Попытки рассмотреть эффективность правовых явлений предпринимались в нашей стране неоднократно. Так, с конца 60-х – начала 70-х годов ХХ века отдельные правовые явления стали изучаться с точки зрения эффективности. В настоящее время исследование эффективности права вновь приобретает актуальность, в том числе благодаря комплексному правовому регулированию. Категория «эффективность» призвана дать оценку работе системы, уровню ее функционирования, она характеризует работу системы «на выходе». Можно выделить несколько подходов, которые применяются для исследования эффективности нормативно-правового регулирования общественных отношений: традиционный, экономический, многоаспектный и юридико-технологический.

 

1.1. Традиционный подход

Традиционно эффективность определяется как соотношение между фактическим результатом действия правовых норм и теми социальными целями, для достижения которых эти нормы были приняты (Э = Р/Ц), т. е. характеризует отношения «свойства системы – цель». Это соотношение применимо как к отдельным нормам, так и к правовым комплексам.

Современная отечественная юридическая наука в целом придерживается концепции эффективности правовой нормы, разработанной В.И. Никитинским и другими представителями учения об эффективности как о результативности применения правовой нормы, т. е. способности средств содействовать достижению желаемой цели.

Поэтому эффективность права находится в прямой зависимости от социального значения результатов его регулирующего воздействия. Эффективность прямо пропорциональна социальной ценности, заложенной законодателем в правовую норму, и тому, насколько эта цель отвечает потребностям отдельных граждан и всего общества.

Социальный компонент эффективности правовых норм выделяли В. И. Никитинский и И.С. Самощенко, различая юридическую и социальную эффективность правовой нормы. На социальной ценности, общественной «полезности» правовой нормы как на критериях оценки ее эффективности акцентировали внимание и другие ученые.

Сказанное позволяет сделать вывод, что эффективность норм определяется сопоставлением достигнутого социального результата регулирующего воздействия с заданными целями.

При этом В.В. Глазырин и В.И. Никитинский отмечают, что соответствие избранных правовых средств цели – необходимая предпосылка эффективности и всех других средств действия правовых норм; неправильный выбор средств исключает или снижает эффективность правового регулирования.

Оценка эффективности правового регулирования связана со способностью применяемых правовых средств содействовать достижению цели такого регулирования, поскольку эффективность находится в прямой зависимости от соответствия действующего права текущим общественным отношениям. Изменения в социальной системе обуславливают необходимость корректировки приемов и способов регулирования. Отставание установленных правил (нормативной системы) от развивающихся общественных отношений снижает эффективность правового и иных видов нормативного регулирования.

В теории систем под эффективностью понимается полнота и качество достижения стоящей перед системой цели. В.И. Никитинский и И.С. Самощенко указывают, что, наряду с правовыми нормами, имеющими несколько целей, встречаются правовые комплексы, многочисленные нормы которых имеют лишь одну общую непосредственную цель.

В юридической литературе при рассмотрении комплексных отраслей особое внимание уделяется специальным факторам – обстоятельствам, обусловливающим формирование именно комплексных образований. К таковым относят фактор целеполагания, который направлен на обеспечение наиболее эффективного правового регулирования в отдельных отраслях государственного управления.

Цели правовых норм могут быть представлены в виде системы, которая характеризуется внутренним единством, но в тоже время самостоятельностью и обособленностью ее отдельных элементов. В зависимости от сферы распространения цели права могут быть разделены на общеправовые, межотраслевые и отраслевые (в том числе цели комплексных отраслей). В свою очередь каждая отрасль права имеет свою систему основных целей, обеспечивающих связь основных целей системы права с ее структурными элементами. Соответствующая отрасль права проявляется вовне посредством форм, в которых закреплены те или иные правовые цели.

Отраслевые цели, как правило, конкретизируют и уточняют конституционные цели, получают свое закрепление в соответствующих кодексах, федеральных законах и других нормативных правовых актах. Можно сказать, что обоснованный выбор предмета законодательного регулирования должен учитывать исходные положения статей 71, 72, 73 Конституции РФ о предметах ведения Российской Федерации и ее субъектов; Конституции РФ, конституций и уставов субъектов Российской Федерации, законов о компетенции государственных органов и издаваемых им актах. В связи с эти очень важным является вопрос о проверке соответствия норм комплексных отраслей и правоприменительной практики, иных юридический действий:

1. Действующему законодательству.

2. Основным направлениям и приоритетам политики, основным принципам регулирования сложившихся общественных отношений и др. существующим тенденциям.

3. Нормам международного права.

При этом эффективность норм комплексных отраслей определяется не только технологией реализацией цели закона, но и тем, насколько юридические цели были или могут быть достигнуты в социальной сфере субъектами правового общения после того, как было введено соответствующее правовое регулирование.

Например, факторами неприменения правовых норм могут выступать неверная, неполная или избыточная постановка целей правового регулирования, а также отсутствие необходимых ресурсов для практической реализации поставленных целей и задач, недооценка зависимости восприятия информации от социально-демографических, нравственно-психологических особенностей личности.

В нормах комплексных отраслей права возникает сложная проблема согласования этих интересов, поскольку по своей сути принцип сочетания исключает заведомую приоритетность цели какого-либо вида или уровня. Поэтому законодатель может специально оговаривать приоритетность цели комплексных правовых образований.

В случае выявления противоречий между выделенными государственными приоритетами в соответствующей сфере и направлениями деятельности, складывающимися в этой сфере, представляется возможным предусмотреть юридические последствия, которые наступают в случае, если те или иные действия признаются не соответствующими заданным направлениям.

 

1.2. Экономический подход

Термин «эффективность» в экономической литературе имеет два значения: первое (от английского effectiveness) – результативность, степень достижения планируемого результата (например, для исследовательской лаборатории это может быть количество подтвержденных научно значимых результатов); второе (от английского efficiency) – минимизация издержек на единицу продукта или предоставленных услуг (для исследовательской лаборатории эффективность в этом смысле может пониматься как затраты на одного исследователя).

С помощью экономического подхода проводится оценка эффективности императивных и диспозитивных норм. Так, С.А. Курочкин отмечает, что по общему правилу диспозитивные нормы будут более эффективным средством правового воздействия на общественные отношения, основанные на равенстве, автономии воли и имущественной самостоятельности участников, в том числе на отношения, возникающие в связи с защитой интересов таких участников. Связано это с тем, что при прочих равных условиях размер произведенных затрат на реализацию диспозитивных норм будет меньше размера затрат на реализацию публично-правовых норм. Применение последних требует затрат на содержание системы выявления нарушений, вынесение властных актов и их принудительную реализацию. Диспозитивные нормы обладают большей эффективностью, что подтверждает и анализ с использованием телеологического подхода. В условиях децентрализации, автономии и самостоятельности участники гражданского оборота нацелены на наиболее полное удовлетворение своих интересов, достижение правового результата, который позволит им это сделать, причем с наименьшими затратами.

Диспозитивные нормы имеют широкое применение в гражданском, семейном праве, а также активно используются в уголовном, административном, таможенном, финансовом праве. Например, функции финансового права обуславливают метод правового регулирования диспозитивными началами, в частности современное бюджетное законодательство дополнено возможностью использования согласительных процедур, обсуждения принимаемых решений, применения договорных методов регулирования межбюджетных отношений, вступления в бюджетные отношения на добровольных основаниях и т. д.

Следует также обратить внимание и на другой аспект: усиление частноправовых начал в регулировании общественных отношений является одним из факторов формирования новых отраслей права и развития имеющихся комплексных отраслей права. Свобода в выборе способов и средств, отсутствие излишней регламентации процесса удовлетворения законных интересов побуждает субъектов изыскивать наиболее эффективные пути реализации своих прав. Ныне все большее значение приобретает общедозволительный метод, обычно формулируемый так: «дозволено все, кроме прямо запрещенного в законе».

В научной литературе специалисты по конституционному праву отмечают факт сочетания в конституционном праве метода субординации, характерного для публичного права, и координации, составляющего суть частноправового регулирования.

Так, Ю.А. Дмитриев и И.В. Мухачев, характеризуя метод конституционного права, замечают, что в нем преобладает метод императивного регулирования, но с развитием отрасли в соответствии с общей тенденцией демократизации общественной жизни в нем все большую роль будет играть диспозитивный метод (координации).

О.Е. Кутафин отмечал, что, хотя конституционно-правовое регулирование отношений основывается на властно-императивных началах, конституционное право предусматривает во многих случаях возможность возникновения конституционно-правовых отношений, построенных на началах юридического равенства сторон. Также ученый отмечал, что последнего рода отношения складываются между Российской Федерацией и ее субъектами, между субъектами Российской Федерацией.

Усиление частноправового регулирования проявляется в более широком применении стимулирующих мер, в расширении договорных начал, в использовании дисозитивного метода в защите прав и законных интересов физических и юридических лиц, в усилении гражданско-правовой (имущественной) ответственности за нарушение законодательства.

Деятельность субъекта отношений, направленная на достижение цели, регулируется совокупностью управомачивающих, стимулирующих, поощрительных и рекомендательных правовых норм.

По свидетельству многих ученых, поощрения, а также другие правовые стимулы более эффективны, чем наказания, ограничения и иные «тормоза». Функцию развития обеспечивают в основном правостимулирующие средства: поощрения, льготы, преимущества, рекомендации, дозволения и т. п. Большая эффективность стимулов по сравнению с тормозами объясняется вероятнее всего тем, что стремление к поощрению (стимулам) сильнее стремления избежать наказания (тормоза). Поэтому стимулы (в большей степени поощрения) и эффективнее, чем тормоза, ибо они попадают на благодатную основу, более близки творческой природе человека, его сущности.

В законодательстве Российской Федерации присутствуют упоминания о возможности применения льготного порядка либо об условиях предоставления льгот. Чаще нормативные акты оперирует термином «льготы», не употребляя смежных с данной категорией понятий «преимущество», «иммунитет», «стимул», «поощрение» и пр. В связи с этим перечисленные понятия объединяются общим определением «льготы» и под льготами понимаются преимущества, установленные законодательством.

Так, устанавливается экономическое стимулирование охраны, воспроизводства и устойчивого использования объектов животного мира; охраны водных объектов и использования земель; деятельности работодателей по обеспечению безопасных условий труда; природоохранной деятельности. Действуют также экономическое стимулирование сокращения удельного водопотребления, непроизводительных потерь воды и внедрения водосберегающих технологий; экономическое стимулирование приоритетного использования в крупных и курортных городах транспортной техники с повышенными экологическими показателями; экономическое стимулирование экологической модернизации эксплуатируемых воздушных судов или их замены и пр.

Экономическое стимулирование включает установление налоговых и иных льгот, предоставляемых юридическим лицам и гражданам; предоставление льготных кредитов; премирование должностных лиц и граждан и др. Действие системы экономического стимулирования обеспечивается специальным законодательством Российской Федерации, в частности, бюджетным законодательством и законодательством о налогах и сборах.

Отметим, что эффективность права повышается в современный период в результате не только применения принципа диспозитивности, но и сочетания этого принципа с императивными нормами. Данная тенденция согласуется с тем, что эффективность различных правовых комплексов – свойство действия не конкретных норм, а их систем. Эффективность комплексной отрасли права, таким образом, – это свойство всей системы его норм, а не конкретных норм императивного или диспозитивного характера.

При этом если в отрасли права доминируют публично-правовые средства, то нормы частного права в публичной сфере выступают в качестве способа, который оказывает стимулирующее действие, а также имеет социально-правовое значение для обеспечения прав и свобод человека.

В настоящее время такой частноправовой способ в сфере публичного права проявляется в следующих формах:

1. Конструкции договорных юридических средств.

2. Публично-частное партнерство (например, концессионные соглашения, соглашения о взаимном представительстве, участие в разработке и принятии законодательных и иных стратегических решений, целевые комплексные программы, деятельность саморегулируемых организаций).

3. Процессуальные институты (например, посредничество, медиация, частное и публичное обвинение, досудебные соглашения о сотрудничестве и др.).

4. Частноправовые способы защиты и меры ответственности, используемые в случаях посягательства на публичные интересы (например, установление запрета совершения сделок, не соответствующих закону или иным правовым актам, а также сделок, совершенных с целью, противной основам правопорядка и нравственности).

Вместе с тем использование частноправового метода регулирования должно иметь оптимальные пределы, превышение которых может повлечь ослабление эффективности публично-правовой защиты частных интересов. В свою очередь императивные нормы в комплексном правовом регулировании призваны обеспечить охрану как публичных, так и частных интересов, придавая последним публичную значимость и способствуя тем самым реализации концепции правового государства, приоритету прав и свобод человека.

Данная тенденция включает установление особой юридической процедуры возникновения и реализации субъективных прав частных субъектов, их ограничения и защиты. Примером могут быть государственная регистрация прав на недвижимое имущество и сделок с ним; государственная регистрация юридических лиц и индивидуальных предпринимателей; лицензирование отдельных видов деятельности; государственная регистрация несостоятельности (банкротства) субъектов предпринимательской деятельности и др. Установленный порядок в этих отношениях в конечном итоге выступает в качестве критерия эффективности комплексного правового регулирования.

В настоящее время ученые предлагают исследовать экономический аспект регулирования общественных отношений путем осуществления оценки регулирующего воздействия. Оценка регулирующего воздействия представляет собой использование органами государственной власти при формировании государственной политики специальных аналитических процедур, направленных на выявление и оценку возможных выгод, издержек и результатов от нового или существующего правового регулирования.

Хотелось бы отметить, что речь идет о методиках, которые могут дать полные сведения об эффективности той или иной отрасли. На практике потребность в анализе результатов правовых норм возникает уже на стадии обсуждения и принятия проектов нормативных правовых актов. В этом случае речь идет о прогнозной оценке их последствий (оценке ex ante), осуществляемой в рамках ОРВ или анализа регулирующего воздействия (АРВ), в частности процесса систематического выявления и оценки возможных эффектов, которые могут проявиться в результате введения тех или иных регулятивных мер.

В России внедрение процедуры оценки регулирующего воздействия осуществляется в рамках соответствующей нормативной правовой базы, в частности Регламента Правительства РФ (утв. постановлением Правительства РФ от 01.06.2004 № 260), Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации (утв. постановлением Правительства РФ от 13.08.1997 № 1009), а также Правил проведения федеральными органами исполнительной власти оценки регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов, проектов поправок к проектам федеральных законов и проектов решений Совета Евразийской экономической комиссии, (утв. постановлением Правительства РФ от 17.12.2012 № 1318).

Ранее согласно приказу Минэкономразвития России от 31.08.2010 № 398 «Об утверждении Положения о порядке подготовки заключений об оценке регулирующего воздействия» (утратил силу 27.05.2013) предусматривалось, что оценка регулирующего воздействия правового регулирования проводится Минэкономразвития России в целях выявления в проекте акта положений, которые: а) вводят избыточные административные и иные ограничения и обязанности для субъектов предпринимательской и иной деятельности или способствуют их введению; б) способствуют возникновению необоснованных расходов субъектов предпринимательской и иной деятельности; в) способствуют возникновению необоснованных расходов бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации.

В соответствии с действующими Правилами проведения федеральными органами исполнительной власти оценки регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов, проектов поправок к проектам федеральных законов и проектов решений Совета Евразийской экономической комиссии отмечается, что целью оценки регулирующего воздействия проектов актов являются определение и оценка возможных положительных и отрицательных последствий принятия проекта акта на основе анализа проблемы, цели ее регулирования и возможных способов решения, а также выявление в проекте акта положений, вводящих избыточные обязанности, запреты и ограничения для физических и юридических лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности или способствующих их введению, а также положений, способствующих возникновению необоснованных расходов физических и юридических лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, а также необоснованных расходов бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации.

Кроме того, необходимо сказать об экспертизе, проводимой Министерством юстиции РФ. Так, согласно пункту 60 Регламента Правительства РФ (утв. постановлением Правительства РФ от 01.06.2004 № 260) проекты федеральных законов, указов Президента Российской Федерации нормативного характера и актов Правительства, имеющих нормативный характер (проектов постановлений Правительства), направляются на правовую экспертизу и антикоррупционную экспертизу для оценки проекта акта на предмет его соответствия актам более высокой юридической силы, отсутствия внутренних противоречий и пробелов в правовом регулировании соответствующих отношений и соблюдения правил юридической техники, а также наличия либо отсутствия в нем коррупциогенных факторов. По результатам указанных экспертиз Минюст России дает соответствующее заключение. В связи с этим следует отличать экспертизу, проводимую Минюстом России, от экспертизы, проводимой Минэкономразвития России.

С помощью исследования антикоррупционной составляющей можно говорить об эффективности реализации проекта (закона) с технической стороны. Так, согласно п. 2 ст. 1 Федерального закона от 17.07.2009 № 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» (далее – Закон «Об антикоррпупционной экспертизе») к коррупциогенным факторам относятся положения нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов):

1. Устанавливающие для правоприменителя необоснованно широкие пределы усмотрения или возможность необоснованного применения исключений из общих правил.

2. Содержащие неопределенные, трудновыполнимые и (или) обременительные требования к гражданам и организациям, тем самым создающие условия для проявления коррупции и др.

В соответствии с ч. 3 ст. 3 Закона «Об антикоррупционной экспертизе», ст. 6 Федерального закона от 25.12.2008 № 273-ФЗ «О противодействии коррупции» и п. 2 Правил проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов (утв. постановлением Правительства РФ от 26.02.2010 № 961), прокуратурой, федеральным органом исполнительной власти в области юстиции, органами, организациями, их должностными лицами проводится антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов). При этом в ч. 2 ст. 3 Закона «Об антикоррупционной экспертизе» установлено, что прокуроры в ходе осуществления своих полномочий проводят антикоррупционную экспертизу нормативных правовых актов органов, организаций, их должностных лиц по вопросам, касающимся:

1) прав, свобод и обязанностей человека и гражданина;

2) государственной и муниципальной собственности, государственной и муниципальной службы, бюджетного, налогового, таможенного, лесного, водного, земельного, градостроительного, природоохранного законодательства, законодательства о лицензировании, а также законодательства, регулирующего деятельность государственных корпораций, фондов и иных организаций, создаваемых Российской Федерацией на основании федерального закона.

3) социальных гарантий лицам, замещающим (замещавшим) государственные или муниципальные должности, должности государственной или муниципальной службы.

Отметим также, что в последние годы в связи со сложностью и спецификой предметов законодательного регулирования закрепляются и другие виды экспертиз проектов нормативных правовых актов (финансовая, экологическая, градостроительная, экспертиза лекарственных средств и т. п.).

 

1.3. Многоаспектный (комплексный) подход

С использованием данного подхода предлагается проводить многоаспектную оценку эффективности правового регулирования в системе других регуляторов и широком социально-экономическом контексте. Данный подход предполагает рассмотрение наряду с юридическим ряда других факторов, влияющих на общественные отношения, в том числе экономического, политического, социального, исторического, морального, криминогенного и др. Исследователи обращают внимание на то, что следует полнее анализировать роль внеэкономических факторов – культуры, образования, науки. Также необходимо определение меры воздействия разных отраслей законодательства на различные стороны экономики и социальной сферы.

Отметим, что к вопросу о факторах, влияющих на правовое регулирование, обращались советские юристы В.П. Казимирчук, С.В. Поленина и др.

Следуя словарным определениям, фактор (лат. factor – делающий, производящий) – это: 1) причина, движущая сила какого-либо процесса, определяющая его характер или отдельные его черты; 2) деятельная сила какого-либо явления; 3) скрытые переменные, получающиеся при обработке данных посредством факторного анализа.

Следует также упомянуть о том, что под факторами понимаются также источники права. Понятие «источник» в этимологическом смысле означает «то, из чего берется, черпается что-либо; то, что дает начало чему-либо, служит основой для чего-либо»; «исходное место или позиция, служащие основой для развития чего-либо». Под словом факторы мы подразумеваем источники, которые обусловливают возникновение потребности в правовом регулировании, появление соответствующих правовых норм и придают содержанию этих норм определенную репрезентативность.

Более того, термин «источник» позволяет определить дальнейшее направление процесса познания в виде источников как таковых вообще и источников вполне конкретных явлений, в том числе и права.

К настоящему времени интересующая нас проблематика была рассмотрена М.И. Милушиным, который исследовал проблему формирования комплексных правовых образований в системе законодательства. Ученый разделяет факторы на внутренние и внешние. К факторам, оказывающим влияние на комплексные образования, он относит социальные факторы, которые подразделяет на общие и специальные. Общие социальные факторы формирования комплексных образований известны из теории права: экономический, экологический, демографический, национальный, политико-правовой, ценностно-психологический, социокультурный, организационный, информационный, научный, программирующий и др. К специальным относятся фактор целеполагания, основанием которого является обеспечение наиболее эффективного регулирования в отдельных сферах государственного управления, а также структура права, в частности, ее подразделение на частный и публичный блоки.

Анализируя факторы, оказавшие влияние на эффективность комплексного правового регулирования, можно прийти к обоснованному выводу о том, что не отдельные факторы играют определяющую роль в формировании эффективной модели комплексных правовых образований, а их комплекс, поскольку эти факторы взаимосвязаны между собой и последствия их влияния на комплексное правовое регулирование одинаково важны.

Например, в сфере образования при подготовке законодательного акта учитываются экономический и социокультурный факторы. В сфере здравоохранения следует учитывать социокультурный, демографический, экономический фактор. На трудовое право воздействуют социальные факторы. Экономический фактор корреспондирует с финансовым, трудовым, семейным правом. Экологический фактор влияет на земельное, водное, лесное право и др. Демографический фактор учитывается в семейном, трудовом, финансовом, жилищном и др. отраслях права. Географический фактор взаимодействует с другими факторами, например, экологическим, что прослеживается в земельном, водном, лесном и экологическом праве. Перечень данных факторов не является исчерпывающим, поскольку их число слишком велико. Кроме того, они могут изменяться в зависимости от складывающейся ситуации.

Так, социальные и экономические реформы повлекли значительные изменения законодательства о здравоохранении, образовании, экономических отношениях, формах собственности, статусе юридических лиц и граждан. В результате экономических преобразований изменяется правовое регулирование, появляются новые правовые институты. Так, например, возникла потребность правового регулирования инновационной экономики, создания дополнительных правовых гарантий интеллектуальной собственности.

Динамика правового регулирования тесно связана с кризисными процессами мировой экономики, что предопределяет соответствующие изменения норм финансового, банковского, бюджетного, налогового, трудового и других отраслей права.

В условиях резкого ухудшения экологической ситуации на Земном шаре, изменения климата, разрушения озонового слоя, химического загрязнения окружающей среды, глобальных техногенных катастроф (например, на экологию Мексиканского залива крайне негативно повлияла авария на нефтяной платформе «Deepwater Horizon» в апреле 2010 года), критических для сельского хозяйства погодных условий (например, климатические аномалии на территории Европейской России) проблемная ситуация, связанная с действием экологического фактора, рассматривается во взаимосвязи с государственной экологической политикой и относится к числу предпосылок становления и формирования экологического права как комплексной отрасли. Внимание законодателей развитых стран мира смещается сегодня в сторону поиска путей развития правового регулирования экологической сферы.

В конституциях государств закрепляется понятие «экология». Например, в Конституции РФ используются термины «экологическое благополучие», «экологическое развитие РФ», «экологическое правонарушение», устанавливаются экологические права и обязанности граждан. Предпосылкой для формирования комплексной отрасли права является ставшая в последние годы особенно острой проблема сохранения экологического равновесия между человеком и средой его обитания, основывающаяся на зависимости экологии от деятельности людей.

Эффективность комплексного правового регулирования определяется его информационным обеспечением, которое в начале XXI века приобретает значительный вес. Согласно Федеральному закону от 27.07.2006 № 149-ФЗ «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» термину «информатизация» дается следующее определение: это отношения, связанные с поиском, получением, передачей, производством и распространением информации с применением информационных технологий, на основании принципов, установленных указанным Федеральным законом. При этом информационные технологии определяются как «процессы, методы поиска, сбора, хранения, обработки, предоставления, распространения информации и способы осуществления таких процессов и методов». Таким образом, в данном законе процесс информатизации рассматривается как процесс, способствующий дальнейшему развитию общества и имеющий государственное значение. Основой этого развития является, в частности, формирование и использование информационных ресурсов.

Назначение информатизации состоит в повышении эффективности деятельности во всех сферах человеческого бытия на основе распространения и внедрения в промышленность и сельское хозяйство, науку и образование, управление и культуру, политику новой информации. Одной из основных задач на современном этапе является осуществление права на поиск, получение, передачу, производство и распространение информации; применение информационных технологий; обеспечение защиты информации. Решение этих задач ведет к глубочайшим экономическим, организационным, социально-культурным (научная и образовательная деятельность, промышленное производство, здравоохранение, торговля и т. д.) инновациям в обществе, которые в свою очередь влекут изменение материальной и технологической основы общества. В обществе ключевое значение приобретают различного рода управляющие и аналитические информационные системы, созданные на базе компьютерной техники и компьютерных сетей, информационных технологий, телекоммуникационной связи.

Учет влияния информационного фактора предполагает использование различного рода сведений (сообщений, данных) независимо от формы их представления. По своему характеру учитываемая информация может быть научно-технической, расчетно-аналитической, социальной (в том числе обобщающей итоги опросов общественного мнения). Правовая информация как разновидность социальной охватывает вопросы состояния законодательства в соответствующей сфере общественной жизни, практику его применения, концепции и теоретические разработки ученых, данные о зарубежном опыте законодательного регулирования, заключения по проектам законов и др.

Правовое поле информатизации пополняется нормативными правовыми актами, создающими прочную основу для регулирования прав и ответственности граждан и всех иных структур публичного и частного секторов российского общества. Законодательство Российской Федерации об информации базируется на международных рекомендациях. Например, информационные аспекты природопользования регулируются Всеобщей декларацией прав человека 1948 года и соответствующей Декларацией прав и свобод человека и гражданина (принята постановлением Верховный Совета РСФСР от 22.11.1991 № 1920-1), Резолюцией Генеральной ассамблеи ООН 1962 года «Экономическое развитие и охрана природы», Всемирной хартией природы 1982 года, Руководящими принципами по обеспечению доступа к экологической информации и участию общественности в процессе принятия решений 1995 года, Конвенцией об оценке воздействия на окружающую среду в трансграничном контексте 1991 года.

Информационное обеспечение отраслей права, в том числе, имеющих комплексный характер, в условиях рыночной экономики, присущей ей конкуренции и открытости общества начинается с возможности получения информации и ее использования. Например, в сфере природопользования и охраны окружающей среды предусмотрен доступ к информации о наличии, состоянии, принадлежности, перспективах использования земельных и лесных участков, объектов животного мира, участков недр, водных и иных природных объектов, необходимых для строительства, ведения лесного и сельского хозяйства.

Вместе с тем представляется, что формирование комплексных правовых образований обусловлено не столько объективными предпосылками, сколько субъективными, идеолого-политическими факторами. Яркой иллюстрацией этого является попытка советской теории права построить систему права только по предметному критерию в связи с запретом на изучение проблемы соотношения частного и публичного права.

Основные направления воздействия государства определяются особенностями общественных отношений, влияющих на социально-политическую ситуацию в стране. Политическое влияние отражается в различных сферах жизни общества, в соответствующих правовых установках, определяет своего рода рамку, правовую основу, на которую нужно ориентироваться законодателю. В основном законе предусматриваются контуры государственной политики, по ним можно судить о ее главных направлениях, принципах и проявлениях. Так, характер регулирования общественных отношений обусловлен их включенностью в политику социального государства, призванного согласно ст. 7 Конституции РФ обеспечивать достойную жизнь человека. В соответствии с п. «е» ст. 71 Конституции РФ в ведении РФ находится установление основ федеральной политики и федеральные программы в области государственного, экономического, экологического, социального, культурного и национального развития РФ. Государство обеспечивает проведение единой государственной политики в области здравоохранения, экологии (ст. 114 Конституции РФ) и т. д.

На наш взгляд, политический фактор, обусловливающий объективную необходимость государственного управления теми или иными общественными отношениями, состоит в том, что государство может влиять на ситуацию, баланс сил, реализовывать свои собственные политические и экономические цели.

Таким образом, конституционные императивы социального государства, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих высокий уровень жизни и свободное развитие человека, дают нормативную ориентацию различным видам деятельности. В рамках этих направлений деятельности, являющихся ключевыми и поэтому отнесенным к ведению Федерации, приняты соответствующие федеральные законы и иные федеральные нормативные правовые акты. Этими законами обозначаются общие направления государственной политики. Процесс расширения социальной сферы общества и повышения внимания государства к обеспечению прав граждан и достойного уровня их жизни выражается в комплексном характере права. В строго юридическом смысле речь идет о развитии соответствующих комплексных отраслей, призванных обеспечивать право на жилище, образование, охрану здоровья и социальную защиту, пользование достижениями культуры и науки. Субъект правотворчества всегда должен стремиться к максимально верному отражению тех или иных процессов, явлений, познанию их сущности. Чем глубже, точнее, яснее он делает это, тем больше уверенности в том, что нормы, которые он формулирует, будут правильно и эффективно выполнять свои функции, обеспечивать подлинную свободу человека.

Формальные источники представляют собой законодательное реагирование на важнейшие социальные процессы. Это наиболее весомые факторы, которые представляют собой средства и способы внутренней организации и строения изучаемой отрасли права, а также формы ее выражения вовне.

Эффективность комплексного правового регулирования зависит от воли законодателя, имеющего представление о всеобщем благе, путях и средствах правового обеспечения данного этапа развития общества.

В последнее время государство приняло ряд важнейших решений, направленных на реализацию основных прав человека: на качественную медицину, качественное образование, в целом на достойное человеческое существование, на регулирование экономических отношений, обеспечение национальной и государственной безопасности, соблюдение законности и поддержание правопорядка, противодействие коррупции, совершенствование миграционных механизмов и др. Права человека и гражданина нашли свое отражение в Конституции РФ.

Причем нормативные правовые акты, регулирующие важнейшие социальные процессы, должны быть четко увязаны с программами законопроектных работ и концепциями социально-экономического развития. В противном случае возможен как риск отклонения от установленного курса социально-экономического развития, так и появление действующих законов и законов, не способствующих формированию новых отношений, не отражающих целевых ориентиров современного развития.

Так, например, приняты концепции, предусматривающие стратегию действий в соответствующих сферах: «Концепция долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года», «Концепция государственной миграционной политики Российской Федерации на период до 2025 года», «Концепция развития гражданского законодательства Российской Федерации», «Концепция правовой информатизации России», «Концепция правовой реформы в Российской Федерации», «Концепция создания единой государственной информационной системы в сфере здравоохранения», «Концепция общественной безопасности в Российской Федерации», «Концепция общенациональной системы выявления и развития молодых талантов», «Концепция государственной политики в области духовно-нравственного воспитания детей в Российской Федерации и защиты их нравственности» и т. д.

 

1.4. Юридико-технологический подход

В целях формирования эффективных юридических решений широкое распространение получают новые юридические технологии, в частности правовой мониторинг, который включает оценку качества и эффективности нормотворческого процесса, действующих нормативных правовых актов и правоприменительной практики. Понятие «мониторинг права» определяется как систематическая комплексная деятельность органов власти, научного сообщества, институтов гражданского общества и общественных организаций по оценке, анализу, обобщению и прогнозу состояния законодательства и практики его применения.

Нормативным правовым актом федерального уровня, регулирующим организацию и проведение правового мониторинга, является Положение о мониторинге правоприменения в Российской Федерации (утв. Указом Президента РФ от 20.05.2011 № 657). В соответствии с данным актом федеральные органы исполнительной власти и органы государственной власти субъектов РФ в пределах своих полномочий должны осуществлять комплексную и плановую деятельность по сбору, обобщению, анализу и оценке информации для обеспечения принятия (издания), изменения или признания утратившими силу (отмены) нормативных правовых актов различного уровня.

В настоящее время мониторинг проводится в соответствии с планом мониторинга и согласно методике его осуществления. Так, в Плане мониторинга правоприменения в Российской Федерации на 2013 год (утв. распоряжением Правительства РФ от 01.08.2012 № 1396-р) указаны отрасли (подотрасли) законодательства либо группа нормативных правовых актов, мониторинг которых планируется осуществить в 2013 году, а также перечислены федеральные органы исполнительной власти, органы государственной власти субъекта Российской Федерации или органы местного самоуправления, участвующие в мониторинге правоприменения и направляющие сведения о его результатах в установленном порядке в Минюст России.

Методика осуществления мониторинга правоприменения в Российской Федерации утверждена постановлением Правительства РФ от 19.08.2011 № 694. Методика устанавливает правила и определяет показатели осуществления мониторинга правоприменения в РФ федеральными органами исполнительной власти и органами государственной власти субъектов РФ. Выделены три группы показателей: практика применения нормативных правовых актов; реализация антикоррупционной политики и устранение коррупциогенных факторов; устранение противоречий между нормативными правовыми актами равной юридической силы.

Первая группа показателей выделена для обеспечения принятия (издания), изменения или признания утратившими силу (отмены) нормативных правовых актов Российской Федерации. Группа показателей о реализации антикоррупционной политики используется при осуществлении мониторинга применения законодательства о противодействии коррупции. В рамках группы показателей об устранении противоречий между нормативными правовыми актами равной юридической силы при осуществлении мониторинга правоприменения для обеспечения принятия (издания), изменения или признания утратившими силу (отмены) нормативных правовых актов Российской Федерации обобщается, анализируется и оценивается информация о практике их применения по соответствующим показателям. При необходимости мониторинг правоприменения осуществляется по дополнительным показателям, которые могут определяться федеральными органами исполнительной власти и органами государственной власти субъектов Федерации.

Официально выраженным результатом мониторинга в правовой сфере является доклад, предназначенный для представления высшему органу государственной власти (Президенту РФ, Правительству РФ) или региональным органам (законодательным собраниям, губернаторам или другим руководителям субъектов Федерации).

В настоящее время существуют официально утвержденные показатели социально-экономического развития регионов и страны в целом, различных отраслей и сфер. Утверждены показатели эффективности деятельности федеральных органов исполнительной власти. Так, имеется ряд документов, в которых определены базовые цели развития (динамика изменения показателей, характеризующих качество жизни, уровень социально-экономического развития региона и т. п.) и соответствующие показатели. Это, например, Концепция долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года (утв. распоряжением Правительства РФ от 17.11.2008 № 1662-р); Концепция развития сотрудничества в сфере культуры между приграничными территориями Российской Федерации и сопредельными государствами на период до 2020 года (утв. я приказом Министерства культуры РФ от 20.07.2011 № 807), Концепция устойчивого развития сельских территорий Российской Федерации на период до 2020 года (утв. распоряжением Правительства РФ от 30.11.2010 № 2136-р), Указ Президента РФ от 13.05.2010 № 579 «Об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов в области энергосбережения и повышения энергетической эффективности»; Указ Президента РФ от 10.09.2012 № 1276 «Об оценке эффективности деятельности руководителей федеральных органов исполнительной власти и высших должностных лиц (руководителей высших исполнительных органов государственной власти) субъектов Российской Федерации по созданию благоприятных условий ведения предпринимательской деятельности»; Указ Президента РФ от 21.08.2012 № 1199 «Об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации»; постановление Правительства РФ от 03.11.2012 № 1142 «О мерах по реализации Указа Президента Российской Федерации от 21.08.2012 № 1199 «Об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации». Согласно Указу Президента РФ от 21.08.2012 № 1199 перечень содержит 11 показателей социально-экономического развития регионов и страны в целом, а также различных отраслей и сфер.

В Концепции долгосрочного социально-экономического развития РФ на период до 2020 года отмечается, что уровень доходов и качество жизни россиян к 2020 году достигнет показателей, характерных для развитых экономик. Имеются в виду высокие стандарты личной безопасности, доступность услуг образования и здравоохранения требуемого качества, необходимый уровень обеспеченности жильем, доступ к культурным благам и обеспечение экологической безо пас но сти.

Используются также прогнозные показатели, в которых определяются целевые показатели. Например, приняты Правила разработки прогноза социально-экономического развития Российской Федерации, утвержденные постановлением Правительства РФ от 22.07.2009 № 596. Организация юридического прогнозирования включает в себя выбор предмета прогноза, методов, объектов изучения, получение прогнозных результатов и подготовка итоговых докладов и рекомендаций. В Правилах предусмотрены показатели в количественных измерениях, а также утверждаются основные параметры как прогнозируемые количественные характеристики.

Распоряжением Правительства РФ от 15.06.2009 № 806-р в целях организации и проведения мониторинга процессов в реальном секторе экономики, финансово-банковской и социальной сферах утвержден перечень показателей мониторинга этих процессов в субъектах Российской Федерации.

Представляется, что поскольку оценка эффективности правового регулирования осуществляется в разных странах (например, Организация экономического сотрудничества и развития подготовила материалы, в которых обобщена практика ряда стран по поводу эффективности регулирования), можно прогнозировать выведение единых показателей эффективности регулирования в соответствующих социальных сферах.

Учитывая вышеизложенное, отметим, что имеются разные подходы к пониманию эффективности в правовой науке. Вместе с тем обязательным условием оценки эффективности правовых явлений являются:

1. Оцениваемый объект.

2. Правовой результат.

3. Целевое назначение.

4. Учет всех факторов, влияющих на приближение соответствующего правового образования к своей цели.

Поэтому оценивать эффективность комплексных правовых образований можно, сравнивая их цели с результатами, достигаемыми достаточной совокупностью правовых норм, где результаты зависят в первую очередь от состава, структуры, от того, как они построены. Особенно важно учитывать внешние условия для комплексных правовых образований, у которых функционирование и достижение целей зависит от целого ряда факторов, в частности, системы законодательства и тех нормативных актов, в которых они содержатся.

Вместе с тем при оценке эффективности следует помнить, что в действительности конечной социальной целью правового прогресса является позитивное преобразование соответствующих социальных практик, которое обеспечивается совершенствованием права, выступающего юридической, предварительной целью такого прогресса. В данном случае речь идет о необходимости разграничения социальных и юридических целей правового регулирования.

Кроме того, как было отмечено выше, традиционно исследование эффективности права предполагает рассмотрение качественной и количественной оценки результативности функционирования правовой системы. Вместе с тем все чаще стали говорить о повышении эффективности правового регулирования, в том числе путем демократизации общества, реализации прав, свобод, законных интересов личности. В этом отношении актуален вопрос о преодолении правового нигилизма, повышении уровня правовой культуры и т. д.

 

В юридической литературе при рассмотрении комплексных правовых образований ученые не всегда уделяют внимание вопросу эффективности. Вместе тем этот аспект должен быть рассмотрен, поскольку связанные с категорией эффективности понятия «цель» и «оценка результата» в гораздо большей степени сопрягаются с комплексными правовыми образованиями, чем с основными отраслями права. Так, своеобразие комплексной отрасли права выражается в том, что она представляет собой не указание на то, как нужно вести себя, но требование обязательного результата действия.

Как известно, в самой общей форме об эффективной норме можно говорить тогда, когда она приводит к определенной цели, т. е. в действительности при реализации нормы устанавливается желаемое законодателем правило поведения. Так, сочетание при осуществлении межотраслевого правового регулирования в рамках правового комплекса публично-правового и частноправового типов регулирования имеет в качестве основной цели обеспечение эффективности правого регулирования соответствующего блока общественных отношений (правовая цель).

При этом комплексность в праве рассматривается как один из наиболее эффективных инструментов воздействия государства на систему общественных отношений. Как отмечается в юридической литературе, особенно важно учитывать комплексность в праве в условиях непрекращающегося научно-технического прогресса, в результате которого появляются новые формы отношений, требующие правового регулирования, но к которым неприменимы традиционные правовые механизмы.

Таким образом, комплексное правовое регулирование понимается как способ самого результативного воздействия права на общественные отношения. Традиционно при рассмотрении эффективности в праве обращают внимание на социальные, политические и юридические аспекты правового регулирования.

 

2.1. Социальный аспект

Социальному аспекту права в разное время уделяли внимание Ю.С. Гамбаров, Г.В. Мальцев, С.А. Муромцев, У.И. Нехаева, И.А. Покровский, В.И. Синайский и др. В соотношении социального и правового наиболее подвижно социальное. Попадая в пространство правового измерения, социальное раскрывает практическую сторону права и тем самым обнаруживает его социальную значимость. Кроме того, право является средством достижения социальных целей, определенного социального результата. Ученые, исследующие социальный аспект права, отмечают, что право и жизнь неотделимы друг от друга и находятся в вечном взаимодействии. Право есть лишь регулирование социальной жизни, неотделимое от нее и состоящее к ней в отношении формы к содержанию.

В этой связи некоторые авторы, опираясь на труды классиков, обращаются к концепции «правовой жизни».

Также при рассмотрении социального аспекта ученые обращаются к факторам социальной действительности, которые объективно предопределяют данное назначение, в частности выделяют объективные и субъективные факторы социальной действительности по содержанию, видам, субъектам человеческой деятельности. Факторный подход используют авторы, исследующие социальный аспект частного и публичного права, в соответствии с которым они классифицируют общественные отношения на частные и публичные.

Аналогичный подход был использован М.И. Милушиным при рассмотрении комплексных отраслей законодательства. По мнению данного автора, социальные факторы формирования структуры законодательства – это явления общественной жизни, воздействующие в той или иной форме на выявление потребности в правовом регулировании, на разработку, принятие, изменение или отмену нормативного акта и, в конечном счете, на его содержание. При формировании комплексных образований в структуре законодательства необходимо обеспечить надлежащее сочетание частных и общественных интересов, частноправовых и публично-правовых способов регулирования.

По нашему мнению, ученый верно рассуждает не только о роли различных сегментов общественных отношений в формировании и развитии комплексных отраслей законодательства, об обусловленности их специфическими особенностями социальной сущности частного и публичного права. Ценность позиции М.И. Милушина заключается в том, что он не забыл о взаимовлиянии общественных отношений и права через волевое поведение людей, определяемое их потребностями и интересами в различных сферах жизнедеятельности, объективно требующих правового регулирования.

В настоящее время появилось немало работ, посвященных характеристике интереса в качестве источника изучения права, в том числе соотношению частноправовых и публично-правовых начал правового регулирования. Создаваемая в процессе правотворчества система методов правового регулирования должна наиболее оптимально сочетать в себе назревшие потребности и интересы не только государства, общества, но и личности. Недоучет чьих-либо интересов или их полное игнорирование, безусловно, приведет к снижению эффективности правового регулирования. В связи с этим следует систематически выявлять те правовые нормы, которые не в полной мере отвечают изменившимся условиям, отменять или изменять устаревшие, принимать новые. Следует согласиться с указанным высказыванием С.А. Теряевского, в соответствии с которым необходимо говорить о сочетании интересов общества, государства и частных лиц. Совокупность указанных интересов определяются как совокупность сбалансированных интересов личности, общества и государства в различных сферах нашего общества. Существенное значение для исследования социального аспекта имеет систематизация интересов, которая может рассматриваться как методологическая база, позволяющая выявить общие модели соотношения разнородных норм права.

В этом контексте основное внимание уделяется объективным факторам, однако абсолютизировать их роль было бы неправильно, поскольку в формировании комплексных отраслей права существенную роль играют субъективные факторы социальной действительности, к которым относятся политические факторы. Соответственно, система различных интересов опосредуется волей законодателя. Это обусловлено тем, что общественные потребности проходят процесс преобразования в право через государственную волю, становятся обязательными благодаря воле законодателя.

Таким образом, социальные потребности становятся государственно-правовыми, получают правовую форму. Поэтому для раскрытия социального аспекта комплексного правового регулирования учет государственно-волевого фактора особенно важен, поскольку, как справедливо отмечает Н.М. Коршунов, существование различных социальных интересов с необходимостью обуславливает только сам принцип сочетания частноправового и публично-правового методов нормативного регулирования, в то время как степень, способы, содержание и формы их сочетания в значительной степени зависят от воли законодателя.

В целях раскрытия социального аспекта рассматриваемого явления в юридической литературе анализируются его различные аспекты, в том числе метод правового регулирования, принципы права, правоспособность, субъективные права и обязанности, юридическая процедура их осуществления, правообъектность.

Вместе с тем социальное назначение комплексного правового регулирования раскрывается также через взаимосвязь функций, целей, выражающих в нормативно-правовом пространстве правомерное поведение людей, человеческих институтов, их потребностей и интересов непосредственно. Раскрытие целей и функций комплексного правового регулирования позволяет сконцентрировать внимание не только на его конечном результате и основных направлениях, но и приблизиться к решению проблемы повышения его эффективности.

Следуя словарным определениям, «цель» означает идеальное мысленное предвосхищение результата деятельности. Это своего рода будущий результат, к которому стремится субъект. Цель представляет собой особую форму знания, направленного на преобразование действительности, изменение существующих отношений. В качестве непосредственного мотива цель направляет и регулирует человеческую деятельность. Содержание цели зависит от объективных законов действительности, реальных возможностей субъекта и применяемых средств. В праве термин «цель» используется для обозначения целей определенных субъектов права, отдельных юридических средств, конкретных правовых актов, правовых режимов и т. д. Своеобразие социально-юридической природы комплексного правового регулирования прослеживается не только в целевой, а также в функциональной направленности. Функции – это основные направления правового воздействия, отражающие его специфические свойства.

Особенно важна роль целей в процессе правового регулирования: являясь непосредственным отражением насущных общественных потребностей и стремлений, они показывают значение и смысл определенных правовых инструментов, ориентируют на те ценности, которые лежат в основе правовой политики. Цель направляет и регулирует действия, пронизывает практику как внутренний закон, которому человек подчиняет свою волю. Выражая активную сторону человеческого сознания, цель должна соответствовать объективным законам, реальным возможностям окружающего мира и самого субъекта. В целенаправленной деятельности людей находит свое проявление диалектика взаимосвязи свободы и необходимости. Правильно определенная цель может стать силой, изменяющей действительность, но только во взаимодействии с определенными средствами, необходимыми для ее практической реализации. В социальном аспекте комплексного правового регулирования цель отражает государственно-волевое осознание необходимости наиболее эффективного использования различных норм права, ориентированных на решение определенных общественных задач.

Существует точка зрения, которая по существу отрицает возможность достижения социальной цели. С.А. Громов отмечает, что одной из наиболее эффективных правовых форм интеграции частного и публичного права является скрупулезное согласование публично– и частноправовых норм, включаемых в преимущественно моноотраслевые нормативные акты, тогда как практика издания межотраслевых (комплексных) нормативных актов приводит, с одной стороны, к дублированию правовых норм, а с другой – к противоречиям и несогласованности положений комплексных законов с нормами отраслевых кодифицированных законодательных актов.

На наш взгляд, данная позиция представляется спорной.

Во-первых, некоторые ученые указывают на эффективность комплексного правового регулирования. Например, В.Н. Протасов отмечает, что процессы формирования комплексных отраслей лежат в основе совершенствования права и во многом определяют эффективность его воздействия на социальную сферу. В.Д. Перевалов отмечает, что комплексное правовое воздействие позволяет более эффективно и целенаправленно решать экономические и социальные вопросы. Указывается также, что издание государством актов, содержащих нормы разных отраслей права и решающих в комплексе ту или иную задачу государственного управления, следует признать объективной необходимостью, поскольку такое комплексное регулирование дает наибольший регулятивный эффект. Н.М. Коршунов отмечает, что целесообразно говорить о своевременном предотвращении и разрешении конфликтов интересов путем их частноправового и публично-правового опосредования и сочетания. Некоторые авторы указывают на динамичное развитие комплексных образований и их способность обслуживать потребности меняющегося мира. Как верно отмечает С.В. Буянкина, одной из ведущих тенденций современного развития системы законодательства России является возрастание комплексного межотраслевого регулирования сложной ткани общественных отношений, примером чего является социальное законодательство, формируемое применительно к отрасли государственного управления – социальной сфере. Мировой и отечественный опыт показывает, что особую актуальность комплексное нормативно-правовое регулирование приобретает в сфере использования природных ресурсов, публичной собственности, внешних экономических связей, конкурентных и монопольных отношений, защиты экономически слабой стороны, банковской деятельности.

Во-вторых, явление дублирования правовых норм с очевидностью вытекает из двойственного основания комплексных отраслей права, тогда как основные отрасли права проблема практически не затрагивает. В той или иной мере нормы основных отраслей публичного и частного права применяются практически во всех комплексных отраслях права. Соответственно, формирование комплексных отраслей права без дублирования невозможно.

При рассмотрении социального аспекта следует, таким образом, учитывать, что право и законодательство являются важнейшими системами регулирования и саморегулирования общественных отношений, следовательно, имеют единое социальное назначение, обладают функциональной общностью. В свою очередь комплексные отрасли права образуют качественно новое пространство в единой по содержанию и социальным целям сфере деятельности. Такая потребность вызвана стремлением воплощения в жизнь социально значимых общественных отношений, принципов социального государства, созданием условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека.

Например, приняты нормативные правовые акты, обеспечивающие полноту законодательного регулирования в сфере социальной защиты населения, специальное законодательство в области образования, здравоохранения, обращения лекарственных средств и т. д. В литературе отмечается, что целесообразно принятие Основ законодательства о социальном обеспечении, Пенсионного кодекса РФ и др. Так, в целях совершенствования законодательства в сфере охраны здоровья граждан и оказания медицинской помощи был принят Федеральный закон от 21.11.2011 № 323-ФЗ «Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации», который является базовым нормативным актом для всей сферы здравоохранения России, устанавливает правовые основы ее регулирования. Принятие данного закона обусловлено тем, что произошли значительные изменения условий функционирования экономики государства, системы исполнительной власти, организационных основ оказания медицинской помощи и др.

Принят Федеральный закон от 29.12.2010 № 436-ФЗ «О защите детей от информации, причиняющей вред их здоровью и развитию» в целях обеспечения информационной безопасности несовершеннолетних путем введения законодательных гарантий и организационно-правовых механизмов защиты детей от информации, причиняющей вред их физическому, психическому, социальному, нравственному и духовному здоровью и развитию, в том числе от распространения печатной, аудио– и аудиовизуальной продукции, электронных и компьютерных игр, пропагандирующих насилие и жестокость, порнографию, антиобщественное поведение.

Федеральный закон от 29.12.2012 № 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации» был принят в целях систематизации и совершенствования законодательства в области образования и содержит как общие положения, так и нормы, регулирующие отношения в отдельных подсистемах образования (дошкольном, общем, среднем профессиональном, высшем образовании). Принятие нового закона об образовании связано с тем, что в последние годы обозначился разрыв между потребностями образовательной практики и ее законодательным обеспечением, обусловленный динамичным развитием и процессами модернизации системы образования.

Активно развивается законодательство, связанное с ограничением употребления алкоголя и табака. Например, принят Федеральный закон от 23.02.2013 № 15-ФЗ «Об охране здоровья граждан от воздействия окружающего табачного дыма и последствий потребления табака», в соответствии с которым введены многочисленные запреты и ограничения на потребление табачной продукции. В связи с принятием данного закона принят также Федеральный закон от 21.10.2013 № 274-ФЗ «О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях и Федеральный закон “О рекламе” (об установлении административной ответственности за нарушение правил продажи табачных изделий, курение в неустановленных местах, рекламу табака)». Распоряжением Правительства РФ от 30.12.2009 № 2128-р одобрена Концепция государственной политики по снижению масштабов злоупотребления алкоголем и профилактике алкоголизма среди населения Российской Федерации на период до 2020 года, разрабатываются законопроекты по указанной проблематике, например, проект федерального закона № 237119-6 «О внесении изменений в Федеральный закон “О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции и об ограничении потребления (распития) алкогольной продукции” (в части запрета производства и оборота слабоалкогольных энергетических (тонизирующих) напитков)».

С целью обеспечения социального и правового прогресса в Российской Федерации, в том числе повышения эффективности правового воздействия на все сферы социальной жизни, принята «Концепция долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года» (утв. распоряжением Правительства РФ от 17.11.2008 № 1662-р).

Государство должно стремиться осуществить такое правовое регулирование, которое способствовало бы достижению максимального благополучия общества. Одним из способов определения социального прогресса является учет определенных индексов, характеризующих показатели социального развития общества и государства. В последнее время наряду со значением ВВП на душу населения используются и другие критерии, которые позволяют отражать благосостояние нации.

Международный индекс счастья (предложен New Economics Foundation в 2006 году) отражает уровень благосостояния людей и состояние окружающей среды в разных странах мира. Для расчета этого индекса используются три показателя: субъективная удовлетворенность жизнью, ожидаемая продолжительность жизни и «экологический след». По итогам 2012 года самыми «счастливыми» странами оказались Коста-Рика, Вьетнам и Колумбия.

Индекс развития человеческого потенциала (ИРЧП) – показатель, призванный измерять уровень жизни, образованности и долголетия населения. При подсчете ИРЧП учитываются ожидаемая продолжительность жизни; уровень грамотности взрослого населения страны (среднее количество лет, потраченных на обучение); уровень жизни (измеряется размером ВВП на душу населения по паритету покупательной способности в долларах США). Россия в 2013 году занимала 55 место в списке из 187 стран с показателем 0,788, входя в группу стран с высоким ИРЧП.

Индекс качества жизни рассчитывается на основе результатов, сочетающих обследования субъективной удовлетворенности жизнью и объективные показатели качества жизни в различных странах. Предусматривается учет девяти факторов качества жизни населения: здоровье (продолжительность жизни); семейная жизнь; общественная жизнь; материальное благополучие; политическая стабильность и безопасность; климат и география; гарантия предоставления работы; политическая свобода; гендерное равенство. В 2013 году Россия среди 80 стран мира, входящих в данное исследование, была на 72 месте (со значением в 5,31 балла). Самый высокий балл был присвоен показателю «соотношение работы и досуга» (8,5); по показателю «удовлетворенность жизнью» Россия получила только 3 балла, по здравоохранению – 0,5 баллов.

 

2.2. Политический аспект

Как известно, право имеет политическую природу, поскольку по своей природе является нормативной формой согласования воли и интересов больших социальных групп. Содержание и форма комплексных правовых образований могут быть различными, что обусловлено меняющимися социальными интересами, а также политическими и другими факторами, которые присущи обществу на данном этапе его развития. Так, использование того или иного метода в правовом регулировании соответствующей отрасли зависит не столько от содержания общественных отношений, сколько от ряда условий, в том числе от политического фактора, который заставляет законодателя избирать для соответствующих отношений определенный способ регулирования. На данный момент обращали внимание такие ученые, как О.С. Иоффе, А.Д. Керимов, Б.Б. Черепахин, Д.Е. Петров и др.

Например, советское государство и право формировались и развивались на отрицании частной собственности, частного права, приоритета прав и свобод человека и выдвижении на первый план общественных интересов и публично-правовых средств их законодательного закрепления и защиты.

В соответствии с советской доктриной, право являлось не более чем аспектом, инструментом политики. Более того, в советский период теория сближения публичного и частного права подвергалась жесткой критике, поскольку считалось, что по субъективному усмотрению можно произвольно сочетать желаемые элементы социально-политических систем.

Происходящие в последнее десятилетие в России изменения общественно-политической жизни оказывают мощное влияние на систему права, обусловливают формирование комплексных отраслей права. Так, в настоящее время в процессе демократизации общества комплексное правовое регулирование приобретает новые существенные социально-правовые свойства, отражающие признание и законодательное закрепление неотъемлемых прав и свобод человека, юридического равенства всех перед законом, взаимной ответственности государства и личности, требований международных стандартов функционирования государственно-правовых систем в области обеспечения и защиты политических, социальноэкономических, культурных и личных прав и свобод человека и гражданина. Поскольку государство напрямую вмешивается в экономику (производит, страхует, выдает кредиты), оно руководствуется при этом соображениями эффективности и, следовательно, интересами не публичными, а частными.

В этой связи в зависимости от отраслей права рассматривают соответствующие виды правовой политики: конституционно-правовую, уголовно-правовую, гражданско-правовую, информационно-правовую, финансово-правовую, таможенно-правовую, земельно-правовую, эко лого-правовую, аграрно-правовую, уголовно-процессуальную, гражданско-процессуальную и другие. В этой связи актуальным становится вопрос о разработке единой государственной политики, направленной на обеспечение согласованности и взаимосвязи разрозненных нормативных правовых актов, построение целостной системы, позволяющей органично решать задачи государства.

Действительно, гармоничное соотношение публичного и частного начал в законодательном регулировании общественных отношений в соответствующей сфере должно быть результатом целенаправленной продуманной государственной политики.

На стабильность законодательства влияет его целостность, внутренняя согласованность, невозможные без проведения единой государственной политики, ориентированной на развитие эффективной системы законодательства в соответствующей области. Так, имеются попытки формирования на законодательном уровне государственной политики в сфере образования, здравоохранения, экологии, Интернет-права и т. д. Как правило, при этом определяется уполномоченный федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по выработке государственной политики и нормативному правовому регулированию в соответствующей сфере и его полномочия.

В некоторых сферах, например, в здравоохранении, охране окружающей среды, образовании и др. государство находит гармоничные пропорции между публичным и частным началом. Например, нормами ГК РФ и ЗК РФ определяется сфера действия природоресурсного права, формируются публично-правовые и частноправовые средства обеспечения конституционных и иных экологических прав граждан.

Следует также учитывать особенности, которые возникают как гармоничное сочетание властно-императивного начала и имущественных отношений. Например, В.Н. Сидоров отмечает, что административно-правовой порядок правового регулирования предпринимательской деятельности в сфере российской автомобильной промышленности, прежде всего, строится на нормах административного, налогового, таможенного, валютного, инвестиционного и международного частного права. Вместе с тем и договорные начала уверенно прокладывают путь в традиционно публичные сферы общественных отношений, в том числе имеющие социально-экономический, политический, правовой характер, регулируемые перечисленными отраслями права.

Аналогичные особенности можно отыскать в финансовом праве, например, финансовый контроль, воплощающий в себе публичные аспекты, а также имущественные отношения, регулируемые финансовыми методами.

Право социального обеспечения генетически связано с административным, трудовым, а также пересекается с гражданским правом. В свою очередь, право социального обеспечения реализуется в рамках социального страхования и социальной помощи, которые характеризуются сочетанием обязательных (государственных) и добровольных (договорных) систем.

Сочетание частных и публичных начал является особенностью правового регулирования предпринимательской и банковской деятельности. Публично-правовой аспект выражается в установлении законодательных ограничений права на осуществление такой деятельности и требований к ее осуществлению.

Представляется, что единая государственная политика должна предусматривать: закрепленные в праве принципы; соответствующую цель, например, обеспечение жизни и здоровья человека; выполнение соответствующей функции государства; соблюдение прав граждан; гармоничные пропорции между публичным и частным началом; прогнозирование реализации политики в соответствующей области (например, Программа социально-экономического развития России до 2020 года). При этом необходимо учитывать как юридическое прогнозирование (например, в Постановлении Правительства РФ от 31.03.2003 № 177 «Об организации и осуществлении государственного мониторинга окружающей среды (государственного экологического мониторинга)» экологический мониторинг представлен как комплексная система, включающая прогноз изменений состояния окружающей среды под воздействием природных и антропогенных факторов), так и научное.

Один из главных футурологов планеты – Джой Ито – поделился на ежегодной конференции EmTech своим видением ближайшего будущего. В частности он считает, что в будущем университеты станут просто не нужны: все люди будут учить друг друга, сами себя, без необходимости иметь посредников. По его словам, высокая стоимость образования в настоящее время позволяет преподавателям отбирать только самых лучших учеников и вкладывать ресурсы в их образование. Но уже сейчас из-за повсеместного развития интернета образование стало очень дешевым, если не сказать больше – бесплатным. Теперь все люди, вне зависимости от базовых способностей, могут получить доступ к самым последним научным знаниям. Это резко усилит конкуренцию в мире за рабочие места в информационной экономике.

 

2.3. Правовой аспект

Обращаясь к собственно правовым аспектам, можно выделить весьма распространенные ошибки, касающиеся, прежде всего, внутренней организации системы права: несоблюдение законодателем системности в пределах тех или иных нормативных комплексов, внутренняя рассогласованность разноотраслевых норм (например, между гражданским и жилищным законодательством, гражданским и земельным законодательством) и др. Имеются и другие правовые недостатки.

В этой связи в настоящее время, в том числе в целях повышения качества нормативных предписаний, предотвращения коллизий между нормами права прокуратурой России, федеральными органами исполнительной власти (например, Минюстом России), организациями, независимыми экспертами, получившими аккредитацию, проводится антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов.

Так, структурными подразделениями Минюста России в 2012 году проведена антикоррупционная экспертиза 3300 проектов нормативных правовых актов (в том числе 1271 законопроекта, 168 проектов указов Президента РФ, 1828 проектов постановлений Правительства РФ), 1 проекта концепции и технического задания, 24 проектов официальных отзывов, 8 проектов заключений на проекты федеральных законов. Из 3300 рассмотренных проектов нормативных правовых актов в 141 выявлено наличие коррупциогенных факторов, в том числе в 68 законопроектах и 73 проектах постановлений Правительства РФ.

Для достижения эффективности правового регулирования имеют значение как качественные, так и количественные показатели. В этой связи необходимо соответствующее научное обеспечение законотворчества. Так, Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ осуществляет научно-правовое обеспечение деятельности Правительства РФ и других высших органов государственной власти. В феврале 2011 года было принято решение о возложении на Институт функций Междисциплинарного центра по координации научного и учебно-методического обеспечения противодействия коррупции. Институт принимает участие в подготовке планов законопроектной деятельности Правительства РФ и в разработке проектов федеральных законов; проведении научной правовой экспертизы концепций и проектов федеральных законов, а также иных нормативных правовых актов, находящихся на рассмотрении в Правительстве РФ. Институт ежегодно готовит более 1300 экспертных заключений и аналитических материалов.

Важным шагом в этом направлении является проведение независимой экспертизы законопроектов и действующих законодательных актов.

Согласно Реестру независимых экспертов, получивших аккредитацию на проведение антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, аккредитовано юридических лиц – 284; физических лиц – 1532 (по состоянию на 1 ноября 2013). Кроме того, экспертизу законопроектов, внесенных в Государственную Думу, согласно действующему законодательству проводит Общественная палата РФ.

Также органами государственной власти проводится мониторинг правоприменения в целях обеспечения выполнения решений Конституционного Суда РФ и постановлений Европейского Суда по правам человека, в связи с принятием которых необходимо принятие (издание), изменение или признание утратившими силу (отмена) законодательных и иных нормативных правовых актов Российской Федерации.

Например, в 2012 году реализовано 83 решения Конституционного Суда РФ, 54 решения требуют принятия нормативных правовых актов. Выявлено 10 постановлений Европейского Суда по правам человека, требующих исполнения. Правительством РФ в 2012 году издано 8 постановлений, которыми признаны не действующими на территории РФ или утратившими силу 106 правовых актов СССР и РСФСР или их отдельных положений. Федеральными органами исполнительной власти издано 12 приказов, которыми 70 правовых актов СССР и РСФСР (их отдельных положений) признаны не действующими на территории Российской Федерации.

Распоряжением Правительства РФ от 11.11.2010 № 1950-р утвержден Перечень государственных программ Российской Федерации, который предусматривает разработку 41 государственной программы по следующим направлениям: новое качество жизни; инновационное развитие и модернизация экономики; эффективное государство; сбалансированное региональное развитие; обеспечение национальной безопасности. Например, Государственная программа «Юстиция», рассчитанная на 2013–2020 годы, направлена на развитие в обществе правовой модели поведения граждан, преодоление правового нигилизма, поддержание устойчивого уважения к закону, обеспечение эффективного исполнения судебных актов, актов других органов и должностных лиц, обеспечение эффективного исполнения уголовных наказаний и повышение доверия к правосудию.

Оптимальность действия комплексного правового регулирования достигается путем регламентации основополагающих сторон той или иной отрасли посредством норм различных отраслей права. Поэтому правовой аспект эффективности определяется также тем, что комплексное правовое регулирование имеет сложный характер, поскольку решается на уровне как различных правовых отраслей, так и сфер права: международного и внутригосударственного, наднационального, публичного и частного права, материального и процессуального.

В этой связи важным условием эффективности правового регулирования является способность к взаимодействию правовых норм, имеющих разноотраслевую принадлежность; учет существенных различий между исходными положениями норм соответствующих отраслей права; умелое включение институтов международного права; адекватность специфики общественных отношений методам их правовой регламентации.

Важным показателем эффективности на уровне системы права служит ее внутреннее строение. В этом плане заслуживает внимания вопрос о границах между отраслями права. Как известно, распределение нормативного материала между отраслями права осуществляется с учетом специфики их предмета и метода правового регулирования.

При горизонтальном взаимодействии отраслей права возникает необходимость установить приоритет того или иного правового отраслевого режима, определить границы между разными отраслями права. Как показывает практика, многие вопросы, связанные с взаимодействующими нормами разных отраслей, продолжают вызывать разногласия и требуют поиска более четких правовых конструкций, а в ряде случаев – установления «жесткого» приоритета того или иного правового отраслевого режима. Все это влечет необходимость взвешенного, дифференцированного подхода к проблеме развития комплексных образований, к размежеванию разных отраслей права.

Можно отметить, что проблема пределов правового регулирования, особенно в последние годы, привлекает все большее внимание представителей различных областей правовой науки.

При рассмотрении вопроса о взаимодействии комплексных отраслей права с традиционными отраслями следует учитывать, что границы правового регулирования меняются в зависимости от динамики условий общественной жизни. Такие границы могут быть обусловлены возможностями государства; правовым пространством, целью и задачами; социальным характером явления, влекущего для множества членов общества целый ряд взаимных прав и обязанностей; пропорциональностью достигаемой цели и затраченных средств; наличием препятствий, столь сильных для человека, что собственными силами он не в состоянии их преодолеть, а между тем условия его развития требуют устранения этих препятствий. Так, Е.В. Пуляева обращает внимание на то, что в зарубежной практике по вопросу границ законодательной регламентации сложилось два подхода. В соответствии с первым в законах регламентируется только то, что является необходимым, все остальное, например, ответственность за большую часть правонарушений, переносится на низший уровень (Бельгия, Нидерланды, Дания, Великобритания, Ирландия). Другой подход характеризуется «этатизмом», проявляющимся в жесткой политике государственной кодификации норм общественно-государственной сферы (Франция).

В российском законодательстве подход к комплексным образованиям выражен следующими тенденциями:

1. Комплексные образования регулируют сферы общественной жизни, в которых «публично-правовые и частноправовые границы оказываются весьма зыбкими, подвижными и стертыми».

2. Частноправовая сфера остается более узкой по сравнению с публично-правовой в части, определяющей роль государства в создании стратегии и задач в соответствующих сферах.

3. Из общей тенденции действия законодательства выбиваются частноправовые начала, происходит увеличение роли договорных механизмов правового регулирования. Например, появление новых видов транспортных договорных обязательств приводит к пересмотру концепции транспортного права.

Ученые также устанавливают пределы проникновения частного права в публичную сферу. При этом в одном случае предлагается рассматривать данный вопрос в контексте границ действия соответствующих правовых норм. Например, пределы действия частного начала в уголовном судопроизводстве – это установленные законом границы, определяющие правовые последствия волеизъявления конкретного лица в уголовном процессе. Пределы действия частного начала в зависимости от формы его проявления индивидуальны, различаются между собой и определяют не только границы правовой значимости волеизъявления, но и степень его урегулированности законом.

В другом случае рассматривается социально-правовой аспект пределов частноправового регулирования публичной сферы, находящийся не в области правоприменения, а в области правотворчества. Например, проникновение частного права в сферу публичных отношений может быть оправданным лишь постольку, поскольку оно не влечет ослабления защиты общественных и государственных интересов, требующих публично-правового опосредования.

Также выделяют пределы проникновения публичного права в частную сферу. При этом отмечается, что частное право не может эффективно функционировать без публичного, оно должно подкрепляться защитой последнего. Наличие в частной сфере публичноправовых элементов отражает и потребности сегодняшнего периода развития экономики, и национальные черты будущего российского рынка, сочетающего саморегулируемость и государственное управление экономическими процессами. Публично-правовое регулирование представляет собой современную правовую форму государственного вмешательства в процессы экономического оборота, направленного на достижение общих целей государства, предпринимателей, граждан и способного обеспечить успех каждого из этих субъектов.

Считается, что публичные субъекты вправе вторгаться в частную сферу только в случае, когда на это существует специальное дозволение закона или решение суда.

К критериям, с помощью которых можно отграничить публичное право от частного права, относят общественную полезность и эффективность, исходя из которых следует отбирать средства и инструменты для оптимизирующего воздействия на эти отношения. Также ограничивающие публично-правовые средства применяются для защиты публичных интересов, которые следует отличать от публично-правовых средств и правил для субъектов правотворческой и правоприменительной деятельности, имеющих целью защитить интересы частных лиц.

В науке рассматривается также вопрос о внутриотраслевом и межотраслевом проникновении публичного права в частную сферу, в соответствии с которым обеспечивается реализация прав и законных интересов участников частноправовых отношений специфическими способами публично-правового регулирования – путем реализации прав и их ограничения.

В первом случае публично-правовые элементы входят в само содержание гражданских правоотношений и должны исследоваться в качестве объектов цивилистической науки. В качестве примера можно привести публичные договоры, предусмотренные гражданским законодательством, которые как бы подкрепляют, усиливают статус субъектов гражданского права посредством формирования и защиты прав потребителей.

Во втором случае речь идет о действии «законов публичного права» в комплексе с «гражданскими законами». Одни законы этой категории продолжают гражданско-правовые нормы в области административных процедур (законы о лицензионно-регистрационной деятельности, банкротстве и т. д.), а другие отсекают от нормальных гражданских правоотношений антиправовые, в том числе криминальные проявления (уголовное законодательство, законодательство об административных правонарушениях). Эти виды публично-правовых законов позволяют частному праву в полной мере раскрыть свой созидательный потенциал, в большей мере проявить связь с моралью и духовными принципами.

Существующие варианты проникновения публичного права в частную сферу квалифицируются также в качестве ограничения прав субъектов частноправовых отношений. Правовые ограничения направлены на предупреждение возможных злоупотреблений правом со стороны участников экономического оборота. В случае нарушения данного ограничения используется такое публичноправовое средство, как юридическая ответственность. К ограничениям прав участников частноправовых отношений относится установление специальных требований и условий к субъектам отношений, а также к порядку возникновения и процессу осуществления субъективных прав.

По мнению Н.М. Коршунова, уязвимость данного подхода состоит в том, что в случае установления особой юридической процедуры возникновения и осуществления субъективных прав участников частноправовых отношений сужения их объема не происходит, как в случае публично-правовых ограничений. Кроме того, особый порядок возникновения и осуществления субъективных прав накладывает на участников частноправовых отношений обязанность совершения определенных законом действий, в том время как публично-правовые ограничения связаны с возложением на субъектов обязанности воздерживаться от запрещенного законом поведения.

Другие авторы при установлении границ между публичным и частным правом анализируют степень возможной угрозы частным интересам других лиц и публичным интересам государства. Отмечается, что лицензирование определенных видов деятельности обусловлено объективной необходимостью государственного контроля за качеством производимой продукции, оказываемых услуг, производимых работ, добросовестностью субъектов, осуществляющих эти виды деятельности, а также в отдельных случаях – необходимостью ограничения деятельности в связи с ее особым характером, угрожающим безопасности государства, здоровью граждан и т. п.

Вместе с тем в законодательстве России используется критерий определения лицензируемых видов деятельности.

По мнению Н.М. Коршунова, содержание проникновения публичного права в частную сферу общественных отношений состоит в установлении особой юридической процедуры возникновения и осуществления субъективных прав их участников, составляющих различные виды этих процедур: государственная регистрация прав на недвижимое имущество и сделок с ним, государственная регистрация юридических лиц и индивидуальных предпринимателей; лицензирование отдельных видов предпринимательской деятельности и др.

При этом, по мнению автора, наиболее точной является классификация, отражающая особенности публично-правовых ограничений в сфере частноправовых отношений, на общие и институциональные. Общие ограничения прав граждан содержит Конституция РФ (статьи 17, 34, 55), ГК РФ (статьи 6, 10, 302, 662, 168, 169, 1065). Институциональные публично-правовые ограничения включают ограничения следующих правоотношений: собственности, договорных, обязательственных, предпринимательских. Общие публично-правовые ограничения выступают своеобразными основными началами, определяющими проникновение публичного права в частную сферу и находящими специфическое отражение в институциональных публично-правовых ограничениях.

Учитывая изложенное, можно выделить следующие критерии определения границ между отраслями права:

1. Фундаментальный характер деления права на частное и публичное.

2. Структурный аспект, поскольку структура позволяет ограничить элементы.

3. Интерес. Например, публичные интересы служат критерием для установления пределов реализации частных интересов, и критериями их законности.

4. Чистота сфер. Данный критерий рассматривается в рамках вопроса о публичном и частном праве. Так, отмечается, что взаимопроникновение частного и публичного права может быть признано оправданным и оптимальным в таких формах, при которых сохраняется исходный и фундаментальный характер публичного и частного права.

При исследовании вопроса о взаимодействии комплексных и традиционных отраслей отмечается, что комплексность не является признаком традиционных отраслей, поскольку существуют принципиальные различия между природой основной отрасли права и комплексного образования, которое формируется в другой плоскости права по предметному признаку.

По данному вопросу М.Ю. Челышев отмечал, что межотраслевое правовое регулирование может проявляться исключительно в правовых комплексах и вне их не существует.

В связи с этим заслуживает внимания позиция авторов, согласно которой наличие в отраслях частного права, например в гражданском праве, публичных элементов не делает эту базовую отрасль комплексной, поскольку они первичны, содержат исходный юридический материал, который затем так или иначе используется при формировании других отраслей, концентрируют генеральные юридические режимы.

Комплексное правовое регулирование отнюдь не ведет к утрате специфики частноправового и публично-правового методов регулирования, а напротив, предполагает ее. По мнению Н.М. Коршунова, «чистота сфер» правового регулирования вряд ли может быть использована в качестве критерия пределов конвергенции частного и публичного права.

Полагаем возможным не согласиться с указанным высказыванием, тем более, что Н.М. Коршунов указывает на то, что комплексное правовое регулирование отнюдь не ведет к утрате специфики частноправового и публично-правового методов регулирования, а напротив, предполагает ее.

5. Конституционная обоснованность, которая позволяет определить пределы как публично-правового регулирования, так и частноправового регулирования. В соответствии с ч. 3 ст. 55 Конституции РФ права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства. Не подлежат ограничению некоторые права и свободы, в частности право на жизнь и достоинство личности, неприкосновенность частной жизни, личную и семейную тайну и др.

Конституция РФ закрепляет в качестве высшей ценности человека, его права и свободы. Они определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность органов законодательной и исполнительной власти, органов местного самоуправления и обеспечиваются правосудием (статьи 2,18 Конституции РФ).

Таким образом, выбор средств правового воздействия на общественные отношения осуществляется хотя и по воле законодателя, но имеет определенные внешние пределы, обусловленные конституционно-правовыми пределами использования публичных начал (статьи 7, 8, 55 Конституции РФ).

Так, согласно ч. 3 ст. 55 Конституции РФ права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства.

При толковании положений вышеуказанной статьи Конституционный Суд РФ неоднократно высказывал позицию о том, что публичные интересы, перечисленные в ст. 55 (ч. 3) Конституции РФ, могут оправдать правовые ограничения прав и свобод, только если такие ограничения отвечают требованиям справедливости, являются адекватными, пропорциональными, соразмерными и необходимыми для защиты конституционно значимых ценностей.

6. Общемировые стандарты в области прав и свобод человека. Этот принцип обусловлен процессами глобализации в правовой сфере, который представляет собой объективный исторический закономерный процесс сближения национальных и региональных социально-экономических, политико-правовых и культурных систем и формирования на этой основе общего мирового пространства. Такие стандарты и требования становятся критериями сочетания частноправового и публично-правового регулирования общественных отношений, которые в конечном счете определяют содержание и формы конвергенции частного и публичного права.

Международные стандарты устанавливают основания и границы вмешательства государства в область прав и свобод человека. Согласно ст. 29 Всеобщей декларации прав человека 1948 года, при осуществлении своих прав человек может подвергаться только таким ограничениям, которые установлены законом в целях обеспечения должного признания и уважения прав других лиц и требований морали, общественного порядка и общего благосостояния в демократическом обществе. Соответствующие правовые положения содержатся в Международном пакте об экономических, социальных и культурных правах 1966 года, Протоколе № 4 к Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод 1963 года. В соответствии с Протоколом № 1 к Европейской конвенции 1952 года государство имеет право обеспечивать выполнение таких законов, которые ему представляются необходимыми для осуществления контроля за использованием субъективных прав.

Под влиянием глобализационных процессов сформировались целые отрасли и институты права: социальное, космическое, атомное, информационное, экологическое, уголовно-правовые институты борьбы с хакерством, торговлей людьми, незаконной миграцией и др.

7. Специфика сфер правового регулирования. При решении проблем соотношения разных отраслей права можно провести границы между ними по характеру регулируемых общественных отношений.

В части 3 ст. 56 Конституции РФ предусмотрены положения, которые ограничивают проникновение публично-правового регулирования в сферу естественных прав и свобод человека. Любая отрасль права так или иначе затрагивает и имущественную, и неимущественную сферу жизни общества. Например, в соответствии со ст. 2 ГК РФ гражданское право регулирует имущественные и связанные с ними личные неимущественные отношения, основанные на равенстве, автономии воли и имущественной самостоятельности их участников.

Вместе с тем такое смешение можно наблюдать в финансовом праве. Регулируя отношения в сфере формирования, распределения и использования централизованных денежных фондов, предназначенных для удовлетворения публичных нужд, эта отрасль также характеризуется переплетением имущественных денежных и тесно связанных с ними неимущественных отношений.

При этом одни авторы считают, что необходимо вернуть нормы гражданского права, содержащиеся в комплексных отраслях, в состав гражданского законодательства. К комплексным законам, в которых содержатся гражданско-правовые нормы, относятся Земельный кодекс РФ, Водный кодекс РФ, Лесной кодекс РФ, Градостроительный кодекс РФ, Жилищный кодекс РФ, Налоговый кодекс РФ, а также Закон РФ «О недрах» и др.

Так, В.Ф. Яковлев, М.И. Брагинский предлагают вернуть нормы гражданского права, содержащиеся в комплексных отраслях и, прежде всего, в природоресурсных отраслях законодательства, в состав гражданского законодательства, что, правда, не исключает особого регулирования в соответствующих кодексах публичных отношений, например, нормами публичного права об охране земель.

Одним из главных аргументов сторонников другой позиции является то, что комплексные отрасли сочетают как частноправовые, так и публично-правовые методы воздействия. С другой стороны, при рассмотрении, например, земельного права указывается, что приоритет в земельном законодательстве отдается отношению к земле как к природному объекту, а не как объекту имущественных правоотношений.

Таким образом, возникает вопрос о приоритете того или иного правового отраслевого режима. По мнению В.Н. Литовкина, решение, где должна пройти граница между гражданским и земельным правом, должно быть общим, одинаковым для всех комплексных отраслей, содержащих нормы гражданского права. Указывая на данный ориентир для юридической науки, автор отмечает, что фактически эта граница в ГК РФ определена индивидуально для каждой комплексной отрасли, содержащей нормы гражданского права. Поскольку ГК РФ является законодательным актом, возглавляющим комплексную отрасль в структуре российского законодательства, фактически демаркационная линия с жилищным, земельным законодательством установлена именно им.

По мнению С.А. Боголюбова, ГК РФ не может являться главным законодательным актом комплексной отрасли, поскольку гражданское законодательство устанавливает общие правила осуществления имущественных отношений, является более общим законом (по вопросам имущественного оборота) по отношению к законам о природных ресурсах и объектах, имущественный оборот которых должен осуществляться по правилам кодекса с изъятиями, установленными специальными законами об этих природных ресурсах и объектах. Кроме того, гражданское законодательство рассматривает земельные участки в качестве недвижимых вещей (ст. 130 ГК РФ). Оно регулирует общие вопросы права собственности, совершения сделок (в том числе сделок с недвижимостью) и другие, которые с учетом устанавливаемых земельным законодательством особенностей применимы к земельным участкам. Земельное же законодательство рассматривает землю в комплексе и как природный объект и природный ресурс, и как имущество.

8. Коллизионные правила. Необходимость существования коллизионных норм обусловлена сложностью, переплетением общественных отношений, регулируемых правом, сложностью самого механизма правового регулирования, что проявляется, прежде всего, в сложности самой системы.

Коллизионные нормы регулируют общественные отношения не непосредственно, а опосредованно, через другие нормы. Следовательно, коллизионные нормы есть особое средство юридической техники. В случае противоречия двух норм, которые могут быть применены к одним и тем же обстоятельствам, коллизионная норма выбирает одну из них, «вводит в действие» применительно к данным обстоятельствам, устраняет при этом действие других норм.

Коллизионная норма выступает регулятором при выборе не только между отечественным и иностранным законом, но и при выборе закона внутри национального права. Например, типичная коллизионная норма содержится в ч. 4 ст. 15 Конституции РФ, согласно которой если международным договором РФ установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора.

В юридической литературе имеется подход, согласно которому коллизии в праве возможны лишь в рамках одной отрасли, поскольку «нормы разных отраслей права не могут коллидировать, так как они регулируют различные стороны одних и тех же общественных отношений, т. е. находятся в отношениях конкуренции». Однако такой подход не в полной мере отражает объективную реальность, так как межотраслевые коллизии в праве признаются на практике, в том числе когда речь идет о балансе частных и публичных интересов. Более того, в научной литературе делается вывод о целесообразности формирования системы общих коллизионных принципов и правил, целью которой является разрешение коллизий частного и публичного права.

В этой связи следует отметить, что в настоящее время не закреплен приоритет норм публичного права над нормами частного права, и наоборот, поэтому коллизии между нормами частного и публичного права следует разрешать в соответствии с общеправовыми принцами: приоритетом нормы, обладающей более высокой юридической силой, приоритетом специальной нормы над общей; приоритетом нормы, принятой позднее. Соответственно, коллизии между нормами различных отраслей права также должны разрешаться в соответствии с общеправовыми принцами разрешений коллизий.

 

2.4. Специальные аспекты

Эффективность комплексного правового регулирования можно рассматривать как в статике, так и в динамике. На наш взгляд, эффективность комплексности в праве можно рассматривать в следующих аспектах:

1) эффективность комплексных образований в целом как один из элементов системы права;

2) влияние комплексных образований на эффективность системы права;

3) эффективность комплексных образований в контексте их взаимодействия с нормами иных правовых отраслей.

Это позволит нам говорить об основных направлениях и характере эффективности комплексного правового регулирования.

Возникает вопрос: от чего зависит эффективность комплексного правового образования? В юридической литературе перечисляется множество факторов, от которых зависит его эффективность. В частности, отмечается, что эффективность комплексного образования зависит от проработки цели; более четкого объекта регулирования; правильного сочетания методов правового регулирования; правовых и внеправовых методов воздействия; разнородных норм права; от согласования норм с основными направлениями государственной политики.

В.Н. Протасов к факторам реализации права относит непосредственное содержание правовых предписаний; наличие специальных юридических механизмов; совершенство системы законодательства; состояние правосудия; степень информированности; состояние правовой среды; общее состояние социальной среды; степень эффективности законодательной деятельности, управленческих структур государства, органов охраны правопорядка.

На наш взгляд, нельзя не учитывать, что проблема комплексных правовых образований – это также проблема законодательная, проблема построения эффективных нормативных механизмов правового регулирования, в том числе определения регулятора соответствующих отношений, пределов и способов правового регулирования. Собственно эффективность проявляется в процессе действия соответствующего законодательства. Следует отметить, что такое правовое регулирование предусматривает наличие большого количества нормативных актов, а использование «единого активного центра» при этом становится невостребованным. В этой связи актуальным является вопрос формирования единой правовой политики, направленной на обеспечение взаимосогласованности разрозненных нормативно-правовых актов, построение целостной законодательной системы, призванной решать социальные задачи. Соответственно необходимо оценить возможности государства в обеспечении эффективного функционирования правовой системы.

Приобретает актуальность проблема развития правотворчества на всех уровнях, в том числе на уровне субъектов Федерации и местного самоуправления. Причем характер развития такого правотворчества в значительной степени определяется активностью соответствующих субъектов Федерации и остротой социальных проблем.

В современной отечественной юридической литературе присутствует такой критерий как «уровень правовой развитости». Этот критерий уровня (и меры) правовой развитости национальных систем позитивного права имеет существенное значение и для характеристики отдельных национальных систем права, и для их классификации в правовые группы «семьи» различной степени развитости (на основе единой шкалы показателей правового развития). При этом под степенью правовой развитости понимается наличие единых общеправовых начал и положений в позитивном праве.

Представляется, что эффективность правового регулирования часто достигается в том числе и за счет правосознания (юридического мировосприятия) и правоотношений (правовой деятельности). Так, в соответствии с Федеральным законом от 21.11.2011 № 324-ФЗ «О бесплатной юридической помощи в Российской Федерации» в стране было предусмотрено создание юридических клиник, т. е. негосударственной системы бесплатной юридической помощи. Юридические клиники создаются на базе высших учебных заведений с целью правовой помощи и правового просвещения населения и формирования у обучающихся по юридической специальности навыков оказания юридической помощи. Юридические клиники могут существовать в форме юридического лица, если такое право предоставлено образовательной организации высшего образования ее учредителем, или структурного подразделения образовательной организации высшего образования.

Достижение цели эффективного правового регулирования обусловливает необходимость выявления конкретных формально-юридических критериев эффективности комплексного законодательства. При всей схожести критериев эффективности они будут различаться в зависимости от уровня отраслевого регулирования; от комплексной отрасли, регулирующей преимущественно публичные либо частные общественные отношения; от контекста взаимодействия комплексных правовых образований с нормами иных правовых отраслей.

В связи с этим при рассмотрении критериев эффективности комплексных правовых образований в целом как элементов системы права следует вести речь об эффективности отдельных норм и уровне эффективности правового регулирования в целом. Хотя каждый из названных уровней эффективности представляет собой разнопорядковое явление, поэтому может наблюдаться несовпадение критериев их эффективности, надо учитывать, что они взаимосвязаны и дополняют друг друга.

К критериям эффективности комплексной отрасли права можно отнести достижение цели (целей) принятия соответствующего закона; непротиворечие норм комплексных правовых образований нормам конституционного законодательства, общепризнанным принципам и нормам международного права и международным договорам с участием Российской Федерации; адекватность понимания и толкования норм комплексных правовых образований; реализуемость и действенность норм закона. Показателем эффективности является то, что при изменении ряда нормативных актов – источников публичного права (например, законодательства о налогах и сборах и т. д.) – главным образом меняется публично-правовая их составляющая, достигается использование частноправовых методов правового регулирования и новых эффективных механизмов регулирования; применяется информационно-правовое обеспечение законодательной деятельности и др.

Вместе с тем следует учитывать, что высокий уровень коррумпированности административных и правовых институтов может выступать как препятствие на пути к применению и реализации норм и правил, предусмотренных современным российским законодательством.

Критериями эффективности влияния комплексных образований на эффективность системы права выступают также формирование новых комплексных правовых образований, в том числе на наднациональном уровне; обеспечение приоритетов государственной политики и др. Наиболее эффективными средствами формирования правотворческой политики являются референдум и требующий возрождения институт проведения всенародных обсуждений законопроектов. Можно отметить, что в настоящее время предусмотрена возможность проведение общественной экспертизы нормативных правовых актов на коррупциогенность. Например, 38 региональных отделений Ассоциации юристов России аккредитованы в качестве независимых экспертов, уполномоченных на проведение экспертизы проектов нормативных правовых актов и иных документов на коррупциогенность. Кроме того, Ассоциация юристов России ведет активную работу по целому ряду направлений, включая проведение общественной экспертизы законопроектов, повышение качества юридического образования, оказание бесплатной юридической помощи населению, организацию и проведение научных и практических конференций разных уровней, включая международный; правовое просвещение и пропаганду права, в том числе в СМИ и др.

При рассмотрении эффективности комплексных образований в контексте их взаимодействия с нормами иных правовых отраслей можно выделить следующие критерии: соблюдение иерархичности норм; результативное комплексирование; сбалансированное соотношение комплексного и отраслевого начала в сфере совместного регулирования и др. В этой связи возникает необходимость внедрения новой системы показателей эффективности правового регулирования.

1. Эффективность комплексных образований в целом как один из элементов системы права. Чем же отличается эффективность комплексных правовых образований от эффективности основных отраслей права?

Во-первых, способностью действующей причины (фактора), опирающейся на «общий интерес», произвести определенный эффект, достичь своих целей; влиянием целей на функционирование комплексной отрасли; ролью результата на признание эффективности существующих комплексных правовых образований. Как правило, в литературе отмечается, что комплексные правовые образования направлены на решение определенных социальных задач. Вместе с тем нельзя не учитывать и других участников правоотношений, в частности, сектор государства и бизнес-сектор, что предполагает учет при правовом регулировании как социальных, так и политических и экономических целей.

Во-вторых, способом достижения общей цели, т. е. необходимостью для достижения этой цели объединить усилия норм разных отраслей права. Единство цели подразумевает сочетание элементов частного и публичного права для более полной, комплексной и, следовательно, эффективной реализации поставленной цели.

В-третьих, подходом, предусматривающим определенный баланс взаимодействия норм основных и комплексных отраслей права, нужный для достижения оптимального результата. Взаимодействие различных институтов и норм частного и публичного права обусловливается поиском наиболее оптимального и эффективного регулирования правоотношений. Цель такого взаимодействия – наиболее полное и всестороннее регулирование правоотношений, которое может быть достигнуто лишь взаимным использованием частноправовых и публично-правовых норм.

В-четвертых, оптимальным состоянием системы субъектов права, определенным набором средств, обеспечивающих эффективное взаимодействие участников общественных отношений в важнейших сферах социальной жизни. Комплексная отрасль права предусматривает специфичную систему юридических фактов, соответствующий порядок определения прав и обязанностей субъектов, особую систему юридических санкций.

В-пятых, с учетом того, в юридической литературе имеются попытки отказаться от восприятия публичного права в детерминированной связи с оценкой его эффективности в регулировании определенных сфер общественных отношений и, в первую очередь, экономических.

В-шестых, фактическим наличием комплексных правовых образований, вызванным острой необходимостью принятия соответствующих эффективных мер.

В-седьмых, действенностью, результативностью, но не любой, а заранее намеченной, целевой, приводящей к необходимым результатам.

Комплексные отрасли права эффективны при условии их целостной реализации в рамках системного подхода, а не в разрозненном виде. Детальному изучению комплексности в праве отвечает подход, использующий понятия системы, элемента, состава, структуры, функции, функционирования, цели. Соответственно комплексную отрасль права необходимо рассматривать как систему и использовать при определении ее формы и содержания такие категории как «элемент», «состав», «структура». В.Н. Протасов объясняет это тем, что правовой структурой обладает исключительно основной предмет комплексной отрасли, а правоотношения, возникающие в предмете основной отрасли, в систему между собой не связаны. Важно также, к какой подсистеме будет отнесена комплексная отрасль права, что нередко зависит от правового регулирования соответствующей отрасли. В данном случае речь идет о том, что все еще существуют трудности при отнесении той или иной отрасли к основной отрасли права либо при рассмотрении ее в качестве самостоятельного элемента системы права.

Также можно отметить, что характер общественных отношений в одном случае позволяет говорить об эффективности установления запретов в соответствующей области, в другом – об эффективности установления дозволений и диспозитивных норм.

Эффективность комплексных правовых образований обусловлена методом правового регулирования, от которого в значительной мере зависят эффективность правового регулирования, достижение выдвигаемых при этом целей, результативность действия права. С одной стороны, когда общественные отношения становятся важными для государства, публично-правовой элемент правового регулирования возрастает. С другой стороны, в общественных отношениях, нуждающихся в свободном развитии, публично-правовой элемент постепенно уступает место частноправовым методам регулирования. В общественных отношениях, изначально тяготеющих к частному праву, публично-правовой элемент не получает решающего значения.

Существующие вопросы, связанные с эффективностью комплексной отрасли права, могут быть связаны с рассогласованностью частной природы отношений, выступающих объектом контроля. Например, правила взимания налогов и (или) сборов могут ограничивать частноправовую активность в какой-либо области правового регулирования. В связи с этим обеспечение эффективности комплексных правовых образований должно быть связано не с дальнейшим наращиванием административного воздействия, а с позитивным частноправовым регулированием. Вместе с тем безграничная свобода может привести к отсутствию порядка, что отрицательно скажется на эффективности общественных отношений. Поэтому дозволения должны находиться в определенных законодательных рамках, сочетая в себе как свободу субъектов, так и пределы осуществления субъективных прав.

При рассмотрении комплексных образований следует также обратить внимание на применение национально-правовых актов и международного права. На наш взгляд, успешное правовое регулирование общественных отношений невозможно без эффективно действующих национальных механизмов. Вместе с тем, включение европейских стандартов в российскую правовую систему повышает степень ответственности государства, а национально-правовые механизмы существенно дополняются международными.

Эффективность комплексной отрасли права зависит от характеристики предмета правового регулирования, в частности, наличия целостной совокупности разнородных принципов. Принципы права определяют пути совершенствования правовых норм, выступая в качестве руководящих идей для законодателя. Они являются связующим звеном между основными закономерностями развития и функционирования общества и правовой системой. Благодаря принципам правовая система адаптируется к важнейшим интересам и потребностям человека и общества, становится совместимой с ними. В Древнем Риме наряду с публичным и частным правом выделялось право народов (Jus gentium) – право, составленное исходя из обнаруженных мировых правовых принципов, для решения споров между жителями зависимых земель и иностранцами, находящимися на подконтрольной Риму территории.

В Декларации прав человека и гражданина 1789 года были сформулированы следующие принципы правового государства: а) верховенство закона (все, что не запрещено законом, то дозволено; никто не может быть принужден делать то, что не предписано законом; наказание и задержание лица, лишение собственности возможно только на основании закона); б) представительная форма управления (все граждане имеют право лично или через своих представителей участвовать в создании закона, все граждане имеют равный доступ ко всем должностям согласно их способностям); в) подотчетность всех органов и должностных лиц (общество может требовать у любого должностного лица отчета о его деятельности).

Появляются новые правовые принципы – «глобальные мировые императивы»: ограничение суверенитета государств в пользу общих человеческих норм мирового общества, приоритет признанных норм и принципов международного права перед нормами внутреннего права, прямое обеспечение международно-правовой защиты прав и свобод человека и гражданина и т. п.

Рассматривая специфику принципов комплексных правовых образований, можно отметить, что в силу общеправового принципа формального равенства любая норма права должна объединять в себе оба начала: публично-правовое и частноправовое.

Комплексные отрасли права основываются на главных принципах государственной организации, в частности, имеют черты как государственной власти, так и некоторых других институтов. Принципы, на которых основаны комплексные правовые образования, несколько отличаются от тех, которыми руководствуются отрасли публичного и частного права.

Основные отрасли права содержат фундаментальные принципы публичного и частного права, следовательно, представляют собой принципы того, что составляют другие принципы отрасли публичного и частного права. Принципы публичного и частного права определяют общую базу и пределы регулирования для отдельных отраслей публичного и частного права. Вместе с тем развитие основных и комплексных отраслей настолько широко, что они устанавливают собственные правовые принципы и специальную технику, адекватную их задачам и целям. Это все вопросы собственно отраслей права; и принципы и правила, которые они устанавливают, определяют их самостоятельность и эффективность.

На основе норм различных отраслей права – трудового, гражданского, семейного и ряда других, можно выделить следующие межотраслевые принципы частного права: принцип свободы договора, принцип свободы труда, принцип запрещения принудительного труда, принцип правовой защиты предпринимательства, принцип признания и защиты равным образом всех форм собственности и др. При этом важно соблюдение принципа разумной достаточности: государство должно применять такие средства, которые позволяют достичь поставленной цели и при этом наименее ограничивают деятельность субъектов и минимально нарушают их права. Например, в случае чрезвычайного положения ограничения прав могут осуществляться только в той мере и на такой период, которых требуют особенности ситуации. Также к принципам комплексных правовых образований можно отнести соблюдение баланса жизненно важных интересов личности, общества и государства.

Комплексное законодательство содержат нормы, развивающие принципы, в том числе социальных прав, поэтому такое законодательство можно выделить в отдельную группу. Данную группу составляют законы, призванные регулировать определенный тип общественных связей, имеющие смешанный характер и предусматривающие развитие основных принципов организации общества.

2. Влияние комплексных образований на эффективность системы права. Сопоставление эффективности комплексных образований можно провести с позиции его роли в системе права, назначения и степени его осуществления (например, эффективность правового регулирования является критерием развитости права). Выделение наряду с основной отраслью права комплексных правовых образований помогает теоретическому уяснению их сути, определению эффективности их воздействия на те или иные общественные отношения и позволяет научно определить пути совершенствования права с целью эффективного регулирования общественных отношений.

В.Н. Протасов отмечает, что процессы формирования комплексных отраслей лежат в основе совершенствования права и во многом определяют эффективность его воздействия на социальную сферу. Это обусловлено, тем, что традиционные принципы и методы частного либо публичного права, взятые в отдельности, уже не могут являться эффективным инструментарием для регулирования общественных отношений. Вместе с тем комплексные правовые образования направлены на решение практических задач эффективного воздействия права на общественные отношения.

Формирование новой комплексной отрасли права не означает простого прибавления одного элемента, поскольку включение в систему праву этого элемента приводит к перестройке всей системы права в целом. Возникновение нового элемента ведет к возникновению, по крайней мере, нескольких новых составляющих и сопровождается более или менее серьезным функциональным преобразованием массы составляющих системы вообще.

Кроме того, комплексные правовые образования выражают объективно существующие связи, в частности, соотношение отдельных видов общественных отношений и их правового режима, применение которых определяет эффективность правового регулирования (субъекты отношений, их правовой статус, особенности прав и обязанностей, ответственность и др.). Эти связи оказывают влияние на систему права, с тем чтобы ее функционирование осуществлялось в виде единого, структурно сложного организма, и на эффективность нормативно-правовой формы общественного регулирования, выражающуюся в стабильности действия всей системы.

Комплексные правовые образования способны регулировать общественные отношения системно, т. е. «сплоченными», взаимосвязанными методами, обеспечивая дифференцированное и вместе с тем единое, согласованное воздействие на определенный круг общественных отношений. Поэтому представляется актуальным исследовать специфику природы и места комплексных правовых образований как структурных образования системы права и системы законодательства, призванных способствовать укреплению законности и регулирования важных для государства и общества отношений, дабы повысить их эффективность, качество и обеспечить правопорядок.

3. Эффективность комплексных образований в контексте их взаимодействия с нормами иных правовых отраслей. Право представляет собой не отдельные самостоятельные отрасли, а именно систему, и действует эффективно лишь в тех случаях, когда все его отрасли участвуют в регулировании той или иной группы общественных отношений.

Взаимодействие комплексных правовых образований с отраслями публичного и частного права направлено на обеспечение эффективности правого регулирования соответствующего блока общественных отношений; удовлетворение совокупности взаимосвязанных публичных и частных интересов в соответствующей области.

Эффективность комплексных образований в контексте их взаимодействия с нормами иных правовых отраслей находится в зависимости от интереса, поскольку чем адекватнее правовые нормы, т. е. чем ближе они интересам участников общественных отношений, тем выше эффективность правового регулирования. Интерес отражает целевое назначение правового регулирования и его результативность.

Представляется, что в процессе взаимодействия комплексных отраслей и основных отраслей должно достигаться наиболее эффективное урегулирование общественных отношений: элементы основных отраслей права дополняют комплексные отрасли и повышают результативность итогового правового реагирования и достижения поставленных целей.

Так, Д.М. Чечот отмечает, что процессуальное право влияет на общественные отношения в связи с применением норм материального права, постольку его эффективность зависит от эффективности применяемых в процессе осуществления правосудия норм материального права.

С одной стороны, комплексные правовые образования выступают как система, призванная обеспечить эффективное взаимодействие и координацию охватываемых ими основных отраслей права и некоторых правовых институтов. С другой стороны, комплексные правовые образования формируются под влиянием сочетания норм публичного и частного права. Поэтому тенденция, связанная с взаимодействием отраслей частного и публичного права, благотворно влияет на идею развития комплексных правовых образований. В этой связи важно определить модель структурного сочетания правовых способов в целях эффективности правового регулирования общественных отношений.

Специфика комплексных правовых образований, связанная с взаимодействием частноправовых и публично-правовых средств, предполагает в значительной степени повышение роли суда в разрешении возникающих в соответствующей сфере споров при применении публично-правовых или частноправовых средств. Соответственно взаимодействие норм публичного и частного права влияет как на законодательство, так и на развитие судебной практики, в том числе прецеденты Европейского суда по правам человека как источники права. Тем более что эффективность права не всегда зависит от степени развитости форм права (обычай, решение судьи в некоторых национально-правовых системах сильнее государственно-правового воздействия). Например, в Мексике, в отличие от других стран Латинской Америки и вообще стран континентальной системы права, вторым по значению источником права после закона является судебная практика. Сложился даже институт, получивший название «обязательное прецедентное право», согласно которому решения некоторых судов становятся обязательными для судов равной и нижестоящей инстанции. Это относится, в частности, к решениям Верховного суда Мексики, решениям коллегиальных окружных судов, принятым по вопросам, входящим в их компетенцию и обязательным не только для федеральных судов, но и судов штатов. При этом в зарубежной и отечественной литературе отмечается, что деятельность судебного органа более эффективна в том случае, если он независим. По мнению Е.А. Ершовой и В.В. Ершова, с позиции теории систем и общей теории права реальная и эффективная защита нарушенных прав и законных интересов физических и юридических лиц возможна лишь в случае конституционного закрепления и практического действия независимых, самостоятельных, «равновесных», взаимоконтролирующих и взаимодействующих законодательных, исполнительных и судебных органов государственной власти в системе органов государственной власти, в которой составляющие ее элементы не «подменяют» друг друга, не выполняют функции иного элемента, а лишь взаимодействуют.

Для повышения эффективности взаимодействия российской правовой системы с Европейским судом по правам человека, а также для более полной защиты прав российских граждан предлагается принять федеральный закон «Об исполнении постановлений Европейского суда по правам человека». Этот закон должен предусматривать: а) обязательный характер окончательных постановлений ЕСПЧ по делам против России и необходимость их применения российскими судами; б) обязательные требования о переводе на русский язык и о публикации таких постановлений ЕСПЧ; в) порядок их исполнения; г) круг допустимых мер общего и индивидуального характера; д) виды юридической ответственности для должностных лиц за неисполнение или ненадлежащее исполнение постановлений ЕСПЧ. Важным индикатором эффективности взаимодействия международных судебных органов и национальных правовых систем является степень реализации решений, вынесенных против государств и требующих совершения деликвентами определенных действий.

Представляется, что в законодательстве Российской Федерации можно предусмотреть случаи прямого указания на роль судебной практики, в частности, определить, что случаи, не предусмотренные законом, решаются в соответствии с обычаем или обыкновением, а в отсутствие их, – в соответствии с общими принципами права и судебной практики; противоречия между нормами права судьи должны разрешать в соответствии с законом или с помощью их толкования.