На протяжении четырех десятилетий после окончания Второй мировой войны в мире доминировали две сверхдержавы, возглавлявшие антагонистические политические и социально-экономические системы. Центральным фактором мирового развития был конфликт между Соединенными Штатами и Советским Союзом, между капитализмом и коммунизмом. В тот период каждая из сверхдержав обладала армиями и арсеналами, с которыми никто не мог сравниться, а в их внутренней организации имелись радикальные различия. В Соединенных Штатах существовала демократическая форма правления и рыночная экономика, в то время как Советский Союз жил в условиях тоталитаризма и командной экономики. Поскольку каждая из стран была убеждена в превосходстве своей системы, они активно поддерживали распространение в мире подобных себе режимов и всячески противодействовали попыткам экспансии противоположной системы. Это идеологическое противоречие определяло характер соперничества двух систем. Другими словами, Советский Союз и Соединенные Штаты были соперниками не только в силу того, что являлись крупнейшими мировыми державами, но и потому, что у них были принципиально противоположные воззрения на организацию политической, экономической и социальной жизни общества.

В конце 1991 года один полюс этой идеологически разделенной биполярной системы исчез. Впервые в современной истории мировой баланс сил изменился без масштабной войны. Для лидеров России и США это было пьянящее время. С той и с другой стороны не было недостатка в легкомысленных разговорах о преобразовании России в направлении рыночной экономики и демократической формы правления, о новом партнерстве с Западом и мгновенном искоренении наследия «холодной войны». Однако уже к концу 90-х годов климат в американо-российских отношениях стал гораздо больше напоминать эру «холодной войны». Романтический период 1991 года ушел в прошлое. Журналисты, ученые, члены Конгресса США и участники развертывавшейся президентской кампании Джорджа Буша подвергали осмеянию политику, проводимую президентом Биллом Клинтоном и вице-президентом Альбертом Гором в отношении ельцинской России. Они обвиняли администрацию Клинтона во всех мыслимых грехах: чрезмерном вмешательстве во внутренние дела России, преувеличении значения личности президента Ельцина, попустительстве распространению коррупции среди ведущих российских деятелей, игнорировании жестокостей, чинимых российскими властями в сепаратистской Чечне, неспособности пресечь сотрудничество России с Ираном в осуществлении военных ядерных программ, вопрошая при этом: «кто потерял Россию?». Послушать эдаких экспертов и представителей Республиканской партии — так всё, что только могло случиться плохого в России и в американо-российских отношениях, действительно случилось.

Что же произошло в период между эйфорией, вызванной коллапсом Советского Союза, и началом «охоты на ведьм» под лозунгом «кто потерял Россию?» десятилетие спустя? Одни считали, что виновата администрация Буша-старшего, не сумевшая оказать в 1992 году достаточной помощи нарождающемуся режиму Ельцина. Другие утверждали, что после 1993 года администрация Клинтона оказывала России совсем не ту помощь, какая была ей нужна, и вообще проводила «антирусскую» политику, расширяя НАТО и участвуя в конфликте в Косово, что только усилило антизападные настроения в России.

Менее чем через год после вступления Буша-младшего в должность президента, после террористического акта против США 11 сентября 2001 г., казалось, что в американо-российских отношениях снова произошел решительный поворот к лучшему. Сразу же после теракта президент Путин выразил сочувствие Соединенным Штатам и пообещал свою поддержку в создании единого фронта борьбы с международным терроризмом. Это вызвало прилив оптимизма: Россия наконец решила, что она видит себя частью Запада. На внутреннем фронте российская экономика уже не вызывала чувства жалости, государство, похоже, консолидировало свои позиции после десятилетия упадка, а большинство россиян положительно оценивало деятельность президента Путина. Американо-российские отношения выглядели значительно лучше по сравнению с предыдущими годами, по крайней мере до тех пор, пока возглавляемая Америкой коалиция не начала войну в Ираке.

Пытаясь объяснить ход событий, мы уделяли основное внимание тем целям, к которым стремились американские политики, тому, как они понимали ситуацию, каковы, по их мнению, были ставки. Осознавали ли они в 1991 году происходившие в Советском Союзе перемены и каковой им виделась в этой связи их роль? Считали ли они, что с распадом Советского Союза со старым врагом покончено и Соединенные Штаты должны оказать России крупномасштабную помощь, или они попросту приветствовали эту революцию в качестве сторонних наблюдателей? И как в целом американские политики определяли интересы США применительно к России в период после окончания «холодной войны»?

 

Новый мировой порядок

Падение Берлинской стены в 1989 году и распад Советского Союза в 1991 году стали событиями, которые после окончания Второй мировой войны в наибольшей степени способствовали преобразованию мира. С конца 40-х и вплоть до 1989-1991 годов основной целью внешней политики США было сдерживание угрозы, которую представлял Советский Союз. В этот период любая мировая проблема: оборона Европы, мир на Ближнем Востоке, гражданская война в Африке и даже разработка ресурсов морского дна, рассматривалась официальным Вашингтоном через призму «холодной войны» с Советским Союзом. Таким образом, коллапс Советского Союза обрадовал, но вместе с тем и дезориентировал творцов американской внешней политики. Теперь, когда главный противник потерпел поражение, что должно было прийти на смену сдерживанию как основополагающей внешнеполитической доктрине США? Самый известный американский дипломат Генри Киссинджер даже счел необходимым написать специальную книгу, отвечавшую тем, кто задавался вопросом, нужна ли Америке внешняя политика.

Проблема интеллектуальной и организационной переориентации внешней политики на новые отношения между США и Россией после четырех десятилетий «холодной войны» представлялась исключительно сложной. Перед американскими лидерами, вырабатывавшими новую внешнюю политику, встал вечный вопрос: в какой степени США являются традиционной великой державой, проводящей глобальную политику силового балансирования, а в какой — «городом на холме», который помогает другим развивать рыночную экономику и демократические институты? И когда творцы американской внешней политики в 90-х годах пытались сбалансировать мощь Америки и ее цели, они действовали в обстановке постоянно возрастающего американского верховенства в мировых делах, в то время как статус России как мировой державы за последнее десятилетие заметно снизился. Американские лидеры должны были также определить свои интересы в России, где официальный истеблишмент и общество в целом переживали одну из самых радикальных революций современности.

Перед американскими лидерами с 1945 года просто не вставала проблема концептуализации внешней политики в таких масштабах. Тогда новый мировой порядок был полон неопределенностей.

В 1945 году советские намерения многим были неясны, и система двух блоков в Европе возникла только после коммунистического переворота в Чехословакии и берлинской блокады 1948 года. Многие международные нововведения, предложенные сразу же после окончания Второй мировой войны, включая идею «четырех полицейских» Франклина Д. Рузвельта и даже Совет Безопасности ООН, в ретроспективе оказались наивно неадекватными для решения фундаментальных международных проблем, но это стало ясно только со временем. Перерастание американо-советского противостояния в Европе в глобальное противоборство титанических масштабов началось лишь через пять лет после окончания Второй мировой войны, когда была развязана война в Корее.

Однако в некоторых важных аспектах обстановка в мире в 1945 году характеризовалась меньшей степенью неопределенности, чем это было в 1991 году. Потребовалось время, чтобы американцы приняли немцев и японцев как своих партнеров и интегрировали их в структуры-безопасности Запада, но в 1945 году было ясно, что эти тоталитарные режимы потерпели полное поражение. Соединенные Штаты и их союзники нанесли Германии и Японии военное поражение, территории этих стран были оккупированы, а их лидеры преданы суду. Американский генерал Дуглас Макартур со своим штабом написал послевоенную конституцию Японии. А появление новой угрозы со стороны Москвы помогло США понять важность установления тесных отношений с бывшими противниками. Возникшая в начале 50-х годов коммунистическая угроза сделала абсолютно необходимыми преобразование Германии и Японии в демократические страны и включение их в экономическую систему Запада и структуры обеспечения безопасности.

Ситуация, сложившаяся в мире в 1991 году и в последующие годы, не давала столь же четкой картины в отношении бывшего противника США. СССР потерпел поражение в «холодной войне» потому, что коммунистическая идеология как фактор мирового развития себя исчерпала, и Советский Союз перестал существовать как страна. И все же победа, одержанная над противником в 1991 году, не была столь же полной, как это было в 1945-м. Советский Союз перестал существовать, но постсоветская Россия не потерпела военного поражения и продолжает располагать десятками тысяч ядерных боезарядов, способных уничтожить США. Соединенные Штаты не оккупировали постсоветскую Россию, поэтому процесс политических и экономических преобразований в стране был в значительно большей степени внутренним делом России, чем это имело место в случае Германии и Японии после Второй мировой войны. Президент новой, независимой России Борис Ельцин производил впечатление человека демократической, рыночной и прозападной ориентации, но отдельные фигуры в его окружении были в меньшей степени склонны вести Россию по пути внутренних преобразований и интеграции с Западом. Некоторые из его противников, в том числе располагавшие широкой поддержкой в стране, были категорически против этих перемен. В 1945 году оккупационные власти подавляли антизападные силы в Германии и Японии. Ельцин в 1991 году не мог обратиться к союзникам на Западе за помощью в подавлении своих противников. Не было у него и сил справиться с этой задачей самостоятельно. В первые годы независимости власть Ельцина была довольно хрупкой, в то время как коммунисты и националисты как в правительстве, так и вне его бросали вызов президенту и его политике. Способность России к интеграции с Западом после «холодной войны» выглядела проблематично по сравнению с вероятностью эффективной интеграции оккупированной Западной Германии; сама необходимость интеграции в 1991 году не была столь настоятельной, как в 40-х годах. Помимо всего прочего, на Востоке Россия не представляла угрозы американской безопасности. Соответственно, во внутриполитическом плане в США не было сил, которые были бы заинтересованы в проведении широких преобразований в мире после окончания «холодной войны».

Все, кто был связан с разработкой новой большой стратегии внешней политики США после «холодной войны», были готовы согласиться с двумя исходными постулатами: во-первых, Соединенные Штаты остались единственной доминирующей глобальной военной державой, и, во-вторых, существование демократической и рыночно ориентированной России, прочно связанной с Западом, будет отвечать национальным интересам США. Но может ли американская мощь быть использована для стимулирования такого пути развития России? Способны ли Соединенные Штаты и следует ли им использовать свое могущество для поощрения рыночных преобразований, осуществляемых режимом в самой России? Если да, то насколько США стоит упреждать события, какие денежные средства нужно выделить на это предприятие, кто должен их расходовать и как? Может быть, руководителям американской внешней политики просто следует заявить, что они приветствуют желание России вступить в западное демократическое сообщество, и сосредоточить свои собственные усилия на снижении уровня ядерной угрозы и сохранении нынешних границ России? Или Соединенные Штаты должны ставить перед собой более амбициозную цель выработки некоего подобия «плана Маршалла», который помог восстановить Западную Европу после Второй мировой войны? Другими словами, насколько приоритетной должна быть задача поддержки преобразований в России и ее интегрирования с Западом по сравнению с задачей сохранения мирового баланса сил, выгодного Соединенным Штатам?

 

«Преобразователи режима» и «сторонники баланса сил»

После окончания «холодной войны» творцы политики и те, кто хотел повлиять на них, выдвинули две различные (и даже противоположные) стратегии американского внешнеполитического курса. В одном лагере находились сторонники преобразования режима, которые считали, что американские лидеры должны использовать всю имеющуюся в арсенале США мощь — кроме военной — для осуществления внутренних преобразований в России. Они были убеждены, что демократическая Россия больше не будет угрожать Соединенным Штатам, поскольку, как показывает история, демократии не воюют друг с другом, и утверждали, что рыночно ориентированная Россия будет заинтересована в привлечении иностранных инвестиций и в конечном счете в членстве в таких многосторонних институтах, как Всемирная торговая организация (ВТО). Если Россия сможет укрепить свои демократические и рыночные институты, то число имеющихся в ее распоряжении ядерных боезарядов не будет иметь значения.

Сторонники другого подхода, а именно баланса сил, предостерегали против миссионерского рвения, ссылаясь на то, что характер внутриполитического режима России не влияет на ее поведение на международной арене. И, кроме того, даже если тип режима и имел значение, Соединенные Штаты все равно не располагали возможностями влияния на внутренние дела России, поэтому определяющим являлся баланс сил между Соединенными Штатами и Россией. Сторонники этой концепции утверждали, что американские лидеры должны воспользоваться слабостью России и закрепить выгодное для США соотношение сил, что означало проведение наступательной линии в вопросе уничтожения ядерного арсенала России, а также обеспечение гарантий независимости новых государств, появившихся на ее границах. Приверженцы этой точки зрения считали, что Россия слишком слаба, чтобы защитить свои границы или обеспечить контроль над своим ядерным арсеналом, что в конечном счете могло создать новую угрозу Соединенным Штатам. Вместе с тем, большинство сторонников баланса сил полагали, что, чем слабее этот бывший противник, тем лучше. Некоторые даже надеялись на распад самой России.

Эти два варианта стратегического ответа на окончание «холодной войны» не являлись чем-то новым. Скорее, они отражали две глубоко укоренившиеся модели формирования американской внешней политики. Сторонники преобразований представляли традицию столь же старую, как и сами Соединенные Штаты. С момента создания США некоторые американские лидеры считали, что американская система демократического правления делала Америку уникальным государством. Многие американские политические деятели противопоставляли демократическую Америку алчным до власти европейским державам как новый моральный фактор в международных делах. Чем больше стран пойдет по пути свободы и демократии во внутриполитической жизни, тем более мирной станет международная жизнь. В XIX веке руководители американской внешней политики, придерживавшиеся такого подхода, имели ограниченные средства и ограниченные горизонты. Американские миссионерские импульсы редко выходили за пределы Западного полушария. Только после вступления США в Первую мировую войну президент Вудро Вильсон попытался применить американские моралистические принципы в глобальном масштабе. Выступая на совместном заседании палат Конгресса США в январе 1918 года, он следующим образом изложил свои 14 пунктов нового мирового порядка: «Чего мы требуем в этой войне? …для себя — ничего особенного. Мы хотим, чтобы мир стал безопасным и пригодным для жизни; в первую очередь безопасным для всех миролюбивых народов». По мнению Вильсона, лучшим способом обеспечения безопасности Америки должна была стать не защита США от внешнего мира, а фундаментальное изменение самого этого мира. В политических кругах эта традиция получила название вильсонианства. И хотя Вильсон был представителем Демократической партии, его философия внешней политики выходила за партийные рамки. В период «холодной войны» одним из самых ярых поборников вильсонианства во внешней политике стал республиканский президент Рональд Рейган, который также был убежден, что смена режима [в России] будет служить интересам обеспечения национальной безопасности США. В академических кругах такой подход к теории и практике внешней политики стал известен как либерализм (название, в известной мере вводящее в заблуждение, с учетом того, как этот термин используется в американской внутриполитической жизни).

Попытка Вильсона сделать мир безопасным для демократии потерпела неудачу. Контролируемый республиканцами Сенат заблокировал вступление США в Лигу наций. Появление в Европе коммунистической России, приход к власти в Германии нацистов и начало Второй мировой войны привели к появлению новой школы в американской внешней политике — сторонников «баланса сил», или «реалистов». В противоположность «наивному идеализму» Вильсона «реалисты» утверждали, что Соединенные Штаты должны уделять больше внимания оценке мощи держав и соотношению сил между ними. Внутриполитическое устройство государств — демократическое или автократическое — имело гораздо меньшее значение. Эта школа приобрела особое влияние в период «холодной войны», когда главным императивом американской внешней политики стало сдерживание советской мощи.

Во время «холодной войны» стремление способствовать изменению режимов в зарубежных странах не исчезло. Наоборот, американские политики создали целый ряд новых инструментов для проведения внешней политики, включая Агентство международного развития, Корпус мира, Союз ради прогресса, Радио «Свободная Европа», Национальный фонд за демократию, которые должны были способствовать изменению режимов в других странах. Более того, сторонники как реализма, так и либерализма (или сторонники изменения режимов и поддержания баланса сил) принимали участие в выработке и осуществлении американской внешней политики с 1945 года; просто разные администрации делали больший акцент на тот или иной подход. Колебания между либеральной и реалистической тенденциями не всегда четко следовали партийной принадлежности президента. Например, республиканский президент Ричард Никсон и его главный советник по внешней политике Генри Киссинджер были классическими реалистами и приверженцами теории «баланса сил». Они фокусировались на соотношении сил как на ключевом ингредиенте системы международных отношений и проводили политику, направленную на поддержание позиций США в мире, например пошли на развитие отношений с Китаем, чтобы создать противовес растущей советской мощи. В период пребывания у власти Никсон и Киссинджер не придавали особого значения вопросам внутренней политики Советского Союза или Китая. Они были готовы идти на сотрудничество с диктатурой китайского типа, если это помогало уравновесить мощь Советского Союза. Никсон однажды заявил китайскому лидеру Мао Цзэдуну: «Важна не внутриполитическая философия, которой руководствуется то или иное государство. Важно, какую оно проводит политику в отношении остального мира и в отношении нас».

В отличие от Никсона, Рональд Рейган, также республиканец, уделял больше внимания внутриполитическим режимам и проводил политику, направленную на ослабление автократических, особенно, хотя и не исключительно, коммунистических режимов. Рейган избирательно подходил к решению вопросов смены режима в тех или иных странах, беспокоясь скорее о коммунистических диктатурах в Восточной Европе, чем о капиталистических диктатурах в Африке или Латинской Америке. Тем не менее, подход Рейгана к вопросам внешней политики имеет больше общего с позицией демократов Вильсона и Трумэна, чем республиканца Никсона.

 

Приоритетность личностей и идей в политике США в отношении России

Вряд ли какая-либо из администраций проводила политику смены режимов столь ревностно, как администрации Вильсона и Рейгана, или же с такой энергией действовала в сфере баланса сил, как при Никсоне и Киссинджере. Большинство президентов пытались сочетать в своей деятельности оба начала. Советник президента Билла Клинтона по национальной безопасности Энтони Лэйк еще за десять лет до занятия им этого высокого поста писал: «Во внешней политике американцы постоянно разрывались между наследием твердолобого реализма и идеалистической верой в миссию Америки способствовать укреплению демократии и свободы личности… Последнее побуждает американцев в расширительном смысле толковать свою мощь, а первое — заставляет их осознавать ограниченность этой мощи». Независимо от «окраски» президенты, склонные к балансированию силой, всегда будут испытывать давление исторического наследия США как лидера демократического сообщества в плане привнесения в силовую политику либеральных идей, а сторонники изменения режимов — понимать, что, когда Америка нуждается в союзниках, она всегда может закрыть глаза на попрание либеральных ценностей. На протяжении первого десятилетия после окончания «холодной войны» обе эти тенденции оказывали влияние на политику США в отношении России. И все же в различные периоды после окончания «холодной войны» два различных философских подхода оказывали влияние на внешнюю политику конкретно и дифференцированно. Центральным аргументом данной книги является утверждение о том, что идеи действительно оказывают влияние на выработку внешней политики. Цели внешней политики определяют не государства, какие-то структуры или бюрократические образования, а персонажи. Конкретные люди с именами и лицами, не просто «Соединенные Штаты» или «Россия» либо «глобализация» или «международный баланс сил» определяют внешнюю политику. В ходе выработки внешней политики представления людей о природе международных отношений оказывают самое непосредственное и ощутимое влияние на тот или иной выбор участников этого процесса. Политические деятели — приверженцы конкретных идей могут повернуть политику всего правительства в определенном направлении. В нашем случае это Джеймс Бейкер и его идея ядерного разоружения, Энтони Лэйк и его идеи расширения НАТО, Уильям Перри и его идея сотрудничества в деле уменьшения угрозы или Лоренс Саммерс и Дэвид Липтон с их идеей макроэкономической стабилизации. Это только некоторые, наиболее яркие примеры того, как сочетание активных политических деятелей и новых идей оказало серьезное влияние на формирование политики США в отношении России в 90-х годах. Потенциальная значимость и казуальность таких идей особенно возрастают в периоды быстрых перемен, как это имело место после окончания «холодной войны», когда старые институты, нормы и привычные способы действий были поставлены под сомнение или разрушены, а новые правила игры, определяющие внешнюю политику (как внутри стран, так и на международной арене), еще не сложились.

В конечном счете, пределы, в которых могли действовать творцы американской внешней политики, определялись соотношением сил на международной арене. Американской дипломатии приходилось принимать решения относительно поддержки процесса смены режима в России или уничтожения российского ядерного оружия именно потому, что США располагали возможностями для действий в этом направлении. Тем не менее, сам по себе баланс сил на международной арене еще не определяет внешнюю политику государств. Структурные или системные факторы, будь то баланс сил или международные институты, в наименьшей степени могут сдерживать самую могущественную страну в этой системе — Соединенные Штаты. Равно как и ни одно геостратегическое соображение, например нефть или безопасность важного союзника, не перевешивает все остальные внешнеполитические интересы. Ближе всего к этой черте — проблема распространения ядерного оружия, но даже это соображение не определяет, какой должна быть политика США в отношении России. При выработке внешнеполитического курса США в отношении России в постсоветский период творцы американской внешней политики стояли перед выбором альтернатив, и этот выбор в значительной степени определялся их представлениями о международной политике.

Нельзя сказать, чтобы внутриполитические соображения были существенным фактором, который ограничивал возможности исполнительной власти США в плане формирования политики в отношении России после 1991 года. В тот же период (как и в другие периоды) на других направлениях внешней политики важную роль в ее формировании играли корпоративные лобби, группировки в Конгрессе, этнические и другие группы специальных интересов. Однако что касается России, то после 1991 года влияние этих групп было менее ощутимым. Скорее, на формировании «русской» политики США после окончания «холодной войны» в большей степени сказывался философский подход к этой проблеме президента и его ключевых советников. Со сменой администраций менялись представления о системе международных отношений и о самой России; менялись представления об интересах национальной безопасности США, и это, естественно, оказывало влияние на выработку политики США в отношении постсоветской России.

Джордж Герберт Уокер Буш и разумный реализм

Президент Джордж Буш-старший был приверженцем теории «баланса сил». Он склонялся к реализму никсоновского типа, и это неудивительно, учитывая, что он сам и его советник по вопросам национальной безопасности Брент Скоукрофт занимали высокие посты в администрации Никсона. Когда Советский Союз начал разваливаться, Буш был больше обеспокоен сохранением глобальной стабильности, чем поддержкой свободы в Советском Союзе и России. С учетом приверженности республиканцев идеям свободного рынка и демократии первая администрация Буша подчеркивала важность сохранения западной системы мира и процветания и возможности для России найти свое место в этой системе. Последний президент эпохи «холодной войны», однако, не был склонен тратить на это существенные ресурсы.

Главным для Буша-старшего было гарантировать мирный переход от привычной для нас системы к новому мировому порядку. В то время как мир менял свои очертания, основной целью администрации Буша оставалось обеспечение бескровного характера этих преобразований. Ведущая задача в области национальной безопасности — создание условий для того, чтобы на постсоветском пространстве не возникло другой державы, которая могла бы противостоять американской гегемонии. В докладе, подготовленном под руководством министра обороны Дика Чейни, говорилось: «По существу, цель региональной оборонной стратегии заключается в том, чтобы обеспечить лидерство США в формировании неопределенного пока будущего, сохранить и расширить стратегическую устойчивость, добытую ценой таких больших усилий».

Преобладание реализма в первой администрации Буша над вильсонианством было заметно не только по отношению к Советскому Союзу и России. Команда Буша могла говорить о своих обязательствах по сохранению целостной и свободной Европы (обращаясь, таким образом, к идеалам Вильсона), однако на Балканах администрация четко давала понять, что она не будет предпринимать каких-то шагов по предотвращению этнических чисток, поскольку у США, по выражению госсекретаря Джеймса Бейкера, «в этой драке не было своей собаки». Югославия могла стать проблемой лишь в случае распространения конфликта и вовлечения в него других крупных держав. Поэтому администрация Буша направила небольшой американский контингент в Македонию, но только для того, чтобы не допустить распространения конфликта, а не для тушения пожара. Аналогичным образом США возглавили коалицию для изгнания Ирака из Кувейта, но не для свержения Саддама Хусейна или расчленения Ирака, а потому, что главной задачей было сохранение баланса сил в регионе.

Президент Буш сделал очень мало для поощрения смены режима в Советском Союзе. И хотя он сам и его внешнеполитическая команда приветствовали инициированные Михаилом Горбачевым внутренние перемены в СССР, они воздерживались от проведения активного курса, который мог бы ускорить этот процесс или придать ему какое-то конкретное направление. Реформы, по мнению Буша, были внутренним делом советского руководства, на что США должны были только реагировать, но не пытаться стимулировать их или придать им какую-то форму. Вообще перспективы радикальных перемен вызывали у Буша и его команды чувство нервозности. Распад в 1991 году Югославии стал наглядным примером того, что может случиться в многонациональном государстве, когда его составляющие потребуют независимости. В области внешней политики Джордж Буш стремился заручиться советской поддержкой идеи членства в НАТО объединенной Германии, а также войны в Персидском заливе. Что касается внутренней ситуации в Советском Союзе, Буш хотел прежде всего избежать возникновения гражданской войны по югославскому сценарию в стране, которая простиралась на одиннадцать часовых поясов и обладала тысячами ядерных боезарядов. Поэтому проблема независимости составлявших Советский Союз национальных республик для большинства членов внешнеполитической команды Буша не была приоритетной.

Большую часть срока пребывания в Белом доме Буш и его советник по национальной безопасности Брент Скоукрофт надеялись, что Горбачев удержится у власти. В конце концов Горбачев делал США одну уступку за другой, и Буша со Скоукрофтом беспокоило, что за этим может последовать. Но на события осени 1991 года было невозможно повлиять извне, и команде, ориентированной на «холодную войну», уже в начале 1992-го пришлось перестраиваться в условиях драматического появления пятнадцати новых постсоветских и посткоммунистических государств.

После распада Советского Союза команда Буша предпринимала шаги, которые должны были способствовать интеграции России с Западом, но основной акцент все-таки делался на внешнюю политику России, а не на внутренние преобразования. В ядерной сфере это означало совместную работу с Россией и новыми независимыми государствами по консолидации советского ядерного арсенала, обеспечению единого управления и командования. В области экономики основное внимание уделялось мерам, которые позволили бы России избежать дефолта по внешним долгам, а не оказанию крупномасштабной помощи в строительстве рыночной экономики.

После развала Советского Союза стратегическое ядерное оружие осталось на территории четырех бывших советских республик: России, Украины, Беларуси и Казахстана. Зиму и весну 1992 года госсекретарь Джеймс Бейкер потратил на то, чтобы склонить Беларусь, Украину и Казахстан согласиться с вывозом их огромных ядерных арсеналов на территорию России. Вывоз всех ядерных боеголовок был завершен к концу первого срока пребывания в Белом доме Билла Клинтона, и это стало одним из самых важных, хотя и оставшимся почти незамеченным, успехов американской внешней политики в этом регионе.

В 1991-1992 годах усилия администрации Буша по снижению уровня этой вполне реальной и непосредственной угрозы предпринимались без какого-либо активного участия в происходивших в России внутренних преобразованиях. Таким образом, ее цели в экономической сфере были гораздо менее амбициозны. Кандидат в президенты США Билл Клинтон и бывший президент Ричард Никсон (демонстрируя драматическое отступление от своей прежней практики игнорирования внутренней политики других стран) весной 1992 года призывали президента Буша оказать крупномасштабную финансовую помощь новой команде российских реформаторов. Но такая помощь не поступила. Вместо этого Министерство финансов США во главе с министром Николасом Брэйди потребовало, чтобы Россия признала долги, накопленные предыдущим режимом.

В целом смысл сигналов, которые посылала команда Буша России и другим республикам, поднимавшимся из руин Советского Союза, заключался в следующем. Если вы хотите, чтобы Запад вас принял, вы должны сделать «это», «это» и еще «то». Установите контроль над ядерным оружием. Возьмите обязательство выплатить долги. Несмотря на то что многие на Западе призывали администрацию Буша предоставить России более существенную экономическую помощь, уделять ей больше внимания и вообще более активно включиться в процесс ее преобразования, Буш и его команда возложили это бремя на саму Россию. И если преобразование России увенчается успехом, ее примут в западный клуб.

Билл Клинтон и демократическое расширение

Преемник Буша Билл Клинтон был сторонником преобразования режимов — либералом вильсонианского типа. Он считал, что после окончания «холодной войны» важнейшей задачей в сфере обеспечения национальной безопасности должно стать расширение сообщества демократических стран с рыночной экономикой. В концептуальном документе администрации Клинтона, подготовленном в 1994 году, отмечалось: «Наша стратегия в области национальной безопасности основывается на расширении круга демократических стран с рыночной экономикой при одновременном сдерживании и противодействии целому ряду угроз нашим союзникам и нашим интересам. Чем прочнее будут позиции демократии и чем глубже будут идти процессы политической и экономической либерализации в мире, особенно в странах, представляющих геостратегическое значение для США, тем в большей степени будет обеспечена наша безопасность и тем больше будет вероятность процветания нашей нации». Клинтон считал, что появление демократического режима в России приведет к возникновению новых отношений в сфере безопасности, позволит США уменьшить расходы на оборону и высвободить ресурсы для осуществления особенно важных, с его точки зрения, внутренних программ. Только с преобразованием России могут быть получены настоящие мирные дивиденды. В отличие от администрации Буша, Клинтон и его команда были намерены проводить политику содействия проведению демократических и рыночных реформ России в качестве основного средства ее интеграции в западное сообщество демократических государств.

Однако оказание экономической помощи и поддержка демократии не были столь очевидны. В качестве своей первой внешнеполитической инициативы Клинтон подготовил внушительный пакет иностранной помощи для России, но это оказалось одноразовым мероприятием. Американские лидеры постоянно подчеркивали важность демократического процесса, но на практике Клинтон принял решение поддерживать Ельцина вне зависимости от того, что делал его московский друг, особенно в драматический период штурма Ельциным собственного парламента в октябре 1993 года и военной интервенции в Чечне год спустя. Для команды Клинтона именно Ельцин олицетворял реформы, а его противники — регресс и возможный возврат коммунизма.

Клинтон не отказался от политики «баланса сил», проводившейся его предшественником. Администрация Клинтона добилась вывода ядерного оружия из нерусских республик (при этом предполагалось, что Россия будет их добрым соседом), а также вывода российских войск из стран Балтии: Эстонии, Латвии и Литвы. Однако в период администрации Клинтона даже эта политика «баланса сил» имела некий вильсонианский оттенок. Достижение отмеченных целей в области национальной безопасности было принципиально важно для Клинтона в реализации его планов включения России в западный клуб демократических стран с рыночной экономикой. Для ускорения этого процесса и поощрения России Клинтон предложил ей финансовую помощь, дипломатическую поддержку и даже проявил готовность несколько изменить правила приема стран в западное сообщество. Это уже было совсем не то, о чем говорил Буш: «Сначала реформируйтесь, а потом вы сможете вступить в клуб». Клинтон предложил свою помощь в вопросе приема России в западное сообщество потому, что считал: если Россия станет членом сообщества, это поможет процессу внутренних преобразований, которые, в свою очередь, будут способствовать улучшению ее отношений с Западом. Подход Клинтона подчеркивал причинно-следственные связи между преобразованиями, интеграцией и ролью США в достижении обеих целей.

Команда Клинтона даже использовала терминологию взаимодействия и интеграции в решении таких проблем, как, например, Дэйтонские мирные соглашения 1996 года, которые принесли мир Боснии, а также в расширении НАТО, что в понимании российской элиты создало угрозу интересам России. В каждом из этих случаев повестка дня определялась США: в первом — путем принуждения к окончанию войны в Боснии и Герцеговине на американских условиях, а во втором — путем создания благоприятных условий, на которых страны-бывшие члены Варшавского договора: Польша, Венгрия и Чехия, могли вступить в НАТО. Однако это не была чисто силовая игра вильсонианской администрации. США активно предлагали России конкретную компенсацию за согласие с американской повесткой. В случае с Боснией администрация Клинтона помогла России найти такое место в составе миротворческих сил, чтобы это не выглядело, будто российские войска оказались в непосредственном подчинении НАТО. В случае с расширением НАТО Клинтон организовал в мае 1997 года пышную церемонию в Париже, где Ельцин смог подписать со всеми лидерами НАТО новое соглашение об отношениях России с этим блоком. Не случайно именно тем же летом Клинтон предоставил России равноправное членство в том, что в тот период являлось «большой семеркой» (группой семи промышленно развитых стран), которая теперь стала «восьмеркой» (следующим летом на своей ежегодной конференции в Бирмингеме «семерка» официально стала «большой восьмеркой»).

Несмотря на заинтересованность в осуществлении внутренних преобразований в России, Клинтон считал себя абсолютно свободным действовать в плане защиты национальных интересов США, даже когда Россия решительно возражала. Клинтон и его администрация добились расширения НАТО и возглавили военную кампанию этого блока против Сербии, потому что новое соотношение сил в международном сообществе позволяло им сделать это. Однако в начальный период правления своей администрации он подчеркивал необходимость активного использования денег и опыта США для оказания помощи России в строительстве капитализма и демократии. Именно этот акцент на традиционное вильсонианство оказался под огнем критики, когда в конце 90-х годов российские политические и экономические реформы стали пробуксовывать.

Во второй срок пребывания у власти Клинтона и Ельцина три крупных политических катаклизма: в развитии демократии, экономической помощи и интеграции в вопросах безопасности, привели к краху амбициозных американских планов и вызвали настоящий спад в американо-российских отношениях со времени окончания «холодной войны».

Сначала произошел экономический кризис августа 1998 года, вызвавший разочарование американских экономистов и побудивший их дистанцироваться от попыток оказания помощи в проведении реформы российской экономики. Вскоре все сообщество западных экспертов по России стало дебатировать вопрос: «Кто потерял Россию?».

Потом в марте 1999 года НАТО начало воздушные военные операции в Косово. И хотя русские сыграли существенную роль на заключительном этапе этого конфликта, когда Слободан Милошевич капитулировал, война привела к охлаждению отношений между Россией и НАТО до конца президентства Клинтона. Американские и российские официальные представители видели эту войну по-разному. Администрация Клинтона считала, что Америка несет свободу угнетенному народу. Команде Ельцина полагала, что американская военщина вторглась в традиционную сферу российского влияния. Это означало конец любых надежд на сотрудничество США и России в рамках НАТО (и только события 11 сентября 2001 г. смогли их воскресить).

Через несколько месяцев Россия возобновила войну в Чечне, что привело к массовым проявлениям жестокости и нарушениям прав человека. Затем последовало подавление прессы, что еще больше ослабило хрупкие демократические институты России. Теперь уже казалось, что все шансы на экономические и демократические преобразования и объединение усилий в плане безопасности были окончательно потеряны.

К осени 1999-го российская политика Клинтона оказалась в тупике. Главный эксперт Клинтона по России Строуб Тэлботт призывал к «стратегическому терпению», но терпение иссякло. Эксперты по вопросам безопасности выражали все большую тревогу в связи с тем, что Россия продолжала продажу ядерных технологий Ирану. К тому же новый российский президент Владимир Путин отказывался заключить крупное соглашение по сокращению арсенала наступательных ядерных боеголовок при условии, что США сохранят за собой право вести работы по созданию ограниченной противоракетной обороны в соответствии с пересмотренным Договором о противоракетной обороне. Когда на завершающем этапе своей администрации Клинтон занялся поисками мира на Ближнем Востоке и попытками продвижения в решении проблем Корейского полуострова, Россия вообще отошла на задний план. Это стало разительным контрастом с тем серьезным акцентом на Россию, которым началось президентство Клинтона в 1993 году.

Джордж Уокер Буш: от реализма к выборочному либерализму

К началу американской президентской кампании 2000 года уже говорили не о том, как Россия была преобразована и интегрирована, а скорее о том, как она была потеряна. Если Клинтон жаловался, что Буш-старший сделал слишком мало, то новый Джордж Буш и его советники критиковали Клинтона и вице-президента Альберта Гора за то, что те пытались сделать слишком много, чтобы повлиять на внутренние дела России. Они утверждали, что подлинные интересы Америки лежали не в русле вильсонианства, а в возврате к реальной политике. Поскольку же сила была единственным фактором, имевшим значение, команда Буша пришла в Белый дом не с акцентом на Россию, как две предшествующие администрации, а с политикой, которая ставила во главу угла укрепление отношений прежде всего с союзниками в Северной Америке, Азии и Европе и только после этого — развитие связей с Россией. И хотя эта политика радикально расходилась с той, с чего начинала команда Клинтона, она не сильно отличалась от того, с чем Клинтон завершал свое пребывание в Белом доме в январе 2001 года. Было совершенно очевидно, что Россия отошла на периферию внешней политики Соединенных Штатов.

Новая команда Буша критиковала Клинтона и Гора в ходе избирательной кампании 2000 года за то, что в вопросах внешней политики они придавали слишком большое значение тесным личным взаимоотношениям с президентом Борисом Ельциным и премьер-министром Виктором Черномырдиным. По иронии судьбы Буша-старшего обвиняли в такой же привязанности к Михаилу Горбачеву. Но как бы ни пыталась новая команда Буша строить свою внешнюю политику с государствами, а не с индивидуальными политиками, она не могла игнорировать вопросы внутренней политики и персоналий в России. На первой же встрече с Путиным в Словении в июне 2001 года Буш уделил особое внимание установлению личных отношений со своим русским коллегой.

После террористических актов против США 11 сентября 2001 г. президент Буш неожиданно вышел на совершенно новый комплекс идей относительно внешней политики, который был гораздо ближе философии Рональда Рейгана и Вудро Вильсона, чем его собственного отца или Ричарда Никсона. В нескольких важных выступлениях он провел мысль о том, что является сторонником пересмотра системы международных отношений, а не их сохранения. Опубликованная осенью 2002 года доктрина «национальной безопасности» Буша делает защиту свобод личности во всем мире четко провозглашенной целью американской внешней политики. Во многих регионах мира, объяснял президент, свобода личности может быть обеспечена только путем смены режима. После 11 сентября Буш, по крайней мере риторически, стал ближе к сторонникам преобразования режимов и дистанцировался от сторонников поддержания баланса сил. До настоящего времени, однако, Буш старался избирательно продвигать вильсонианские идеалы. Если, например, на Ближнем Востоке Буш и сторонники преобразования режимов в его администрации были готовы укреплять демократию, даже если это означало применение силы, то они не проявили особого энтузиазма в использовании такой же стратегии в отношении России. После 11 сентября Буш еще более энергично стал сближаться с Путиным как с союзником в войне с терроризмом. Команда Буша была более чем счастлива перейти от политики игнорирования России к политике тесных связей с ней, тем более что Россия не препятствовала созданию американских военных баз в Средней Азии. Это сближение, однако, не было полным возвратом к ранним годам администрации Клинтона, и внутренние преобразования в России не стали предметом двусторонней заинтересованности. Вместо этого после 11 сентября на первое место вновь вышла международная роль России. Администрация Буша также уделила первостепенное внимание выработке новой повестки в вопросах стратегических ядерных вооружений (включая отмену Договора о противоракетной обороне), войне с терроризмом и стала уделять меньше внимания внутренним проблемам России, таким как поведение российской армии в Чечне или наступление Путина на независимость прессы.

 

Изменяющиеся параметры силы и угроз

Понимание важности преобразования режимов в отличие от поддержания баланса сил оказало прямое влияние на формирование политики США в отношении России после 1991 года. Однако на протяжении десятилетия два других фактора, действовавших за пределами границ США, приобретали все более серьезное значение для творцов американской политики. Особенно важным стало более глубокое понимание тенденции нарастания асимметрии в соотношении сил между Россией и США. В начале десятилетия мощь России с трудом поддавалась оценке. Поскольку Россия не потерпела военного поражения, многие российские внешнеполитические эксперты все еще продолжали считать ее ведущей мировой державой, а многие американцы запаздывали с пониманием того, как быстро менялся мир. Первоначально неясность относительно реального соотношения сил сдерживала осторожную администрацию Клинтона. Понимание этой асимметрии менялось медленнее, чем само соотношение сил, но со временем реальное распределение мощи прояснилось. К концу 90-х годов вашингтонские лидеры верно считали, что Россия располагает минимальными возможностями для оказания влияния на американскую внешнюю политику даже в таких традиционных сферах российского влияния, как Балканы. Это актуализированное представление придало смелости деятелям администрации Клинтона. Они стали проводить внешнюю политику, которая включала расширение НАТО и войну против Сербии, что еще десять лет назад, безусловно, вызвало бы конфликт между двумя великими державами.

Во-вторых, со временем неопределенность относительно курса российской революции ослабла. В начале десятилетия конечная точка перехода России от коммунизма к новому состоянию представлялась весьма туманно. Те, кто считал, что тип режима имеет значение и что интересам Соединенных Штатов отвечает возникновение демократической, а не коммунистической или фашистской России, стояли перед грандиозной задачей выработки такой политики, которая поощряла бы развитие демократии и рыночной экономики в самой крупной стране мира, история которой являла собой непрерывное автократическое правление и семидесятилетний эксперимент с командной экономикой. Оказание помощи в трансформации подобной системы в направлении рыночной экономики и демократической формы правления, которая могла бы торговать с Западом и участвовать в западных институтах, не имело прецедентов.

В конце десятилетия развитие России по наихудшим сценариям уже представлялось маловероятным. В конце 90-х годов в России возник весьма далекий от совершенства капитализм и еще более далекая от совершенства демократия, что вызывало в команде Клинтона чувство фрустрации. Вместе с тем опасения по поводу установления в России фашизма или возврата коммунизма рассеялись, и такое развитие событий несколько успокоило администрацию уже Джорджа Буша-мл. относительно отрицательных последствий внутреннего развития России для интересов национальной безопасности США. Отмеченные два фактора со временем стали оказывать существенное влияние на формирование американской внешней политики, хотя ее общая направленность складывалась под воздействием обстановки в мире в целом. Осознание увеличивающейся асимметрии соотношения сил между Соединенными Штатами и Россией позволило американским представителям предпринимать односторонние политические инициативы без особой оглядки на реакцию России. Завершение российской революции позволило США уделять меньше внимания развитию внутриполитической обстановки в России. В то же время растущая асимметрия в соотношении сил между этими когда-то равными державами, а также неоднозначный в политическом плане характер преобразований в России оказывали в целом отрицательное влияние на состояние двусторонних отношений. Российские лидеры устали от проявления американской бесцеремонности в международных делах и с тревогой следили за попытками США повлиять на развитие внутриполитической обстановки в России. Только сочетание новых идеологических ориентиров в Белом доме и глубокий шок, который испытало мировое сообщество 11 сентября, смогли изменить обстановку в американо-российских отношениях.

 

В фокусе анализа

Эта книга посвящена главным образом тому, как американский президент и его главные советники в исполнительной власти формулировали и проводили политику в отношении России. У нас нет намерения преуменьшить роль Конгресса или других участников внешнеполитического процесса, но мы стремимся сосредоточить внимание на вопросах общего подхода США к России в рассматриваемый период. В определенные моменты Конгресс играет очень важную роль, например в выработке политики США в отношении России в 90-х годах, когда сенаторы Сэм Нанн (демократ от штата Джорджия) и Ричард Лугар (республиканец от штата Индиана) добились от первой администрации Буша выделения России помощи для реализации программы ядерного разоружения или когда республиканцы в Конгрессе ограничивали возможности администрации Клинтона по оказанию помощи России или сопротивлялись отмене ограничений в торговле, принятых в период «холодной войны». Мы рассмотрим роль этих участников и их действия, но книга все-таки посвящена в основном тому, как три администрации вырабатывали и реализовывали политику в отношении России, и сравнительной интенсивности их усилий по ее преобразованию и интеграции в мировое сообщество.

Анализируя политику США в отношении России, мы также пишем о приливах и отливах в американо-российских отношениях после «холодной войны». Главные фигуры с российской стороны, естественно, занимают центральное место, причем не только в контексте внутренней политики России, но также с точки зрения их влияния на американских лидеров, принимавших решения. Мы пытаемся описать обстановку в России и дать представление о влиянии России на американский политический процесс. И все-таки книга главным образом посвящена вопросам выработки политики США в отношении России.

Мы не ставили своей задачей описать шаг за шагом процесс эволюции российской политики США в постсоветский период. Вместо этого мы попытались изложить основные темы, компромиссы, проблемы и возможности, то есть то, с чем встречались творцы американской внешней политики в процессе уникального перехода от мира, в котором Россия была главным противником США, к миру, где, как надеются Соединенные Штаты, Россия будет стоять рядом с Америкой, которой предстоят новые (или в некоторых случаях старые, но давно игнорировавшиеся) вызовы. В рассматриваемый период США решали и многие другие внешнеполитические задачи, но выработка политики в отношении России была самым трудным, противоречивым и требовавшим огромных усилий направлением.

В своем изложении мы опираемся на воспоминания высших руководителей США, а также других лиц, вовлеченных в решение этих проблем. Мы часто брали интервью у официальных лиц или тех, кто надеялся занять такое положение в будущем. Иногда мы просили их припомнить события, имевшие место пять или более лет назад. Мы пытались уточнить информацию путем многочисленных интервью, а также используя документальные материалы, в том числе рассекреченные в соответствии с Законом о свободе информации правительственные документы. На большинство запросов о предоставлении таких материалов мы получили отказ, но все же некоторые важные документы были нам предоставлены, и они дополнили наше исследование необходимыми подробностями. Таким образом, даже если некоторые интервью можно воспринять критически, сам метод действий, описанный теми, кто принимал решения, и то, как они оправдывают свои действия, составляют исключительно важную часть нашего повествования и наших оценок.

Анализируя внешнюю политику каждой из администраций, мы фокусируем свое внимание на трех важных политических проблемах, о которых уже говорилось выше: поддержка демократии (в широком плане), экономическая помощь и сотрудничество в области безопасности. В главах, посвященных первой администрации Буша и первой команде Клинтона, мы рассматриваем, как формировалась политика в каждой из названных сфер. Применительно ко второй команде Клинтона мы обсуждаем основные политические провалы в этих же областях: финансовый коллапс 1998 года, войну в Косово в 1999 году, возобновление войны в Чечне в 1999 году, наступление на свободу прессы и неспособность добиться в 2000 году от России прекращения поставок в Иран критически важных технологий или заключения соглашения о контроле над вооружениями. Применительно к администрации Буша-младшего мы анализируем первоначальный подход новой команды к этим трем областям и эффект, который оказало 11 сентября на первоначальные подходы к ним.

Заключительная глава книги представляет собой попытку широкой оценки успехов и провалов внешней политики США в отношении России в первом десятилетии после окончания «холодной войны». На протяжении всего исследования мы пытаемся размышлять над тем, как могущество и цель определяли внешнюю политику США и как с течением времени менялось восприятие этих категорий не только в широких политических кругах США, но и внутри самих администраций.