§ 1. Понятие государственного и муниципального кредита
[368]
Слово «кредит» [от лат. creditum – ссуда, долг, которое, в свою очередь, произошло от credere – верить] означает: «ссуда, предоставление ценностей (денег, вещей) в долг».
Следует иметь в виду, что понятия «кредит», «заем», «долг» и «ссуда» зачастую используются в качестве однозначных, хотя для экономистов более характерно употребление термина «кредит», для юристов – «заем».
Субъектами кредитных отношений выступают кредитор (заимодавец) и заемщик, который в результате получения займа становится должником. Обязательство заемщика по возврату денежных средств, полученных на основе кредита (займа), обычно именуют долгом. Исполнение заемщиком своего обязательства именуется погашением долга.
Объект кредита – это то имущество, которое предоставляется взаймы. Этим имуществом могут быть деньги или вещи, определяемые родовыми признаками. В экономической литературе объект кредита обычно именуют «ссудный капитал» или «ссуженная стоимость»; в юридической – «сумма займа».
Основными принципами кредита являются возвратность и срочность.
Как экономическую категорию кредит обычно определяют как «определенный вид общественных отношений, связанных с движением стоимости на условиях возвратности». Считается, что при кредите стоимость, выступающая объектом кредита, совершает возвратное движение: при предоставлении кредита она движется от кредитора к заемщику. При погашении долга стоимость через определенное время совершает обратное движение – от заемщика к кредитору. При этом считается, что собственником имущества, предоставленного в кредит, является кредитор. Заемщик становится лишь временным владельцем ссуженного капитала. Из этого вытекает, что лицо, выступающее заемщиком, имеет дело с деньгами, находящимися в чужой собственности. Отсюда и такая категория, как «привлеченные денежные средства». Вследствие такого рода теоретических представлений денежные средства, поступившие в бюджет посредством государственного (муниципального) заимствования, не рассматриваются в качестве дохода бюджета либо расцениваются как некие «ненастоящие» доходы.
Однако согласно юридической доктрине, денежные средства, полученные посредством кредита, являются собственностью заемщика. Это нашло свое отображение и в законодательстве. Так, согласно Гражданскому кодексу сумма займа кредита переходит в собственность заемщика (ст. 807 ГК). Более того, фактор смены формы собственности на денежные средства как раз и выражает распределительный характер кредитных отношений: при предоставлении кредита денежные средства из собственности кредитора переходят в собственность заемщика; при погашении долга денежные средства переходят из собственности заемщика в собственность кредитора.
В связи с этим отметим, что противопоставление экономической доктрины юридической, в силу чего собственником объекта кредита в «экономическом смысле» будет кредитор, а в «юридическом смысле» – заемщик, является необоснованным. Право собственности – это юридическая категория. И если согласно законодательству собственником имущества, предоставленного в кредит, выступает заемщик, то это является фактом объективной реальности: заемщик есть собственник как в юридическом, так и в экономическом (и вообще в любых) смыслах.
В итоге следует признать, что заемщик распоряжается имуществом, полученным на основе кредита, в силу своего права собственности на него. Другое дело, что он выступает носителем обязанности вернуть заимодателю такое же количество (сумму) однородного имущества в обусловленный срок. И в случае невозврата имущества кредитор (заимодавец) будет истребовать его не в силу наличия права собственности на имущество – он это право утратил, передав имущество заемщику, – а в силу наличия долгового обязательства.
Именно под этим углом зрения следует рассматривать признак возвратности кредита. Имущество (включая деньги), полученное заемщиком в кредит, переходит в его собственность и потребляется им в процессе использования кредита. С потреблением предмета кредита исчезает как само имущество, полученное в кредит, так и право собственности заемщика на это имущество. Погашает же он долг уже за счет своего собственного имущества.
Иначе говоря, при погашении кредита происходит не возвращение права собственности на то имущество, которое кредитор передал заемщику, а передача заемщиком кредитору уже иного имущества, с возникновением у него нового права собственности на это имущество. Следовательно, в обратном направлении будет двигаться уже не та стоимость, которую заемщик получил от кредитора, а другая стоимость, в виде иного имущества, предоставляемого заемщиком кредитору взамен полученного от кредитора и потребленного этим заемщиком.
Поэтому возвратность кредита не означает движение одной и той же стоимости сначала от кредитора к заемщику, а затем обратно от заемщика к кредитору. На самом деле имеет место встречное (хотя и разорванное по времени) движение однородных, но разных стоимостей. На первом этапе – этапе предоставления кредита – имущество движется от кредитора к заемщику; на втором этапе – этапе использования кредита – это имущество потребляется (используется); на третьем этапе – этапе возврата кредита – имущество движется от заемщика к кредитору, но это уже другое имущество, хотя и аналогичное полученному. При этом не имеет значения, что выступает объектом кредита, деньги или вещи, определяемые родовыми признаками. Деньги являются разновидностью имущества. Правда, в отличие от вещей, использование которых осуществляется путем извлечения из них присущих им полезных свойств, использование денег осуществляется в рамках либо обменных отношений, т. е. путем обмена их на товары, либо для осуществления платежей. Например, заемщик использует полученные взаймы деньги для приобретения сырья, необходимого для обеспечения процесса производства, либо для осуществления платежей, например, погашая долг другому кредитору или уплачивая налоги.
Государственный (муниципальный) кредит является одной из важнейших разновидностей кредита. Для этого вида кредита характерна денежная форма кредита.
Само наименование данного кредита – «государственный (муниципальный) кредит» – свидетельствует о том, что субъектом этого кредита выступает государственное или муниципальное образование.
Первоначально к этой категории относился лишь государственный кредит, и все теоретические конструкции строились применительно к кредитной деятельности государства. Однако с внедрением местного самоуправления к данной категории стали относить и муниципальный кредит. Но следует подчеркнуть, что для отождествления этих видов кредита нет оснований – они существенно различаются.
Во-первых, государственный кредит – это такое движение денежных средств, которое связано с возникновением и прекращением государственной собственности. Скажем, при размещении государственного займа имеет место возникновение государственной собственности, при погашении займа – ее прекращение. Муниципальный кредит связан с иной формой собственности – муниципальной. Во-вторых, государственный кредит организуют и осуществляют органы государственной власти. Муниципальный кредит организуют и осуществляют органы местного самоуправления, которые государственными органами не являются. Это означает, что муниципальный кредит является негосударственным. Поэтому объединение государственного и муниципального кредита в категорию, обычно именуемую «государственный (муниципальный) кредит», неточно уже постольку, поскольку это приводит к отрицанию различий в осуществлении различных видов власти – государственной и местного самоуправления, но и различных видов собственности – государственной и муниципальной.
В настоящее время в качестве названия, объединяющего оба этих вида кредита в одну категорию, предлагается термин «публичный кредит».
Такое название представляется правильным. Но оно не означает, что эти виды кредита регулируется публичной отраслью права (т. е. финансовым правом). Термин «публичный» отображает два свойства этого кредита. Первое – субъектами кредита выступают публичные образования: Российская Федерация, субъекты Федерации, муниципальные образования. Второе – кредиты осуществляются в «публичных интересах», т. е. в интересах общества (в рамках соответствующей территории).
Это и позволяет объединить под одним названием столь разнородные виды кредита (государственный и муниципальный), что, однако, не выступает основанием для их отождествления.
Важным является вопрос о составе категории «публичный кредит», т. е. тех направлениях кредитной деятельности публичных образований, которые эта категория объединяет.
Исторически сложилось так, что, во-первых, первой разновидностью публичного кредита был государственный кредит – муниципальный кредит возник позже. Во-вторых, под государственным кредитом понимались лишь государственные займы, т. е. отношения, в которых государство выступает в качестве заемщика. Такое мнение сложилось еще в дореволюционные времена. Было оно господствующим и в советские времена.
Однако со временем стала расширяться и такая практика кредитной деятельности государства, как предоставление кредитов, когда оно выступает в роли заимодавца. Это сказалось и на понимании категории «государственный кредит» – помимо государственного заимствования в нее стали включать и государственное кредитование. Правда, некоторые авторы по-прежнему отождествляют государственный кредит с государственными займами.
Такое расширение категории «государственный кредит» представляется правильным. Само по себе выражение «государственный кредит» безлико. Из него вытекает лишь то, что это кредит, в котором участвует государство. В каком качестве оно участвует – должника или кредитора – данное выражение ответа не дает. В то же время кредит можно «получить», но можно и «предоставить». И то и другое охватывается понятием «государственный кредит» – с лингвистической точки зрения возможен любой вариант. Кроме того, мы исходим из того, что категории «кредитная деятельность государства» и «государственный кредит» являются взаимосвязанными. И если в процессе осуществления кредитной деятельности государство может выступать как в качестве заемщика, так и кредитора, то и категория «государственный кредит» должна охватывать как государственное заимствование, так и государственное кредитование.
То же самое можно сказать и про публичный кредит в целом.
Однако на этом расширение понимания категории «государственный (муниципальный) кредит» не заканчивается, и в последние годы в его состав стали включать обязательства публичного образования, вытекающие из предоставленных им гарантий («предоставление государственных и муниципальных гарантий»).
Смысл гарантии заключается в том, что публичное образование принимает на себя обязательство отвечать за исполнение третьим лицом обязательств перед его контрагентом. При предоставлении гарантии существует два вида обязательств. Первое обязательство – основное, в котором третье лицо выступает в роли должника, а его контрагент – в роли кредитора. Причем вовсе необязательно, что это будет заемное обязательство. Им может быть любое другое обязательство, например, вытекающее из отношений купли-продажи, где третье лицо выступает в качестве покупателя, а его контрагент – продавца. Второе обязательство – дополнительное (акцессорное). В этом обязательстве участвует три лица: публичное образование, которое выступает в роли гаранта, третье лицо (должник по основному обязательству) – в роли принципала, а контрагент (кредитор по основному обязательству) – в роли бенефициара. Именно бенефициар имеет право требования к гаранту в случае неисполнения принципалом своего обязательства по основному обязательству.
Включение публичной гарантии в состав публичного кредита является ошибочным по следующим основаниям.
Гарантия и заем – это разные виды обязательств, существующие в рамках различных видов общественных отношений. Заем осуществляется в рамках кредитного отношения. Отношение по предоставлению гарантии не является кредитным отношением. Предоставление гарантии не выражает собой предоставления гарантом займа принципалу, где этот заем будет использован для погашения принципалом своего долга, возникшего перед бенефициаром. Если бы гарантия выражала заем, предоставленный гарантом принципалу, то принципал погашал бы свой долг самостоятельно и за счет своих собственных средств, так как сумма займа перейдет в его собственность. При этом кредитор принципала по основному обязательству (бенефициар в отношениях гарантии) должен предъявить требование о погашении долга к самому принципалу. В конструкции гарантии требование о погашении долга бенефициар предъявляет не к принципалу (должнику по основному обязательству), а к гаранту. И гарант погашает долг принципала за счет своих собственных средств. В последующем речь пойдет не о возврате принципалом гаранту суммы, якобы полученной им взаймы от этого гаранта, а о возмещении тех сумм, которые уплачены гарантом бенефициару по данной гарантии. Это право основывается на том, что гарант исполнил обязательство вместо самого принципала, и в порядке регресса имеет право на возмещение тех сумм, которые были выплачены бенефициару. Следовательно, в основе компенсации затрат гаранта по выплатам, произведенным в пользу принципала, лежит не заемное отношение между ними, а право требования, возникающее в силу самой гарантии.
Гарантия не является кредитным отношением даже в том случае, когда она предоставляется под исполнение заемного обязательства принципала. Действительно, при реализации гарантии, выступающей средством обеспечения исполнения заемного обязательства принципала, гарант исполняет это обязательство, заменяя собой этого принципала-заемщика. Однако выплата гарантом денег кредитору принципала (т. е. бенефициару) не означает, что гарант является заемщиком этого бенефициара – никаких денег гарант от бенефициара взаймы не получал.
В итоге следует признать, что включение публичных гарантий в состав института «публичный кредит» не имеет под собой никаких экономических и правовых оснований. Публичный кредит – это институт, представляющий собой совокупность кредитных отношений. Отношения по представлению гарантии кредитными отношениями не являются. Включение в состав института, опосредующего кредит, отношений, не являющихся кредитными, необоснованно ни в научном, ни в практическом плане.
Таким образом, публичный кредит охватывает собой лишь два института:
1) публичное заимствование, опосредующее отношения, в которых публичное образование выступает в роли заемщика;
2) публичное кредитование, опосредующее отношения, в которых публичное образование выступает в роли кредитора (заимодавца).
Соответственно этому можно выделить и два правовых института, посвященных публичному кредиту:
а) правовое регулирование публичного заимствования;
б) правовое регулирование публичного кредитования.
Как экономическая категория публичный кредит представляет собой совокупность определенных экономических отношений – отношений публичного кредита.
Данные отношения являются разновидностью кредитных отношений и характеризуются следующими признаками:
1) они являются разновидностью экономических отношений и опосредуют движение стоимости в денежной форме. Как разновидность денежных отношений они относятся к категории распределительных отношений и выражают движение денежных средств, не сопровождаемое встречным движением товара. Этим отношения публичного кредита отличаются от товарно-денежных отношений, опосредствующих акты Д-Т (деньги-товар) или Т-Д (товар-деньги).
То обстоятельство, что публичный кредит носит возвратный характер, не меняет его свойства как распределительного отношения. Отношением публичного кредита охватывается встречное, хотя и разделенное по времени движение денег сначала от кредитора к заемщику, а затем – от заемщика к кредитору. Но на каждой фазе движения денежных средств имеет место одностороннего движения стоимости в денежной форме, не сопряженного со встречным движением стоимости в товарной форме;
2) материальным объектом отношений публичного кредита выступают деньги. При предоставлении кредита они переходят в собственность заемщика и используются им уже в качестве своего имущества. Источником погашения долга выступают денежные средства заемщика, находящиеся в его собственности.
Право собственности на денежные средства, получаемые заемщиком в кредит, может быть обременено обязанностью использовать деньги на те цели, которые предусмотрены договором о предоставлении займа. Это будет выражать целевой характер публичного кредита;
3) отношения публичного кредита опосредуют встречное, хотя и разновременное движение эквивалентных стоимостей в виде денег. Иначе говоря, от заемщика к кредитору идет не та стоимость, которая была им получена, а иная стоимость, хотя и эквивалентная полученной;
4) обязанность возврата денег, аналогичной сумме, полученной взаймы, выражает признак срочности публичного кредита. Если деньги предоставлены без условия их возврата (точнее, аналогичной суммы), то это уже не кредит;
5) отношения публичного кредита являются, как правило, возмездными отношениями. За плату в виде процентов заемщик получает от кредитора услугу в виде предоставления денег, но с условием возврата аналогичной суммы к установленному сроку. Это выражает признаки платности публичного кредита;
6) обязательным субъектом отношения публичного кредита выступает публичное образование (Российская Федерация, субъект Федерации, муниципальное образование). В отношениях публичного заимствования публичное образование выступает в роли заемщика, в отношениях публичного кредитования – в роли кредитора:
7) отношения публичного кредита, будучи экономическими отношениями, существуют лишь в правовой форме. С точки зрения соотношения формы и содержания, данные общественные отношения по своему содержанию являются экономическими, а по форме – правовыми.
Для оценки механизма правового регулирования отношений публичного кредита существенное значение имеет вопрос об их соотношении с финансовыми отношениями.
По мнению некоторых авторов, кредитные и финансовые отношения – это различные и самостоятельные виды экономических категорий. При этом основное различие между ними они усматривают в том, что кредит функционирует на возвратной основе, а финансы – на безвозвратной. Но что характерно, когда речь заходит об отношениях государственного кредита, то подавляющее большинство авторов полагает, что данные отношения являются разновидностью финансовых отношений. Юристы-финансисты этот вопрос, как правило, вообще не исследуют, априорно полагая, что отношения, возникающие в процессе публичного кредита, есть финансовые отношения, в силу чего они регулируются финансовым правом.
Однако, по нашему мнению, кредитные отношения, включая отношения публичного кредита, и финансовые отношения – это различные виды экономических отношений.
Отличие кредитных отношений от финансовых заключается в следующем:
1) финансовые отношения выражают одностороннее движение стоимости: денежные средства движутся от плательщика к получателю, и только. Например, в рамках налоговых отношений деньги движутся от налогоплательщика к государству, и на этом движение денежных средств заканчивается.
Кредитные отношения выражают встречное, хотя и не совпадающее во времени движение денег. Так, при публичном заимствовании деньги сначала (при размещении займа) движутся от заимодавца к публичному образованию, а затем (при погашении долга) имеет место встречное движение денег от публичного образования-заемщика к заимодавцам;
2) финансовые отношения опосредуют безвозвратное движение стоимости в денежной форме. В результате чего плательщик навсегда лишается того имущества, которое он передал (или которое у него изъяли в принудительном порядке). Так, при уплате налога налогоплательщик утрачивает право собственности на те денежные средства, которые переходят к государству. Вследствие чего имущественное положение налогоплательщика ухудшается.
Кредитные отношения опосредуют возврат стоимости кредитору: взамен стоимости, утраченной при предоставлении кредита, кредитор получает равноценную стоимость при возврате кредита. В итоге по истечении определенного срока (срока, на который предоставлен кредит) происходит восстановление имущественного положения кредитора;
3) финансовые отношения являются безэквивалентными: передавая денежные средства заемщику, кредитор никакого встречного эквивалента не получает.
Кредитные отношения являются эквивалентными: передав в форме кредита стоимость заемщику, кредитор по истечении определенного времени получает обратно эквивалент этой стоимости;
4) финансовые отношения являются безвозмездными. Плательщик, передав получателю определенную сумму денег, встречного удовлетворения не получает.
Кредитные отношения являются, как правило, возмездными. За услугу в виде предоставления денег в порядке кредита кредитор получает встречное удовлетворение в виде ссудного процента (платы за предоставление кредита).
Экономические различия финансовых и кредитных отношений, носящие объективный характер, предопределяют различия в выборе метода их правового регулирования: финансовые отношения с участием публичных образований регулируются в основном императивным методом, присущим финансовому праву; кредитные отношения регулируются диспозитивным методом, присущим гражданскому праву.
На основании изложенного представляется возможным дать следующее определение отношения публичного кредита как экономической категории.
Публичный кредит – это система кредитных отношений, в которых публичное образование (Российская Федерация, субъекты Российской Федерации, муниципальные образования) выступает в роли кредитора или заемщика.
Как экономическая категория кредит представляет собой совокупность особых экономических отношений – кредитных отношений.
Отношение публичного кредита – это кредитное отношение, субъектом которого является публичное образование, выступающее в роли кредита или заемщика, в рамках которого осуществляется движение стоимости в виде денежных средств от кредитора в собственность заемщика, обязанного вернуть кредитору аналогичную стоимость в установленные сроки.
Однако следует иметь в виду, что публичный кредит – это сложно организуемый процесс, в ходе осуществления которого приходится решать множество самых разнообразных вопросов. Назначение такого рода отношений – способствовать осуществлению публичного кредита. Эти отношения не являются имущественными (экономическими). Они носят организационный характер.
Таким образом, в процессе публичного кредита возникает два вида отношений: имущественные (материальные) и неимущественные (организационные). Правовую природу этих видов отношений рассмотрим применительно к отдельным видам публичного кредита, т. е. публичного заимствования и публичного кредитования.
§ 2. Государственное (муниципальное) заимствование
В зависимости от субъекта публичного заимствования можно выделить три его вида:
а) государственное заимствование Российской Федерации;
б) государственное заимствование субъектов Федерации;
в) муниципальное заимствование.
В соответствии с Бюджетным кодексом под государственными заимствованиями Российской Федерации понимаются государственные займы, осуществляемые путем выпуска государственных ценных бумаг от имени Российской Федерации, и кредиты, привлекаемые от других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, кредитных организаций, иностранных государств, включая целевые иностранные кредиты международных финансовых организаций, иных субъектов международного права, иностранных юридических лиц (п. 1 ст. 103 БК РФ).
Аналогичным образом Бюджетный кодекс определяет и государственные заимствования субъектов Российской Федерации (п. 6 ст. 103 БК РФ).
Заимствования Российской Федерации и субъектов Федерации относятся к категории государственных заимствований.
Отметим, что государственные займы – традиционный метод добывания государством денежных средств. Денежные средства, полученные посредством размещения государственных займов, для современных государств являются вторым после налогов источником финансирования государственных расходов. Подчеркивая существенное значение государственных займов, Ф. Энгельс считал их наряду с налогами третьим признаком государства. Многие современные теоретики права согласны с этой точкой зрения.
Еще одной разновидностью публичного кредита выступает муниципальное заимствование.
Под муниципальным заимствованием понимаются муниципальные займы, осуществляемые путем выпуска ценных бумаг от имени муниципального образования, и кредиты, привлекаемые в местный бюджет от других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации и от кредитных организаций (п. 7 ст. 103 БК РФ).
Как мы видим, в отличие от государственных заимствований муниципальные заимствования не предусматривают такого вида кредита, как кредиты, привлекаемые от иностранных субъектов. Следовательно, муниципальные образования могут привлекать кредиты только на внутреннем рынке ссудных капиталов.
Приведенные определения публичных заимствований предусматривают две их разновидности:
1) займы, осуществляемые путем выпуска ценных бумаг;
2) кредиты, привлекаемые от тех или иных видов кредиторов (от других бюджетов, кредитных организаций, иностранных государств и юридических лиц).
Такой подход к определению категории «государственные и муниципальные заимствования» в логическом плане представляется неточным. Дело в том, что названные разновидности заимствования выделены по различным классификационным основаниям. Первая разновидность – займы – выделена по форме заимствования: «выпуск ценных бумаг»; вторая разновидность – кредиты – выделена в зависимости от фигуры кредитора. Между тем любой классификационный ряд должен выстраиваться на основе единого критерия. Применение различных критериев приводит, в частности, к тому, что виды кредита наслаиваются друг на друга. Так, осуществление займов путем выпуска ценных бумаг, что в данном определении фигурирует как первый вид заимствования, может иметь место и в отношении таких кредиторов, как кредитные организации и иностранные юридические лица, что в данной классификации обозначается как второй вид заимствования. К тому же категории «займы» и «кредиты», используемые для обозначения различных видов публичных заимствований, на самом деле являются синонимами.
Поэтому правильнее было бы квалифицировать публичное заимствование в зависимости от его правовой формы следующим образом:
1) заимствование, осуществляемое посредством выпуска ценных бумаг;
2) заимствование, осуществляемое посредством индивидуального договора, подписанного обеими сторонами.
Вопрос об отраслевой принадлежности правоотношений публичного заимствования является спорным. Для цивилистов принадлежность публичных заимствований к гражданскому праву не вызывает сомнения. Однако большинство юристов-финансистов относит это заимствование к сфере финансового права либо признает его комплексным правовым институтом, но с преимущественной долей финансового права.
Следует сказать, что признанию публичного заимствования предметом исключительно финансового права препятствует ст. 817 ГК. В соответствии с этой статьей государственный (муниципальный) заем осуществляется на основе гражданско-правового договора.
В обоснование того, что государственное (муниципальное) заимствование является институтом финансового права, обычно приводится два довода:
1) государственные займы являются традиционным источником «добывания» государством необходимых ему денежных средств;
2) условия заимствования определяются государством в одностороннем порядке.
Однако ни один из этих доводов не дает оснований для такого вывода.
Во-первых, государство добывает себе денежные средства не только посредством использования финансово-правовых методов, но и гражданско-правовых, например, путем предоставления в пользование имущества, находящегося в его собственности. Поэтому в процессе финансовой деятельности государства возникают отношения, регулируемые не только финансовым правом, но и гражданским, а также международным правом. Это зависит от того, какой метод финансовой деятельности использует государство для осуществления процессов формирования, распределения и использования своих денежных фондов.
Во-вторых, установление государством в одностороннем порядке условий, порядка и сроков заимствования означает лишь то, что в данном случае применяется такая конструкция гражданско-правового договора, как договор присоединения. В соответствии со ст. 428 ГК договором присоединения признается договор, условия которого определены одной из сторон в формулярах или иных стандартных формах и могли быть приняты другой стороной не иначе как путем присоединения к предложенному договору в целом. Это довольно распространенная практика оформления гражданско-правовых договоров. Скажем, банк в своих стандартизированных правилах тоже определяет условия приема денежных средств граждан во вклад. Однако это вовсе не говорит о том, что отношения банковского вклада, являющиеся разновидностью кредитных отношений, регулируются банком в односторонне-властном порядке. Заключение договора путем присоединения вкладчика к тем условиям, которые были разработаны банком в одностороннем порядке, превращает эти условия в двухсторонние.
При осуществлении публичного заимствования путем распространения ценных бумаг имеет место точно такая же картина. Граждане или юридические лица, приобретая ценные бумаги публичного образования, заключают договор займа путем присоединения к тем условиям, которые предложил заемщик. Отметим, что использование публичным образованием формы договора присоединения в значительной степени определяется тем, что при распространении займа среди большого количества лиц согласовать условия займа с каждым заимодавцем практически невозможно. В силу этого и применяется конструкция облигационных займов, оформляющихся посредством договора присоединения.
Однако публичное образование может осуществить заимствование не только в форме выпуска ценных бумаг, т. е. в форме договора присоединения. Заимствование может осуществляться и путем заключения индивидуального договора с конкретной кредитной организацией (например, с банком). Наконец, в роли заимодавца могут выступать иностранное государство, международная финансовая организация, иностранное юридическое лицо. С ними также заключаются индивидуальные договоры. Условия такого заимствования объективно не могут определяться в стандартной форме, как это имеет место в конструкции договора присоединения, а устанавливаются на основе соглашения заемщика с конкретным заимодавцем.
Надо сказать, что такой способ оформления отношений публичного заимствования представителями финансово-правовой науки не анализируется. Между тем такие отношения, в силу того что они основаны на юридическом равенстве сторон, финансово-правовыми быть не могут. При осуществлении внутреннего заимствования они являются гражданско-правовыми, при внешнем заимствовании – международно-правовыми.
Полагать же, что отношения публичного заимствования, оформленные путем выпуска ценных бумаг, есть финансово-правовые отношения, а отношения, оформленные индивидуальным договором, есть гражданско-правовые или международно-правовые отношения, значит искажать саму природу возникающих при этом кредитных отношений – в обоих случаях она является одинаковой.
При определении отраслевой принадлежности государственного заимствования следует иметь в виду, что государство в процессе своей эволюции меняло режим регулирования этих отношений и механизм самой организации заимствования.
В период советской власти при распространении государственных займов среди населения по так называемой «подписке» они были по существу принудительными. Заимствование осуществлялось на условиях, предписанных государством в одностороннем порядке. И это давало основание юристам-финансистам признавать эти отношения бездоговорными, на которые нормы Гражданского кодекса не распространяются.
Впоследствии государственные займы, распространяемые по подписке, были отменены и был провозглашен принцип их добровольности. Это усилило позиции цивилистов, полагающих, что государственный заем – это гражданско-правовой договор. Однако этому выводу препятствовало наличие такого института, как конверсия государственных займов.
Конверсия государственного займа – это изменение государством в одностороннем порядке условий этого займа, вплоть до одностороннего аннулирования своих долговых обязательств. В частности, за годы советской власти государство производило конверсию своих займов четыре раза. Так, в 1957 г. оно отсрочило погашение облигаций ранее выпущенных займов на 20–25 лет.
Надо сказать, что право на конверсию государственных займов в правовых актах никогда и нигде не было зафиксировано. Но что характерно, наличие такого права у государства никем и никогда сомнению не подвергалось и подразумевалось как нечто само собой разумеющееся. Возможность конверсии государственного займа основывается на мнении, что компетенция государства является неограниченной и оно вправе принять любое решение, в том числе отменяющее старое или делающее из него исключение. К тому же не существовало и механизма оспаривания решения государства о конверсии. И никому из граждан даже в голову не пришла бы мысль о возможности подачи в суд искового заявления о принуждении государства к исполнению своих обязательств. А если бы даже и нашелся такой смельчак, то суд просто бы не принял этого заявления к рассмотрению.
С позиций гражданского права односторонний отказ должника от исполнения своих долговых обязательств является недопустимым. К тому же отношение, в котором должник может путем принятия нормативного правового акта освободить себя от исполнения своего обязательства, а заимодавец вынужден согласиться с таким односторонне-властным решением заемщика, никак нельзя признать отношением юридического равноправия сторон. А это выступает непременным условием для признания отношения гражданско-правовым. Однако цивилисты, полагающие, что государственные займы представляют собой гражданско-правовой институт, так и не смогли дать вразумительного объяснения феномену конверсии займов.
Это и дало нам основание в те времена полагать, что существует особая разновидность договора – финансово-правовой. Согласно данной конструкции, государственное заимствование осуществляется на основе договора, но в отличие от гражданско-правового договора этот договор, во-первых, не выражает юридического равенства сторон, оставляя властвующим субъектом государство, во-вторых, предоставляет ему право на односторонний отказ от исполнения своих обязательств либо на их изменение путем осуществления конверсии займа. И это давало возможность вписать государственное заимствование в систему финансового права.
Но на этом изменения в правовом регулировании отношений государственного заимствования не завершились. В принятом в 1995 г. Гражданском кодексе РФ появилась ст. 817, непосредственно посвященная договору государственного и муниципального займов. (К ее возникновению имел отношение и автор этих строк в период разработки проекта ГК).
В итоге был сформирован механизм государственных (муниципальных) заимствований, который характеризуется следующим:
1) государственные (муниципальные) займы являются добровольными. Это предусмотрено ст. 75 Конституции РФ, а также п. 2 ст. 817 ГК;
2) публичное заимствование осуществляется на основе договора (п. 1 ст. 817 ГК), в котором публичное образование в силу ст. 124 ГК выступает на равных началах с заимодавцами;
3) изменение заемщиком (Российской Федерацией, субъектом Федерации, муниципальным образованием) условий выпущенного в обращение займа в одностороннем порядке, т. е. его конверсия не допускается (п. 4 ст. 817 ГК). Изменение условий договора может быть произведено лишь по соглашению с заимодавцем (п. 1 ст. 105 БК);
4) заемщик отвечает по своим долговым обязательствам всем принадлежащим ему на праве собственности имуществом, входящим в состав соответствующей казны (п. 1 ст. 126 ГК);
5) в случае неисполнения заемщиком своих долговых обязательств заимодавец вправе требовать уплаты долга через суд, как это свойственно любым другим гражданско-правовым обязательствам.
Из этого со всей определенностью вытекает, что договор государственного (муниципального) займа является гражданско-правовым, даже в том случае, когда он имеет форму договора присоединения. В свою очередь, это означает, что при осуществлении правового регулирования отношений государственного заимствования государство перешло от финансово-правового регулирования на гражданско-правовое. Данная трансформация заставила и нас отказаться применительно к отношениям публичного кредита от конструкции финансово-правового договора.
Надо сказать, что договорная форма органически присуща кредитным отношениям. Организовать эти отношения вне соглашения сторон практически невозможно. При всех обстоятельствах сторонам кредитного отношения необходимо согласовать как минимум два условия: размер суммы займа и сроки погашения долга. Даже если заемщик использует конструкцию договора присоединения, определяя эти условия в своих стандартных правилах, необходимо волеизъявление заимодавца на принятие этих условий. Этим самым кредитные отношения отличаются, скажем, от налоговых отношений, которые государство в состоянии выстроить в односторонне-властном порядке.
Конечно же, отказ государства от своего права на конверсию займа существенно ограничивает его возможности по маневрированию в ситуации, когда бремя государственных долгов становится чрезмерным и их погашение чревато серьезными финансовыми потрясениями. Но, тем не менее, изменение механизма правового регулирования государственного заимствования с переводом его на гражданско-правовые начала обусловлено движением Российской Федерации к правовому государству и поднятием уровня цивилизации российского государства.
Правда, все это не помешало государству в период кризиса 1998 г. объявить свой так называемый «дефолт», что по существу и было конверсией государственных займов. И если во внешних займах ему пришлось вести долгие и сложные переговоры со своими иностранными кредиторами о реструктизации (видоизменении) своих долговых обязательств, то по отношению к своим национальным кредиторам оно обошлось односторонне-властным волеизъявлением. И все робкие попытки национальных кредиторов, обосновывающих свои требования ссылкой на ст. 817 ГК, решить проблему возврата долга через суд (вплоть до Верховного суда) окончились неудачей. В отказе об удовлетворении этих требований Верховный суд, ссылаясь на Бюджетный кодекс, указывал, что государство отвечает по своим обязательствам в пределах сумм, выделенных на это в бюджете на очередной бюджетный год. А коль скоро в бюджете денег на эти цели не было, то и иски заемщиков удовлетворению не подлежали. Такое решение вопроса очень удобно для государства – достаточно не заложить в бюджете соответствующих сумм, и оно не несет никакой ответственности за невыполнение своих долговых обязательств. В данном случае суд, поправ своим решением Гражданский кодекс, лишь подтвердил то, что является лишь третьей ветвью государственной власти, стоящей на защите в первую очередь интересов самого государства, и все разговоры о независимости от государства – это лишь пустая декларация. Принцип законности был подменен принципом финансовой целесообразности.
Тем не менее полагаем, что процесс укрепления гражданско-правовых начал в регулировании публичных займов будет продолжаться, и в будущем государство будет себя вести в этих правоотношениях точно так же, как ведет себя любой обычный заемщик. И отвечать по своим обязательствам будет точно так же, как отвечает обычный заемщик. А заимодавец будет обладать тем же арсеналом юридических средств, каким он обладает в обычном заемном правоотношении. Публичный заем должен основываться не на доверии к заемщику, а на законе.
Тем не менее следует признать, что уже сейчас, по крайней мере, с формально-юридической точки зрения, государство отказалось от права на конверсию займа. И это дает нам основание утверждать, что по своей отраслевой принадлежности механизм осуществления публичного заимствования является гражданско-правовым.
Между тем позиция большинства юристов-финансистов, утверждающих, что государственный кредит является исключительной принадлежностью финансового права, мало чем отличается от позиции, существовавшей в 40-х и начале 50-х годов прошлого века. При этом полностью игнорируется тот факт, что любое публичное заимствование осуществляется на основе договора, являющегося гражданско-правовым. Причем порой наблюдается довольно парадоксальная картина. В одном и том же учебнике финансового права сначала следует утверждение, что государственный кредит является финансово-правовым институтом, регулируемым государством в односторонне-властном порядке, а затем, как ни в чем не бывало, перечисляются правовые формы заимствований в виде всякого рода договоров, нисколько не смущаясь того, что первое утверждение полностью опровергается вторым.
Признать, что государственный заем является финансово-правовым институтом, можно либо, доказав, что отношения государственного заимствования являются бездоговорными, либо обосновав, что договор государственного займа является финансово-правовым. Если этого не сделать – всякое утверждение о принадлежности государственного заимствования исключительно к финансовому праву является голословным.
Отметим также, что кредитные отношения, к числу которых относятся и отношения публичного заимствования, не являются, как это было установлено в предыдущем параграфе настоящей главы, финансовыми. И это также ставит по сомнение утверждение, что эти отношения являются предметом финансового права. Согласно теоретическим представлениям об этой отрасли права, ее предметом выступают только такие экономические отношения, которые являются финансовыми.
В то же время следует иметь в виду, что публичное заимствование – это сложный процесс, при реализации которого возникают различные общественные отношения.
Эти отношения можно подразделить на две группы:
1) отношения, возникающие в процессе осуществления публичного заимствования. По своей экономической природе это будут кредитные отношения. При размещении займа они опосредуют движение денежных средств от заимодавца к публичному образованию, выступающему в роли заемщика; при погашении займа деньги движутся в обратном направлении – от публичного образования к кредитору. Данные отношения можно охарактеризовать в качестве имущественных отношений публичного заимствования.
При осуществлении публичных заимствований на внутреннем рынке ссудного капитала (т. е. внутри страны) данные отношения, как было установлено выше, регулируются нормами гражданского права. При осуществлении заимствования на внешнем рынке ссудного капитала (т. е. за пределами страны) данные отношения регулируются нормами международного права:
2) отношения, возникающие в процессе организации публичного заимствования. Для публичного заимствования эти отношения носят вспомогательный характер: их назначение – обеспечение процессов получения публичным образованием денег на кредитной основе и погашения возникшего в силу этого долга. Эти отношения не выражают движения денежных средств и не являются экономическими. Их можно охарактеризовать в качестве неимущественных отношений публичного заимствования.
По своей отраслевой принадлежности данные правоотношения также могут быть различными.
Так, в процессе публичного заимствования решается целый ряд организационных вопросов:
– выбор рынка ссудных капиталов (внешнего или внутреннего);
– определение формы заимствования (займы, привлекаемые путем выпуска ценных бумаг или путем заключения индивидуального договора, подписанного обеими сторонами);
– организация выпуска ценных бумаг;
– организация размещения публичного займа и т. п.
В решении этих вопросов участвуют самые разнообразные органы (Правительство, Министерство финансов, Центральный банк, исполнительные органы субъектов Федерации и муниципальных образований). При этом все они наделены определенной компетенцией в данной сфере. Многие правоотношения, возникающие между ними при решении этих вопросов, являются административно-правовыми отношениями.
В то же время ряд аспектов организации и планирования публичного заимствования носит финансово-правовой характер.
Учитывая назначение настоящего учебника, рассмотрим эти аспекты более подробно.
К числу финансово-правовых аспектов публичного заимствования относится следующее.
1. Установление цели заимствования
Бюджетный кодекс предусматривает, что государственные и муниципальные внутренние заимствования осуществляются в целях финансирования дефицитов соответствующих бюджетов (ненефтегазового дефицита федерального бюджета), а также для погашения долговых обязательств (п. 2 ст. 103 БК). Такие же цели установлены и в части внешних государственных заимствований, т. е. заимствований Российской Федерации и субъектов Федерации (абз. 2 п. 4 и абз. 4 п. 6 ст. 103 БК).
Отметим, что в данном случае Бюджетный кодекс говорит о двух видах дефицита: просто дефицит бюджета и ненефтегазовый дефицит федерального бюджета.
Дефицит бюджета – это превышение расходов бюджета над его расходами (ст. 6 БК).
Ненефтегазовый дефицит федерального бюджета представляет собой разницу между объемом доходов этого бюджета без учета его нефтегазовых доходов и общим объемом расходов данного бюджета. Этот дефицит не может превышать 4,7 % прогнозируемого в соответствующем финансовом году валового внутреннего продукта (ст. 96.7 БК).
Отметим, что, поскольку Бюджетный кодекс устанавливает цели публичных заимствований, некоторые авторы делают вывод, что публичный заем носит целевой характер. Это не совсем точно. В соответствии с Гражданским кодексом заем признается целевым, если договор займа заключен с условием использования заемщиком полученных средств на определенные цели. При этом заемщик обязан обеспечить возможность осуществления заимодавцем контроля за целевым использованием (п. 1 ст. 814 ГК).
Действительно, внешние заимствования могут носить целевой характер. Например, иностранное государство предоставляет заем Российской Федерации под условие использования средств кредита на оплату товаров, поставляемых из этой страны (так называемый «товарный кредит»). Данный заем Бюджетный кодекс именует «связанные кредиты иностранных государств» (ст. 6 БК). Однако в большинстве случаев, тем более при осуществлении заимствования путем выпуска ценных бумаг, цели использования полученных взаймы денег с заимодавцами не оговариваются. Поэтому данный заем не может квалифицироваться в качестве целевого. Обозначенные выше цели использования заемных средств определяются не договором, а являются результатом одностороннего установления государства. Это и позволяет отнести данное установление к категории финансово-правовых аспектов публичного заимствования.
2. Установление ограничителей в осуществлении заимствования
С экономической точки зрения добывание публичным образованием денег на основе заимствования считается не лучшим способом финансовой деятельности. Этот способ создает некую мнимость финансового благополучия публичного образования. Через некоторое время полученные взаймы деньги надо возвращать, причем с процентами. И отдавать надо уже за счет собственного дохода, что увеличивает нагрузку на бюджет. Накапливание долгов может, в конечном счете, обернуться финансовым кризисом, что и имело место в 1998 году. А это уже отрицательно сказывается на состоянии не только публичных финансов, но и всей экономики в целом. Поэтому государство выстраивает некие барьеры в осуществлении публичного заимствования, устанавливая определенные ограничители.
В настоящее время предусмотрены следующие ограничители применения публичных заимствований:
1) установление размеров дефицита бюджета;
2) установление предельных объемов долга;
3) установление предельных объемов заимствований.
Рассмотрим указанные ограничители.
Как уже отмечалось, одной из целей заимствования выступает финансирование бюджетного дефицита. Поэтому установление размера этого дефицита влияет и на размер самого заимствования.
Размеры дефицита установлены применительно к видам бюджетов.
В отношении федерального бюджета Бюджетный кодекс устанавливает, что его дефицит не может превышать размер нефтегазового дефицита федерального бюджета (п. 1 ст. 92 БК).
Нефтегазовый дефицит – это уже третий вид дефицита бюджета (наряду с просто дефицитом и ненефтегазовым дефицитом федерального бюджета), который предусматривает Бюджетный кодекс. Данный Кодекс не дает определения понятию «нефтегазовый дефицит». Однако следует полагать, что нефтегазовый дефицит – это некое превышение расходов федерального бюджета, финансируемых за счет его нефтегазовых доходов, над этими доходами. Наличие данного дефицита свидетельствует о том значении, которое имеют нефтегазовые доходы в общем объеме бюджетных доходов. Однако следует иметь в виду, что в соответствии со ст. 103 БК заимствования Российской Федерации направляются на финансирование не того нефтегазового дефицита, о котором говорит ст. 92 БК, а на финансирование ненефтегазового дефицита, о котором говорит ст. 96.7 БК.
Одновременно нельзя не отметить запутанность Бюджетного кодекса: ст. 92 БК увязывает дефицит федерального бюджета с нефтегазовым дефицитом, а 103 БК определяет целью федеральных заимствований финансирование ненефтегазового дефицита. К слову сказать, все эти нефтегазовые и ненефтегазовые (уродливостью этого термина можно лишь поражаться) дефициты и их соотношение с просто дефицитом бюджета усложняют восприятие текста даже для специалистов.
С определением дефицита бюджета субъекта Федерации и местного бюджета несколько проще. Здесь не применяется ни «нефтегазовый», ни «ненефтегазовый» дефициты, и понятие «дефицит бюджета» используется в своем классическом значении – как превышение расходов бюджета над его расходами.
В соответствии с п. 2 ст. 92.1 БК дефицит бюджета субъекта Федерации не должен превышать 15 % утвержденного общего объема дохода бюджета. Дефицит местного бюджета не должен превышать 10 % утвержденного объема дохода бюджета (п. 3 ст. 92.1 БК).
Установленные Бюджетным кодексом пределы дефицита бюджетов одновременно определяют объемы соответствующих публичных заимствований, призванных закрыть этот дефицит.
Напомним, что публичные заимствования используются не только для финансирования дефицита соответствующего бюджета, но и для погашения долговых обязательств данного публичного образования.
Поэтому вторым ограничителем заимствований выступает предельный объем долга публичного образования.
В части самой Российской Федерации предельного объема долга Бюджетный кодекс не устанавливает.
Что касается предельного объема долга субъекта Федерации и муниципального образования, то он не должен превышать утвержденного объема дохода бюджета без учета безвозмездных поступлений (п. 2 и 3 ст. 107 БК).
Наконец третьим ограничителем выступает предельный объем самих заимствований.
Предельный объем заимствований субъектов Федерации и муниципальных заимствований в текущем финансовом году не должен превышать сумму, направляемую на финансирование дефицита и погашение долговых обязательств (ст. 106 БК).
В части федерального бюджета предельный объем заимствований Бюджетным кодексом в настоящее время не установлен. Однако поскольку ст. 103 БК в качестве общего правила предусматривает, что публичные заимствования осуществляются в целях финансирования дефицита и для погашения долговых обязательств, то и предельный объем заимствования Российской Федерации в текущем финансовом году не должен превышать сумму, направляемую на указанные цели. Отсутствие упоминания об этом в упомянутой ст. 106 БК можно отнести лишь на счет редакционной небрежности составителей этого Кодекса.
Характеризуя правовую природу данных ограничений, отметим, что они не вытекают непосредственно из отношений публичного заимствования и не предусмотрены договором, опосредующим эти отношения. Они установлены непосредственно законом, выражая собой финансово-правовой аспект регулирования заемных операций публичных образований.
3. Планирование осуществления публичных заимствований
Процесс привлечения публичным образованием денежных средств посредством заимствования тщательно планируется. Это определяется опасениями, к чему могут привести бесконтрольные заимствования, памятуя о печальных событиях августа 1998 года, закончившихся дефолтом.
Планирование публичных заимствований осуществляется путем разработки целого ряда программ, которые дифференцированы по субъекту и видам заимствования.
Так, предусмотрена разработка следующих программ:
1) программа государственных внешних заимствований Российской Федерации (ст. 108 БК);
2) программа государственных внешних заимствований субъекта Федерации (ст. 108.2 БК);
3) программа государственных внутренних заимствований Российской Федерации (ст. ПО БК);
4) программа государственных внутренних заимствований субъекта Федерации (ст. 110.1 БК);
5) программа государственных внутренних муниципальных заимствований (ст. 110.1 БК).
В этих программах определяются перечень заимствований, их источники, суммы заимствований и сроки погашения.
Данные программы являются приложением к закону (решению) о соответствующем бюджете на очередной финансовый год. Следовательно, разработка, рассмотрение и утверждение этих программ осуществляются в рамках бюджетного процесса. В свою очередь, это означает, что возникающие при этом отношения относятся к такой категории финансовых правоотношений, как бюджетно-процессуальные правоотношения.
4. Управление публичным долгом
В соответствии с Бюджетным кодексом государственный или муниципальный долг – это обязательства, возникающие из государственных или муниципальных заимствований, гарантий по обязательствам третьих лиц, другие обязательства в соответствии с видами долговых обязательств, установленными настоящим Кодексом, принятые на себя Российской Федерацией, субъектом Российской Федерации или муниципальным образованием (ст. 6 БК РФ).
Исходя из этого определения, основными видами обязательств, которые формируют публичный долг, являются:
1) обязательства, вытекающие из публичных займов:
2) обязательства, вытекающие из публичных гарантий.
Отметим, что в финансово-правовой литературе публичный долг рассматривается в рамках категории «публичный кредит». И здесь возникает вопрос, насколько обоснованно включение в состав института «публичный кредит» долгов, возникших в результате предоставления публичной гарантии.
То, что предоставление гарантии порождает долг публичного образования, сомнения не вызывает. Однако включение долгов, возникших в результате этих гарантий, в состав института «публичный кредит» неоправданно. К данной категории могут быть отнесены лишь те обязательства публичного образования, которые вытекают из публичных займов, т. е. возникли в рамках кредитных отношений. Обязательства, вытекающие из публичных гарантий, в состав института «публичный кредит» входить не могут, поскольку данные обязательства возникли в рамках отношений, которые не являются кредитными.
Публичный долг подразделяется на внешний и внутренний.
В соответствии с Бюджетным кодексом внешний долг – это обязательства, возникающие в иностранной валюте, внутренний долг – обязательства, возникающие в валюте Российской Федерации (ст. 6 БК РФ).
Следовательно, деление публичного долга на внутренний и внешний определяется видом валюты: национальной (т. е. в рублях) или иностранной. Так, если долг выражен в иностранной валюте, то он считается внешним, даже если кредиторами выступали резиденты Российской Федерации (т. е. граждане, проживающие в России, и российские юридические лица). Более того, если заемщиком выступает субъект Федерации, а заимодавцем выступает Российская Федерация, но предметом займа выступает иностранная валюта, то такой долг субъекта Федерации будет определен как внешний заем.
Такой подход представляется спорным. В экономической теории деление долга на внутренний и внешний определяется не видом валюты, а рынком заимствования.
Бюджетный кодекс содержит очень важную норму. Он устанавливает, что публичные долговые обязательства полностью и без условий обеспечиваются всем находящимся в собственности публичного образования имуществом, составляющим соответствующую казну, и исполняются за счет средств соответствующего бюджета (п. 1 ст. 102 БК).
Ссылка на то, что долговые обязательства публичного образования исполняются за счет средств соответствующего бюджета, во-первых, является скрытой ревизией Гражданского кодекса, устанавливающего, что публичное образование отвечает по своим долговым обязательствам принадлежащим ему на праве собственности имуществом, кроме имущества, которое закреплено за созданными им юридическими лицами на праве хозяйственного ведения или оперативного управления, а также имущества, которое может находиться только в государственной или муниципальной собственности. Во-вторых, эта внешне неприметная уловка дает публичному образованию возможность, как уже отмечалось выше, уклониться от исполнения своих обязательств – для этого достаточно не заложить соответствующие суммы в бюджет. Поэтому следует установить однозначное правило (как это предусмотрено Гражданским кодексом): публичное образование отвечает по долговым обязательствам всем своим имуществом, составляющим соответствующую казну.
Многие авторы полагают, что категория публичный долг – это финансово-правовая категория, представляющая юридическую форму финансового обязательства публичного образования.
Однако обязательства, вытекающие из публичных заимствований и публичных гарантий, – это гражданско-правовые обязательства. Они возникли на основании договора. Поэтому категория «публичный долг» выражает собой долги публичного образования, вытекающие из его гражданско-правовых обязательств. Долг погашается в рамках того отношения, в которых это обязательство возникло. Поскольку публичный долг возник в рамках гражданских правоотношений и в рамках этих же правоотношений он погашается, то и сама категория «публичный долг» есть гражданско-правовая категория. То, что данный долг выплачивается из средств бюджета, выражая его расходование, не меняет данной оценки. Бюджет как денежный фонд публичного образования предназначен для обеспечения не только финансовых обязательств публичного образования, но и его обязательств, вытекающих из кредитных и товарно-денежных отношений. В равной мере принадлежность категории «публичный долг» к финансовому праву не может быть объяснена тем, что данный долг возник вследствие осуществления публичным образованием финансовой деятельности, т. е. деятельности по формированию, распределению и использованию своих денежных фондов. Эта деятельность может осуществляться не только в рамках отношений, регулируемых финансовым правом, но и отношений, регулируемых иными отраслями права. К тому же обязательства, вытекающие из публичных заимствований и публичных гарантий, возникли в силу договора, что уж вовсе препятствует признанию этих обязательств (и, соответственно, долга, вытекающего из них) в качестве финансово-правового.
Другое дело – управление публичным долгом – здесь есть все основания для признания этой категории финансово-правовой.
Но и в данном случае требуется уточнить, что понимать под этой категорией.
Бюджетный кодекс не дает определения категории «управление публичным долгом», ограничившись установкой, согласно которой управление государственным долгом Российской Федерации осуществляется Правительством либо уполномоченным им Министерством финансов; управление долгом субъекта Федерации осуществляется высшим исполнительным органом государственной власти либо финансовым органом этого субъекта; управление муниципальным долгом осуществляется исполнительно-распорядительным органом (ст. 101 БК).
В литературе предлагаются различные определения данной категории. Однако они достаточно типичны, охватывая, как правило, три момента:
а) размещение займа и выплата процентов по нему;
б) погашение займа;
в) изменение условий ранее выпущенных займов.
В связи с этим возникает вопрос о соотношении понятий «осуществление публичного заимствования» и «управление публичным долгом».
Как уже отмечалось, осуществление публичного заимствования выражается в заключении договора займа и его исполнении. В свою очередь, заключение договоров публичного займа выражает собой такой метод финансовой деятельности, как «размещение займа». Погашение займа и выплата процентов по нему происходят на стадии исполнения заемщиком договора займа. Таким образом, размещение займа, выплата процентов по нему и погашение займа осуществляются в рамках договора публичного займа. Является ли это «управлением долгом»?
По нашему мнению, нет. Категория «управление» предполагает осуществление некоего властно-принудительного воздействия субъекта управления на его объект. Иначе говоря, управление осуществляется в рамках правоотношения, которое возникает между субъектом управления, обладающим властными полномочиями, и объектом управления, в качестве которого выступает лицо, обязанное подчиниться требованиям управляющего субъекта. Между тем, отношение публичного заимствования, будучи договорным и гражданско-правовым отношением, является отношением юридического равенства его сторон. В силу этого публичное образование, выступающее в качестве заемщика, не обладает односторонне-властными полномочиями по отношению к другой стороне – заимодавцу. Поэтому деятельность публичного образования по осуществлению заимствования и погашению долга не выражает собой управления своим долгом. Осуществляя эти операции, публичное образование лишь исполняет свои договорные обязательства, являясь при этом равноправным субъектом по отношению к своему контрагенту. Осуществлять управленческую деятельность в рамках гражданско-правового отношения невозможно.
Не охватывает понятие «управление долгом» и то, что Бюджетный кодекс называет «реструктизация долга». Обычно в литературе выделяют следующие способы реструктизации долга: консолидация займов, унификация займов, конверсия займов, отсрочка погашения займа, аннулирование государственного долга. При этом все эти способы признают «методами управления публичным долгом» и относят к сфере финансового права.
Однако Бюджетный кодекс предусматривает, что реструктизация осуществляется на основе соглашения сторон. Поэтому с юридической точки зрения реструктизация выражает собой новацию долгового обязательства, т. е. замену первоначального обязательства, существовавшего между сторонами, другим обязательством между теми же лицами, предусматривающим иной предмет или способ исполнения. В равной мере названные выше способы реструктизации долга, выдаваемые за методы его управления, есть лишь методы осуществления этой новации. Но поскольку новации подвергается гражданско-правовое обязательство и осуществляется эта новация по соглашению сторон, где публичное образование не обладает односторонне-властными полномочиями по отношению к заемщику, характеризовать данную новацию и применяемые при этом методы в качестве «управления публичным долгом» нет никаких оснований. Это обычный гражданско-правовой инструментарий, предусмотренный ст. 414 ГК.
В итоге следует признать, что ни одно из названных выше направлений «управления» публичным долгом – размещение и погашение займа, изменение условий ранее выпущенных займов посредством реструктизации – таковым не является.
Но это вовсе не означает, что такой категории, как «управление публичным долгом», не существует.
Прежде чем охарактеризовать эту категорию, отметим, что, поскольку речь идет об «управлении долгом», то данная категория охватывает собой лишь те мероприятия, которые связаны с уже реально существующим долгом. Мероприятия, которые предшествуют возникновению долга (например, мероприятия, связанные с минимизацией публичного заимствования и недопущением возникновения излишнего публичного долга), категорией «управление публичным долгом» не охватываются по той простой причине, что долга еще не возникло и управлять, следовательно, нечем.
Что касается существа вопроса, то управление публичным долгом охватывает собой следующие мероприятия:
а) регистрация публичных долговых обязательств и осуществление их учета.
В этих целях Бюджетный кодекс предусматривает ведение специальных долговых книг Российской Федерации, субъекта Федерации и муниципального образования. В эти книги вносятся сведения об объеме долговых обязательств, о дате возникновения обязательств, об их исполнении, а также другая информация, связанная с этими обязательствами и состоянием публичного долга (ст. 120 и 121 БК);
б) установление предельных объемов расходов на обслуживание государственного долга субъекта Федерации или муниципального долга.
В связи с этим п. 1 ст. 111 БК устанавливает, что предельный объем расходов на обслуживание долга субъекта Федерации или муниципального образования в очередном финансовом году не должен превышать 15 % объемов расхода данного бюджета.
Выразим сомнение в правомерности данной нормы. Объем ответственности публичного образования по исполнению своих заемных обязательств определяется не лимитами, которые предусматривает бюджетное законодательство, а фактическим объемом этих обязательств, вытекающим из совокупности заключенных договоров займа. Заключая договор займа с публичным образованием, заимодавцы полагают, что это образование должно выполнить свои обязательства в точном соответствии с данным договором. В момент заключения этого договора заимодавец не знает и не может знать, подпадет или не подпадет его договор под действие нормы бюджетного права, установившей лимит на обслуживание публичного долга. С позиций гражданского права обязательства публичного образования должны быть исполнены им полностью и в предусмотренные договором сроки. И если публичное образование получило деньги на основании договора, заключенного им сверх установленного Бюджетным кодексом лимита, то это проблема самого публичного образования, а не заимодавца.
В итоге в данном случае имеет место противоречие между нормами гражданского права, которые предусматривают безусловность исполнения публичным образованием своих обязательств, вытекающих из договора займа, и нормами бюджетного права, которые предусматривают возможность неисполнения этого обязательства вследствие установления этими нормами ограничений по бюджетным расходам на обслуживание долга публичного образования;
в) планирование в бюджете денежных ресурсов, предназначенных для погашения публичного долга.
Это достигается посредством включения в расходную часть бюджета денежных сумм, необходимых для исполнения долговых обязательств публичного образования. В связи с этим Бюджетный кодекс устанавливает, что все расходы на обслуживание долговых обязательств учитываются в бюджете как расходы на обслуживание государственного и муниципального долга. Погашение основной суммы долга, возникающего из государственных и муниципальных заимствований, учитывается в источниках финансирования дефицита соответствующего бюджета путем уменьшения объема этих источников (п. 2 и 3 ст. 113 БК).
Возникающие при осуществлении управления публичным долгом отношения относятся к такой категории финансовых отношений, как бюджетно-процессуальные отношения. Субъектами этих отношений выступают соответствующие органы государственной власти и местного самоуправления.
Подводя итог сказанному по поводу института публичного заимствования, обозначим следующие выводы.
Во-первых, данный институт включает в себя две группы отношений: отношения, возникающие в процессе осуществления государственного заимствования, но и отношения, возникающие в процессе организации этого заимствования. Это разные виды общественных отношений.
Отношения по осуществлению публичного заимствования – это денежные отношения, по своей экономической природе являющиеся кредитными отношениями. Как правовые отношения они являются гражданско-правовыми или международно-правовыми отношениями (в зависимости от рынка заимствования), по методу правового регулирования – договорными, и выступают отношениями юридического равенства сторон. Субъектами этих отношений выступают заемщик, которым является публичное образование, и заимодавец.
Отношения по организации публичного заимствования – это неимущественные отношения, по своему назначению они относятся к категории организационных. Они не опосредуют движения денежных средств, т. е. не являются не только кредитными, но и вообще экономическими. Однако они тесно связаны с отношениями по осуществлению публичного заимствования, поскольку способствуют их реализации. По своей отраслевой принадлежности они являются административно-правовыми или финансово-правовыми, по методу правового регулирования – односторонне-властными, и выступают отношениями юридического неравенства сторон. Субъектами этих отношений выступают органы государственной власти и органы местного самоуправления, в том числе лица, которых Бюджетный кодекс именует «администратор источников финансирования дефицита бюджета». Данные отношения возникают внутри самого публичного образования, которое представляет собой сложную систему различных органов.
Во-вторых, общественные отношения, возникающие в процессе осуществления и организации публичного заимствования, носят различный характер и регулируются в силу этого различными отраслями права. Это предопределило то, что как правовой институт публичное заимствование носит комплексный характер, включая в себя нормы гражданского, международного, административного и финансового права. Поэтому все рассуждения, что публичное заимствование выступает предметом только финансового права, не имеют под собой должных оснований – ни практических, ни законодательных, ни теоретических.
Попутно отметим, что не имеет под собой никаких оснований и такая выдвигаемая некоторыми авторами теория, согласно которой комплексный характер правового регулирования отношений публичного заимствования определяется комплексным (сложносоставным) характером самого отношения публичного заимствования. Отношение по осуществлению публичного заимствования – это кредитное отношение, которое в экономическом смысле является единым, и оно объективно не подлежит расчленению на несколько экономических отношений. В силу этого данное кредитное отношение не может быть предметом регулирования одновременно со стороны и гражданского, и финансового права. Заметим, что эти отрасли права применяют принципиально различные методы правового регулирования: гражданское право – диспозитивный; финансовое право – императивный. Поэтому конструкция, в которой кредитор (публичное образование) выступает по отношению к своему заимодавцу одновременно и властвующим, и равноправным субъектом, невозможна даже в порядке теоретической абстракции.
В равной мере ошибочной является теория, согласно которой комплексным является договор публичного займа, заключаемый на основе норм одновременно гражданского и финансового права. Этот договор опосредует конкретное кредитное отношение, субъектами которого выступают заемщик (публичное образование) и заимодавец. В рамках одного и того же правоотношения эти лица не могут быть одновременно и юридически равноправны, что присуще гражданско-правовому отношению, и юридически неравноправны, что присуще финансово-правовому отношению. Поэтому и договор государственного займа не может быть одновременно и гражданско-правовым, и финансово-правовым.
Комплексный характер отношений публичного заимствования объясняется не тем, что кредитное отношение или договор займа являются сложными (комплексными), а тем, что в процессе реализации этого заимствования возникают самые разнообразные отношения: экономические (кредитные) и неэкономические, имущественные и неимущественные, отношения по осуществлению заимствования и отношения по его организации.
В-третьих, к сфере самого финансового права относятся лишь те общественные отношения, которые, являясь организационными (не экономическими), в основном связаны с бюджетным планированием заимствования и управлением публичным долгом. По своей отраслевой природе они относятся к категории бюджетно-процессуальных правоотношений.
В-четвертых, публичные заимствования имеют две стороны: экономическую и правовую, которые, заметим, неразрывно связаны. С экономической точки зрения публичное заимствование – это кредитное отношение, опосредующее возвратное движение стоимости в денежной форме, в котором публичный субъект выступает в качестве должника. С правовой точки зрения публичное заимствование – это договор займа, в котором публичный субъект выступает в качестве заемщика.
§ 3. Государственное (муниципальное) кредитование
Вторым видом публичного кредита выступает государственное и муниципальное кредитование (публичное кредитование).
В отличие от публичного заимствования, где публичное образование выступает заемщиком, в процессе осуществления кредитования оно выступает заимодавцем. Иначе говоря, если в процессе осуществления заимствования публичное образование берет деньги взаймы, то в процессе осуществления публичного кредитования оно их дает взаймы.
С экономической точки зрения публичное кредитование – это кредитное отношение, в котором публичный субъект выступает в качестве кредитора.
С правовой точки зрения публичное кредитование – это договор займа, в котором публичный субъект выступает в качестве заимодавца.
Кредитование, в котором Российская Федерация или субъект РФ выступает в качестве кредитора (заимодавца), является государственным кредитованием.
Как вид финансовой деятельности государства государственное кредитование представляет собой деятельность государства, выступающего в целом или в виде отдельных своих субъектов, по предоставлению кредитов.
Кредитование, при котором в качестве кредитора выступает муниципальное образование, можно охарактеризовать как муниципальное кредитование.
Надо сказать, что ранее государственное кредитование занимало сравнительно скромное место в общем объеме финансовой деятельности государства, заметно уступая государственному заимствованию. И именно это объясняет то обстоятельство, что государственный кредит отождествлялся с государственным заимствованием. Однако с течением времени расширилась и такая разновидность кредитной деятельности государства, как государственное кредитование. И это дает нам основание расширить представление о государственном кредите, включив в эту категорию и государственное кредитование.
Теоретически источником предоставления публичных кредитов могут быть самые разнообразные денежные фонды публичных образований.
В советские времена государство осуществляло кредитование главным образом в форме банковского кредитования. Существовало три мощные государственные банковские структуры (Госбанк СССР. Стройбанк СССР и Внешторгбанк СССР), которые закрывали все потребности народного хозяйства в кредитных ресурсах.
Бюджетное кредитование занимало в те времена крайне скромное место и рассматривалось как метод бюджетного регулирования, когда вышестоящий бюджет предоставлял ссуду нижестоящему бюджету для его сбалансирования. Целью такого кредитования выступало покрытие временного кассового разрыва. Кредит был беспроцентным.
В настоящее время ситуация кардинальным образом изменилась.
Государственное банковское кредитование практически сошло на нет в силу того, что банки в основном являются негосударственными. В этой связи банковское кредитование вообще вышло из разряда финансовой деятельности государства. Исключение составляет Центральный банк РФ. Но несмотря на то что этот банк является государственным и источником предоставления кредита (ссуды) выступает денежный фонд, находящийся в государственной собственности, такой кредит не относится к категории государственного, поскольку в качестве кредитора выступает не государство, а Центральный банк, выступающий от своего имени и действующий в качестве юридического лица.
Зато существенно расширилось кредитование, когда источником предоставления денежных средств выступает тот или иной бюджет (федеральный, субъекта Федерации или местный). В связи с этим институт публичного кредитования приобрел форму бюджетного кредита.
Можно выделить следующие виды бюджетного кредита:
1) кредит, предоставляемый национальным заемщикам (резидентам), включая кредиты, предоставляемые самим публичным образованиям. Данный кредит можно обозначить как внутренний бюджетный кредит;
2) кредит, предоставляемый иностранным заемщикам (нерезидентам). В качестве таких заемщиков могут выступать иностранные государства и иностранные юридические лица. Данный кредит можно обозначить как внешний бюджетный кредит;
3) бюджетный кредит, предоставляемый национальным заемщикам за счет средств целевых иностранных заимствований. Конструкция этого кредита выглядит следующим образом: Российская Федерация, получив иностранный целевой кредит, использует полученные денежные средства для предоставления кредитов субъектам Федерации, муниципальным образованиям и юридическим лицам (п. 1 ст. 93.5 БК).
Надо сказать, что институт бюджетного кредитования не получил в литературе достаточно глубокого исследования. Однако, по мнению некоторых авторов, бюджетное кредитование относится к сфере финансового права.
Такой вывод представляется ошибочным.
Бюджетный кодекс предусматривает, что бюджетный кредит предоставляется «на основании договора, заключенного в соответствии с гражданским законодательством Российской Федерации, с учетом особенностей, установленных Бюджетным кодексом». Этот же Кодекс устанавливает, что «к правоотношениям сторон, вытекающим из договора о предоставлении бюджетного кредита, применяется гражданское законодательство Российской Федерации, если иное не предусмотрено Бюджетным кодексом» (п. 1 ст. 93–2 БК РФ) (выделено нами. – А. Х.).
При этих обстоятельствах для того, чтобы доказать принадлежность бюджетного кредита к финансовому праву, надо обосновать, что приведенные выше нормы Бюджетного права являются ошибочными и на самом деле гражданское законодательство не имеет к этому виду кредитования никакого отношения. Помимо этого придется обосновать, что договор бюджетного кредита является финансово-правовым. Но коль скоро никто этого не делает, то все утверждения, что бюджетный кредит выступает предметом финансового права, ничем не аргументированы и являются голословными.
Наконец, совершенно невозможно подвести под эгиду финансового права отношения, возникающие в процессе внешнего кредитования. Данный договор относится к категории международно-правового договора. Естественно, что стороны этого договора выступают в качестве равноправных субъектов, что исключает признание возникающего при этом правоотношения в качестве финансово-правового.
То обстоятельство, что бюджетное кредитование является одним из направлений финансовой деятельности публичного образования, также не дает оснований для признания его финансово-правовым инструментарием. Как уже неоднократно указывалось, финансовая деятельность публичного образования осуществляется различными методами, в процессе выполнения которых возникают не только финансово-правовые, но и другие виды правоотношений, в частности гражданско-правовые и международно-правовые, что и имеет место в настоящем случае.
Наконец, следует иметь в виду, что отношения публичного кредитования являются разновидностью кредитных отношений. А эти отношения, как было установлено выше, не являются финансовыми, а представляют собой самостоятельный вид экономических отношений. Между тем предметом финансового права выступают такие экономические отношения, как финансовые отношения. И это ставит по сомнение утверждение, что отношения публичного кредитования выступают предметом финансового права.
Таким образом, отношения, возникающие при осуществлении публичного кредитования, выступая во всех случаях договорными отношениями, являются либо гражданско-правовыми (при осуществлении внутреннего кредитования), либо международно-правовыми (при осуществлении внешнего кредитования).
Однако аналогично публичному заимствованию публичное кредитование включает не только отношения по осуществлению кредитования, но и отношения по его организации.
Наличие отношений по организации бюджетного кредитования обусловлено следующими причинами. Во-первых, публичное образование – это сложная система органов. Каждый из этих органов обладает собственной компетенцией в данной сфере. При организации и осуществлении публичного кредита эти органы вступают между собой в самые разнообразные правоотношения. Во-вторых, предоставление бюджетного кредита осуществляется на плановой основе, что выражается во включении в бюджет основных показателей этого кредитования. Вследствие чего в процессе разработки, рассмотрения и утверждения бюджета между субъектами бюджетного процесса возникают различные отношения, связанные с показателями и параметрами бюджетного кредитования.
Отношения по организации бюджетного кредитования призваны обеспечить это кредитование, но представляют собой самостоятельный вид общественного отношения, возникающего за рамками отношений по осуществлению самого кредитования. По своей правовой природе они являются в некоторых случаях административно-правовыми, а в некоторых – финансово-правовыми.
К числу финансово-правовых аспектов бюджетного кредитования относится следующее.
1. Установление порядка предоставления бюджетного кредита
Во-первых, Бюджетный кодекс устанавливает, кому может быть предоставлен кредит. Так, предусмотрено, что бюджетный кредит может быть предоставлен только тем лицам, которые не имеют просроченной задолженности по денежным обязательствам перед соответствующими публично-правовыми образованиями (п. 1 ст. 93.2 БК).
Во-вторых, непосредственно Бюджетным кодексом определены некоторые условия предоставления кредита. Так, установлено, что бюджетный кредит предоставляется на условиях возмездности, если иное не предусмотрено самим Кодексом или соответствующими законами (решениями) о бюджете, и возвратности (п. 2 ст. 93.2 БК). Последнее условие представляется излишним, поскольку сама категория «кредит» предполагает возвратность: если нет возвратности, то нет и самого кредита. Установлено также, что бюджетный кредит всегда имеет целевой характер (п. 2 ст. 93.2 БК). Кроме того, предусмотрено, что бюджетный кредит может быть выдан только при условии предоставления заемщиком обеспечения исполнения своего обязательства по возврату кредита и уплате процентов по нему, за исключением случаев, когда заемщиком является Российская Федерация или субъект Федерации (п. 3 ст. 93.2 БК). Наконец установлено, что обязательным условием предоставления бюджетного кредита юридическому лицу является проведение предварительной проверки финансового состояния заемщика, его гаранта или поручителя (п. 5 ст. 93.2 БК).
Все эти условия, будучи предусмотрены непосредственно законом, определяют характер волеизъявления заемщика при заключении договора бюджетного кредита и поэтому носят финансово-правовой характер.
2. Планирование предоставления бюджетного кредита
Бюджетный кодекс предусматривает, что при утверждении бюджета устанавливаются цели, на которые может быть предоставлен бюджетный кредит, условия и порядок предоставления этих кредитов, бюджетные ассигнования для их предоставления, а также ограничения по получателям (заемщикам) кредитов (п. 2 ст. 93–2 БК РФ).
Предусмотрено также, что бюджетные кредиты предоставляются в пределах бюджетных ассигнований, которые предусмотрены соответствующими законами (решениями) о бюджете (п. 1 ст. 93–2 БК РФ).
Внешнее кредитование осуществляется на основе Программы предоставления государственных финансовых и государственных экспортных кредитов. При этом предусмотрено, что данная Программа утверждается при рассмотрении Государственной Думой проекта федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период во втором чтении в качестве отдельного приложения к указанному закону (ст. 124 БК РФ).
Таким образом, основные параметры бюджетного кредитования определяются таким плановым актом, как закон (решение) об утверждении соответствующего бюджета. Отметим, что данное обстоятельство не дает оснований для признания самого отношения бюджетного кредитования в качестве финансово-правового. А именно так считают некоторые юристы-финансисты, полагая, что условия бюджетного займа устанавливаются публичным образованием в односторонне-властном порядке. Между тем, установление законом о бюджете основных параметров бюджетного кредита выступает лишь способом формирования оферты заимодавца, т. е. его предложения, на каких условиях он может предоставить кредит. Одновременно это определяет полномочия тех органов, которые будут представлять публичное образование, выступающее в роли заимодавца. Иначе говоря, речь идет о внутренней самоорганизации заимодавца и его подготовке к осуществлению кредитования. Но все это не меняет договорного (и, соответственно, гражданско-правового) характера отношений бюджетного кредитования.
Все эти решения принимаются в рамках отношений, которые являются бюджетно-процессуальными.
3. Ведение учета обязательств, возникших в результате бюджетного кредитования, а также осуществление контроля за их исполнением
Бюджетный кодекс устанавливает, что органы государственной власти (местного самоуправления), которые представляют публичное образование в отношениях бюджетного кредитования, ведут учет основных и обеспечительных обязательств (п. 6 ст. 93–2 БК РФ). К отчету об исполнении бюджета прилагается отчет о предоставлении и погашении бюджетных кредитов.
Обязанность ведения учета обязательств заемщиков по договорам бюджетного кредитования представляет собой элемент компетенции соответствующих органов государственной власти (местного самоуправления) в области бюджетной деятельности. Данная обязанность установлена непосредственно законом. Это свидетельствует о том, что она носит финансово-организационный характер.
Кроме того, в соответствии с Бюджетным кодексом органы государственной власти и местного самоуправления, обладающие соответствующими полномочиями, осуществляют проверку финансового состояния заемщиков, гарантов, поручителей, достаточности суммы предоставленного обеспечения.
Указанные проверки производятся в рамках отношений, которые являются финансово-правовыми (точнее, финансово-контрольными отношениями). Субъектами этих отношений являются государственный (муниципальный) орган финансового контроля, с одной стороны, выступающий в качестве субъекта контроля, и объект контроля, которым могут быть такие лица, как заемщик, а также гарант и поручитель, обеспечивающие возврат кредита, с другой стороны.
4. Применение мер финансово-правовой ответственности за нарушение заемщиком сроков возврата кредита
Бюджетный кодекс устанавливает, что невозврат либо несвоевременный возврат бюджетных средств, полученных на возвратной основе, влечет изъятие в бесспорном порядке суммы кредита, процентов за пользование этими средствами, а также взыскание пени в размере одной трехсотой действующей ставки рефинансирования Центрального банка РФ за каждый день просрочки. Кроме того, этот невозврат влечет сокращение или прекращение всех других форм финансовой помощи из соответствующего бюджета, в том числе предоставление отсрочек и рассрочек по уплате платежей в соответствующий бюджет (ст. 290 БК).
Данные меры принимают руководители федеральных органов исполнительной власти и их территориальных органов в области применения мер принуждения за нарушения бюджетного законодательства РФ, а также руководители органов, исполняющих бюджеты субъектов Федерации и местные бюджеты, и их заместители (в соответствии с их полномочиями).
Указанные меры не являются установлением договора бюджетного кредита, т. е. не носят гражданско-правовой характер. Не относятся они и к числу административно-правовых мер (к числу такой меры будет относиться штраф за указанные нарушения, предусмотренный Кодексом об административных правонарушениях). Следовательно, они носят характер мер финансово-правовой ответственности, и их применение осуществляется в рамках отношений, являющихся финансово-правовыми.
Обобщая сказанное по поводу публичного кредита в целом, можно сделать следующие выводы.
1. Отношения публичного кредита (т. е. отношения публичного заимствования и отношения публичного кредитования) подразделяются на:
а) имущественные (материальные) отношения публичного кредита, которые опосредуют экономическое кредитное отношение;
б) неимущественные (организационные) отношения публичного кредита, которые опосредуют отношения, возникающие в процессе организации и планирования публичного кредита и осуществления финансового контроля за целевым использованием средств кредита и обеспеченностью его возврата.
2. Как правовой институт публичный кредит представляет собой совокупность правовых норм, регулирующих кредитные отношения, а также связанные с ними организационные отношения, возникающие в процессе формирования и распределения бюджетов.
Этот институт является комплексным правовым институтом, который включает в себя нормы гражданского, международного, административного и финансового права.
Нормы гражданского и международного права регулируют осуществление публичного кредита. Нормы административного и финансового права регулируют организацию публичного кредита. Следует подчеркнуть, что правовое лицо публичного кредита определяют нормы гражданского и международного права. Нормы финансового права в осуществлении публичного кредита играют вспомогательную роль.
В силу этого как правовое образование публичный кредит является комплексным институтом, включая нормы гражданского, международного, административного права. Поэтому институтом исключительно финансового права он быть не может.
Как финансово-правовой институт публичный кредит представляет собой совокупность финансово-правовых норм, регулирующих общественные отношения, возникающие в процессе организации и планирования публичного кредита.
3. Традиционно считается, что правовое регулирование публичного кредита представляет собой самостоятельный институт финансового права.
Однако, во-первых, будучи комплексным, данный правовой институт не может быть принадлежностью только финансового права. Во-вторых, публичный кредит используется как метод формирования и распределения такого фонда денежных средств, как бюджет. Так, при размещении публичных займов реализуется такой метод бюджетной деятельности, как формирование соответствующего бюджета, при предоставлении бюджетных кредитов – распределение бюджета. В силу этого публичный кредит является институтом бюджетного права, рассматриваемого в его широком значении, т. е. как совокупность правовых норм, регулирующих общественные отношения, возникающие в процессе формирования, распределения и использования бюджетов. Это означает, что отношения публичного кредита представляют собой разновидность бюджетных отношений.
Кстати, отношения, возникающие в процессе осуществления государственных и муниципальных заимствований, Бюджетный кодекс относит к числу бюджетных правоотношений (п. 1 ст. 1 БК).
Как финансово-правовой институт публичный кредит, охватывая собой отношения по организации и планированию публичного кредита, является частью такого раздела финансового права, как бюджетное право (в его узком, финансово-правовом, значении).