Право Европейского Союза

Кашкин Сергей Юрьевич

В пособии раскрыты основные темы программы курса «Право Европейского Союза» («Европейское право»), учтены поправки, внесенные Ниццким договором 2001 г., Договором о присоединении 2005 г., и основные положения Лиссабонского договора.

Предназначено для изучения учебного курса «Право Европейского Союза» («Европейское право»), «Международное публичное право», «Конституционное право».

Для студентов юридических вузов и факультетов, аспирантов, преподавателей, научных работников и юристов-практиков, а также всех заинтересованных читателей.

 

АВТОРЫ

С. Ю. Кашкин, д-р юрид. наук, проф. — предисловие, вопросы № 10–13, 43, 124–125, 128, 145–147, 149, 174, 176, совместно с А. О. Четвериковым № 1–6, 18–23, 29–32, 78–88, 160, совместно с П. А. Калиниченко № 119–120, 136–141, совместно с А. В. Жупановым № 142–143, 148, 150; А. О. Четвериков, канд. юрид. наук, доц. — вопросы № 7–9, 14–15, 17, 24–28, 33–36, 38–39, 41–42, 44–69, 77, 151–157, 161–163, 170–171, 175, совместно с С. Ю. Кашкиным № 1–6, 18–23, 29–32, 78–88, 160, совместно с Е. А. Чегринцом № 37 40; П. А. Калиниченко, канд. юрид. наук, доц. — вопросы № 16, 70–77, 121–123, 126–127, 129–135, 169, 172–173, совместно с С. Ю. Кашкиным № 119–120, 136–141; Е. А. Чегринец, канд. юрид. наук, доц. — вопросы № 89-102, 106–108, 164–168, совместно с А. О. Четвериковым № 37, 40; А. В. Жупанов — № 103–105, 109–114, 158–159, совместно с А. В. Кондратьевым № 116–118, совместно с С. Ю. Кашкиным № 142–143, 148, 150; А. В. Кондратьев, канд. юрид. наук — № 115, совместно с А. В. Жупановым № 116–118.

Ответственный редактор — заведующий кафедрой права Европейского Союза Московского государственного юридического университета им. О. Е. Кутафина (МГЮА), доктор юридических наук, профессор С. Ю. Кашкин.

 

К ЧИТАТЕЛЮ

Из некогда мало известного регионального сугубо экономического явления Европейские сообщества выросли в Европейский Союз, уверенно утверждающий себя в качестве растущего геополитического центра экономического, политического, финансового и военного влияния.

Союз включает в себя уже 27 стран с совокупным населением около 500 млн человек и территорией, превышающей 5 млн кв. км. Эта уникальная надгосударственная интеграционная организация политической власти представляет собой принципиально новый компонент мирового развития, требующий всестороннего изучения и учета.

С вступлением в Союз ряда бывших республик СССР и наших прежних социалистических союзников у России появилась стратегически важная протяженная общая граница с ним, не говоря уже о том, что он является нашим главным внешнеэкономическим и очень перспективным политическим партнером. Улучшается взаимопонимание между руководством России и Евросоюза, расширяется сотрудничество в борьбе с международным терроризмом, преступностью и во многих других сферах.

Для достижения оптимального сотрудничества и взаимодействия России с Европейским Союзом имеются все необходимые предпосылки: исторические судьбы наших народов традиционно взаимно переплетались, культуры взаимообогащались, экономики взаимодополнялись. В будущем эта многоплановая и цивилизационно закономерная взаимозависимость и взаимовыгодность с неизбежностью будет развиваться и принимать новые формы.

Чрезвычайно велико в этом процессе значение права — важного практического инструмента интеграции и взаимодействия. В рамках Европейского Союза в ходе всеобъемлющей интеграции сформировалось качественно новое наднациональное право. В нем интегрировались элементы систем как международного, так и национального права, права наиболее передовых европейских стран с устоявшимися демократическими традициями, права, вобравшего в себя опыт как континентальной, так и англосаксонской правовых семей, богатую практику регулирования рыночных отношений, учета социальных факторов и умения согласовывать позиции самых различных участников общественных отношений.

Вот почему право Европейского Союза накопило ценный опыт и в значительной степени стало примером для других интеграционных группировок, в том числе и тех, в которых участвует Российская Федерация.

В рамках уникальной правовой системы Европейского Союза формируются механизмы защиты прав человека не только от лиц, органов и государств, их нарушающих, но и от наднациональных институтов и органов, создаются демократические правовые инструменты, позволяющие согласовывать динамику процессов интеграции и глобализации с интересами государств, регионов, а главное — человека, который все более выдвигается в качестве определяющего критерия оценки прогресса нашей цивилизации.

Поскольку многие мировые достижения в сфере права нашли свое концентрированное выражение в праве Европейского Союза, изучение этого качественно нового, наднационального права имеет большое значение для совершенствования системы высшего юридического образования в России. Оно в определенной степени подводит итог развития современного права, его принципов, приемов и методов регулирования общественных отношений и формирует тенденции его дальнейшего совершенствования.

Одной из первых в России кафедра права Европейского Союза Московской государственной юридической академии опубликовала почти все виды научных, методических и учебных изданий по праву Европейского Союза. Это и фундаментальный учебник «Право Европейского Союза» (2002 и 2008 гг., «Юристъ», 1055 с.), и сборники документов с комментариями, и учебное пособие «Основы права Европейского Союза: схемы и комментарии».

До сих пор в нашей стране не было популярного краткого, но достаточно полного издания по праву Европейского Союза в вопросах и ответах, к которым уже привыкли российские студенты, особенно заочной и вечерней форм обучения. Представляемая вашему вниманию книга ликвидирует этот пробел.

«Право Европейского Союза в вопросах и ответах», однако, не получилось упрощенной и сокращенной версией большого учебника. Это иное по жанру, но вполне обстоятельное и самостоятельное издание.

Европейский Союз планирует в самое ближайшее время принять Лиссабонский договор 2007 г., который потребует обстоятельного осмысления с теоретической и практической точек зрения. Его принятие приведет к существенному изменению как основ, так и конкретных сфер права Европейского Союза. В предлагаемой книге материал излагается с учетом новелл, вносимых Лиссабонским договором. С момента первого издания этого пособия был также принят целый ряд регламентов директив, и других документов, внесших существенные изменения в отдельные отрасли права Европейского Союза, например транспортного, корпоративного, экологического права и т. д. Все это по возможности учтено в этом концентрированном издании.

Нельзя не отметить учебно-методические достоинства книги, позволяющей в доходчивой форме изложить непростые основы наднациональной системы права, складывающейся в Европейском Союзе. В этом смысле книга оказалась очень полезным средством популяризации достижений права Европейского Союза, анализа тенденций его развития и способов решения возникающих проблем.

Президент

Московской государственной

юридической академии,

академик РАН

О. Е. Кутафин

 

ПРЕДИСЛОВИЕ

Большая часть учебных дисциплин, изучаемых в юридических вузах нашей страны, связана с российским правом, несколько — с правом международным, и лишь один-единственный предмет — право Европейского Союза (иногда несколько расширительно называемый Европейским правом) — представляет собой сравнительно недавно возникшую принципиально новую систему права — наднациональное право. Оно творчески переработало и интегрировало в себе как элементы международного, так и внутригосударственного права, все более приближаясь к последнему, но так и не превращаясь в него, обогащая при этом как правовую науку, так и практику.

Право Европейского Союза — это одно из высших достижений современной юридической мысли, воплотившей в себе многовековой правовой опыт наиболее развитых демократических государств Европы и соединивший в себе достоинства разных правовых семей и систем. Это в определенной степени прообраз «права будущего», права, построенного на максимальном согласии, сотрудничестве, координации, со всесторонним учетом интересов каждого государства-члена, региона, а в конечном счете — каждого отдельного человека, который рассматривается в качестве центрального элемента этого права. При этом право Европейского Союза уже сегодня реально и императивно регулирует жизнь более чем полумиллиарда людей из 27 стран по все более расширяющемуся кругу жизненно важных вопросов.

Знакомство с правовыми принципами и механизмами Европейского Союза представляет несомненный теоретический и практический интерес. Право Европейского Союза может служить полезным примером для отечественного законодателя в правовом оформлении и регулировании интеграционных процессов, протекающих в рамках Союза России и Беларуси, СНГ, совершенствовании правовых основ российского федерализма, дальнейшем проведении согласованной с мировыми тенденциями правовой реформы в нашей стране.

Вот почему с конца 90-х гг. новый предмет «Право Европейского Союза» стал все шире включаться в учебную программу российских вузов. В нашей стране возникли серьезные научные школы, появились первые учебные пособия и учебники по этому предмету. Кафедра права Европейского Союза Московской государственной юридической академии явилась одной из первых, освоивших при творческом сотрудничестве с рядом европейских вузов преподавание этого предмета в России. Ее авторский коллектив помимо прочих книг издал на сегодня наиболее полный и учитывающий новеллы Лиссабонского договора фундаментальный учебник («Юрайт», 2010, 1119 стр.) и столь же современное, но совсем иное — краткое учебное пособие «Право Европейского Союза в схемах и комментариях» («Юрайт» 2010 г.), вместе позволяющие на любом уровне освоить этот непростой предмет. Учебный материал подкрепляется рядом серьезных сборников документов по праву Европейского Союза, в основном переведенных преподавателями кафедры, а также методических материалов.

Чрезвычайно динамичное право Европейского Союза, однако, не стоит на месте. После неудачи с ратификацией Конституции для Европы 2004 г., ее основные идеи были включены в подписанный в декабре 2007 г. Лиссабонский договор. Его вступление в силу должно существенно изменить многие положения Европейского права.

Учесть это новое явление в учебном процессе необходимо. В то же время разные формы обучения, разные цели изучения этого предмета студентами требуют использования новых и разнообразных методик обучения и видов учебной литературы. Поэтому, имея опыт создания всеобъемлющего базового учебника и более визуально ориентированного краткого пособия, сочетающего текст со схемами, авторский коллектив решил предложить читателю ставшее в последнее время популярным издание в форме вопросов и ответов.

Настоящее пособие подготовлено с учетом учредительных, нормативных и иных правовых актов Европейского Союза и Сообществ по состоянию на 20 сентября 2009 г., включая проект Лиссабонского договора.

Предлагаемое читателю издание органично вписывается в имеющуюся систему учебных и методических материалов по праву Европейского Союза. Оно написано в соответствии с обновленной учебной программой курса «Право Европейского Союза» и четко и с достаточной полнотой раскрывает все основные темы учебной программы.

В сочетании с вышеупомянутым учебником и учебным пособием в схемах и комментариях предлагаемое издание обеспечивает глубокие и качественные знания предмета.

В то же время предлагаемое пособие занимает свое, только ему принадлежащее место в списке рекомендованных по этому предмету изданий. С учетом особого дефицита учебного времени, отводимого в учебных планах этой непростой дисциплине, и времени, выделяемого на подготовку к зачету или экзамену (особенно для заочной и вечерней форм обучения), предлагаемое пособие позволяет наиболее эффективно освоить прежде всего минимально достаточные основы знаний права Европейского Союза. Особенно оно методически удобно для повторения и обобщения материала после изучения фундаментального учебника и рекомендованных первоисточников.

Пособие обладает рядом присущих ему дидактических и методических особенностей:

— авторы стремились логично изложить в нем всю совокупность требуемых учебной программой знаний, но в максимально сжатой и лаконичной форме;

— книга написана просто, но не упрощенно — это вполне серьезное издание, снабженное солидным научным аппаратом;

— по объему содержания и глубине анализа книга носит одновременно дополнительный к базовому учебнику характер — она также знакомит с новейшими документами и событиями, определяющими современное положение и перспективы развития предмета. В частности, это учебное пособие, учитывает положения Лиссабонского договора 2007 г., знание которого необходимо почти по всем разделам изучаемого предмета.

Здесь помещены не только те вопросы, которые традиционно присутствуют в экзаменационных билетах, но и те, которые вероятнее всего могут задать экзаменаторы, стремящиеся объективно оценить знания студента.

Пособие рассчитано не столько и не только на сдачу экзамена, но ставит своей целью понимание предмета, получение системных, упорядоченных знаний, умений ими пользоваться на практике, а также ознакомление с новейшими тенденциями и перспективами развития права Европейского Союза.

Методически многие ответы представляют собой, прежде всего, добротную канву, базовую модель ответа, его схематический «скелет», который необходимо конкретизировать правовыми нормами, аргументами, фактами, комментариями, иллюстрациями и собственными выводами, проявив инициативу и самостоятельность для получения высшей оценки своего ответа. Поставленные вопросы заставляют задуматься о сути и проблемах права Европейского Союза, а структура и характер ответов — научиться выделять главное и представлять, что к нему необходимо добавить для достижения студентом полноты и глубины изложения материала.

В книге учитывается полезный отечественный и зарубежный опыт по созданию учебников и учебных пособий. Использованию зарубежного опыта способствовала продолжительная и плодотворная работа с Центром международного правового сотрудничества (г. Лейден, Нидерланды), рядом голландских и бельгийских университетов.

Предлагаемое вашему вниманию пособие является многоцелевым. Оно раскрывает основные темы учебного курса «Право Европейского Союза» («Европейское право»), охватывает ряд тем международного публичного права, а в институционной части предлагаемый материал тесно связан с конституционным правом. Настоящее издание окажется полезным для студентов, аспирантов, преподавателей, научных работников и юристов-практиков, занятых во всех упомянутых сферах правовой деятельности.

В конце пособия помещен список литературы, рекомендованной для углубленного изучения всего курса и его отдельных разделов.

Одновременно вопросы и ответы рассчитаны отнюдь не только на формальную успешную сдачу экзамена — они определенно содержательны для любого человека, интересующегося правом Европейского Союза. Это, пожалуй, самая удобная для любого юриста, особенно не изучавшего этот предмет ранее, книга. Она дает достаточно широкий и вполне профессиональный обзор состояния права Европейского Союза не только на сегодняшний день, но и на ближайшую перспективу.

Силами сотрудников кафедры создан интернет-сайт, на котором находится большой объем информации по праву Европейского Союза, в том числе и на английском языке. Им пользуются граждане более 40 стран мира. Это наш своего рода дистанционный помощник в процессе изучения права Европейского Союза. Там вы найдете многое из того, что нам не удалось «вместить» в скромные рамки этого небольшого издания. На этом сайте вы также можете высказать свои пожелания и замечания по поводу этой книги.

Заведующий кафедрой

права Европейского Союза МГЮА,

профессор

С. Ю. Кашкин

 

Раздел I

ПОНЯТИЕ ПРАВА ЕВРОПЕЙСКОГО СОЮЗА

 

1. Что такое «право Европейского Союза»?

Право Европейского Союза (англ. European Union Law; франц. droit de l’Union europйenne) — самостоятельная правовая система, возникшая в результате усилий по строительству «единой Европы».

Будучи интеграционным по своему характеру, право Европейского Союза вводит единые (единообразные) правила поведения граждан и организаций во многих областях их жизни, закладывая тем самым юридические основы для создания «как можно более тесного союза народов Европы» (ст. 1 Договора о Европейском Союзе). Именно в нормах данной правовой системы закреплены принципы единого внутреннего рынка ЕС и правовой режим единой валюты евро; статус «европейских» институтов (Европейский парламент, Совет Европейского Союза и др.) и «европейских» юридических лиц («европейское акционерное общество» и др.); условия и порядок выдачи «европейского ордера на арест», единой (шенгенской) визы и т. д.

В отличие от правовых систем отдельных государств (национального, или внутригосударственного, права) право Европейского Союза распространяет свое действие на территорию свыше 20 государств — членов Европейского Союза (см. вопрос № 2).

Право Европейского Союза занимает самостоятельное положение и по отношению к международному (публичному) праву, в частности, потому, что оно создается в рамках единой политической организации (Европейский Союз), наделенной властными полномочиями и обладающей рядом общих признаков с федеративным государством (федерацией).

С целью подчеркнуть своеобразие права Европейского Союза и его отличия от классических правовых систем (внутригосударственного и международного права) в научной литературе оно часто характеризуется как наднациональное (надгосударственное) право. В современной западной доктрине получил также распространение термин транснациональное право, который делает акцент на способности норм Европейского Союза действовать через государственные границы, не ограничиваясь территорией одной-единственной страны.

 

2. Какова географическая сфера действия права Европейского Союза?

Действие права Европейского Союза распространяется на территорию стран, входящих в состав организации Европейский Союз. Эти страны официально именуются государствами-членами, и их количество постоянно возрастает:

— Бельгия, Италия, Люксембург, Нидерланды, Франция, ФРГ — государства-основатели, начавшие в 1950-е гг. процесс строительства Союза;

— Великобритания, Дания, Ирландия (с 1973 г.);

— Греция (с 1981 г.);

— Испания, Португалия (с 1986 г.);

— Австрия, Финляндия, Швеция (с 1995 г.);

— Венгрия, Кипр, Латвия, Литва, Мальта, Польша, Словакия, Словения, Чехия, Эстония (с 1 мая 2004 г.).

— Болгария, Румыния (с 1 января 2007 г.).

В качестве государств-кандидатов на вступление в Европейский Союз к середине 2009 г. были признаны Македония, Хорватия и Турция. Точных сроков вступления этих государств не установлено; перспективы членства Турции в Европейском Союзе остаются неопределенными.

В 2009 г. заявки о вступлении в Европейский Союз также подали Албания и Исландия. Аналогичный шаг планируют предпринять Сербия и Черногория. В случае приема заявок этих стран они получат официальный статус государств-кандидатов, и с ними начнутся переговоры об условиях и сроках вступления, как и с другими государствами-кандидатами.

В 2003 г. руководители действующих государств — членов Европейского Союза официально заявили, что в перспективе в состав этой организации смогут вступить все страны Балканского полуострова. Помимо вышеупомянутых государств к таким «предкандидатам» относится Босния-и-Герцеговина.

Из принципа общеобязательности права Европейского Союза на всей его территории существуют отдельные исключения. Наиболее важные из них касаются норм, регулирующих единую валюту-евро (см. вопрос № 107), и Шенгенских соглашений (см. вопросы № 153–154).

Постепенное расширение состава Европейского Союза и территории, на которой действует его правовая система, привело к тому, что право Европейского Союза все чаще называют сегодня европейским правом, а сам Союз — Европой. Подобная терминология является более лаконичной, но фактически неточной, так как «исключает» из Европы страны, не являющиеся государствами — членами Союза (Россия, Украина, Швейцария и др.).

 

3. Кто выступает субъектами права Европейского Союза?

Субъекты права Европейского Союза — это носители прав и обязанностей, установленных нормами данной правовой системы.

Отличительная особенность права Европейского Союза — способность его норм иметь прямое действие, т. е. устанавливать субъективные права и обязанности непосредственно для физических и юридических лиц (см. вопрос № 19). Принцип прямого действия права Европейского Союза послужил предпосылкой для введения в 1992 г. гражданства Союза.

Таким образом, в качестве основных субъектов данной правовой системы сегодня выступают:

— граждане Союза, в качестве которых автоматически признаются граждане всех его государств-членов (см. вопрос № 86);

— юридические лица, имеющие официальное местонахождение на территории Союза, в том числе «европейские» юридические лица (организации, учреждаемые согласно законодательству Союза);

— государства — члены Союза и их компетентные органы (правительства, парламенты, национальные суды, прокуратуры и т. д.);

— Европейский Союз в целом и его структурные подразделения.

В качестве субъектов права Европейского Союза также могут выступать третьи страны (государства, не входящие в состав Союза), иностранные граждане, апатриды (лица без гражданства) и иностранные юридические лица, проживающие, находящиеся или осуществляющие свою деятельность в пределах Союза.

Соблюдение норм права Европейского Союза обязательно для всех, кто находится на его территории (т. е. на территории любого из государств-членов). В отдельных случаях подобная обязанность распространяется и на иностранцев, находящихся за пределами Союза (например, соблюдение условий, требуемых для получения шенгенской визы).

 

4. Каковы предмет и содержание права Европейского Союза?

Предмет права Европейского Союза — это общественные отношения, которые оно регулирует. Содержание права Европейского Союза складывается из отдельных правил поведения — юридических норм, среди которых особое место занимают нормы-принципы (см. раздел III).

В западной доктрине содержание права Европейского Союза принято делить на две части: институционное и материальное право.

Предметом институционного права является сам Европейский Союз как интеграционная организация, статус его руководящих органов (институтов). Например, правила, регулирующие порядок формирования Европейского парламента или юрисдикцию судов Союза, — это нормы его институционного права.

Материальное право — право, создаваемое Европейским Союзом в целях регулирования общественных отношений, которые складываются на его территории между гражданами, юридическими лицами, государствами-членами и другими субъектами. Например, таможенное или уголовное законодательство Союза выступают источниками его материального права.

Материальное право Европейского Союза неоднородно по своему характеру и включает нормы разных отраслей, в том числе относимых традиционно к процессуальному праву (конституционное, административное, гражданское, трудовое, гражданское процессуальное и уголовно-процессуальное, аграрное и т. д.).

 

5. Какие методы использует право Европейского Союза?

В праве Европейского Союза используются те же методы регулирования общественных отношений, какие характерны для современных государств: методы управомочивания, позитивного обязывания и запрета; императивный и диспозитивный методы; коллизионный метод.

В то же время, поскольку формирование права Европейского Союза осуществляется путем интеграции правовых систем разных государств, наряду с указанными выше для него характерны специфические методы воздействия — методы унификации и гармонизации.

Метод унификации предполагает установление Союзом единых правил поведения, которые непосредственно регулируют общественные отношения на всей его территории. Инструментом унификации служат регламенты(англ. regulation; франц. rйglement) — нормативные правовые акты, сходные по своим признакам с федеральными законами.

Метод гармонизации означает издание Союзом основ законодательства, в соответствие с которыми государства-члены приводят свои внутренние законы и подзаконные акты. Посредством гармонизации Союз «сближает» правовые системы государств-членов друг с другом, но не вводит полное единообразие. Инструментом гармонизации служит директива(англ., франц. directive), а в сфере уголовного и уголовно-процессуального права — рамочное решение(англ. framework decision; франц. dйcision-cadre).

Регламенты, директивы и рамочные решения не подлежат ратификации со стороны государств-членов!

Регламенты вступают в силу на 20-й день после их опубликования в Официальном журнале Европейского Союза (если иное не предусмотрено самим регламентом).

Директивы и рамочные решения предусматривают так называемый срок трансформации — период времени, который дается государствам-членам на то, чтобы привести свое законодательство в соответствие с указанными актами (в среднем полтора года).

 

6. На скольких языках существует право Европейского Союза?

Правовая система Европейского Союза является многоязычной. Поскольку ее нормы способны наделять правами и обязанностями непосредственно граждан, последние должны иметь возможность читать и понимать источники этих норм на своих родных языках.

В этой связи еще в 1950-е гг. было определено, что официальными языками Союза призваны служить государственные языки всех его стран-участниц. После 1 января 2007 г. у Союза 23 официальных языка: английский, болгарский, венгерский, датский, греческий, ирландский, испанский, итальянский, латвийский, литовский, мальтийский, немецкий, нидерландский, польский, португальский, румынский, словацкий, словенский, финский, французский, чешский, шведский, эстонский. Кроме того, по инициативе правительства Испании ее гражданам, принадлежащим к национальным меньшинствам, с 2006 г. предоставлено право обращаться к органам Союза и получать от них ответ на своих родных языках (баскский, галисийский, каталонский). На эти языки могут официально переводиться источники права Европейского Союза.

Официальный журнал Европейского Союза (см. следующий вопрос) издается на всех 23 языках, а тексты правовых актов, в нем опубликованных, имеют одинаковую юридическую силу (являются равно аутентичными). В случае расхождений между разными языковыми версиями одного и того же документа суды Союза вырабатывают «синтетическое» толкование, которое основывается на сопоставлении друг с другом текстов на нескольких языках (не отдавая приоритет какому-либо одному).

В судах Европейского Союза дела могут рассматриваться на любом из 23 вышеперечисленных языков. Решение соответственно выносится на одном из этих языков, но затем официально переводится на остальные. Главные правила использования языков в судопроизводстве таковы:

— язык дела выбирает истец: например, если рассматривается спор «Комиссия против Европейского центрального банка», то право выбора принадлежит Комиссии (как истцу);

— однако если ответчиком выступает государство-член или гражданин/юридическое лицо, то дело рассматривается на языке ответчика: например, в споре «Комиссия против Греции» разбирательство должно производиться на греческом языке (на нем же выносится и решение);

— в делах «преюдициальной юрисдикции», рассматриваемых по запросам судебных органов государств-членов, решение выносится на том языке, на котором поступил запрос: например, решение по запросу суда ФРГ будет выноситься на немецком языке.

Несмотря на многообразие официальных языков, в совещательной комнате процесс обсуждения между судьями в силу обычая происходит на французском языке. Наряду с французским в качестве рабочих языков институтов и органов Союза используются английский и, в меньшей степени, немецкий.

 

7. Где публикуются нормативные акты и иные документы Европейского Союза?

Официальным органом, в котором публикуются документы Европейского Союза (аналогом российских Собраний законодательства), является Официальный журнал Европейского Союза(англ.: Official Journal of the European Union — OJ; франц.: Journal officiel de l’Union europйenne — JO). Он издается на всех 23 официальных языках Союза (см. предыдущий вопрос). Номера Официального журнала издаются по мере необходимости, как правило, ежедневно, а подчас и по несколько номеров в день.

В серии «L» — «Законодательство» (англ.: Legislation; франц.: Lйgislation) публикуются регламенты, директивы, рамочные решения и другие юридически обязательные акты. Кроме того, Официальный журнал Европейского Союза издается также в серии «С» — «Сообщения» (англ., франц.: Communications). Они содержат законопроекты, резолютивные части решений судов Союза и иные документы официального характера.

В специальном «Сборнике судебной практики»(англ.: European Court Reports — ECR; франц.: Recueil de la jurisprudence de la Cour — Rec.) публикуются решения судов Союза. Он регулярно выходит в свет на всех официальных языках Союза.

В результате бурного развития в ЕС информационных технологий были созданы официальные компьютеризированные базы данных законодательства Союза. Бесплатно документация Европейского Союза может быть получена с его официальной страницы в сети Интернет http://europa.eu путем обращения в базу данных Ведомства официальных публикаций (Eur-Lex).

Россия не входит в Европейский Союз, а потому официальных текстов нормативных актов и других источников права Европейского Союза на русском языке не существует! В настоящее время на русский язык переведены (неофициально) учредительные документы, проект Конституции 2004 г., Лиссабонский договор 2007 г. и некоторые акты текущего законодательства Союза. Они доступны через базу данных кафедры права Европейского Союза Московской государственной юридической академии (http://eulaw.edu.ru) и в печатной форме в виде изданий кафедры (см. краткую библиографию в конце книги).

 

Раздел II

ВОЗНИКНОВЕНИЕ И РАЗВИТИЕ ПРАВА ЕВРОПЕЙСКОГО СОЮЗА

 

8. Кем создается право Европейского Союза?

Право Европейского Союза — результат нормотворческой деятельности организации Европейский Союз.

Субъектами этой деятельности выступают государства — члены Союза, действующие совместно, и его руководящие органы (институты), в том числе относящиеся к судебной власти:

— государства-члены являются субъектами нормотворческой деятельности Европейского Союза главным образом при заключении и пересмотре его учредительных договоров (Договор о Европейском Союзе и др.). Эти документы основополагающего характера составляют категорию первичного права Союза (см. вопросы № 15 и № 24);

— аналогично правовым системам суверенных государств, наибольшая часть норм Европейского Союза содержится в регламентах, директивах, рамочных решениях и иных правовых актах «европейских» органов политической власти — институтов Союза, прежде всего в актах Европейского парламента, Совета Европейского Союза, Европейской комиссии, а также Европейского центрального банка. Количество этих документов измеряется десятками тысяч.

Правовые акты наднациональных институтов и некоторые другие источники, издаваемые на базе учредительных договоров, составляют вторичное право Союза (см. вопросы № 25–26);

— самостоятельную группу источников права Европейского Союза образует прецедентное право, разрабатываемое его судами. Прецеденты, установленные в решениях союзных судов, считаются обязательными для национальных органов правосудия всех государств-членов (см. вопрос № 28).

Граждане Европейского Союза непосредственно не осуществляют правотворческую деятельность в рамках данной организации. Однако важнейшие реформы учредительных документов Союза во многих его странах выносятся на всенародное голосование (референдум). Граждане Европейского Союза непосредственно не осуществляют правотворческую деятельность в рамках данной организации. В то же время важнейшие реформы учредительных документов Союза во многих его государствах-членах выносятся на всенародное голосование (референдум). В государствах-кандидатах посредством референдума, как правило, утверждается их вступление в состав Союза. Аналогичные референдумы (референдумы о даче согласия на прием новых стран в Европейский Союз) в дальнейшем планируют проводить также некоторые действующие государства-члены, в частности Франция.

Лиссабонский договор о реформе Европейского Союза, подписанный 13 декабря 2007 г. (см. вопрос № 17), предусматривает введение в Союзе гражданской инициативы (франц. initiative citoyenne). Суть ее заключается в предоставлении союзным гражданам возможности официально запрашивать Европейскую комиссию о разработке проекта правового акта по конкретному вопросу — при условии, что количество лиц, поддержавших такую инициативу, составляет не менее одного миллиона человек, а инициаторы являются выходцами из значительного числа государств-членов.

 

9. Существует ли в Европейском Союзе лоббизм?

Да, и он получил значительное развитие. К началу XXI в. при институтах и органах Союза действовали от 10 до 15 тысяч лоббистов, которые представляли около 3000 «групп интересов» разнообразного характера. Наибольшее число среди них (около трети) — коммерческие ассоциации, выражающие интересы европейского бизнеса, однако немало представителей и других социальных групп и профессий (в том числе адвокатов).

Для эффективного представительства и защиты собственных интересов произошла консолидация заинтересованных общественных объединений государств-членов в европейские федерации и конфедерации. В их числе:

— профессиональные союзы. Наиболее влиятельной организацией, представляющей интересы наемных работников, служит Европейская конфедерация профессиональных союзов — CES (от франц. Confйdйration europйenne des syndicats). Созданная в 1973 г., CES охватывает ныне порядка 15 отраслевых групп, таких как Федерация шахтеров Европы, Европейский профсоюзный комитет образования и др.;

— объединения работодателей, самым крупным из которых является функционирующая с 1958 г. ассоциация «Бизнес Европа» (Business Europe). Функционируют также множество секторных объединений: Банковская федерация Европейского сообщества — FBCE (от франц. Fйdйration bancaire de la Communautй europйenne), Ассоциация западноевропейских работодателей металлургии — WEM (от англ. Western European Metal Traders Employers’ Association) и др.;

— потребительские и экологические ассоциации, например Европейское бюро потребительских союзов — BEUC (от франц. Bureau europйen des unions de consommateurs), Европейское сообщество потребительских кооперативов — EURO-COOP (от англ. European Community of Consumer Cooperatives), Европейское экологическое бюро (англ. European Environmental Bureau).

В Брюсселе (неофициальной столице Союза) открыты также «специализированные кабинеты», которые оказывают услуги заинтересованным предприятиям и ассоциациям по установлению контактов с руководящими органами Союза. Там же функционирует специальное научно-исследовательское учреждение по изучению проблем, связанных с лоббизмом: Европейский институт по вопросам деятельности публичной власти и лоббирования (франц. Institut europйen des affaires publiques et du lobbying).

 

10. Как происходило формирование Европейского Союза и его правовой системы?

Формирование Европейского Союза — поэтапный процесс, который продолжается по сей день.

1. Начало ему было положено 9 мая 1950 г., когда правительство Франции официально предложило ФРГ и другим заинтересованным странам континента приступить к формированию основ Европейской федерации, действуя при этом максимально острожно и постепенно.

Данный план вошел в историю как «план Шумана», а его первым результатом стало создание Европейского объединения угля и стали (ЕОУС), которому государства-члены передали компетенцию по управлению общим рынком в сфере угольной и сталелитейной промышленности (в то время — важнейших отраслей хозяйства развитых стран).

Договор об учреждении Европейского объединения угля и стали (Договор о ЕОУС) был подписан в Париже 18 апреля 1951 г. и вступил в силу 23 июля 1952 г.

2. Следующим шагом стало образование Европейского экономического сообщества — ЕЭС (ныне: Европейское сообщество — ЕС) и Европейского сообщества по атомной энергии — Евратом. Благодаря этим Сообществам, прежде всего ЕЭС, процесс интеграции (общий рынок) был распространен на всю экономическую сферу.

Учредительные договоры ЕЭС и Евратома были подписаны 25 марта 1957 г. в Риме и вступили в силу 1 января 1958 г.

3. Поскольку три Европейских сообщества включали одни и те же страны (см. вопрос № 2) и ставили перед собой одинаковые цели, было решено объединить руководящие органы ЕЭС, ЕОУС и Евратома в единую систему:

— на основании Конвенции о некоторых общих институтах (подписана и вступила в силу вместе с договорами о ЕЭС и Евратоме) стали функционировать Ассамблея Европейских сообществ (ныне Европейский парламент) и Суд Европейских сообществ;

— в соответствии с Договором о слиянии от 8 апреля 1965 г. приступила к работе Комиссия Европейских сообществ (Европейская комиссия) и Совет Европейских сообществ (ныне — Совет Европейского Союза).

Указанный договор вступил в силу 1 июля 1967 г., и с этого момента произошло фактическое слияние трех Европейских сообществ в одну политическую организацию, управляемую единым институционным механизмом: Ассамблея (Европейский парламент), Совет, Комиссия и Суд. Позднее к числу институтов добавилась Счетная палата.

4. На рубеже 1960-70-х гг. страны Европейских сообществ пришли к выводу о необходимости распространить процесс интеграции на другие сферы общественной жизни — внешнеполитическую и правоохранительную:

— в целях выработки «европейской внешней политики» в 1970 г. совместным решением министров иностранных дел государств-членов было создано Европейское политическое сотрудничество (ЕПС). Европейское политическое сотрудничество объединяло те же страны, что и Европейские сообщества, но на деле являлось обособленной структурой с собственными механизмами принятия решений. Оно послужило прообразом общей внешней политики и политики безопасности Европейского Союза (см. ниже);

— в 1975 г. была создана группа Trevi в составе министров внутренних дел стран Сообществ (от франц. Terrorisme, radicalisme, extremisme et violence international), положившая начало сотрудничеству государств-членов в области охраны правопорядка и борьбы с преступностью.

Несколько позже, в 1977 г., Президент Франции В. Жискар д’Эстен выдвинул план создания европейского уголовно-правового пространства, однако в тот период он не получил реализации (как и проект Европейского уголовного суда, предложенный Францией в 1982 г.).

5. В связи с изменением экономических и общественнополитических реалий Европы в 1986 г. была проведена крупномасштабная реформа правовых устоев Сообществ, выразившаяся в принятии Единого европейского акта (ЕЕА).

Единый европейский акт (по форме — договор) был подписан 17 и 28 февраля 1986 г. в Люксембурге и Гааге и вступил в силу 1 июля 1987 г.

ЕЕА не создавал новых организаций. Будучи «ревизионным» договором, он вносил многочисленные поправки в учредительные документы Сообществ, прежде всего в Договор о ЕЭС. В частности, Единым европейским актом была расширена предметная компетенция Сообществ, проведена реформа институционного механизма, установлена окончательная дата создания единого «внутреннего рынка» (1 января 1993 г.).

В отдельном разделе ЕЕА юридически закрепил правовой режим Европейского политического сотрудничества (сотрудничества государств-членов в сфере внешней политики). Он же наметил дальнейшие шаги в целях объединения существовавших интеграционных структур в единую политическую организацию — Европейский Союз.

6. Договор о Европейском Союзе был подписан 7 февраля 1992 г. в г. Маастрихт (Нидерланды) и вступил в силу 1 ноября 1993 г.

Он консолидировал три сложившиеся ранее сферы интеграции (экономическую, внешнеполитическую и правоохранительную) в единое политико-правовое образование, «которое имеет своей задачей организовать на основе сплоченности и солидарности отношения между государствами-членами и между их народами» (ст. 1 Договора о Европейском Союзе).

После создания Европейского Союза граждане государств-членов приобрели дополнительное «европейское» гражданство (гражданство Союза), а институты Европейских сообществ отныне выступают как институты Союза в целом.

Принципиальное значение также имели нормы Маастрихтского договора о переходе государств-членов к экономическому и валютному союзу, включая единую валюту.

7. Заключение Договора о Европейском Союзе не стало последним шагом в развитии интеграционного процесса в Европе. В конце XX — начале XXI в. состоялись еще две реформы правовых устоев Союза, призванных подготовить его к функционированию в расширенном составе (присоединение стран Восточной Европы и Средиземноморья) — Амстердамский и Ниццкий договоры (названия официальные):

— Амстердамский договор был подписан 2 октября 1997 г. и вступил в силу 1 мая 1999 г.;

— Ниццкий договор подписан 26 февраля 2001 г. и действует с 1 февраля 2003 г.

Так же как и Единый европейский акт 1986 г., Амстердамский и Ниццкий договоры не создают новых организаций, а вносят изменения и дополнения в существующие учредительные документы Союза (Договор о Европейском Союзе и договоры об учреждении Европейских сообществ, которые остались в силе).

С 1 февраля 2003 г. учредительные документы Союза действовали в редакции Ниццкого договора!

Важным достижением Европейского Союза в рассматриваемый период стало принятие им собственного «билля о правах» — Хартии Европейского Союза об основных правах, подписанной и торжественно провозглашенной 7 декабря 2000 г. (см. раздел IX).

 

11. Каковы предпосылки образования Европейского Союза?

Тенденции к интеграции получили наибольшее развитие именно в Западной Европе, потому что здесь раньше, чем в других районах мира, сложилась достаточно развитая рыночная экономика, имелась сравнительная близость экономической, общественно-политической, правовой и культурной среды, а относительно небольшие размеры территорий государств подчеркивали узость национальных границ и внутреннего рынка, подталкивая страны к взаимовыгодному объединению усилий.

Движение в направлении большего экономического единства — общая историческая тенденция европейского развития. На рубеже конца Средневековья и нового времени рыночное хозяйство пришло на смену натуральному, что способствовало преодолению феодальной раздробленности и возникновению основанных на национальном рынке централизованных государств. Во второй половине XX в. спираль истории аналогичным образом сделала новый виток: на базе меняющегося международного разделения труда и интегрирующегося рынка хозяйственные связи стали вырываться за пределы раздробленной на небольшие страны, разделенной границами, пошлинами, визами и т. д. «Европы суверенных государств».

Выход хозяйственных связей за рамки государственных границ поставил вопрос о формировании еще более крупной политической организации народов Европы. Ею и стали Европейские сообщества, первым крупным начинанием которых послужило создание именно общего рынка (посредством отмены всех национальных барьеров на движение товаров, рабочей силы, других факторов и результатов производства).

Национальные государства в рамках Сообществ и основанного на них Европейского Союза не ликвидируются, но постепенно добровольно ограничивают свой суверенитет в пользу этого надгосударственного формирования. При этом интеграция в экономике постепенно втягивает в данный процесс и другие сферы общественной жизни: политическую, социальную, культурную, информационную и т. д., которые со временем также включаются в сферу ведения Европейского Союза.

На всех этапах своего развития «европейская идея» носила демократический и геополитический характер. Объединенная Европа в значительной степени виделась как средство защиты от крупного потенциального агрессора. Таковыми в исторической последовательности рассматривались Османская империя, Российская империя, СССР, а ныне, в определенном смысле, и США. С ростом экономического, политического и военного влияния Европейский Союз все чаще рассматривается в качестве признанной «сверхдержавы». Он стремится закрепить и усилить свое особое геополитическое положение в меняющемся мире, что особенно заметно в проекте Конституции для Европы 2004 г. и Лиссабонском договоре 2007 г.

Несмотря на все разнообразие этнонациональных особенностей народов Европы, их объединяют общие культурные, этические и религиозные основы жизни, совместное многовековое историческое развитие и взаимодействие. Неоднократно выдвигались идеи объединения европейцев на религиозной (христианской) основе. Огромное значение для становления Европейского Союза и формирования его права имеет общая правовая и конституционная культура.

Европейские по происхождению, идеи конституционализма, правового государства, прав человека и разделения властей вместе образуют тот идеологический фундамент, на котором сегодня осуществляется функционирование политических учреждений как в рамках отдельных государств Европы, так и всего Союза.

 

12. Как развивалась «европейская идея» до Первой мировой войны?

Исторически первым проектом реализации этой идеи было предложение в 1306 г. французского юриста П. Дюбуа создать в Европе «Христианскую республику».

Среди проектов объединения феодальной Европы большое значение имела деятельность короля Богемии Иржи Подебрада (1458–1471), который не только предлагал объединиться, но и непосредственно агитировал европейских монархов предпринимать в этом направлении конкретные действия.

В геополитическом плане объединенная Европа в значительной степени виделась как средство защиты от крупного потенциального агрессора. Так, в Средние века и первый период нового времени таковым считалась Османская империя, на борьбу с которой был направлен выдвинутый герцогом Сюлли в 1639 г. «Большой проект», предусматривавший создание Федерации европейских государств.

Постепенно появлялись предложения создания общеевропейских органов власти. Так, в 1693 г. англичанин У. Пенн призвал покончить с «мозаикой государств в Европе» и выдвинул идею создания европейского парламента. Через столетие эту идею дополнил его соотечественник, выдающийся философ и правовед И. Бентам, который предложил создать не только единый парламент (Европейскую ассамблею), но и европейскую армию.

Неоднократно выдвигались идеи объединения европейцев на религиозной (христианской) основе. Так, еще в 1815 г. в документах созданного по инициативе российского императора Александра I Священного Союза народы стран-участниц рассматривались как «члены единого народа христианского».

Еще более разработанный проект уже в начале XIX в. (1814 г.) выдвинут выдающимся французским социалистом-утопистом Анри Сен-Симоном. Его план политического объединения Европы предусматривал создание поста евромонарха, образование европейского правительства, армии. Идеи А. Сен-Симона активно изучались в России петрашевцами, в частности в кружке Н. С. Кашкина.

В конце XIX в. план будущего политического союза предложил один из крупнейших ученых-международников того времени — К. Блунтшли (Швейцария). В опубликованной в 1878 г. статье под названием «Организация европейского союза государств» он предлагал учредить данный союз под управлением Федерального совета и Сената, избираемого прямыми выборами.

Позитивное отношение к европейской идее в Средние века высказывали итальянский поэт Данте, английский философ У. Оккам. В новое время число сторонников этой идеи существенно выросло. К ним присоединились Вольтер, В. Гюго, Г. Лейбниц, Ж. Ж. Руссо и многие другие.

Изменилась также политическая основа и содержание инициатив: если в Средние века потребность объединения обосновывалась главным образом внешней угрозой, то в новое время на первое место вышло прекращение войн на континенте. Проекты феодальной эпохи носили аристократический или монархический характер. По мере утверждения идей конституционализма принципы демократии начинают проникать и в проекты устройства будущей «единой Европы», где они приобретают более конкретные очертания.

 

13. Как развивалась «европейская идея» после окончания Первой мировой войны до начала формирования Европейского Союза?

Наиболее крупный проект начала XX в. — это проект Соединенных Штатов Европы, появившийся в годы Первой мировой войны. Он предлагал перестроить отношения между европейскими странами по образцу США. Этот проект остается в центре внимания и на последующих этапах развития европейской идеи.

В межвоенный период (1919–1939 гг.) происходит организационное объединение сторонников европейской идеи, до сих пор развивавшейся отдельными, изолированными друг от друга мыслителями.

Под руководством австрийского политика, графа Куденхова-Калерги в 1923 г. был создан Панъевропейский союз, который пользовался активной поддержкой французского правительства и призывал в Панъевропейском манифесте 1924 г. к созданию Соединенных Штатов Европы.

Одним из основателей Панъевропейского союза, видным французским государственным деятелем, Аристидом Брианом, в 1929 г. был выдвинут так называемый план Бриана, в котором впервые была четко сформулирована основа объединения Европы на почве «федеративной связи» и «общего рынка» как экономического базиса, а не только в целях борьбы против «общего врага» или предотвращения внутренних конфликтов. Важными целями этого плана был подъем экономики и повышение уровня жизни европейцев.

Озвученные А. Брианом идеи в 1930 г. были изложены в официальном меморандуме французского правительства, адресованном другим членам Лиги Наций. Меморандум предлагал создать организацию Европейский Союз с высшим политическим органом — Европейская конференция — в составе представителей государств-членов и исполнительным органом — Европейский комитет.

В период Второй мировой войны (1939–1945 гг.) европейская идея получила серьезный импульс для своего развития — сначала на почве объединения против фашизма, затем — при разработке планов будущего переустройства Европы.

Именно в этот период европейская идея, которая родилась в умах единиц, ранее опиралась главным образом на представителей элиты (политической, экономической, культурной) и пропагандировалась интеллигенцией, проникает в широкие массы населения. Большая заслуга в этом принадлежит движению Сопротивления, которое действовало на территории оккупированных Германией стран Европы.

В рамках предложенного Декларацией европейских движений Сопротивления в 1944 г. федеративного союза предлагалось создать единое правительство, ответственное перед народами (очевидно, через Европейский парламент), единую армию, подчиненную этому правительству, и верховный суд, «который будет рассматривать любые вопросы толкования федеральной конституции и разрешать возможные споры между государствами-членами или между государствами и федерацией».

После окончания Второй мировой войны интеграционный процесс в Европе приобрел более конкретные очертания. Этому способствовала, с одной стороны, возросшая популярность европейской идеи, а с другой — реальные проблемы Европы, которые дали импульс для политического объединения.

В 1946 г. У Черчилль поддержал идею Соединенных Штатов Европы, а в 1948 г. в Гааге состоялся Конгресс Европы.

В тот период на первый план выходили три главные проблемы: восстановление разрушенного войной европейского хозяйства, организация системы безопасности, позволяющей предотвращать новые войны, и защита прав человека.

Проблему восстановления экономики Европы с использованием американской помощи по плану Маршалла (1947 г.) была призвана решить созданная в 1948 г. Организация европейского экономического сотрудничества (ОЕЭС), включившая 16 стран Западной Европы и Турцию.

Вопрос защиты прав человека в качестве основной своей задачи взял на себя Совет Европы, образованный в 1948 г. в результате Конгресса Европы.

Обеспечение безопасности возлагалось на Брюссельский пакт 1948 г., подписанный пятью европейскими государствами, и созданный в 1949 г. с участием США блок НАТО.

Однако все эти организации не смогли обеспечить полномасштабной европейской интеграции в духе реализации европейской идеи. Они остались организациями межправительственного сотрудничества суверенных государств, сохраняющих право вето.

К концу 1940-х гг. возникло понимание того, что реальная интеграция в Европе возможна при сочетании международно-правовых инструментов с государственно-правовыми. Она должна основываться на добровольном ограничении суверенитета стран-участниц, объединении и передаче ими ряда функций наднациональному органу, действующему в общих интересах.

Такой подход был предусмотрен представленным 9 мая 1950 г. планом Монне-Шумана, основанном на так называемом коммунитарном методе. Его суть состояла в постепенной интеграции, обеспечивающей «слияние неотъемлемых интересов» государств на основе прежде всего экономического объединения, ориентированного на решение практических задач и достижение федеративной цели.

Реализация этого плана началась с создания Парижским договором 1951 г. Европейского объединения угля и стали, которое рассматривается как отправная точка формирования будущего Европейского Союза.

 

14. Как устроен Европейский Союз в настоящее время?

Поэтапный характер формирования Европейского Союза отразился на внутреннем устройстве этой организации, которое является уникальным и не имеет аналогов в мире.

На сегодняшний день Европейский Союз включает три структурных компонента, каждый со своим автономным правопорядком. В научной литературе, а иногда и в официальных документах эти компоненты именуются опорами Союза(англ. pillar; франц. pilier).

I опора — Европейские сообщества, созданные в 1950-е гг. и сохранившиеся после учреждения Союза. В настоящее время Европейских сообществ два — Европейское сообщество (ЕС) [20]Прежнее название — Европейское экономическое сообщество (ЕЭС) — было изменено Договором о Европейском Союзе 1992 г. в связи с расширением компетенции Сообщества.
и Европейское сообщество по атомной энергии (Евратом). Старейшее из них — ЕОУС — прекратило существование 24 июля 2002 г., так как его учредительный договор был заключен сроком на 50 лет и не продлевался (имущество и компетенция ЕОУС перешли к ЕС).

Таким образом, Европейский Союз как целое имеет в качестве частей две другие организации, каждая из которых обладает собственным учредительным договором (Договор о ЕС и Договор о Евратоме 1957 г.).

II опора — общая внешняя политика и политика безопасности (ОВПБ), наследница созданного в 1970 г. Европейского политического сотрудничества (см. предыдущий вопрос).

III опора — сотрудничество полиций и судебных органов в уголовноправовой сфере (СПСО), в рамках которой Союз занимается координацией мероприятий государств-членов в области борьбы с преступностью. Основы данной опоры также были заложены в 1970-е гг. («группа Trevi»).

Несмотря на то что Союз разделен на три части (опоры), он имеет единые руководящие органы (институты), единое гражданство и единый состав государств-членов. Каждая страна, вступающая в Союз, автоматически становится членом Европейских сообществ, а также участницей двух других опор.

Современное устройство Европейского Союза иллюстрирует следующая схема.

Деление Союза на опоры должно исчезнуть после вступления в силу Лиссабонского договора 2007 г. Это приведет к существенному изменению всего устройства Европейского Союза.

Так, по лиссабонскому договору 2007 г. «храмовая структура из трех опор трансформируется в «локомотив» европейской интеграции. «Локомотив» Европейского Союза (EU) состоит как бы из «корпуса», «платформу» (или фундамент) которого составляют государства-члены и народы Союза, состоящие из граждан.

Динамику и способность к ускоренному развитию придают ему «колеса» — как бы представляющие собой двуединый договор (конституционного по своей сути характера) — т. е. краткий и направляющий обновленный Договор о Европейском Союзе 1992 г. и более объемный и детализированный Договор о функционировании Европейского Союза (ранее называвшийся Договором о Европейском Сообществе (EC) 1957 г.).

Разработанные и утвержденные государствами и народами договоры реализуют предоставленную ими Европейским Союзом компетенцию через обладающие властными полномочиями институты, которых в новом Союзе уже не пять, а семь. Статус института придается высшему органу политической координации — Европейскому совету, а также Европейскому центральному банку, приобретающему в условиях мирового финансового кризиса особое значение.

Опирающийся на укрепленный «корпус» из государств, народов и институтов, функционирующих на основе Договоров, единый Европейский Союз (в форме кабины на рисунке) уже не делится на опоры. Его дополняет в сфере своей специальной компетенции Евратом (в качестве организации, состоящей при новом Европейском Союзе, имеющей тот же состав и управляемой теми же институтами).

Две новых детали «локомотива европейской интеграции» внешне выделяются, напоминая очертания высокой «трубы» паровоза, — это Высокий представитель Союза по иностранным делам и политике безопасности (Высокий представитель) и один из ведущих политических руководителей «нового» ЕС, которым станет Председатель Европейского совета, избираемый из числа первых лиц государств-членов на два с половиной года.

Цели и задачи Союза, в качестве «обтекателя», показывают основное направление движения этого «локомотива» по рельсам интеграции.

Таким образом, в отличие от прежней схемы Европейского «дома» (храмовой структуры из трех опор) новая схема точнее отражает большую однородность, единство, управляемость и динамику «нового» Европейского Союза, которые стремится придать ему Лиссабонский договор 2007 г.

УСТРОЙСТВО ЕВРОПЕЙСКОГО СОЮЗА В СООТВЕТСТВИИ С ЛИССАБОНСКИМ ДОГОВОРОМ 2007 г.

 

15. Что представляют собой учредительные документы Европейского Союза?

Европейский Союз функционирует на базе трех учредительных документов, которые играют для него роль «конституции». Это, с одной стороны, договоры, учреждающие Европейские сообщества (ЕС и Евратом) 1957 г., с другой — Договор о Европейском Союзе 1992 г.

Договор об учреждении Европейского сообщества (Договор о ЕС, «Римский договор») — наиболее важный по значению и самый крупный по объему учредительный документ Союза. Именно в нем закреплена почти вся компетенция этой организации (кроме общей внешней политики и политики безопасности, вопросов борьбы с преступностью, а также атомной энергетики); установлены основы экономической системы, статус граждан и руководящих органов (институтов) Союза в целом.

В действующей редакции Договор о Европейском сообществе включает преамбулу (указывает причины и цели подписания документа) и нормативные положения — всего 318 статей.

Из всех учредительных документов Договор о ЕС также имеет самую сложную, многоуровневую структуру. Его статьи сгруппированы в шесть частей. Наиболее крупные из частей содержат в себе несколько разделов. Некоторые разделы делятся на главы, а главы — на отделы. Например: отдел 1 «Европейский парламент» главы 1 «Институты» раздела I «Институциональные положения» части пятой «Институты Сообщества».

Часть первая «Принципы» (ст. 1-16) провозглашает создание Европейского сообщества, указывает цели, институты, основные направления и собственно принципы деятельности ЕС, которые имеют значение для Европейского Союза в целом (см. вопрос № 23).

Часть вторая «Гражданство Союза» (ст. 17–22) вводит данное гражданство, закрепляет условия его приобретения, соотношение с национальным гражданством, а также ряд основных прав граждан Союза (см. вопрос № 86).

Часть третья «Политика Сообщества» (ст. 23-181А) — наиболее объемная часть Договора о ЕС. В разделах этой части (всего их 21) устанавливаются полномочия Сообщества в разных сферах общественной жизни, как экономической, так и иных (аграрная, транспортная, визовая политика, культура, здравоохранение и т. д.).

Здесь же закреплены правовые основы единого внутреннего рынка ЕС (раздел I «Свободное движение товаров»; раздел III «Свободное движение лиц, услуг и капиталов»), экономического и валютного союза, включая единую валюту (раздел VII «Экономическая и валютная политика»).

Часть четвертая «Ассоциация с заморскими странами и территориями» (ст. 182–188) посвящена взаимоотношениям ЕС с колониями, зависимыми территориями и другими географически отдаленными частями государств-членов, которые не вошли со своими метрополиями в состав Европейского сообщества и Союза (главным образом по причине слабого уровня экономического развития). Вместе взятые, данные области именуются «заморские страны и территории». В настоящее время их 21: Британские Виргинские острова, Нидерландские Антильские острова, Французская Полинезия, Гренландия и др.

Необходимо отметить, что отдельные неевропейские территории государств-членов входят вместе с ними в Сообщество, в том числе в «зону евро». Это Гваделупа, Гвиана, Мартиника и Реюньон (Франция), Азорские острова и Мадейра (Португалия), Канарские острова (Испания).

Часть пятая «Институты Сообщества» (ст. 189–280) в первую очередь закрепляет основы правового положения институтов ЕС, выступающих одновременно институтами Евратома и Европейского Союза в целом (Европейский парламент, Совет, Комиссия, Суд и Счетная палата), а также статус двух консультативных органов (Экономический и социальный комитет, Комитет регионов) и Европейского инвестиционного банка.

Здесь же предусмотрены система правовых актов, издаваемых институтами в рамках ЕС, порядок их принятия, опубликования и вступления в силу (см. вопрос № 26).

Кроме институциональных положений (раздел I) указанная часть Договора о ЕС устанавливает основы финансовой системы ЕС (раздел II «Финансовые положения»), включая процедуру принятия и исполнения бюджета Сообщества, ныне выступающего как «общий бюджет Европейского Союза».

Часть шестая «Общие и заключительные положения» (ст. 281–314) содержит нормы о правосубъектности ЕС, включая деликтоспособность, о порядке заключения международных договоров Сообщества (соглашений ЕС с «третьими странами» и международными организациями), о лингвистическом режиме (условия использования разных языков) и другие положения «общего» или «заключительного» характера.

К Договору о ЕС имеются два приложения, содержащие перечень видов продукции, на которые распространяется общая аграрная политика Сообщества (приложение I), и список «заморских стран и территорий» (приложение II).

Договор об учреждении Европейского сообщества по атомной энергии (Договор о Евратоме) подписан вместе с Договором о ЕС, однако по своему значению далеко уступает последнему.

Он регулирует деятельность институтов Союза в области мирного (только мирного!) использования энергии атома, в том числе функционирование общего рынка по атомной энергии. Эта деятельность происходит в рамках отдельного Сообщества — Евратома, которое ныне вместе с ЕС является одним из элементов первой опоры Европейского Союза (см. предыдущий вопрос).

Договор о Евратоме 1957 г. состоит из преамбулы и нормативных положений (более 200 статей), многие из которых дублируют соответствующие нормы Договора о ЕС (например, статус институтов или порядок принятия бюджета).

Нормативные положения Договора о Евратоме сгруппированы в разделы.

Раздел первый «Задачи Сообщества» носит вводный характер.

Раздел второй «Положения по содействию прогрессу в области атомной энергии» закрепляет права и обязанности наднациональных институтов и государств-членов в области изучения и использования атомной энергии.

Раздел третий «Положения, регулирующие деятельность институтов» и

раздел четвертый «Финансовые положения» содержат в основном те же правила, что и часть пятая Договора о ЕС.

Раздел пятый «Общие положения»,

раздел шестой «Положения, относящиеся к начальному периоду» и

раздел (без номера) «Заключительные положения» корреспондируют последней части Договора о ЕС (содержат нормы общего, заключительного или переходного характера).

Договор о Европейском Союзе 1992 г.

Подписанный в г. Маастрихт (Нидерланды) в 1992 г. Договор об Европейском Союзе (Маастрихтский договор) — самый молодой из учредительных документов организации. Он объединил Европейские сообщества и другие сложившиеся к началу 1990-х гг. интеграционные структуры государств-членов в целостную конструкцию — Европейский Союз (см. вопросы № 10, 14).

В Маастрихтском договоре закреплены наиболее общие цели и условия деятельности Союза во всех сферах жизни, которые обязательны в том числе для Европейских сообществ (как первой опоры). Договор о Европейском Союзе также непосредственно регулирует функционирование второй и третьей опор организации, не имеющих собственного учредительного документа — общей внешней политики и политики безопасности (ОВПБ), сотрудничества полиций и судебных органов в уголовно-правовой сфере (СПСО).

Договор о Европейском Союзе включает преамбулу и 63 статьи, которые сгруппированы в восемь разделов, три из которых не имеют самостоятельного значения.

Раздел I «Общие положения» (ст. 1–7) закрепляет общие принципы, на которых строится функционирование Союза, в том числе демократические принципы конституционного строя и санкции за их нарушение (см. вопрос № 21).

Разделы II–IV (ст. 8-10), каждый из которых включает одну статью, содержат поправки в учредительные договоры Европейских сообществ: раздел II «Положения об изменении Договора об учреждении Европейского экономического сообщества с целью образовать Европейское сообщество» (ст. 8); раздел III «Положения, изменяющие Договор об учреждении Европейского объединения угля и стали» (ст. 9); раздел IV «Положения, изменяющие Договор об учреждении Европейского сообщества по атомной энергии» (ст. 10).

Раздел V «Положения об общей внешней политике и политике безопасности» (ст. 11–28) и

раздел VI «Положения о сотрудничестве полиций и судебных органов в уголовно-правовой сфере» (ст. 29–42) устанавливают правовые основы деятельности Европейского Союза в рамках его второй (ОВПБ) и третьей (СПСО) опор.

Раздел VII «Положения о продвинутом сотрудничестве» (ст. 43–45) разрешает по инициативе отдельных государств-членов (минимум восьми) ставить перед институтами Союза дополнительные задачи, которые они будут осуществлять только в отношении государств, заинтересованных в таком сотрудничестве.

Необходимость подобного раздела обусловлена значительным расширением состава и территории Союза в начале XXI в. Европейский Союз становится все более неоднородным, и поэтому нужен более гибкий, дифференцированный подход к развитию интеграции («Европа двух, трех и т. д. скоростей»).

Наиболее известным примером продвинутого сотрудничества на сегодняшний день служит «Шенгенское пространство» с прозрачными внутренними границами и единой визой (см. вопросы № 152–153).

Раздел VIII «Заключительные положения» (ст. 46–53) определяет порядок ратификации и вступления в силу Маастрихтского договора и содержит другие нормы общего или заключительного характера. В частности, именно здесь закреплена единая процедура пересмотра учредительных документов Союза, предусмотрены условия и порядок вступления в него новых государств-членов.

Кроме основного текста учредительные документы Европейского Союза имеют структурно обособленные разделы, приложенные к ним в виде протоколов.

В протоколы к учредительным документам чаще всего включаются нормы специального или переходного характера, которые государства-члены посчитали целесообразным отделить от основных положений, чтобы не перегружать последние. Так как к учредительным договорам Союза не разрешаются односторонние оговорки государств-членов, то исключения и изъятия для некоторых из них также оформлены протоколами.

Всего ныне действуют 36 протоколов, приложенных к учредительным документам в разное время (например, Ниццкий договор 2001 г. приложил четыре новых и отменил три ранее действовавших протокола).

Наибольшее число протоколов приложено к Договору об учреждении Европейского сообщества (Договору о ЕС) 1957 г. — двадцать пять. Существуют также совместные протоколы, приложенные к двум или сразу ко всем учредительным договорам.

С точки зрения предмета и содержания протоколы к учредительным документам можно разделить на четыре группы.

1. Протоколы, содержащие организационные положения, например:

— Протокол «Об уставе Европейского инвестиционного банка» (приложен в 1957 г. к Договору о ЕС);

— Протокол «Об уставе Европейской системы центральных банков и Европейского центрального банка» (приложен в 1992 г. к Договору о ЕС);

— Протокол «О статуте Суда» (приложен в 2001 г. к Договору о ЕС, Договору о Евратоме и Договору о Европейском Союзе);

— Протокол «Обустановлении местонахождений институтов, некоторых органов и служб Европейских сообществ» (приложен в 1997 г. ко всем учредительным договорам);

— Протокол «О роли национальных парламентов в Европейском Союзе» (приложен в 1997 г. ко всем учредительным договорам).

2. Протоколы, содержащие специальные положения, например:

— Протокол «О привилегиях и иммунитетах Европейских сообществ» (1965 г.);

— Протокол «Об особом режиме, применяемом к Гренландии» (приложен в 1985 г. к Договору о ЕС);

— Протокол «О критериях сближения, указанных в статье 121 Договора об учреждении Европейского сообщества» (приложен в 1992 г. к Договору о ЕС);

— Протокол «Об интеграции Шенгенских достижений в рамки Европейского Союза» (приложен в 1997 г. к Договору о ЕС и Договору о Европейском Союзе);

— Протокол «О применении принципов субсидиарности и пропорциональности» (приложен в 1997 г. к Договору о ЕС);

— Протокол «О праве на убежище для граждан государств — членов Европейского Союза» (приложен в 1997 г. к Договору о ЕС);

— Протокол «О защите и благополучии животных» (приложен в 1997 г. к Договору о ЕС).

3. Протоколы, содержащие переходные положения, например:

— Протокол «О расширении Европейского Союза» (приложен в 2001 г. ко всем учредительными договорам);

— Протокол «О финансовых последствиях истечения Договора о ЕОУС и о Фонде по исследованию угля и стали» (приложен в 2001 г. к Договору о ЕС).

4. Протоколы, содержащие изъятия и исключения для отдельных государств-членов, например:

— Протокол «О некоторых положениях, относящихся к Соединенному Королевству Великобритании и Северной Ирландии» и Протокол «О некоторых положениях, относящихся к Дании» (приложены в 1992 г. к Договору о ЕС; на основании данных протоколов Великобритания и Дания уполномочены, в частности, не переходить на единую валюту евро);

— Протокол «О применении некоторых аспектов статьи 14 Договора об учреждении Европейского сообщества к Великобритании и Дании» (приложен в 1997 г. к Договору о ЕС и Договору о Европейском Союзе; согласно Протоколу названные страны сохраняют право осуществлять контроль на границах с остальными государствами — членами Союза).

Кроме протоколов при подписании учредительных договоров или при внесении в них поправок государства-члены составляют декларации, отражающие их позицию по тому или иному вопросу. В отличие от протоколов, декларации не содержат норм права и не имеют обязательной юридической силы. В то же время они могут использоваться при толковании нормативных положений и иметь важное политическое значение, например Декларация «О будущем Союза».

 

16. Что представляют собой Договоры о присоединении 2003 и 2005 гг.?

Договор между Бельгией, Данией, Германией, Грецией, Испанией, Францией, Ирландией, Италией, Люксембургом, Нидерландами, Австрией, Португалией, Финляндией, Швецией, Соединенным Королевством (государствами — членами Европейского Союза) и Чехией, Эстонией, Кипром, Латвией, Литвой, Венгрией, Мальтой, Польшей, Словенией и Словакией относительно присоединения Чехии, Эстонии, Кипра, Латвии, Литвы, Венгрии, Мальты, Польши, Словении и Словакии к Европейскому Союзу (далее — Договор о присоединении) был подписан в Афинах 16 апреля 2003 г.

Договор о присоединении 2003 г. оформил так называемую первую волну современного расширения Европейского Союза. В соответствии с ним к Союзу присоединяются 10 из 13 государств-кандидатов, обозначенных в Ниццком договоре 2001 г.

Ниццкий договор, лейтмотивом которого являлась подготовка Европейского Союза к расширению, вступил в силу за два с половиной месяца до подписания Афинского договора, 1 февраля 2003 г. Учитывая, что именно Ниццкий договор в своих положениях обозначил дату первой волны расширения Союза, можно говорить о том, что Договор о присоединении 2003 г. представляет собой логическое продолжение реформ, начатых в Ницце.

Более того, Договор о присоединении является результатом почти десятилетней подготовки к небывалому по масштабу присоединению к Европейским сообществам и Европейскому Союзу сразу 10 стран Центральной, Восточной и Южной Европы, а также Кипра, территориально расположенного за пределами европейского континента.

Важнейшей частью Договора о присоединении, общий объем которого чуть менее 2500 страниц, является Акт относительно условий присоединения и изменений договоров, на которых основывается Европейский Союз. Кроме того, составной частью Договора о присоединении 2003 г. являются 18 приложений, 10 протоколов, Заключительный акт, 44 декларации и Обмен письмами.

Акт относительно условий присоединения в ст. 1 подразделяет стороны Договора на существующие государства-члены Союза и новые государства — члены Союза. В соответствии с ним 10 новых государств-членов присоединились ко всем учредительным договорам Европейского Союза и признали действующими на своей территории все акты, принятые институтами Союза, включая решения Суда Европейских сообществ (ст. 2).

На новые государства-члены в полном объеме распространяются положения Шенгенских соглашений (ст. 3), а также всех актов, составляющих сегодня.

Таким образом, Литва и Польша окончательно закрыли границы для свободного транзита граждан России через свою территорию по автомобильным и железным дорогам, связывающим Калининградскую область и другие субъекты Российской Федерации. Учитывая это обстоятельство, к Договору была приложена Декларация о транзите лиц между Калининградской областью и остальной частью Российской Федерации, которая определила создание специального упрощенного режима для целей такого транзита.

Проблема обеспечения свободы передвижения лиц в новых границах Сообщества стала одной из ключевых на современном этапе расширения, хотя она и была вынесена за пределы основной части Договора 2003 г. и Акта относительно условий присоединения. Этому вопросу посвящены 11 из 44 деклараций, приложенных к Договору.

В соответствии с актом новые государства-члены становятся сторонами всех соглашений, заключенных Союзом с третьими странами и международными организациями, в том числе и Соглашения о партнерстве и сотрудничестве с Российской Федерацией 1994 г. Присоединение новых государств-членов оформлено специальным протоколом к нему.

Новые государства-члены участвуют в экономическом и валютном союзе, созданном существующими государствами-членами, в качестве государств-членов с изъятием (ст. 4 Договора о присоединении). В этой связи необходимо признать ошибочным мнение, бытующее в средствах массовой информации, о том, что с присоединением к Союзу национальные валюты новых государств-членов заменяются евро.

Акт относительно условий присоединения пересмотрел численный состав институтов и других органов Союза, с учетом квот новых государств-членов, содержавшихся в Протоколе о расширении, приложенном к Ниццкому договору. Сам Протокол утратил свое значение, так как наиболее существенные его положения воплощаются в жизнь Договором 2003 г.

Помимо этого Акт относительно условий присоединения содержит технические и финансовые положения, связанные со вступлением новых государств-членов.

25 апреля 2005 г. в Люксембурге был заключен последний на сегодняшний день Договор о присоединении — Договор о присоединении к Европейскому Союзу Болгарии и Румынии. Документ вступил в силу 1 января 2007 г. после ратификации сторонами (всеми 25 на тот момент государствами — членами Европейского Союза, с одной стороны, и Болгарией и Румынией, с другой стороны). С этого дня Болгария и Румыния стали новыми государствами — членами Союза, а состав организации возрос до 27 государств-членов.

По своей структуре и содержанию Договор о присоединении 2005 г. в целом сходен с рассмотренным выше Договором о присоединении 2003 г.: основной текст Договора, прилагаемый к нему, — Акт об условиях присоединения, а также другие приложения, протоколы и декларации.

 

17. Что представляет собой Лиссабонский договор о реформе Европейского Союза 2007 г.?

С наступлением XXI века, вскоре после подписания 26 февраля 2001 г. Ниццкого договора о внесении поправок в действующие учредительные документы Европейского Союза (см. вопросы № 10 и № 24), руководители всех государств-членов на встрече в верхах в Лаакене (пригород Брюсселя) согласились с необходимостью более масштабной, по сути всеобъемлющей реформы правовых устоев этой интеграционной организации.

Намеченная реформа преследовала следующие главные цели:

— упростить внутреннее устройство Европейского Союза, т. е. ликвидировать структуру трех опор (см. вопрос № 14);

— повысить эффективность принятия решений на европейском уровне, главным образом, за счет сокращения количества вопросов, по которым государства-члены еще располагают правом вето;

— демократизировать весь процесс функционирования Европейского Союза посредством расширения прерогатив Европейского парламента и более активного привлечения к этому процессу парламентов государств-членов.

В соответствии с одобренной на встрече в верхах Лаакенской декларацией от 15 декабря 2001 г. (официальное название: «Декларация о будущем Европейского Союза») было решено подготовить подлинно новый, единый конституционный договор Европейского Союза, заменяющий собой ранее подписанные учредительные документы. Включение в заголовок будущего договора термина «конституция» свидетельствовало о том, что Европейский Союз уже обладает элементами государственности (см. вопрос № 31). Напротив, договорная форма конституции Союза указывала на сохранение у него черт международной организации (см. вопрос № 30).

Для подготовки конституционного договора на основании Лаакенской декларации было созвано специальное учредительное собрание — Европейский конвент под председательством бывшего президента Франции Валери Жискар д’Эстена. В состав Европейского конвента вошли представители законодательной и исполнительной ветвей власти всех государств-членов и государств-кандидатов, а также представители соответствующих институтов Европейского Союза в целом (Европейский парламент и Европейская комиссия).

В течение полутора лет — с февраля 2002 г. по июль 2003 г. — Европейский конвент подготовил проект конституционного договора, который после доработки его текста на межправительственной конференции был официально подписан всеми государствами-членами в Риме 29 октября 2004 г. Документ получил официальное название «Договор, устанавливающий Конституцию для Европы» (неофициально: Европейская конституция или Конституция Европейского Союза).

Договор, устанавливающий Конституцию для Европы, не вступил в силу, так как был отклонен на референдумах во Франции и Нидерландах (май-июнь 2005 г.). Одной из причин отрицательного голосования большинства граждан этих стран служили опасения по поводу превращения Европейского Союза в «сверхгосударство», о чем могло свидетельствовать использование в названии документа термина «конституция».

С другой стороны, Договор, устанавливающий Конституцию для Европы, успешно прошел ратификацию в 18 государствах-членах, т. е. в 2/3 от их общего числа (в частности, в Испании и Люксембурге на референдумах). Поскольку документ реально обеспечивал совершенствование интеграционных механизмов на европейском уровне, после двухлетнего «периода размышления» было решено ввести в действие его основные положения в иной форме, без слова «конституция».

С этой целью текст Европейской конституции был трансформирован в новый договор, подписанный государствами-членами в Лиссабоне 13 декабря 2007 г. Его официальное название: Лиссабонский договор 2007 г. (полностью: «Лиссабонский договор, изменяющий Договор о Европейском Союзе и Договор об учреждении Европейского сообщества»). Неофициальное название: «Договор о реформе Европейского Союза».

Лиссабонский договор 2007 г. подтвердил нововведения Европейской конституции, но представил их в виде поправок в действующие учредительные документы. Наиболее фундаментальные положения проекта Европейской конституции включены им в Договор о Европейском Союзе 1992 г. Положения детализирующего характера включены в Договор об учреждении Европейского сообщества 1957 г., переименованный в Договор о функционировании Европейского Союза. Некоторые изменения также претерпел Договор об учреждении Европейского сообщества по атомной энергии 1957 г.

Для вступления в силу Лиссабонского договора 2007 г., как и предшествующих ему ревизионных договоров (Амстердамского 1997 г., Ниццкого 2001 г. и др.), требовалась его ратификация всеми государствами-членами. В отличие от проекта Европейской конституции, почти во всех государствах-членах этот процесс осуществлялся парламентским путем. Единственным исключением стала Ирландия, где первый референдум по Лиссабонскому договору, состоявшийся 12 июня 2008 г., принес негативный результат. Повторный референдум в этой стране был назначен на 2 октября 2009 г., и его результаты на момент написания этой книги были неизвестны.

Вероятное вступление в силу Лиссабонского договора в 2010 г. фактически должно привести к возникновению «нового» Европейского Союза, который будет иметь более простое внутреннее устройство, функционировать более эффективно и демократично. Тем самым в значительной мере будут достигнуты главные цели реформы, поставленные при подписании Лаакенской декларации и подготовке Европейской конституции.

Основные достижения Лиссабонского договора заключаются в следующем:

1. Упрощается внутреннее устройство Европейского Союза. «Новый» Европейский Союз (Союз, реформированный Лиссабонским договором) не будет включать в себя никаких опор (см. вопрос № 14). Он наделяется единой компетенцией и правосубъектностью, в том числе на международной арене.

Ключевой элемент в структуре прежнего Союза — Европейское сообщество (бывшее ЕЭС) — прекращает существование, а его учредительный договор (Римский договор 1957 г.) с новым содержанием становится одним из двух учредительных документов «нового» Союза (с новым названием: «Договор о функционировании Европейского Союза»).

Единственную сложность в понимании устройства «нового» Европейского Союза представляет сохранение Лиссабонским договором Европейского сообщества по атомной энергии (Евратома), входящего ныне вместе с Европейским сообществом в первую опору.

Евратом в дальнейшем продолжит функционирование как формально самостоятельная организация со своим учредительным договором и с тем же, что и Союз, составом государств-членов (Договор об учреждении Европейского сообщества по атомной энергии 1957 г., действующий между 27 государствами).

В то же время поправки, внесенные Лиссабонским договором в Договор о Евратоме 1957 г., предусматривают, что Европейское сообщество по атомной энергии будет управляться непосредственно руководящими органами (институтами) Европейского Союза. Фактически Евратом превращается в своеобразный «филиал» Союза, имеющий одинаковый с ним состав государств-членов и управляемый одними и теми же людьми.

В дальнейшем не исключено проведение более значительной реформы правовых устоев Европейского сообщества по атомной энергии, по результатам которой положения Договора о Евратоме могут быть инкорпорированы в учредительные документы «нового» Союза, а сам Евратом, аналогично Европейскому сообществу, — прекратить существование.

2. Устанавливается более четкое разграничение компетенции между Европейским Союзом и государствами-членами за счет выделения внутри компетенции Союза разных категорий, прежде всего «исключительной компетенции» (правовые акты, как правило, могут издаваться только Европейским Союзом) и «совместной компетенции» (правовые акты могут издаваться как Европейским Союзом, так и государствами-членами, с преимущественной юридической силой актов Союза).

3. Усиливаются механизмы защиты основных прав человека и гражданина на европейском уровне. Прежде всего Европейский Союз приобретает право и даже обязанность присоединиться в качестве отдельной стороны к Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод, являющейся основным «биллем о правах» подлинно общеевропейского характера, в котором участвует и Россия (см. вопрос № 84).

В случае такого присоединения действия и бездействие наднациональных органов Союза можно будет в конечном счете обжаловать в Европейском суде по правам человека (г. Страсбург) — так же, как в настоящее время обжалуются акты национальных органов европейских стран (см. вопрос № 49).

Кроме того, подготовленная в 2000 г. Хартия Европейского Союза об основных правах (см. вопросы № 84–87) признана Лиссабонским договором в качестве обязательного источника права, имеющего равную юридическую силу с учредительными документами «нового» Союза (т. е. высшую юридическую силу в его правовой системе). Граждане Европейского Союза и другие управомоченные лица получат возможность ссылаться на положения этой Хартии в судах самого Союза, а также судах всех его государств-членов (национальных судах).

4. Повышается эффективность и укрепляются демократические начала в функционировании системы институтов, органов и учреждений («организационного механизма») Европейского Союза: благодаря более частому использованию метода квалифицированного большинства (вместо единогласия) при принятии решений в межправительственных инстанциях Союза (Совете, Европейском совете), увеличению прерогатив института Союза, избираемого всеобщим прямым голосованием его граждан, — Европейского парламента, более активному привлечению к обсуждению новых законопроектов на европейском уровне парламентов государств-членов и других мер (см. разделы VI и VII).

В тексте Договора о Европейском Союзе в редакции Лиссабонского договора впервые появляется специальный раздел под названием «Положения о демократических принципах»: равенство граждан Союза, «которые пользуются одинаковым вниманием со стороны его институтов, органов и учреждений» (ст. 9), принципы непосредственной и представительной демократии (ст. 10), право граждан Союза и общественных объединений участвовать в обсуждении новых мероприятий Союза, поддерживать диалог с союзными властями (ст. 11), активное содействие функционированию Союза со стороны национальных парламентов (ст. 12).

К числу демократических принципов относится и «гражданская инициатива», т. е. право граждан Союза непосредственно инициировать принятие новых правовых актов на европейском уровне (см. вопрос № 8).

5. Предусматривается создание новых органов и должностных лиц Европейского Союза, в частности Европейской прокуратуры (см. вопрос № 38), Верховного представителя по иностранным делам и политике безопасности (см. вопрос № 35), постоянного Председателя Европейского совета (см. вопрос № 36).

6. Проведена модернизация правового режима деятельности Европейского Союза в разных сферах его компетенции. Наибольшие усовершенствования вносятся в механизмы внешнеполитической деятельности Союза, прежде всего общей внешней политики и политики безопасности (см. раздел XXII). В рамках внутренней политики Союза в максимальной степени были усовершенствованы положения, закрепляющие его компетенцию по вопросам создания единого «пространства свободы, безопасности и правосудия» (см. раздел XXI).

В учредительные документы Европейского Союза Лиссабонским договором впервые включены специальные статьи, главы, разделы, которые прямо наделяют его компетенцией принимать правовые акты по вопросам энергии, освоения космоса, спорта, туризма и др. (см. вопрос № 82).

Лиссабонский договор также упростил содержащиеся положения о продвинутом сотрудничестве (см. вопрос № 15), что позволит заинтересованным группам государств-членов в количестве не менее девяти более эффективно развивать с помощью институтов Союза взаимную интеграцию по различным вопросам внутренней и внешней политики.

7. Впервые прямо предусмотрено право государств-членов на добровольный выход из состав Европейского Союза и устанавливается процедура такого выхода: подача заявления; заключение соглашения о выходе; в противном случае (если соглашение об условиях выхода между выходящим государством и Европейским Союзом не было подписано) выход может быть произведен через два года с момента подачи соответствующего заявления.

8. Также впервые в истории Европейского Союза предусмотрено установление «привилегированных отношений» с соседними государствами, не входящими в его состав. К числу таких государств в первую очередь относится Россия.

Согласно ст. 8 Договора о Европейском Союзе в редакции Лиссабонского договора «Союз развивает с соседними ему странами привилегированные отношения в целях создания пространства процветания и добрососедства, которое основано на ценностях Союза и характеризуется тесными и мирными отношениями, базирующимися на сотрудничестве».

В этих целях Союз уполномочен заключать специальные соглашения с заинтересованными странами-соседями, которые «могут предусматривать взаимные права и обязанности, а также возможность проведения совместных действий».

В соответствии с Лиссабонским договором кардинальные изменения должна претерпеть система учредительных документов Европейского Союза. Она станет значительно более простой и логичной по сравнению с той, которая существует в настоящее время (в 2009 г.) и охарактеризована выше (см. вопрос № 15).

Как уже отмечалось, Лиссабонский договор в форме поправок инкорпорирует основные положения не вступившей в силу Европейской конституции 2004 г. Наиболее фундаментальные нормы проекта Европейской конституции включены в Договор о Европейском Союзе 1992 г., или «Маастрихтский договор», который в настоящее время уступает по значению «Римскому договору» (Договору об учреждении Европейского сообщества 1957 г.).

Напротив, в «новом» Союзе именно Договор о Европейском Союзе 1992 г. (в редакции Лиссабонского договора 2007 г.) становится базовым учредительным документом организации. В нем закреплены главные принципы устройства Европейского Союза, а также общие правовые начала его внешней политики.

Как следствие, Договор о Европейском Союзе в «лиссабонской» редакции является достаточно небольшим по объему (в доктрине его отсюда нередко называют «мини-договор»). Он включает преамбулу и 55 статей, распределенных в шести разделах.

Раздел I «Общие положения» (ст. 1–8) провозглашает создание Европейского Союза (ст. 1) и определяет его сущностные характеристики: ценности (ст. 2), цели (ст. 3), принципы взаимоотношений с государствами-членами (ст. 4) и др.

Раздел II «Положения о демократических принципах» (ст. 9-12) фиксирует основополагающие гарантии демократического устройства Союза (см. выше).

Раздел III «Положения об институтах» (ст. 13–19) определяет систему руководящих и иных органов Европейского Союза (Европейский парламент, Европейский совет и др.), важнейшие принципы их правового статуса.

Раздел IV «Положения о продвинутом сотрудничестве» (ст. 20) закрепляет наиболее общие правила относительно возможности групп государств-членов в количестве не менее девяти развивать более тесную взаимную интеграцию в рамках Европейского Союза. Нормы этого раздела, состоящего из одной статьи, детализируются во втором учредительном документе — Договоре о функционировании Европейского Союза.

Раздел V «Общие положения о внешнеполитической деятельности Союза и специальные положения об общей внешней политике и политике безопасности» (ст. 21–46) посвящен закреплению правовых основ политики Союза в отношении стран, не входящих в его состав (третьих стран). Здесь же заложены основы военно-политической интеграции государств — членов Европейского Союза («общая политика безопасности и обороны»).

Раздел VI «Заключительные положения» (ст. 47–55) дополняет раздел I другими нормами общего и заключительного характера, в частности устанавливает условия и порядок приема новых государств-членов, право выхода действующих государств-членов и его процедуру (см. выше), процедуры пересмотра учредительных документов Союза (Договора о Европейском Союзе и рассматриваемого ниже Договора о функционировании Европейского Союза).

Процедуры пересмотра являются едиными для обоих учредительных документов. При этом в «новом» Европейском Союзе они становятся более демократичными, чем в настоящее время: право инициировать поправки приобрел Европейский парламент (наравне с любым государством-членом и Европейской комиссией), а для новых крупномасштабных реформ учредительных документов предусмотрен созыв специального представительного органа — Конвента — аналогичного тому, который разрабатывал проект Европейской конституции.

В то же время каждое государство-член сохраняет право абсолютного вето на пересмотр любой нормы учредительных документов, т. е. и в «новом» Союзе они в полной мере сохраняют качество международных договоров.

Второй учредительный документ «нового» Союза — Договор о функционировании Европейского Союза (в редакции Лиссабонского договора). Такое наименование, как отмечалось выше, получил «Римский договор» 1957 г., который первоначально назывался Договором об учреждении Европейского экономического сообщества (Договором о ЕЭС), затем — Договором об учреждении Европейского сообщества (Договором о ЕС).

Упомянутый Договор в «лиссабонской» редакции приобретает новое юридическое назначение: организовать «функционирование Союза» и определить «сферы, границы и порядок осуществления его компетенции» (ст. 1 Договора о функционировании Европейского Союза).

Как следствие, Договор о функционировании Европейского Союза имеет значительно больший объем по сравнению с Договором о Европейском Союзе: преамбула и 338 статей, распределенных в семи частях (внутри частей имеются разделы, далее главы и отделы).

Часть первая «Принципы» (ст. 1-17) определяет предмет Договора (процитированная ст. 1) и устанавливает общие положения о порядке реализации и категориях компетенции Союза.

Часть вторая «Недискриминация и гражданство Союза» (ст. 18–25) регулирует принцип равенства в разных его проявлениях и устанавливает основы правового статуса граждан Европейского Союза, дополняя тем самым положения раздела II Договора о Европейском Союзе «Положения о демократических принципах».

Часть третья «Внутренняя политика и деятельность Союза» (ст. 26-197) устанавливает полномочия Союза по управлению общественными отношениями и процессами на его территории, т. е. на территории всех объединенных в него государств-членов.

Часть третья является самой большой в структуре Договора о функционировании Европейского Союза. Она включает 24 раздела, посвященные конкретным сферам и направлениям внутриполитической деятельности организации: внутренний рынок, сельское хозяйство, пространство свободы, безопасности и правосудия и т. д.

Часть четвертая «Ассоциация с заморскими странами и территориями» (ст. 198–204) определяет правовой режим взаимоотношений Европейского Союза с отдельными островными территориями государств-членов, не вошедшими вместе с метрополиями в состав этой организации. Содержание части четвертой не претерпело существенных изменений по сравнению с предыдущими редакциями Римского договора (см. вопрос № 15).

Часть пятая «Внешнеполитическая деятельность Союза» (ст. 205–222) дополняет и детализирует нормы раздела V Договора о Европейском Союзе применительно к политике Союза в отношении стран, не входящих в его состав, и международных организаций. В нормах этой части, например, закреплены правовые основы экономических направлений внешней политики Союза («общая торговая политика» и др.).

Часть шестая «Институциональные и финансовые положения» (ст. 223–334) дополняет собой положения раздела III Договора о Европейском Союзе «Положения об институтах». В ней закреплены детальные правила функционирования институтов и других органов Союза, а также положения о видах издаваемых ими правовых актов и законодательных процедурах. Здесь же урегулирован порядок принятия и исполнения бюджета Европейского Союза.

Часть седьмая «Общие и заключительные положения» (ст. 335–338) дополняет и уточняет предписания последнего раздела Договора о Европейском Союзе.

Как и ранее, к текстам учредительных документов Европейского Союза в редакции Лиссабонского договора имеются два приложения (список сельскохозяйственных продуктов, подпадающих под действие общей аграрной политики, и список «заморских стран и территорий»).

Составной частью учредительных документов «нового» Союза будут выступать прилигаемые к ним протоколы, de jure признаваемые их составной частью. Большая часть протоколов сохранилась из ныне действующей редакции учредительных документов с соответствующими изменениями (например, Протокол 1957 г. об Уставе Европейского инвестиционного банка).

Некоторые старые протоколы были отменены (например, Протокол 1992 г. о переходе к третьему этапу экономического и валютного союза) или заменены новыми текстами (например, новый Протокол 2007 г. о применении принципов субсидиарности и пропорциональности, заменяющий одноименный Протокол 1997 г.).

Наконец, Лиссабонский договор приложил к учредительным документам несколько новых протоколов, например Протокол о Еврогруппе, устанавливающий порядок более тесного сотрудничества в экономической политике государств-членов, перешедших на единую валюту «евро».

Оба учредительных документа «нового» Европейского Союза — Договор о Европейском Союзе и Договор о функционировании Европейского Союза (включая протоколы и приложения) — официально обозначаются термином «Договоры» (с большой буквы). При этом важно иметь в виду, что, несмотря на различную роль каждого из «Договоров», в праве Европейского Союза они вместе наделены равной и высшей юридической силой, т. е. фактически должны выступать его «конституцией» (но без использования этого государственноправового термина).

По своей юридической силе к учредительным документам («Договорам») приравнивается Хартия Европейского Союза об основных правах 2000 г., которая непосредственно перед подписанием Лиссабонского договора (12 декабря 2007 г.) была утверждена в новой редакции.

С полными текстами на русском языке Договора о Европейском Союзе, Договора о функционировании Европейского Союза и Хартии Европейского Союза об основных правах в редакции Лиссабонского договора от 13 декабря 2007 г. заинтересованный читатель может ознакомиться в кн.: Европейский Союз: Основополагающие акты в редакции Лиссабонского договора с комментариями / пер. А. О. Четверикова под ред. С. Ю. Кашкина. М.: ИНФРА-М, 2008).

 

Раздел III

ПРИНЦИПЫ ПРАВА ЕВРОПЕЙСКОГО СОЮЗА

 

18. Что такое «принципы права Европейского Союза»?

Принципы — это предписания основополагающего характера, которые определяют сущность, содержание и порядок применения остальных норм правовой системы.

В праве Европейского Союза существует своя собственная, присущая ему совокупность принципов. Некоторые из них сходны с принципами других правовых систем (внутригосударственного и международного права), а некоторые имеют оригинальную природу.

Общую совокупность принципов права Европейского Союза можно разделить на несколько групп, которые различаются своим назначением и сферой действия:

— принципы верховенства и прямого действия права Европейского Союза, определяющие его соотношение с правовыми системами государств-членов;

— общие принципы права — исходные начала правового регулирования, которые действуют во всех сферах ведения Союза и присущи также другим демократическим правовым системам;

— специальные принципы права Европейского Союза, имеющие силу в рамках отдельных отраслей или сфер его правового регулирования;

— принципы деятельности Европейского Союза, которые определяют порядок реализации Союзом имеющейся у него компетенции.

 

19. Что означают принципы верховенства и прямого действия права Европейского Союза?

1. Принцип верховенства права Европейского Союза означает, что нормы данной правовой системы имеют большую юридическую силу, чем правила, установленные в рамках государств-членов.

Иными словами, в случае несоответствия (коллизии) между законом или другим источником национального права, с одной стороны, и источниками права Европейского Союза — с другой, надлежит руководствоваться последними.

Противоречия между предписаниями Европейского Союза и его государств-членов чаще всего обнаруживаются в национальных судах при рассмотрении конкретных дел. В подобных обстоятельствах судебные органы должны отдавать приоритет Договору о ЕС, регламенту, директиве, другому источнику права Союза, при необходимости «откладывая в сторону» противоречащий им внутригосударственный закон или подзаконный акт.

Если национальный суд испытывает трудности или сомнения, он может приостановить производство и направить преюдициальный запрос в Суд Европейских сообществ (см. вопрос № 55).

2. Принцип прямого действия означает, что право Европейского Союза наделяет субъективными правами и обязанностями не только государства-члены, но и непосредственно физических и юридических лиц. Последние могут основывать свои требования в национальных судах, «напрямую» ссылаясь на статьи учредительных документов или правовых актов Союза.

При этом в доктрине и судебной практике различаются два вида прямого действия — горизонтальное и вертикальное:

а) горизонтальное прямое действие — это прямое действие в «горизонтальных» правоотношениях, т. е. отношениях между частными лицами (например, обязательство из договора между двумя предприятиями-контрагентами);

б) вертикальное прямое действие — прямое действие в отношениях «индивид — власть», т. е. в правоотношениях между частными лицами и государственными органами и учреждениями.

В отличие от принципа верховенства, принцип прямого действия не имеет универсального характера. Его реализация в жизнь зависит от вида источника права Европейского Союза, в котором закреплена соответствующая норма:

— нормы регламентов («законов» Союза) имеют прямое действие в полном объеме; более того, государствам-членам запрещено подменять регламенты своим внутренним законодательством (например, издавать нормативные акты, воспроизводящие предписания регламентов);

— нормы учредительных договоров имеют прямое действие, если они достаточно четко закрепляют субъективное право или обязанность, в том числе обязанности государств-членов.

Например, ст. 23 Договора о ЕС 1957 г., отменяющая таможенные пошлины или эквивалентные сборы внутри Сообщества, позволяет любому хозяйствующему субъекту предъявлять судебные иски, если какое-либо государство или иной субъект потребует уплаты подобного сбора.

С другой стороны, ст. 136 Договора о ЕС, согласно которой «Сообщество и государства-члены… ставят целями содействие занятости, улучшение условий жизни и труда…», не является нормой прямого действия, так как из нее невозможно вывести четкое субъективное право, которое можно отстаивать в судах.

Аналогичные условия действуют для норм, которые закреплены в соглашениях (международных договорах), заключенных ЕС с третьими странами, в том числе с Россией;

— директивы (основы законодательства Союза), по общему правилу, не имеют прямого действия, так как их нормы подлежат трансформации в национальное законодательство (см. вопрос № 5). Иными словами, директива действует «опосредованно», через изданные на ее основе нормативные акты государств-членов, в которых и закрепляются соответствующие права и обязанности частных лиц.

Но как быть, если некоторое государство-член не приняло в установленный срок (срок трансформации) необходимые меры в соответствии с директивой ЕС? Суд Европейских сообществ постановил, что в подобных условиях физические и юридические лица вправе опираться на положения директивы в спорах с государственными органами и учреждениями.

Таким образом, при определенных обстоятельствах директивы все же могут непосредственно наделять людей субъективными правами. В то же время содержащиеся в директивах обязанности частных лиц приобретают законную силу только после их трансформации в национальное законодательство.

Итак, директивы, в отличие от регламентов и учредительных договоров, способны обладать только вертикальным, но не горизонтальным прямым действием;

— в праве Европейского Союза существуют также источники, которые вовсе не имеют прямого действия. К ним относятся акты, принимаемые в рамках второй и третьей опор: общей внешней политики и политики безопасности — ОВПБ, сотрудничества полиций и судебных органов в уголовно-правовой сфере — СПСО (см. вопрос № 26).

 

20. Где закреплены принципы верховенства и прямого действия права Европейского Союза?

Принципы верховенства и прямого действия права Европейского Союза имеют прецедентное происхождение: не будучи прямо закрепленными в учредительных договорах, они были установлены судебной практикой — решениями Суда Европейских сообществ.

Сначала, в 1963 г., Суд признал принцип прямого действия (решение по делу «Van Gend en Loos»), затем, в 1964 г., принцип верховенства (решение по делу «Costa»). В последующие годы Суд Европейских сообществ уточнил содержание и условия применения названных принципов, в том числе провозгласил приоритет предписаний Сообщества над конституциями государств-членов (решение 1970 г. по делу «Internationale Handelsgesellschaft» и решение 1978 г. по делу «Simmenthal»).

В 1980-е гг. из принципа верховенства Суд вывел принцип лояльной интерпретации, называемый также принципом косвенного действия. Данный принцип требует от судебных органов государств-членов осуществлять толкование национального законодательства в соответствии с правом ЕС, включая нормы, содержащиеся в директивах Сообщества.

В 1990-е гг. Суд установил принцип имущественной ответственности государств-членов перед физическими/юридическими лицами за ущерб, причиненный нарушением с их стороны норм права ЕС (принцип «Francovich», введенный Судом в решении 1991 г. по одноименному делу).

При подписании Лиссабонского договора о реформе Европейского Союза от 13 декабря 2007 г. (см. вопрос № 17) государства-члены в специальной декларации подтвердили свою приверженность принципу верховенства (примата) права Европейского Союза в том виде, как он был сформулирован судебной практикой Суда Европейских сообществ («Декларация о примате» от 13 декабря 2007 г.).

Таким образом, и после вступления в силу Лиссабонского договора принцип верховенства, а равно принцип прямого действия права Европейского Союза будут регулироваться, применяться и охраняться на основании судебной практики (прецедентного права) Суда Европейских сообществ, переименованного Лиссабонским договором в Суд Европейского Союза (см. вопрос № 47).

 

21. В чем заключаются общие принципы права?

Общие принципы права выражают основополагающие ценности, которыми Союз должен руководствоваться в своей правотворческой и правоприменительной деятельности.

В качестве общих принципов права Сообщества (англ. general principles of Community law; франц. principes gйnйraux du droit communautaire) они были сформулированы в решениях Суда Европейских сообществ. Последний, в свою очередь, отталкивался от принципов, выработанных в правовых системах государств-членов (начиная с римского права), а также в международном публичном праве.

В разные годы в качестве общих принципов Судом, в частности, были провозглашены:

— обязательность соблюдения основных прав личности и сами эти права (например, соблюдение права собственности как общий принцип права Сообщества). Таким путем Суд восполнял пробел в учредительных договорах, которые и в первоначальной, и в действующей редакции не содержат полноценного «билля о правах» (см. вопрос № 84);

— процессуальные права и гарантии применительно к делам, рассматриваемым наднациональными институтами (например, при наложении Комиссией штрафов на предприятия, нарушающие законодательство ЕС о конкуренции): право на защиту, конфиденциальность общения с адвокатом, право быть заслушанным и др.;

— принцип правовой определенности, или правовой безопасности (англ. legal certainty; франц. sйcuritй juridique), согласно которому законодательство ЕС должно быть ясным и предсказуемым для всех субъектов. Данный принцип, в частности, не разрешает придавать обратную силу мерам, ухудшающим положение лиц по сравнению с действующим правовым регулированием.

В 1990-е гг. ряд основополагающих правовых принципов были закреплены непосредственно в Договоре о Европейском Союзе (ст. 6). Это принципы свободы, демократии, уважения прав человека и основных свобод и принцип правового государства. В случае их «существенного и устойчивого» нарушения (ст. 7) государство может быть привлечено к ответственности в виде лишения отдельных прав, вытекающих из членства в Европейском Союзе (например, права голоса его представителей в некоторых институтах и органах последнего).

Лиссабонским договором 2007 г. (см. вопрос № 17) вышеназванные основополагающие принципы были дополнены и закреплены в качестве общих ценностей Европейского Союза. Согласно ст. 2 Договора о Европейском Союзе в редакции Лиссабонского договора «Союз основан на ценностях уважения человеческого достоинства, свободы, демократии, равенства, правового государства и соблюдения прав человека, включая права лиц, принадлежащих к меньшинствам. Эти ценности являются общими для государств-членов в рамках общества, характеризующегося плюрализмом, недискриминацией, терпимостью, справедливостью, солидарностью и равенством женщин и мужчин».

 

22. В чем заключаются специальные принципы права?

Специальные принципы права — это принципы, действующие в рамках отдельных сфер правового регулирования Европейского Союза.

С учетом того, что исторически первой сферой интеграции в рамках Сообществ служила экономика, наиболее важными среди специальных принципов являются принципы, определяющие правовой режим внутреннего рынка ЕС: принципы свободы движения товаров, лиц, услуг и капиталов (ст. 14 Договора о ЕС). Каждый из названных принципов закрепляет комплекс субъективных прав физических и юридических лиц (прежде всего, предприятий), поэтому их часто обозначают термином «свободы»: свобода движения товаров и т. д.

Существуют также принципы более узкой сферы действия: принципы бюджетного права, например принцип сбалансированности доходной и расходной части союзного бюджета (ст. 268 Договора о ЕС); принципы экологического права, например принцип «загрязнитель платит» (ст. 174 Договора о ЕС); принципы продовольственного законодательства Сообщества, например «принцип предосторожности» (ст. 7 Регламента (ЕС) № 178/2002 Европейского парламента и Совета от 28 января 2002 г. «Об установлении общих принципов и общих предписаний продовольственного законодательства, об учреждении Европейского органа по безопасности продуктов питания и о закреплении процедур, относящихся к безопасности продовольственных товаров»), и др.

 

23. Каковы важнейшие принципы деятельности Европейского Союза?

Принципы деятельности Европейского Союза — это основные начала, регулирующие функционирование данной организации.

Наиболее важные из этих принципов закреплены в Договоре об учреждении Европейского сообщества (ст. 5):

— принцип законности, в соответствии с которым деятельность Сообщества и Союза в целом должна осуществляться в рамках полномочий и целей, зафиксированных в учредительных документах организации;

— принцип субсидиарности, требующий от Сообщества воздерживаться от вмешательства в те вопросы, которые государства-члены могут эффективно решать самостоятельно, собственными усилиями. Принцип субсидиарности, однако, не распространяется на сферы, отнесенные к исключительной компетенции ЕС (см. вопрос № 81);

— принцип пропорциональности, согласно которому действия Сообщества должны строго соответствовать (быть «пропорциональны») его целям.

Детальные условия реализации двух последних принципов закреплены в специальном протоколе к Договору о ЕС: Протокол «О применении принципов субсидиарности и пропорциональности».

Лиссабонский договор 2007 г. усиливает гарантии принципа субсидиарности, который служит барьером против «гиперцентрализации» в современной Европе. Согласно новой редакции упомянутого Протокола, национальные парламенты будут уполномочены ходатайствовать о пересмотре законопроектов Союза, когда по их мнению последние нарушают принцип субсидиарности. От имени своего парламента (или даже одной из его палат) любое государство-член должно получить возможность оспаривать в судах Союза европейские правовые акты, изданные вопреки принципу субсидиарности.

Все три рассмотренных принципа признаны Лиссабонским договором в качестве основополагающих принципов компетенции Европейского Союза в целом. При этом принцип законности получил новое официальное название — принцип наделения компетенцией (см. вопрос № 79).

Согласно параграфу 1 ст. 5 Договора о Европейском Союзе «принцип наделения компетенцией регулирует границы компетенции Союза. Принципы субсидиарности и пропорциональности регулируют осуществление данной компетенции».

 

Раздел IV

ИСТОЧНИКИ ПРАВА ЕВРОПЕЙСКОГО СОЮЗА

 

24. Какие источники составляют первичное право Европейского Союза?

Первичное право Европейского Союза — это документы основополагающего характера, которые обладают высшей юридической силой в его правовой системе. Источники первичного права разрабатываются и принимаются совместно государствами-членами и потому являются по форме международными договорами.

В качестве источников первичного права Союза выступают, в первую очередь, его учредительные документы (договоры): Договор об учреждении Европейского сообщества 1957 г. (Договор о ЕС), Договор об учреждении Европейского сообщества по атомной энергии 1957 г. (Договор о Евратоме) и Договор о Европейском Союзе 1992 г. Эти документы (включая протоколы к ним) были рассмотрены выше в разделе II (см. вопрос № 15). Они составляют основное первичное право Союза.

Кроме учредительных договоров в первичное право Европейского Союза входят источники, которые содержат к ним изменения или дополнения, — дополнительное первичное право:

а) ревизионные договоры, посредством которых вносятся поправки в Договор о Европейском Союзе и другие учредительные документы.

Последним ревизионным договором, в редакции которого действуют ныне учредительные документы Союза, служит Ниццкий договор от 26 февраля 2001 г. (вступил в силу 1 февраля 2003 г.). Полное название этого источника: «Ниццкий договор, изменяющий Договор о Европейском Союзе, договоры, учреждающие Европейские сообщества, и некоторые связанные с ними акты»;

б) договоры о присоединении, на основании которых в Европейский Союз вступают новые государства-члены.

Подобные договоры заключаются с согласия Европейского парламента между действующими государствами-членами, с одной стороны, и государствами-кандидатами на вступление — с другой. Последние договоры о присоединении, на основании которых в Европейский Союз вступили 12 стран Восточной Европы и Средиземноморья, были подписаны в 2003 и 2005 гг. и вступили в силу соответственно в 2005 и 2007 гг. (см. вопрос № 16).

Составной частью каждого договора о присоединении выступает Акт об условиях присоединения, который вносит соответствующие поправки в учредительные документы (например, об изменении численного состава «европейских» институтов) и устанавливает переходный период для постепенной адаптации новых государств-членов к требованиям Европейского Союза.

К актам об условиях присоединения, как и к учредительным документам, приложены многочисленные протоколы, являющиеся их составной частью. Всего существует порядка 100 подобных протоколов.

Некоторые из них содержат переходные положения, которые с течением времени утрачивают значение. Например, Протокол «О реструктуризации чешской металлургической промышленности», приложенный к Акту об условиях присоединения стран Восточной Европы и Средиземноморья 2003 г. (вступил в силу в 2005 г.)

Другие протоколы рассчитаны на постоянное применение. Они могут устанавливать специальные дополнения или изъятия в отношении правового статуса вступающих в Европейский Союз государств. Например: Протокол «О Фарерских островах», приложенный к Акту об условиях присоединения Великобритании, Ирландии и Дании 1972 г. (в силе с 1973 г.), Протокол «Об использовании специфически австрийских терминов немецкого языка в рамках Европейского Союза», приложенный к Акту 1994 г. об условиях присоединения Австрии, Финляндии и Швеции (в силе с 1995 г.), Протокол «О транзите лиц сухопутным путем между Калининградской областью и остальными частями Российской Федерации», приложенный к Акту 2003 г. об условиях присоединения стран Восточной Европы и Средиземноморья (в силе с 1 мая 2005 г.).

Юридическая сила ранее заключенных договоров о присоединении, включая все прилагаемые к ним документы, не затрагивается положениями Лиссабонского договора 2007 г. о реформе Европейского Союза (см. вопрос № 17). После вступления в действие Лиссабонского договора присоединение к Европейскому Союзу новых государств-членов будет производиться в аналогичном порядке. Следовательно, объем рассмотренной группы источников дополнительного первичного права и количество входящих в нее документов будут возрастать;

в) Акт «Об избрании представителей в Европейский парламент всеобщим прямым голосованием» от 20 сентября 1976 г. (с изменениями и дополнениями от 25 июня и 23 сентября 2002 г.). Данный Акт закрепляет основополагающие правила, в соответствии с которыми проходят выборы в представительный институт Европейского Союза на всей его территории (см. вопрос № 35);

г) Решение «О системе собственных ресурсов Европейских сообществ» от 7 июня 2007 г., устанавливающее источники финансирования доходной части бюджета Сообществ (ныне — общего бюджета Европейского Союза) на базе сочетания международно-правовых и государственно-правовых подходов.

К «собственным ресурсам» Сообществ отнесены, в частности, таможенные пошлины и отчисления государств-членов, соответствующие размеру их ВВП и доле взимаемого на их территории НДС.

Несмотря на свои названия, Акт 1976 г. и Решение 2000 г. на деле являются нормативным договорами, дополняющими текст Договора о ЕС 1957 г. Хотя проекты этих документов утвердил Совет Европейского Союза (в первом случае — по предложению Европейского парламента), они вступили в силу лишь после ратификации всеми государствами-членами.

 

25. Из каких источников складывается вторичное право Европейского Союза?

Вторичное (или производное) право Европейского Союза — это документы, которые принимаются в соответствии с его учредительными договорами и не должны им противоречить.

Несмотря на свое «второстепенное» положение по юридической силе, указанные документы выступают наиболее динамичным компонентом правовой системы Европейского Союза. Именно посредством регламентов, директив и других актов вторичного права надгосударственные институты Союза осуществляют регулирование общественных отношений по вопросам, отнесенным к компетенции этой интеграционной организации.

Вторичное право Европейского Союза, как и право первичное, складывается из двух частей. Главная — это правовые акты институтов, которые будут рассмотрены в следующем вопросе (вопрос № 26).

Другая часть — нормативные договоры, которые в зависимости от субъектов, их заключающих, подразделяются на три вида:

а) соглашения Европейского Союза с третьими странами. Это международные договоры, которые Союз заключает с иностранными государствами или (реже) — с международными организациями.

В связи с тем что Европейский Союз в его нынешнем виде состоит из трех частей-опор (см. вопрос № 14), он не имеет единой международной правосубъектности. В зависимости от предмета соглашения стороной последнего может выступать как Союз в целом, так и Европейские сообщества, образующие его первую опору. На практике встречаются несколько основных вариантов:

— соглашения «Европейский Союз — третья страна», например Соглашение между Европейским Союзом и Российской Федерацией «Об участии Российской Федерации в деятельности Полицейской миссии Европейского Союза в Боснии и Герцеговине» от 24 июля 2003 г., соглашения от 25 июня 2003 г. с США «По вопросам выдачи» и «По вопросам взаимной правовой помощи» и др.

Международные договоры от имени Союза в целом заключаются только в рамках его второй и третьей опор — ОВПБ (общая внешняя политика и политика безопасности) и СПСО (сотрудничество полиций и судебных органов в уголовно-правовой сфере);

— соглашения «ЕС (Европейское сообщество) — третья страна» или «Евратом — третья страна», например Соглашение между Правительством РФ и Европейским сообществом «О сотрудничестве в области науки и технологий» от 31 декабря 2000 г., соглашения между РФ и Евратомом «О сотрудничестве в области ядерных реакций» и «О сотрудничестве в области ядерной безопасности» 2000 г.

Международные договоры от имени ЕС, Евратома, а также (ранее) ЕОУС заключаются в том случае, если они имеют своим предметом общественные отношения, входящие в компетенцию того или иного из Европейских сообществ. Поскольку наибольшим объемом компетенции располагает ЕС, то соглашения с третьими странами чаще всего заключает именно оно.

Суд Европейских сообществ, кроме того, постановил, что полномочия ЕС заключать международные договоры носят исключительный характер, т. е. когда некоторый вопрос предусмотрен его учредительным документом или законодательством, то международное соглашение по данному вопросу должно подписывать ЕС, но не государства-члены в отдельности;

— соглашения «Европейские сообщества — третья страна», называемые также «совместные соглашения». Подобные соглашения заключаются от имени сразу нескольких Сообществ в том случае, когда их предмет относится к компетенции и ЕС, и Евратома (ранее также и ЕОУС).

Примером может служить первое соглашение Сообществ с нашей страной 1989 г. «О торговом и коммерческом и экономическом сотрудничестве» (ныне не действует). Его заключили, с одной стороны, СССР, с другой — Европейское сообщество и Евратом, вместе взятые;

— соглашения «[Европейские сообщества плюс все государства-члены] — третья страна», известные в доктрине как «смешанные соглашения». Появление данного вида соглашений обусловлено сложным разграничением компетенции в современной Европе: весьма часто возникает ситуация, когда часть вопросов, по которым намечено заключить договор с третьей страной, подведомственна

Европейским сообществам, а другая часть находится в компетенции государств-членов.

Чтобы не делить текст международных договоров на отдельные блоки (соответственно для национальной и наднациональной компетенции), стали заключаться «смешанные соглашения», в качестве стороны которых наряду с Европейскими сообществами выступают все их государства-члены. Для вступления в силу «смешанное соглашение» нуждается в одобрении не только институтов Сообществ, но и компетентных органов каждого государства-члена.

В форме «смешанного соглашения» заключен базовый договор, закладывающий правовые основы взаимоотношений нашей страны с Европейским Союзом, — Соглашение о партнерстве и сотрудничестве от 24 июня 1994 г. Его участниками выступают, с одной стороны, Российская Федерация, с другой — Европейские сообщества и их государства-члены, вместе взятые;

— еще одну разновидность международных договоров Европейского Союза образуют соглашения, заключаемые органами Союза, которые имеют статус юридического лица: соглашения Европола, Евроюста, Европейского инвестиционного банка и др. (см. вопрос № 42). Одним из примеров таких документов служит соглашение между Россией и Европолом о сотрудничестве 2003 г.;

б) дополнительные конвенции между государствами-членами. В прошлом в отношении ряда вопросов, по которым институты Союза не были уполномочены издавать нормативные акты, государства-члены иногда заключали между собой специальные дополнительные конвенции. Возможность подписания такого рода документов до сих пор предусмотрена в Договоре о ЕС 1957 г. (ст. 295) и Договоре о Европейском Союзе 1992 г. (ст. 34).

Наиболее известными примерами дополнительных конвенций служат: Конвенция от 19 июня 1980 г. «О праве, применимом к договорным обязательствам», Конвенция от 25 июля 1995 г. «О создании Европейского полицейского ведомства (Конвенция о Европоле)», Конвенция от 26 июля 1995 г. «О защите финансовых интересов Европейских сообществ», Конвенция от 29 мая 2000 г. «О взаимной правовой помощи по уголовным делам между государствами-членами Европейского Союза», а также Шенгенские соглашения, которые первоначально не входили в правовую систему Европейского Союза.

Необходимо отметить, что большинство из свыше 20 подписанных в разные годы дополнительных конвенций не вступили в силу, так как не были ратифицированы государствами-членами. Такая судьба постигла, например, очень прогрессивную для своего времени Брюссельскую конвенцию от 29 февраля 1968 г. о взаимном признании хозяйственных обществ, которая осталась «на бумаге» ввиду сопротивления Нидерландов. Например, вышеупомянутая Конвенция от 19 июня 1980 г. «О праве, применимом к договорным обязательствам» была заменена Регламентом Европейского парламента и Совета от 17 июня 2008 г. «О праве, подлежащем применению к договорным обязательствам». Вместо Конвенции о Европоле 1995 г. в 2009 г. издано Решение Совета «О создании Европейского полицейского ведомства (Европол)» (см. вопрос № 38). Постепенно заменяются нормативными актами ЕС и Шенгенские соглашения (см. вопрос № 152).

В настоящее время практика заключения дополнительных конвенций между государствами-членами в основном сошла на нет, а подписанные ранее конвенции (как вступившие, так и не вступившие в силу) постепенно заменяются нормативными актами институтов Европейского Союза;

в) межинституционные соглашения — нормативные договоры, заключаемые институтами Союза в целях уточнения и дополнения отдельных положений учредительных документов (как правило, процедурных норм). Межинституционные соглашения чаще всего носят трехсторонний характер, связывают три политических института: Европейский парламент, Совет и Комиссию. Примером может служить Межинституционное соглашение от 16 декабря 2003 г. «Повысить качество законотворческой деятельности».

Аналогичные соглашения способны заключать также другие органы Европейского Союза, например Соглашение от 13 декабря 2001 г. между Европолом и Европейским центральным банком, посвященное их сотрудничеству в борьбе с фальшивомонетничеством.

 

26. Какие виды правовых актов издают институты Европейского Союза?

Правовые акты — важнейшая разновидность источников вторичного права Европейского Союза, основная форма нормотворческой деятельности его институтов. Наличие полномочий издавать нормативные, а также индивидуальные акты, не подлежащие ратификации странами-участницами, сближает Европейский Союз с федеративными государствами, а его правовую систему — с «федеральным правом».

Помимо уже рассмотренных выше регламентов, директив, рамочных решений (см. вопрос № 5), институты Европейского Союза издают множество предписаний в других формах, которые не всегда вписываются в традиционную классификацию «нормативный — индивидуальный» акт. Эти документы могут носить как обязательный, так и рекомендательный характер.

Действующая система правовых актов наднациональных институтов имеет комплексную природу, что обусловлено «опорным» строением организации Европейский Союз. Она подразделяется на три подсистемы, которые соответствуют трем опорам Союза: Европейские сообщества (первая опора), общая внешняя политика и политика безопасности (вторая опора), сотрудничество полиций и судебных органов в уголовно-правовой сфере (третья опора).

Правовые акты Европейских сообществ (ЕС и Евратом) издаются на основании «римских договоров» 1957 г. — Договора об учреждении Европейского сообщества (Договор о ЕС) и Договора об учреждении Европейского сообщества по атомной энергии (Договор о Евратоме). Согласно Договору о ЕС (ст. 249) видами правовых актов Европейского сообщества служат:

— регламент и директива — нормативные акты, выступающие в качестве «закона» (регламент) или «основ законодательства» (директива) ЕС (см. вопрос № 5);

— решение(англ. decision; франц. dйcision), которое в рамках Сообщества, как правило, служит индивидуальным актом. «Решение обязательно во всех своих элементах для адресатов, которых оно указывает» (ст. 249). Например, в форме решений Европейская комиссия налагает штрафы на предприятия или санкционирует объединение крупных компаний.

В некоторых случаях посредством решений Сообщества устанавливаются нормативные предписания, обычно по организационным вопросам. Такие акты в доктрине называют решения sui generis (особого рода), например совместное Решение Европейского парламента, Совета, Комиссии, Суда, Счетной палаты, Экономического и социального комитета, Комитета регионов и Омбудсмана от 25 июля 2002 г. «О создании Ведомства по подбору персонала Европейских сообществ»;

— рекомендация и заключение — акты, не имеющие обязательной силы.

Рекомендация (англ. recommendation; франц. recommandation) служит формой для выдвижения предложений, пожеланий в адрес государств-членов, физических и юридических лиц, например Рекомендация Европейской комиссии от 16 мая 2002 г. «Независимость бухгалтерских ревизоров в Европейском Союзе: общие принципы» или Рекомендация того же института от 11 марта 2002 г. «Об общеевропейской модели curriculum vitae».

Если, как в приведенных примерах, рекомендации содержат положения общего характера, то в западной доктрине их рассматривают в качестве источников «мягкого права» (англ. soft law) Европейского Союза. Нормы последнего хотя и не сопровождаются санкциями, тем не менее добровольно используются в качестве стандартов поведения участниками общественных отношений.

Заключение (англ. opinion; франц. avis) — это акт, отражающий официальную позицию заинтересованного института или органа ЕС по конкретному вопросу, например Заключение Европейского центрального банка от 19 сентября 2003 г. «О проекте Договора, устанавливающего Конституцию для Европы», где ЕЦБ высказал свои оценки, замечания и предложения по проекту Конституции Европейского Союза (см. вопрос № 17).

Хотя рекомендации и заключения ЕС, в отличие от регламентов, директив и решений, не имеют обязательной силы, Суд Европейских сообществ постановил, что судебные власти государств-членов должны принимать их во внимание при уяснении смысла других источников права Сообщества, т. е. рекомендации и заключения могут считаться обязательными как акты толкования юридических норм ЕС.

Правовые акты, изданные в рамках Европейских сообществ, публикуются в Официальном журнале Европейского Союза с шифром «ЕС» — Европейское сообщество (англ. ЕС; франц. СЕ) или «Евратом» (Euratom).

Правовые акты по вопросам общей внешней политики и политики безопасности Европейского Союза — ОВПБ (вторая опора) издаются на основании Раздела V Договора о Европейском Союзе 1992 г. «Положения об общей внешней политике и политике безопасности» (ст. 13–15).

Поскольку ОВПБ обращена «за пределы» Союза, т. е. касается его отношений с третьими странами и международными организациями, то институты Союза в данной области не могут регулировать поведение иностранных государств посредством нормативных и индивидуальных актов, не вправе приказывать им, как вести себя в отношении собственных граждан или на международной арене.

По этой причине система юридических инструментов ОВПБ заметно отличается от той, которая сложилась в Европейских сообществах (первая опора). Правовые акты ОВПБ устанавливают программу, позиции или конкретные мероприятия Союза внешнеполитической направленности. Они являются обязательными для государств-членов и для самого Союза, но как таковые непосредственно не порождают прав и обязанностей для физических и юридических лиц (не обладают прямым действием):

— общая стратегия (англ. common strategy; франц. stratйgie commune) — документ, устанавливающий программу действий Европейского Союза по отношению к определенной стране или географическому региону.

Европейский Союз издает общие стратегии с 1999 г., и первым актом такого рода явилась Общая стратегия от 4 июня 1999 г. «По отношению к России». Позднее были утверждены общие стратегии по отношению к Украине и к Средиземноморскому региону;

— общая позиция(англ. common position; франц. position commune) — правовой акт, посредством которого Европейский Союз определяет свой подход к конкретной внешнеполитической проблеме. Например, в Общей позиции от 11 июня 2001 г. «О Международном уголовном суде» Европейский Союз поддержал создание этого нового органа международного правосудия и обязался поддерживать его деятельность.

В настоящее время на основании общих позиций устанавливаются санкции Европейского Союза по отношению к иностранным государствам и их руководителям, в том числе запрет въезда последних на территорию государств-членов. Актами подобного рода служат, к примеру, Общая позиция от 18 февраля 2002 г. «Об ограничительных мерах в отношении Зимбабве» и Общая позиция от 27 февраля 2003 г. «Об ограничительных мерах в отношении руководителей Приднестровской области (Республика Молдова)»;

— общая акция(англ. joint action; франц. action commune) — правовой акт, на основании которого Европейский Союз осуществляет практические действия на международной арене, в том числе военные операции. Примерами этого вида документов выступают Общая акция от 31 марта 2002 г. «О полицейской миссии Европейского Союза» (в Боснии и Герцеговине), Общая акция от 25 июня 2003 г. «О вкладе Европейского Союза в процесс урегулирования конфликта в Грузии/Южной Осетии», Общая акция от 27 января 2003 г. «О военной операции Европейского Союза в бывшей югославской Республике Македония»;

— как и в рамках Европейских сообществ, по вопросам ОВПБ издаются решения, которые служат здесь мерами по исполнению общих стратегий, позиций, акций, а также принципов и ориентиров ОВПБ.

Например, на основании и во исполнение Общей акции от 27 января 2003 г. («О военной операции Европейского Союза в бывшей югославской Республике Македония») 18 марта того же года было принято Решение «О начале военной операции Европейского Союза в бывшей югославской Республике Македония», которое определило начальную дату и предельный срок осуществления данного мероприятия.

Правовые акты, изданные в рамках общей внешней политики и политики безопасности, публикуются в Официальном журнале Европейского Союза с шифром «ОВПБ» (англ. CFSP; франц. PESC).

Правовые акты в рамках сотрудничества полиций и судебных органов в уголовно-правовой сфере — СПСО (третья опора) издаются согласно разделу VI Договора о Европейском Союзе 1992 г. «Положения о сотрудничестве полиций и судебных органов в уголовно-правовой сфере» (ст. 34).

С учетом предмета третьей опоры акты, принимаемые институтами Союза в этой области, касаются только вопросов борьбы с преступностью. Как и акты ОВПБ, они тоже не имеют прямого действия. Это означает, в частности, что граждане не могут быть непосредственно привлечены к уголовной ответственности за совершение преступлений, предусмотренных правовыми актами Европейского Союза. Во всех случаях необходимо принятие национального «трансформирующего» закона, например поправок в уголовный кодекс государства-члена:

— наиболее важным правовым актом Союза в рамках третьей опоры служит рамочное решение — «основы законодательства» в уголовно-правовой сфере (см. вопросы № 5, № 155 и № 157);

— по вопросам СПСО правовые акты издаются также в форме решений, имеющих юридически обязательный характер.

Решения СПСО обычно содержат организационные положения, например Решение от 28 февраля 2002 г. «О создании Евроюста в целях усиления борьбы с тяжкой преступностью». Они также служат основой для практических мероприятий Союза и государств-членов в сфере борьбы с преступностью, например Решение от 27 июля 2002 г. «О совместном использовании офицеров по связи, откомандированных карательными органами государств-членов»;

— как и в сфере ОВПБ, по вопросам сотрудничества полиций и судебных органов в уголовно-правовой сфере Союз может принимать общие позиции, определяющие его подход к определенной проблеме. Общие позиции СПСО издаются в том случае, когда вопрос выходит за рамки Европейского Союза, носит общеевропейский или глобальный характер. Например, посредством общих позиций СПСО устанавливается единый подход государств-членов к готовящимся новым международным соглашениям по борьбе с преступностью.

Правовые акты, изданные в рамках сотрудничества полиций и судебных органов в уголовно-правовой сфере, публикуются в Официальном журнале Европейского Союза с шифром «ПВД» — правосудие и внутренние дела (англ. JHA; франц. JAI).

 

27. Как изменится система правовьх актов институтов Европейского Союза после вступления в силу Лиссабонского договора 2007 г.?

Одним из главных правовых последствий вступления в силу Лиссабонского договора 2007 г. о реформе Европейского Союза станет упрощение внутреннего устройства этой организации, ликвидация созданной Маастрихтским договором 1992 г. структуры трех опор (см. вопросы № 14 и № 17).

В результате значительно упростится и система издаваемых институтами Европейского Союза правовых актов. В соответствии со ст. 288 Договора о функционировании Европейского Союза в редакции Лиссабонского договора (бывшей ст. 249 Договора об учреждении Европейского сообщества) по всем вопросам компетенции «нового» Союза его институты будут издавать пять видов правовых актов, которые ранее принимались только в рамках первой опоры (т. е. в рамках Европейского сообщества и Евратома): регламент, директива, решение, рекомендация и заключение.

Юридические свойства этих документов остались неизменными (см. вопрос № 26). В то же время Лиссабонский договор расширил определение решения. Решения теперь могут не только являться юридически обязательными индивидуальными актами, адресованными конкретному субъекту, но также приниматься для иных практических, в том числе организационных потребностей функционирования Союза (нынешние решения sui generis). Решениями также станут оформляться все мероприятия по вопросам общей внешней политики и политики безопасности Союза. Существующая в настоящее время отдельная подсистема правовых актов ОВПБ («общие стратегии», «общие позиции» и «общие акции») ликвидируется.

В свою очередь директива как основа законодательства Европейского Союза будет в полной мере использоваться и в уголовноправовой сфере, в том числе по вопросам, по которым ранее издавались рамочные решения СПСО (сотрудничество полиций и судебных органов в уголовно-правовой сфере).

Кроме упрощения системы правовых актов Европейского Союза, Лиссабонский договор установил их классификацию на «законодательные» и «незаконодательные», приближенную к государственно-правовым стандартам:

1) к «законодательным актам» Европейского Союза отнесены только те юридически обязательные документы (регламенты, директивы и решения), которые издаются законодательными институтами на европейском уровне (Европейским парламентом и Советом, как правило, совместно) посредством законодательной процедуры;

2) остальные акты (например, решения Европейского центрального банка), в том числе не имеющие юридически обязательной силы (рекомендации и заключения), включены в категорию незаконодательных актов.

В свою очередь среди незаконодательных актов Лиссабонский договор выделяет «делегированные акты» и «исполнительные акты».

«Делегированные акты» — это акты, издаваемые главным исполнительным институтом Европейского Союза (Комиссией) на основании и в пределах полномочий, делегированных ей законодательными институтами (Европейским парламентом и Советом).

«Исполнительные акты» также, как правило, будут издаваться Комиссией с целью обеспечить единообразные условия исполнения законодательных и других юридически обязательных актов Союза.

В название делегированных и исполнительных актов в обязательном порядке должно включаться слово «делегированный» или «исполнительный» (например, «делегированная директива», «исполнительный регламент»).

 

28. Каковы источники прецедентного права Европейского Союза?

Еще на этапе становления Европейского Союза в его правовой системе появилась третья, особая группа источников, состоящая из решений наднациональных судов (главным образом, Суда Европейских сообществ).

Совокупность этих решений в западной доктрине обозначают терминами «прецедентное право» (англ. case law) — в странах англосаксонской правовой семьи (Великобритания, Ирландия) или «судебная практика» (франц. jurisprudence) — в странах континентальной Европы (остальные государства-члены).

Прецедентное право/судебная практика Европейского Союза создается в ходе толкования Судом положений учредительных документов и других источников первичного и вторичного права организации. Давая официальное толкование, Суд, однако, не только разъясняет смысл действующих правоположений, но и весьма часто выводит из них новые принципы и нормы.

Именно таким путем были сформулированы принципы верховенства и прямого действия права Европейского Союза (см. вопрос № 20), многие «общие принципы права Сообщества» (см. вопрос № 21), а также значительное число более специальных норм, действующих в рамках отдельных отраслей права Союза.

Установленные Судом правила в дальнейшем служат источником, который используется при разрешении дел судебными органами всех государств-членов. Суд Европейских сообществ, со своей стороны, также руководствуется принципами и нормами, установленными им ранее. По этой причине в новых решениях Суда постоянно можно встретить ссылки на «сложившееся прецедентное право», «установившуюся судебную практику». В то же время Суд формально не связан своими правовыми позициями, может изменять их. Правда, он делает это обычно весьма осторожно и постепенно, в эволюционном порядке.

Существующее ныне прецедентное право Союза останется в действии и после вступления в силу Лиссабонского договора 2007 г. (см. вопрос № 17). Можно предполагать, что роль этой группы источников продолжит возрастать в связи с предусмотренным Лиссабонским договором расширением юрисдикции союзных судов.

 

Раздел V

ПРАВОВАЯ ПРИРОДА ЕВРОПЕЙСКОГО СОЮЗА

 

29. Какова правовая природа Европейского Союза?

Европейский Союз возник хотя и с элементами наднациональности и федеративной направленностью, но прежде всего на основе международно-правовых форм и инструментов. Так, Сообщества, ставшие впоследствии основой Союза, были учреждены посредством заключения суверенными государствами (ограничивающими, однако, в общих интересах определенные элементы своего суверенитета) международных договоров. Как и в международных организациях, наиболее принципиально важные решения принимаются в Союзе на основе единогласия. В рамках общей внешней политики и политики безопасности и сотрудничества полиции и судебных органов в уголовно-правовой сфере отношения строятся с использованием международно-правовых методов.

Стремление к оптимальному экономическому развитию Сообщества с неизбежностью требовало от государств-членов все большего согласования в общих интересах своих действий, в том числе в областях, ранее находившихся в сфере исключительного суверенитета отдельных государств. Происходило все более явное обособление правовой системы Сообществ и Союза от международного права.

Право Европейских сообществ и Союза активно регулирует отношения граждан и юридических лиц, чем оно стало более походить на право национальных государств. Основной формой правового регулирования в Сообществах, как и в государствах, стал нормативный акт и судебный прецедент.

В начале 1990-х гг. Суд изменил характеристику правовой сущности Сообществ, подчеркнув, что учредительные «договоры создали новый правопорядок, в пользу которого государства-члены ограничили свои суверенные права в как никогда ранее широких сферах». В свою очередь, «Договор о ЕЭС создал свою собственную правовую систему, которая выступает составной частью правовых систем государств-членов…».

Таким образом, по своим источникам, формам и методам правотворчества и правоприменения, механизмам защиты юридических норм в Европейском Союзе возникла особая самостоятельная правовая система, обосабливающаяся от международного (публичного) права, но, при эволюции в направлении национального права, не превратившаяся в его полный аналог.

Элементы государственности все более отчетливо проявляются в ходе развития от Европейских сообществ к Европейскому Союзу и далее (подробнее см. вопрос № 31).

 

30. В чем проявляется международно-правовая составляющая права Европейского Союза?

Создатели первооснов будущего Союза — Европейского объединения угля и стали, Евратома и Европейского (Экономического) Сообщества — избрали уже оправдавшие себя на практике привычные для них в то время механизмы международного права в форме международных организаций, добавив к ним элементы наднациональности. Экономическая, а впоследствии и всеобъемлющая интеграция придала этим организациям интеграционный характер. Наднациональность, в свою очередь, стала ярко выраженным центральным качеством права Европейского Союза.

Таким образом, правовая природа Европейского Союза имеет комплексный, гетерогенный характер, совмещающий в себе видоизмененные для целей Союза черты как внутригосударственного, так и международного права.

Рассмотрим международно-правовые черты права Европейского Союза.

Сообщества и сам Союз были учреждены на основе международных договоров между суверенными государствами, уступающими или ограничивающими в общих интересах определенные элементы своего суверенитета, из которого складывалась их компетенция.

Как в обычных международных организациях, наиболее важные решения в рамках Союза принимаются на основе единогласия. По многим другим вопросам Европейский Союз постепенно отходит от этого принципа с ростом числа государств-членов.

Что касается второй и третьей опор — Общей внешней политики и политики безопасности и сотрудничества полиций и судебных органов в уголовно-правовой сфере — то деятельность Союза в этих сферах в значительной мере строится на межгосударственном уровне и часто осуществляется международно-правовыми методами.

Эти исторически обоснованные черты международно-правовой организации, изменяясь в ходе постоянного и тесного взаимодействия с элементами государственности, все еще достаточно явно присутствуют. Государствоподобные элементы, по мере своего совершенствования и укоренения, все более успешно заменяют международно-правовые механизмы и инструменты Европейского Союза, смешиваются с ними и в совокупности создают принципиально новое наднациональное право Европейского Союза.

 

31. В чем проявляются элементы государственности в праве Европейского Союза?

Элементы государственности все более отчетливо проявляются в ходе развития от Европейских сообществ к Европейскому Союзу и далее. К ним можно отнести следующее.

«Конституционные» (конституирующие) акты Союза можно в определенной мере сопоставить с неписаной конституцией Великобритании или некодифицированными конституционными актами Швеции. Подобно государству, Союз обладает общей для 27 стран (с 1 января 2007 г.) территорией с единой границей, общим визовым и таможенным режимом.

Население Союза приближается к полумиллиарду человек. В нем единое гражданство, имеющее дополнительный к национальному характер, а граждане обладают общим правовым статусом, подкрепленным, помимо учредительных договоров, Хартией Европейского Союза об основных правах 2000 г.

На территории Союза функционирует единый внутренний рынок, в котором реально обеспечена свобода движения товаров, лиц, услуг, капиталов, платежей и информации.

На этом рынке функционирует общесоюзная валюта евро и единый Европейский центральный банк, обладающий независимостью и широкими полномочиями. Общий бюджет Союза формируется из собственных источников.

Управление Европейским Союзом осуществляется посредством единой наднациональной системы институтов и органов. Их решения обязательны для граждан, юридических лиц, государств-членов и их органов.

Европейский Союз создал свою уникальную наднациональную правовую систему, опирающуюся на принципы верховенства и прямого действия его собственных правовых норм.

В Союзе сложилась вполне скоординированная правоохранительная система, включающая в себя Сотрудничество судов и полиций в уголовно-правовой сфере; Европол как координирующий полицейский орган; Евроюст как общий орган с функциями прокуратуры; согласованную наднациональную трехуровневую систему судебных органов. Сфера СПСО все более активно регулируется рамочными решениями и решениями, которые являются уже инструментами не международного, а наднационального права.

Политическая жизнь на всей территории Союза осуществляется с непосредственным участием общеевропейских политических партий. Формируются элементы гражданского общества.

Европейский Союз стремится проводить единую и согласованную общую внешнюю политику. Союз также осуществляет общую военную политику и политику безопасности. Созданы союзные органы военного управления и формируются основы будущих вооруженных сил.

Компетенция Союза все более напоминает федеративную схему. Выделяются вопросы, относящиеся к исключительной компетенции Европейского сообщества. В необходимых случаях Сообществам предоставляется дополнительная компетенция, куда входят подразумеваемые полномочия и сферы продвинутого сотрудничества. В результате возникает широкая сфера совместных полномочий, в то время как остаточная компетенция предоставляется государствам-членам.

Сопоставление элементов международного и государствоподобного характера в праве Европейского Союза приводит к выводу, что усиливающиеся черты государственности в нем проявляются в наднациональной форме как в рамках каждого конкретного института, так и в любой отрасли его права.

Будучи обязательными или рекомендательными для национальных государств-членов, их органов власти, юридических и физических лиц, установления права Европейского Союза представляют собой не что иное, как «наднациональное право».

С прогностических позиций эту новую наднациональную систему права можно рассматривать как своеобразный этап и форму проявления тенденции к формированию в условиях интеграции и глобализации будущего «всемирного права» Человечества.

Таким образом, право Европейского Союза представляет собой уникальную комплексную наднациональную правовую систему, интегрировавшую в себе на новом уровне как творчески развитые внутригосударственные черты, так и модифицированные под свои задачи и цели международно-правовые характеристики. Наднациональность Европейского Союза, однако, несет в себе прежде всего государствоподобные характеристики.

 

32. Как соотносятся между собой право Европейского Союза, международное право и национальное право государств-членов?

Система внутригосударственного права разных стран и система международного права долгое время развивались как два различных, мало между собой связанных типа правовых систем. По мере необходимости международного экономического развития, урегулирования вооруженных конфликтов и становления международного гуманитарного права международное право стало оказывать все большее влияние на систему внутригосударственного права в соответствующих областях. В настоящее время международное и внутригосударственное право как два различных типа правовых систем продолжают сосуществовать при нарастающем взаимопроникновении друг в друга. Право Европейского Союза возникло и развивается на стыке международного права и национального права государств-членов Союза. Истоками права Европейского Союза явилось международное право с чертами наднациональности и федеративной направленностью.

Право Европейского Союза постепенно превратилось в самостоятельную наднациональную систему права, находящуюся в состоянии активного саморазвития и самосовершенствования. Это наднациональное право посредством унификации и гармонизации оказывает большое влияние на национальное право государств — членов Союза. В последнее время одновременно с процессом конституционализации права Европейского Союза оно испытывает все возрастающее влияние внутригосударственного права, которое превращается в ведущую тенденцию его развития.

Объединяя в себе черты как международного, так и национального права государств-членов, уникальная надгосударственная система права Европейского Союза все более приобретает собственные специфические черты, не характерные для международного права и не приемлемые для внутригосударственного права стран-членов, которые обеспечивают формирование собственного уникального «правового поля» Европейского Союза.

Все это происходит на фоне устойчивого роста правового массива, обеспечивающего деятельность Европейского Союза, и неуклонного повышения значения права Европейского Союза. Это касается как международно-правового регулирования (особенно в Европе), так и правового регулирования все более широких сфер общественной жизни внутри отдельных государств. Приемы и методы, вырабатываемые в недрах права Европейского Союза, все активнее применяются в системах международного и национального права.

 

Раздел VI

ИНСТИТУТЫ И ОРГАНЫ ЕВРОПЕЙСКОГО СОЮЗА

 

33. Из каких элементов складывается организационный механизм Европейского Союза?

Европейский Союз в качестве наднациональной организации публичной власти управляет подведомственными ему сферами общественной жизни через собственные органы, которых более 200.

Наиболее важные органы, наделенные, как правило, властными полномочиями, обозначаются в учредительных документах Союза термином «институты» (англ., франц. institutions). Остальные именуются «органы» (англ. bodies; франц. organes). В этой связи в статьях Договора о ЕС иногда можно встретить выражение «институты или органы».

Из сказанного вытекает, что организационный механизм Европейского Союза складывается из двух частей (подсистем).

Система институтов («институционный механизм») в настоящее время является единой для всего Европейского Союза, хотя ввиду особенностей истории этой организации состав и порядок формирования институтов по-прежнему регулируется Договором об учреждении Европейского сообщества 1957 г. (см. вопросы № 10 и № 15).

На сегодняшний день Европейские сообщества и Союз в целом располагают пятью институтами, которые перечислены в ст. 7 Договора о ЕС 1957 г.:

«Реализацию задач, возложенных на Сообщество, обеспечивают:

— Европейский парламент,

— Совет,

— Комиссия,

— Суд,

— Счетная палата.

Каждый институт действует в пределах полномочий, которые предоставлены ему настоящим Договором».

Согласно Договору о Европейском Союзе 1992 г. в Союзе функционирует «единый институционный механизм» (ст. 3), а перечисленные институты «осуществляют свои полномочия на условиях и в целях, предусмотренных, с одной стороны, договорами, учреждающими Европейские сообщества… и, с другой стороны, иными положениями настоящего Договора» (ст. 5).

Следовательно, в зависимости от того, в рамках какой опоры Союза действуют институты, их полномочия и порядок принятия решений, устанавливают разные учредительные документы: Договор о ЕС и Договор о Евратоме 1957 г. (первая опора), разделы V и VI Договора о Европейском Союзе (вторая и третья опоры — ОВПБ и СПСО). Наибольшая часть полномочий институтов реализуется на основании Договора о ЕС, т. е. в рамках Европейского сообщества.

Система органов Европейского Союза, в отличие от институтов, является открытой: наряду с органами, предусмотренными в учредительных договорах, Европейский парламент, Совет и Комиссия своими правовыми актами ежегодно учреждают новые органы Союза, число которых, таким образом, постоянно возрастает.

В эту категорию, в частности, входят:

— Европейский совет как орган политической координации и планирования Союза;

— банки ЕС: Европейский центральный банк и Европейский инвестиционный банк;

— контрольные органы, прежде всего Европейский омбудсман;

— правоохранительные органы: Европол, Евроюст и Европейское ведомство по борьбе с мошенничеством;

— консультативные органы: Экономический и социальный комитет, Комитет регионов и др.;

— органы специальной компетенции, имеющие собственную правосубъектность (в качестве юридического лица) и называемые, как правило, агентствами: Европейское агентство по оценке медикаментов, Европейское агентство по авиационной безопасности и др. Ввиду специфики агентств Лиссабонский договор выделяет их в отдельную подсистему организационного механизма: «институты, органы и учреждения».

Необходимо отметить, что наряду с органами Европейского Союза как самостоятельными элементами его организационного механизма существуют также органы, выступающие подразделениями других институтов или органов («внутренние органы»). Например, Европейский парламент, Совет и Комиссия располагают в качестве вспомогательного органа (аппарата) собственным Генеральным секретариатом.

 

34. Где закрепляется правовое положение институтов и органов Европейского Союза?

Правовую основу деятельности институтов и важнейших органов Союза образуют учредительные документы, прежде всего часть пятая Договора о ЕС 1957 г. «Институты Сообщества».

У Суда, Европейского центрального банка и Европейского инвестиционного банка имеются также собственный статут (Статут Суда) и уставы (Устав Европейской системы центральных банков и Европейского центрального банка, Устав Европейского инвестиционного банка), которые содержатся в протоколах к учредительным договорам (см. вопрос № 15).

Для большинства органов Союза (в том числе не предусмотренных учредительными договорами) главным источником правового статуса выступают нормативные акты институтов, например Регламент Европейского парламента и Совета от 27 июня 2003 г. «Об учреждении Европейского агентства по морской безопасности», Общая акция Совета от 20 июля 2001 г. «О создании Спутникового центра Европейского Союза».

Внутреннюю структуру и порядок функционирования институтов, а также многих коллегиальных органов закрепляют документы под названием «внутренний регламент» (франц. rиglement intйrieur) или, что то же самое, «правила процедуры» (англ. rules of procedure), например Внутренний регламент Совета от 15 сентября 2006 г., Внутренний регламент Евроюста от 13 июня 2002 г.

Внутренний регламент является особым видом правовых актов, регулирующих внутриорганизационные отношения; его не следует отождествлять с обычными регламентами («законами») ЕС, посредством которых институты регулируют поведение государств-членов, граждан и юридических лиц (см. вопросы № 5 и № 26).

Хотя подобные акты регламентируют внутреннюю жизнь конкретного института или органа и не нацелены на создание прав и обязанностей для других субъектов общественных отношений, нарушение институтом (органом) норм своего внутреннего регламента может служить основанием для отмены принятого им решения Судом Европейских сообществ.

 

35. Каков статус политических институтов Европейского Союза?

К политическим институтам Союза принято относить те из них, которые разрабатывают и осуществляют политику Союза: Европейский парламент, Совет и Комиссию. В этом качестве их противопоставляют «неполитическим» институтам (Суд, Счетная палата), которые в ходе принятия решений должны руководствоваться нормами права, стоять «вне политики».

Именно от слаженной, скоординированной работы трех политических институтов в решающей мере зависит эффективность и правотворческой, и иных направлений деятельности Европейского Союза. Вместе они образуют институциональный треугольник (как его называют в западной доктрине), каждый из элементов которого играет свою оригинальную роль в политическом процессе на европейском уровне.

Европейский парламент

Состав и порядок формирования. Европейский парламент — представительный институт Сообщества и Союза. Он состоит «из представителей народов государств, объединенных в Сообщество» (ст. 189 Договора о ЕС). Все члены (депутаты) Европарламента избираются всеобщими прямыми выборами сроком на пять лет.

Общее число членов (депутатов) Европейского парламента после последних выборов 2009 г. достигло 736. Количество депутатов, избираемых на территории разных стран, определено квотами, которые установлены непосредственно в учредительных договорах: Германия — 99 депутатов, Великобритания, Италия, Франция — по 82 депутата… Мальта — 5 депутатов.

Лиссабонский договор 2007 г. о реформе Европейского Союза (см. вопрос № 17) предусматривает некоторое увеличение численного состава Европарламента: до 751 депутата. Его вступление в силу, соответственно, должно повлечь увеличение квот государств-членов. Чтобы оперативнее реагировать на изменения в численности населения разных государств — членов Союза, согласно Лиссабонскому договору квоты разных стран будут фиксироваться не в самих учредительных договорах, а в специальном решении, не требующем последующей ратификации государствами-членами.

При этом граждане Союза вправе избирать и быть избранными в Европейский парламент как в своем родном государстве, так и в любом другом государстве-члене, в котором они имеют свое место жительства (ст. 19 Договора о ЕС).

Несмотря на неоднократные инициативы Европарламента, до сих пор не принят единый закон о выборах его депутатов. По этой причине европейские парламентарии в разных государствах-членах избираются согласно правилам, содержащимся в национальном законодательстве: Закон Бельгии «О выборах в Европейский парламент» 1989 г., британский «Акт о выборах в Европейский парламент» 1978 г. и т. д.

Эти документы, однако, должны соответствовать общим принципам, которые закреплены в особом источнике первичного права Европейского Союза — Акте об избрании представителей в Европейский парламент всеобщим прямым голосованием 1976 г. (см. вопрос № 24). Согласно Акту 1976 г. (в редакции 2002 г.):

— во всех государствах-членах депутаты должны избираться на основании системы пропорционального представительства (система партийных списков или единого передаваемого голоса);

— выборы должны проводиться на основе всеобщего прямого избирательного права при свободном и тайном голосовании;

— государства-члены могут устанавливать заградительный пункт (т. е. минимальное количество голосов, которое должна получить партия, чтобы участвовать в распределении мандатов), но не свыше 5 % поданных голосов;

— членам Европарламента запрещено одновременно являться депутатами национальных парламентов государств-членов. Установлены также другие условия несовместимости мандата европарламентария: с членством в правительствах государств-членов или в Комиссии, в судах Союза, с должностью Европейского омбудсмана и т. д.;

— выборы депутатов в Европарламент во всех государствах-членах проводятся в течение одной недели месяца (на практике — июнь), с четверга по воскресенье. Подсчет голосов и оглашение результатов производятся только после завершения процесса голосования во всех странах Союза.

Лица, избранные в состав Европейского парламента, обладают свободным мандатом (т. е. не связаны наказами своих избирателей и не могут быть досрочно отозваны) и наделяются депутатским иммунитетом, который может быть снят самим Парламентом. Решением Европарламента от 28 ноября 2005 г. принят Статут депутатов Европейского парламента. Документ закрепляет гарантии свободного и независимого осуществления мандата европейского парламентария, а также единые гарантии и компенсации депутатской деятельности, включая денежное вознаграждение (оклад депутатов Европарламента установлен в размере 38,5 % жалованья судьи Суда Европейских сообществ).

Независимо от того, в какой стране избраны парламентарии, они выступают представителями всех народов Сообщества и Союза в целом и объединяются друг с другом в «политические группы (фракции) исходя из своей партийной принадлежности. Роль фракций в Европейском парламенте «всегда была и остается фундаментальной».

Появление Европейского парламента дало импульс консолидации однородных политических сил из разных государств-членов в политические партии на европейском уровне, называемые также европейскими политическими партиями. Самыми крупными фракциями в стенах Европарламента традиционно располагают Европейская народная партия (правоцентристская) и Партия Европейских социалистов.

Для признания политической партии действующей «на европейском уровне» требуется, чтобы она располагала поддержкой избирателей минимум в четверти государств-членов (т. е. в семи). Для этого, в свою очередь, необходимо, чтобы в семи странах кандидаты заинтересованной партии были избраны в представительные органы (Европейский парламент, национальный парламент, региональные представительные органы) либо чтобы партия в семи государствах-членах собрала не менее 3 % поданных голосов (ст. 3 Регламента Европейского парламента и Совета от 4 ноября 2003 г. «О статусе и финансировании политических партий на европейском уровне»). По своей форме политическая партия на европейском уровне может являться как объединением граждан, так и союзом (альянсом) политических партий государств-членов.

Функции и полномочия. Современный Европейский парламент в качестве основных направлений деятельности осуществляет те же функции, что и одноименные органы суверенных государств: рассмотрение и принятие законодательных актов (законодательная функция), обсуждение и утверждение бюджета (бюджетная функция), политический контроль за исполнительной властью в лице Комиссии (контрольная функция).

Реальный объем полномочий Европарламента, однако, меньше, чем у его национальных аналогов. Прежде всего это касается полномочий в законодательной сфере (принятие регламентов, директив и т. д.):

а) в отличие от парламентов суверенных государств, Европарламент не вправе самостоятельно издавать нормативные акты, а может делать это лишь с одобрения Совета Европейского Союза — второго института данной организации;

б) законодательные полномочия Европейского парламента неодинаковы в разных сферах общественной жизни. Они зависят от вида законодательной процедуры, которую предусматривает по конкретному вопросу статья учредительного договора:

— если предписана процедура совместного принятия решений, то документ издается Европарламентом и Советом в качестве совместного нормативного акта (регламент Европейского парламента и Совета и т. д.). Оба института соответственно имеют право абсолютного вето на законопроект;

— если установлена консультативная процедура, то в окончательном виде документ принимает Совет (регламент Совета и т. д.), а мнение депутатов носит совещательный (консультативный) характер. В рамках данной процедуры Европейский парламент может отсрочить принятие документа, но не воспрепятствовать ему, т. е. располагает правом отлагательного вето на законопроект.

В настоящее время процедура совместного принятия решений используется, например, для издания законодательства о защите прав потребителей, в области внутреннего рынка, консультативная процедура — в сфере уголовного, налогового права.

После вступления в силу Лиссабонского договора 2007 г. (см. вопрос № 17) законодательные акты Европейского Союза (регламенты, директивы и решения) в подавляющем большинстве случаев будут издаваться совместно Европарламентом и Советом в рамках «обычной законодательной процедуры» (аналог нынешней процедуры совместного принятия решений). По некоторым вопросам предусмотрено использование «специальной законодательной процедуры», как правило, дающей бoльшиe права Совету (подобно нынешней консультативной процедуре). Подробнее об особенностях законодательного процесса в Европейском Союзе рассказано в разделе VII (вопрос № 61).

Полномочия Европейского парламента в бюджетной сфере состоят в обсуждении и принятии общего бюджета Европейского Союза. Бюджет Союза принимается Европарламентом совместно с Советом, причем эти институты имеют неодинаковые права в отношении разных категорий бюджетных расходов (см. вопрос № 75).

Европейский парламент активно осуществляет контроль за другими институтами и органами Союза, главным образом за Комиссией. Результатом этого контроля может служить вынесение ей вотума недоверия, влекущего отставку. Контрольные полномочия Европарламента реализуются в разных формах, большинство из которых известны парламентскому праву современных государств: устные и письменные вопросы, в том числе «час вопросов» (введен в начале 1970-х гг. по образцу британской Палаты общин), заслушивание докладов и отчетов, создание следственных комиссий и др.

Кроме законодательных, бюджетных и контрольных полномочий Европейский парламент также располагает рядом других прерогатив, в частности:

— дача согласия на заключение важнейших международных договоров ЕС с иностранными государствами и международными организациями (соглашений с третьими странами);

— разрешение на вступление в Европейский Союз новых государств-членов;

— назначение или участие в формировании ряда институтов и органов Союза: Омбудсмана, Комиссии, а также (с правом совещательного голоса) Счетной палаты и Дирекции Европейского центрального банка;

— право на получение своевременной информации и проведение дебатов о развитии общей внешней политики и политики безопасности Европейского Союза.

Организация работы и принятия решений. Европейский парламент работает в сессионном режиме. Его ежегодная сессия открывается во второй вторник марта и подразделяется на 11 сессионных периодов (каждый месяц, кроме августа). Сессионный период длится в течение одной недели и включает в себя множество пленарных заседаний. Кроме участия в пленарных заседаниях «европейские» парламентарии осуществляют свою работу в рамках парламентских комиссий и политических групп (фракций).

Кворум на заседаниях Европарламента составляет 1/3 от списочного числа депутатов, однако его проверка не обязательна (проводится по требованию депутатских групп).

По общему правилу Европейский парламент принимает решения простым большинством голосов, которое отсчитывается от числа присутствующих и голосовавших депутатов (например, если в принятии решения участвовали 400 депутатов, то достаточно 201 голос «за»).

Лишь в отдельных исключительных случаях учредительные документы требуют, чтобы решения Европарламента принимались большинством от списочного состава депутатов. К этому условию может добавляться условие о том, что проект решения должен также получить поддержку 2/3 или 3/5 поданных голосов.

Например, согласие Европейского парламента на вступление новых государств-членов в Европейский Союз дается абсолютным большинством всех парламентариев (т. е. 369 из 736). Вотум недоверия Комиссии считается одобренным при выполнении двух условий: во-первых, при поддержке 2/3 от числа поданных голосов; во-вторых, количество депутатов, проголосовавших «за», должно быть больше половины от списочного состава Европарламента.

В целях более эффективной организации работы Европейского парламента из числа депутатов образованы постоянные комиссии, осуществляющие подготовку вопросов для рассмотрения на пленарных заседаниях: комиссия по внешним сношениям, комиссия по правам и свободам граждан, комиссия по конституционным делам, комиссия по региональной политике, транспорту и туризму и т. д.

Наряду с постоянными комиссиями Европейский парламент может учреждать временные комиссии, в том числе комиссии по расследованию противоправных действий и других нарушений в ходе претворения в жизнь права Сообщества («следственные комиссии»).

В целях поддержания контактов с иностранными парламентами из числа депутатов Европарламента создаются также межпарламентские делегации.

В качестве руководящих органов и должностных лиц Европарламента выступают:

— Председатель и его заместители (вице-председатели), которые избираются депутатами на 2,5 года (т. е. на половину легислатуры Европарламента);

— Председатель вместе с его заместителями составляют Бюро, которое отвечает за административные, организационные и финансовые вопросы функционирования Европарламента, например определяет структуру и штатную численность аппарата, устанавливает порядок использования электронной системы голосования и т. п.;

— Бюро в выполнении его задач помогают шесть квесторов, избираемых Европарламентом из числа депутатов. В частности, квесторы ведут специальный реестр, куда заносятся данные о профессиональной деятельности и финансовых доходах парламентариев. Квесторы участвуют в заседаниях Бюро с правом совещательного голоса;

— главным органом политического руководства Европейским парламентом выступает Конференция председателей, в состав которой входят руководители политических групп (фракций) и Председатель самого Европарламента. Именно Конференция председателей разрабатывает проект повестки дня пленарных заседаний Европейского парламента;

— в структуре Европарламента также имеются Конференция председателей комиссий и Конференция председателей делегаций (в целях координации работы данных подразделений).

В качестве вспомогательного органа Европейского парламента, как и других институтов Союза, выступает Генеральный секретариат. В Генеральном секретариате работают чиновники, состоящие на гражданской службе Европейских сообществ (примерно 3500 постоянных сотрудников и 600 временных).

Европейский парламент — относительно недорогой институт. По его собственным подсчетам, функционирование Европарламента обходится каждому гражданину Союза в среднем в 2,5 евро в год.

Сотрудничество с национальными парламентами. После того как Европейский парламент стал избираться прямым голосованием (с 1979 г., до этого он состоял из делегатов национальных парламентов), возникла потребность установить контакты между корпусом европейских парламентариев и представительными органами государств-членов.

Первым шагом в организации этого взаимодействия стало проведение регулярных встреч председателей Европейского и национальных парламентов (с 1983 г.). В 1989 г. учрежден специальный форум межпарламентского сотрудничества — Конференция органов, специализирующихся в делах Сообщества, сокращенно — COSAC (от франц. Confйrence des organes spйcialisйs dans les affaires communautaires).

Членами Конференции являются представители специализированных органов (комиссий) национальных парламентов по вопросам деятельности Европейских сообществ и Союза (шесть депутатов из каждого государства-члена). Вместе с национальными парламентариями в работе COSAC участвуют члены Европарламента (также шесть человек).

В рамках COSAC происходит обсуждение законопроектов, которые намечено принять на уровне Европейского Союза. По итогам обсуждения COSAC вправе представлять рекомендации политическим институтам Союза, которые, однако, не являются обязательными для последних, равно как и для парламентов и правительств государств-членов.

Существование COSAC было юридически признано в Протоколе «О роли национальных парламентов в Европейском Союзе» (см. вопрос № 15); 6 мая 2003 г. утвержден новый Регламент (правила процедуры) COSAC.

Согласно последнему документу заседания Конференции должны проводиться минимум один раз в полугодие, а ее решения подлежат принятию «широким консенсусом». Если последний недостижим, то достаточно 3/4 поданных голосов, причем делегация каждого парламента располагает двумя голосами.

Совет Европейского Союза

Состав и порядок формирования. Совет Европейского Союза — «межправительственный» институт, состоящий из должностных лиц исполнительной власти государств-членов, обычно в ранге министра. «В Совет входят по одному представителю от каждого государства-члена на министерском уровне, уполномоченному создавать обязательства для правительства этого государства-члена» (ст. 203 Договора о ЕС).

В отличие от Европейского парламента, члены Совета выражают и защищают интересы своих государств и связаны указаниями органов, их направивших (т. е. национальных правительств).

Договор о ЕС, как видно из процитированной статьи, не определяет, каких министров государства-члены должны направлять для участия в заседаниях Совета. Поскольку на этих заседаниях обсуждаются и принимаются решения по широкому кругу общественных проблем, Совет стал собираться в разных составах. Они получили название формации Совета.

Так, Совет по вопросам правосудия и внутренних дел принимает нормативные акты и другие решения в сфере охраны правопорядка и борьбы с преступностью, а также в области гражданского судопроизводства, визовой, иммиграционной политики и убежища. Членами Совета данной формации выступают министры внутренних дел или юстиции государств-членов.

Совет по вопросам окружающей среды в составе компетентных министров государств-членов рассматривает и утверждает мероприятия в сфере экологической политики ЕС.

Всего в настоящее время в Совете функционируют девять формаций. Среди них приоритетную роль играет Совет по общим вопросам и внешним сношениям (в составе министров иностранных дел), который отвечает за принятие решений в сфере внешней политики, а также решает другие вопросы «общего» характера (в том числе о распределении обязанностей между прочими формациями Совета).

В случаях особой важности, прямо предусмотренных учредительными договорами, Совет обязан собираться на уровне не «просто» министров, но высших руководителей исполнительной власти государств-членов — Совет в составе глав государств или правительств. В будущем (согласно Лиссабонскому договору) эта формация должна исчезнуть.

Из сказанного следует, что Совет — единственный из институтов Европейского Союза, который не имеет фиксированного состава членов и срока полномочий. Подобная многоликость Совета создает некоторые проблемы, но в целом заметно повышает профессионализм и компетентность «межправительственного» института Европейского Союза.

Председательство в Совете. Так как Совет заседает в разных составах (формациях), руководство данным институтом не может быть поручено отдельному человеку.

В этой связи Договор о ЕС установил, что председательство в Совете осуществляют государства-члены, которые руководят работой всех его формаций и вспомогательных органов через своих должностных лиц (министр иностранных дел государства-председателя возглавляет Совет по общим вопросам и внешним сношениям и т. д.).

Пост Председателя Совета не является выборным. Государства-члены занимают его поочередно, в порядке ротации, каждое в течение одного полугодия. Очередность замещения поста Председателя определяет сам Совет, принимая на этот счет специальное решение (Решение от 1 января 2007 г. «Об установлении порядка очередности осуществления председательства в Совете»). Так, в 2008 г. председателями Совета Европейского Союза являлись Словения (первое полугодие) и Франция (второе полугодие), в 2009 г. — Чехия (первое полугодие) и Швеция (второе полугодие).

Государство-председатель не только направляет работу Совета Европейского Союза (в частности, путем составления программы его деятельности на конкретное полугодие и предварительных повесток дня сессий разных формаций), но и обладает важными полномочиями общеполитического характера.

Согласно Договору о Европейском Союзе именно государство-председатель является высшим представителем Союза по вопросам общей внешней политики и политики безопасности, ведет международные переговоры и делает официальные заявления от имени данной организации в целом. Ввиду этого обстоятельства пост Председателя Совета для государств-членов является очень престижной должностью, а в средствах массовой информации государство-председателя часто называют Президентом Европейского Союза.

В дальнейшем, после вступления в силу Лиссабонского договора о реформе Европейского Союза (см. вопрос № 17), действующая система замещения поста Председателя Совета сохранится с одним существенным изменением: с целью обеспечить большую последовательность и преемственность председательство в Совете планируется сделать коллективным. Его будут осуществлять сообща по три государства-члена (сопредседатели) сроком полтора года. Если бы такая модель действовала сейчас, то с 1 июля 2008 г. по 31 декабря 2009 г. «коллективным председателем» Совета являлись бы Франция, Чехия и Швеция с соответствующим распределением обязанностей между собой.

С другой стороны, Лиссабонский договор лишает Председателя Совета права представлять Европейский Союз за рубежом в рамках общей внешней политики и политики безопасности. Эти общеполитические полномочия переходят к новым должностным лицам Союза, работающим на постоянной основе, — Председателю Европейского совета (см. вопрос № 36) и Верховному представителю Союза по иностранным делам и политике безопасности (см. ниже в настоящем вопросе).

Функции и полномочия. Несмотря на то что членами Совета являются представители исполнительной власти государств-членов, данный институт Европейского Союза выступает, прежде всего, в роли законодателя по общему праву. В настоящее время Совет реализует законодательную функцию совместно с Европейским парламентом, однако, в отличие от последнего, вето Совета на законопроекты всегда носит абсолютный характер.

В сферах, где законопроекты издаются на базе консультационной процедуры (см. вопрос № 70), именно Совет принимает документ в окончательной редакции, в том числе вопреки возможным возражениям Европарламента. Как уже отмечалось, подобные документы оформляются как единоличные акты Совета Европейского Союза: регламент Совета, рамочное решение Совета и т. п.

Совет осуществляет бюджетную функцию, принимая совместно с Европейским парламентом бюджет Европейского Союза, а также утверждая автономные бюджеты некоторых органов последнего (например, бюджет Европола).

Наряду с законодательной и бюджетной, Совет Европейского Союза осуществляет также функции определения политики и координации (так они названы в Лиссабонском договоре). Основными полномочиями в рамках этих функций выступают:

— принятие ежегодно «главных ориентиров экономической политики», адресуемых всем государствам-членам, а также иных мер по координации и контролю за их экономической политикой и финансовым положением (в том числе санкции по отношению к государствам-членам, в которых существует чрезмерный бюджетный дефицит). Специальные «ориентиры» Совет издает также в сфере политики занятости ЕС, направленной на сокращение безработицы;

— утверждение всех мероприятий, в том числе правовых актов, в рамках общей внешней политики и политики безопасности, сотрудничества полиций и судебных органов в уголовно-правовой сфере (т. е. второй и третьей опор Европейского Союза), а также контроль за их исполнением государствами-членами (через собственного Председателя и Генеральный секретариат);

— заключение соглашений Европейских сообществ и Союза с третьими странами и международными организациями.

Среди иных полномочий Совета важно отметить назначение на многие должности в институтах и органах Европейского Союза, единолично или с согласия Европарламента (Председатель и члены Европейской комиссии; члены Счетной палаты, Экономического и социального комитета и др.), а также отдельные права в сфере учредительной власти. Именно Совет созывает конференцию по пересмотру учредительных документов Европейского Союза и может самостоятельно вносить поправки в некоторые их статьи без ратификации государствами-членами (см. вопрос № 69).

Организация работы и принятия решений. Совет Европейского Союза, как и Европейский парламент, работает в сессионном порядке. Однако, поскольку членами Совета выступают министры правительств государств-членов, его сессии не могут продолжаться длительное время. В течение года проходят в среднем 100 сессий Совета в разных формациях; каждая сессия длится, как правило, один день (реже два дня). Количество сессий Совета и даты их проведения определяются заранее, в программе государства-председателя, рассчитанной на срок его полномочий (шесть месяцев).

Наряду с официальными сессиями, где принимаются нормативные акты и другие решения, в практике Совета получили широкое распространение неформальные заседания (также в разных формациях), на которые министры съезжаются для обсуждения текущих проблем развития Европейского Союза.

Кворум на заседаниях Совета составляет большинство от его списочного состава (т. е. 15 из 27), причем один член Совета может делегировать свое право голоса другому члену (такая возможность используется очень редко).

В качестве основных способов принятия решений Советом выступают единогласие и квалифицированное большинство; какой именно способ подлежит использованию в конкретном случае, определяют уполномочивающие статьи учредительных договоров. Например: «Совет, постановляя единогласно… может принимать любые регламенты» в целях регулирования вопросов государственной помощи предприятиям (ст. 89 Договора о ЕС); «пошлины общего таможенного тарифа устанавливаются Советом, постановляющим квалифицированным большинством…» (ст. 26 Договора о ЕС).

Единогласие в Совете предполагает, что проект решения получил поддержку со стороны всех его членов. Голосование, тем не менее, не проводится: документ считается одобренным, если никто из присутствующих на заседании министров не выступил против. Таким образом, на практике в Совете вместо единогласия используется консенсус (принятие решений без голосования при отсутствии прямо заявленных возражений).

В связи с тем что единогласие (de facto консенсус) дает возможность государствам-членам через собственных министров накладывать вето на проекты, данный способ принятия решений постепенно заменяется другим, более гибким и эффективным — квалифицированным большинством.

В соответствии с проектом Конституции именно этим способом Совет по общему правилу будет утверждать европейские законы и рамочные законы, а также иные правовые акты. Единогласие сохранится лишь как исключение, в наиболее «чувствительных» для государств сферах жизни.

Особенность квалифицированного большинства в Совете заключается в том, что оно учитывает дуалистическую (двойственную) природу организации Европейский Союз: объединение государств и союз народов. Соответственно для принятия решения в данном случае необходимо выполнить два основных условия:

— проект должны поддержать абсолютное большинство членов Совета (т. е. 15 из 27), а по некоторым вопросам — 2/3 (т. е. 15 из 27);

— «за» должно быть подано не менее 255 из 375 так называемых взвешенных голосов. «Взвешивание» голосов представителей разных стран производится в соответствии с численностью их населения, причем соответствующие квоты (как и для числа избираемых депутатов Европарламента) жестко зафиксированы в Договоре о ЕС (ст. 205). Так, министры из Германии, Великобритании, Франции и Италии имеют каждый по 29 «взвешенных голосов»; испанский и польский министры — по 27; нидерландский — 13 и т. д. Наименьшее число «взвешенных голосов» у представителя Мальты (3);

Зафиксированные в Договоре о ЕС квоты государств-членов не являются строго пропорциональными (т. е. неточно отражают соотношение их по численности населения). По этой причине Ниццкий договор 2001 г. наделил каждого члена Совета правом требовать проверки того, что «государства-члены, образующие это квалифицированное большинство, представляют не менее 62 % всего населения Союза. Если окажется, что данное условие не выполнено, то соответствующее решение не принимается» (новый параграф 4 ст. 205 Договора о ЕС).

Лиссабонский договор 2007 г. предусматривает отмену «взвешенного голосования» (вместе с дополнительным условием о перепроверке 62 %). Он устанавливает новое определение квалифицированного большинства на основе метода «двойного большинства» (большинство представленных в Совете государств-членов + большинство населения Европейского Союза в целом).

Согласно ст. 16 Договора о Европейском Союзе в редакции Лиссабонского договора квалифицированное большинство в Совете определено следующим образом: «не менее 55 % членов Совета, включая как минимум пятнадцать из них, представляющих государства-члены, в которых сосредоточено не менее 65 % населения Союза». По некоторым вопросам предусмотрено также суперквалифицированное большинство: «не менее 72 % членов Совета, представляющих государства-члены, в которых сосредоточено не менее 65 % населения Союза» (ст. 238 Договора о функционировании Европейского Союза в редакции Лиссабонского договора).

В то же время, по настоянию ряда государств-членов, прежде всего Польши, введение в действие нового определения квалифицированного большинства отложено Лиссабонским договором до 1 ноября 2014 г. До наступления этой даты в Совете продолжит использоваться метод «взвешенного голосования», как он существует в настоящее время (переход к методу «двойного большинства» будет осуществляться постепенно и должен окончательно завершиться к 1 апреля 2017 г.).

Кроме единогласия (консенсуса) и квалифицированного большинства Совету известен и такой способ принятия решений, как простое большинство (большинство от списочного состава). Он используется, в основном, для принятия процедурных решений.

С учетом непостоянного характера работы Совета в функционировании данного института огромную роль играют вспомогательные органы (комитеты). Важнейший среди них — Комитет постоянных представителей, обозначаемый также аббревиатурой Coreper (от франц. Comitй des reprйsentants permanents). В его состав входят главы официальных представительств государств-членов при Европейском Союзе (в ранге послов) либо их заместители.

Coreper в предварительном порядке рассматривает проекты, вносимые на утверждение Совета, и старается достигнуть консенсуса между представителями государств-членов. Если это удалось, то Совет, как правило, автоматически (без обсуждения) утверждает текст, согласованный в Coreper. Так происходит примерно в 75–80 % случаев, т. е. Coreper своей деятельностью существенно «разгружает» Совет.

Наряду с Coreper в структуре Совета имеются ряд специальных комитетов (по сельскому хозяйству, по вопросам политики и безопасности и др.), а также создаются рабочие группы по отдельным вопросам, число которых варьируется от 250 до 300.

Аппарат Совета представлен его Генеральным секретариатом (примерно 3000 сотрудников). Руководитель последнего с 1999 г. совмещает две должности: Генеральный секретарь Совета — Высокий представитель Европейского Союза по общей внешней политике и политике безопасности (сокращенно: «Генеральный секретарь — Высокий представитель»). В качестве Высокого представителя это должностное лицо помогает Председателю Совета в осуществлении внешнеполитических функций Европейского Союза.

В целях усиления последовательности и согласованности внешней политики Европейского Союза Лиссабонский договор 2007 г. предусматривает ликвидацию совместной должности Генерального секретаря — Высокого представителя. Пост Генерального секретаря Совета в дальнейшем сохранится лишь в качестве внутренней административной должности (начальника аппарата).

Что касается поста Высокого представителя, то вместо него вводится новое должностное лицо под названием «Верховный представитель Союза по иностранным делам и политике безопасности» (в проекте Европейской конституции 2004 г., на основе которой был подготовлен Лиссабонский договор, этой должности планировали дать более лаконичное название — «Министр иностранных дел Союза»).

Верховный представитель по иностранным делам и политике безопасности будет курировать все аспекты внешнеполитической деятельности Европейского Союза, действуя в двойном качестве:

— с одной стороны, Верховный представитель наделен правом председательствовать (без права голоса) на заседаниях Совета Европейского Союза при принятии им внешнеполитических решений (в формации «Совет по иностранным делам» на уровне министров иностранных дел государств-членов);

— с другой стороны, Верховный представитель будет являться вице-председателем главного исполнительного института Союза — Европейской комиссии.

Европейская комиссия

Состав и порядок формирования. Европейская комиссия — институт, сходный по составу и способу формирования с национальными правительствами. Она включает 27 человек: Председателя и 26 комиссаров, отвечающих за определенную сферу управления (комиссар по внешним сношениям, комиссар по вопросам правосудия и внутренних дел и т. д.).

Председатель и комиссары должны быть гражданами Европейского Союза, причем от каждого государства-члена назначается по одному гражданину (27 государств-членов Союза — 27 членов Комиссии). Ниццкий договор 2001 г. (см. вопрос № 10) предусматривал сокращение численного состава Комиссии (в ее состав должно было входить меньше лиц, чем имеется государств-членов; точные цифры не определялись). Однако Лиссабонский договор 2007 г. о реформе Европейского Союза (см. вопрос № 17) вернулся к прежней формуле «одно государство-член — один комиссар». Она может быть изменена лишь после 2014 г. путем сокращения численного состава Комиссии до 2/3 от общего числа государств-членов.

Несмотря на существование национальных квот, Председатель и комиссары, в отличие от членов Совета, не связаны указаниями своих государств и обязаны действовать только в интересах Сообщества и Союза в целом. Независимость комиссаров служит важнейшим условием назначения их на должность и гарантируется запретом для членов Комиссии получать или запрашивать указания от кого бы то ни было, в том числе от властей родных государств.

Члены Комиссии могут быть отрешены от должности только Судом Европейских сообществ в случае, если они перестают соответствовать установленным требованиям или совершат серьезный проступок. Возможна также принудительная отставка отдельных комиссаров по требованию Председателя (при условии поддержки этого требования большинством членов Комиссии).

Отправить в отставку Комиссию в целом может лишь Европейский парламент путем вынесения ей вотума недоверия, причем в усложненном порядке (абсолютное большинство депутатского корпуса и 2/3 поданных голосов). На практике таких случаев еще не было.

Комиссия формируется сроком на пять лет совместно Советом Европейского Союза и Европейским парламентом: назначение членов Комиссии производит Совет (квалифицированным большинством), а утверждение Комиссии в форме «вотума доверия» — Европейский парламент (простым большинством).

Председатель Комиссии назначается первым, отдельно от других комиссаров, и также отдельно утверждается Европейским парламентом. Согласно Лиссабонскому договору назначение этого должностного лица должно будет производиться с учетом результатов выборов в Европарламент, вероятно, из представителей той «европейской политической партии», которая сформировала наибольшую по численности фракцию в представительном институте Союза.

Функции и полномочия. В институционном механизме Европейского Союза Комиссия отвечает за выполнение в основном тех же задач, которые на уровне государств решают национальные правительства. Отсюда в политическом лексиконе ее часто характеризуют в качестве «главного исполнительного органа» или даже «европейского правительства».

При этом полномочия Комиссии, аналогично полномочиям правительств государств, проистекают из двух источников — непосредственно из «конституции» (учредительных договоров), а также из текстов законодательных актов, издаваемых Советом и Европарламентом (производные или делегированные полномочия). Благодаря этому реальный круг прав и обязанностей Комиссии постоянно возрастает.

В западной доктрине сложилась классификация основных направлений деятельности Комиссии на три функции. В рамках каждой она наделяется соответствующими властными прерогативами:

— охранительная функция, т. е. обеспечение соблюдения учредительных договоров, правовых актов институтов и других источников права Европейского Союза его государствами-членами, а также физическими и юридическими лицами.

Наиболее важное полномочие в рамках этой функции — это расследование противоправных действий и бездействия государств-членов и привлечение их к ответственности перед Судом Европейских сообществ. Сама по себе Комиссия правом наказывать государства-члены не обладает (см. вопрос № 50). Таким полномочием она может наделяться в отношении предприятий в соответствии с правовыми актами (регламентами) Европейского сообщества. При этом понятие «предприятие» охватывает как юридических, так и физических лиц, осуществляющих хозяйственную деятельность на внутреннем рынке ЕС.

Регламенты, предоставляющие Комиссии право налагать штрафы на предприятия, изданы в ряде отраслей законодательства Сообщества, прежде всего антимонопольном, транспортном и энергетическом. Например, согласно Регламенту Совета от 27 июня 1960 г. «Об отмене дискриминации в области цен и условий транспортных перевозок» Комиссия вправе штрафовать перевозчиков на сумму до 10 тыс. евро.

Многомиллионные штрафы (до 10 % годового оборота предприятия) Комиссия налагает на крупные компании, нарушающие правила конкуренции в ЕС, к примеру «Фольксваген» (решением Комиссии от 29 июня 2001 г. оштрафован на сумму 30,96 млн евро), «ДаймлерКрайслер» (10 октября 2001 г. наложен штраф на сумму около 72 млн евро), «Нинтендо» (оштрафован на 149 млн евро согласно решению от 30 октября 2002 г.), «Майкрософт» (решениями от 24 марта 2004 г. и от 27 февраля 2008 г. оштрафован в совокупности на сумму около 1,5 млрд евро).

В рамках охранительной функции Комиссия наделяется правом санкционировать определенные действия государств-членов и предприятий (форма предварительного контроля). В частности, предварительного согласия Комиссии требуют слияние крупных компаний, предоставление государственной помощи предприятиям и нормативные акты государств-членов по ряду вопросов (например, в области стандартизации).

Законодательством ЕС Комиссии также может предоставляться право предписывать или запрещать определенные действия. Например, посредством своих решений она вправе приказать государствам-членам запретить сбыт или изъять с рынка любой товар, который представляет серьезную угрозу для потребителей (Директива Европейского парламента и Совета от 3 декабря 2001 г. «Об общих условиях безопасности продукции»);

— инициативная функция, т. е. подготовка новых нормативных актов и иных мер, подлежащих принятию на уровне Европейского Союза.

Правом вносить в Совет и Европейский парламент проекты регламентов, директив и иных правовых актов Комиссия обладает в рамках всех трех опор Союза. Однако в рамках Европейского сообщества, где издается наибольшая часть законодательства Союза, данное право носит исключительный (монопольный) характер. Другими словами, в рамках ЕС законодательные институты — Европейский парламент и Совет, — как правило, могут принимать решения лишь по предложению Комиссии, но не по собственной инициативе. Более того, Комиссия вправе в любой момент изменить или отозвать внесенное предложение. Если окончательное решение должен принимать Совет, то поправки, с которыми не согласна Комиссия, он может вносить лишь единогласно.

Монополия Комиссии на правотворческую инициативу — особенность механизма сдержек и противовесов в ЕС, благодаря которой Комиссию принято характеризовать как «мотор Сообщества». Данную особенность планируется сохранить и в будущей Конституции Союза. Согласно ее проекту европейские законы и рамочные законы будут издаваться по предложению Комиссии. Лишь в сфере уголовного права и полицейского сотрудничества инициаторами законодательных актов наряду с Комиссией смогут выступать государства-члены (не менее четверти от общего их числа).

К другим важным полномочиям Комиссии в рамках инициативной функции относятся разработка проекта бюджета Европейского Союза и ведение переговоров с иностранными государствами и международными организациями по вопросам, которые входят в компетенцию ЕС и Евратома (первой опоры);

— исполнительная функция (в узком смысле слова), под которой понимается самостоятельное претворение в жизнь Комиссией предписаний учредительных договоров и других источников права Союза.

К главным полномочиям в этой области относится, прежде всего, издание делегированного законодательства и принятие других «мер по исполнению» регламентов, директив, решений Европейского парламента и Совета, исполнение бюджета Европейского Союза, а также управление структурными фондами Сообщества (Европейский социальный фонд, Европейский фонд регионального развития и др.).

Организация работы и принятия решений. Комиссия — постоянно действующий институт, которому в силу характера ее функций и полномочий приходится принимать огромное число решений (в среднем около 10 тыс. каждый год).

По этой причине в Комиссии осуществляется распределение обязанностей («портфелей») между отдельными членами — комиссарами. Общее руководство Комиссией возложено на Председателя, который из числа комиссаров вправе назначать себе заместителей (вице-председателей).

В дальнейшем, согласно Лиссабонскому договору 2007 г., один из вице-председателей Комиссии будет являться Верховным представителем Союза по иностранным делам и политике безопасности. Это должностное лицо одновременно будет выполнять функции Председателя Совета Европейского Союза на уровне министров иностранных дел государств-членов (см. выше в настоящем вопросе).

Лиссабонский договор также наделяет Верховного представителя рядом самостоятельных прерогатив, осуществляемых им единолично: право представлять Союз в целом на международной арене, руководство «Европейской службой внешнеполитической деятельности» (дипломатической службой ЕС), право самостоятельно разрабатывать и представлять на утверждение Совета и Комиссии проекты новых внешнеполитических мер Европейского Союза.

В качестве отраслевых подразделений (ведомств) Комиссии выступают генеральные директораты (или генеральные дирекции), обозначаемые аббревиатурой DG и номерами в виде римских цифр, например: DG II «Экономические и финансовые вопросы», DG VI «Сельское хозяйство» и т. д. Руководителем генерального директората является генеральный директор (должностное лицо, назначаемое из числа гражданских служащих Европейских сообществ). Генеральный директор, в свою очередь, подчиняется комиссару, который отвечает за соответствующую отрасль управления.

Кроме генеральных директоратов в структуре Комиссии имеются специализированные службы (Служба переводов, Юридическая служба и др.) и Генеральный секретариат (вспомогательный аппарат).

Большая загруженность Комиссии обусловливает существование у нее обширного персонала (около 50 тыс. служащих — больше, чем в любом другом институте или органе Союза), а также практику внутреннего делегирования, т. е. передачу полномочий принимать решения отдельным комиссарам или генеральным директорам.

 

36. Что такое Европейский совет?

Европейский совет — это высший орган политической координации и планирования Европейского Союза. «Европейский совет дает Союзу импульсы, необходимые для его развития, и определяет его генеральные политические ориентиры» (ст. 4 Договора о Европейском Союзе).

Членами данного органа по должности выступают руководители всех государств-членов и Председатель Европейской комиссии, которых сопровождают министры иностранных дел и один из комиссаров. Поскольку большинство стран Союза по форме правления являются парламентарными республиками или монархиями, то в Европейском совете их обычно представляют главы правительств (премьер-министры), реже — президент (например, Францию).

Сессии Европейского совета, по общему правилу, должны собираться не реже двух раз в год, на практике — дважды в полугодие. Председательствует на них руководитель страны, которая в соответствующий период занимает пост Председателя Совета Европейского Союза.

Каждая сессия Европейского совета продолжается два дня, на протяжении которых обсуждаются важнейшие проблемы развития Европейского Союза и мировой политики. По итогам сессии принимается итоговый политический документ под названием «заключения» (англ., франц. conclusions). В этом документе излагаются общие оценки и согласованные инициативы, подлежащие реализации на уровне Союза в целом и его государств-членов.

Европейский совет не издает правовых актов, за исключением «общих стратегий» в рамках ОВПБ (см. вопрос № 26). Он также вправе рекомендовать государствам-членам создать «общую оборону», если возникнет такая необходимость (ст. 17 Договора о Европейском Союзе).

Высокий состав и важность проблем, обсуждаемых на сессиях Европейского совета, обусловливают его характеристику в литературе и средствах массовой информации как «встречи в верхах» или «саммита» Европейского Союза. По этой причине, хотя заключения Европейского совета не имеют юридически обязательной силы, на практике они обычно реализуются в жизнь.

Новеллы Лиссабонского договора приведут к дальнейшему повышению роли Европейского совета в организационном механизме, в том числе к признанию его в качестве института Союза. Предусмотрено также ввести пост Председателя Европейского совета, работающего на постоянной основе и избираемого самим Европейским советом на 2,5 года.

 

37. Каковы основные контрольные институты и органы Европейского Союза?

Отталкиваясь от опыта современных государств, в организационном механизме Европейского Союза были учреждены специализированные институты и органы, которые осуществляют контрольную функцию. Важнейшие среди них — Счетная палата и Омбудсман.

Европейская счетная палата создана в 1977 г. в качестве единого органа финансового контроля Европейских сообществ. В 1992 г. поправками Договора о Европейском Союзе ее статус был повышен: Счетная палата была признана в качестве пятого института Союза наряду с Европарламентом, Советом, Комиссией и Судом.

«Счетная палата обеспечивает контроль за счетами» (ст. 246 Договора о Европейском сообществе) и с этой целью проверяет их в отношении «всей совокупности доходов и расходов Сообщества» (ст. 248 Договора о ЕС).

С этой целью Счетная палата проводит аудиторские проверки как на основе бухгалтерской документации, так и непосредственно на месте, в частности в помещениях других институтов и органов Сообщества, физических и юридических лиц, получающих средства из союзного бюджета.

По результатам проверок Счетная палата представляет доклады (специальные и ежегодные), а также выносит заключения. Правом самостоятельно наказывать нарушителей она не обладает.

Счетная палата ежегодно представляет Европарламенту и Совету заверительную декларацию в отношении бухгалтерской документации, относящейся к исполнению общего бюджета Европейского Союза.

Двадцать семь членов Счетной палаты (по одному от каждого государства-члена) назначаются на должность Советом Европейского Союза после консультации с Европейским парламентом, сроком на шесть лет. Из своего состава они избирают Председателя Счетной палаты (на три года).

При осуществлении полномочий члены Счетной палаты полностью независимы и могут быть отрешены от должности только Судом Европейских сообществ.

Счетная палата функционирует на постоянной основе и располагает собственным аппаратом около 500 человек.

Европейский омбудсман

Должность специального парламентского уполномоченного по контролю за административными органами появилась в средневековой Швеции, а в XX в. была заимствована большинством современных государств, в том числе Россией. В 1992 г. аналогичный пост введен и в Европейском Союзе.

Европейский омбудсман — единоличный орган, который избирается Европарламентом сроком на пять лет (выборы всегда альтернативные). В своей деятельности Омбудсман полностью независим, в том числе от самого Европарламента. Его полномочия могут быть досрочно прекращены лишь в судебном порядке (Судом Европейских сообществ).

Задача Омбудсмана — расследовать дела по жалобам на «случаи нарушения порядка управления в деятельности институтов или органов Сообщества», кроме судебных (ст. 195 Договора о ЕС). С жалобами к Омбудсману могут обращаться граждане Союза, а равно любое юридическое или физическое лицо, проживающее (имеющее местонахождение) на его территории. Омбудсман вправе проводить расследования также по собственной инициативе.

Институты и органы ЕС должны предоставлять Омбудсману любые необходимые сведения, а их сотрудники могут быть приглашены для дачи показаний. Обязанность предоставлять информацию Омбудсману распространяется и на все государства-члены (кроме сведений, которые в соответствии с законодательством страны носят секретный характер).

Если в ходе рассмотрения жалобы подтвердится, что конкретный институт или орган допустил нарушение, то Омбудсман сначала пытается достичь «полюбовного урегулирования» (франц. solution а l’amiable), которое позволит устранить нарушение и удовлетворить справедливые требования лица, обратившегося с жалобой.

Когда достичь примирения сторон не удается, Омбудсман готовит доклад, содержащий проекты критических рекомендаций. Институт или орган, в адрес которого направлен доклад, обязан в течение трех месяцев дать на него свой ответ Омбудсману (подробное заключение) с возможным указанием мер, принятых во исполнение критических рекомендаций.

Если ответ института/органа признан Омбудсманом неудовлетворительным, то он направляет специальный доклад Европейскому парламенту. Этот доклад завершает рассмотрение жалобы. В дальнейшем Европарламент может принять соответствующие меры в рамках своих полномочий.

Срок давности для направления жалобы Европейскому омбудсману — два года с момента, когда лицу стало известно о фактах, послуживших ее основанием. Подаче жалобы должно предшествовать обращение к заинтересованному институту или органу. С целью облегчить данную процедуру Омбудсман утвердил типовой формуляр жалобы, опубликованный в Официальном журнале Европейского Союза.

В 2000 г., исходя из потребности обеспечить более эффективную защиту прав личности при обработке институтами и органами Союза информации об их частной жизни, была введена должность специального информационного омбудсмана, который официально именуется Европейский контролер по защите данных. Правовой статус этого нового органа Союза закреплен в Регламенте Европейского парламента и Совета от 18 декабря 2000 г. «О защите физических лиц в отношении обработки данных личного характера институтами и органами Сообщества и о свободном обращении таких данных».

 

38. Какими правоохранительными органами располагает Европейский Союз?

Органами, посредством которых Европейский Союз осуществляет координацию мероприятий государств-членов по борьбе с преступностью, служат Европол и Евроюст. При Европейской комиссии также функционирует Европейское ведомство по борьбе с мошенничеством.

В последние годы активно обсуждается вопрос об учреждении Европейской прокуратуры; возможность ее создания прямо предусмотрена Лиссабонским договором.

Европейское полицейское ведомство, или Европол (Europol), - орган Европейского Союза, который осуществляет координацию и оказывает помощь деятельности полицейских служб государств-членов в сфере предотвращения и расследования тяжких преступлений, затрагивающих интересы двух и более стран.

Его статус первоначально был закреплен в специальной (дополнительной) конвенции между государствами-членами, подписанной в 1995 г. и вступившей в силу в 1998 г., - Конвенции «О создании Европейского полицейского ведомства» (краткое название: «Конвенция о Европоле»). В 2009 г. текст Конвенции был заменен одноименным нормативным актом Совета Европейского Союза: Решением Совета от 6 апреля 2009 г. «О создании Европейского полицейского ведомства (Европол)».

В настоящее время деятельность Европола концентрируется в основном на информационной поддержке мероприятий по борьбе с преступностью путем сбора, передачи и обработки соответствующих данных. Для этого в государствах-членах созданы национальные отделы, отвечающие за контакты с Европолом, и каждое из них направляет в Европол своих офицеров по связи.

В соответствии с Решением о создании Европейского полицейского ведомства 2009 г. Европол также наделен рядом важных дополнительных полномочий, в частности:

— правом откомандировывать своих сотрудников для участия в работе совместных следственных бригад, формируемых государствами-членами;

— правом направлять государствам-членам официальные запросы о возбуждении уголовных дел, а также о проведении и координации расследований по определенным уголовным делам. В случае отказа государства-члены обязаны направлять Европолу мотивированный ответ.

Главным внутренним органом Европола служит Административный совет, состоящий из представителей государств-членов (собирается не реже двух раз в год). Текущее управление осуществляет директор, назначаемый на четыре года Советом Европейского Союза.

В 2003 г. министры внутренних дел пяти крупнейших стран Европейского Союза (Великобритании, Германии, Испании, Италии, Франции) выступили с предложением усилить полномочия Европола, что может со временем привести к преобразованию его в правоохранительное учреждение, подобное Федеральному бюро расследований США.

Евроюст (Eurojust) — новый орган Европейского Союза, созданный для координации работы национальных прокуратур и иных ведомств государств-членов, которые осуществляют уголовное преследование и/или расследование уголовных дел. Компетенция Евроюста распространяется на более широкий круг противоправных деяний, чем компетенция Европола (к ней дополнительно отнесена, например, экологическая преступность).

Правовой статус данного органа закреплен в Решении Совета от 28 февраля 2002 г. «О создании Евроюста в целях усиления борьбы с тяжкой преступностью».

В соответствии с указанным Решением в состав Евроюста входят по одному «национальному члену, откомандированному каждым государством-членом… и являющемуся по должности прокурором, судьей или офицером полиции с аналогичными прерогативами» (ст. 2).

Национальные члены выступают уполномоченными представителями своих стран. Они обеспечивают постоянное взаимодействие органов уголовного преследования разных государств — членов Союза.

В содержание полномочий национальных членов входит право обращаться к компетентным органам своего и других государств-членов с ходатайствами о начале расследования или возбуждении уголовного преследования, о создании совместных следственных групп, передача запросов о правовой помощи по уголовным делам и др.

В то же время каждое государство самостоятельно определяет характер и объем судебно-правовых полномочий своего национального члена на собственной территории (например, может ли он давать обязательные распоряжения местным правоохранительным органам, обладает ли правом доступа к их банкам данных и т. д.).

В некоторых случаях, например когда расследование преступления (преступлений) имеет значение для Союза в целом, Евроюст может действовать в лице коллегии, объединяющей всех национальных членов. Коллегия Евроюста избирает одного из национальных членов Председателем, которого затем утверждает в должности Совет Европейского Союза.

Для текущего управления Евроюстом коллегия назначает административного директора.

Советом Европейского Союза принято Решение от 14 декабря 2008 г. «Об усилении Евроюста», которое вносит множество изменений и дополнений в вышеупомянутое Решение от 28 февраля 2002 г. В частности, предусмотрено создание в рамках Евроюста «постоянного координационного механизма» (франц. dispositif permanent de coordination), который будет обеспечивать доступность этого органа в круглосуточном режиме для оказания помощи компетентным инстанциям государств-членов. Также расширяются полномочия национальных членов Евроюста.

Согласно Лиссабонскому договору о реформе Европейского Союза (см. вопрос № 17) может быть учреждена Европейская прокуратура, которая будет непосредственно заниматься уголовным преследованием в национальных судах ряда преступных деяний.

«Европейская прокуратура, при необходимости, во взаимодействии с Европолом, уполномочивается осуществлять расследование, уголовное преследование и предание суду в отношении исполнителей и соучастников преступных деяний, посягающих на финансовые интересы Союза» (параграф 2 ст. 86 Договора о функционировании Европейского Союза в редакции Лиссабонского договора).

В дальнейшем компетенция Европейской прокуратуры может быть распространена на другие виды «тяжкой преступности с трансграничными масштабами», включая международный терроризм (параграф 4 той же статьи).

Европейское ведомство по борьбе с мошенничеством, сокращенно — OLAF (от франц. Office europйen de la lutte anti-fraude) было учреждено в 1999 г. Европейской комиссией в целях «усиления борьбы с мошенничеством, коррупцией и любой иной противоправной деятельностью, посягающей на финансовые интересы Сообществ…» (ст. 2 Решения Комиссии от 26 мая 1999 г. «Об учреждении Европейского ведомства по борьбе с мошенничеством»).

Кроме указанного решения статус OLAF регулируют специальный Регламент Европейского парламента и Совета «О расследованиях, осуществляемых Европейским ведомством по борьбе с мошенничеством (OLAF)» и Межинституционное соглашение Европарламента, Совета и Комиссии «О внутренних расследованиях, осуществляемых OLAF».

Главным объектом усилий OLAF служит выявление противоправных деяний, ведущих к непоступлению средств в бюджет Европейского Союза или, напротив, к незаконному их использованию. Объектом проверок OLAF могут выступать и органы Союза, обладающие автономным бюджетом (например, Европейский центральный банк).

Расследования, проводимые OLAF, подразделяются на внутренние и внешние. Первые осуществляются в рамках институтов и органов Союза, вторые — в отношении иных лиц и организаций, в частности тех, которые получают финансовую помощь за счет союзного бюджета.

И те и другие расследования носят административный характер, однако по их итогам OLAF может направлять прокуратурам или иным компетентным органам государств-членов информацию на предмет возбуждения уголовного дела.

OLAF возглавляет директор, назначаемый Европейской комиссией сроком на пять лет. В целях обеспечения подлинной независимости OLAF (в том числе от самой Комиссии, при которой состоит данный орган) образован Наблюдательный комитет в составе пяти независимых и компетентных лиц. Их назначают сроком на три года по общему согласию Европейский парламент, Совет и Комиссия.

 

39. Какие органы Европейского Союза осуществляют консультативные функции?

Наиболее важными и авторитетными органами консультативного характера выступают Экономический и социальный комитет и Комитет регионов, функционирующие в рамках ЕС и Евратома (первой опоры). Кроме того, у Союза имеется большое число специализированных консультативных органов, компетенция которых охватывает отдельные виды деятельности (например, Комитет по вопросам занятости).

Экономический и социальный комитет — орган, состоящий из представителей разных классов и социальных групп Европейского Союза: наемных работников, работодателей, фермеров, ремесленников и т. д. Их работа в данном Комитете дает возможность «различным социально-экономическим составляющим организованного гражданского общества» Европы (ст. 257 Договора о ЕС) оказывать большее влияние на политику наднациональных институтов.

Это влияние осуществляется путем вынесения Экономическим и социальным комитетом консультативных заключений по законопроектам ЕС, а также по иным актуальным вопросам общественной жизни. Комитет может давать их как по собственной инициативе, так и по запросу со стороны политических институтов Союза (чаще всего, Комиссии).

Во многих областях Договор о ЕС предусматривает обязательную консультацию с Экономическим и социальным комитетом (аграрная, социальная политика, охрана окружающей среды, здравоохранение и др.). Правовые акты по этим вопросам могут быть изданы лишь «после консультации» с Комитетом, которому дается месячный срок (как минимум) на подготовку своего заключения.

Непроведение консультации с Экономическим и социальным комитетом, когда таковая обязательна, представляет собой существенное нарушение процедурных требований и может послужить основанием для отмены регламента или иного правового акта судами Европейского Союза.

Экономический и социальный комитет включает 344 члена, избираемых на четыре года Советом Европейского Союза из списка кандидатов, которые представляют каждое государство-член. Подобно Европарламенту, здесь предусмотрены национальные квоты, различающиеся в зависимости от численности населения разных стран Союза.

Несмотря на это обстоятельство, члены Экономического и социального комитета «осуществляют свои функции полностью независимо, в общих интересах Сообщества» (ст. 258 Договора о ЕС). Внутри Комитета они объединяются в группы в зависимости от их социального происхождения: группа I «Наемные работники», группа II «Работодатели» и группа III «Прочие виды деятельности» (представители ремесленников, ассоциаций потребителей и т. п.).

Наиболее многочисленной в составе Комитета является первая группа, объединяющая в основном представителей профессиональных союзов, большинство из которых входят в Европейскую конфедерацию профессиональных союзов (см. вопрос № 9).

Представитель каждой из этих групп поочередно избирается на пост Председателя Экономического и социального комитета, представители двух других — соответственно вице-председателями. Коллегиальным руководящим органом Комитета выступает Бюро, избираемое также на паритетных началах из членов разных групп. Срок полномочий всех этих внутренних органов — два года.

В целях более эффективной работы в структуре Комитета образованы специализированные секции в соответствии с направлениями политики ЕС (по транспорту, сельскому хозяйству и др.); допускается учреждение подкомитетов.

Экономический и социальный комитет работает в сессионном порядке.

Комитет регионов состоит из представителей территориальных и местных коллективов, т. е. административно-территориальных образований внутри государств-членов на разных уровнях (области, провинции, коммуны и т. п.).

Согласно Договору о ЕС (ст. 263) в качестве этих представителей могут выступать либо «обладатели выборного мандата в рамках территориального или местного коллектива» (например, депутаты городского совета), либо должностные лица, «политически ответственные перед избираемой ассамблеей» (например, мэр города, назначенный местным советом).

Благодаря Комитету регионов, таким образом, обеспечивается привлечение низовых звеньев публичной власти к решению общих дел в рамках Европейского Союза. Так же как и рассмотренный выше Экономический и социальный комитет, данный орган выносит консультативные заключения по законопроектам и иным документам, принимаемым институтами Союза. Во многих случаях такая консультация обязательна (сферы культуры, здравоохранения, образования и др.).

Состав (344 человека), порядок формирования (назначение Советом на четыре года) и правовой статус членов Комитета регионов сходны с Экономическим и социальным комитетом. Похожи также организация работы (сессионная) и внутренняя структура обоих комитетов: Председатель, вице-председатели (в Комитете регионов они назначаются по принципу «один вице-председатель от каждого государства-члена»), Бюро, специальные комиссии.

С учетом особенностей состава Комитета регионов его члены объединяются в политические группы — фракции (в этом он сходен с Европарламентом), а также в национальные делегации (объединяют членов Комитета — выходцев из одного государства).

 

40. Какие специализированные органы функционируют в рамках экономического и валютного союза?

Экономический и валютный союз — особая сфера компетенции Европейского сообщества, в рамках которой ЕС осуществляет координацию всей экономической политики государств-членов (экономический союз) и проводит единую денежно-кредитную политику на основе единой валюты — евро (валютный союз).

Наряду с традиционными политическими институтами (Европарламент, Совет, Комиссия) управление в рамках этой сферы осуществляют специализированные органы ЕС и государств-членов, прежде всего Европейская система центральных банков во главе с Европейским центральным банком. Консультативные и наблюдательные функции возложены на Экономический и финансовый комитет.

Европейская система центральных банков и Европейский центральный банк

В связи с введением в ЕС единой валюты евро была проведена реорганизация «денежной власти» государств-членов, а ее носители (центральные банки) были объединены друг с другом в Европейскую систему центральных банков (ЕСЦБ) во главе с новым органом Союза — Европейским центральным банком (ЕЦБ).

ЕСЦБ, таким образом, включает в себя 28 элементов: 27 национальных центральных банков и Европейский центральный банк. Однако из-за того что на единую валюту в силу разных причин смогли перейти не все государства-члены (см. вопрос № 108), полноправными участниками данной системы выступают центральные банки лишь тех стран, которые вошли в «зону евро» (в 2010 г. — 16 стран).

Ввиду этого обстоятельства внутри ЕСЦБ выделяется Евросистема: Европейский центральный банк плюс 16 центральных банков стран «зоны евро». Остальные центральные банки входят в ЕСЦБ в основном с совещательным статусом, а их руководители не участвуют в принятии решений в рамках единой денежно-кредитной политики.

Главной целью ЕСЦБ служит поддержание стабильности цен, а ее основными задачами выступают:

— определение и претворение в жизнь денежной политики Сообщества;

— проведение валютных операций;

— хранение официальных валютных резервов и управление ими;

— содействие надлежащему функционированию платежных систем (ст. 105 Договора о ЕС; ст. 2–3 Протокола «Об Уставе Европейской системы центральных банков и Европейского центрального банка»).

Важнейшим принципом правового статуса ЕСЦБ является принцип независимости, который распространяется на Европейский центральный банк и на центральные банки всех государств-членов (ст. 105 Договора о ЕС).

Европейский центральный банк — ключевой элемент ЕСЦБ, который обладает широкими властными полномочиями, включая наложение штрафов на предприятия. К исключительной компетенции ЕЦБ относится санкционирование эмиссии денежных знаков евро (ст. 106 Договора о ЕС).

ЕЦБ реализует свои полномочия путем издания регламентов и решений в форме ориентиров и указаний для национальных центральных банков. Он может также принимать рекомендации и заключения, не имеющие обязательной силы.

Высшим должностным лицом ЕЦБ является Председатель, которому помогает в работе вице-председатель.

Указанные должностные лица плюс четыре других члена составляют Дирекцию — орган текущего управления Европейского центрального банка. Члены Дирекции назначаются сроком на восемь лет по общему согласию правительств государств-членов, входящих в «зону евро».

После вступления в силу Лиссабонского договора 2007 г. о реформе Европейского Союза (см. вопрос № 17) членов Дирекции будет назначать Совет Европейского Союза на основании квалифицированного большинства (государства-члены утрачивают право вето). В голосовании, как и в настоящее время, будут участвовать представители правительств только тех государств-членов, которые перешли на единую валюту «евро».

Главным внутренним органом ЕЦБ выступает Совет управляющих, в состав которого по должности входят члены Дирекции и руководители (управляющие) центральными банками стран «зоны евро».

В целях координации денежной политики, проводимой в рамках «зоны евро», с центральными банками стран, не перешедших на единую валюту, в структуре ЕЦБ образован еще один коллегиальный орган — Общий совет. В него входят Председатель, вице-председатель ЕЦБ и руководители всех без исключения центральных банков государств-членов.

Европейский центральный банк наделен статусом юридического лица, и в этом качестве располагает собственным уставным капиталом и резервами.

Экономический и финансовый комитет — орган, помогающий Совету и Комиссии в осуществлении координации экономической политики государств-членов, в том числе в контроле за состоянием их бюджетов.

Данный Комитет, в частности, дает указанным институтам свои заключения (по их запросу или по собственной инициативе); следит за экономическим и финансовым положением государств-членов, предоставляя об этом доклад Совету и Комиссии; выполняет по поручению Совета подготовительные и консультативные задачи; производит не реже одного раза в год анализ ситуации в области движения капиталов и свободы платежей в Сообществе (ст. 114 Договора о ЕС).

В состав Комитета входят лица, назначаемые государствами-членами, Комиссией и Европейским центральным банком (по два человека от каждого). Члены Комитета должны обладать «исключительной компетентностью в экономической и финансовой сфере» (ст. 2 Решения Совета «О порядке формирования Экономического и финансового комитета») и осуществлять свои функции «в общих интересах Сообщества» (ст. 3 Статута Экономического и финансового комитета, утвержденного решением Совета от 31 декабря 1998 г.).

Руководит работой Экономического и финансового комитета Председатель, избираемый членами Комитета сроком на два года.

 

41. Чем занимается Европейский инвестиционный банк?

Европейский инвестиционный банк (ЕИБ) — это особый орган Европейского сообщества и Союза, который функционирует в качестве кредитной организации. В соответствии с Договором о ЕС и приложенным к нему Протоколом «Об Уставе Европейского инвестиционного банка» он имеет статус юридического лица и располагает собственным уставным капиталом, подписчиками на который являются все государства-члены (в качестве членов Банка).

ЕИБ был образован в 1957 г. (одновременно с учреждением Сообщества) для того, чтобы способствовать выравниванию экономического развития между разными странами и регионами создаваемого общего рынка ЕС. «С этой целью, путем предоставления займов и гарантий, не стремясь к получению прибыли, он помогает финансированию следующих проектов во всех секторах хозяйства» (ст. 267 Договора о ЕС):

— направленных на повышение благосостояния менее развитых регионов Сообщества (например, юг Италии);

— по модернизации или конверсии предприятий либо по созданию новых видов деятельности, которые не могут быть в полной мере профинансированы отдельными государствами-членами;

— представляющих общий интерес для нескольких государств-членов, для реализации которых им также не хватает финансовых средств (например, строительство туннеля под Ла-Маншем в 1980-е гг.).

В последние годы Европейский инвестиционный банк все более активно подключается к финансированию проектов за пределами Европейского Союза, в том числе в России (например, природоохранные проекты в Санкт-Петербурге и Калининграде, на которые им выделена сумма 100 млн евро).

ЕИБ также выступает соучредителем других финансовых учреждений, в частности Европейского банка реконструкции и развития (ЕБРР) и Европейского инвестиционного фонда.

Главными внутренними органами ЕИБ являются:

— Совет управляющих — высший коллегиальный орган, определяющий основные направления политики Банка, состоит из компетентных министров государств-членов (обычно министры финансов);

— Административный совет — орган, принимающий решения о предоставлении займов и кредитов со стороны ЕИБ. Включает 28 администраторов, назначаемых на пять лет Советом управляющих (по одному от каждого государства-члена и от Европейской комиссии), а также их заместителей, назначаемых в аналогичном порядке (количество заместителей от разных государств-членов зависит от их доли в уставном капитале ЕИБ);

— Руководящий комитет — орган текущего управления Банком, осуществляющий подготовку решений Административного совета. Состоит из Президента и восьми вице-президентов ЕИБ, назначаемых на шесть лет Советом управляющих по предложению Административного совета.

Европейский инвестиционный банк не единственный орган, производящий финансирование инвестиционных проектов в ЕС. В настоящее время он осуществляет эту деятельность во взаимосвязи с другими финансовыми инструментами Сообщества (ст. 267 Договора о ЕС). К ним относятся, в частности, структурные фонды ЕС, находящиеся в подчинении Европейской комиссии: Европейский фонд регионального развития, Европейский социальный фонд, Европейский фонд по ориентированию и предоставлению гарантий сельскому хозяйству.

В Сообществе имеются также финансовый инструмент по ориентированию рыболовства, Фонд сплочения, Фонд солидарности и другие финансовые инструменты.

 

42. Какие агентства существуют в Европейском Союзе?

Расширение и усложнение задач, возлагаемых на Европейский Союз, обусловило появление в его организационном механизме большого числа автономных подразделений, которые чаще всего называются агентствами. Эти подразделения имеют оригинальную юридическую природу и, в качестве особой категории, получили в доктрине наименование «децентрализованный организм» (от франц. organisme dйcйntralisй).

«Организм» (в политико-правовом смысле) — это взаимосвязанная совокупность постов и служб, созданных для осуществления конкретной функции. Вместе взятые, они способны образовать единое учреждение.

Будучи децентрализованным, подобное учреждение наделяется статусом юридического лица, а равно большей или меньшей админитративно-финансовой автономией по отношению к остальным институтам и органам Союза.

Таким образом, децентрализованный организм — это одновременно и орган Европейского Союза, и организация, входящая в его структуру как обособленное подразделение с собственной правосубъектностью. В качестве юридического лица децентрализованный организм может от своего имени заключать соглашения с иностранными государствами и международными организациями, которые, однако, нуждаются в одобрении политическими институтами Союза.

Децентрализованными организмами выступают рассмотренные выше Европейский центральный банк и Европейский инвестиционный банк (вопросы № 32 и № 33), Европол и Евроюст (вопрос № 30). Непосредственно в учредительных договорах предусмотрено также создание Агентства по снабжению рудой, сырьем и «специальными расщепляющимися материалами», необходимыми для производства атомной энергии (ст. 52–55 Договора о Евратоме).

Остальные органы подобного характера функционируют на базе правовых актов институтов Союза, изданных преимущественно в рамках Договора о ЕС 1957 г. Не претендуя на исчерпывающий характер, перечислим некоторые из этих подразделений (в скобках указан год их создания):

— Европейский центр по развитию профессионального образования (1975);

— Европейское учреждение по улучшению условий жизни и труда (1975);

— Европейское агентство по окружающей среде (1990);

— Европейское учреждение по вопросам обучения (1990);

— Европейский наблюдательный центр в отношении наркотических средств и наркомании (1993);

— Европейское агентство по оценке медикаментов (1993);

— Ведомство по гармонизации в рамках внутреннего рынка (1994);

— Европейское агентство по вопросам здоровья и безопасности на рабочем месте (1994);

— Ведомство Сообщества по растительным сортам (1994);

— Европейский наблюдательный центр в отношении проявлений расизма и ксенофобии (1997);

— Европейское агентство по морской безопасности (2002);

— Европейское агентство по авиационной безопасности (2002);

— Европейский орган по безопасности продуктов питания (2002);

— Европейское агентство по координации оперативного сотрудничества на внешних границах государств — членов Европейского Союза (2004 г.);

— Европейское агентство по химическим продуктам (2008 г.).

В рамках общей внешней политики и политики безопасности (вторая опора Союза) в качестве автономных «организмов» в 2002 г. были учреждены Спутниковый центр. Институт по исследованиям безопасности Европейского Союза и Европейское оборонное агентство.

В рамках Союза функционирует также Европейский полицейский колледж, Европейский университет и европейские школы (на основании соглашений между государствами-членами и ЕС).

В ближайшие годы планируется создание новых агентств в различных областях компетенции Союза.

 

43. Используется ли принцип разделения властей в формировании и деятельности органов Европейского Союза?

Классическая система разделения властей, предусмотренная для отдельных государств, не вполне подходила такому динамично саморазвивающемуся государствоподобному наднациональному образованию интеграционного типа, как Европейский Союз. Вместо этого была создана гибкая и подвижная система элементов разделения и взаимодействия властей, не ставящая перед собой целью их разделить и жестко закрепить в определенной взаимной связи, но дающая возможность эффективно обеспечить их взаимодействие между собой. Такая организация оптимально способствует достижению координации при постановке задач и обеспечению субординации при их осуществлении. Именно это отражает специфический метод права Европейского Союза — метод скоординированной субординации (или гармонизации).

Исторически усиливающий свое значение Европейский Совет, подобно коллективному главе государства, призван разрабатывать и координировать стратегию развития Союза. С одной стороны, в явно ослабленную ограниченностью полномочий Европейского парламента законодательную власть вторгается Комиссия, являющаяся единственным источником законодательной инициативы и издающая акты в порядке делегированного законодательства. С другой — жесткость конституирующих Союз актов несколько уравновешивается влиянием на нее вырабатываемого Судом прецедентного права и возможностью толкования им норм права Европейского Союза.

Совет, официально являющийся органом законодательной власти Союза, состоит из министров — членов исполнительной власти, что явно противоречит традиционной системе разделения властей, но вполне успешно работает в структуре единого институционного механизма Европейского Союза. Положение и развитие судебной системы, в том числе и в результате внесенных Ниццким договором изменений, пожалуй, ближе всего к классическому. Совет, однако, наделяется характерными для суда полномочиями по наложению штрафов. Передача ряда законодательных функций Европейскому центральному банку (в сложнейший период введения единой валюты евро) также отличает организацию власти в Союзе от стандартной схемы. Лиссабонский договор показывает, что в ходе развития Европейского Союза дальнейшие подвижки в системе элементов разделения и взаимодействия властей неизбежны.

 

44. Где размещены институты и органы Европейского Союза?

В 1950-е гг., когда начался процесс строительства Европейского Союза, обсуждалась идея выделить для европейских институтов «особый округ, имеющий собственный суверенитет», т. е. поступить по образцу США (федеральный округ Колумбия, где расположена столица Вашингтон).

Эта идея не получила реализации. Приложенный в 1997 г. к учредительным договорам Протокол «Об установлении местонахождений институтов, некоторых органов и служб Европейских сообществ» окончательно закрепил режим множественности географических центров Союза. Наиболее важными из них служат Брюссель и Люксембург, которые часто называют «европейскими столицами».

Брюссель — официальная резиденция Совета Европейского Союза и Европейской комиссии, а также консультативных органов (Экономический и социальный комитет и Комитет регионов).

В Люксембурге размещены неполитические институты Союза: Суд и Счетная палата. Здесь же находится штаб-квартира Европейского инвестиционного банка. В Люксембурге, кроме того, расположены некоторые службы Комиссии и три месяца в год проводит заседания Совет (апрель, июнь и октябрь).

Европейский центральный банк размещен во Франкфурте-на-Майне (ФРГ), а Европейский парламент — в Страсбурге (Франция). Однако комиссии Парламента заседают в Брюсселе (Бельгия), а его аппарат (Генеральный секретариат) находится в Люксембурге. В Страсбурге также работает Европейский омбудсман.

Штаб-квартира правоохранительных органов Союза (Европол и Евроюст) — в Гааге (Нидерланды).

Агентства Союза являются децентрализованными организмами не только по своему статусу, но и по местонахождению. Их принято размещать в разных частях территории Союза, например Европейское агентство по окружающей среде расположено в Копенгагене (Дания), Ведомство по гармонизации в рамках внутреннего рынка — в Аликанте (Испания), Европейский центр по развитию профессионального образования — в Салониках (Греция) и т. д.

 

Раздел VII

СУДЕБНАЯ СИСТЕМА ЕВРОПЕЙСКОГО СОЮЗА

 

45. Какую роль играет судебная власть в Европейском Союзе?

Европейский Союз с самых первых лет своего существования располагает самостоятельной и авторитетной ветвью судебной власти, на вершине которой находится Суд Европейских сообществ. Будучи не только правоприменительным, но и правотворческим институтом, Суд сыграл выдающуюся роль в утверждении основополагающих начал правопорядка Сообщества и Союза, таких как принципы верховенства и прямого действия, приоритет основных прав человеческой личности, последовательная защита от нарушений свобод внутреннего рынка (свободы движения товаров, лиц, услуг и капиталов).

Судебная практика, созданная Судом, — одна из важнейших категорий источников права Европейского Союза, распространяющая действие на все государства-члены и их органы правосудия (см. вопрос № 28). Изучение этой практики — неотъемлемый элемент подготовки любого европейского юриста.

Посредством своих нормативных (прецедентных) решений Суд Европейских сообществ последовательно усиливает федеративные черты Союза, что выразилось в признании им Договора о ЕС 1957 г. «конституционной хартией», а самого себя — «конституционным судом».

«Истина состоит в том, что с течением лет Суд постепенно создал образование конституционного типа, затушевывая при этом элементы, которые относили Сообщество к классическому международному правопорядку».

Результаты указанной деятельности консолидированы в Лиссабонском договоре 2007 г. о реформе Европейского Союза (см. вопрос № 17). Вступление в силу Лиссабонского договора также должно привести к дальнейшему возрастанию юрисдикции союзных судов.

 

46. Сколько звеньев включает судебная система Европейского Союза?

Долгое время Суд Европейских сообществ являлся единственным судебным институтом организации. Количество поступающих дел было небольшим, и он оперативно справлялся с их рассмотрением. Однако постепенно ситуация изменилась. Так, если за весь 1957 г. Суд вынес четыре решения, десять лет спустя — 24, то в 1977 г. число вынесенных решений достигло 100, а в 1987 г. — 208.

Возрастание нагрузки на единственный судебный институт потребовало соответствующих реформ: на основании поправок, внесенных в учредительные договоры в 1986 г., был создан второй судебный орган Сообществ — Трибунал первой инстанции. В юрисдикцию Трибунала перешли дела по жалобам физических и юридических лиц на действия (бездействие) институтов и органов ЕС, а также служебные споры (споры, возникающие в связи с прохождением гражданской службы Европейских сообществ).

Таким образом, Суд Европейских сообществ получил возможность сосредоточиться на разрешении дел «конституционного» характера. Трибунал первой инстанции выступает преимущественно в роли органа административной юстиции.

При этом, в отличие от Суда, Трибунал не является отдельным институтом Европейского Союза. Это орган, состоящий при Суде, имеющий с ним одно местонахождение (Люксембург) и общий вспомогательный аппарат.

Создание Трибунала не позволило разрешить проблему перегруженности делами, которая грозит в ближайшее время усилиться в связи со вступлением в Европейский Союз десяти новых государств-членов. Так, в 2002 г. Суд вынес 269 решений (в том же году поступило 470 новых дел). Трибунал в указанный период завершил рассмотрение 331 дела (поступило — 411). Средняя продолжительность рассмотрения дел возросла до двух лет.

С учетом этой ситуации Ниццким договором 2001 г. (см. вопрос № 10) было предусмотрено гибкое решение проблемы: Совет Европейского Союза получил право учреждать новые судебные органы специальной юрисдикции в качестве третьего (нижнего) звена судебной системы ЕС. Это звено получило обобщенное наименование «судебные палаты», или «специализированные трибуналы» (последний термин является более корректным; именно он использован в Лиссабонском договоре 2007 г.). В компетенцию судебных палат (специализированных трибуналов) могут передаваться строго определенные категории дел искового производства, ныне рассматриваемых Судом или Трибуналом (здесь и далее под Трибуналом имеется в виду Трибунал первой инстанции).

В 2004 г. был создан первый специализированный трибунал Европейского Союза — Трибунал по делам публичной службы. В его юрисдикцию переданы споры между Европейским Союзом, с одной стороны, и лицами, находящимися на его «европейской публичной службе» (аналог государственной службы), а также иными сотрудниками аппарата ЕС, с другой стороны.

В дальнейшем планируется создание других специализированных трибуналов. Количество подобных органов, которые могут быть образованы в рамках судебной системы Европейского Союза, не ограничивается.

Итак, судебная система Европейского Союза включает три звена: высшее — Суд (Суд Европейских сообществ); далее — Трибунал первой инстанции (Трибунал); наконец, специализированные органы правосудия — судебные палаты (специализированные трибуналы), из которых к 2010 г. был создан один: Трибунал по делам публичной службы.

Лиссабонский договор 2007 г. о реформе Европейского Союза (см. вопрос № 17) полностью сохраняет указанную модель построения судебной системы организации. В то же время изменениям подвергаются названия входящих в нее звеньев (см. следующий вопрос).

 

47. Почему в названиях судов Европейского Союза используется устаревшая терминология?

Действительно, несмотря на то что Договор о Европейском Союзе 1992 г. вступил в силу более 15 лет назад (1 ноября 1993 г.), его судебный институт по-прежнему именуется Судом Европейских сообществ, а не Европейского Союза. То же самое относится к Трибуналу (полное наименование: Трибунал первой инстанции Европейских сообществ).

Причина, по которой были оставлены прежние названия, лежит в сложной внутренней структуре организации Европейский Союз. Напомним, что Союз в его нынешнем виде состоит из трех частей (опор), которые имеют разный правовой режим (см. вопрос № 14).

Юрисдикция Суда, а равно Трибунала, в полной мере распространяется лишь на первую опору, т. е. на Европейские сообщества (согласно Договору о ЕС и Договору о Евратоме 1957 г.).

Общая внешняя политика и политика безопасности (вторая опора Союза) полностью изъята из-под судебного контроля, а полномочия рассматривать дела в рамках третьей опоры (сотрудничество полиций и судебных органов в уголовно-правовой сфере) появились лишь в 1999 г. и являются достаточно ограниченными.

Таким образом, Суд в своей деятельности чаще всего выступает именно как институт первой опоры: как Суд Европейских сообществ и даже как Суд ЕС (дел, возникающих в рамках второго из Сообществ — Евратома, крайне мало). Аналогичная ситуация с Трибуналом.

Замена устаревших названий судов должна произойти после вступления в силу Лиссабонского договора 2007 г. Все эти органы, вместе взятые, т. е. судебная система Европейского Союза в целом, будет именоваться «Суд Европейского Союза». Ее высший элемент (нынешний Суд Европейских сообществ) сохранит краткое наименование «Суд». Второе звено — Трибунал первой инстанции — переименовывается в «Трибунал». Наконец, судебные палаты, или специализированные трибуналы, будут обозначаться только последним термином — «специализированные трибуналы».

Суд Европейского Союза в целом признан Лиссабонским договором в качестве одного из семи высших руководящих органов (институтов) Союза наравне с Европейским парламентом, Европейским советом, Советом Европейского Союза, Европейской комиссией, Счетной палатой и Европейским центральным банком.

 

48. Что такое «Статут Суда»?

Статут Суда — основной источник, закрепляющий внутреннюю организацию и порядок функционирования судебной власти Европейского Союза. Хотя в названии Статута указано только слово «Суд», его нормы распространяются и на Трибунал первой инстанции, и на судебные палаты (когда они будут созданы).

Действующий Статут Суда принят в 2001 г. и, с учетом последующих изменений и дополнений, включает в себя пять разделов:

— раздел I «Статус судей и генеральных адвокатов» (ст. 2–8);

— раздел II «Организация» (ст. 9-18);

— раздел III «Процедура» (ст. 19–46);

— раздел IV «Трибунал первой инстанции Европейских сообществ» (ст. 47–62 ter);

— раздел IV bis «Судебные палаты» (ст. 62 quater);

— раздел V «Заключительные положения» (ст. 63–64).

В приложении к Статуту зафиксированы состав, правила работы и юрисдикция Трибунала по делам публичной службы.

Аналогичную структуру Статут Суда сохранит и после вступления в силу Лиссабонского договора 2007 г. Документ переименован в «Статут Суда Европейского Союза».

Статут Суда — источник первичного права Европейского Союза. Он содержится в специальном протоколе, который приложен ко всем учредительным договорам этой организации (см. вопросы № 15, № 17).

Однако, в отличие от остальных положений учредительных документов, нормы Статута (кроме раздела I) могут изменяться в упрощенном порядке — путем внесения поправок Советом Европейского Союза (без ратификации со стороны государств-членов).

Детальные правила процедуры судов Союза закрепляют их процессуальные регламенты.

 

49. Входит ли Европейский суд по правам человека в судебную систему Европейского Союза?

Нет. Европейский суд по правам человека (Страсбург) учрежден Европейской конвенцией о защите прав человека и основных свобод 1950 г. и функционирует в рамках другой интеграционной организации — Совета Европы. Он рассматривает дела по жалобам на нарушения упомянутой Конвенции со стороны ее государств-участников (включая Россию).

По итогам рассмотрения дела Европейский суд по правам человека может признать страну нарушителем, а также назначить выплату «справедливой компенсации» потерпевшей стороне, размер которой определяет самостоятельно (ст. 41). При этом физические лица и их объединения вправе обращаться в данный Суд лишь в качестве последнего средства, «после того, как были исчерпаны все внутренние средства правовой защиты» (ст. 35 Конвенции).

Члены Европейского суда по правам человека избираются Парламентской ассамблеей Совета Европы (состоит из представителей национальных парламентов). Контроль за исполнением его решений осуществляет Комитет министров Совета Европы (входят по одному министру от каждого государства — участника организации).

Европейский суд по правам человека является высшим гарантом соблюдения в масштабах всей Европы основных прав личности «первого поколения» (главным образом, личные и политические права человека и гражданина, а также право собственности). В дальнейшем, после планируемого присоединения Европейского Союза к Конвенции о защите прав человека и основных свобод 1950 г., в этом Суде можно будет обжаловать действия и решения наднациональных институтов и органов Союза, в том числе судебных. Присоединение Европейского Союза к Конвенции о защите прав человека и основных свобод прямо предусмотрено Лиссабонским договором 2007 г., а также Протоколом № 14 2004 г. к Конвенции (см. вопросы № 17 и № 84).

Следует отметить, что термины «Европейский суд» (неофициальное название высшего судебного органа Союза) и «Европейский суд по правам человека» не являются синонимами и различны по написанию в официальных языках:

— Европейский суд (т. е. Суд Европейских сообществ): European Court of Justice (англ.), Cour de justice europйenne (франц.);

— Европейский суд по правам человека: European Court of Human Rights (англ.), Cour europйenne des droits de l’homme (франц.).

 

50. Кто и в каких случаях может привлекать государства-члены к ответственности перед судами Европейского Союза?

По общему правилу это делает Европейская комиссия при осуществлении ею охранительной функции (т. е. контроля за соблюдением учредительных договоров и правовых актов Союза).

Если Комиссия установит, что какое-либо государство-член совершило действие или бездействие, нарушающее право ЕС, то она возбуждает против него расследование (ст. 226 Договора о ЕС). По итогам расследования Комиссия выносит мотивированное заключение, в котором назначает государству срок для устранения нарушений (например, для издания необходимых законов в соответствии с директивой ЕС).

В случае если государство не подчинится указаниям, Комиссия подает иск в Суд Европейских сообществ. Подобные категории дел называются в доктрине «иски о неисполнении обязательств» (т. е. обязательств, вытекающих из членства в ЕС). Это наиболее распространенная категория исков в практике Суда. Например, в 2002 г. он вынес по ним 93 решения, из них 90 исков удовлетворено, в трех отказано.

Если Суд признает государство-член нарушителем, то оно должно принять все необходимые меры по исполнению решения Суда. В противном случае Комиссия вправе ходатайствовать перед Судом о наложении штрафа на государство, который может выступать в виде единовременной суммы или периодических платежей (пени). Подобные суммы уплачиваются в бюджет Европейского Союза. Например, решением Суда от 25 ноября 2003 г. на Испанию наложена пеня в размере 624 150 евро в год до тех пор, пока она не обеспечит в полной мере выполнение одной из директив Сообщества в сфере экологического права.

Наибольший (к 2010 г.) размер штрафных санкций был наложен Судом на Францию за ненадлежащее исполнение законодательства ЕС об охране морских биологических ресурсов и борьбе с браконьерством: единовременная сумма штрафа 20 млн евро плюс пеня около 58 млн евро каждые полгода до тех пор, пока Франция не обеспечит устранение констатированных Судом нарушений (решение Суда от 12 июля 2005 г.).

Комиссия — единственный институт Союза, который может преследовать государства-члены за нарушения права ЕС (Европарламент, Совет и Счетная палата таким полномочием не обладают). Иски о неисполнении обязательств в рамках своей компетенции могут предъявлять к государствам также Европейский инвестиционный банк и Европейский центральный банк (последний — к национальным центральным банкам).

Иски о неисполнении обязательств в настоящее время предъявляются только в рамках первой опоры (Европейское сообщество и Евратом). Следовательно, Комиссия не может привлечь государства-члены к ответственности за неисполнение актов Союза, изданных по вопросам ОВПБ и СПСО (второй и третьей опор).

В связи с ликвидацией Лиссабонским договором 2007 г. (см. вопрос № 17) структуры трех опор (см. вопрос № 14) Комиссия получит право преследовать в Суде государства-нарушители по всем вопросам компетенции Европейского Союза, кроме общей внешней политики и политики безопасности (бывшей второй опоры).

Сроки исковой давности в отношении подобных дел не предусмотрены.

 

51. Рассматривают ли суды Европейского Союза межгосударственные споры?

Да, но это случается крайне редко (всего несколько дел из более 13 тыс., рассмотренных Судом и Трибуналом за время их существования). Авторы учредительных договоров сознательно установили препятствия для возникновения подобных споров, так как это чревато дестабилизацией политической ситуации в Сообществах и Союзе.

Если одно государство-член полагает, что другая страна нарушила свои обязательства из Договора о Европейском сообществе, то оно сначала должно обратиться в Комиссию (ст. 227 Договора о ЕС). Лишь в том случае, если последняя не отреагирует на нарушение в течение трех месяцев, заинтересованное государство-член может само обратиться с иском в Суд.

Если между государствами-членами возникают разногласия по поводу применения или толкования актов, изданных в рамках третьей опоры (сотрудничество полиций и судебных органов в уголовно-правовой сфере), то эти разногласия выносятся сначала на рассмотрение Совета Европейского Союза. Если Совету не удается урегулировать их в течение полугода, то заинтересованная страна может передать дело в Суд (ст. 35 Договора о Европейском Союзе).

Два и более государства-члена совместно могут также представлять на разрешение Суда Европейских сообществ свои разногласия по вопросам, которые имеют отношение к предмету Договора о ЕС, но прямо не регулируются правом Сообщества (например, территориальные споры). Такая возможность ими ни разу не использовалась, хотя и была предусмотрена изначально (ст. 239 Договора о ЕС).

Таким образом, Суд Европейских сообществ (а равно Трибунал) почти никогда не выступает в роли международного суда, т. е. органа, разрешающего конфликты между государствами.

 

52. Можно ли подавать в суды Европейского Союза иски к его институтам и органам?

Да, поскольку нормы права Европейского Союза способны нарушать не только государства-члены, но и наднациональные власти.

Договор о Европейском сообществе в этой связи предусматривает две основные категории исков:

— иски об аннулировании, т. е. иски, направленные на оспаривание правовых актов Европарламента, Совета, Комиссии, а также Европейского центрального банка (ст. 230 Договора о ЕС). В случае удовлетворения иска Суд или Трибунал объявляют оспариваемый акт ничтожным с момента издания, хотя и могут оставить в силе некоторые его юридические последствия (ст. 231 Договора о ЕС).

Срок исковой давности по таким делам весьма краток: два месяца с момента опубликования документа (например, регламента или директивы), доведения его до сведения адресата (например, индивидуального решения) или, в противном случае, со дня, когда истец узнал о существовании этого акта (например, Европейская комиссия разрешает слияние двух компаний, а третья компания, их конкурент, узнав о решении Комиссии, оспаривает его в судебном порядке).

С помощью исков об аннулировании могут быть отменены любые правовые акты ЕС, кроме рекомендаций и заключений (так как они не имеют обязательной силы). Аналогичные иски также могут предъявляться в целях отмены рамочных решений и решений Союза, изданных в области борьбы с преступностью (ст. 35 Договора о Европейском Союзе);

— иски из бездействия, целью которых служит «заставить» через Суд/Трибунал институты Союза или ЕЦБ принять решение, необходимое истцу (ст. 232 Договора о ЕС). Перед подачей таких исков заинтересованная сторона в обязательном порядке должна сначала обратиться к соответствующему институту, «пригласить» его исполнить необходимое действие. Если последний не отреагировал на просьбу в течение двух месяцев, то на протяжении следующего двухмесячного срока к нему может быть предъявлен иск из бездействия.

Если Суд или Трибунал признают бездействие института или ЕЦБ противоречащим Договору о ЕС, то он констатирует нарушение. В таком случае ответчик должен принять необходимые меры для исполнения судебного решения, т. е. издать регламент или иной правовой акт в рамках Сообщества (кроме рекомендаций и заключений).

Круг субъектов, которые управомочены предъявлять иски к наднациональным институтами и ЕЦБ, шире, чем в исках о нарушении обязательств государствами-членами. Правом на подачу исков об аннулировании или из бездействия обладают, во-первых, любое государство-член (например, Германия, не согласная с новой директивой Европарламента и Совета, оспаривает ее в Суде); во-вторых, институты Союза и Европейский центральный банк (например, Европарламент оспаривает правовой акт или бездействие Совета Европейского Союза).

Наконец, в качестве истцов по таким делам способны выступать физические и юридические лица, причем независимо от места их проживания или нахождения. Однако, в отличие от государств-членов и институтов (привилегированных истцов), индивиды могут оспаривать в судах Союза только акты, им адресованные, или, во всяком случае, «прямо и непосредственно их касающиеся» (например, принятие или непринятие Комиссией антидемпинговых мер в отношении конкретного производителя). То же самое относится к искам из бездействия (гражданин не может требовать, например, издания основ законодательства ЕС в форме директивы).

Лиссабонский договор 2007 г. расширяет возможности физических и юридических лиц по обращению с судебными исками к органам Европейского Союза. В частности, согласно новой редакции ст. 230 Договора о ЕС (ст. 263 Договора о функционировании Европейского Союза в редакции Лиссабонского договора) они получат право оспаривать в Суде Европейского Союза «регламентарные» (т. е. нормативные) акты других органов ЕС, которые непосредственно их затрагивают и не требуют исполнительных мер.

Кроме того, иностранные физические и юридические лица, против которых Советом Европейского Союза были введены санкции («ограничительные меры») в рамках общей внешней политики и политики безопасности, управомочены оспаривать подобные санкции в Суде Европейского Союза посредством исков об аннулировании.

 

53. Что такое «иски о договорной и внедоговорной ответственности Сообщества»?

Иски о договорной ответственности Сообщества (ст. 238 Договора о ЕС) — это иски, которые предъявляются в случае нарушения со стороны ЕС обязательств по контрактам, заключенным им с юридическими и физическими лицами (например, договор о выполнении ремонтных или иных подрядных работ в офисах институтов или договор поставки им компьютерной техники).

Ответчиком по таким искам выступает Европейская комиссия, так как именно она представляет Сообщество в имущественных отношениях. Однако если подписанный контракт нарушен другой стороной, то иск предъявляется Комиссией к соответствующему контрагенту (предприятию).

Необходимым условием для рассмотрения Судом или Трибуналом споров из контрактов ЕС служит наличие в них так называемой арбитражной оговорки, т. е. условия о том, что возможные разногласия между сторонами подлежат разрешению именно судами Европейского Союза.

Иски о внедоговорной ответственности Сообщества (ст. 235 Договора о ЕС) — это иски, направленные на компенсацию ущерба, причиненного его институтами, органами или служащими другим лицам, в том числе гражданам. В зависимости от характера нарушения Суд или Трибунал могут компенсировать потерпевшей стороне как понесенные убытки (включая упущенную выгоду), так и моральный ущерб.

Срок исковой давности по этим делам — пять лет с момента причинения ущерба.

Каждый год подается в среднем 10–20 подобных исков.

 

54. В каких случаях физические и юридические лица вправе обращаться в суды Европейского Союза?

Физические и юридические лица независимо от их гражданства и/или местонахождения могут предъявлять в суды Союза иски только к его институтам и органам. Возможные нарушения права Европейского Союза со стороны государств-членов или других лиц подведомственны национальным судам, которые в случае необходимости обращаются с преюдициальным запросом к Суду Европейских сообществ.

Физические и юридические лица могут подавать в суды Европейского Союза иски об аннулировании и из бездействия (см. вопрос № 52), а также о договорной или внедоговорной ответственности Сообщества (см. вопрос № 53). Кроме них учредительный договор и законодательство ЕС предусматривают еще несколько категорий дел, в которых истцами, как правило, выступают физические или юридические лица:

— иски об оспаривании санкций (штрафов), налагаемых Европейской комиссией или Европейским центральным банком на предприятия (ст. 229 Договора о ЕС). В отношении данных санкций наднациональные суды наделяются полной юрисдикцией, т. е. проверяют не только законность, но и соразмерность наложенных штрафов, и могут, при случае, уменьшить их размер;

— трудовые (служебные) споры — споры, возникающие в связи с прохождением гражданской службы Европейских сообществ (например, иск гражданина в связи с недопуском его к конкурсу на замещение вакантной должности в аппарате Комиссии). Подобные споры по первой инстанции в настоящее время рассматривает специализированный трибунал Европейского Союза — Трибунал по делам публичной службы (см. вопрос № 46);

— споры в сфере интеллектуальной собственности, а именно жалобы на решения агентств Союза, занимающихся регистрацией отдельных прав в этой области, — Ведомства по гармонизации в рамках внутреннего рынка (товарные знаки, промышленные образцы) и Ведомства Сообщества по растительным сортам (селекционные достижения).

 

55. Что такое «преюдициальные запросы»?

Преюдициальные запросы (ст. 234 Договора о ЕС) — это обращения судебных органов государств-членов, которые в процессе рассмотрения дел сталкиваются с трудностями в толковании или применении права Сообщества.

Эти запросы в настоящее время адресуются Суду Европейских сообществ и образуют его косвенную (или преюдициальную) юрисдикцию, которая составляет почти половину всех разрешаемых им дел.

Правом на обращение в Суд Европейских сообществ с преюдициальным запросом в настоящее время обладают юрисдикционные органы всех государств-членов, причем это может быть не только орган судебной власти, но и внесудебный орган, рассматривающий правовые конфликты (органы административной юрисдикции). Подача преюдициального запроса приостанавливает рассмотрение дела до получения ответа из Люксембурга (т. е. от Суда Европейских сообществ).

На практике встречаются три основных вида преюдициальных запросов:

— запросы о толковании, цель которых — получить от Суда Европейских сообществ разъяснение смысла тех или иных положений учредительного договора или законодательства ЕС (например, испанский суд, разрешающий дело на основании регламента Сообщества, не знает, как трактовать отдельные его статьи);

— запросы о действительности правовых актов ЕС, подаваемые в тех случаях, когда национальный суд приходит к выводу о возможном противоречии правового акта ЕС его учредительному договору. В подобной ситуации он также приостанавливает рассмотрение дела и направляет соответствующий запрос в Суд Европейских сообществ. Рассмотрев запрос, последний может объявить оспоренный акт или отдельные его положения недействительными, что лишает их юридической силы на всей территории Союза;

— запросы о соответствии внутригосударственных актов праву Сообщества. Подобные запросы подаются, когда при рассмотрении дел в национальных судах обнаруживается возможное противоречие между правовым регулированием на внутригосударственном уровне и на уровне ЕС.

Если национальный суд констатирует такое несоответствие, он обязан руководствоваться источниками и нормами последнего (в соответствии с принципом верховенства права Европейского Союза). Если же он испытывает сомнения, то может приостановить дело и обратиться с запросом в Суд Европейских сообществ.

Обращение с преюдициальными запросами — это право национальных судов государств-членов. Однако оно превращается в обязанность, когда дело рассматривается в национальных судах высших инстанций. Соответственно если Кассационный суд Франции или Верховный суд Греции сталкивается с неясностью, например, в вопросе о толковании директивы ЕС, то он не только может, но и должен направить запрос в Суд Европейских сообществ (кроме случаев, когда проблема уже была разрешена прецедентным правом последнего).

В настоящее время возможность направления преюдициальных запросов с рядом оговорок признана также в рамках третьей опоры Европейского Союза — сотрудничества полиций и судебных органов в уголовно-правовой сфере. В 2002 г. Суд разрешил первый такой запрос, касавшийся неясностей в толковании принципа «ne bis in idem» (недопустимость дважды привлекать к ответственности за одно и то же преступление), закрепленного в Шенгенской конвенции 1990 г.

После вступления в силу Лиссабонского договора 2007 г. о реформе Европейского Союза и предусмотренной им ликвидации структуры трех опор (см. вопросы № 14 и № 17) преюдициальные запросы в Суд смогут направляться по всем аспектам ведения Европейского Союза, с изъятием только для общей внешней политики и политики безопасности.

 

56. Как распределяется юрисдикция между судами Европейского Союза?

Суд Европейских сообществ, который первоначально (до создания Трибунала первой инстанции и специализированных трибуналов) рассматривал все иски и преюдициальные запросы, предусмотренные в учредительных договорах, сегодня концентрирует свою деятельность на разрешении важнейших с правовой и политической точек зрения категорий дел.

В настоящее время к его ведению, в частности, отнесены все преюдициальные запросы национальных судов, а также наиболее политизированные дела искового производства, в которых истцом выступают государства — члены или органы Союза («Германия против Европейского парламента и Совета», «Комиссия против Европейского центрального банка» и т. д.).

Трибунал первой инстанции рассматривает только дела искового производства, как правило, возбуждаемые физическими и юридическими лицами. К его ведению также отнесены некоторые иски об аннулировании и из бездействия, подаваемые государствами-членами или институтами.

Наконец, Трибунал по делам публичной службы — единственный к 2010 г. из специализированных трибуналов Европейского Союза — в качестве судебного органа специальной юрисдикции рассматривает и разрешает исключительно трудовые (служебные) споры между Европейским Союзом и его служащими и иными сотрудниками.

Указанные правила распределения юрисдикции сохранены Лиссабонским договором 2007 г. о реформе Европейского Союза (см. вопрос № 17). В дальнейшем планируется расширение юрисдикции Трибунала первой инстанции, переименованного Лиссабонским договором в «Трибунал» (см. вопрос № 47). К юрисдикции Трибунала дополнительно могут быть отнесены новые виды исковых дел, а также отдельные категории преюдициальных запросов.

С другой стороны, часть споров, которые в настоящее время рассматривает Трибунал, в дальнейшем могут быть переданы в юрисдикцию новых специализированных трибуналов.

Иски к государствам-членам (иски о нарушении обязательств) как самые политически ответственные дела и впредь планируется сохранить в исключительной компетенции Суда.

Перераспределение юрисдикции внутри судебной системы Союза в настоящее время, а равно после вступления в силу Лиссабонского договора, может производиться путем изменения Статута Суда, поправки в который вносятся в упрощенном порядке (см. вопрос № 48).

 

57. Какие дополнительные категории дел правомочны разбирать суды Европейского Союза?

Помимо рассмотренных в предыдущих вопросах дел искового производства (прямой юрисдикции) и преюдициальных запросов (косвенная юрисдикция), суды Европейского Союза уполномочены разбирать некоторые другие категории дел. Они подсудны Суду Европейских сообществ, и наибольшее практическое значение среди них получили запросы о проверке не вступивших в силу международных договоров ЕС.

Эти запросы могут исходить от любого государства-члена или института (кроме Счетной палаты) и должны быть направлены на выяснение того, соответствует ли планируемое соглашение ЕС с третьими странами его «конституции», т. е. учредительному договору.

Если Суд констатирует факт противоречия между двумя источниками, то планируемое соглашение может вступить в силу только при условии внесения поправок в Договор о ЕС либо в текст самого соглашения (что на практике и делается).

Кроме предварительного контроля международных договоров ЕС Суд Европейских сообществ также правомочен:

— по обращению государств-членов санкционировать проведение обыска или иные принудительные меры в отношении зданий и остального имущества Европейских сообществ, которое по общему правилу является неприкосновенным (ст. 1 Протокола «О привилегиях и иммунитетах Европейских сообществ»);

— проверять соблюдение процедуры в ходе привлечения государств-членов к ответственности за нарушение демократических принципов конституционного строя — по обращению заинтересованного государства (ст. 46 Договора о Европейском Союзе);

— отрешать от должности комиссаров (членов Европейской комиссии), Европейского омбудсмана, собственных членов (а также судей Трибунала), членов Дирекции Европейского центрального банка и ряд иных должностных лиц Союза в случае, если они перестали отвечать условиям пребывания в должности или совершили «серьезный проступок». Члены и бывшие члены Комиссии могут быть также лишены Судом права на пенсию или иных заменяющих ее льгот (ст. 213 Договора о ЕС).

 

58. Как формируются суды Европейского Союза?

Суд Европейских сообществ включает две категории членов: 27 судей (по одному от каждого государства-члена) и восемь генеральных адвокатов.

Судьи — полноправные члены Суда, участвующие в рассмотрении и разрешении дел. Генеральные адвокаты — должностные лица, которые проводят параллельное расследование материалов поступающих дел и представляют по ним свое мотивированное заключение. Наличие генеральных адвокатов позволяет Суду выносить более компетентные и обоснованные решения, так как их подготовку осуществляют, с одной стороны, один из судей (судья-докладчик), с другой — генеральный адвокат, назначенный на соответствующее дело.

Несмотря на свой титул, генеральные адвокаты не являются защитниками чьих-то персональных интересов. Они обязаны действовать «полностью беспристрастно и независимо» (ст. 222 Договора о ЕС) и пользуются всеми гарантиями судейской независимости.

Судьи и генеральные адвокаты назначаются сроком на шесть лет правительствами государств-членов по общему согласию, причем обновление состава Суда происходит по частям: каждые три года заменяются половина (14 или 13) судей и половина генеральных адвокатов. Члены Суда могут быть повторно назначены на свои должности неограниченное число раз.

При осуществлении своих функций судьи и генеральные адвокаты полностью независимы (в том числе от своих государств). Они могут быть отрешены только самим Судом, причем единогласно (чтобы досрочно освободить от должности любого из судей или генеральных адвокатов, нужно согласие всех остальных членов Суда).

Порядок формирования и статус членов Трибунала первой инстанции в целом аналогичны Суду Европейских сообществ. Главное отличие — отсутствие в Трибунале генеральных адвокатов. В настоящее время он включает 27 судей.

Порядок формирования специализированных трибуналов (судебных палат) определяется решениями Совета Европейского Союза об их создании. Так, в соответствии с Решением Совета от 2 ноября 2004 г. «О создании Трибунала по делам публичной службы Европейского Союза» данный орган состоит из семи судей, назначаемых Советом сроком на шесть лет из числа независимых квалифицированных экспертов. Хотя количество судей Трибунала по делам публичной службы значительно меньше числа государств-членов, при их назначении Совет обязан заботиться о «равномерном представительстве» на максимально широкой географической основе и с точки зрения присутствия разных правовых систем.

 

59. Существуют ли квалификационные требования для назначения в суды Европейского Союза?

Чтобы быть назначенным судьей или генеральным адвокатом, кандидат должен в первую очередь предоставить «все гарантии независимости», которые обеспечат в дальнейшем его объективный, беспристрастный подход к рассмотрению дел (ст. 223 Договора о ЕС).

Собственно квалификационные требования, определяющие профессиональную пригодность судей и генеральных адвокатов, сформулированы в виде альтернативы:

— с одной стороны, членом Суда Европейских сообществ может быть назначено лицо, которое в своем государстве отвечает условиям для назначения на высшие судебные должности. Например, датский гражданин, отвечающий условиям для назначения в Верховный Суд Дании, может быть назначен и членом Суда Европейских сообществ;

— с другой стороны, судьей или генеральным адвокатом могут становиться «знатоки права, обладающие признанной квалификацией». Термин «знаток права» (дословно: юрисконсульт) обозначает крупных представителей юридической науки, обычно профессоров университетов.

Сходные требования в несколько ослабленном виде установлены и для других звеньев судебной системы Союза: отвечать условиям для назначения на «старшие» (для Трибунала) или на любые «судебные должности» (для членов судебных палат Союза).

С целью обеспечить более компетентную проверку квалификации будущих членов союзных судов Лиссабонский договор предусматривает создание квалификационной коллегии (комитета) в составе бывших членов Суда и Трибунала, бывших членов верховных судов государств-членов и авторитетных юристов. Данный комитет станет давать заключения на предмет «адекватности кандидатов для осуществления должностей судьи и генерального адвоката».

 

60. Какие должностные лица существуют в судах Европейского Союза?

Высшим должностным лицом Суда Европейского сообщества является Председатель, избираемый судьями из своего состава сроком на три года (полномочия Председателя Суда, как правило, неоднократно продлеваются). Председатель осуществляет руководство деятельностью Суда и его аппарата, распределяет дела между палатами, может производить соединение дел, если они касаются одного и того же предмета. Он обладает также важным правом принимать предварительные меры по делу и приостанавливать своим определением действие оспариваемых актов ЕС (до вынесения Судом решения по существу).

Из числа генеральных адвокатов судьи на один год избирают Первого генерального адвоката, в задачу которого входит распределение поступающих дел между этими членами Суда в целях подготовки мотивированных заключений (см. вопрос № 58).

В качестве вспомогательного должностного лица Суд назначает на шесть лет своего секретаря, который в отличие от Председателя и Первого генерального адвоката не входит в состав этого института. Функции секретаря двоякие:

— во-первых, содействие правосудию (обеспечивает получение и передачу всех документов по делам, в том числе исковых заявлений, рассылку повесток, ведение протокола, является «хранителем печати» Суда);

— во-вторых, административные функции. В качестве заведующего канцелярией секретарь осуществляет текущее руководство аппаратом Суда. Его сотрудники (около тысячи человек) непосредственно подчиняются именно секретарю.

Система должностных лиц Трибунала первой инстанции аналогична Суду Европейских сообществ, за исключением Первого генерального адвоката (в Трибунале отсутствует ввиду отсутствия в нем самих генеральных адвокатов). Собственные председатели и секретари также должны назначаться в рамках третьего звена судебной системы Союза — специализированных трибуналов (судебных палат). В частности, в Трибунале по делам публичной службы, аналогично вышестоящим судам Союза, Председатель избирается судьями из собственного состава сроком на три года.

 

61. Какова структурная организация судов Европейского Союза?

В целях более оперативного рассмотрения дел в Суде Европейских сообществ и Трибунале первой инстанции образованы палаты.

Эти внутренние подразделения комплектуются из судей каждого из судов, и их не следует отождествлять с судебными палатами Европейского Союза, которые составляют отдельное звено его судебной системы.

В Суде Европейских сообществ имеются палаты, рассматривающие дела в составе трех судей (три палаты) или пяти судей (две палаты). Специализации между палатами (по административным, финансовым и т. п. делам) не существует. Каждый судья обычно приписан к двум палатам (по три и по пять судей) и осуществляет рассмотрение дел в рамках каждой из них.

В настоящее время ввиду большого количества дел подавляющее их большинство Суд разрешает именно в рамках указанных палат.

Однако если дело представляет повышенные трудности или имеет важное значение, то Суд вправе рассмотреть его в рамках Большой палаты. Кроме того, Суд обязан передать дело в Большую палату по требованию государства-члена или института Союза, являющихся сторонами по делу (например, если рассматривается иск Комиссии к Ирландии, то и истец, и ответчик могут потребовать его разбирательства в Большой палате).

Большая палата — новое подразделение Суда Европейских сообществ, образованное в 2003 г. в соответствии с поправками Ниццкого договора. Она является своеобразным президиумом этого института: Председатель Суда плюс председатели палат по пять судей, а также другие члены, занимающие места в Большой палате в порядке ротации, — всего 13 человек.

Лишь в том случае, когда дело признано Судом в качестве имеющего «исключительную важность» (ст. 16 Статута), оно рассматривается на пленуме, т. е. Судом в полном составе (27 судей). В рамках пленума Суд должен также разбирать дела об отрешении от должности Омбудсмана, членов Европейской комиссии и Счетной палаты.

Внутренняя организация Трибунала первой инстанции сходна с Судом, однако здесь допускается рассмотрение некоторых категорий дел единолично судьями. В Суде Европейских сообществ принцип коллегиальности не знает исключений.

Внутренняя организация Трибунала по делам публичной службы включат в себя пленум и палаты из трех или пяти судей. Здесь также допускается разрешение дел судьями единолично.

 

62. Как организована деятельность судов Европейского Союза?

Суд Европейских сообществ функционирует на постоянной основе. Дважды в год он уходит на «судебные каникулы» — рождественские (18 декабря — 10 января) и летние (15 июля — 15 сентября). В этот период продолжают работать канцелярия и Председатель либо исполняющий его обязанности. В случае неотложной необходимости последний может вызвать судей и генеральных адвокатов на заседания и в период каникул.

Разбирательство дел всегда производится в нечетном составе, а решения принимаются простым большинством голосов. Аналогичные правила действуют в нижестоящих звеньях судебной системы Союза. В то же время в Трибунале первой инстанции и Трибунале по делам публичной службы допускается разрешение отдельных категорий дел судьями единолично (см. вопрос № 61).

Независимо от того, в каком составе рассматривается дело — пленум, Большая или обычные палаты, единолично (в Трибунале), — государство-член, являющееся стороной, не может требовать присутствия своего гражданина или, напротив, исключения судьи по причине его национального гражданства. Данное условие свидетельствует о высокой степени независимости судов Европейского Союза, члены которых не являются представителями государств и служат беспристрастными вершителями правосудия. Оно также отличает суды Союза от Европейского суда по правам человека, где в разбирательстве дела обязательно участие судьи от того государства Совета Европы, действия (бездействие) которого обжалуются.

 

63. Допускаются ли в судах Европейского Союза особые мнения судей?

Нет. В отличие от российских судов, а также от Европейского суда по правам человека, в Суде Европейских сообществ и подчиненных ему трибуналах принцип тайны совещательной комнаты доведен до своего логического предела: решения судов Союза выносятся от имени всех участвующих судей, а последним категорически запрещено разглашать или комментировать ход их обсуждения.

Каждый судья при вступлении в должность приносит клятву «ни в чем не разглашать тайну разбирательств» (ст. 2 Статута), а ее нарушение может служить основанием для досрочного освобождения судьи от своих функций.

Таким образом, решения судов Союза всегда обезличены, выносятся от имени коллегии, но не отдельных судей (кроме некоторых дел, разрешаемых в индивидуальном порядке судьями трибуналов). Запретов выражать особые мнения на первый взгляд является недемократичным ограничением для судей, так как «подавляет» их индивидуальность (подобное мнение высказывали некоторые американские правоведы).

Однако на деле указанный запрет служит очень важной гарантией их независимости, прежде всего от собственных государств-членов. Благодаря ему последние не в состоянии проконтролировать поведение «своего» судьи, а значит, оказывать на него давление.

 

64. В каком порядке возбуждаются дела в судах Европейского Союза?

Возбуждение дел в Суде, Трибунале и в судебных палатах осуществляется путем подачи заявления (англ. application; франц. requкte) на имя секретаря. Секретарь проверяет соответствие заявления установленным требованиям и направляет его ответчику, который в месячный срок представляет свой отзыв (англ. defence; франц. mйmoire en dйfence).

В сроки, установленные Председателем, истец может направить ответчику письменную реплику (англ. reply; франц. rйplique), а ответчик, в свою очередь, — ответ на реплику (англ. rejoinder; франц. duplique).

Заявление и реплика истца, отзыв и ответ на реплику ответчика имеют ключевое значение для сторон, так как именно в этих документах (или приложениях к ним) должны быть представлены или указаны доказательства, на которых они будут основывать свои требования в ходе судебного разбирательства. Представление в дальнейшем сторонами новых доказательств запрещено, если только Председатель в порядке исключения не разрешит сделать это.

Особый порядок предусмотрен для возбуждения дел косвенной юрисдикции, рассматриваемых по запросам национальных судов (см. вопрос № 55). Эти запросы поступают в форме определений судебных органов государств-членов, посредством которых они приостанавливают разбирательство дела и формулируют правовые вопросы в адрес Суда Европейских сообществ.

Документы, полученные от сторон, национальных судов или иных лиц, переводятся затем на французский язык, который служит рабочим языком для судов Союза и на котором проект решения будет обсуждаться в совещательной комнате. Разбирательство дела может производиться на любом из 23 официальных языков Союза в соответствии со специальными предписаниями Статута Суда (см. вопрос № 6).

О заявлениях и преюдициальных запросах публикуется сообщение в Официальном журнале Европейского Союза (см. вопрос № 7).

 

65. Разрешается ли участие третьих лиц в делах, рассматриваемых судами Европейского Союза?

Да, причем государства-члены и институты Союза могут вступить в любое дело искового производства. Таким же правом обладают другие лица, если они докажут наличие «интереса в разрешении спора», за исключением дел по спорам между государствами-членами и институтами (ст. 4 °Cтатута).

Для того чтобы вступить в дело, заинтересованный субъект должен обратиться с ходатайством к Председателю Суда/Трибунала. Ходатайство должно быть подано в течение трех месяцев с момента опубликования сообщения о деле в Официальном журнале Европейского Союза.

Цель вступления в дело во всех случаях состоит в поддержке требований одной из сторон. Например, когда Европейский центральный банк ограничил возможности для проведения в отношении себя административных расследований Европейским ведомством по борьбе с мошенничеством (см. вопрос № 38), Комиссия предъявила в Суд иск об аннулировании соответствующего решения ЕЦБ (иск был удовлетворен). На стороне истца в этом деле участвовали два других института Союза (Европейский парламент и Совет), а также Нидерланды.

Необходимо отметить, что понятие «третье лицо» (франц. le tiers), известное российскому процессуальному праву, в праве Европейского Союза употребляется в ином смысле: для обозначения лиц (в том числе государств-членов и институтов), которые не участвовали в рассмотрении дела, возможно, затрагивающего их права или интересы. Если же лицо вступает в дело, осуществляет процессуальную «интервенцию», то оно официально именуется «сторона, вступившая в дело», или «интервент» (франц. partie intervenante/intervenant).

В делах «косвенной юрисдикции» процессуальная интервенция невозможна, так как Суд в этом случае не разбирает спор, а отвечает на преюдициальный запрос со стороны органа правосудия государства-члена. По этим делам государства-члены, институты и другие заинтересованные лица (в том числе стороны по делу, разбираемому в национальном суде, который обратился с запросом) могут представлять Суду Европейских сообществ памятные записки или письменные замечания.

 

66. Из каких стадий складывается разбирательство дел в судах Европейского Союза?

«Процедура в Суде состоит из двух стадий: письменной и устной» (ст. 2 °Cтатута Суда).

1. Письменная стадия начинается с обмена процессуальными документами между сторонами через секретаря: заявление истца или определение национального суда (в делах преюдициальной юрисдикции), отзыв ответчика и т. д. Действия Суда на этой стадии развиваются по следующей схеме:

— Председатель Суда направляет дело в одну из палат и назначает из ее состава судью-докладчика. После этого Первый генеральный адвокат поручает подготовку независимого заключения по делу одному из своих коллег (или самому себе). Однако в соответствии со Статутом 2001 г. (ст. 20), если «дело не поднимает никакого нового правового вопроса», то Суд может постановить о его рассмотрении без участия генерального адвоката;

— в срок, установленный Председателем, судья-докладчик подготавливает предварительный доклад по делу, в котором оценивается его сложность и, в частности, необходимость в сборе дополнительных доказательств;

— предварительный доклад рассматривается Судом на так называемом административном заседании. По его итогам обычно принимается решение направить дело на устную стадию. При этом Суд определяет, в каком составе будет производиться разбирательство: в палате по три или пять судей, в рамках Большой палаты или на пленуме (см. вопрос № 61).

Однако если по делу нужно собрать дополнительные доказательства, Суд может сначала назначить «следствие», проведение которого он поручает соответствующей палате;

— подготовку дела к судебному разбирательству завершает итоговый доклад судьи-докладчика, который направляется лицам, участвующим в деле, в среднем за три недели до первого судебного заседания (первоначально доклад зачитывался непосредственно на заседа нии).

Итак, к началу устной стадии в распоряжении Суда уже находятся необходимые доказательства по делу. Назначение данной стадии состоит в том, чтобы уточнить их и окончательно подготовить членов коллегии судей к вынесению решения. Как указывает сам Суд, «устная процедура должна рассматриваться как дополнение письменной процедуры и исключает повторение того, что уже было написано».

2. Устная стадия включает обычно два заседания:

— первое из них посвящается судебным прениям. Суд заслушивает представителей сторон и задает им вопросы в целях прояснить для себя обстоятельства дела. Выступления должны быть максимально лаконичными (максимум 15 минут в палатах или 30 минут на пленуме). В конце заседания сторонам представляется возможность сделать краткие реплики;

— второе заседание отделяет от первого интервал в месяц и более. На протяжении этого отрезка времени генеральный адвокат завершает подготовку мотивированного заключения по делу и затем оглашает свои выводы перед Судом. Соответственно данное заседание принято называть заседанием для представления заключений генерального адвоката (франц. audience de conclusions).

После этого председательствующий объявляет о завершении устной процедуры, и Суд приступает к подготовке решения, проект которого разрабатывает судья-докладчик. До вынесения решения Суд, если посчитает необходимым, может назначить проведение дополнительных следственных мер или возобновить устное разбирательство, однако такие ситуации встречаются редко.

Решение Суда оглашается публично на специальном заседании. На практике зачитывается только резолютивная часть.

Аналогичные стадии включает в себя процедура рассмотрения дел в Трибунале первой инстанции и Трибунале по делам публичной службы.

Ее главными особенностями служат отсутствие генеральных адвокатов и возможность передачи некоторых дел для разрешения судьями в единоличном порядке.

 

67. Каковы характерные черты процедуры в судах Европейского Союза?

Наряду с признаками, указанными выше (две стадии процедуры, возможность участия генеральных адвокатов в делах, рассматриваемых Судом, и др.), необходимо отметить ряд других существенных аспектов, характеризующих судопроизводство в судах Европейского Союза.

Сроки рассмотрения дел. Дела рассматриваются в порядке их поступления. В то же время, по причине большой загруженности союзных судов, четких сроков для совершения ими процессуальных действий не установлено.

В большинстве случаев необходимые временные интервалы определяет председательствующий (например, дату открытия устного разбирательства). При наличии особых обстоятельств он может, в частности, решить вопрос о проведении устного разбирательства конкретного дела в приоритетном порядке (ст. 55 Процессуального регламента Суда).

В последние годы в целях ускорения работы союзных судов были введены различные виды упрощенных процедур, однако проблема затянутых сроков разбирательства остается. Именно в целях ее решения Ниццким договором 2001 г. предусмотрено формирование третьего звена судебной системы ЕС — судебных палат (специализированных трибуналов) — в рамках которого уже функционирует Трибунал по делам публичной службы Европейского Союза.

Представительство. В судах Европейского Союза установлен принцип обязательного представительства сторон, т. е. стороны должны совершать процессуальные действия только через своих представителей.

Представителями государств-членов и институтов Союза служат их агенты (должностные лица), назначенные на конкретное дело. Физические и юридические лица обязаны действовать через адвокатов, которые имеют такой статус в соответствии с законодательством государств-членов. В качестве адвокатов также могут допускаться университетские профессора.

Если сторона не располагает средствами для оплаты услуг адвоката, то на основании ее мотивированного ходатайства Судом или Трибуналом может предоставляться бесплатная юридическая помощь: назначение бесплатного адвоката, кандидатуру которого вправе предложить ходатайствующая сторона.

Ходатайство о назначении бесплатного адвоката может предшествовать подаче иска.

Судебные расходы. Процедура в судах Европейского Союза бесплатная; пошлина при подаче исков не взимается.

Издержки, понесенные сторонами, возмещаются ими самими, если только выигравшая сторона не потребовала взыскать их с проигравшей. К подлежащим возмещению издержкам относятся, в частности, расходы на оплату услуг представителя, суммы, причитающиеся свидетелям, экспертам.

В случае частичного удовлетворения иска Суд/Трибунал распределяет между сторонами понесенные ими расходы, но может постановить, что каждая из сторон сама оплачивает собственные издержки.

Доказательства и доказывание. Вопросы сбора доказательств и доказывания имеют значение главным образом при рассмотрении дел прямой юрисдикции (искового производства). Напротив, в делах косвенной юрисдикции специальное исследование фактических обстоятельств не проводится, так как в обязанности Суда Европейских сообществ здесь входит анализ только правовых проблем, а решение по существу выносит национальный суд, обратившийся с преюдициальным запросом.

На этапе возбуждения производства доказательства представляются сторонами: истцом, ответчиком и, возможно, лицами, вступившими в дело (интервентами).

Впоследствии доказательства собирают судья-докладчик и генеральный адвокат. С этой целью они могут запрашивать от сторон «любые сведения, относящиеся к фактам, любые документы или любые материалы, которые они считают уместными» (ст. 54bis Процессуального регламента Суда). Такие действия уполномоченных членов Суда называются подготовительными мерами. В Трибунале первой инстанции круг предварительных мер более широк, и они именуются мерами по организации процедуры. Это обусловлено особенностями юрисдикции Трибунала, рассматривающего дела по искам физических и юридических лиц и вынужденного чаще обращаться к исследованию фактических обстоятельств.

По наиболее сложным делам в целях получения дополнительных доказательств Суд и Трибунал могут назначать следствие (франц.: instruction). Как правило, оно имеет предварительный характер: проводится перед началом устного разбирательства судьей-докладчиком в рамках палаты при возможном участии генерального адвоката. Процессуальные регламенты Суда и Трибунала предусматривают пять видов следственных мер (франц. mesures d’instruction):

— персональную явку сторон в целях дачи ими необходимых показаний по делу;

— запрос о предоставлении сведений и предъявление документов, которые необходимы Суду/Трибуналу;

— получение доказательств от свидетеля;

— экспертизу;

— выезд на место.

Получение свидетельских показаний и назначение экспертизы производятся Судом/Трибуналом по собственной инициативе, а также по ходатайству сторон или генерального адвоката. Свидетели вызываются повесткой и после дачи показаний приносят присягу: «Я клянусь, что сказал правду, всю правду, ничего кроме правды».

В случае неявки свидетеля, который был должным образом извещен, а также отказа его от дачи показаний или принесения присяги, он может быть оштрафован Судом/Трибуналом на сумму до 5000 евро. В случае дачи свидетелем заведомо ложных показаний указанные суды направляют представление в министерство юстиции компетентного государства-члена на предмет возбуждения уголовного дела.

Сходные обязанности и меры ответственности действуют в отношении экспертов, назначенных Судом/Трибуналом.

Активная роль судов Европейского Союза в собирании доказательств свидетельствует о том, что процедура в них построена по ярко выраженной континентальной (романо-германской) модели. Эта модель, заимствованная, в основном, из практики французского правосудия, существенно отличает их от англо-американской модели, для которой характерна большая пассивность судебных органов. Аналогичная процедура действует и в третьем, низшем, звене судебной системы Европейского Союза, представленным в настоящее время Трибуналом по делам публичной службы.

 

68. Разрешается ли обжалование решений судов Европейского Союза?

Решения Трибунала по делам публичной службы в качестве представителя низшего звена судебной системы ЕС можно обжаловать в кассационном порядке в Трибунал первой инстанции. Последний в этом случае de facto выступает уже в качестве суда второй инстанции, что и обусловило его переименование Лиссабонским договором 2007 г. в «Трибунал» (см. вопрос № 47). В дальнейшем проигравшая сторона может производить обжалование в надзорном порядке в Суде Европейских сообществ (термин «надзор», известный российскому праву, в данном случае не используется). С этой целью она может обратиться с ходатайством к Первому генеральному адвокату Суда Европейских сообществ (см. вопрос № 60). Последний, признав ходатайство обоснованным, вправе внести соответствующее представление в Суд.

Решения Трибунала первой инстанции могут быть пересмотрены Судом Европейских сообществ по жалобам заинтересованных лиц. При этом «жалоба в Суд ограничена вопросами права» (ст. 58 Статута), т. е. речь идет о кассационной процедуре.

Если Суд признает жалобу обоснованной, он может вынести по делу окончательное решение или отправить его на новое рассмотрение в Трибунал.

Срок на обжалование является весьма продолжительным: два месяца с момента уведомления о решении Трибунала. Достаточно обширным является также круг лиц, управомоченных подавать жалобу: помимо сторон такой возможностью обладают любое государство-член или институт Союза.

С другой стороны, обращение в вышестоящую инстанцию (т. е. в Суд Европейских сообществ) не приостанавливает действия обжалуемого решения Трибунала. По общему правилу, последнее вступает в силу с момента его оглашения. Чтобы приостановить исполнение, заинтересованная сторона должна подать мотивированное ходатайство Председателю Суда Европейских сообществ.

Суд Европейских сообществ — высшая инстанция, решения которой не могут быть отменены никаким институтом или органом Союза, а равно иными европейскими, национальными или международными инстанциями.

Статут и Процессуальный регламент в некоторых случаях допускают возможность пересмотра своих решений самим Судом, а именно:

— ревизия (франц. rйvision): пересмотр по вновь открывшимся обстоятельствам не позднее 10 лет с момента вынесения решения;

— оппозиция (франц. opposition): обжалование заочных решений со стороны неявившегося ответчика (не позднее одного месяца с момента уведомления о решении);

— оппозиция третьих лиц (франц. tierce opposition): обжалование со стороны лиц, не участвовавших в судебном разбирательстве, по мнению которых решение Суда наносит ущерб их интересам (не позднее двух месяцев после опубликования решения в Официальном журнале Европейского Союза).

Указанные способы обжалования на практике почти не используются. Предусмотренное Лиссабонским договором 2007 г. присоединение Европейского Союза к Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод (см. вопросы № 17 и № 84) позволит оспаривать акты его органов, в том числе судебных, в действующем на основании данной Конвенции Европейском суде по правам человека (см. вопрос № 49).

Однако следует учитывать, что Европейский суд по правам человека не наделен полномочиями отменять акты, признанные им противоречащими Конвенции. В случае констатации такого факта сторона (государство — участник Конвенции или, в будущем, Европейский Союз) должна самостоятельно внести изменения в свои правовые акты, в том числе, при необходимости, пересмотреть ранее вынесенные ею судебные решения.

 

Раздел VIII

ПРАВОТВОРЧЕСКИЕ ПРОЦЕДУРЫ В ЕВРОПЕЙСКОМ СОЮЗЕ

 

69. Каким путем вносятся изменения и дополнения в учредительные документы Европейского Союза?

Учредительные документы Европейского Союза по форме являются международными договорами (Договор о ЕС и Договор о Евратоме 1957 г., Договор о Европейском Союзе 1992 г.). Следовательно, их пересмотр осуществляется также в договорном порядке, требует согласия всех государств-членов.

Процедура пересмотра учредительных документов предусмотрена ст. 48 Договора о Европейском Союзе и подразделяется на три основных этапа:

— любое государство-член или Комиссия представляет в Совет Европейского Союза «проекты, направленные на пересмотр договоров, на которых основан Союз» (таким образом, учредительные документы пересматриваются в комплексе, а не по отдельности);

— если Совет поддерживает реформу, то после консультации с Европейским парламентом и, когда необходимо, с Комиссией и Европейским центральным банком его Председатель созывает конференцию представителей правительств государств-членов. Межправительственная конференция подготавливает текст ревизионного договора, который затем подписывается всеми государствами-членами;

— ревизионный договор подлежит ратификации в каждом из государств-членов в соответствии с национальными конституционными правилами. Лишь после этого он вступает в силу, а внесенные им поправки включаются (инкорпорируются) соответственно в Договор о Европейском Союзе, Договор о ЕС, Договор о Евратоме или иные источники первичного права Союза (см. вопрос № 24).

Наряду с общей (стандартной) процедурой учредительные документы предусматривают возможность пересмотра отдельных своих положений в упрощенном порядке. В этом случае либо не требуется проводить межправительственную конференцию (например, чтобы расширить перечень основных прав граждан, закрепленных в части второй Договора о ЕС), либо поправки вносятся Советом вовсе без ратификации со стороны государств-членов. Таким путем разрешается изменять, к примеру, численный состав Европейской комиссии и союзных судов, некоторые положения Устава Европейской системы центральных банков и Европейского центрального банка, нормы Статута Суда.

Общая процедура пересмотра учредительных документов в новой редакции (после вступления в силу Лиссабонского договора 2007 г. о реформе Европейского Союза) будет сходна с ныне действующей: межправительственная конференция, подписание и ратификация поправок всеми государствами-членами.

Однако правом инициировать поправки наделяется также Европейский парламент. Кроме того, для обсуждения важнейших реформ предусмотрен созыв временного представительного органа — Конвента — в составе представителей национальных парламентов и правительств, а также Европейского парламента и Комиссии (см. вопрос № 17). Конвент должен будет представлять свою рекомендацию межправительственной конференции на основании консенсуса, т. е. с правом вето у любого государства-члена, а равно у Европейского парламента и Комиссии.

 

70. Что понимается в Европейском Союзе под законодательным процессом?

В Европейском Союзе в понятия «законодательный процесс», «законодательные процедуры» вкладывается несколько отличный от общепринятого смысл. Эти термины используются в значительной степени условно.

Обращаясь к данному вопросу, необходимо принимать во внимание ряд факторов. Во-первых, субъектами законодательного процесса в Европейском Союзе являются не высшие органы государственной власти, а обладающие элементами публичной власти наднациональные органы. Во-вторых, праву Европейского Союза неизвестна такая форма, как закон. Ближайшим к закону по юридическим свойствам актом является регламент, однако законодательные процедуры Союза применяются равным образом для издания как регламентов, так и других нормативных актов — директив и рамочных решений. В-третьих, эти же законодательные процедуры используются и для принятия индивидуальных и рекомендательных актов. В-четвертых, влияние на законодательный процесс Союза такого института, как Европейский парламент, значительно ниже, чем аналогичных органов, непосредственно избираемых населением, в законодательном процессе государств-членов.

Под законодательным процессом в Европейском Союзе понимаются определенные в учредительных договорах процедуры принятия институтами и органами Европейского Союза нормативно-правовых и других актов вторичного права. Соответственно понятие законодательного процесса в Европейском Союзе синонимично понятию процесса принятия решений в международной организации.

Законодательный процесс в Европейском Союзе находит выражение в нескольких законотворческих процедурах. Эти процедуры в чем-то схожи, имея при этом существенные различия, что дает основания для их классификации.

По сфере распространения процедуры принятия решений в Европейском Союзе можно классифицировать на две группы: общие и специальные.

К общим относятся те, которые используются так или иначе при принятии решений в различных областях сквозь призму уполномочивающих статей (что иногда обеспечивает многовариантность этих процедур). Теоретически общие процедуры могут быть распространены на любую сферу деятельности Союза. Общими процедурами являются процедура «Комиссия — Совет», процедура консультаций, процедура совместного принятия решений, процедура санкционирования, процедура сотрудничества.

К специальным процедурам относятся те, которые используются только при принятии решения по определенному вопросу. Они не применимы к другим вопросам. Специальная процедура находится в зависимости от специфики проблематики, характер протекания процедуры органически связан со сферой принятия решения. Так, бюджетная процедура зависит от структуры статей расходов бюджета Союза, а, например, процедура заключения международных соглашений ЕС — от специфики заключения международных соглашений и трансформации их в правопорядок Союза.

Общие законодательные процедуры можно подразделить по степени их распространенности на основные и неосновные. Основными являются наиболее распространенные — процедуры консультаций и совместного принятия решений, к ним также можно отнести и процедуру «Комиссия — Совет». Не являются основными процедуры сотрудничества и санкционирования.

Общими чертами, характерными для законодательных процедур Европейского Союза, являются наличие одних и тех же субъектов, участвующих в принятии решения, а также то, что процесс принятия решения всегда проходит три этапа: подготовка проекта и законодательная инициатива, обсуждение проекта решения, принятие решения. При этом основные различия в законодательных процедурах Союза проявляются во второй фазе — фазе обсуждения.

После вступления в силу Лиссабонского договора 2007 г. о реформе Европейского Союза понятия «законодательный процесс» и «законодательные процедуры» будут относиться только к принятию юридически обязательных (как правило, нормативных) актов законодательными институтами Союза — Европейским парламентом и Советом (см. вопросы № 17 и № 35).

Остальные процедуры (процедуры издания «незаконодательных» актов в значении Лиссабонского договора — см. вопрос № 27) будут считаться иными правотворческими процедурами.

 

71. В чем состоит процедура консультаций?

Классической правотворческой процедурой в Европейском Союзе принято считать процедуру консультаций. Принято также говорить, что это самая «древняя» и самая «простая» законодательная процедура. Изначально, до 1986 г., она являлась основной процедурой принятия решений в Сообществе.

Это, однако, не совсем так. Дело в том, что наряду с процедурой консультаций первоначально учредительные акты предусматривали применение по широкому кругу вопросов еще более простой процесс принятия решений — процедуру «Комиссия — Совет», которую и сегодня можно встретить в тексте договоров (например, ст. 45, 49, 132 Договора о ЕС). Принятие решений в этой процедуре зависит, как видно из названия, исключительно от двух институтов: Комиссии — инициатора решения, и Совета — органа, рассматривающего и утверждающего решение без какого-либо участия Европейского парламента. Чрезвычайно простой характер процедуры «Комиссия — Совет» позволяет сказать, что это даже своего рода «протопроцедура», содержащая зачаточные элементы регулирования отношений, определяющих законодательный процесс в Европейском Союзе сегодня.

Процедура консультаций несколько сложнее. Особенностями этой процедуры являются быстрота и исключительно консультативный характер полномочий Европейского парламента. Однако в отличие от процедуры «Комиссия — Совет» мнение Европейского парламента имеет определенное значение.

Первой стадией процедуры консультации является правотворческая инициатива Комиссии. Инициатор представляет проект решения в Совет. За этим следует запрос Советом мнения Европейского парламента относительно проекта решения. Далее Европейский парламент высказывает свое мнение по проекту в виде заключения, оформляемого резолюцией. После чего Совет принимает решение единогласно (или квалифицированным большинством голосов) или отклоняет его. Юридически Совет не обязан учитывать заключение Европейского парламента, но Совет обязан дождаться его поступления. Как сформулировал Суд в своем Решении по делу SA Rйquette Frйres v. Council, данное положение является существенным процедурным требованием и его несоблюдение влечет аннулирование утвержденного акта.

Процедура консультаций является одной из наиболее распространенных законодательных процедур Союза. Она встречается достаточно часто в учредительных актах (например, ст. 52, 67, 83, 89 Договора о ЕС) и по праву причисляется к основным правотворческим процедурам.

Процедура консультаций и процедура «Комиссия — Совет» применяются при принятии решений в рамках сотрудничества полиций и судов в уголовно-правовой сфере, т. е. по третьей опоре. При этом процедура консультаций применяется в подавляющем большинстве случаев.

Процедура «Комиссия — Совет» и процедура консультаций являются порядками принятия решений, характерными и даже типичными для международной организации.

В соответствии с Лиссабонским договором процедура консультаций будет являться главной разновидностью «специальной законодательной процедуры». Ее сфера применения значительно сокращена в пользу процедуры совместного принятия решений, переименованной в «обычную законодательную процедуру» (см. вопрос № 73). Процедура «Комиссия — Совет» сохранится в отдельных случаях для незаконодательных актов.

 

72. Что представляет собой процедура сотрудничества?

Лейтмотивом принятого в 1986 г. Единого европейского акта была введенная им новая для того времени законодательная процедура — процедура сотрудничества. Данная процедура более сложная, чем процедура консультаций, и роль Европейского парламента при принятии решений в процедуре сотрудничества значительно выше. Определенное сходство процедура сотрудничества имеет с процедурой совместного принятия решений, однако процедура сотрудничества значительно проще нее. Справедливо будет отметить, что «процедура совместного принятия решений является логическим продолжением процедуры сотрудничества». Так же как и процедура совместного принятия решений, процедура сотрудничества описывается в специальной статье — ст. 252 Договора о ЕС.

Процедура сотрудничества начинается, что совершенно естественно, с правотворческой инициативы Комиссии. Проект решения направляется в Европейский парламент и в Совет. Далее Европейский парламент дает заключение по проекту решения (так называемое первое чтение) и направляет его Совету. В случае получения положительного заключения парламента Совет утверждает решение. При негативном заключении Европейского Парламента Совет на основе изложенных в заключении замечаний вырабатывает общую позицию (одобряя ее квалифицированным большинством) по проекту решения и направляет ее Европейскому парламенту.

Европейский парламент рассматривает общую позицию (так называемое второе чтение), и по результатам рассмотрения далее процедура может развиваться следующим образом.

Если Европейский парламент дает положительное заключение по общей позиции или не рассматривает ее в течение трех месяцев, то Совет безусловно утверждает решение квалифицированным большинством голосов.

Если Европейский парламент дает отрицательное заключение по общей позиции, на основе абсолютного большинства голосов отклоняет ее (отлагательное вето), то Совет единогласно может утвердить решение, игнорируя отрицательное заключение Европейского парламента по общей позиции.

Если Европейский парламент абсолютным большинством голосов вносит поправки к общей позиции, то данные поправки направляются Комиссии. Комиссия в течение месяца рассматривает данные поправки и направляет предложения по ним в Совет. Совет либо квалифицированным большинством утверждает решение с поправками Европейского парламента и с учетом предложения Комиссии, либо единогласно, отклоняя поправки с предложениями, утверждает решение в редакции общей позиции. На каждую стадию процедуры дается не более трех месяцев (за исключением специального срока для рассмотрения Комиссией поправок Европейского парламента по общей позиции — один месяц). По общему согласию Совета и Европейского парламента имеется возможность продления срока максимально еще на один месяц.

Некогда процедура сотрудничества была одой из наиболее распространенных при принятии решений. Маастрихтский, а затем Амстердамский договоры свели применение данной процедуры к минимуму. Сегодня она используется только при принятии некоторых решений по экономическому и валютному союзу (ст. 99, 102, 103, 106 Договора о ЕС). Снижение значимости процедуры сотрудничества не позволяет включить ее в число основных законодательных процедур Европейского Союза. После вступления в силу Лиссабонского договора 2007 г. эта процедура должна полностью исчезнуть.

 

73. Как осуществляется процедура совместного принятия решений?

В отличие от процедуры консультации, процедура совместного принятия решений относительно новая и наиболее сложная из всех процедур Союза. Она была введена Маастрихтским договором 1992 г. Специально описанию процедуры совместного принятия решений посвящена ст. 251 Договора о ЕС. Отличительной чертой процедуры также является влиятельная роль в ней Европейского парламента, выступающего вместе с Советом в качестве «созаконодателя» в процессе принятия решений. Данная процедура сегодня наиболее широко распространена (например, применение ее предусматривают ст. 47, 95, 141, 156 Договора о ЕС). Она применяется при принятии многих решений Сообщества и является одной из основных законодательных процедур.

Процедура инициируется Комиссией, которая вносит проект решения в Совет и Европейский парламент. Европейский парламент рассматривает проект (так называемое первое чтение), и в зависимости от результатов рассмотрения процедура развивается следующим образом. Если Европейский парламент одобряет проект решения или вовсе не рассматривает его, то решение квалифицированным большинством утверждается Советом. Если Европейский парламент вносит поправки в проект решения (либо другим образом выражает свое несогласие с проектом решения), то Совет может согласиться с поправками Европейского парламента и утвердить квалифицированным большинством решение или, действуя также на основе квалифицированного большинства, выработать общую позицию по проекту решения. Данная общая позиция по проекту решения направляется Европейскому парламенту на рассмотрение (так называемое второе чтение).

Рассмотрев общую позицию, Европейский парламент может, во-первых, одобрить общую позицию (или не рассматривать ее) и утвердить решение, во-вторых, абсолютным большинством голосов отклонить общую позицию и проект решения в целом (абсолютное вето). Наконец, в-третьих, Европейский парламент абсолютным большинством голосов может внести поправки к общей позиции по проекту и направить их на рассмотрение в Совет и Комиссию. По получении всех материалов из Комиссии Совет либо квалифицированным большинством одобряет поправки Европейского парламента к общей позиции с учетом мнения Комиссии (а если мнение Комиссии было отрицательным, то Совет действует единогласно) и утверждает решение, либо не одобряет поправки к общей позиции, и тогда Председатель Совета и Председатель Европейского парламента созывают Согласительный комитет.

Согласительный комитет создается из числа членов Совета (или их представителей) и такого же числа представителей Европейского парламента при участии в заседаниях комитета представителей Комиссии. Целью Согласительного комитета является доработка проекта решения, приведение его текста в такое состояние, которое могло бы удовлетворять интересы каждой из сторон. Если в течение установленного срока Согласительный комитет не одобрит доработанный проект решения (или даже не сможет доработать текст), то проект решения считается отклоненным. Если Согласительный комитет квалифицированным большинством представителей Совета и простым большинством представителей Европейского парламента одобряет доработанный проект, то он направляется на одновременное голосование в Совет и Европейский парламент (так называемое третье чтение). Для утверждения решения необходимо абсолютное большинство голосов депутатов Европейского парламента и квалифицированное большинство членов Совета. Если доработанный проект решения не набирает необходимого числа голосов хотя бы в одном из институтов, проект считается отклоненным.

Для прохождения каждой стадии процедуры Договором о ЕС предоставляется три месяца, за исключением созыва Согласительного комитета и периода его работы (на эти действия дается по шесть недель).

Процедура совместного принятия решения является результатом компромисса между демократизацией законодательного процесса в Европейском Союзе путем усиления позиций Европейского парламента и сохранением традиционной роли Совета как основного законодательного органа. Лиссабонский договор 2007 г. значительно расширил сферу применения процедуры совместного принятия решений, признав ее по сути важнейшей законодательной процедурой Европейского Союза. Отсюда вытекает новое, введенное Лиссабонским договором, название рассмотренной процедуры: «обычная законодательная процедура».

 

74. В каком порядке осуществляется процедура санкционирования?

Процедура санкционирования распространена незначительно (ст. 105, 161, 190 Договора о ЕС), ее характерной чертой является ключевая роль Европейского парламента в процессе принятия решений.

Процедура санкционирования протекает аналогично процедуре консультаций, но, в отличие от последней, Совет запрашивает не мнение Европейского парламента по проекту решения, а согласие, санкцию на утверждение решения. В случае отрицательного ответа Европейского парламента решение отклоняется.

Описанный выше порядок олицетворяет так называемую позитивную процедуру санкционирования. Договору о ЕС известна также негативная процедура санкционирования (ст. 195), в которой Совет и Европейский парламент как бы меняются местами — Европейский парламент запрашивает одобрение и полномочен утверждать решение, а Совет дает санкцию на утверждение решения.

Вместе с процедурой совместного принятия решений, процедура санкционирования является процедурой, в которой роль Европейского парламента наиболее высока. После вступления в силу Лиссабонского договора 2007 г. процедура санкционирования во всех рассмотренных вариантах, а также рассмотренная выше процедура консультаций (см. вопрос № 71) будут выступать в качестве разновидностей «специальной законодательной процедуры».

 

75. Что представляет собой бюджетная процедура?

Наряду с основными правотворческими процедурами большое значение имеет процедура принятия бюджета Европейского Союза. Она изложена в ст. 272 Договора о ЕС. Специфика бюджетной процедуры предопределена разделением бюджетных расходов на обязательные и необязательные.

Предварительный проект бюджета составляется Комиссией и направляется в Совет, где проходит утверждение квалифицированным большинством голосов и в качестве окончательного проекта бюджета направляется в Европейский парламент на одобрение не позднее 5 октября года, предшествующего году исполнения бюджета.

Если Европейский парламент в течение 45 дней после получения проекта одобрит или не рассмотрит проект бюджета, то бюджет считается принятым. Европейский парламент также может простым большинством голосов внести поправки в статьи необязательных расходов бюджета и/или абсолютным большинством голосов предложить модификации статей обязательных расходов.

После этого в течение 15 дней Совет может согласиться с поправками и модификациями Европейского парламента или даже в определенных случаях не рассматривать их и утвердить бюджет.

Однако возможен и другой вариант. Совет квалифицированным большинством может модифицировать поправки Европейского парламента и/или, в зависимости от того, ведут ли модификации Европейского парламента к увеличению расходов института или нет, не принимать такие модификации (что равносильно отклонению) или квалифицированным большинством отвергнуть их, а также изменить их.

При последнем варианте развития событий проект бюджета возвращается обратно в Европарламент. Европейский парламент в течение 15 дней может изменить или отклонить модификации Совета большинством в 3/5 голосов или не рассматривать проект бюджета и утвердить его.

Европейский парламент может также отклонить бюджет в целом большинством в 2/3 голосов, как указывает ст. 272 Договора о ЕС, «руководствуясь важными аргументами».

Как видно, процедура принятия бюджета в Европейском Союзе отличается от других законодательных процедур, что характерно и для бюджетных процедур в государствах-членах. Другое дело — бюджетные процедуры демократических государств, предоставляющие органам, непосредственно избираемым гражданами, широкие возможности влиять на структуру расходов в процессе обсуждения. Бюджетная процедура в Европейском Союзе не предоставляет таких возможностей Европейскому парламенту в полном объеме.

Гармоничное прохождение бюджетной процедуры сегодня во многом предопределено реализацией положений Межинституционного соглашение от 6 мая 1999 г. между Европейским парламентом, Советом и Комиссией о бюджетной дисциплине и совершенствовании бюджетной процедуры, которое предусматривает консультации сторон как заранее, так и в рамках бюджетного процесса.

Лиссабонский договор 2007 г. отменяет деление расходов Союза на обязательные и необязательные. По этой причине бюджетная процедура существенно упрощается и становится сходной с «обычной законодательной процедурой» (см. вопрос № 73). В рамках новой бюджетной процедуры Европейский парламент и Совет будут обладать практически одинаковыми правами.

 

76. Как заключаются соглашения Европейского Союза с иностранными государствами и международными организациями?

В Европейском Союзе существуют две специальные правотворческие процедуры, оформляющие процесс присоединения Союза к международным договорам. Первая процедура применяется при заключении международных соглашений Европейским сообществом, т. е. в рамках полномочий по первой опоре. Вторая — при заключении международных договоров для реализации целей и задач общей внешней политики и политики безопасности, а равно сотрудничества полиций и судов в уголовно-правовой сфере, т. е. при реализации полномочий по второй и третьей опоре.

Описанию процедуры заключения международных договоров Европейским сообществом посвящена ст. 300 Договора о ЕС. Она применяется в случаях, когда Договор предусматривает возможность заключения соглашений между Сообществом и одним или несколькими государствами или международной организацией.

Процедура инициируется Комиссией с предоставлением Совету рекомендаций относительно заключения международного соглашения. Рассмотрев рекомендации, Совет уполномочивает квалифицированным большинством голосов Комиссию на ведение переговоров. Комиссия проводит соответствующие международные переговоры, консультируясь в их процессе со специальными комитетами, назначенными Советом для выполнения этой задачи.

По окончании переговоров Совет заключает международный договор. По общему правилу используется процедура консультаций. При этом Совет в зависимости от срочности вопроса может установить срок для дачи заключения Европейским парламентом. Пропуск срока позволяет Совету действовать в отсутствие такого заключения. Совет утверждает решение о заключении договора квалифицированным большинством голосов, кроме случаев заключения соглашений, учреждающих ассоциацию, и соглашений, охватывающих сферу, в которой необходимо единогласие для принятия внутренних норм. В таком случае в Совете требуется единогласие.

Существуют также исключения из общего правила об использовании процедуры консультаций при заключении международных соглашений ЕС. В ряде случаев применяется процедура санкционирования (позитивная). Такими случаями являются:

— заключение соглашений, учреждающих ассоциацию;

— заключение других соглашений, устанавливающих особые институциональные рамки путем организации процедур сотрудничества;

— заключение соглашений в рамках общей торговой политики;

— заключение соглашений, имеющих важное бюджетное значение для Сообщества;

— заключение соглашений, влекущих внесение поправок в акт, утвержденный на основе процедуры совместного принятия решений.

Срок получения согласия Европейского парламента может быть специально оговорен Советом и самим Европейским парламентом.

Процедура заключения международных договоров ЕС допускает несколько факультативных стадий. Первая такая стадия имеет место в случае, когда заключаемое соглашение влечет за собой внесение поправок в Договор о ЕС. До заключения соглашения такие поправки должны быть приняты в соответствии с процедурой, применяемой для внесения изменений в учредительные акты Союза и изложенной в ст. 48 Договора о Европейском Союзе.

Другая факультативная стадия имеет место, когда Совет, Комиссия или государства-члены обращаются в Суд за заключением о том, является ли намечаемое соглашение совместимым с положениями Договора о ЕС. В случае отрицательного заключения Суда соглашение может вступить в силу только в соответствии со ст. 48 Договора о Европейском Союзе.

Примечательной особенностью процедуры заключения международных соглашений ЕС является то, что она включает в себя другие правотворческие процедуры. Специфика присоединения к международным договорам выступает в качестве своего рода надстройки для одной из общих процедур, используемых в зависимости от конкретного случая.

Процедура заключения международных договоров Европейского Союза в сферах ОВПБ и СПСО закрепляется в ст. 24 Договора о Европейском Союзе. Она осуществляется следующим образом. Совет единогласно предоставляет председательствующему государству-члену полномочия начать переговоры о заключении необходимого соглашения. Председательствующее государство-член при содействии Комиссии проводит соответствующие переговоры. По окончании международных переговоров председательствующее государство-член представляет Совету рекомендацию о заключении международного договора. Совет, основываясь на этой рекомендации, решением, принятым единогласно, заключает такой договор.

Следует отметить, что если международные договоры Европейского сообщества безоговорочно обязательны для всех институтов Сообщества и государств-членов (§ 7 ст. 300 Договора о ЕС), то международные соглашения Союза в сферах ОВПБ и СПСО могут применяться к государствам-членам с исключениями. Во-первых, представитель государства-члена в Совете может заявить, что он должен подчиняться собственным конституционным процедурам, и тогда соглашение не будет являться обязательным для представляемого им государства-члена. Во-вторых, другие члены Совета в этом случае могут согласиться с те