Организация Североатлантического договора явилась коллективным оборонительным ответом Запада на угрозу, которую представлял Советский Союз. С окончанием «холодной войны», вступлением России на путь демократических и рыночных преобразований и интеграции с Западом русские задавались вопросом, почему эта организация не только продолжает существовать, но и расширяется. Ничто так не подчеркивало упадок России как великой державы, как расширение НАТО. В вопросах, имеющих отношение к безопасности, Билл Клинтон старался подсластить пилюлю для Ельцина, в данном случае подписанием Основополагающего акта НАТО-Россия и официальным приглашением России в состав «семерки», превращением ее, таким образом, в «восьмерку». Но этот процесс никогда не шел гладко. Главные внешнеполитические фигуры, ответственные за расширение НАТО: советник по национальной безопасности Энтони Лэйк и заместитель госсекретаря Ричард Холбрук, — были преисполнены решимости не допустить, чтобы опасения России помешали процессу расширения НАТО как способа воссоединения Центральной Европы с Западом и стабилизации обстановки на Балканах. Однако раздражение России своей неспособностью остановить продвижение западного альянса было настолько сильным, что Клинтону и Тэлботту пришлось потратить немало времени, чтобы развеять ее тревогу.

 

Почему русские считали, что их предали

До декабря 1994 года Борис Ельцин и компания считали, что им удалось избежать расширения НАТО, поскольку США не давали основания считать, что они взяли твердый курс на принятие в альянс новых членов. И когда стало ясно, что проведенное в 1995 году «исследование» проблемы расширения НАТО перешло в фазу практической подготовки к принятию новых членов, Ельцин пришел в бешенство. Реакция русских была объяснима, поскольку на протяжении последних лет США несколько раз заверяли их, что расширение НАТО не есть вопрос ближайшей перспективы. Российские представления о расширении альянса были вполне рациональными отчасти из-за отсутствия четкой позиции по этой проблеме в самой администрации Клинтона, а также из-за того, что публичные заявления представителей администрации относительно возможных путей расширения подчеркивали только принципиальное направление этой политики, но без каких-либо конкретных сроков. Российские реформаторы, и особенно сам Ельцин, не могли понять, почему американцы считают демократическую Россию угрозой. По их представлениям, НАТО являлся военным союзом, имевшим своей целью защиту его членов от агрессии извне. Если НАТО расширяется в сторону российских границ, то для многих в России это означает, что американцы не верят в вероятность успеха российских внутренних преобразований. Как в 1997 году объяснял российский реформатор Чубайс, «если откровенно, то политики, поддерживающие расширение НАТО, считают, что Россия — это такая страна, которую надо держать на расстоянии, что ее нельзя допускать в цивилизованный мир никогда. Это большая ошибка».

Чубайс, как уже ранее отмечалось, был другом Запада и сторонником внутренних российских преобразований. Его сопротивление расширению НАТО было связано не с его боязнью нападения западного блока на Россию, но с теми проблемами, которые расширение создало либеральным реформаторам в России. Российские националисты и коммунисты клеймили министра иностранных дел Козырева как предателя за подписание соглашения «Партнерство ради мира»; лидер коммунистов Геннадий Зюганов провел параллель между «Партнерством ради мира» и гитлеровским планом нападения на Россию «Барбаросса». Когда договор между Россией и НАТО был наконец в 1997 году подписан, Зюганов и его товарищи назвали это изменой.

Таким образом, расширение НАТО создало реальные проблемы для союзников Америки — российских преобразователей режима. Эти сторонники реформ старались сделать внешнюю политику России более дружественной по отношению к Западу. Тем, кто боролся за рыночные и демократические реформы в России, было трудно понять, как Клинтон мог провозглашать один политический курс и одновременно подрывать их усилия, проводя политику расширения НАТО.

У русских были достаточно веские причины для сомнений в истинных намерениях США. В России многие считали, что расширение НАТО нарушает обещания, данные в 1990 году, когда президент Джордж Буш-старший, канцлер Гельмут Коль, президент Михаил Горбачев вместе со своими министрами иностранных дел договаривались об условиях объединения Германии и статусе НАТО. Действительно, первые заявления о роли НАТО по отношению к востоку, сделанные ведущими американскими и немецкими политиками в январе-феврале 1990 года, когда они пытались угнаться за стремительно развивавшимися событиями, ведущими к объединению Германии, давали основание для такого толкования. 31 января 1990 г. министр иностранных дел Западной Германии Ганс-Дитрих Геншер провозгласил: «НАТО должен недвусмысленно заявить, что независимо от того, что произойдет дальше с Варшавским договором, НАТО не будет расширяться на восток, то есть приближаться к границам Советского Союза».

Вскоре после встречи в Вашингтоне с госсекретарем Джеймсом Бейкером Геншер снова заявил: «Я сказал, что нет намерений расширять НАТО на восток». Эти же слова были повторены Бейкером в Москве на состоявшихся вскоре его встречах с Горбачевым и министром иностранных дел Эдуардом Шеварднадзе. Бейкер заявил Горбачеву: «НАТО не будет расширять свою юрисдикцию или продвигать свои силы на восток ни на один дюйм». Когда Горбачев заметил, что «любое расширение зоны НАТО неприемлемо», Бейкер ответил: «Я согласен».

Для российских экспертов в области безопасности этих замечаний было достаточно, чтобы утверждать, что НАТО нарушает ранее данные обещания. Однако история объединения Германии не закончилась в феврале 1990 года, когда Советы могли получить подобные заверения в письменном виде, которые они были готовы положить в основу договоренности. Как только официальные представители США поняли последствия, которые высказывания Бейкера будут иметь для обязательств альянса в части обороны восточной зоны Германии, они стали давать «задний ход» и вскоре приняли идею генерального секретаря НАТО Манфреда Вёрнера об «особом военном статусе» того, что тогда еще было Восточной Германией. Эта идея вытеснила концепцию нерасширения НАТО.

Окончательная договоренность о воссоединении Германии, подписанная в сентябре 1990 года, уже не содержала положения о нерасширении, которое устно выдвигалось в начале этого же года. А то, что Бейкер и Геншер обсуждали в январе и феврале 1990 года в связи с процессом воссоединения, касалось только статуса Германии в НАТО; в конце концов ни один из этих чиновников не мог решать за страны, расположенные к востоку.

Администрация Буша оставила вопрос о расширении НАТО нерешенным, но в конце лета и ранней осенью 1993 года некоторые деятели администрации Клинтона, в первую очередь советник президента по национальной безопасности Энтони Лэйк, начали высказываться в том плане, что президент должен предложить провести в январе 1994 года встречу НАТО на высшем уровне, где выработать критерии и график расширения альянса в Центральной Европе и, может быть, даже предложить вариант ассоциированного членства для ведущих претендентов.

Лэйк рассматривал расширение альянса как способ продвижения сферы рыночных демократий в восточном направлении за счет создания у центрально- и восточноевропейских стран мотивов для проведения политических, экономических и военных реформ, необходимых для членства в НАТО, а не как механизм, преграждавший России путь в Европу. В то же время он бескомпромиссно относился к возражениям России и считал, что США просто должны последовательно реализовывать политику, которая, по его мнению, полностью отвечает интересам Америки. Он вспоминает: «Я всегда считал, что мы не должны вводить русских в заблуждение относительно расширения НАТО, порождать иллюзию, что у них есть какой-то шанс не допустить этого. Мы не поможем реформаторам, если позволим им надеяться, что они могут повлиять на наши решения; тогда они будут делать ставку на недопущение того или иного решения, а потом проигрывать, когда будет выясняться, что это не в их власти. Я помню очень много жарких споров с моими русскими друзьями по этому поводу, от которых волосы вставали дыбом».

Волосы вставали дыбом не только у русских. Вопрос о расширении НАТО вызывал много споров и в самой администрации Клинтона, и особое беспокойство в двух местах: в аппарате Строуба и в Госдепартаменте и в аппарате министра обороны в Пентагоне. В Госдепартаменте осенью 1993 года специалисты по России только что добились соглашения по ракетной сделке с Индией и готовились заключить трехстороннее соглашение по выводу ядерного оружия с Украины. Это был их главный приоритет, и они не хотели, чтобы вопрос о расширении НАТО стал помехой на пути договоренностей с Россией.

Специалисты по России в администрации Клинтона поддерживали разработанную Пентагоном программу «Партнерство ради мира». Эта программа была открыта для всех европейских стран и бывших республик Советского Союза и давала возможность установления связей с НАТО, но без каких-либо гарантий получения членства в этом альянсе. В представлении Пентагона цель интеграции России с Западом и продолжения работы по ядерному разоружению бывшего Советского Союза намного перевешивала преимущества, которые давало расширение НАТО. По мнению представителей Пентагона, программа «Партнерство ради мира» была наилучшим способом вести работу с центрально- и восточноевропейскими странами и в то же время не антагонизировать Россию.

Высшие внешнеполитические советники президента (на кабинетном уровне их называли «принципалами») собрались в середине октября 1993 года на совещание для выработки стратегии намеченной на январь 1994 года поездки Клинтона в Брюссель, где должна была состояться встреча НАТО на высшем уровне. Большинство участников этой группы отдали предпочтение «Партнерству ради мира», а не расширению НАТО. Было решено, что в январе будет сделано лишь некое общее заявление о расширении НАТО в будущем. Сложилось впечатление, что те в администрации, кто был обеспокоен реакцией России, в тот момент одержали верх.

Для выработки позиции госсекретаря Уоррена Кристофера особенно важную роль сыграла докладная записка Тэлботта, подготовленная незадолго до заседания «комитета принципалов», в которой Тэлботт доказывал нецелесообразность принятия конкретных шагов по расширению НАТО на фоне нестабильной обстановки в России. Тэлботт так писал об интеграции центральноевропейских стран с Западом: «Мы не должны приносить в жертву этой цели нашу поддержку реформ на востоке, и особенно в России, которая, как неоднократно говорил президент, является нашим приоритетом № 1».

Через несколько дней после заседания «комитета принципалов» Кристофер в Москве встретился с Ельциным, чтобы разъяснить политику администрации. Госсекретарь рассказал Ельцину о программе «Партнерство ради мира» и заявил: «Не будет предприниматься никаких шагов, чтобы позволить кому-то опередить других». Ельцин попросил уточнить, что партнерство не означает членства, и Кристофер подтвердил: «Да, дело обстоит именно так, не будет даже статуса ассоциированного членства». Ельцин ответил: «Это замечательная идея, просто гениальная». К этому Кристофер добавил: взятый США политический курс означает, что «со временем мы обратимся к вопросу членства как к долгосрочной перспективе. Будет эволюция, базирующаяся на привычке к сотрудничеству, но со временем. И это тоже будет базироваться на участии в программе партнерства. Те, кто захочет, со временем могут реализовать эту идею, но это будет позже». И он снова подчеркнул, что эта политика никого не оставит в стороне, ко всем будут относиться одинаково, и Россия будет этим удовлетворена. В ходе очередной встречи на высшем уровне в Москве в январе 1994 года Клинтон тоже подчеркнул, что, в то время как в НАТО «просто думали над расширением», программа «Партнерство ради мира» была «реальностью сегодняшнего дня».

Такие высказывания Клинтона серьезно затруднили понимание российским правительством событий следующего года. Однако весной и летом 1994 года отношения между Россией и НАТО складывались вполне благоприятно. В марте российский министр обороны Павел Грачев после встречи со своим американским коллегой Уильямом Перри объявил, что «в конце этого месяца Россия будет готова присоединиться к «Партнерству ради мира». 22 июня 1994 г., в годовщину гитлеровского нападения на Советский Союз в 1941 году, Козырев подписал рамочный документ «Партнерство ради мира», и Россия официально стала участником этой программы.

 

Подули ветры расширения

Вопреки надеждам России развитие программы «Партнерство ради мира» не затмило расширения НАТО. В январе 1994 года, после завершения сессии НАТО в Брюсселе, президент Клинтон в ходе визита в Прагу для встречи с лидерами стран Центральной Европы по настоянию Лэйка отметил, что «вопрос уже больше не в том, примет ли НАТО новых членов, а в том, когда и как это произойдет». Учитывая, что в администрации США было не так много людей, желавших форсировать процесс расширения НАТО, можно простить российского министра иностранных дел Андрея Козырева, который в середине года считал, что «высшим достижением внешней политики России в 1993 году было недопущение расширения НАТО в направлении наших границ».

Политика расширения стала набирать обороты в июле 1994 года. В ходе визита в Варшаву (эта поездка была предпринята специально для того, чтобы успокоить президента Польши Леха Валенсу, который был на грани апоплексического удара от того, что Польша получила членство «только» в «Партнерстве ради мира», а не в НАТО) Клинтон подтвердил свою позицию, что вопрос уже больше не в том, «быть или не быть», а в том — «когда». И добавил, что членам альянса надо собраться для того, чтобы «обсудить следующие шаги».

В начале сентября вице-президент Гор выступал в видеоконференции перед участниками проводившегося в Берлине мероприятия. Важное участие в подготовке тезисов его выступления принял Ричард Холбрук, возвращавшийся после недолгого пребывания на посту посла США в Германии в Вашингтон, где его ждала должность заместителя госсекретаря по европейским делам. Тэлботт вспоминает, что в процессе подготовки этого выступления были предложения озвучить какой-то график, чтобы дать основным претендентам некоторую надежду на то, что их могут принять в альянс в следующем году, но он утверждает, что «собственным телом закрыл дорогу этому предложению». Альянс и так уже испытывал серьезное напряжение из-за ситуации в Боснии… «Нам не нужны были дополнительные дискуссии о расширении. Но даже если бы в альянсе царила полная гармония, 1996 год был самым неподходящим для принятия новых членов с учетом того, что должно было происходить в этом году в России: безнадежная кампания Ельцина за переизбрание против коалиции красно-коричневых».

Тем не менее, выступление Гора сильно расстроило многих высокопоставленных деятелей в администрации. Гор развил высказанный Клинтоном в Варшаве тезис, сказав: «Помимо участия в «Партнерстве ради мира» и Североатлантическом совете по сотрудничеству некоторые страны уже выразили желание стать полноправными членами альянса. Мы начнем обсуждать этот важный вопрос нынешней осенью». Начальник управления стратегического планирования и политики Объединенного комитета начальников штабов генерал Уэсли Кларк и его шеф генерал Джон Шаликашвили высказывали возражения по поводу проекта выступления Гора, но безуспешно.

Тем временем в момент выступления вице-президента Тэлботт в Москве в рамках намеченного на сентябрь 1994 года визита Ельцина в Вашингтон встречался с заместителем министра иностранных дел Георгием Мамедовым. Последний выразил обеспокоенность по поводу планов расширения и возможности принятия в НАТО новых членов в 1996 году. Тэлботт ответил, что, по его мнению, «в 1996 году новые страны не только не будут приняты в НАТО, но даже первые кандидаты не будут официально названы, однако этим мы просто выигрываем время». Возвращаясь из Москвы в Вашингтон, Тэлботт писал Кристоферу о своей «обеспокоенности» тем, что «высказывания в Берлине и Варшаве, помимо нашего желания и при отсутствии у нас глубокого понимания подобного решения и его последствий, снова сдвинули с места махину расширения НАТО». Он добавил: «Мы не должны позволить, чтобы «Партнерство ради мира» стало каким-то мимолетным эпизодом или чтобы события обогнали его. Страны Центральной и Восточной Европы присоединились к этой программе, потому что видят в ней некий подготовительный класс для вступления в НАТО. Россия присоединилась к ней потому, что не хочет остаться вне любых создаваемых структур безопасности. Если мы сейчас решим в срочном порядке расширять НАТО, это только укрепит цинизм обеих сторон. Поляки будут игнорировать «Партнерство ради мира» и сосредоточатся на достижении полного членства в НАТО, а русские решат, что их надули, и их отказ от участия в «Партнерстве ради мира» сведет на нет подлинные цели этой программы». На следующий день он подготовил меморандум для более широкой рассылки с предложением, чтобы программа «Партнерство ради мира» по крайней мере в течение года оставалась ведущей, и только в 1996 году НАТО перешло бы к двухуровневой политике, которая одновременно предусматривала бы расширение НАТО и достижение соглашения между этим альянсом и Россией.

Ключевым моментом для российской команды Клинтона была убежденность в том, что расширение НАТО может подорвать политику поддержки Бориса Ельцина — «их человека в Москве», чего никак нельзя было допустить в год выборов. Однако по мере того, как процесс расширения набирал обороты, Ельцин, несмотря на все попытки разуверить его, все-таки считал, что Клинтон его «подрезает». В августе 1993 года он подписал в Варшаве совместное заявление с Лехом Валенсой, которое давало Польше «зеленый свет» на вступление в НАТО, но уже через несколько недель, уступая давлению собственных министерств иностранных дел и обороны, он направил главам государств — членов НАТО резкое послание против расширения альянса. Убежденный в том, что, если ему не удастся отсрочить расширение НАТО, это обернется для него большими внутриполитическими издержками, Ельцин к концу 1994 года уже не мог сдерживать своего гнева в связи с формирующимся американским курсом на расширение альянса.

 

Дорога в Будапешт: канал Мамедова дал сбой?

В конце сентября 1994 года Ельцин прибыл в Вашингтон для встречи с Клинтоном на высшем уровне. В ходе неофициального обеда Клинтон сказал Ельцину, что Россия может получить членство в НАТО. Он также заверил своего российского коллегу, что пока нет какого-то графика расширения альянса. «Мы будем двигаться вперед в этом вопросе, но это не будет для вас неожиданностью», — заявил Клинтон Ельцину. Клинтон предложил формулу трех «нет», что означало: «никаких сюрпризов, никакой спешки и никаких исключений». При этом американский президент добавил: «Как я понимаю это, расширение НАТО не направлено против России… Хочу заверить Вас, что я не просыпаюсь каждое утро с мыслью о том, как сделать страны Варшавского договора частью НАТО, — мне это представляется совсем по-другому. Я думаю о том, как использовать расширение НАТО для более общей цели укрепления европейской безопасности, единства и интеграции континента, то есть для достижения цели, которую, я думаю, и Вы разделяете».

Позже в тот же день Ельцин, в свою очередь, попросил Клинтона принять участие в намеченном на декабрь в Будапеште Совещании по безопасности и сотрудничеству в Европе (СБСЕ). Клинтон ответил, что если Ельцин считает его участие важным для себя, то он приедет в Будапешт.

СБСЕ было создано в Хельсинки в 1975 году главным образом как механизм для стабилизации противостояния между НАТО и ОВД и смягчения напряженности между двумя блоками. Примечательно, что наиболее важным аспектом деятельности СБСЕ стали не «корзины» по безопасности и экономике, а «корзина» по правам человека, которая позволила диссидентам в Восточной Европе и Советском Союзе более эффективно оказывать давление на правительства своих стран. Учитывая, что в СБСЕ входили все страны Европейского континента, Россия хотела после окончания «холодной войны» сделать эту организацию более влиятельной за счет НАТО (хотя вскоре Россия убедилась, что в задачу этой организации входит недопущение нарушений прав человека в Чечне). Одной из задач конференции в Будапеште являлось преобразование СБСЕ в ОБСЕ, то есть «совещания» в «организацию», что звучало более внушительно. Соединенные Штаты не собирались допустить, чтобы ОБСЕ как-то потеснила НАТО, но специалисты по России в Вашингтоне считали, что новое название будет каким-то утешением для России в ходе расширения НАТО.

Учитывая внутриполитические трудности Клинтона осенью 1994 года, приведшие к тому, что в ноябре обе палаты Конгресса попали под контроль республиканцев, советники Белого дома отговаривали президента ехать в Будапешт — мол, там нет наших избирателей. Узнав об этом, Тэлботт, Кристофер и Лэйк стали добиваться от президента выполнения его обещания. По словам Тэлботта, он писал президенту: «Шеф, поверь мне, это абсолютная, тотальная и не допускающая никаких вопросов НЕОБХОДИМОСТЬ. Тебе надо ехать. Если ты поедешь, это принесет много пользы в дипломатическом и политическом плане, отказ же от поездки создаст большие проблемы на том и другом фронтах… Если ты не появишься в Будапеште, создастся впечатление, что ты оставляешь поле Ельцину, Колю и другим и упустишь шанс представить ОБСЕ как процесс, идущий параллельно процессу расширения НАТО. Ельцин, на которого оказывается сильное давление, чтобы он выступил против расширения НАТО, почувствует себя уязвимым во внутриполитическом плане и, честно говоря, брошенным тобой, поскольку, когда он был здесь, ты согласился, что вы встретитесь в Будапеште, если там будет «серьезное дело», а это именно так на самом деле». Тэлботт писал, что если Клинтон поедет в Будапешт, то это «оправдает наш призыв и те хлопоты, которым мы тебя подвергаем».

8 ноября Клинтон встречался с президентом Финляндии Марти Ахтисаари, и последний спросил, собирается ли он в Будапешт. Клинтон ответил, что пока еще не решил. Как раз в этот момент стала очевидна ошеломляющая и, по сути, историческая победа республиканцев в обеих палатах Конгресса, и руководитель аппарата Белого дома Леон Панетта, и советник по внутренней политике Джордж Стефанопулос доказывали, что намеченный на день открытия встречи в Будапеште прием для конгрессменов (специально спланированный аппаратом Белого дома так, чтобы не допустить поездки Клинтона в Будапешт) в политическом плане гораздо более важен для президента, чем встреча ОБСЕ на высшем уровне. Но Гор, Лэйк, Холбрук и Тэлботт убеждали президента сдержать данное Ельцину обещание и успеть возвратиться в Вашингтон так, чтобы попасть на прием для конгрессменов.

Поездка обернулась катастрофой. Американская сторона пыталась спланировать события, связанные со встречей в Будапеште, так, чтобы получилась счастливая концовка. Сначала 1 декабря министры иностранных дел стран — членов НАТО объявили, что альянс до декабря 1995 года изучит, «как может пойти процесс расширения НАТО, какими принципами следует руководствоваться и каковы будут последствия для членства». За этим должна была последовать встреча министров иностранных дел с российским министром Козыревым. На этой встрече с западными коллегами Козырев должен был подписать российский «План индивидуального партнерства России с НАТО». Такой документ, конкретизирующий условия сотрудничества в рамках «Партнерства ради мира», подписывали все участники этой программы, и еще один документ о начале диалога между Россией и НАТО.

Спектакль, как он был задуман, не получился. Узнав, что НАТО будет изучать вопрос о расширении блока, Ельцин пришел в ярость. Он позвонил Козыреву, который уже вылетел в Брюссель, и запретил ему что-либо подписывать. В результате пресс-конференция, которую провел Козырев во время встречи министров иностранных дел НАТО, застала американцев врасплох. Представители НАТО уже ознакомили российского представителя при НАТО Виталия Чуркина с проектом коммюнике. И когда прибывший на встречу к 6 часам вечера Козырев сначала попросил тексты, а затем отказался подписать оба документа, это уже привело в ярость министров иностранных дел западных союзников.

Русским пришлось поломать еще кое-какие американские хореографические изыски. С точки зрения США, основная цель предстоящей в Будапеште встречи на высшем уровне заключалась в том, чтобы предоставить Ельцину трибуну для рекламирования его идеи превращения СБСЕ в ОБСЕ. Еще до встречи с членами Североатлантического совета Клинтон старался дать понять, что предстоящее коммюнике было, попросту говоря, направлено на получение некоторой отсрочки. 22 ноября на пресс-конференции в Вашингтоне с украинским президентом Леонидом Кучмой Клинтон сказал: «Полагаю, что в Будапеште мы будем обсуждать, как может пойти расширение НАТО, но не вопрос сроков этого расширения и не то, какие конкретно страны могут быть приняты, — думаю, что это преждевременно».

Несмотря на тревожные признаки, президент и его команда ринулись в Будапешт, вылетев из Вашингтона около 9 часов вечера 4 декабря 1994 г. и проведя ночь в воздухе. Поскольку президент мог находиться в Будапеште всего около 5 часов, не удалось договориться о его двусторонней встрече с Ельциным до пленарного заседания ОБСЕ.

На пленарном заседании Клинтон еще более энергично, чем на пресс-конференции в ноябре с Кучмой, заявил, что НАТО движется в направлении расширения, независимо от того, как к этому относятся другие страны. «Мы не должны позволить, чтобы железный занавес был заменен завесой равнодушия. Мы не должны оставлять новые демократии в некой серой зоне… НАТО автоматически не исключает возможности присоединения к альянсу ни одной страны.

В то же время ни одна страна за пределами союза не может наложить «вето» на его расширение». Тэлботт утверждает, что эти реплики были подготовлены в СНБ, а не сотрудниками его аппарата и являлись самым откровенно-беспардонным вариантом позиции администрации по вопросу расширения НАТО.

Затем подошла очередь Ельцина. В выражениях, шокировавших президента Клинтона и его команду, российский лидер заявил: «Европа еще до того, как ей удалось сбросить наследие «холодной войны», рискует погрязнуть в холодном мире». И добавил: «НАТО была создана в период «холодной войны». Сегодня эта организация не без трудностей пытается найти свое место в Европе. Важно, чтобы этот поиск не создавал новых барьеров, а способствовал единству Европы. Мы считаем, что планы расширения НАТО противоречат этой логике. Некоторые объяснения, которые мы слышим, подразумевают, что стоит выбор между «расширением или стабильностью» на тот случай, если события в России будут развиваться неблагоприятно. Если именно в силу этих причин НАТО хочет приблизить свою сферу ответственности к границам России, то я хотел бы сказать вам следующее: слишком рано ставить крест на демократии в России!» Позже Козырев говорил, что Ельцин непосредственно перед выступлением сам переработал текст речи, чтобы посильнее задеть Клинтона».

Клинтон и его советники были ошеломлены и раздосадованы скорее неожиданным тоном, а не содержанием выступления Ельцина. На следующий день после заседания президент даже написал Ельцину письмо, предлагая избегать сюрпризов в отношении друг друга. Но у американской стороны возникла масса вопросов. Что советники Ельцина говорили ему? Насколько предсказуемы наши отношения? Почему американцы оказались застигнутыми врасплох?

По словам главного советника президента по России в аппарате СНБ Николаса Бернса, на обратном пути в Вашингтон президент пригласил его и Энтони Лэйка в носовой салон самолета и спросил, как могло случиться то, что произошло в Будапеште. Берне говорит: «Выступление Ельцина было грубым пробуждением для США. Президент и все мы были просто ошеломлены, поскольку не было никаких предупреждений. Мы старались понять, произошло ли какое-то долгосрочное изменение политического курса или это просто небольшой сбой в очень тесных и дружественных отношениях между Вашингтоном и Москвой». Клинтон был явно недоволен своим аппаратом. Вспоминает Тэлботт: «Я написал отсутствовавшей в то время жене записку, где заметил: похоже, это случилось, и скоро я к тебе вернусь!» Тэлботт, который не был в Брюсселе и Будапеште, поскольку в тот момент занимался Гаити, понимал, что будет нести основную ответственность за то, что настаивал на поездке президента, но не смог заранее подготовить его.

Тэлботт знал, что часть вины лежала на нем, потому что в силу своих особых отношений с заместителем министра иностранных дел Мамедовым должен был не допустить незапланированной конфронтации между Клинтоном и Ельциным. Такие отношения между Тэлботтом и Мамедовым сложились благодаря главному советнику Бейкера — Дэннису Россу еще до прихода Тэлботта в администрацию. Вскоре после того, как Клинтон одержал победу на выборах в ноябре 1992 года, Росс позвонил Тэлботту, чтобы рассказать о своем друге Мамедове. Росс вспоминает: «Я опасался, что отношения могут прерваться. У меня с Мамедовым сложились такие же отношения, как с ключевым помощником советского министра иностранных дел Шеварднадзе Сергеем Тарасенко. Я знал, что с такими связями дело будет продолжаться… Я сказал Тэлботту, что если надо будет решить какой-то вопрос, то это именно тот человек, который решает проблемы».

В первом разговоре с Россом Тэлботт был сдержан в отношении продолжения контакта с Мамедовым, поскольку он сам еще не имел поста в новой администрации. Но как только он вошел в команду Клинтона, то сразу же пошел на установление особых отношений с Мамедовым. Мамедов попросил Тэлботта создать межведомственную группу с представителями Пентагона и ЦРУ, что позволяло Мамедову сделать то же в России. Так возникла Группа по стратегической стабильности. По словам Виктории Нуланд, ее ценность для США заключалась в том, что она создавала некоторую стабильность на российской стороне. А при этих условиях Тэлботт мог услышать от Мамедова: «Вы хотите добиться того-то и того-то. Для этого вам нужно сделать следующее: вот кто и кому должен направить письма; вот кто должен кому позвонить; вот тут мои проблемы или я могу привлечь на свою сторону то или другое ведомство».

До осени 1994 года Мамедов четко выполнял все просьбы. А потом было неожиданное поведение Ельцина на встрече в Будапеште и война в Чечне. Ни о том, ни о другом Мамедов не предупредил американцев. Учитывая неожиданную реакцию русских в НАТО, а затем в Будапеште, причем по вопросам, над которыми обе стороны работали на протяжении всей осени, некоторые стали задаваться вопросом, не слишком ли Тэлботт полагался на Мамедова. В ретроспективе Тэлботт на это отвечал: «Полагаю, что в каком-то смысле вполне очевидно, что это действительно так. Поэтому nolo contendere [126]Nolo contendere (лат.) — юридический термин, означающий «не оспариваю». — Прим. пер.
. Но, с другой стороны, это не имеет значения. Нет вопроса, я действительно полагался… на канал Мамедова. Это уникальный, почти уникальный случай в истории американо-российской дипломатии… Он был исключительно честен и эффективен в решении внутрироссийских проблем. Учитывая, какой там творился хаос, сколько было споров и непредсказуемости, и если оценивать его деятельность, то ему надо поставить «пять с плюсом». У нас были некоторые сбои, этот [Будапешт, декабрь 1994] был наихудшим. Но он никогда сознательно не вводил нас в заблуждение и не преувеличивал. А какие еще каналы мы могли использовать? Часть проблемы заключалась в том, что Ельцин был так непоследователен. Он был непоследователен в отношениях с Клинтоном… так же непоследователен в своем правительстве».

Будапештский взрыв нельзя целиком относить на счет Тэлботта или Мамедова. Более важным для американо-российских отношений было то, что осенью 1994 года американская сторона все еще посылала нечеткие сигналы относительно позиции США в вопросе расширения НАТО. Это объяснялось отсутствием единой позиции в администрации. В Госдепартаменте проблемой расширения занимался Ричард Холбрук, и он добивался форсирования этого процесса. Холбрук требовал от чиновников ответа на вопрос, как НАТО будет принимать новых членов. И под этим давлением США и их союзники в декабре решили объявить, что в 1995 году они будут изучать, «как и когда» можно расширить НАТО. Но министр обороны после встречи в конце декабря 1994 года с президентом Клинтоном и его высшими советниками, то есть после того, как было объявлено, что НАТО будет изучать этот вопрос, не считал, что расширение является целью политики администрации.

На протяжении следующих двух лет администрация пыталась одновременно и параллельно преследовать две трудные политические цели. С одной стороны, команда Клинтона старалась заверить центрально- и восточноевропейские страны (и их сторонников в США, особенно польскую общину), что процесс расширения НАТО устойчиво продвигается вперед. Так преследовалась цель помочь этим странам в их собственных посткоммунистических преобразованиях и интеграции с Западом; членство в НАТО окончательно закрепит отношения с западным сообществом тех стран, которые проведут необходимые политические, военные и экономические реформы, являющиеся условием членства в альянсе. В то же самое время внешнеполитическая команда Клинтона старалась убедить Ельцина, что до российских президентских выборов лета 1996 года никакого расширения НАТО не будет. Ельцин все еще надеялся, что ему удастся отложить расширение на неопределенное время или как минимум отчаянно пытался «заморозить» этот процесс до выборов в июле 1996 года. Клинтон как самый влиятельный сторонник Ельцина, разумеется, не стремился проводить политику, которая осложнила бы избирательную кампанию «его человека в Москве». Представители Пентагона опасались, что расширение может подорвать усилия США по сокращению ядерного арсенала России. К концу 1994 года администрация оказалась в парадоксальном положении: центральноевропейцы не были убеждены, что процесс расширения НАТО идет, а русские были уверены в обратном. Эта неразбериха усугублялась тем, что многие западные союзники еще не поддержали идею расширения. Некоторые из них расценили инициативу Клинтона в части расширения как политический шаг, предпринятый в ответ на результаты ноябрьских выборов 1994 года (так же это расценили и в Пентагоне).

После потрясения в Будапеште

Менее чем через две недели после встречи в Будапеште вице-президент Гор, министр обороны Уильям Перри и заместитель госсекретаря Тэлботт прибыли в Москву на очередное заседание двусторонней комиссии с премьер-министром Виктором Черномырдиным. Как утверждает Тэлботт, «приезд Гора спас наши отношения». Вне зависимости от первоначальной цели поездки теперь задача Гора заключалась в том, чтобы восстановить отношения после Будапешта. Вице-президент встретился с Ельциным в санатории, где российский лидер отдыхал после операции на носовой перегородке. Гор предложил Ельцину новую идею, которая явно понравилась российскому президенту. Вспоминает советник по национальной безопасности, вице-президент Леон Фёрт: «Гор предложил метафору в виде стыковки основных компонентов космической программы для работы со станцией «Мир». Жестикулируя, Гор демонстрировал, как два массивных объекта могут сблизиться в космосе, скорректировать свои скорость и траекторию так, чтобы стыковка была мягкой. Он сказал: мы хотим, чтобы сближение России с НАТО произошло так же, чтобы это была стыковка, а не столкновение».

Подтверждая сентябрьское заявление Клинтона, Гор подчеркнул, что процесс расширения будет постепенным. Ельцин потребовал заверений, что в 1995 году будет проводиться только изучение проблемы расширения. «Я еще раз подтверждаю наши твердые заверения, — заявил вице-президент, — что в 1995 году будет только изучаться концепция возможного расширения НАТО». Ельцин выразил надежду, что постепенность будет означать 10-15 лет. Гор еще раз напомнил Ельцину, что процесс расширения в конечном счете может позволить и России стать членом НАТО. На это российский президент ответил: «Нет, нет, в этом нет смысла. Россия очень, очень большая страна, а НАТО довольно невелика». В итоге Гор мог публично заявить: «Мое впечатление заключается в том, что холодного мира нет, а есть теплые отношения, которые идут в нужном русле».

Желая получить подтверждение достигнутой в сентябре договоренности, Ельцин 29 декабря направил Клинтону послание, в котором напомнил, что, прежде чем пойдет процесс расширения, должны быть урегулированы отношения между Россией и НАТО. Несмотря на то что беседа с Гором несколько успокоила Ельцина, он все еще проявлял нервозность в отношении намерений американцев и темпов их действий. Ельцин был не один, кто опасался, что процесс расширения идет слишком быстро. Министр обороны Уильям Перри говорил в Москве Гору, Тэлботту и Ферту, что коммюнике министров иностранных дел стран — членов НАТО стало для него полным сюрпризом. Перри хотел отложить вопрос о расширении на более поздний период текущего десятилетия. С точки зрения Пентагона, «Партнерство ради мира» было идеальной программой, позволявшей НАТО развивать отношения со всеми странами региона, в то время как альянс пытался урегулировать две большие проблемы: найти решение конфликта в Боснии и наладить отношения с Россией. Вернувшись из Москвы, Перри добился встречи с президентом 21 декабря, чтобы получить разъяснения политики США.

Перри считал, что «на данном этапе расширение членства в НАТО будет только мешать» реализации приоритетов Пентагона. Перри старался убедить своих коллег, что надо позволить «Партнерству ради мира» укрепить отношения между Россией и НАТО и только после этого заниматься расширением альянса. Перри вспоминает: «На этой встрече Гор выступал главной ударной силой. Он объяснил мне, почему этого не будет. Хотя все, что я говорил, было правдой, но с учетом других факторов это было недостаточно убедительно. Строуб присутствовал на встрече, но молчал. Кристофер тоже был там и тоже молчал. Президент говорил мало, но в конце встречи он объяснил мне, что надо делать. Теперь мне кажется, что эта встреча была отрежиссирована еще до того, как я там появился, но я не уверен. Они хотели дать мне возможность излить свою душу. Я думаю, что это и было целью встречи. Никто серьезно не собирался менять свои взгляды. Тэлботт хотя бы мог сказать: «Я с этим согласен». Но он промолчал».

Тэлботту эта встреча вспоминается несколько по-иному, и он утверждает, что Гор поддерживал аргументы Перри о замедлении темпов расширения со ссылкой на то, что максимум, на что можно пойти в 1995 году, — провести исследование. Однако сторонники расширения вроде Лэйка опасались, что, если США последуют плану Перри, администрацию будут укорять в том, что она дала России право «вето». Вспоминает руководитель аппарата Белого дома Леон Панетта: «Если поставить на первое место Россию, то это будет означать для стран Центральной и Восточной Европы, что России позволяют определять ход игры».

По мнению тех, кто (как, например, председатель Объединенного комитета начальников штабов генерал Джон Шаликашвили) выступал против расширения НАТО на данном этапе, стоило пойти на краткосрочные внутриполитические издержки, связанные с предоставлением приоритета России, чтобы не допустить нового раскола Европы. Главной целью Пентагона оставалось снижение возможной угрозы США со стороны России в будущем, что было связано с энергичной реализацией программы Нанна-Лугара, а не с расширением НАТО. Но в администрации были заложены основы того, что стало впоследствии двухуровневой политикой: расширение НАТО с одновременным выстраиванием новых отношений между НАТО и Россией. Но, учитывая происшедшее в Брюсселе и Будапеште, выравнивание этих двух курсов представлялось довольно сложной задачей.

 

Восстановление равновесия

Тэлботт пишет, что Клинтон, опасаясь повторения того, что Ельцин устроил ему в Будапеште, никогда с такой настороженностью не относился к встрече с российским президентом, как к той, которую он предложил провести в мае 1995 года. Что касается существа проблем, то одной из важнейших было стремление США положить конец сотрудничеству России с Ираном в ядерной области. Другим важным вопросом было, как вернуть Ельцина на те позиции, на которых он, по мнению США и их союзников, был до появления Козырева в Брюсселе 1 декабря 1994 г., то есть готовым подписать документы об участии России в программе «Партнерство ради мира». В начале января 1995 года Мамедов в Брюсселе попросил Тэлботта отложить расширение на период после выборов 1996 года. Просьба Мамедова подразумевала, что некоторые российские деятели уже свыклись с идеей экспансии, как они предпочитали называть эту политику. Выходя за рамки своих инструкций, Тэлботт ответил Мамедову, что политическое давление в США не приведет к расширению в 1996 году. В своем отчете об этой беседе, направленном Кристоферу, Тэлботт рекомендовал, чтобы президент сообщил Ельцину, что до российских президентских выборов лета 1996 года не будут названы новые члены (кандидаты). И все же позиции сторон по вопросу расширения сильно расходились. Россия хотела быть уверенной в том, что еще до принятия новых членов будут урегулированы отношения Россия-НАТО, а сам западный блок станет больше похож на ОБСЕ, и Россия будет играть определенную роль в принятии решений в НАТО. Однако Соединенные Штаты настаивали, что расширение не должно становиться заложником прогресса в отношениях между Россией и НАТО, не должно быть никаких изменений Вашингтонского договора 1949 года, которым был создан этот союз, и Россия не получит права «вето» в отношении решений НАТО.

И все же контуры сделки начинали просматриваться. В ходе встреч с Мамедовым Тэлботт высказал мысль о предпочтительности хартии об отношениях между Россией и НАТО по сравнению с формальным договором. Он также предложил идею создания постоянной комиссии, которая позволяла бы России принимать участие в дискуссиях НАТО, исключая ее прямое участие в процессе принятия им решений. Как в то время отметил один из чиновников, «мы хорошо понимаем, что к моменту принятия в НАТО очередной, 17-й страны должно быть согласованное понимание отношений между Россией и НАТО». Тем временем Россия стала добиваться от НАТО обязательств не размещать на территории новых стран-членов своих войск и ядерного оружия. Все это станет элементами соглашения, которое будет достигнуто через два года.

Однако эти два года оказались очень долгими. В марте 1995 года, выступая перед военными, Ельцин обрушился на Министерство иностранных дел за «грубейшие ошибки», допущенные в вопросе экспансии НАТО, особенно ссылку на то, что Россия может согласиться с экспансией НАТО, если этим блоком будут даны обещания в отношении размещения войск и ядерного оружия. Ельцин заявил, что эти предложения не были с ним согласованы, и заверил военных, что официальная позиция России была и остается — «нет» расширению НАТО.

Затем во время майской встречи в Москве Ельцин добивался от Клинтона приостановки процесса расширения до 2000 года. Клинтон ответил, что процесс будет достаточно постепенным, чтобы «не создать Вам каких-то проблем в 1996 году». И добавил: «Я хочу сказать Вам, что большая часть 1996 года будет посвящена анализу. Я учитываю политическое давление, которое на Вас оказывается, так же как и ценность того, что мы вместе делаем, и хочу построить весь процесс с учетом этих факторов». Но Ельцин не хотел ничего слышать об экспансии, заметив с известной долей преувеличения: «Мои позиции, с которыми я иду на выборы 1996 года, не блестящи». И добавил: «Давайте отложим экспансию НАТО на полтора или два года. Не надо нагнетать обстановку до выборов».

По словам Тэлботта, Клинтон не сдавал своих позиций. «Позвольте мне рассказать Вам о моем положении. У меня впереди трудная кампания, но у меня есть реальный шанс. Республиканцы добиваются форсированного расширения НАТО. Ключевую роль играют штаты Висконсин, Иллинойс и Огайо; на прошлых выборах они составляли существенную часть моего электората, но в этих штатах я победил с минимальным перевесом. Республиканцы думают, что им удастся привлечь эти штаты на свою сторону — там есть много поляков и других избирателей, которые одобряют идею расширения НАТО. Я хочу, Борис, чтобы ты меня хорошо понял: я с тобой не торгуюсь. Я не настаиваю: мол, делай, как я говорю, или я изменю свою позицию. Я уже встречался с представителями этих групп и сказал им, что ускоряю процесс расширения НАТО. Мы будем придерживаться нашего решения и нашего плана — не будет ни ускорения, ни замедления. Мы будем двигаться стабильно и размеренно в соответствии с планом, который я только что изложил тебе. Ты можешь просить нас не торопить события, поскольку я уже сказал тебе, что мы не собираемся этого делать. Но не проси нас замедлить темп». К этому Клинтон добавил: «Вот что я хочу сделать. Я уже ясно сказал, что не собираюсь ускорять процесс расширения НАТО. Сейчас в нашем разговоре я хочу дать тебе заверения, которые нужны тебе в 1995 и 1996 годах. Но мы должны действовать очень осторожно, и никто из нас не должен производить впечатления, что он капитулирует. Для тебя это означает, что ты соглашаешься с расширением, для меня это означает — никаких разговоров о замедлении, приостановке процесса или о чем-то в этом роде. Если ты подпишешь «Партнерство ради мира» и начнешь диалог с НАТО, я помогу тебе на следующих выборах, отказавшись от обсуждения вопроса: “кто” или “когда”». Таким образом, два президента согласились не согласиться. Ельцин мог продолжать говорить, что выступает против экспансии, но он согласился возобновить переговоры с НАТО. А Клинтон мог говорить, что процесс расширения продвигается, хотя он согласился, что никаких конкретных шагов не предпримет до того момента, пока его друг не будет гарантированно переизбран. Это нельзя было назвать большим прогрессом, но по крайней мере оба президента оставили Будапешт позади.

 

Наконец, реальный успех в Боснии

Хотя вопросы Ирана и расширения НАТО занимали важное место в повестке двух держав в течение всего сезона наибольшей политической активности, осенью 1995 года возникли более острые проблемы. Могли ли США добиться прекращения военного конфликта в Боснии и стала бы Россия принимать участие в деятельности международных сил, созданных для контроля за выполнением соглашения о прекращении боевых действий? Соединенные Штаты действительно смогли в ноябре 1995 года в Дэйтоне благодаря усилиям заместителя госсекретаря Холбрука и его команды добиться такого соглашения. Не менее важным было то, что американским и российским представителям удалось найти способ привлечь Россию к участию в возглавляемой НАТО операции. Это сотрудничество стало возможным в результате настойчивых усилий министров обороны Уильяма Перри и Павла Грачева, а также двух генералов: американца Джорджа Джоулвана и русского Леонтия Шевцова.

В октябре 1995 года Клинтон и Ельцин встретились в Гайд-парке, в доме, где жил Франклин Делано Рузвельт, с намерением возродить память о великом союзе времен Второй мировой войны. На этой встрече было два главных вопроса. Одним была Босния. Другим был менее известный, но тоже важный оставшийся от «холодной войны» вопрос: достижение соглашения о корректировке Договора по обычным вооружениям в Европе 1990 года, которая должна была снять напряженность России до ноября 1995 года, когда наступал срок окончательного выполнения условий договора.

Договор по обычным вооружениям в Европе подводил итог «холодной войны» в военных терминах. На протяжении предшествовавших десятилетий американские военные стратеги опасались внезапного нападения с востока с применением обычных вооружений силами, намного превосходящими НАТО, что повлекло бы применение ядерного оружия. Согласившись на крупномасштабные ограничения численности обычных вооружений (в частности, танков и бронетранспортеров), обе стороны гарантировали невозможность сосредоточения в Европе большого количества вооружений.

Это соглашение было выработано в Европе, разделенной на блоки. Договор об обычных вооружениях 1990 года был направлен на ограничение военной техники, которой обладала группа стран Запада (НАТО) и группа стран на Востоке (доживавший свои последние дни Варшавский договор), и предусматривал ограничение численности военной техники в различных зонах Европы. Стремительное развитие событий в 90-х годах поставило перед русскими две проблемы. Во-первых, вооружение, находившееся в таких странах, как Польша, Венгрия и Чешская Республика, которые стремились войти в НАТО, все еще засчитывалось в общие потолки восточной группировки. Во-вторых, что было еще более важно, русские были ограничены в том, какое количество вооружений они могут разместить в Северо-Кавказском военном округе (по договору — часть фланговой зоны), что ограничивало их возможность использовать военную силу в Чечне.

Соединенные Штаты хотели сохранить договор. Один из ключевых союзников США — Турция не желала видеть столь мощную концентрацию военной техники на российском Кавказе. Но российские военные возражали против ограничений и угрожали в одностороннем порядке вывести некоторую часть своей территории за рамки договора или вообще выйти из него.

На встрече в мае 1995 года Клинтон обсуждал с Ельциным этот серьезный для России вопрос. Такая же тема прозвучала и на совместной пресс-конференции президентов. Ельцин был чрезвычайно доволен этим публичным обсуждением. Он заявил: «По вопросу фланговых ограничений — Билл первый поднял эту тему. Он обещал поддержать нас в этом сложном вопросе, поскольку мы действительно попали здесь в некую ловушку». Публично Клинтон гораздо энергичнее выступал в поддержку Ельцина, чем в приватных дискуссиях представителей двух стран: «Мы считаем, что есть необходимость в некоторых коррективах, и поддерживаем позицию России в этом вопросе. Мы хотим найти способ сохранить целостность договора и его обязательность и одновременно учесть законные интересы безопасности России». Однако к октябрю вопросы модификации Договора о сокращении обычных вооружений в Европе все еще не были решены.

Тем временем в Боснии большинство американских представителей просто не хотели даже думать о российском аспекте. Перри наперекор традиционным представлениям в администрации настаивал, что любое решение самой острой проблемы европейской безопасности 80-х годов должно включать Россию. По его мнению, практическое сотрудничество между Россией и НАТО было исключительно важно для создания общего благоприятного климата. Другими словами, если США и Россия будут на практике действовать правильно, то соответствующая теория последует. Тем не менее, заместитель министра обороны Эштон Картер вспоминает:

«Было очень одиноко. Лишь небольшая группа людей осознавала важность этого, но среди союзников и в администрации почти никто этого не понимал. Без Билла [Перри] это вообще было бы невозможно. Причина не в том, что эти люди настроены против русских, а в том, что значительная часть руководящего звена администрации просто одержима Боснией. Они считали, что наши отношения с союзниками и с Конгрессом очень напряженные, а вопрос настолько трудный, что нам просто не нужны дополнительные сложности… Мы с этим были не согласны… Мы хотели на примере Боснии показать, как надо правильно действовать в новой Европе. Да, контингент по наблюдению за выполнением соглашения возглавят представители НАТО, но в него войдет и Россия. Все смотрели на нас так, будто мы были не в своем уме — проблема и так была слишком сложной, чтобы втягивать в это дело русских» {623} .

Перри и российский министр обороны Грачев встретились в Женеве 8 октября. Грачев, обхватив руками свою шею, показывал, что американцы делали с ним. Он объяснил, что России в Боснии нужен свой сектор ответственности, и добавил, что Россия готова игнорировать фланговые ограничения по Договору о сокращении вооружений в Европе. Но США хотели иметь единое командование в Боснии, отсюда одним из вариантов было подключение России к каким-то гражданским операциям, не связанным с выполнением боевых задач.

Как отмечает Картер, Ельцин должен был найти какой-то способ подключиться к боснийской операции. Иначе это стало бы «явным и наглядным примером того, что он был членом западного клуба; в политическом плане это было ему совсем не нужно». Американская команда знала, что, если Грачев и его военные согласятся с планом, тогда уже не будет иметь значения, что об этом подумают российские дипломаты. Аналогичная ситуация существовала и у американцев. В Гайд-парке Ельцин и Клинтон договорились, что министры обороны должны найти способ проведения операции в Боснии под руководством НАТО, в которой могла бы принять участие и Россия. И действительно, Грачеву с Перри и Джоулвану с Шевцовым удалось выработать такой план. Русские согласились пойти в подчинение к американскому генералу, но вне системы командования НАТО. Джоулван был верховным главнокомандующим войсками союзников в Европе, но он одновременно являлся главнокомандующим войсками США в Европе. Таким образом, в оперативном плане Джоулван будет выступать в своем качестве главнокомандующего войсками США, а Шевцов будет его заместителем. Картер и Перри писали: «По схеме Джоулвана-Шевцова мы получили то, что хотели, — единое командование для всех сил, включая российский контингент. Русские тоже получили то, что хотели, — конкретную роль, но не под командованием НАТО». Перри и Грачев также пришли к соглашению о внесении изменений в карту к Договору о сокращении обычных вооружений в Европе, которые дадут России больше гибкости в плане размещения военной техники при сохранении режима договора. Некоторые вопросы останутся нерешенными до 1996-1997 годов, но русским уже не надо было выходить из договора, чтобы поддерживать на Кавказе более высокий уровень вооружений, чем предусматривалось соглашением 1990 года.

 

Ускорение расширения НАТО после перевыборов Ельцина

Верный своему слову, Клинтон избегал однозначных заявлений типа «кто» и «когда» до тех пор, пока Ельцин в июле 1996 года не был благополучно переизбран. Как только выборы остались позади, Тэлботт возобновил свои усилия по выработке хартии Россия-НАТО. В августе Тэлботт встретился с заместителем министра иностранных дел Мамедовым для согласования вопроса о подготовке проекта документа и поручил своему административному помощнику Эрику Эделману подготовить на трех страницах неофициальную позицию («недокумент»), которую можно было бы передать русским.

Многие элементы того, что впоследствии станет частью соглашения между НАТО и Россией, уже обсуждались достаточно продолжительное время. Русские хотели гарантий, что на территории новых стран — членов НАТО не будут размещаться ядерное оружие или обычные вооруженные силы этого блока. Соединенные Штаты были заинтересованы в том, чтобы исключить возможность вмешательства России в процесс принятия решений в НАТО и избежать любого намека на то, что новые члены являются гражданами второго сорта. В конечном счете ни один из этих вопросов не вызовет особых споров. Однако был один важный и трудноразрешимый момент в характере новой договоренности: будет ли она кодифицирована как обязательный для исполнения международный договор (как этого хотели русские) или это будет политический документ, не подлежащий парламентской ратификации (этого хотели американцы). В начале сентября 1996 года в Штутгарте госсекретарь Кристофер предложил «официальную хартию», которая могла бы привести к «постоянной договоренности о консультациях и совместных действиях между Россией и альянсом».

Проблема заключалась в том, что, потеряв определенное время в ожидании перевыборов Ельцина, администрация теперь должна была ждать еще шесть месяцев, пока Россия свяжет себя официальной хартией, прежде чем можно будет начать конкретное движение в направлении расширения НАТО. Проблемы со здоровьем Ельцина практически отстранили его от активной политической жизни на всю вторую половину года, а без Ельцина не могло быть соглашения НАТО-Россия. Никто другой в российском правительстве — и уж, конечно, не министр иностранных дел Евгений Примаков, который сменил Козырева во время президентской кампании 1996 года, чтобы усилить позиции Ельцина в глазах националистов, — не был заинтересован и не обладал бюрократическими полномочиями, чтобы согласиться с условиями сотрудничества с НАТО без одобрения президента.

В конце сентября Примаков встретился в Нью-Йорке с Кристофером, и эта встреча, по отзывам многих американцев, прошла крайне неудачно. Тэлботт пишет, что Примаков назвал генерального секретаря НАТО Хавьера Солану «стукачем», пытаясь таким образом дискредитировать его как возможного представителя на переговорах с Россией. Эделман вспоминает: «Встреча в Нью-Йорке была просто ужасной. По моей оценке, в тот момент Примаков был далеко не готов заниматься проблемой расширения НАТО и думал, что он все еще может вбивать клинья между США и их европейскими союзниками. Он специально ездил с этой целью в Германию и Францию, пытаясь блокировать этот процесс». Отсутствие Ельцина и появление Примакова означали новые трудности в партнерстве НАТО с Россией.

Расширение продвигается

Несмотря на то что где-то весной-летом 1994 года Билл Клинтон решил вдруг форсировать расширение НАТО, он не мог двигаться в этом направлении слишком быстро, поскольку это создало бы риск для его политики оказания помощи реформам в России, что являлось главной целью его стратегии в области национальной безопасности. Неустойчивое положение Ельцина и периодические выпады России против расширения заставляли президента действовать более медленно, в то время как страны Центральной Европы и контролируемый республиканцами Конгресс подгоняли его. Президент не мог допустить впечатления, что страны Центральной Европы являются заложниками Москвы. Кроме того, в момент острого конфликта в Боснии Соединенным Штатам было трудно давить на альянс в плане его расширения. И вообще, как можно было убедительно доказывать, что расширение НАТО приведет к стабилизации в Центральной и Восточной Европе, в то время как в той же Европе никак не удавалось погасить крупный конфликт?

Администрация Клинтона смогла двигаться дальше в вопросе расширения только к осени 1996 года, после того как несколько проблем было решено. После победы Ельцина в июле 1996 года угроза коммунизма поблекла. Дэйтонские соглашения принесли мир в Боснию, и можно было без риска конфуза говорить, что расширение НАТО может помочь предотвратить повторение конфликтов, подобных боснийскому. В сентябре в ходе своего выступления в Штутгарте Кристофер призвал провести в начале лета 1997 года сессию НАТО на высшем уровне, на которой решить вопрос о приглашении новых членов. Однако несмотря на это ни президент, ни госсекретарь ничего не сказали о конкретных сроках принятия в НАТО новых членов.

В администрации разгорелась дискуссия, до каких пределов можно пойти в установлении конкретных сроков расширения альянса. Тэлботт и другие члены российской команды Клинтона считали, что президент не должен называть конкретного срока, а просто сказать, что НАТО намерена принять новых членов во время его второго президентского срока. Тэлботта всегда беспокоило, как бы одно направление политики не обогнало другое, и он боялся, что установление конкретной даты затруднит переговоры с Россией по хартии. После 1994 года администрация упорно сопротивлялась попыткам Конгресса назвать конкретные страны и даты расширения альянса. Почему же теперь отказываться от такого подхода?

Но советник по национальной безопасности Энтони Лэйк и сотрудники его аппарата Даниэль Фрайд и Александр Вершбоу хотели иметь твердую уверенность, что расширение состоится. И лучшим способом гарантировать это было внести ясность в вопрос о дате. В конце концов заявление президента о том, что расширение действительно состоится, может помочь ему получить голоса некоторых этнических общин, тем более что республиканский кандидат в президенты Боб Доул критиковал администрацию за медлительность в этом вопросе.

За две недели перед выборами, выступая в густонаселенном американцами польского происхождения районе Детройта, Клинтон сделал конкретное заявление о расширении: «Сегодня я хочу объявить о цели Америки. К 1999 году, 50-й годовщине НАТО и 10-летию падения Берлинской стены, первые из приглашенных нами стран станут полноправными членами НАТО». И действительно, в марте 1999 года Польша, Венгрия и Чешская Республика официально присоединились к альянсу.

Потепление в Лиссабоне

Приближение встречи НАТО на высшем уровне 1997 года и объявление твердой даты приема новых членов помогли сфокусировать внимание Москвы на необходимости заключения сделки с альянсом. Этому же способствовало возвращение Ельцина в конце 1996 года в мир живых. В декабре вице-президент Альберт Гор и премьер-министр Виктор Черномырдин встретились в Лиссабоне на заседании ОБСЕ вместо Клинтона и Ельцина. Это была хорошая возможность для США поговорить с кем-то помимо министра иностранных дел Примакова. Вице-президент передал Ельцину послание Клинтона, суть которого сводилась к одному: «Борис, мы должны это сделать». Публично Черномырдин повторил российские возражения против расширения НАТО, но из переданного им в приватном порядке послания Ельцина следовало, что канал Гора-Черномырдина был самым подходящим для продолжения переговоров.

В Лиссабоне США дали понять, что они делают шаг навстречу России в другой области — в вопросе применения Договора о сокращении обычных вооружений в Европе. Российские военные все еще считали этот договор смирительной рубашкой и продолжали выступать против «группового» принципа зачета уровней вооружений, охватываемых этим соглашением. И в самом деле, по условиям договора военное оборудование, находящееся в Польше, Венгрии и Чешской Республике, будет засчитываться восточной группировке даже после того, как эти страны присоединятся к НАТО.

Соединенные Штаты согласились с Россией, что эти группировки больше не имели смысла, и договор должен быть скорректирован так, чтобы количество вооружений ограничивалось на национальном уровне. Это изменение позиции было не только логичным, но также позволяло Соединенным Штатам предлагать, чтобы дальнейшие дискуссии по ограничению обычных вооружений проходили в контексте адаптации Договора о сокращении обычных вооружений, а не в рамках переговоров России с НАТО.

В частном порядке в Лиссабоне, а затем публично на встрече министров иностранных дел стран — членов НАТО в Брюсселе представители США четко дали понять, что Россию больше не должна беспокоить проблема ядерного оружия. 10 декабря в Брюсселе госсекретарь Кристофер заявил, что «в сегодняшней Европе НАТО не имеет планов, намерений и необходимости размещать ядерное оружие на территории новых членов, и мы подтверждаем, что в настоящее время ядерные силы НАТО не находятся в состоянии повышенной боеготовности». Соединенные Штаты позаботились о том, чтобы это прозвучало как односторонняя декларация НАТО, а не как результат переговоров с Россией, что отражало стремление не создавать впечатления о существовании каких-то второсортных стран — членов НАТО.

На следующий день министр иностранных дел Примаков заявил, что Россия согласна приступить к переговорам о хартии, на что представители США ответили, что НАТО на этих переговорах будет представлять генеральный секретарь альянса Хавьер Солана. За этим последовало то, что Тэлботт называет «процессом кабуки»: Солана формально будет играть ведущую роль, но США станут руководить всем процессом из-за кулис. США также начнут консультироваться с ведущими союзниками, чтобы российские представители, посещая столицы различных стран, видели общую позицию НАТО.

Чтобы повысить шансы на успех, Соединенные Штаты попытались связаться с Ельциным, минуя Министерство иностранных дел. В январе 1997 года Тэлботт с большой группой официальных американских представителей встретился с руководителем администрации Ельцина Анатолием Чубайсом. Чубайс заявил Тэлботту, что расширение НАТО разрушает либеральный лагерь в России: «Впервые в жизни я придерживаюсь такой же позиции, как фашист Владимир Жириновский и руководитель коммунистов Геннадий Зюганов». Когда позже Тэлботт встретился с Чубайсом с глазу на глаз, Чубайс подчеркнул, что параллельно с расширением НАТО России нужно предоставить членство в западных клубах: «восьмерке», ВТО, «Парижском клубе» западных кредиторов и группе стран с развитой экономикой в Организации экономического сотрудничества и развития (ОЭСР).

Дрожащие колени

В январе 1997 года русские доставляли Тэлботту меньше всего хлопот. Гораздо более серьезной проблемой стал президент Франции Жак Ширак, который еще месяц назад в Лиссабоне начал говорить, что не следует форсировать расширение НАТО до тех пор, пока альянс не достигнет соглашения с Россией. Если бы русские знали об этом, они могли бы задержать расширение, а потом у них пропала бы заинтересованность в ведении переговоров. В своих попытках создать какую-то европейскую позицию, которая отличалась бы от позиции американцев, Ширак пытался заручиться помощью канцлеpa Гельмута Коля. Когда в начале января Коль поехал в Москву, Ельцин заявил ему, что Россия не может согласиться с расширением, и предупредил: «Безопасность всех европейских стран зависит от того, насколько безопасно чувствует себя Россия».

14 января Тэлботт встретился с Шираком в Париже. Президент Франции заявил, что Соединенные Штаты плохо ведут переговоры и что ответственность за них надо передать Франции и Германии. «Эта проблема решалась неудовлетворительно, потому что процесс был начат во время американской избирательной кампании», — пожаловался Ширак. «Я убежден, что Соединенные Штаты не в полной мере учитывают чувства России. Ельцину нужна встреча со мной и Колем, потому что Россия знает, что Франция и Германия лучше других понимают ситуацию».

К счастью для Тэлботта, Коль встал на сторону США. Канцлер считал, что для будущего Германии как страны, расположенной в центре Европы, а не на границе между Востоком и Западом, весьма важно, чтобы Польша вошла в НАТО, поскольку в этом случае восточной границей блока будет граница Польши, а не Германии. Он считал, что Ельцину нужно какое-то крупное событие, которое могло бы его успокоить, в частности встреча «семерки» в июне, но Коль признавал: российских официальных представителей надо убедить, что НАТО будет расширяться, чтобы они пошли на переговоры о хартии НАТО-Россия.

Тэлботт мог подумать, что основные его трудности остались позади, но ему предстояло встретиться с озабоченным Клинтоном, который на заседании кабинета 17 января 1997 г. задал своей команде вопрос, почему все-таки Россия должна пойти на соглашение. Услышав ответ, что Россия получит какой-то механизм взаимоотношений с НАТО и корректировку Договора по сокращению обычных вооружений в Европе, Клинтон ответил: «Если я правильно понял, Россия получит от этой грандиозной сделки, которую мы ей предлагаем, только возможность сидеть в одной комнате с НАТО и присоединяться к нам, когда мы о чем-то договоримся, но она не сможет помешать нам, когда мы будем делать что-то, с чем она не согласна. Она может выразить свое недовольство, лишь покинув комнату. А как второе большое преимущество она получает наше обещание, что мы не будем размещать наши войска на территории ее бывших союзников, которые теперь будут нашими союзниками, если только мы однажды, проснувшись утром, не изменим своего решения?».

Напомнив Клинтону, почему Соединенные Штаты двигались вперед, реализуя политику президента в сфере расширения, Тэлботт выложил на стол документ. В середине февраля 1997 года он попросил молодого дипломата Джона Басса, используя ранее накопленные материалы, подготовить проект хартии. Басе начал с описания того, как изменились Россия и НАТО, но реакция его коллег подсказала ему, что документ должен быть направлен в будущее, а не напоминать всем, как Россия и НАТО пришли к нынешнему состоянию. После переделки документ с учетом этих замечаний — хартия НАТО-Россия — начал обретать форму.

Однако, по мнению России, Клинтон своим вопросом попал в самую точку. В 1993-1994 годах Россия пошла на уступки США в таких вопросах, как, например, сделка с Индией, и получила сотрудничество в космосе, а за вывод войск из стран Балтии — деньги на жилье для офицеров, но теперь вместо существа она получала символы. Разница заключалась в том, что Россия должна была предпринять конкретные действия для продажи ракетной технологии или вывода войск из стран Балтии. Теперь же представители США понимали, что для принятия Польши в НАТО им Россия не нужна.

Четвертое «нет»

В начале марта заместитель госсекретаря Тэлботт и старший директор СНБ по европейским делам Александр Вершбоу по пути в Москву встречались в Брюсселе с Соланой. В ходе обсуждения вопроса о размещении войск на территории новых стран — членов НАТО Вершбоу сделал кое-какие заметки на бланке СНБ. С согласия Соланы Вершбоу взял эти заметки в Москву и там размножил для изучения членами его команды. Затем он привез эти заметки в Вашингтон для одобрения межведомственным комитетом заместителей министров, работавшим под председательством заместителя советника по национальной безопасности Джеймса Стейнберга. Заметки Вершбоу стали вторым односторонним заявлением НАТО. И хотя Россия хотела четкого обязательства не размещать войска на территории новых членов, она получила всего лишь обещание НАТО от 14 марта, что «в нынешней обстановке безопасности и обозримом будущем альянс будет выполнять свои обязательства по коллективной обороне и другие миссии путем обеспечения оперативного взаимодействия, интеграции и возможности усиления, а не путем размещения на постоянной основе существенных дополнительных контингентов войск». В английском варианте это заявление означало, что у НАТО нет планов, намерений и необходимости размещать существенные воинские контингенты на территории новых стран-членов.

Это заявление было сделано до встречи Клинтона с Ельциным в Хельсинки в конце месяца, чтобы не создавать впечатления, будто НАТО в частных беседах с русскими «продает» центральноевропейцев. Но это не удовлетворило критиков. Бывший госсекретарь Генри Киссинджер сокрушался: «Я зажму нос и поддержу расширение, хотя условия могут быть весьма опасными… Кто слышал о военном союзе, который просит что-то у своего ослабленного противника? НАТО нельзя превращать в инструмент умиротворения России, поскольку в этом случае Россия подорвет его позиции». Стыковка НАТО с Россией была непростым делом. Многие влиятельные политики в России и США выражали скептицизм. Одним из самых влиятельных был сенатор-республиканец от штата Северная Каролина Джесси Хелмс, чей комитет по иностранным делам будет играть ведущую роль в ратификации расширения НАТО и кто, подобно Киссинджеру, опасался, что Клинтон и Тэлботт позволяли слабой России с помощью хартии разрушить могучую НАТО.

 

Хельсинки: встреча в верхах

Готовясь к очередной встрече с Ельциным в Хельсинки в марте 1997 года, Клинтон четко дал понять своей команде, что он хочет ответить на просьбу России о членстве в ключевых клубах, чтобы облегчить ее страдания. «Все очень просто, — говорил президент. — Когда мы подталкиваем старину Бориса сделать трудный, но нужный шаг в вопросе НАТО, я хочу, чтобы он чувствовал манящее тепло дверей, которые мы ему открываем в другие организации, где он желанный гость». Такого подхода Клинтон придерживался с первого дня своего президентства.

В Хельсинки Клинтон предложил Ельцину несколько вещей, которые должны были облегчить боль, причиненную расширением НАТО. Клинтон предложил провести очередной раунд переговоров о сокращении стратегических вооружений (СНВ-3) после того, как будет ратифицирован Договор СНВ-2. Новый договор должен будет к концу 2007 года уменьшить число боеголовок каждой из сторон до уровня 2000-2500 единиц. Огромная разница в экономических возможностях двух стран означала, что при отсутствии договора США могли содержать гораздо больший ядерный арсенал, чем Россия. Поскольку российская Государственная Дума не одобряла некоторых положений Договора СНВ-2 (в первую очередь касающихся кассетных боеголовок), Вашингтон считал, что предложение начать переговоры о заключении договора СНВ-3 поможет Ельцину во внутриполитическом плане.

По вопросу расширения НАТО Ельцин заявил Клинтону: «Наша позиция не изменилась. Двигаясь в восточном направлении, НАТО совершает ошибку. Но я должен принять меры по нейтрализации отрицательных последствий для России. Я готов заключить соглашение с НАТО не потому, что мне этого хочется, а потому, что я вынужден пойти на это. На сегодняшний день нет другого решения».

Отвечая на неоднократные просьбы о «включении в Запад» для смягчения неудобств, причиненных России, Клинтон в Хельсинки публично заявил: «Мы будем работать вместе с Россией в направлении продвижения вопросов ее членства в международных экономических институтах, таких как ВТО, «Парижский клуб» и ОЭСР. И я рад объявить с согласия других членов «семерки», что мы существенно повысим роль России на наших ежегодных встречах, которые теперь будут называться встречами на высшем уровне «восьмерки», на этот раз в июне текущего года в Денвере». Ельцин немедленно объявил российской общественности: «Клинтон пообещал мне, что на следующей встрече “семерки” Россия станет полноправным членом этого клуба, “семерка” станет “восьмеркой”». 20 июня в Денвере будут завершены переговоры между Россией и «Парижским клубом», и Соединенные Штаты особо подчеркнут, что теперь все происходит в «восьмерке».

Включение России в то, что впоследствии станет «восьмеркой» (официально это случится в следующем году и будет подтверждено Джорджем Бушем), было реальной символической победой российского президента. Ельцин высоко ценил членство в западных клубах, но превыше всего — в «восьмерке». Он писал в своих последних мемуарах: «“Восьмерка” и в самом деле была клубом. Это был клуб для неформальных встреч глав восьми наиболее мощных в промышленном отношении государств мира. Все лидеры тщательно старались поддерживать спокойную и дружескую атмосферу». И Ельцин четко дает понять, что он рассматривал членство России в этом престижном клубе как компенсацию за его согласие с расширением НАТО. Он вспоминает: «Парадоксально, но я думаю, что наша твердая позиция в вопросе расширения НАТО на Восток — а я подробно обосновал эту нашу позицию несколько месяцев назад во время российско-американской встречи в Хельсинки — сыграла свою роль в получении нами нового статуса» (т.е. членства в «восьмерке»).

Модернизация упомянутой группы, как утверждает Сэнди Бергер, была победой и для Клинтона, который «был готов перейти к «восьмерке» на два года раньше», чем это произошло. Клинтон хотел как-то вознаградить Ельцина за его поддержку американской повестки (программ, планов). Однако советник по национальной безопасности Энтони Лэйк и министр финансов Роберт Рубин не хотели делать вид, что Россия принадлежала к группе ведущих промышленно развитых стран. Лэйк говорит: «Больше всего президент сердился на меня в связи с превращением «семерки» в «восьмерку». Мне казалось, что и мы, и они вводили себя в заблуждение». Липтон добавляет, что дискуссии между министрами финансов были важны для Министерства финансов США, «мы заняли исключительно жесткую линию, и министр финансов Рубин в конце концов сказал “нет”».

Два президента четко заявили в Хельсинки, что у них есть разногласия в вопросе политики США в отношении НАТО, причем Клинтон признал, что Ельцин считает расширение «ошибкой», но добавил, что «встреча в Мадриде на высшем уровне [для приглашения новых членов] состоится». Но более важно, что в частной беседе Ельцин получил отпор, когда попытался достичь «джентльменской договоренности» о том, что Балтийские государства — Эстония, Латвия и Литва никогда не будут приняты в НАТО. На это Клинтон ответил: «Если бы мы согласились с тем, что Вы предлагаете, это стало бы страшной ошибкой. Это создало бы большие проблемы для меня и большие проблемы для Вас… Я знаю о ваших трудностях, но не могу дать конкретного обещания, о котором Вы просите. Это будет нарушением всего духа НАТО… Я не хочу делать что-то такое, что было бы похоже на старую Россию и на старую НАТО».

Работник Госдепартамента Джон Басе вспоминает: «Встреча в Хельсинки имела важное значение, потому что именно там после всех громких слов и угроз мы наконец получили от Ельцина четкий ответ, что он хочет быть членом клуба. Основные препятствия [на тот момент] содержались в последнем разделе проекта документа о вооруженных силах. Они старались заранее «застолбить» для себя наиболее выгодные позиции по модификации Договора о сокращении обычных вооружений в Европе, чтобы ограничить военный эффект от расширения НАТО и не допустить дальнейшей экспансии».

Все влияние, которое имел Примаков, постепенно улетучивалось. В продолжение состоявшегося в Хельсинки обмена мнениями Ельцин в апреле во время поездки в Германию заявил, что 27 мая он поедет в Париж для подписания соглашения. Пресс-секретарь НАТО Джеми Шеа вспоминает: «Постоянно возникали какие-то проблемы. Примаков звонил Ельцину, и тот говорил: «Сделайте это». Давление на Примакова со стороны Ельцина превышало давление со стороны НАТО. Россия хотела извлечь максимум из этой сделки, и когда Франция объявила главный приз — встречу на высшем уровне в Париже, надо было соглашаться. Ельцин был готов отдать то, с чего Примаков начинал и на чем настаивал». В конце концов там, где русские пытались добиться установления коллективного потолка для сил НАТО и отмены фланговых ограничений в обновленном Договоре о сокращении обычных вооружений в Европе, Примакову пришлось довольствоваться западным компромиссом по флангам и ограничением сил у границ России. (Позже появилось дополнительное соглашение по подуровням для вооружений сухопутных войск, дислоцированных в Центральной Европе.)

 

Основополагающий акт

27 мая 1997 г. Борис Ельцин встретился в Париже с главами государств-членов НАТО для подписания документа, официально называвшегося «Основополагающий акт о взаимоотношениях, сотрудничестве и безопасности между Российской Федерацией и Организацией Североатлантического договора». Это не были юридически обязывающие положения, но Ельцин получил «долгосрочные политические обязательства, принятые на самом высоком уровне». Два односторонних заявления НАТО, сделанных в декабре и марте, были приложены к акту. В соответствии с актом создавался Постоянный совместный совет, который должен был «служить механизмом для консультаций, координации и, в необходимых случаях в максимально возможном объеме, для принятия совместных решений и совместных действий по проблемам безопасности, представляющим взаимный интерес». Далее в акте отмечалось: стороны исходят из того, что они будут «при достижении в ходе консультаций консенсуса о принятии совместных решений и совместных действий по конкретным случаям участвовать на равноправной основе в планировании и подготовке совместных операций, включая миротворческие операции под эгидой Совета Безопасности ООН или в рамках мандата ОБСЕ».

На церемонии подписания Клинтон более обстоятельно высказался по теме, которую он затронул еще во время своей первой президентской поездки в Европу в январе 1994 года. А выступая перед российскими зрителями по телемосту в том же январе, он говорил: «Раз или два в каждом поколении наши два великих народа должны остановиться и задуматься, в каком времени они находятся. Они должны возрождаться. Они должны представлять свое будущее в новом свете». Теперь, три с половиной года спустя, он заявил: «Основополагающий акт НАТО-Россия, который мы только что подписали, соединяет великие народы и самый успешный в истории альянс ради общего дела, ради достижения цели, к которой мы давно стремились, но до сих пор не могли реализовать ее, — мирной, демократической и неразделенной Европе… С этого момента НАТО и Россия будут консультироваться и координировать совместные действия».

Реакция в России на хартию была менее однородной и восторженной. Некоторые, вроде бывшего и.о. премьер-министра Гайдара, поздравили Клинтона с достижением «почти невозможного — расширением НАТО без нанесения непоправимого ущерба демократическим силам в российском политическом истеблишменте или американо-российским отношениям». По контрасту националисты (патриоты) и коммунисты заклеймили хартию как предательство интересов российской безопасности.

 

Заключение

После того как администрации Клинтона удалось добиться подписания Основополагающего акта НАТО-Россия, ей можно простить убежденность в том, что за предшествующие четыре года она сумела создать модель американо-российских отношений в области безопасности, которая полностью оправдала акцент на поддержку Бориса Ельцина. Все выглядело так, что команда Клинтона искусно помогала процессу преобразований в России и подталкивала его, проводя в то же время более реалистическую политику в других сферах и странах, где интересы России и Америки сталкивались. К концу первого президентского срока Клинтона российские политические и экономические реформы все еще медленно продвигались вперед. В то же время Россия отказалась от ракетной сделки с Индией и вывела свои войска из Эстонии, Латвии и Литвы. Россия также сыграла свою роль в том, что Беларусь, Казахстан и Украина стали безъядерными державами. Россия участвовала в миротворческих силах в Боснии, что многим представлялось просто невозможным с учетом того, что эта операция проходила под контролем НАТО. Было заключено соглашение по модификации Договора о сокращении обычных вооружений в Европе. Не было найдено решения в отношении помощи России Ирану в развитии его ядерной программы, не удалось заключить соглашения по контролю над вооружениями, но в целом Россия под руководством Ельцина шла по пути интеграции и весьма положительно реагировала на американские внешнеполитические инициативы.

С декабря 1994 по май 1997 года ни один вопрос так не доминировал в сфере внешней политики, как расширение НАТО. Российские и американские официальные представители коренным образом расходились в оценке намерений, которые стояли за расширением.

Представители администрации Клинтона были убеждены, что расширение служило вильсонианским целям продвижения демократии в Центральной и Восточной Европе, что не только не ущемляло интересов России, но в долгосрочном плане было ей выгодно. Расширение было беспроигрышным вариантом.

Официальное окружение Ельцина воспринимало расширение как хитроумный план укрепления могущества и распространения американского влияния в Европе при соответственном уменьшении мощи и влияния России. Для них расширение было игрой с нулевой суммой, то есть один проигрывает, другой выигрывает. Тем не менее, после встреч на высшем уровне в Париже и Мадриде в 1977 году Соединенным Штатам, похоже, удалось найти тонкий баланс между продвижением своих интересов в преобразовании стран Центральной Европы и их интеграции и своими интересами в сфере оказания помощи в преобразованиях и интеграции России. В июне 1996 года Ельцин был переизбран, и роль, которую он сыграл в подписании Основополагающего акта НАТО-Россия, подтвердила в глазах американских официальных лиц его ключевое значение в создании отношений продуктивного сотрудничества.

Церемония в Париже в мае 1997 года оказалась не началом «прекрасной дружбы», а ее апогеем за весь период пребывания у власти Ельцина и Клинтона. В последующие три года серия шоковых событии в трех основных сферах: экономической помощи, партнерства в области безопасности и демократизации, — привела к спаду двусторонних отношений. В относительно короткий промежуток времени Россия испытала финансовый коллапс августа 1998 года, прекратила свои новые отношения с НАТО из-за конфликта в Косово, возобновила войну в Чечне, отказалась от своих обещаний в области продажи оружия Ирану и отвергла попытки команды Клинтона скорректировать Договор о противоракетной обороне. Эти неудачи стали серьезной проверкой того, насколько далеко зашли новая Россия и новое российско-американское партнерство.