В январе 1993 года, к моменту прихода к власти новой администрации Билла Клинтона, первое «окно возможностей» для фундаментальных реформ в российской экономике закрылось, и одновременно с этим быстро истекало время для проведения радикальных политических реформ. Когда осенью 1991 года команда молодых реформаторов во главе с заместителем премьера Егором Гайдаром взялась за выработку экономической политики правительства, они исходили из того, что быстрые рыночные преобразования могут быть осуществлены за счет стратегии так называемого «большого взрыва». Как уже отмечалось в главе 4, этот план предусматривал немедленную либерализацию цен и правил торговли, сопровождаемую сокращением бюджетных расходов и жестким контролем денежного обращения. За либерализацией и стабилизацией должна была быстро последовать массовая приватизация.

В январе 1992 года, когда Гайдар начал реализовывать свой план с частичной либерализацией цен, мало кто в России его открыто поддержал. Уже весной 1992 года Ельцин начал уступать давлению антиреформистских сил в парламенте и искать пути корректировки своей политики реформ. Через несколько месяцев после начала «шоковой терапии» Ельцин «разбавил» реформистский потенциал команды Гайдара, включив в правительство еще трех вице-премьеров, которые в то время были известны как «красные директора», среди которых был бывший директор гигантского газового конгломерата «Газпром» Виктор Черномырдин. Теперь вместо «шоковой терапии» это коалиционное правительство стало осуществлять «смешанный» план реформ, реализация которого повлекла отсрочку либерализации цен на нефть и газ, возобновление государственных субсидий предприятиям и уступки директорам предприятий в проведении правительственной программы приватизации. Расширение практики субсидий незамедлительно и отрицательно сказалось на стабилизации и привело к росту ежемесячного индекса инфляции в сторону двузначных величин. Назначение Ельциным в июле 1992 года Виктора Геращенко на пост председателя Центробанка усилило инфляционный пресс, поскольку Геращенко тут же принял решение о дополнительной эмиссии денег и выделении государственных кредитов предприятиям. (Центральные банки других бывших советских республик еще более усугубили эту проблему за счет предоставления собственных рублевых кредитов.) К концу года инфляция понеслась вверх, и кредиты Центробанку достигли 31% совокупного внутреннего продукта (СВП).

Когда Гайдар попытался урезонить Геращенко и Центробанк, новый председатель заявил, что он подчиняется Съезду народных депутатов, а не правительству. Сложившаяся катастрофическая ситуация в экономике — не результат «шоковой терапии», а следствие половинчатых и путаных реформ — подорвала веру Ельцина в способности его команды молодых реформаторов. В конце 1992 года на седьмой сессии Съезда народных депутатов Ельцин избавился от Гайдара и назначил главой правительства Виктора Черномырдина, пообещавшего осуществлять более прагматичный подход к выработке экономической политики, который российские либералы истолковали как конец подлинных реформ.

Помимо этого пересмотра повестки экономических реформ Россия к моменту приведения к присяге Билла Клинтона оказалась в разгаре конституционного кризиса. После провала августовского путча 1991 года Ельцин воспользовался моментом для проведения существенных политических перемен, включая самую драматическую — роспуск Советского Союза. Но он удержался от проведения других политических реформ. Он не пошел на проведение новых выборов, не создал новой политической партии и не попытался ратифицировать новую конституцию. К осени 1992 года отсутствие четких политических правил игры привело к поляризации сил и противостоянию между российским президентом и Съездом народных депутатов. Конфликт продолжался всю весну и лето 1993 года и завершился трагедией октября 1993 года, когда противостоящие стороны в попытке найти выход из тупика использовали друг против друга вооруженную силу.

 

Кантианские идеалы

К моменту, когда администрация Клинтона взяла в свои руки бразды правления в Вашингтоне, основная драма политических и экономических реформ в России уже завершилась. К январю 1993 года потерпели неудачу первые попытки стабилизации, программа российской приватизации уже действовала шесть месяцев, а Ельцин и Съезд народных депутатов угрожали друг другу соответственно роспуском и импичментом. Клинтон и его команда были вынуждены разрабатывать свою стратегию отношений с Россией не в обстановке эйфории, вызванной коллапсом коммунизма, а в условиях пробуксовки экономических реформ и нарастающей политической поляризации российского общества. Советник избирательной кампании Клинтона и в недалеком будущем — сотрудник аппарата СНБ Тоби Гати отмечала в декабре 1992 года в меморандуме для переходной команды: «Соединенные Штаты, вероятно, слишком запоздали, чтобы могли оказать какое-то существенное влияние на общее направление процесса реформ. Возможности, которые у нас были еще год назад, теперь исчезли, а Ельцин августа 1991 года совсем не тот Ельцин, которого президент Клинтон встретит в 1993 году». Большое значение имела обстановка в самих США. Американцы избрали Клинтона, чтобы он занялся широким кругом проблем, стоявших перед страной. (Глупец, дело в экономике, а не в российских преобразованиях!) В соответствии с обещаниями, данными в ходе избирательной кампании, основной акцент в первый год пребывания у власти администрация Клинтона сделала на внутренние реформы в самих США. Многие из ближайших советников Клинтона, как, например, Джордж Стефанопулос, хотели и дальше сохранить этот акцент и избежать отвлечений на международные проблемы.

В целом Клинтон пытался не допускать особой вовлеченности во внешнеполитическую проблематику в начальный период своей администрации. Тем не менее, несмотря на свой имидж молодого, неопытного и незаинтересованного в вопросах внешней политики президента, а также несмотря на явный спад в российских рыночных и демократических реформах, Клинтон и его внешнеполитическая команда сделали Россию своим главным приоритетом. В то время, по оценкам помощника президента, Клинтон примерно половину своего времени, которое он посвящал вопросам внешней политики, тратил на то, чтобы понять, как функционирует американский внешнеполитический механизм. В отличие от Буша и его советников, Клинтон и его команда в первые годы администрации сосредоточились на проблемах российских внутренних преобразований.

Возможно, новую администрацию привлекал сам предмет: экономические и политические преобразования в масштабах, которых еще не знала мировая история. Тоби Гати вспоминает: «Когда я наблюдала за Клинтоном в Белом доме, я понимала, что это была внешняя политика, но это была и экономика. Ему это нравилось. Он был намерен сделать для России то, что он обещал сделать для Америки, хотя на это ушло бы больше времени». Но, что было еще более важно, содействие процессу экономических и политических перемен в России отвечало представлениям Клинтона о либеральной вильсонианской философии международных отношений. Интеллектуальные истоки такого подхода к вопросам внешней политики восходили к немецкому философу Иммануилу Канту. Клинтон и многие его внешнеполитические советники были увлечены Кантовой идеей «демократического мира». Кант считал, что демократии не воюют друг с другом, и, таким образом, укрепление демократии в России будет способствовать поддержанию мира в отношениях России и США. Но деятели администрации Клинтона не хотели пассивно ждать, пока демократия пустит в России глубокие корни. Они считали, что США должны помогать процессу реформ, что рыночные реформы будут способствовать развитию демократии в России и привязывать Россию к Западу. Клинтон четко видел себя «либеральным интернационалистом».

В 1992 году старый друг и однокашник Клинтона по Оксфордскому университету, а вскоре и его главный советник по России Строуб Тэлботт так писал о Джордже Буше: «Будучи, несомненно, интернационалистом, Буш считал себя прагматиком и всегда относился без каких-либо эмоций к проблеме или самой концепции вмешательства в дела других стран, исходя из интересов демократии или гуманитарных принципов. «В отличие от него, советник президента по национальной безопасности Энтони Лэйк так объясняет значение, которое команда Клинтона в политическом и идеологическом плане придавала проблеме продвижения демократии: «В период избирательной кампании я помогал развивать тезис о важности демократии, поскольку, во-первых, я сам в это верил, а потом этот акцент на идеи демократии помогал нам преодолевать раскол в Демократической партии, существовавший со времени вьетнамской войны. Эта линия продолжалась и в 1993 году в форме нескольких выступлений по проблемам демократии».

В администрации Клинтона считали, что поддержка рыночных и демократических реформ отвечает национальным интересам США, особенно в условиях идеологического и политического вакуума, возникшего после коллапса коммунизма. Конечной целью было расширение сообщества демократических стран в Европе. Если госсекретарь Джеймс Бейкер после краха коммунизма лишь мимоходом высказывался в плане этой концепции международных отношений, то администрация Клинтона в 90-х годах сделала тезис о демократическом мире заклинанием американской внешней политики. В одном из выступлений весной 1996 года Строуб Тэлботт, перефразируя философа Исайю Берлина, напомнил своим слушателям, что лис знает много мелочей, а ежик знает одну, но главную. Для американской внешней политики такой одной большой «мелочью» является поддержка демократии. «На поле американской внешней политики все еще остается место для ежика. Мы будем двигаться к достижению всех перечисленных мною и других целей, если мы одновременно будем укреплять сотрудничество состоявшихся демократий и поддерживать переход к демократии в государствах, которые возникают на месте диктатур или выходят из полосы гражданских распрей. Короче говоря, демократия является той одной большой вещью, которую мы должны защищать, поддерживать и продвигать везде, где это возможно, даже когда нам одновременно приходится решать многие другие задачи».

Клинтон воспринимал Россию через призму вильсонианских идеалов. В выступлении по вопросу американо-российских отношений накануне своей первой зарубежной поездки в качестве президента США в Ванкувер в апреле 1993 года, где была запланирована его первая встреча с российским президентом Борисом Ельциным, Клинтон заявил: «Только подумайте — в XX веке войны в Европе унесли жизни сотен тысяч американцев. Появление демократической России, живущей в своих границах в окружении миролюбивых и демократических стран, может гарантировать, что нам больше никогда не придется платить такую цену. Мы с вами знаем, что в конечном счете историю России будут писать россияне и будущее России зависит от них. Но я настаиваю, что мы тоже должны делать то, что можем сделать, и именно сейчас. Не из благотворительности, а потому, что это разумное капиталовложение… Наши усилия потребуют новых расходов, но результаты, которые мы пожнем в плане нашей безопасности и процветания, если будем действовать без промедления, стоят того». Он также подчеркнул, что расходы, связанные с оказанием помощи российским реформам, позволят американцам сэкономить триллионы долларов, которые США были бы вынуждены истратить на оборону в иной обстановке, в случае победы в России авторитарного режима. Он также добавил, что реформированная Россия создаст новые экономические возможности для американского бизнеса, дав ему 150 млн. новых потребителей».

Экономическая помощь России никогда не преподносилась как бескорыстный альтруизм, но, скорее, как политика, отвечающая интересам американской безопасности. Деятели администрации Клинтона отвергали ярлыки «идеалистов» и «либералов» и старались представить idealpolitik как realpolitik {250} . Выступая в Сенате США с разъяснением политики администрации в области иностранной помощи, Строуб Тэлботт отмечал: «В основе нашей внешней политики лежат интересы Америки. Точно так же как программа Нанна-Лугара означает оборону другими средствами, Закон «О поддержке свободы…» является инвестицией в более безопасное будущее. Это — инструмент для развития геополитических и экономических тенденций, которые укрепят благополучие нашей нации». И позже добавил: «Для увеличения шансов на победу интеграционных и прозападных тенденций мы должны выявить ключевые точки в системе и политике обществ, пришедших на смену Советскому Союзу, на которые мы могли бы воздействовать и помогать им. Мы не спасаем и не теряем Россию; мы стараемся создать такую среду, которая наконец позволила бы России реализовать себя». «Демократическая и рыночно ориентированная Россия, тесно связанная с западными институтами, будет более удобным партнером для Америки и тем самым будет способствовать укреплению национальной безопасности США. Россия, не сумевшая провести преобразования, снова станет угрозой для нашей национальной безопасности». Томас Дайн во время рассмотрения сенатским Комитетом по иностранным делам его кандидатуры на пост заместителя администратора Агентства международного развития по Европе и новым независимым государствам заявил: «“Холодная война” закончилась, но провал реформ в Евразии поставит Америку перед лицом новых вызовов и новых колоссальных расходов. Действовать сейчас в превентивном плане гораздо разумнее и намного выгоднее, чем преодолевать последствия бездействия».

 

Расширение целей американской помощи

Будучи реалистом, Джордж Буш считал, что Соединенные Штаты мало что могут сделать в плане развития преобразований в России, даже при том, что в конечном счете они выиграют от этих перемен. Клинтон и его помощники, наоборот, были убеждены, что могут повлиять на этот процесс. Они были преобразователями режимов, которых не устраивала роль простых свидетелей истории — в данном случае истории России. Они хотели делать эту историю.

Первым шагом Клинтона в плане изменения политики его предшественника в отношении России стало увеличение финансовой помощи с целью поддержки проводимых в этой стране преобразований. Во время избирательной кампании 1992 года Клинтон критиковал Буша за недостаточную поддержку российских реформ. Администрация Буша сформировала новую программу помощи России и новым независимым государствам, поддерживая, по крайней мере риторически, инициативу Нанна-Лугара по демонтажу ядерных вооружений и, более явно, путем разработки «законопроекта о поддержке свободы». Клинтон одобрял эти программы, но хотел быстро и существенно нарастить усилия США в этом плане.

На третий день пребывания Клинтона в Белом доме ему позвонил Ельцин с предложением о безотлагательной встрече. Работник аппарата СНБ Николас Берне вспоминает: «Президент Клинтон сказал, что отношения с Россией будут в числе его высших приоритетов в первый год пребывания у власти». Вопреки советам своих помощников по внутриполитическим вопросам Клинтон удовлетворил просьбу Ельцина и предложил встретиться в апреле в Ванкувере. Подготовка к этой встрече стала главным моментом в деятельности новой внешнеполитической команды американского президента. Новый президент хотел в ходе своей первой встречи с Ельциным объявить о чем-то очень серьезном. Клинтон лично забраковал первый пакет помощи, составленный его аппаратом, как «недостаточно смелый». Когда Клинтону напомнили, что его предложения должны получить одобрение Конгресса, он заметил: «Вы, ребята, говорите мне, что надо сделать, исходя из того, что вам кажется правильным. Вас не должно волновать, как Конгресс будет реагировать на ярлычок с ценой этого пакета. Этих парней я беру на себя».

В первом бюджете, представленном на одобрение Конгресса в апреле 1993 года, администрация Клинтона увеличила двустороннюю помощь России и другим новым независимым странам до 704 млн. долл., почти в два раза по сравнению с 417 млн. долл., предложенными год назад администрацией Буша. На встрече в верхах в Ванкувере Клинтон объявил, что американская помощь России и другим новым независимым государствам в 1994 году увеличится до 2,5 млрд. долл. (некоторые из этих денег формально проходили как «дополнение» к бюджету 1993 года). В целом это было шестикратное увеличение по сравнению с тем, что предлагала в своем последнем бюджете администрация Буша. Из этой суммы 1,6 млрд. долл. предназначались России.

Прозвучавшие в Ванкувере еще более внушительные цифры касались многосторонних обязательств по оказанию экономической помощи и не были связаны с бюджетом США. Министры финансов «семерки» в апреле, а вслед за ними на Токийской встрече в июле 1993 года лидеры семи наиболее развитых держав подняли планку помощи России до 43 млрд. долл. Эти цифры фактически удвоили то, что Буш и его партнеры обещали в 1992 году, хотя практическое наполнение и порядок предоставления этой помощи остались неясными.

Масштаб и диапазон оглашенных на Ванкуверской встрече в верхах обязательств знаменовали поворотный момент в вопросе оказания американской помощи России.

Соединенные Штаты не только выделили существенные финансовые средства, но и пообещали оказать помощь реформам практически во всех сферах общественной и частной жизни России — от политики в области охраны окружающей среды до создания женских организаций, от реструктуризации угольной промышленности до реорганизации политических партий, от демонтажа ядерного оружия до открытия школ бизнеса. Соединенные Штаты (и другие западные страны) инициировали крупномасштабные программы, направленные на преобразование почти всех аспектов экономической, политической и общественной жизни России. Тэлботт так это описывает:

«Весь этот комплекс представлял собой не просто «иностранную помощь», какую мы на протяжении многих лет предоставляли странам Азии, Африки и Латинской Америки, чтобы помочь им выбраться из нищеты и достичь какого-то «устойчивого развития». Он также отличался концептуально (не говоря уже о масштабе) от «плана Маршалла», имевшего своей целью помочь Западной Европе восстановить свою экономическую основу и политическую инфраструктуру, разрушенные в ходе Второй мировой войны. Ванкуверский пакет был направлен не на восстановление чего-то потерянного. Скорее, он имел своей целью помочь в создании того, что еще не существовало. Это было капиталовложение в революцию, попытка помочь России завершить разрушение старой системы и начать строительство новой» {257} .

Клинтон мог давать обещания, Тэлботт — концептуализировать, но деньги на эти новые программы должен был выделять Конгресс. Поэтому в первый год пребывания в Белом доме Клинтон уделил много времени и энергии продвижению своего пакета предложений об оказании помощи новым независимым государствам в размере 2,5 млрд. долл. Это была нелегкая задача. В промежутке между последним годом администрации Буша и первым годом администрации Клинтона в американской экономике мало что изменилось. Она находилась в состоянии спада, и все рецепты Клинтона по ее стимулированию пока не давали результата. К моменту внесения в Конгресс предложений по иностранной помощи первый экономический пакет Клинтона в размере 16 млрд. долл., направленный на стимулирование американской экономики, был заблокирован республиканцами в Сенате. Опросы общественного мнения в то время также не фиксировали особого энтузиазма в плане выделения денег России. В марте 1993 года опрос, проведенный Институтом Гэллапа, показал, что только 18% респондентов высказывались в пользу увеличения помощи России, за ее сокращение — 35% опрошенных.

Тем не менее, вопрос об оказании России экономической помощи имел прочную двухпартийную поддержку, сложившуюся в ходе серии приемов, устроенных президентом в Белом доме, а также при содействии республиканских лидеров на Капитолийском холме, включая представителя штата Джорджия Ньюта Гингрича, представителя штата Иллинойс Роберта Мичела и такого видного демократа, как, например, Дэвид Оби от штата Висконсин. Однако даже эти сторонники оказания помощи России предупреждали, что сумма в 2,5 млрд. долл. является разовым увеличением и не может стать регулярной статьей ежегодного бюджета. Только так и удалось провести этот пакет помощи через Конгресс. В конечном счете так оно и произошло — это был одноразовый пик в оказании помощи. После 1994 года на протяжении всего последующего десятилетия, как видно из таблицы 5.1, финансирование российских реформ устойчиво снижалось.

Таблица 5.1.

Американская двусторонняя помощь новым независимым государствам в соответствии с Законом «О поддержке свободы…» (млн. долл., если не указано иное) {260}

(Год …… Общая сумма — Россия)

1993 …… 417 — 86,6

1994 …… 2,5 млрд. — 1,6 млрд.

1995 …… 850 — 379

1996 …… 641 — 100

1997 …… 625 — 95

1998 …… 770 — 152

1999 …… 847 — 167,9

2000 …… 839 — 168,1

2001 …… 808 — 159

2002 …… 958 — 157,08

2003 …… 755 — 148

2004 …… 576 — 73

И все же 2,5 млрд. долл. — мало или много? Сторонники помощи говорят — мало. В 1985 году гарвардский экономист Джефри Сакс писал: «Да, Клинтон предоставил больше помощи, чем Буш, но все равно слишком мало, чтобы это имело последствия». Однако для тех, кто боролся за поддержку мер в Конгрессе, это было огромным достижением и радикальным шагом вперед по сравнению с тем, чего удалось добиться администрации Буша. Учитывая слабость американской экономики в тот период, это был максимум, на который можно было надеяться. В конце концов американское общество обращалось к своим внутренним проблемам, и ему можно простить мнение, что с окончанием «холодной войны» Америку больше не должны волновать события в России. Клинтон был готов поставить на карту свою политическую репутацию, доказывая Конгрессу и американскому народу необходимость больших жертв с целью поддержки внутренних реформ в России. Но это он мог позволить себе только однажды, в первый год своего президентства.

Решение Клинтона заключить «стратегический альянс с российскими реформами» (как он назвал это в своем выступлении 1 апреля 1993 г.) означало не только изменение объема предоставляемой России помощи, но и принципиальное изменение подхода американской администрации к поддержке российских внутренних реформ. Клинтон объявил о стратегическом союзе не с Россией, а с российскими реформами. Чтобы подчеркнуть новый характер отношений с Россией, которые он намерен был строить, Клинтон создал в Госдепартаменте новый пост специального советника госсекретаря и посла по особым поручениям для новых независимых государств. Назначение на этот пост Строуба Тэлботта еще больше подчеркнуло его значение. Тэлботт вспоминает: «Было много споров о том, должен ли новый специальный советник, как другие помощники госсекретаря, подчиняться заместителю госсекретаря по политическим вопросам. Я категорически настаивал на прямом подчинении госсекретарю, и именно такое решение было принято». Но дело этим не ограничивалось. Советник президента по национальной безопасности Энтони Лэйк высоко ценил знание Тэлботтом России и его отношения с президентом, что фактически делало Тэлботта ключевой фигурой политики США в отношении России. Госсекретарь Уоррен Кристофер также понимал важность прямого контакта Тэлботта с президентом и влияние этого фактора на выработку политики Клинтона в отношении России. Координатор по вопросам американской помощи новым независимым государствам — институт, созданный в соответствии с Законом «О поддержке свободы…», тоже подчинялся Тэлботту. (Впоследствии Тэлботт поднял статус координатора, добавив ему титул «специального помощника президента и госсекретаря по вопросам помощи новым независимым государствам» в ранге посла, но координатор знал, что в практическом плане его начальником оставался Тэлботт.)

 

Микроэкономика и двусторонняя помощь

Если в задачу Госдепартамента входила координация двусторонней экономической помощи России, то Агентство международного развития (AMP) взяло на себя главную ответственность за направление средств конкретным операторам, которые эту помощь практически предоставляли. Американская помощь Советскому Союзу, а потом России быстро выросла с нулевой отметки в 1990 году до 400 млн. долл. в 1991 году и достигла своего пика 1,6 млрд. долл. в 1994 году. В центре внимания AMP были проекты, связанные с «технической помощью» и подготовкой кадров. AMP заключило контракты с частными американскими компаниями и бесприбыльными организациями, которые должны были предоставить российским партнерам информацию, опыт и оказать другую помощь в осуществлении реформ. Само агентство практически никогда не оказывало прямой помощи российским представителям или организациям. Например, AMP заключило контракт с Гарвардским институтом международного развития с целью оказания «технической помощи» российскому Госкомимуществу в плане подготовки и реализации программы приватизации. Агентство привлекло к работе многочисленные американские консультационные компании и бухгалтерские фирмы, помогавшие в реструктуризации российских компаний. В итоге AMP финансировало программы «технической помощи» практически во всех сферах реформ. Помимо «технической помощи» AMP также заложило основы подготовки российских специалистов как через подготовку кадров в США, так и путем финансирования российских исследовательских центров и оказания финансовой поддержки таким учреждениям, как Евразийский фонд, который выделял финансовые гранты связанным с реформами российским организациям. AMP и другие американские правительственные ведомства также принимали участие в программах, направленных на поддержку развития торговли и капиталовложений.

Практическая деятельность AMP в России была связана с немалыми трудностями. В советский период это ведомство никогда не имело представительства в Москве, и даже установление официального присутствия в стране оказалось весьма трудной задачей. Руководитель AMP в период администрации Клинтона Брайан Этвуд вспоминает: «До 1995 года у нас фактически не было там представительства. Мы пытались руководить всем из Вашингтона, и это было очень трудно. Если рассматривать эволюцию этой программы, то будет видно, насколько она углубилась и усложнилась в стратегическом плане после того, как в России появились представители AMP, которые могли определить, с кем из русских они могут работать, а с кем — нет». AMP также не располагало кадрами, владеющими русским языком, которые могли бы осуществлять крупные операции в России. Не располагало AMP и достаточным количеством специалистов по преобразованию командной экономики в рыночную. Работники AMP имели неплохой опыт работы в развивающихся странах Африки, Азии и Латинской Америки. Какая-то часть этого опыта могла быть применена в России, но в основном он оказался бесполезным. Например, высокий уровень урбанизации России, грамотности и индустриализации резко контрастировал с типичной страной — клиентом AMP, где значительная часть населения проживала в сельской местности, не умела читать и писать и работала в поле. В AMP была создана специальная оперативная группа по новым независимым государствам (ННГ), в которую перевели самых способных работников других подразделений. Тем не менее, на переподготовку этих специалистов и формирование многомиллионной программы помощи — одной из самых крупных в истории AMP -ушло немало времени.

Деятельность AMP в Вашингтоне проходила достаточно конфликтно. С одной стороны, агентство подвергалось критике за якобы проявляемую им некомпетентность. К моменту прихода к власти администрации Клинтона AMP уже было под огнем критики со стороны прессы, обвинявшей его в коррупции, неэффективности и потере американских рабочих мест в пользу иностранцев. Уже в то время многие предсказывали, что AMP будет ликвидировано, а его функции переданы Госдепартаменту, что в конечном счете и произошло после проведенного Конгрессом расследования. Политические баталии вокруг этого слияния, без сомнения, отвлекали руководителей AMP как раз в то время, когда они должны были отдавать все свое время и энергию оказанию помощи реформам в посткоммунистическом мире.

С другой стороны, как раз в то время, когда AMP защищало свои программы, боролось за существование и в целом осторожно двигалось в новом направлении, политические назначенцы Клинтона, объединившие свои усилия с лидерами Конгресса, требовали форсировать деятельность AMP в России, пребывавшей в состоянии кризиса и срочно нуждавшейся в американской помощи. Как отмечает Этвуд, «деятели Конгресса имели в виду совсем иные темпы, особенно члены Палаты представителей, обновляемой каждые два года… Они считали, что наши действия уже на следующий день приведут к желаемым преобразованиям».

Ситуация цейтнота приводила в ряде случаев к нежелательным результатам. Стремясь как можно скорее донести финансовую помощь до получателей в России, AMP полагалось на своих традиционных партнеров, так называемых «бандитов вашингтонской окружной дороги».

Фактически AMP было обязано отдавать свои деньги этим американским компаниям, а не направлять их напрямую российским организациям. Эти американские контрагенты AMP не имели никакого представления о России, но были весьма изощрены в искусстве получения контрактов AMP. В направляемых в AMP конкурсных заявках эти организации показывали наличие партнерских связей с более мелкими организациями, якобы обладавшими опытом работы в Советском Союзе, однако, когда начиналось фактическое расходование средств, оказывалось, что эти небольшие организации, не привыкшие жить на деньги AMP, получали незначительное финансирование или вообще ничего не получали. Фактически большая часть средств, выделенных на «техническую помощь», расходовалась не в Москве, а в Вашингтоне. А контракты были крупными, потому что AMP должно было расходовать деньги быстро и не могло возиться с мелкими компаниями. Получатели грантов также вознаграждались за быстрое «освоение» средств, а не за их мудрое расходование. Руководитель финансировавшегося AMP проекта по оказанию помощи российским шахтерам Мэри Луиза Вителли откровенно признает: «Такова система. Если не истратишь то, что отпущено на этот год, то в следующем вообще ничего не получишь». Марк Медиш, работавший в тот период в AMP и Минфине, говорит: «Первоначально (1991-1992 гг.) денег было мало. А в 1994 году бюджет, наоборот, был настолько велик, что AMP не могло с этим справиться. Координатору просто невозможно было пропустить все выделенные деньги через свою систему. Немалые проблемы также возникали из-за чрезмерной саморекламы и «пиара» в интересах конгрессменов и общественности». Ситуация во многом напоминала практику советских пятилеток: был план, и, чтобы его выполнить, люди должны были к конкретной дате истратить определенное количество денег. Таким образом, результат был менее важен, чем своевременное расходование средств. Участники программы, занимавшиеся развитием частного сектора в России, имели очень мало рыночных стимулов. Например, получатель гранта на реструктуризацию не имел никакой выгоды, если реструктурируемая им компания добивалась успеха. У AMP просто не было времени для разработки таких контрактов, которые стимулировали бы получателей грантов. Горькая ирония заключалась в том, что западные организации, привлеченные к развитию рыночных реформ в России, сами работали отнюдь не на рыночных принципах.

Желание скорее добиться результатов имело и другие негативные последствия для AMP. Пожалуй, самое главное заключалось в том, что AMP (и получатели его грантов) должны были продемонстрировать внешний успех в сильно политизированной среде. Работавшим в Москве представителям AMP приходилось иметь дело с непрерывной чередой делегаций представителей Конгресса, перед которыми надо было демонстрировать успех программ. Без какой-либо научной проработки или аналитического обоснования партнеры AMP были вынуждены разрабатывать какие-то «качественные» показатели измерения успеха. AMP даже привлекало писателей и направляло их в Россию с целью подготовки сообщений об «успехах».

Администраторы AMP и персонал сотрудничавших с ним компаний вынуждены были отказываться от какой-либо подготовки собственных кадров, поскольку они испытывали большое давление скорее выйти «в поле» и начать оказывать русским практическую помощь. Недостаточность подготовки особенно остро ощущалась в языковой сфере — очень немногие официальные представители AMP могли говорить по-русски. Эта же проблема серьезно осложняла деятельность многих американских компаний, помогавших России через контракты и гранты AMP.

В первые годы реализации этих программ стремление как можно быстрее истратить выделенные средства затрудняло выработку стратегии оказания помощи российским реформам. Любая попытка выявить post factum какой-то план или последовательность западных программ развития экономических реформ в России не дала бы результата. Как только администрация Клинтона приняла политическое решение об оказании экономической помощи реформам в России, американские чиновники выдвинули целый набор программ и проектов в различных сферах политики и экономики, которые осуществлялись одновременно. Большая часть решений о том, как тратить деньги, принималась бюрократами среднего уровня в AMP без участия ответственных представителей внешнеполитической команды Клинтона.

Только после того, как в 1995 году Ричард Морнингстар был назначен помощником координатора AMP, произошла смена приоритетов и предпринята попытка проводить в жизнь какую-то стратегию «сверху».

Как утверждает работник аппарата СНБ Карлос Паскуаль, ранее работавший в AMP, «для Белого дома главное было в том, как побыстрее истратить деньги. Морнингстар понимал, что дело было не в скорости, а в том, «приносило ли это пользу». Даже Этвуд признает, что «Морнингстар заставил работников AMP задуматься, насколько эффективно тратились доллары американских налогоплательщиков. В тот момент это напоминало работу с представителем Главного счетного управления в Госдепартаменте». В 1996 году в своем наиболее важном стратегическом выступлении Морнингстар объявил о новом подходе к проблеме помощи, получившем название «Партнерство ради свободы», в соответствии с которым средства, направляемые организациям российского федерального правительства, уменьшились, а неправительственным и региональным организациям — увеличились.

 

Макроэкономика и многосторонняя помощь

Администрация Клинтона с самого начала дала понять, что наряду с двусторонней помощью она будет более целенаправленно и активно взаимодействовать с международными финансовыми институтами в плане оказания помощи российским реформам. При Буше Министерство финансов было озабочено прежде всего тем, чтобы Россия выплачивала долги СССР. При Клинтоне приоритетом Минфина стало продвижение в России рыночных реформ. Работник Министерства финансов администрации Клинтона Дэвид Липтон объясняет: «Мудрость заключается в том, чтобы понимать: нельзя заставлять страну платить долги, если это снижает ее возможности в достижении успеха в проведении реформ. Проблема [администрации Буша] заключалась том, что у нее не было плана экономического возрождения России, который должен был сопровождать любое решение проблемы долгов, а условия погашения долгов практически лишали эти страны возможности выполнения их обязательств».

В отличие от своих предшественников, заместитель министра финансов Лоренс Саммерс, профессор экономики Гарвардского университета и бывший главный экономист Всемирного банка, и его заместитель Липтон, в прошлом тоже бывший работник Всемирного банка, который вместе с Саксом консультировал Польшу, Россию и другие посткоммунистические страны в отношении рыночных реформ, приехали в Вашингтон с четким представлением, как реформы должны осуществляться. Эта пара обладала необходимыми полномочиями и авторитетом в администрации. Тэлботт припоминает, что министр финансов Ллойд Бентсен «оставил вопрос об оказании помощи России полностью на усмотрение Саммерса». Тэлботт, со своей стороны, считал эту команду в Министерстве финансов ответственной за выработку политики администрации в вопросе оказания экономической помощи России.

К моменту прихода Саммерса и Липтона в Министерство финансов первая попытка России в плане макроэкономической реформы провалилась. Как уже отмечалось ранее, в начале 1992 года Гайдар провел либерализацию цен в большинстве секторов экономики, исключая критически важные нефть и газ. Однако неудавшаяся попытка Гайдара достигнуть макроэкономической стабилизации способствовала его отставке как раз за месяц до прихода к власти администрации Клинтона. И все же новая команда в Министерстве финансов верила, что массированные финансовые вливания в Россию западного капитала могут восстановить процесс стабилизации. В тот период главной причиной провала попыток стабилизации была российская политика в сфере денежного обращения, но как раз денежное обращение было такой сферой, контролировать которую извне можно было только косвенно и в незначительной степени. Целью прямого внешнего воздействия был бюджет.

Первоначально мало кто в администрации Клинтона одобрял такой подход. Предшествующая администрация была не склонна выделять прямую помощь российскому правительству в крупных масштабах, во-первых, в силу того, что предложенные проекты были слишком дорогостоящими и, во-вторых, намерения российского правительства и его способность выполнять взятые на себя обязательства вызывали сомнения. Первоначальные проекты программы помощи, подготовленные командой Клинтона к встрече в Ванкувере, были почти полностью посвящены мелким проектам двусторонней помощи и не предусматривали помощи российскому правительству на макроэкономическом уровне. Дэвид Липтон вспоминает: «В правительстве США многие были настроены на программы помощи гражданскому обществу, а не правительству. Такой подход встречал хорошую поддержку в Конгрессе». Мы также считали, что американская помощь должна направляться на поддержку экономических реформ, так называемых «-заций» (либерализации, стабилизации, приватизации). Это были необходимые условия для капитализации, и их создание зависело от правительства. И, разумеется, если бы эти реформы пошли плохо, то они бы обрекли на провал многие наши усилия по поддержке творческих сил в гражданском обществе».

Прямая поддержка российского правительства была, однако, очень дорогостоящим делом. Если бы даже весь пакет двусторонней помощи был направлен на поддержку бюджета российского правительства, то даже выделенных Клинтоном 1,6 млрд. долл. оказалось бы недостаточно. Никто прямо не высказывал сомнений в правильности подхода Липтона и Саммерса, но политические советники Белого дома считали, что Клинтон не может выходить в Конгресс с многомиллионными запросами на помощь России как раз тогда, когда он пытался реализовать свой пакет мер экономического стимулирования американской экономики.

Таким образом, решение заключалось в том, чтобы получить поддержку стабилизации из многосторонних источников. Липтон отмечает: «Мы быстро поняли, что не сможем получить финансирование Конгрессом программ помощи на межправительственном уровне, и обратились за финансовой поддержкой к международным организациям. Так появился пакет в сумме 43 млрд. долл., о котором было объявлено на встрече «семерки» в Токио». По существу администрация Клинтона переложила ответственность за помощь экономическим преобразованиям в России на плечи Международного валютного фонда (МВФ).

МВФ установил рабочий контакт с российским правительством задолго до прихода в Минфин Липтона и Саммерса, хотя отношения МВФ с новым российским правительством на первых порах складывались неважно. В последний год администрации Буша экономисты МВФ помогли Гайдару и его команде разработать принципиальную концепцию реформ в виде «теневой программы», которая была принята правительством 27 февраля 1992 г. Как упоминалось в главе 4, МВФ также предоставил кредит на сумму 1 млрд. долл., который был согласован к августу 1992 года, когда позиции Гайдара и его коллег-реформаторов сильно пошатнулись. В апреле 1992 года был также обещан стабилизационный фонд в размере 6 млрд. долл. — по типу исключительно успешной аналогичной акции в Польше, — но он так и не был создан. В 1993 году разговоры о рублевом фонде подогревали ожидания о грядущем поступлении 6 млрд. долл. Выступая вскоре после встречи в Ванкувере, российский министр финансов Борис Фёдоров сообщил, что ожидает создания этого фонда летом 1993 года, но предостерег, что невыполнение такого рода обещаний чревато опасностями: «Если в 1993 году мы будем иметь только разговоры или подтверждения прошлых обещаний, то это будет катастрофой». Однако МВФ так и не создал стабилизационного фонда ни в 1993 году, ни в последующем.

На первоначальном этапе отношений с российскими чиновниками МВФ призывал российское правительство делать больше, в то время как сам предоставлял очень мало реальной финансовой помощи. В этот ранний период помощь выделялась как награда за достижение прогресса в экономических реформах, а не как фактор, способствующий его достижению. Этот принуждающий подход к проблеме экономической помощи заставлял многих российских представителей, включая наиболее рьяных сторонников реформ, ставить под сомнение подлинные цели и компетентность многосторонних кредитных учреждений. В целом подход МВФ к проблеме преобразования российской экономики был далек от совершенства, поскольку он не учитывал политических факторов. К 1993 году у МВФ было мало опыта работы в посткоммунистических странах, где задача стабилизации была намного сложнее того, с чем приходилось встречаться в экономиках капиталистических стран. Деятели МВФ были вынуждены импровизировать и искать какие-то новые подходы к проблемам, связанным с переходом от коммунизма к капитализму. Кроме того, деятели МВФ как банкиры предоставляли кредиты, а не гранты, и они ожидали возврата своих денег. Эта форма помощи радикально отличалась от системы грантов, лежавших в основе «плана Маршалла». Перед лицом высокой степени неопределенности банкиры склонны проявлять осторожность.

После прихода в Белый дом администрация Клинтона попыталась привнести новое ощущение срочности во всю деятельность МВФ в России. Представители Министерства финансов США вели осторожную разъяснительную работу со своими партнерами в МВФ, стараясь добиться смягчения условий предоставления кредитов России. После Ванкувера Клинтон публично призвал к смягчению условий предоставления кредитов МВФ, так чтобы Россия могла получать ежегодно 13,5 млрд. долл. 10 апреля 1993 г. МВФ согласился с предложением об изменении подхода к России и выразил намерение предоставить ей кредит в размере 5,4 млрд. долл. на более благоприятных условиях в плане требований к уровню инфляции и размеру бюджетного дефицита. Директор МВФ Мишель Камдессю объявил, что в ближайшие четыре-пять лет фонд планирует предоставить России кредиты на общую сумму 30 млрд. долл. Той же весной МВФ ввел в действие новый кредитный инструмент под названием «Фонд системных преобразований» (ФСП), который должен был позволить предоставлять России кредиты, даже если она не сможет выполнить требования МВФ о ежемесячном уровне инфляции или бюджетного дефицита.

Идея Фонда системных преобразований принадлежала не МВФ, а Саммерсу. Липтон описывает это так: «Ларри [Саммерс] уловил главное. Однажды он сказал мне: «Знаешь, если люди не могут перепрыгнуть высокий барьер, то надо пристроить к нему лестницу с определенным количеством ступеней». И Ларри создал новый инструмент МВФ, который был связан с меньшим числом условий, меньшими деньгами, ограничен временными рамками и предназначен только для стран с переходной экономикой. Эта программа соответствовала применяемому МВФ критерию равного подхода и была доступна всем странам с переходной экономикой, в том числе восточноевропейским, которые в ней участвовали», и добавляет: «Мы знали, что ФСП не позволит нам добиться нулевой инфляции или нулевого бюджетного дефицита. Идея заключалась в том, чтобы Россия сделала шаг в этом направлении и закончила этот процесс позже и на более строгих условиях, но тогда, когда она будет в состоянии их выполнить. Мы должны были считаться с тем, что в этот период Центральный банк России находился в руках людей, которые не поддерживали программу реформ. И значение этого фактора просто нельзя было недооценивать».

Формально МВФ был независимой организацией, подчиненной только своему Совету директоров. Однако в действительности Соединенные Штаты оказывали определенное влияние на решения МВФ, и в.период администрации Клинтона США проводили в МВФ четкую линию по отношению к России. Экономисты фонда на рабочем уровне жаловались на «политизацию» их деятельности, но их протесты не доходили до руководства фонда. Камдессю и его заместитель Стэнли Фишер принимали непосредственное участие во всех операциях по России. Камдессю особенно высоко ценил выпавшую на его долю геополитическую миссию.

МВФ играл ведущую роль в вопросе российской стабилизации, но другие международные финансовые институты в начале 90-х годов тоже развернули в России свои программы. Европейский банк реконструкции и развития (ЕБРР) начал крупную программу кредитования России, нацеленную на стимулирование реструктуризации предприятий. Всемирный банк также выделил ссуды, дополнявшие кредиты МВФ, направленные на макроэкономическую стабилизацию. Однако основное внимание Всемирного банка в России было сосредоточено на реализации крупномасштабных структурных программ в различных секторах экономики: сельском хозяйстве, транспорте, угольной и нефтедобывающей промышленности, социальной сфере. Подчиненная Всемирному банку Международная финансовая корпорация (МФК), отвечавшая за финансирование частного сектора, также инициировала крупные программы по приватизации и развитию рынка капиталов. За первые два года работы в России Всемирный банк выделил 10 кредитов на общую сумму около 3 млрд. долл., что в короткий период сделало Россию почти самым крупным клиентом этого банка.

Однако этот ранний период был неблагоприятным для Банка России. Сельское хозяйство, бывшее одним из главных объектов приложения его усилий, менялось очень медленно. Миллиарды, истраченные в попытках реструктурировать угольную отрасль, сопровождались коррупцией и невысокими экономическими показателями. И хотя к середине 90-х годов Россия стала третьим по величине получателем кредитов Всемирного банка, результаты были неоднозначными. Как откровенно признавалось в пресс-релизе Всемирного банка, «к 1995 году российский финансовый портфель банка вызывал наибольшую тревогу».

 

Помощь российским реформаторам (и тем, кто говорил о реформах)

Принимая решения об оказании помощи России в сфере микро- или макроэкономики, представители администрации Клинтона старались выявить в российском правительстве лиц, наиболее тесно связанных с реформами. Учитывая нестабильность российских институтов в тот период, те, кто занимался вопросами американской помощи России, уже на раннем этапе приняли решение поддерживать конкретных лиц, выступавших за реформы, полагая, что без реформаторов не может быть реформ. На самом высшем уровне эта стратегия предусматривала поддержку Бориса Ельцина. На протяжении всего бурного периода 1992-1993 годов, когда правила политической игры в России выглядели неопределенно и прочность власти Ельцина оставляла желать лучшего, правительство США пыталось использовать обещания помощи как средство сохранения у власти Ельцина и его команды.

Сначала Буш выступил с большой речью об оказании помощи, а в апреле 1992 года, во время бурной шестой сессии Съезда народных депутатов, когда Егор Гайдар, в то время заместитель премьера по экономике, боролся за политическое выживание, МВФ объявил о своей первой программе помощи России. В сентябре 1993 года, в разгар противостояния Ельцина с российским парламентом, Клинтон подписал закон о предоставлении России и другим новым независимым государствам помощи в размере 2,5 млрд. долл. Тем самым американский президент недвусмысленно дал понять, что помощь шла на ту сторону баррикады, на которой находился Ельцин. Российский президент тоже играл в эту игру, призывая западные правительства весной 1993 года оказать ему помощь, «пока еще не поздно». В ответ Руслан Хасбулатов, спикер Съезда народных депутатов и в то время главный противник Ельцина, потребовал от правительств стран Запада, в первую очередь Соединенных Штатов, прекратить вмешательство во внутренние дела России. Западные критики Клинтона отмечали, что он слишком явно связал себя с одной личностью, а не с политикой. Однако на протяжении нескольких периодов обострения обстановки творцы американской внешней политики продолжали придерживаться этого курса.

Помимо поддержки самого Ельцина, представители американской администрации оказывали особую помощь тем деятелям российского правительства, которых они считали реформаторами. В этом плане наиболее предпочтительным партнером американских программ помощи был Анатолий Чубайс, сначала как глава Госкомимущества, а потом как первый заместитель премьера. Задолго до прихода к власти Клинтона и открытия представительства AMP в Москве Чубайс при финансовой поддержке Фонда Форда создал вместе со своими американскими партнерами Андреем Шлейфером и Джонатаном Хэем весьма эффективную программу технической помощи. Российский эмигрант, специалист по микроэкономике из Гарварда, Андрей Шлейфер снабжал Чубайса идеями для первой программы приватизации, а молодой юрист Хэй, работая непосредственно в аппарате Госкомимущества, являлся главным каналом доведения этих идей до российской бюрократии.

Вопреки распространенным представлениям, Россия никогда не принимала американскую модель приватизации. Шлейфер, Чубайс и их единомышленники выступали за такую программу приватизации, при которой большая часть собственности приватизируемых предприятий перешла бы в руки «внешних» субъектов, поскольку только эти «внешние» собственники могут реально дисциплинировать менеджеров предприятий и заставить их «выполнять доверенную им миссию максимального увеличения доходов акционеров». Эта схема в дальнейшем была узаконена как первый вариант программы приватизации 1992 года. Съезд народных депутатов выступал за другой вариант, согласно которому работники предприятий (и в первую очередь директорский состав) получат основную долю собственности. Это было названо вторым вариантом приватизации в той же программе 1992 года. Три четверти из 100 тыс. приватизированных в 1992-1994 годах предприятий избрали второй вариант, а не более американизированную модель собственности. Таким образом, в одной из, пожалуй, наиболее важных программ экономической реформы на этом раннем этапе к американским советам не прислушались. Тем не менее, по другим аспектам приватизации, как, например, о предпочтительности бесплатной передачи собственности перед продажей, необходимости проведения приватизации в максимально сжатые сроки, влияние американцев было заметно. Общая идеология, щедрая финансовая поддержка со стороны Фонда Форда и тесные личные взаимоотношения между Чубайсом и его заместителями Дмитрием Васильевым и Максимом Бойко, с одной стороны, и Шлейфером и Хэем — с другой, привели к тому, что Госкомимущество воплотил в жизнь самую успешную программу «технической помощи» в России того периода.

Когда Агентство международного развития начало в конце концов осуществлять свои программы в России (и заменило Фонд Форда в качестве ведущего источника финансирования Госкомимущества), оно попыталось повторить успех ГКИ, делая ставку на то, что поддержка конкретных реформаторов воплощает наилучшую стратегию поддержки реформ. Если Чубайс поддерживал какое-то предложение, то оно щедро финансировалось при минимальном контроле или вообще без такового. Годы спустя некоторые наблюдатели подвергли AMP резкой критике за поддержку Чубайса. Однако в ретроспективе представители администрации Клинтона продолжали защищать стратегию выявления реформаторов и их поддержки. Говорит Брайан Этвуд: «Экономическая политика в национальном масштабе проводилась практически одним человеком и его коллегами. Если бы у вас не было с ним контакта, вы не смогли бы в такой степени влиять на его мышление, как это имело место в действительности». Координатор Госдепартамента Ричард Морнингстар к этому добавляет: «Считали ли мы, что с Чубайсом можно было работать? Несомненно. Он был нашей лучшей надеждой, тем человеком, через которого можно было осуществить перемены, к которым мы стремились. Это был не вопрос поддержки его как личности. Речь шла о поддержке того, чего он и другие пытались добиться. При всем моем критическом отношении к некоторым программам я в этом не усомнюсь ни на минуту. Выпали определенные карты — а он выглядел как серьезный козырь, — и мы постарались извлечь из этого максимум».

На пике операций AMP в России американские специалисты работали практически во всех российских правительственных учреждениях, имевших отношение к экономической реформе. В бюрократии тесные личные отношения с реформатором были ключом к успеху. Например, Министерство финансов, возглавляемое радикальным реформатором Борисом Фёдоровым, считалось перспективным объектом приложения помощи, в то время как Министерство сельского хозяйства — бюрократия, в которой реформатор не выделялся, — считалось в этом плане менее перспективным и менее приоритетным.

Эта стратегическая установка на оказание помощи реформаторам не вызывала особых споров в руководстве администрации Клинтона.

Например, в Госдепартаменте те, кто более скептически и с осторожностью относился к России, такие как руководитель аппарата госсекретаря Уоррена Кристофера Томас Донилон и руководитель аппарата планирования политики Джеймс Стейнберг, старались уделять больше внимания политике в сфере безопасности, например Боснии и расширению НАТО, а не экономическим вопросам. Как отмечает Стейнберг, «никто не считал это дело безнадежным и что там никогда не будет демократии. Люди считали это возможным. Может, были различные оценки, сколько это займет времени. Но в вопросе о том, что нам надо постараться ускорить этот процесс, разногласий не было. Был также полный консенсус, что разрыв с прошлым должен быть по возможности необратимым». На более низких ступеньках бюрократической лестницы и в посольстве США в Москве некоторые выражали сомнение в целесообразности сосредоточения внимания только на реформаторах, особенно когда содержание их реформ вызывало вопросы. Однако на высоком уровне эта стратегия не вызывала сомнений, поскольку работа с нереформаторами или работа с теми, кто не обнаруживал приверженности к демократии и рынку, не проявлял прозападных настроений, явно не отвечала интересам национальной безопасности США.

В долгосрочном же плане политика поддержки реформаторов сталкивалась с трудностями, поскольку сами они едва удерживались у власти. Гайдар ушел в отставку еще до того, как Клинтон пришел в Белый дом. Чубайс оставался в Госкомимуществе, Фёдоров — в Минфине и еще некоторое количество деятелей меньшего калибра оставалось на правительственной службе в течение 1993 года. Их позиции на какое-то время укрепились осенью 1993 года, когда Гайдар вернулся в правительство в качестве министра экономики. Однако вскоре после парламентских выборов 1993 года Гайдар и Фёдоров были вынуждены уйти в отставку, оставив Чубайса единственным видным реформатором в правительстве. В знак солидарности с Гайдаром экономисты Сакс и Аслунд тоже ушли со своих постов западных советников российского правительства. Это поставило администрацию Клинтона перед дилеммой: стоит ли пытаться начинать работать с Виктором Черномырдиным и другими деятелями, чья приверженность делу реформ вызывала сомнения, или надо подождать, пока реформаторы вернутся к власти? Творцы политики, пребывание которых в коридорах власти ограничено конкретным сроком, не отличаются терпеливостью, и команда Клинтона не была исключением. Вице-президент Альберт Гор постепенно установил тесные личные отношения с Черномырдиным, что превратило вице-президента и его аппарат в прочерномырдинское лобби в администрации.

Представители Министерства финансов США после некоторых колебаний пришли к выводу, что не могут ограничиваться контактами с небольшой группой молодых реформаторов, которые то входили в правительство, то уходили из него. И они не могли, в отличие от администрации Буша, пассивно наблюдать за провалом реформ — особенно в сфере макроэкономики. Вместо этого они выбрали активную наступательную стратегию. Бывший профессор Саммерс прочел несколько лекций по макроэкономике российскому премьеру, что Тэлботт описывал как намеренную обработку Черномырдина по «полной программе» Саммерсом. Черномырдин в конце концов после нескольких лет ограниченных реформ получил «экономическую степень», которую российские либералы называли самым дорогим образованием в истории.

 

Торговля и инвестиции

Наряду с оказанием технической поддержки реформаторам в проведении экономических реформ, а российскому правительству — в сдерживании роста инфляции и достижении стабилизации еще одним важным компонентом помощи России уже в 1993 году было развитие торговли и инвестиций. В следующем году это направление получило еще больший импульс. На этой второй фазе оказания экономической помощи всевозрастающую роль в реализации программ стали играть организации, ранее специально созданные с этой целью: Корпорация по зарубежным частным инвестициям (КЗЧИ) и американское Агентство по торговле и развитию (АТР). В этот период расширялись и создавались новые программы для России и других посткоммунистических стран, включая создание в Министерстве торговли США делового информационного центра для новых независимых государств, а также иные программы, направленные на содействие развитию бизнеса.

В администрации Клинтона считали, что торговля и инвестиции будут способствовать успеху рыночных реформ в России. Идея оказания помощи американским компаниям, действовавшим в этом направлении, отвечала планам Клинтона по стимулированию американской экономики. Сторонники этих программ считали, что Корпорация по зарубежным частным инвестициям, Агентство по торговле и развитию и Эксимбанк являлись ключевыми американскими организациями, в задачу которых входило «подготовить площадку» для американских экспортеров, чьи иностранные конкуренты получали субсидии от правительств своих стран. Особую заинтересованность в развитии этих программ проявляли представители Конгресса США. Как заявил сенатор-республиканец от штата Кентукки Митч Макконнел, возглавлявший Сенатский комитет по ассигнованиям на зарубежные операции, «мы сможем укрепить общественную поддержку иностранной помощи, если более четко поставим ее на службу интересам американского бизнеса». К середине 90-х годов примерно 20% всех операций КЗЧИ было связано с высокорискованными рынками бывшего Советского Союза. Операции на российском рынке также составляли существенную часть портфелей АТР и «Эксимбанка».

Принципиальным новшеством в плане развития торговли и инвестиций явилось создание американо-российской двусторонней Комиссии по экономическому и техническому сотрудничеству — Комиссии Гора-Черномырдина. Возглавляемая двумя сопредседателями — вице-президентом Альбертом Гором и председателем правительства России Виктором Черномырдиным, эта межправительственная комиссия заседала раз в шесть месяцев. Идея комиссии была в неофициальном порядке предложена российским министром иностранных дел Андреем Козыревым Строубу Тэлботту в апреле 1993 года, в ходе подготовки к встрече в Ванкувере, как способ стимулирования процесса становления нового российского государственного аппарата. В ходе первой же встречи с Ельциным Клинтон предложил эту идею своему российскому коллеге. Ельцин согласился с предложением, как только понял, что партнером Гора будет Черномырдин, а не его собственный вице-президент и противник Александр Руцкой.

Своим главным приоритетом комиссия сделала развитие торговли и инвестиций, сосредоточившись вначале на сотрудничестве в области космоса и энергоносителей, а впоследствии превратившись в главный форум для урегулирования всех спорных вопросов — от российского экспорта в Иран ядерных технологий до импорта американской курятины в Россию. Комиссия Гора-Черномырдина была создана «для поддержания динамики развития отношений путем проведения регулярных встреч». Липтон так говорит о работе комиссии: «Столь интенсивное взаимодействие между правительствами двух стран было новым моментом в американской истории. Принимая во внимание состояние дел в России, это был очень мудрый шаг. В то время я не знал, что это была идея Козырева. Комиссия помогла им на нашем примере лучше понять, как работает правительство. Это также позволяло нам знакомиться с представителями российской элиты. Они участвовали в подготовке заседаний. Там можно было познакомиться с заместителем министра или еще с кем-то. Это давало нам возможность решать конкретные проблемы, которые были в сфере деятельности комиссии, и поощрять определенные тенденции».

По мере развития инвестиционной деятельности в России и других постсоветских странах за счет американской финансовой помощи был создан ряд инвестиционных фондов. В конце 1997 финансового года AMP выделил 440 млн. долл. Американо-Российскому инвестиционному фонду и еще 50 млн. долл. для двух других инвестиционных фондов, созданных при поддержке ЕБРР.

 

Забытые экономические проблемы

Некоторые аспекты и секторы экономики получали меньше внимания со стороны тех, кто занимался в США вопросами экономической помощи. В начальный период своего кратковременного пребывания у власти Гайдар и его правительство имели в виду обеспечить некий минимальный уровень экономической поддержки тем слоям населения, которые в наибольшей степени пострадали от шока либерализации цен. Некоторые западные советники, включая Джефри Сакса, подчеркивали необходимость западной помощи в этой критически важной сфере базовых реформ. В ходе подготовки к американо-российской встрече в Ванкувере российский министр финансов Фёдоров предложил создать фонд социальной помощи в размере 3-4 млрд. долл. Российское правительство, однако, не располагало средствами для создания более прочной «сетки социальной безопасности», а Запад не протянул руку помощи. В реальности страны Запада и международные финансовые учреждения оказали весьма скромную помощь в создании новой системы социального обеспечения в России. Клинтон считал, что он не может просить американский народ платить за социальную безопасность России, в то время как многие американцы сами нуждались в большей защите. Только в апреле 1997 года Всемирный банк подписал крупное соглашение с Россией о предоставлении целевого кредита, предназначенного главным образом для реструктуризации социального сектора. Правительства западных стран также не выделяли достаточных ресурсов для разъяснения процесса экономических реформ. Сфера образования также не получала должного внимания на начальном этапе экономической помощи.

 

Совместное снижение угроз и другая помощь в области безопасности

Клинтон и его команда использовали основные выступления по России для разъяснения значения российских внутренних преобразований в интересах национальной безопасности США. Впоследствии аналитики посвящали большинство своих исследований (в основном критических) действиям администрации Клинтона в области поддержки российских экономических реформ. Однако официальные представители правительства США постоянно подчеркивали три компонента своей стратегии помощи России: поддержка демократии, помощь в развитии рынка и совместное снижение уровня угроз. В своем отчете за 1996 год координатор помощи Ричард Морнингстар указал три основные цели этой политики (не одну и не десять):

цель № 1 — поддержка строительства демократических институтов, обеспечение верховенства законов и создание гражданского общества;

цель № 2 — оказание помощи в создании открытой и конкурентной экономики, расширение возможностей для торговли и инвестиций;

цель № 3 — укрепление безопасности США, новых независимых государств и международной безопасности в целом через совместное снижение угроз и укрепление режима нераспространения.

Программа совместного снижения угроз (ССУ), которая создана на основе поправки Нанна — Лугара к Закону об ассигнованиях на оборону 1992 года, не была направлена на поддержку каких-то внутренних перемен в России. И хотя небольшая часть этих ассигнований предназначена для поддержки конверсии российской оборонной промышленности, большая часть средств предназначалась для финансирования вывода ядерного оружия с Украины, из Казахстана и Беларуси с его последующим уничтожением в России. Сенаторы Нанн и Лугар, а также заместитель (впоследствии министр) обороны США Уильям Перри всячески пропагандировали этот проект как вид превентивной обороны, который должен осуществляться независимо от того, какими будут политический режим и экономическая система России. Правда, команда Пентагона считала, что любое сотрудничество в рамках реформирования российской военной машины в конечном счете будет способствовать укреплению общей тенденции демократизации общества.

Порядок, в котором Морнингстар перечислил названные им цели, никак не отражал приоритетности финансовых затрат в трех названных сферах. Наоборот, многие в администрации Клинтона, особенно Перри и его окружение в Министерстве обороны, считали Совместное снижение угроз наиболее важной программой помощи России. Перри называл эти программы «обороной другими средствами» и поддерживал их на протяжении первой администрации Клинтона, особенно подчеркивая необходимость придания безъядерного статуса Украине. К нему прислушались. В 90-х годах бюджет ССУ составлял около половины средств, выделявшихся на экономические реформы, но в шесть раз больше того, что шло на поддержание демократии. Постепенно экономическая помощь России сокращалась, но бюджет ССУ оставался на достаточно высоком уровне — примерно 400 млн. долл. в год, хотя это постоянно вызывало споры в администрации. Всего за время пребывания Клинтона в Белом доме Пентагон получил около 2,6 млрд. долл. на ССУ и фактически истратил на эту программу почти 2 млрд. долл. В 2001 финансовом году бюджет Министерства обороны все еще предусматривал 385,7 млн. долл. на оказание помощи России. По сравнению с этим в бюджете AMP на 2001 год 9 млн. долл. было выделено на экономическую реструктуризацию, 10,4 млн. долл. — на развитие частного сектора и 16 млн. долл. — на развитие демократических реформ.

Первоначально программа ССУ по России была направлена главным образом на уничтожение ядерного оружия. В 1997 финансовом году сенаторы Нанн, Лугар и республиканец от штата Нью-Мексико Пит Доменичи добились принятия поправки к Закону об ассигнованиях на оборону, предусматривавшей выделение Министерству обороны и Министерству энергетики дополнительно 94 млн. долл. на помощь России и другим постсоветским государствам в обеспечении безопасного хранения их ядерного, химического и биологического оружия. В рамках программы ССУ администрация Буша создала в Москве и Киеве Международные центры по науке и технике (МЦНТ). В задачу центров входило обеспечение работой специалистов-атомщиков, чтобы удержать их от эмиграции в страны-изгои. В конечном счете финансирование этих центров перешло от Министерства обороны к Госдепартаменту. В момент наибольшей активности, по оценке Госдепартамента, центры в Москве и Киеве обеспечивали работой до 11,5 тыс. бывших советских ученых-атомщиков.

Параллельно с этим Министерство энергетики также осуществляло несколько программ, направленных на реформирование сферы ядерной безопасности в России. В 1994 году американские ядерные лаборатории установили контакты с коллегами в прежде закрытых российских городах Арзамас-16 и Челябинск-70. В результате этих контактов между национальными лабораториями, дополнявшими межправительственное сотрудничество между американским Министерством энергетики и российским Министерством атомной промышленности, была разработана Программа по защите, контролю и отчетности в отношении ядерных материалов (ПЗКОЯМ). Эта программа была направлена на обеспечение безопасности хранения и ведения отчетности о российских ядерных материалах. Развивалась она медленно, поскольку никто не хотел отвлекаться от главной задачи — ядерного разоружения, особенно придания безъядерного статуса Украине, Беларуси и Казахстану. Начав со скромного бюджета в 3 млн. долл. в 1993 году, эта программа в период администрации Клинтона к 2001 году расширилась до 145 млн. долл.

В этот же период Министерство энергетики США инициировало Программу предотвращения распространения (ППР). Сходная по своему содержанию с программой МЦНТ, она была направлена на то, чтобы предоставить средства ученым-ядерщикам, которые были готовы использовать свои знания и технологический потенциал в гражданской сфере. В 1994 году Конгресс выделил на эту программу 35 млн. долл. В последующем эта цифра ежегодно снижалась. В 1998 году Министерство энергетики начало новую программу под названием «Инициатива ядерных городов», на которую в 2000 году было выделено 25 млн. долл. К 2001 финансовому году бюджетные средства, выделенные Министерству энергетики на оказание помощи России, составляли 335,5 млн. долл., что делало это бюрократическое ведомство самым крупным поставщиком помощи России, его опережало лишь Министерство обороны. В отличие от этого, «российский» бюджет Агентства международного развития на 2001 финансовый год составлял 91,4 млн. долл., в то время как все ассигнования в рамках Закона «О поддержке свободы…» составляли 159,4 млн. долл., то есть менее половины того, чем располагало Министерство энергетики.

В первые годы осуществления Программы совместного снижения угроз никто в администрации Клинтона не сомневался, что она должна быть продолжена. Однако были споры относительно приоритетности этой программы в общей бюджетной схеме Пентагона. Уильям Перри и его аппарат настойчиво добивались расширения финансирования этой программы, даже в ущерб некоторым другим проектам Министерства обороны. Перри вспоминает: «Мне надо было составить реалистичную программу, найти источники ее финансирования, а затем пойти в Конгресс и заявить: «Мы не собираемся выполнять те шесть программ, которые вы от нас ожидаете. Вместо этого мы намерены направить деньги на реализацию программы Нанна-Лугара». Теперь мы это делаем… Сэм Нанн оказал мне очень серьезную поддержку, и нам удалось преодолеть сопротивление оппозиции».

Сотрудники Перри также считали, что эту программу следует продолжать вне зависимости от развития политической или экономической обстановки в России, поскольку сокращение ядерного потенциала способствовало укреплению национальной безопасности США независимо от того, кто сидел в Кремле. Особенно энергично защищал эту программу заместитель министра обороны Эштон Картер, старавшийся сбросить со счетов всех, кто пытался перераспределить денежные средства на экономическую и политическую реформы. Он объяснял это так: «Я делал акцент на вопросах безопасности, а не на реформах, поскольку считал, что поддержка всеобъемлющего плана реформ выходила за рамки возможностей внешней политики США. Может быть, это и была хорошая идея, но она оказалась не по силам нашему правительству. Я знал, что были люди, считавшие помощь реформам ключевой проблемой, и что это было возможно, но я так не считал». В своем выступлении по России в марте 1994 года Перри также отмечал: «Как у министра обороны у меня более узкий круг интересов. Моя главная забота заключается в укреплении безопасности Соединенных Штатов».

В то же время те, кто занимался экономическими преобразованиями в России, старались добиться расширения помощи в деле экономической стабилизации и осуществления программы приватизации. Эти экономисты считали, что, если Россия получит крепкую экономику, ее правительство сможет самостоятельно финансировать свою программу ядерного разоружения. Более того, если Россия сможет дополнить крепкую экономику демократической системой правления и полностью интегрироваться в западное демократическое сообщество, Соединенным Штатам не надо будет беспокоиться, сколько у России останется ядерного оружия. Те же, кто был больше заинтересован в российских внутренних преобразованиях, считали, что баланс помощи был слишком явно смещен в пользу программ безопасности. Преемник Тэлботта на посту посла по особым поручениям для новых независимых государств, впоследствии посол США в России Джеймс Коллинз отмечает: «В 90-х годах нам так и не удалось оторваться от старой круговой диаграммы времен «холодной войны». Основные денежные средства, основные программы и основные усилия направлялись на обеспечение безопасности, остальные не могли за этим угнаться. Если говорить об упущенных возможностях, то я всегда считал одной из важных упущенных возможностей в 90-е годы… то, что нам не удалось лучше сбалансировать эту круговую диаграмму расходов. Я бы сказал, что почти все — около 80% — было направлено на безопасность; на программу Нанна-Лугара, программы Министерства энергетики — лишь в некоторых аспектах».

Однако выделяемые в качестве помощи России денежные суммы не могли свободно перебрасываться даже при администрации Клинтона. Поскольку средства на программу Нанна-Лугара шли из бюджета Министерства обороны, чиновники в Министерстве финансов или Агентстве международного развития не могли по своему усмотрению направлять их на другие цели. Программы по линии Министерства обороны в финансовом отношении реализовывались независимо от других программ помощи. Даже координатор американской помощи новым независимым государствам в Госдепартаменте, в обязанности которого входили контроль и координация всей помощи России, фактически мало что контролировал, не говоря уже о том, чтобы оказывать какое-то влияние на эти программы.

 

Помощь демократии: третья и самая слабая опора

Программа совместного снижения угроз была инициирована администрацией Буша и получила дальнейшее развитие при Клинтоне. В центре внимания также оставалась продовольственная помощь России. Гуманитарная катастрофа, которую в 1992 году предсказывали бывшему Советскому Союзу с обложек американских еженедельных журналов, так и не произошла. Однако сформировавшееся в Конгрессе США могущественное аграрное лобби позаботилось о том, чтобы эти программы не сокращались, несмотря на поступавшую информацию о коррупции, бесхозяйственности и вообще отсутствии потребности в ней. Даже в 1993 году на встрече в верхах в Ванкувере почти половина всех средств, выделенных в помощь России, предназначалась для обеспечения поставок продовольствия. Из общей суммы в 1,6 млрд. долл. двусторонней помощи, выделенной России, 194 млн. долл. ушло на оплату безвозмездных поставок, 700 млн. — предоставлено в виде связанных кредитов на закупку продовольствия. На этом фоне определенным контрастом выглядит то, что администрация Клинтона на этой же встрече в Ванкувере выделила дополнительно 148,4 млн. долл. на развитие частного сектора и только 48 млн. долл. — на поддержку демократии. Почти десятилетие спустя бюджет помощи все еще предусматривал 60,5 млн. долл. на продовольствие по линии Министерства сельского хозяйства США, то есть в четыре раза меньше того, что Управление международного развития выделило в тот же год на поддержку демократии.

Примат экономики

Несмотря на глубокую вовлеченность новой команды Клинтона в вопросы уменьшения стратегической угрозы и предоставления продовольственной помощи России, у нее была возможность принимать некоторые стратегические решения в плане расстановки акцентов в отношении экономической и политической помощи. В период администрации Буша средства, выделявшиеся на оказание помощи России, были невелики, а стратегия их распределения определена весьма нечетко. Руководитель Управления международного развития в тот период Брайан Этвуд вспоминает: «Если взять начальный период, когда мы только пришли к власти, эта программа была абсолютно неорганизованна; все было в руках Дика Армитийджа из Госдепартамента. Он вел себя, как ребенок в кондитерской лавке, бросал деньги в разные стороны, надеясь, что из этого что-нибудь да выйдет. Никакой стратегии не было, а в AMP многие просто не хотели связываться с этой программой». Однако по мере того, как ассигнования на помощь росли, новой команде приходилось определять приоритеты.

Начиная с 6 февраля 1993 г., когда состоялось первое заседание руководителей администрации, эта группа в течение трех месяцев занималась разработкой общей стратегии в отношении России и других новых независимых государств. В работе группы участвовали: Клинтон, советник по национальной безопасности Энтони Лэйк, его заместитель Самуэль Бергер, вице-президент Гор со своим советником по национальной безопасности Леоном Фертом, ответственные сотрудники аппарата СНБ по данному региону Тоби Гати и Николас Берне, посол по особым поручениям для стран ННГ Строуб Тэлботт и советник президента Джордж Стефанопулос.

На этой ранней стадии у представителей Министерства финансов и СНБ были различные приоритеты, а Госдепартамент, несмотря на высокий статус Тэлботта, не играл особой роли в этой сфере в силу того, что тот (по его собственному признанию) не имел опыта в вопросах экономики. В период своего пребывания в должности он фокусировался на таких традиционных стратегических проблемах, как американо-российские отношения, которые стали темой многих книг, написанных им в более ранний период его карьеры. Многие бывшие деятели администрации Клинтона отмечают, что Тэлботт не занимался техническими аспектами приватизации, стабилизации или социальных реформ. Брайан Этвуд вспоминает: «Эти вопросы нагоняли на него скуку. Он — блестящий аналитик, репортер и писатель. Я видел [его] некоторые личные заметки после возвращения из поездок, там все было очень четко. Но в экономике он был слаб. Госсекретарь Уоррен Кристофер и представитель США при ООН Мадлен Олбрайт также отмечали, что Тэлботт не уделял внимания экономике».

Была ли разработка программ помощи технической проблемой, которой должны были заниматься специалисты, а не высокопоставленные деятели политического направления? Вспомним, что последняя грандиозная программа помощи Европе была названа не по имени заместителя или помощника госсекретаря. Все помнят ее как «план Маршалла» в честь госсекретаря, который огласил ее и наблюдал за ее реализацией. Оглядываясь назад, бывший исполняющий обязанности российского премьер-министра Егор Гайдар отмечает, что отсутствие на этом поле крупной политической фигуры имело отрицательные последствия: «Я не думаю, что лидеры основных западных держав не понимали масштаба стоящей перед ними задачи. Проблема, на мой взгляд, заключалась в том, что не было лидера, способного выполнить ту организующую и координирующую роль, которую сыграли в послевоенном восстановлении Европы Гарри Трумэн и Джордж Маршалл».

И вот вместо плана Кристофера или плана Клинтона Россия получила план Саммерса-Липтона. В первые годы именно Саммерс и Липтон предложили администрации Клинтона основные принципы организации помощи России. Это им удалось главным образом потому, что у них были теоретически обоснованный план реформ и четкое представление об инструментарии, необходимом для его воплощения в жизнь. У тех же, кого интересовала демократизация, не было ни вразумительного плана, ни инструментов. Эти два новых чиновника Министерства финансов считали, что осуществление экономических реформ создаст лучшие условия для реформ в политической сфере. Вспоминает Липтон: «Мы считали, что Америка должна была четко обозначить свою поддержку реформ в России.

Мы исходили из того, что американская поддержка реформ в глазах Ельцина, в глазах элиты и общественности в целом поможет тем, кто хотел провести эти реформы». Если Россия не сможет стабилизировать свою экономику, то у демократии не будет никаких шансов. Саммерс и Липтон разработали комплексный план достижения стабилизации, которая, в свою очередь, должна была создать благоприятный контекст для других реформ на микроэкономическом уровне и для политических перемен.

И хотя многие в администрации просто не понимали технических деталей стабилизации или помощи в сфере приватизации, сама по себе общая идея приоритета экономических реформ, за которыми должны были последовать другие реформы, пользовалась широкой поддержкой. Эта стратегия формировалась под влиянием академических теорий. Четыре десятилетия назад весьма уважаемый ученый Сеймур Мартин Липсет писал: «Чем богаче нация, тем больше шансов на ее демократическое устройство». Многие в администрации принимали эту гипотезу как факт, ссылаясь на то, что модель экономического развития Южной Кореи и Тайваня явилась мощным стимулом к демократизации, и Россия должна пойти аналогичным путем. Даже китайская модель отсрочки демократических реформ и форсирования реформ экономических многим представлялась более предпочтительной переходной моделью по сравнению с той неразберихой, которую создал Михаил Горбачев, начав те и другие реформы одновременно.

Слабое развитие российского гражданского общества было дополнительным аргументом в пользу такой последовательности. С этой точки зрения России необходимо было сначала создать средний класс и только потом переходить к демократии. В тот период, как утверждали некоторые, в России не было четко определившихся групп, выступавших за капитализм. У избирателей должен был появиться интерес, определяемый в контексте новой капиталистической системы, прежде чем они смогут осмысленно голосовать. По иронии судьбы этот анализ перекликался с марксистской теорией: россияне должны были обрести классовое сознание, прежде чем они начнут действовать политически.

Еще один аргумент в пользу последовательного осуществления реформ с приоритетом в области оказания экономической помощи был опять-таки связан с опасностями, которые таило в себе одновременное проведение политических и экономических реформ. Многие экономисты считали, что большая часть общества будет переживать экономические трудности, связанные с издержками переходного экономического периода. Однако если это большинство, как и полагается в демократическом обществе, будет контролировать правительство, то оно будет испытывать искушение отстранить реформаторов от власти, прежде чем реформы приведут к экономическому росту.

Таким образом, сторонники этого подхода считали, что в переходный период реформаторы должны быть защищены от популистского давления. Некоторые даже выступали за временную диктатуру, пока не закончится процесс экономических преобразований.

Американские сторонники отсрочки политических реформ в интересах экономики выдвигали еще один вполне убедительный аргумент, ссылаясь на то, что их партнеры в России придерживались такого же мнения. Российские реформаторы тоже считали, что реформы должны проводиться последовательно, с приоритетом в области экономики. После провала августовского путча 1991 года и последовавшего в декабре того же года роспуска СССР в российском правительстве сложилось единое мнение, что Ельцин имел всенародный мандат на проведение радикальной экономической реформы. В октябре 1991 года Ельцин заявил на Съезде народных депутатов: «Мы боролись за политическую свободу, а теперь должны дать свободу экономическую». Российские реформаторы также поддержали этот новый акцент на экономику. Так, Владимир May, в то время советник Гайдара, вспоминает: «В тот момент [конец 1991 года] — осознанно или нет — было принято важное решение, и реформа политической системы остановлена. Если в 1988-1989 годах политические реформы были главным приоритетом Горбачева и его сподвижников, то Ельцин решил заморозить ситуацию, сохранить статус-кво в отношении организации государственной власти». Даже те, кто позже критиковал темпы и масштабы экономической реформы Ельцина, были согласны с его последовательной стратегией. Такие организации как «Демократическая Россия», которые ранее выступали за политические реформы, теперь признали приоритет экономических реформ. Неудивительно, что их сторонники в США также высказались в поддержку такого подхода.

И наконец, российские экономические реформаторы считали, что время их ограничено до той поры, пока вера в Ельцина и поддержка его реформ не пойдут на убыль. Кстати, к концу 1992 года Гайдар уже был отстранен от власти. Движимые представлением о лимите времени, реформаторы хотели провести экономические преобразования в максимально сжатые сроки и сделать их необратимыми, пока они остаются у власти. Все, что отвлекало от целеустремленной работы по закреплению рыночных реформ, считалось второстепенным. Их американские партнеры, особенно в Министерстве финансов, разделяли эту точку зрения. Даже когда приверженность Ельцина демократии оказалась под вопросом — во время обстрела парламента в октябре 1993 года и особенно после начала военной акции в Чечне в декабре 1994 года, — сторонники экономических реформ в американской администрации продолжали настойчиво доказывать необходимость поддержки Ельцина и его правительства, поскольку оставалось все меньше времени до наступления того момента, когда российское общество отвергнет программу реформ.

Эти система приоритетов отражалась в бюджетах. В начале 90-х годов и на протяжении всего десятилетия главную роль в этом играл Международный валютный фонд, который был сфокусирован исключительно на экономической реформе. Двусторонняя американская экономическая помощь, осуществлявшаяся под контролем правительства США вне связи с многосторонними финансовыми институтами, тоже отражала этот «приоритет экономики». В первые годы львиная доля западной помощи России вообще шла на обеспечение экономических, а не политических реформ. Суммарный бюджет Управления международного развития за 1995 год отражает этот приоритет экономических реформ по сравнению с политическими. В таблице 5.2 эти программы перечислены в порядке размера бюджетов.

Таблица 5.2.

Помощь России по линии AMP на 30 сентября 1995 г. {344}

(Категория …… Млн. долл.)

Инициативы частного сектора …… 445,91

Фонды предприятий …… 274,00

Реформа жилищного сектора …… 203,60

Демократическая реформа …… 99,50

Энергетика и окружающая среда …… 98,70

Улучшение здравоохранения …… 90,00

ННГ: обмены и подготовка кадров …… 88,17

Энергосбережение и рыночная реформа …… 75,83

Природоохранная политика и технология …… 62,60

Экономическая реструктуризация и финансовая реформа …… 59,60

Реструктуризация продовольственной системы …… 49,70

ННГ: специальные гуманитарные инициативы …… 38,46

Фонд Евразии …… 12,90

Итого: …… 1598,97

Из 5,45 млрд. долл. прямой американской помощи России в период 1992-1998 годов только 2,3%, или 130 млн. долл., предназначались программам, непосредственно связанным с демократической реформой. Когда к этим цифрам добавляются средства, направленные правительством США по каналам Министерства торговли, Зарубежной корпорации частных инвестиций, американского Эксимбанка и Агентства по торговле и развитию, то приоритет экономики становится еще более наглядным.

В годы дискуссий, возникших в ответ на неоднозначные результаты российских экономических реформ, аналитики, неправительственные эксперты и правительственные чиновники — все подчеркивали отрицательные последствия указанной системы приоритетов в области реформ, которая с подачи Саммерса и Липтона была в целом принята администрацией Клинтона за основу политики. Некоторые утверждали, что еще раньше не было уделено достаточного внимания реформированию российских институтов. Другие подчеркивали пренебрежение вопросами социальных гарантий. На эту критику Клинтон и другие западные представители отвечали в то время и в последующем, ссылаясь на то, что они хорошо понимали важность реформирования российских институтов, но просто видели, что в тех условиях нельзя было откладывать реформы до тех пор, пока в стране не укоренятся эти новые институты. Напомним приводившееся ранее высказывание Стэнли Фишера: «Сейчас вы читаете высказывания этих критиков о том, как мы не понимали необходимости институционной реформы. Это неправильно. Честно будет сказать, что никто не понимал, насколько трудной будет эта реформа с учетом интересов бюрократических и других групп, специальных интересов, существовавших в России. Я бы не сказал, что необходимость этой реформы недооценивалась. Скорее, это касалось оценки трудностей, связанных с изменением этих институтов». Кроме того, российское правительство уже само начало (хотя частично и с неоднозначными результатами) многие реформы, которые обычно ассоциируются с попытками проведения в России политики «шоковой терапии». Команда Клинтона видела свою роль в том, чтобы помочь в проведении этих реформ, а не пытаться переписать их или повернуть вспять то, что уже было спланировано.

Другая группа критиков подчеркивала отсутствие демократических реформ как главную причину экономических трудностей в странах с переходными режимами вообще и конкретно в России. Например, в докладе Национального демократического института Госдепартаменту в декабре 1994 года отмечалось: «Экономическое развитие без политической свободы является противоречием и в конечном счете обречено на провал. Демократическая политическая система и свободная рыночная экономика являются двумя сторонами одного и того же процесса, зависящими друг от друга». В ретроспективе опыт реформ в посткоммунистических странах показывает, что те, кто более быстро идет по пути демократизации, показывают лучшие результаты в экономике. Однако решения относительно последовательности проведения реформ должны были приниматься тогда, когда этого опыта еще не было. Общее мнение в 1993 году было как раз противоположным — считалось, что демократизация затруднит проведение экономической реформы. К тому же в январе 1993 года эта критика не звучала столь четко, а сторонники такого подхода еще не вошли во внутренний круг администрации Клинтона, определявший политику в области иностранной помощи. Советники Клинтона считали, что демократическая консолидация в России имела важное значение для национальной безопасности США, что экономическая реформа будет способствовать консолидации демократических сил, а не наоборот.

Таким образом, отдавая приоритет экономике, все полагались на «настоящих экономистов» — Саммерса и Липтона, и в центре внимания было здоровье макроэкономики.

Продолжение демократической помощи на местном уровне

В риторическом плане администрация Клинтона была за продвижение демократии в России. Однако американская риторика не подкреплялась американскими долларами. Например, в 1993 году на встрече в Ванкувере США и Россия создали совместную Комиссию по проблемам конверсии, окружающей среды и торговли, но аналогичной рабочей группы по проблемам политической реформы создано не было. Управление международного развития совместно с Национальным фондом за демократию финансировали деятельность в России Международного республиканского института, Национального демократического института и Института свободных профсоюзов, Центра международного частного предпринимательства. AMP поддерживало программы демократической помощи, осуществлявшиеся через его организации АВ A-CEELI и ARD-CHECCHI, а также Международным фондом избирательных систем, агентством «Интер-ньюз», Фондом Евразии и рядом других неправительственных организаций. Эти группы вели работу по формированию политических партий, ассоциаций бизнеса, профсоюзов, гражданских организаций, по продвижению избирательной реформы, созданию правового режима и независимой прессы. Бюджеты этих организаций были всего лишь бледной тенью того, что шло на «техническую помощь» в области экономики. На пике программ финансовой помощи в 1994 финансовом году, когда Россия получила 1,6 млрд. долл. в рамках Закона «О поддержке свободы…», только 99,5 млн. долл. предназначались на поддержку политических реформ. Помощь администрации Клинтона к моменту последнего бюджета экономической помощи России на развитие демократии в рамках того же Закона несколько расширилась — на 16,1 млн. долл. Эта цифра составляла всего лишь 2% от общего объема американской помощи России в 2001 году.

Учитывая энергичную риторику высших представителей американской администрации по поводу важности демократических преобразований в России, относительно малые ассигнования на помощь развитию этой демократии представляются примечательными. Поддержка демократических реформ — трудный и плохо понимаемый процесс, заставляющий одних утверждать, что США вообще не должны с этим связываться. Такой подход заметно контрастировал с хорошо понятной программой достижения экономической стабилизации. Западные чиновники, как американцы, так и европейцы, вообще трудно представляют себе, как надо эффективно продвигать демократию за рубежом. Другие предостерегали, что поддержка демократии — слишком деликатный процесс. Но тогда почему поддержка идеи свободных выборов является политически более острой проблемой, чем советы о том, как перераспределять собственность?

Третий и, пожалуй, самый убедительный аргумент связан с уже обсуждавшимся приматом экономической реформы. Если американцы будут слишком энергично двигать демократические реформы, они могут осложнить достижение своих целей в преобразовании российской экономики.

Четвертый, часто употреблявшийся представителями администрации Клинтона аргумент сводился к тому, что помощь демократии не требует таких больших затрат и обходится дешевле, чем помощь в экономике. Брайан Этвуд поясняет: «Программы поддержки демократии не требуют больших затрат. Даже если речь идет о проведении успешной избирательной кампании, может потребоваться 15-20 млн. долл. на оборудование и обеспечение процесса голосования, а это не такие большие деньги».

Скудным американским ассигнованиям на помощь российской демократии соответствовало и недостаточное внимание, уделявшееся российской государственной реформе. Рынок для своего успешного развития нуждался в государстве, которое защищало бы его, но помощь США в реконструкции российского государственного аппарата была минимальной. AMP финансировало некоторые проекты, направленные на создание режима правового государства, но в начале 90-х годов эти программы были малоэффективны. Программ, направленных на сокращение государственного аппарата, считавшихся многими иностранными аналитиками приоритетными, просто не существовало. Были некоторые мелкие проекты по оказанию технической помощи в плане проведения реформ местного самоуправления, но они составляли лишь часть общего пакета помощи. Например, Фонд Евразии вел некоторую работу в этом направлении, но из его общего годового бюджета в 20 млн. долл. только 23% было выделено на обеспечение реформ местного самоуправления.

 

Россия и другие новые независимые государства

В первые годы осуществления программ помощи новым независимым государствам основной объем американской помощи направлялся в Россию. В 1994 году, когда программы достигли своего пика, в регион было направлено 2,5 млрд. долл., причем на долю России пришлось 65% всех ассигнований. Отчасти это отражало стратегический расчет. Если России удастся успешно перейти к рынку и демократии, то у остальных стран, возникших на постсоветском пространстве, будет больше шансов последовать ее примеру. Если же Россия потерпит фиаско, ни одной из них не удастся создать у себя рыночные и демократические институты. Россия продолжала оставаться ключевым звеном региона. Экономический рост ее благотворно скажется на всех этих странах, в то время как экономический застой даст цепную реакцию по всей территории бывшего Советского Союза.

Однако к 1995 году размер «пирога» помощи сократился до 850 млн. долл., и доля России в нем тоже сократилась до 45%. В 1995 году заместитель госсекретаря Тэлботт (он получил повышение с должности посла по особым поручениям) сообщал, что Соединенные Штаты проводят целенаправленное перераспределение помощи в пользу других республик бывшего Советского Союза, и предсказывал, что около 2/3 всех ассигнований по Закону «О поддержке свободы…» будет направлено в остальные 11 государств СНГ. Отчасти это перераспределение помощи в пользу «нерусских» республик диктовалось стратегическими соображениями укрепления безопасности и независимости Украины и Узбекистана и развития отношений с нефтедобывающими государствами Каспийского региона. В этом же плане оказывалось определенное давление со стороны Конгресса. К 1997 году Украина оказалась самым крупным получателем американской помощи в регионе, занимая третье место после Египта и Израиля в общем перечне получателей американской помощи в мире. Армения стала самым крупным получателем помощи в пересчете на душу населения, в то время как ее заклятому врагу Азербайджану вообще было отказано в помощи в соответствии с пунктом 907 Закона «О поддержке свободы…». Это распределение не было связано с какими-то стратегическими расчетами, но отражало расстановку внутриполитических сил в США, в первую очередь преференций армянской общины в значимой Калифорнии. К 1998 году Россия получала только 17% ассигнований, выделенных на помощь новым независимым государствам. (В конце концов в Америке нет российского лобби, в отличие от существующих там лобби государств Балтии, Украины и Армении.)

 

Заключение

Администрация Клинтона сделала проблему преобразований в России значительно более приоритетным направлением своей внешней политики, чем это имело место при президенте Буше. В философском плане основные политические советники Клинтона были вильсонианцами. Они были глубоко убеждены и вполне убедительно аргументировали, что укрепление демократии и капитализма в России имело принципиальное значение и могло рассматриваться как отвечающее интересам национальной безопасности США. Эти аргументы подкреплялись конкретными политическими шагами, включая расширение двусторонней помощи и более целеустремленную работу по мобилизации многосторонней помощи России.

На слушаниях по его утверждению в должности Лоренс Саммерс заявил: «Задача реконструкции российской экономики — самая крупная задача такого рода после “плана Маршалла”». Таким образом, прошло почти полвека с того момента, когда Америка взвалила на себя подобную гигантскую миссию «строительства нации», причем на этот раз в таком большом и важном государстве, как Россия. Команда Клинтона взялась с оптимизмом за эту задачу — помогать и направлять осуществление реформ в далекой чужой земле. В конце концов «холодная война» только что закончилась. В сравнении со сдерживанием коммунизма такая задача представлялась легкой.

Но на сдерживание коммунизма было затрачено в десятки раз больше средств, чем на демонтаж коммунизма и его замену капитализмом и демократией в России. Администрация Клинтона увеличила ассигнования, направляемые на достижение целей реконструкции, однако даже 1 млрд. долл. в год был лишь малой частью средств, которые требовались для такой крупной страны и с таким множеством проблем, как это имело место в посткоммунистической России. Данный уровень финансирования ставил представителей администрации Клинтона перед необходимостью стратегического выбора: что и как финансировать, а это, в свою очередь, означало, что многие секторы, остро нуждавшиеся в помощи, такие как образование и социальное обеспечение, почти ничего не получали. Оглядываясь назад, Тэлботт отмечает: «Мне казалось, что в администрации Буша не было никакого плана оказания экономической помощи. Они просто хватали первое, что попадалось под руку. В порядке самокритики я признаю, что у нас план был, но он не отвечал реалиям в такой степени, как этого хотелось бы в ретроспективе. Представители Министерства финансов Лоренс Саммерс и Дэвид Липтон заслуживают благодарности за проведенный ими глубокий анализ и выработку стратегии, но в реальности сотрудничество не состоялось, и русские отказывались сотрудничать».

В конце 1991 года Ельцин предполагал, что трудный переходный период экономических преобразований в России продлится от шести до восьми месяцев. К сожалению, многие американские наблюдатели, финансисты и администраторы помощи повторили это ошибочное предположение. Творцы американской политики, чтобы продемонстрировать результаты использования средств, были склонны преувеличивать скорость и масштаб реформ в России. Сочетание ограниченного бюджета и больших ожиданий привело к созданию сложного, если не опасного, контекста, в котором надо было предпринимать попытки оказания помощи в преобразовании страны, каковая на протяжении семи десятилетий жила в условиях командной экономики и на протяжении сотен лет — в обстановке автократического правления.

В начале 1995 года Тэлботт писал в частном письме Кристоферу, что они имели дело с «ветхим, протекающим, перегруженным пушками судном под названием «Россия», с сумбурным и деспотичным капитаном, полувзбунтовавшейся командой (с черными повязками на глазах и деревянными культями) и вонючим трюмом». Чем больше «преобразователи режимов» в администрации Клинтона узнавали о режиме в России, тем труднее представлялась им выпавшая на их долю миссия. А их главный российский партнер, стоявший во главе всего этого начинания, все больше представлялся как человек ущербный, с весьма ограниченными способностями для преобразования такого режима. Явной поддержки Борису Ельцину не светило, но, принимая во внимание, как Соединенным Штатам виделась команда этого корабля и содержимое его трюма, неудивительно, что в первый срок своего пребывания у власти Клинтон и его помощники делали все возможное, чтобы помочь этому капитану удержаться на мостике.