочном плане также позволила Вашингтону двигаться в направлении реализации таких целей, на первый взгляд не связанных с этим процессом, как расширение НАТО и военное вмешательство НАТО в Сербии.

Несмотря на упадок, Россия все еще обладает уникальными военными и геостратегическими позициями. Она обладает вторым по величине в мире ядерным арсеналом и может гарантированно уничтожить Соединенные Штаты. Даже если президент Путин решит сократить стратегический ядерный арсенал России ниже уровня в 1000 боезарядов, Россия все равно может нанести колоссальный урон американским военным и гражданским целям. Даже те, кто наиболее оптимистично настроен в отношении противоракетной обороны, признают, что США в течение ближайших десятилетий, а может быть, и вообще никогда не смогут защититься от ядерного нападения со стороны России.

Россия также остается региональным гегемоном. Она, может быть, слаба, но окружающие ее государства являются еще более слабыми. В сравнении с американскими российские вооруженные силы выглядят плохо оснащенными и слабо подготовленными. Однако в сравнении с украинскими или грузинскими вооруженными силами российские смотрятся весьма внушительно. Та же самая региональная асимметрия существует и в экономической сфере. В сравнении с западными корпорациями российские компании представляются мелкими, плохо управляемыми и неконкурентоспособными. Однако в сравнении с предприятиями Молдовы, Узбекистана и даже Украины они выглядят могущественными, если не имперскими. Процесс укрупнения, идущий в большинстве отраслей российской промышленности, приведет к созданию еще более крупных компаний, которые будут заниматься поиском рынков, и пространство бывшего Советского Союза является наиболее логичным для их экспансии. Если в предстоящие несколько лет экономический рост в России продолжится, то экономическое влияние России в регионе резко возрастет. В руках любого российского диктатора или антиамериканского режима в Москве эти ресурсы могут нанести серьезный ущерб интересам безопасности США. Отсюда — переориентация России на Запад должна по-прежнему занимать важное место в защите американских интересов в Европе и других регионах.

Некоторые утверждают, что либеральные американские попытки помочь преобразованиям в России имели отрицательные последствия. Подразумевается, что теоретически политика невмешательства и стороннего наблюдения могла бы привести к более проамериканской внешней политике. Как мы уже видели, некоторые американские инициативы действительно имели отрицательные последствия для российских реформ. Однако эти сбои не могли повернуть их вспять. В обобщенном виде можно отметить, что идеи рынка и демократии, распространению которых в России Соединенные Штаты способствовали, в долгосрочном плане оказались более устойчивыми, чем отрицательное отношение русских к вмешательству американцев в их дела. Сегодня идеи рынка и демократии имеют гораздо большую легитимность в России, чем десятилетие назад. Как живой пример и как единственная страна в мире, в наибольшей степени способная продвигать эти идеи, Соединенные Штаты сыграли ключевую роль в их распространении в России.

Важно отметить, что в начале 90-х годов содействие США в обеспечении перемен было для лидеров России самым важным вопросом из всего комплекса американо-российских отношений. Требование помощи в проведении российских внутренних преобразований исходило из Москвы, а не из Вашингтона. Игнорировать в 1992-1993 годах эти просьбы во имя реализма означало бы испортить двусторонние отношения с Россией. По мере консолидации и стабилизации российских политических и экономических институтов необходимость сосредоточения внимания на внутренних российских переменах становилась для лидеров России и США все менее острой. Администрация Буша-младшего может позволить себе роскошь выбора — проявлять внимание к внутренним переменам в России или нет. Отец нынешнего президента, так же как и Клинтон, на протяжении большей части пребывания в Белом доме не мог игнорировать внутренние процессы в России.

История оправдала тех вильсонианцев во всех трех администрациях, которые считали, что внутренние перемены в России отвечали интересам национальной безопасности США. Соединенные Штаты выиграли от появления на месте коммунистического Советского Союза квазикапиталистической и частично демократической России. После окончания «холодной войны» неоднократно возникали споры вокруг проблем безопасности, нарушавшие гармонию двусторонних отношений. Некоторые прислушивались к нападкам, звучавшим из Москвы и Вашингтона в период расширения НАТО и войны в Косово или войны в Ираке, и предсказывали возврат к «холодной войне». Однако эти предсказания не сбылись в силу принципиально новой, прозападной ориентации России, сложившейся в значительной степени благодаря внутренним преобразованиям, которые, как и интеграция, неразрывно связаны между собой. Это было справедливо в отношении Германии и Японии после Второй мировой войны, и это оказалось справедливо для СССР и России с конца 80-х годов. «Холодная война» окончилась потому, что СССР изменился изнутри, и эти перемены продолжились при Борисе Ельцине. Многие проблемы американо-российских отношений обострялись именно в связи с недостаточными темпами внутренних перемен в России. Август 1998 года отчасти был вызван нерыночной практикой в банковском и финансовом секторах, которая никак не корректировалась. Марш-бросок в Приштину и злоупотребления в Чечне лежат на совести тех военных, которые сопротивлялись реформам. Нереформированные элементы военно-промышленного комплекса продолжают поощрять и ядерные амбиции Ирана, и они, похоже, оказывали помощь Ираку в 2002-2003 годах.

Российская революция не завершена, и с нашей стороны было бы большой самонадеянностью пытаться предсказать ее дальнейшее направление. Генри Киссинджер как-то спросил Чжоу Эньлая о его взглядах на Французскую революцию, и министр иностранных дел Китая ответил, что об этом еще слишком рано говорить. Так же и со второй российской революцией. Мы, однако, можем сказать, как драматически эта неоконченная революция послужила интересам внешней политики США в предшествующее десятилетие. Геостратегов давно тревожила перспектива появления серьезной военной угрозы из враждебного региона в сердце Евразии, которая могла бы стать доминирующим фактором в европейских и азиатских делах. С коллапсом советского коммунизма и появлением квазидемократической и рыночно ориентированной России эта угроза перед Соединенными Штатами больше не стоит.