К вопросу о предмете и понятии советского финансового права

[387]

Общепризнано, что предметом советского финансового права являются общественные отношения, возникающие в процессе финансовой деятельности государства. Под ней понимается процесс собирания (аккумуляции, мобилизации), распределения и использования денежных средств, с помощью которых обеспечивается практическое осуществление задач и функций Советского государства. Отсюда финансовое право определяется как совокупность юридических норм, регулирующих общественные отношения, возникающие в процессе плановой аккумуляции, распределения и использования Советским государством денежных средств.

Данное определение является традиционным и никем не оспаривается. Но посмотрим, так ли уж оно совершенно.

Если следовать этому определению, то между финансовыми правоотношениями и общественными отношениями, возникающими в процессе финансовой деятельности государства, стоит знак равенства – круг отношений финансового права есть круг отношений финансовой деятельности государства. Иначе говоря, все урегулированные правом отношения, возникающие в ходе осуществления государством своей финансовой деятельности, являются финансово-правовыми.

Но очень скоро выясняется, что это далеко не так. Сфера действия финансового права, пишет С. Д. Цыпкин, – только финансовая деятельность Советского государства. Правда, в процессе ее осуществления могут возникнуть и действительно возникают отношения, регулируемые другими отраслями права (например, гражданским). Какие же это отношения, которые хотя и возникают в процессе финансовой деятельности государства, но финансовым правом не регулируются? Согласно существующим теоретическим воззрениям, это, во-первых, отношения, которые носят договорный характер. Их исключение из состава финансово-правовых мотивируется тем, что финансовое право традиционно признается отраслью, использующей лишь односторонне-властный (административный) метод правового регулирования.

Во-вторых, финансовыми не являются отношения, которые связаны с таким элементом финансовой деятельности (в существующем ее понимании), как использование денежных фондов (главным образом, на уровне предприятий). К их числу относятся, например, отношения, связанные с использованием фонда заработной платы в форме оплаты труда рабочих и служащих, которые регулируются нормами трудового права.

Таким образом, получается, что финансовое право регулирует не все общественные отношения, возникающие в процессе финансовой деятельности государства, а лишь какую-то их часть. Однако рассматриваемое определение этого не учитывает. Следовательно, оно является неточным в том смысле, что неправильно (очень широко) очерчивает предмет финансового права. Казалось бы, проблему можно решить, изменив формулировку определения путем введения в него соответствующих ограничений. Но не будем торопиться с предложениями. Возможно, мы имеем дело с чрезмерно широким пониманием финансовой деятельности государства, в результате чего она охватывает отношения, которые к ней на самом деле и не относятся. Поэтому они и не могут явиться предметом финансового права. В связи с этим вспомним, что в свое время под финансовой деятельностью Советского государства понимались действия по аккумуляции и распределению денежных фондов, т. е. входящий в сегодняшнюю формулировку третий элемент – их использование – отсутствовал. Это делало понятия «финансовые правоотношения» и «отношения, возникающие в процессе финансовой деятельности», почти тождественными.

Поскольку тезис «сфера финансового права – это область финансовой деятельности государства» сомнений не вызывает, то уяснение предмета финансового права (а соответственно – выработка его определения) должно производиться через уяснение понятия этой деятельности и характера тех общественных отношений, которые возникают в процессе ее осуществления. Следует сказать, что вопрос о пределах финансовой деятельности государства является спорным в экономической науке. Однако бесспорно следующее:

1) финансовая деятельность – это разновидность государственной деятельности, осуществляемой в интересах всего общества;

2) по своему содержанию – это экономическая деятельность. Поэтому данные общественные отношения являются экономическими. «Отношения, возникающие в процессе плановой аккумуляции и распределения денежных средств, – экономические или, точнее говоря, финансовые отношения, которые обусловлены необходимостью распределения национального дохода для удовлетворения общественных потребностей»;

3) в процессе этой деятельности реализуются распределительная и контрольная функции финансов;

4) финансовые отношения – это денежные отношения.

Необходимо иметь в виду, что не все денежные отношения, даже если они и связаны с движением государственных средств, являются финансовыми. Экономическим финансовым отношениям свойственно то, что они являются распределительными, связаны с осуществлением функций государства и обусловлены движением денег в интересах всего общества в целом. Для этих отношений характерно то, что они, обслуживая товарные, относительно обособлены от них, не являются эквивалентными, выражают одностороннее движение стоимости в денежной форме, которое не сопровождается встречным движением стоимости в товарном виде. Объектом этих отношений выступают деньги, и только деньги.

Данные экономические признаки предопределяют особенности финансовых правоотношений: во-первых, возникают они в процессе финансовой деятельности государства; во-вторых, права и обязанности сторон имеют своей направленностью деньги, движение которых в рамках данного отношения не сопряжено со встречным движением товаров или услуг; в-третьих, государство (в целом либо в лице уполномоченного на то своего органа, действующего в общегосударственных интересах) является обязательным их субъектом; в-четвертых, эти отношения независимо от своей юридической формы носят организационно-властный характер.

Совокупность указанных экономических и правовых признаков позволяет выделить финансовые отношения из общей массы денежных и отличить их от отношений, связанных с обращением товаров и оказанием услуг одним юридическим лицом другому в процессе осуществления ими своей хозяйственной деятельности. Последние, будучи денежными, не связаны с осуществлением государством финансовой деятельности и поэтому не являются финансовыми ни с экономической, ни с правовой точки зрения. По своей экономической природе эти отношения являются товарно-денежными, выражаемыми формулами Д-Т или Т-Д, опосредуют они хозяйственные связи по эквивалентному обмену результатами труда между производителями и потребителями товаров и услуг, которые руководствуются при этом своими собственными хозрасчетными интересами.

Правовой формой этих отношений выступает, как правило, гражданско-правовой договор.

Таким образом, финансовые и гражданские правоотношения опосредуют различные виды денежных отношений. Точнее говоря, различный характер экономических денежных отношений требует их различного правового оформления. Распределительная природа экономических финансовых отношений и участие в них государства предопределяют властный характер оформляющих их правовых отношений.

Могут ли в процессе финансовой деятельности государства возникнуть экономические отношения, не являющиеся финансовыми, с тем, чтобы они были опосредованы, например, гражданскими правоотношениями? Представляется, что на этот вопрос можно ответить только отрицательно. Финансовая деятельность государства потому называется «финансовой», что непосредственно связана с категорией «финансы». А финансы в экономическом смысле представляют собой систему экономических финансовых отношений. Иначе говоря, финансы как экономическая категория существуют только тогда, когда существуют финансовые экономические отношения. Нет этих отношений – нет и финансов (в экономическом смысле), а нет их – говорить о финансовой деятельности государства не приходится. Поэтому, с одной стороны, деятельность государства, не порождающая финансовых экономических отношений, не может считаться финансовой. С другой – в процессе финансовой деятельности государства (если это действительно финансовая деятельность) с точки зрения экономических критериев могут возникнуть только финансовые отношения (как экономическая категория). И их, чтобы не вызвать противоречия между базисом и надстройкой, должны опосредовать только финансово-правовые отношения (как правовая категория).

Сказанное означает, что финансово-экономические отношения, которые в процессе правового регулирования приобретают договорную форму, должны признаваться предметом финансового права. В связи с этим возникает вопрос, а как быть с тем традиционным воззрением, согласно которому такие отношения считаются гражданско-правовыми. Представляется, что это мнение ошибочно, и в действительности мы имеем дело с финансовыми правоотношениями. При этом мы исходим из следующего. Во-первых, опосредование гражданско-правовой формой финансовых по своей экономической сущности отношений порождает, как отмечалось, противоречие между правовой надстройкой и экономическим базисом. Во-вторых, признание данных отношений гражданско-правовыми означает, что признаком, определяющим их отраслевую принадлежность, выступает не предмет правового регулирования, а метод. В-третьих, в настоящее время в юридической науке в основном преодолено застарелое представление, согласно которому договор является сугубо цивилистическим инструментом и наличие договорной формы само по себе дает основание классифицировать данное отношение в качестве исключительно гражданско-правового. И о финансовом праве высказано мнение как об отрасли, использующей в органическом сочетании различные методы правового регулирования, хотя метод властвования и является превалирующим. В-четвертых, анализ договоров, которые традиционно признаются гражданско-правовым элементом финансовой деятельности государства (договоры ведомственной и банковской ссуды, государственного займа и др.), показывает, что они не вписываются в гражданско-правовые схемы и на самом деле являются особой разновидностью финансового договора. Этот договор применяется в тех финансово-экономических отношениях, организовать которые вне соглашения сторон технически невозможно (в основном это кредитные отношения). Выступая методом их организации, финансовый договор в отличие от гражданско-правового не требует юридического равноправия сторон и не меняет организационно-властного характера тех финансовых отношений, которые он опосредует.

Расширяя представление о предмете финансового права, в то же время считаем необходимым пересмотреть понятие финансовой деятельности государства путем исключения из ее состава действий, связанных с использованием денежных фондов. Термин «использование» в экономическом смысле означает «потребление». Деньги, как известно, не имеют потребительской стоимости, поэтому их «использование» происходит в форме обмена на товар, услуги и т. п. Но этот обмен может осуществляться главным образом в товарно-денежных отношениях, выраженных формулами Д-Т и Т-Д. Однако, как отмечалось выше, эти денежные отношения (точнее говоря, денежная часть отношений товарного обмена) не являются финансово-экономическими, и регулируются они в основном нормами гражданского права.

Средства денежных фондов могут использоваться (потребляться) и в некоторых нетоварных отношениях (при оплате труда в виде заработной платы рабочим и денежных выплат колхозникам, при выплате пенсий и пособий и т. п.). Эти отношения, как правильно отмечается в экономической литературе, также не являются финансовыми, так как не выражают распределение стоимости между отдельными звеньями воспроизводства (или непроизводственной сферы) или в их оборотах. И не случайно, что данные отношения составляют предмет не финансового, а иных отраслей права (трудового, колхозного, права социального обеспечения и др.).

Таким образом, использование денежных средств происходит либо в отношениях товарного обмена, либо в отношениях хотя и не товарного типа, но обладающих определенной эквивалентностью. Те и другие ни с экономической, ни с правовой точки зрения финансовыми не являются. Заметим, что использование государственных денежных средств происходит на уровне децентрализованных фондов (средства предприятий, организаций и учреждений).

Что касается централизованных фондов (например, бюджета), то их расходование производится лишь в одной форме – распределения. Возникающие при этом отношения действительно являются финансовыми, но, представляя собой одностороннее движение стоимости в денежной форме, они выражают не потребление денег, а их безэквивалентную передачу. Денежные средства централизованных фондов используются (потребляются) лишь тогда, когда они, пройдя стадии распределения и перераспределения, переместятся в децентрализованные фонды и превратятся в денежные средства предприятий, организаций и учреждений, участников товарного оборота. Но речь уже будет идти, во-первых, об использовании не централизованных, а децентрализованных фондов, во-вторых, оно будет осуществляться в рамках не финансовых, а иных отношений. Следовательно, применительно к централизованным фондам термин «использование» имеет весьма условное значение и, по существу, означает процесс распределения этих фондов.

Итак, в процессе использования денежных фондов финансовых отношений (как в экономическом, так и в правовом смысле) не возникает. Но если деятельность не порождает финансовых отношений, она не может считаться финансовой.

Однако следует учитывать, что в процессе своей финансовой деятельности государство, во-первых, устанавливает порядок использования денежных фондов, во-вторых, осуществляет контроль за этим использованием.

Говоря о контроле, необходимо упомянуть, что финансам присущи две функции: распределительная и контрольная. Но если первая нашла свое прямое отображение в определениях финансовой деятельности и финансового права через такие категории, как «аккумуляция» и «распределение», то вторая в этих определениях не упомянута вообще. И это, на наш взгляд, также является их недостатком. На это можно возразить в том духе, что контроль пронизывает все элементы финансовой деятельности, являясь их неотъемлемым свойством. Поэтому в определении этой деятельности он подразумевается, не нуждаясь в особом упоминании. Однако это не совсем так, и во многих случаях контрольная деятельность приобретает характер самостоятельной разновидности финансовой деятельности. Скажем, контроль за распределением фондов может существенно разниться (по времени, методам проведения, органам осуществления и т. д.) от самого процесса распределения. А что касается, например, использования фондов, то оно, как указывалось выше, вообще не является элементом финансовой деятельности, но контроль за использованием в нее входит. В силу этого финансовый контроль, как выражающий самостоятельную функцию финансов, должен получить собственное отображение в определении финансовой деятельности.

В свете сказанного финансовую деятельность государства можно определить следующим образом: это действия государства по формированию, распределению и организации использования денежных фондов, а также по контролю за этими процессами.

Соответственно этому финансовое право – это совокупность правовых норм, регулирующих общественные отношения, возникающие в ходе формирования, распределения и организации использования Советским государством денежных фондов, а также в связи с осуществлением им контроля за этими процессами.

На первый взгляд кажется, что данное определение мало чем отличается от традиционного – введено лишь два новых слова: «организация» и «контроль». Но по существу отличия довольно значительны. Во-первых, оно должно пониматься в своем буквальном значении, т. е. в предмет финансового права включаются и те экономические финансовые отношения, которые регулируются договорным методом и считаются в настоящее время гражданско-правовыми. Во-вторых, через пересмотр понятия «финансовая деятельность» из ее сферы (а соответственно, и из предмета финансового права) исключаются те отношения, которые сейчас совершенно правильно признаются гражданско-правовыми, трудовыми и т. д., но ошибочно, на наш взгляд, считаются отношениями, возникшими в процессе финансовой деятельности государства (т. е. экономическими финансовыми отношениями). В-третьих, определение дополняется элементом, связанным с контрольной функцией, присущей социалистическим финансам.

В итоге реализуется принцип: отношения, возникающие в процессе финансовой деятельности государства, являются предметом только финансового права. И в более сокращенном виде его можно определить как совокупность правовых норм, регулирующих общественные отношения, возникающие в процессе финансовой деятельности Советского государства.

 

К вопросу о предмете финансового права

[397]

Ключевым для понимания финансового права выступает его предмет.

Традиционно считается, что предметом финансового права являются отношения, возникающие в процессе финансовой деятельности государства. В свою очередь, под этой деятельностью не менее традиционно понимается деятельность государства по образованию, распределению и использованию денежных фондов. Отношения, возникающие в процессе этой деятельности, рассматриваются в качестве таких экономических отношений, как финансовые отношения, которые, следовательно, и выступают предметом финансового права. С этой точки зрения предметом финансового права выступает особая разновидность экономических отношений – финансовые отношения.

Но уже при самом поверхностном рассмотрении выясняется, что государство осуществляет формирование, распределение и использование своих денежных фондов не только на основе экономических финансовых отношений, но и других видов экономических отношений. Так, формирование бюджета может осуществляться, например, путем получения доходов от сдачи внаем государственного имущества. Возникающие при этом отношения с экономической точки зрения являются товарно-денежными. Использование государственных денежных фондов, где государство, выступая в качестве покупателя товаров (работ, услуг), оплачиваемых за счет средств соответствующего денежного фонда (например, бюджета), также осуществляется в рамках отношений, являющихся товарно-денежными. Причем в обоих случаях отношения регулируются гражданским правом, т. е. с правовой точки зрения они являются гражданско-правовыми.

Из этого вытекает, что категории «отношения, возникающие в процессе финансовой деятельности» и «финансовые отношения» – это достаточно различные категории. Но при этом очевидно, что те возникающие в процессе финансовой деятельности государства отношения, которые не являются экономическими финансовыми отношениями и фактически регулируются гражданским или иными отраслями права, предметом финансового права выступать, естественно, не могут (если полагать, что эта отрасль права является не комплексной, а самостоятельной отраслью права).

Большинство авторов полагает, что финансовое право является самостоятельной отраслью права. Во всяком случае, среди юристов-финансистов открытых сторонников того, что финансовое право является комплексной отраслью права, которая включает в себя гражданско-правовые нормы, сейчас не наблюдается. Однако если посмотреть учебники финансового права, то нетрудно заметить, что их содержание не соответствует ни определению этого права, ни характеристике общественных отношений, которые выступают его предметом, даваемых, подчеркнем, в этом же учебнике.

Так, в противоречие утверждению, что предметом финансового права выступает особая разновидность денежных отношений – финансовые отношения, рассматриваются такие отношения, которые не являются финансовыми. Например, практически в каждом учебнике содержится раздел «Правовое регулирование государственных доходов». Между тем к сфере финансового права можно отнести лишь те государственные доходы, которые имеют финансово-правовой характер. Однако в этом разделе рассматриваются «Неналоговые доходы государства и муниципальных образований». В их число входят, в частности, «поступающие в распоряжение государства и муниципальных образований доходы от использования, продажи или иного возмездного отчуждения государственной или муниципальной собственности». Но совершенно очевидно, что данные доходы государство (муниципальное образование) получает посредством отношений, которые с экономической точки зрения являются товарно-денежными, а с правовой – гражданско-правовыми. Такой подход означает, что фактически имеет место отождествление финансового права с институтом, именуемым «Правовое регулирование финансовой деятельности государства». Это требует пересмотра предмета финансового права, признав его комплексной отраслью права. Если же в учебнике декларируется тезис, что финансовое право есть самостоятельная отрасль права, то освещение в нем гражданско-правовых доходов есть проявление элементарной нелогичности.

Попутно отметим, что идея о комплексном характере финансового права выступает в некоторых случаях следствием ошибочной трактовки самого финансового права.

Например, доктор экономических наук В. М. Мандрица, объявив для начала, что «вся финансовая деятельность государства по аккумуляции, перераспределению и использованию фондов денежных средств государства регулируется нормами финансового права», в дальнейшем пишет: «Финансовое право в транзитивной экономике (!?) взаимодействует и с другими отраслями права, обеспечивая отношения равноправных субъектов по поводу денежных средств, отношений внутренних финансов предприятий, в сфере внутренней деятельности банков, органов страхования. Оно также регулирует товарно-денежные отношения нормами гражданского и финансового права». При этом В. М. Мандрица даже предложил собственное определение финансового права, противопоставляя его тем определениям, которые дают Н. И. Химичева и О. Н. Горбунова, почему-то упорно именуя Ольгу Николаевну «доктором экономических наук».

Признавая право каждого автора на самостоятельное видение предмета финансового права, все-таки позволим себе выразить сомнение в следующих моментах. Во-первых, «финансовая деятельность государства по аккумуляции, перераспределению и использованию фондов денежных средств» регулируется не только финансовым, но и, что очевидно, гражданским и международным правом. Во-вторых, взаимодействие отраслей права осуществляется не в «транзитивной экономике», которая, полагаем (ориентируясь на слово «экономика»), входит в состав экономического базиса, а на уровне правовой надстройки. При этом основным назначением финансового права выступает, вопреки, заметим, достаточно распространенному мнению, не регулирование экономики, а обеспечение государства денежными средствами. Финансовое право – эта та рубашка, которая ближе всего к телу государства. В-третьих, нельзя согласиться и с утверждением, что финансовое право «обеспечивает отношения равноправных субъектов по поводу денежных средств». Напротив, характерным признаком финансового права (и это отличает его от гражданского права) выступает то, что оно обеспечивает именно неравенство субъектов финансового правоотношения, наделяя такого субъекта, как государство или государственный орган, большим объемом прав по сравнению со своим контрагентом. В-четвертых, финансовое право не регулирует отношений «в сфере внутренней деятельности банков, органов страхования». Эти отношения (в части взаимодействия между органами управления) регулируются гражданским правом и актами внутренней саморегуляции этих организаций – уставом и учредительным договором, а в части взаимодействия между работниками – трудовым правом. В-пятых, уже вовсе ошибочным является утверждение автора, что финансовое право регулирует товарно-денежные отношения. Предметом финансового права выступают не товарно-денежные, а финансовые отношения. Товарно-денежные отношения, как носящие эквивалентный характер, выступают предметом гражданского права.

В целом же все эти рассуждения о взаимодействии финансового права с другими отраслями права в «транзитивной экономике», где оно «регулирует товарно-денежные отношения нормами гражданского и финансового права», свидетельствует лишь о непонимании того, что собой представляет эта отрасль права и что выступает ее предметом. В равной мере это свидетельствует о том, что право вообще и финансовое право в частности – это сложные с профессиональной точки зрения явления, которые самонадеянным наскоком не возьмешь и где неординарность суждений является лишь проявлением дилетантизма. Заодно вспоминается и Крылов с его: «Беда, коль пироги начнет печи сапожник» (даже если он и доктор экономических наук).

К слову сказать, в настоящее время рынок финансово-правовой литературы оказался перенасыщенным многочисленной халтурой, под видом всякого рода «Основ финансового права», «Кратких курсов», шпаргалок «В помощь студенту, сдающему экзамен», «Финансовое право за три дня», написанных лицами, которые, судя по всему, сами ознакомились с этим правом за три дня. И пекут эти «труды» как блины все, кому не лень. Непрофессионализм, некомпетентность и низкий научный уровень авторов, граничащий с правовым невежеством, более чем очевиден. Достоверность материалов, содержащихся в этих «трудах», определяется лишь тем, насколько их автор сумел без ошибок переписать материал из тех источников, на основе которых и компилируется данная работа. Но где автор пускается в собственные рассуждения, то тут, как говорят в народе, «туши свет». Например, кандидат экономических наук А. Л. Апель, издавший учебное пособие «Основы финансового права», полагает, что изучение этой отрасли права направлено на освоение содержания правового института (!?), осмысление логики закона (!?), уяснение смысла и социальной направленности налоговой политики (!?) государства. Уже этот бессмысленный набор фраз показывает, что студенту, изучающему по данному источнику финансовое право (в качестве почему-то «правового института»), не суждено постичь ни «осмысления логики закона» (непонятно, какого), ни «уяснения смысла налоговой политики» (о финансовой политике вопрос даже не стоит). Тем более что достичь этого студенту предстоит всего за шесть (!!!) обозначенных в данном учебном пособии лекций.

Не вызывает сомнения, что данные «труды» (как и обучение на их основе) – это очевидная профанация как самого финансового права, так и его преподавания. И было бы еще не так страшно, если бы издание этих «работ» ограничивалось удовлетворением авторского тщеславия их создателей или получением ими авторского гонорара. Самое страшное заключается в том, что все это объективно ведет к деградации юридического образования.

Но это тема особого разговора. Возвращаясь к нашей теме, отметим, что своеобразную конструкцию предлагает Г. В. Петрова. По ее мнению, финансовое право представляет собой самостоятельную отрасль права. Однако особенностью финансового права как учебной дисциплины и науки выступает то, что оно является «комплексной дисциплиной, которая охватывает нормы различной отраслевой принадлежности, регулирующие финансовую деятельность государства».

Тезис, согласно которому финансовое право как отрасль права представляет собой самостоятельную отрасль права, но при преподавании финансового права его надо освещать как комплексную отрасль права, представляется весьма сомнительным. То же самое можно сказать и про науку финансового права. Если финансовое право как объективная реальность является самостоятельной отраслью, то и научные представления об этой отрасли права должны отражать именно эту объективную реальность, т. е. определять это право как самостоятельную отрасль права.

В связи с этим отметим, что как явление объективной реальности финансовое право существует в том качестве, которое не зависит от того, какие представления о нем сложились в головах ученых. Любое научное воззрение о финансовом праве (в частности, является оно самостоятельной или комплексной отраслью права) есть лишь субъективное представление о реальной действительности, которое может быть и истинным, и ошибочным. Задача науки состоит в том, чтобы выработать такие представления о финансовом праве, которые максимально совпадали с его действительной сущностью. И если о финансовом праве существуют научные представления, различные по оценке его сущности, то это свидетельствует лишь о том, что наука еще не пришла к единому выводу, что представляет собой данное явление объективной реальности.

Но если ученый пришел к выводу, что финансовое право является самостоятельной отраслью права, однако в процессе преподавания исходит из того, что оно является комплексной отраслью права, охватывающей все, что относится к финансовой деятельности государства, то это свидетельствует о неком раздвоении личности, а точнее, об отсутствии у данного автора четких и ясных представлений об этом праве и о сумятице в научных воззрениях, которую он транслирует в головы обучаемых. В равной мере, если в общей части учебника по финансовому праву утверждается, что оно представляет собой самостоятельную отрасль права, а в особенной части излагается материал, дающий основание полагать, что эта отрасль права является комплексной (в частности, освещается материал, имеющий гражданско-правовую природу), то это свидетельствует о внутренней противоречивости учебника и его логической непоследовательности. Это, конечно же, подрывает доверие к научной позиции такого учебника и не дает студентам возможности уяснить, чем же является финансовое право: самостоятельной или комплексной отраслью права.

Другое дело, что в целях повышения качества подготовки специалистов было бы полезным дать студентам комплексное представление обо всех правовых аспектах финансовой деятельности государства. В этих целях было бы полезно разработать специальный курс «Правовые основы финансовой деятельности государства». Но, читая этот курс, необходимо давать четкие представления студентам, где в этой сфере зона финансового права, где гражданского, а где международного. Читать же курс «Финансовая деятельность государства» под прикрытием курса «Финансовое право» – значит мостить благими намерениями (дать полное представление о финансовой деятельности государства) дорогу в ад (дать искаженное представление о финансовом праве).

В принципе же, данная проблема (финансовое право является самостоятельной отраслью, но изучать его надо как комплексную правовую дисциплину) является результатом нерешенности вопросов, что же является предметом финансового права и соотношения его предмета со сферой финансовой деятельности государства. Об этом свидетельствует и само определение предмета финансового права, которое содержится практически в любом учебнике, согласно которому предметом этой отрасли права выступают отношения, возникающие в процессе финансовой деятельности государства. И если в учебниках советской поры делалась оговорка, что предмет финансового права уже сферы финансовой деятельности государства, то в существующих учебниках и этой оговорки не найдешь. В итоге имеет место некое даже чисто подсознательное отождествление предмета финансового права со сферой финансовой деятельности государства. Иначе говоря, при написании этих учебников (к чему, собственно, и призывает Г. В. Петрова) авторы руководствуются принципом: «Все, что относится к финансовой деятельности государства, то наше, финансово-правовое». Но беда в том, что в этом же учебнике провозглашается тезис, что финансовое право – это самостоятельная отрасль права, методом которой является метод властных предписаний, что опровергается содержанием самого учебника. Для чего нужна эта публичная демонстрация собственного ренегатства по отношению к собственным же научно-теоретическим концепциям, непонятно.

Более того, в учебниках освещаются денежные отношения, вообще не имеющие никакого отношения к обозначенному в нем же предмету финансового права и относящиеся к другим отраслям права.

Дело доходит до парадоксальных ситуаций. Например. Д. М. Дружинин в учебнике финансового права, освещая раздел «Правовые основы страхования», пишет: «Страховое правоотношение представляет собой разновидность гражданско-правового обязательства», с чем нельзя не согласиться. В учебнике финансового права под редакцией профессора М. М. Рассолова без всяких обиняков объявлено, что страхование является институтом гражданского права. Причем в том и другом учебнике (как, впрочем, и в других) страхование (включая договор страхования) освещено так, что этому может позавидовать любой учебник по гражданскому праву.

Но возникает вопрос: если страхование является институтом гражданского права, то почему освещается в учебнике по финансовому праву?

То же самое можно сказать и про такой институт финансового права, как «Правовые основы банковского кредитования». Даже студенту третьего курса понятно, что кредитные отношения, посредством которых одно частное лицо (банк) предоставляет деньги на возвратной основе другому частному лицу (заемщику), являются гражданско-правовыми. Трудно даже объяснить, почему институт, именуемый «Правовые основы банковского кредитования», где в качестве этой основы выступает Гражданский кодекс, можно полагать институтом финансового права.

Во всех учебниках финансового права фигурирует институт, посвященный правовым основам расчетных отношений (например, установление правил проведения безналичных расчетов). При этом излагаемый материал, сопровождаясь ссылками на Гражданский кодекс, по существу ничем не отличается от аналогичного материала, освещаемого (заметим, к месту и по праву) в учебниках по гражданскому праву. И если еще как-то можно обосновать финансовую правовую принадлежность тех расчетных отношений, посредством которых осуществляется уплата налогов и других обязательных платежей в бюджет, то совершенно невозможно объяснить «притязания» финансового права на расчетные отношения, которые возникают, скажем, между продавцом и покупателем. Эти расчетные отношения выражают собой денежную часть товарно-денежного отношения, которое выступает предметом гражданского права. В этих расчетных отношениях нет ни одного признака, который хотя бы косвенно свидетельствовал об их принадлежности к финансовым правоотношениям. Поэтому отнесение их под эгиду финансового права ничего кроме недоумения вызвать не может.

Попутно отметим, что в советские времена переход страховых и банковских отношений под эгиду финансового права объяснялся тем, что страхование и банковское дело были монополизированы государством и осуществлялись государственными организациями в виде Госстраха СССР и Госбанка СССР. Это давало основание финансистам квалифицировать страхование и банковскую деятельность в качестве направлений финансовой деятельности государства (хотя и тогда это вовсе не свидетельствовало о том, что отношения, возникающие в процессе этой деятельности, были финансово-правовыми).

Сейчас на дворе совершенно иные времена: в условиях рыночной экономики страхование и банковское дело стали разновидностью частнопредпринимательской деятельности. В стране нет ни одной страховой организации и ни одного банка второго уровня, которые были бы государственными организациями (в смысле юридического лица в организационно-правовой форме государственного унитарного предприятия). Поэтому с позиции ретроспективного аспекта отнесение страховой и банковской деятельности, а равно безналичных расчетов в разряд финансовой деятельности государства есть проявление феномена, именуемого фантомной памятью (типа, ногу человеку давно отрезали, а она у него все еще продолжает болеть).

В некоторых учебниках есть разделы, посвященные ценным бумагам. И если в части государственных ценных бумаг это в какой-то степени объяснимо (хотя эти бумаги и поглощаются разделом «Государственный кредит»), то ценные бумаги, опосредующие частные финансы (например, акции), никакого отношения к финансовому праву вообще не имеют.

В большинстве учебников, причем в разделе «Государственный финансовый контроль», освещается аудиторская деятельность. Между тем, эта деятельность представляет собой разновидность частнопредпринимательской деятельности, осуществляется она в рамках отношений, субъектами которых выступают два частных лица: аудитор и проверяемая частная организация. Регулируется это отношение гражданским правом, представляя собой разновидность договора возмездного оказания услуг, что прямо предусмотрено ст. 779 ГК. То обстоятельство, что при проведении аудита проверяется выполнение проверяемой организацией ее финансовых обязательств перед государством, не превращает данное отношение в отношение государственного контроля. Государственный финансовый контроль реализуется в рамках организационного финансового отношения, властвующим субъектом которого выступает государственный орган – орган государственного финансового контроля. Между тем аудиторская фирма – это частная организация. Отношение по аудиторской проверке становится отношением государственного финансового контроля лишь в одной ситуации, когда государство (в лице уполномоченного органа) нанимает аудиторскую фирму для проведения целевой проверки определенной организации. Но в этом правоотношении аудитор выступает от имени и по поручению государства, выполняя функцию государственного контрольного органа. И с правовой точки зрения здесь имеет место не отношение аудиторской проверки, а отношение государственного финансового контроля.

Порой дело доходит вообще до экзотических конструкций, необъяснимых с точки зрения элементарных представлений о системе права. Так, Н. Д. Эриашвили, который написал учебники уже, наверное, по всем финансово-правовым институтам, к сфере финансового права отнес правовое регулирование лизинга. В приложении к главе даже дан образец договора лизинга. Но именно данное обстоятельство (то, что лизинг осуществляется путем заключения договора) должно было насторожить специалиста в области финансового права: можно ли отнести лизинг к его сфере? Если же говорить по существу, то лизинг объединяет с финансовым правом лишь его название – «финансовый».

В этом же учебнике рассмотрено «правовое регулирование конкуренции и ограничение монополистической деятельности», что отнести к финансовому праву (даже при всем его непонимании) объективно невозможно.

В другом учебнике по финансовому праву в качестве его института выделено «Инвестиционное право». Из этого следует, что если одно частное лицо (например, гражданин) осуществило инвестиции в деятельность другой частной организации (например, путем приобретения ее акций), то возникающее при этом отношение выступает предметом финансового права. Ясно, что такое понимание предмета финансового права может иметь место лишь при такой научной концепции, когда этим предметом охватываются любые денежные отношения, независимо от того, между какими субъектами и по какому поводу они возникают и каким методом регулируются.

Завершая данный обзор, отметим, что перечисленные выше отношения (страховые, банковские, расчетные, лизинговые, инвестиционные и пр.) предметом финансового права выступать не могут по следующим основаниям. Во-первых, эти отношения не опосредуют процессов формирования, распределения и использования государственного денежного фонда. Если они и выражают такие процессы, то это касается негосударственных денежных фондов, охватываемых категорией «частные финансы». Во-вторых, субъектом этих правоотношений не выступает государство или государственный орган, что является атрибутом финансовых правоотношений. В-третьих, эти правоотношения являются отношениями юридического равноправия сторон, что финансовым правоотношениям не присуще. В-четвертых, все указанные виды отношений регулируются Гражданским кодексом, чью принадлежность к источникам финансового права никто из финансистов не пытается доказать. В-пятых, все указанные виды отношений реализуются в форме гражданско-правового договора.

Тем не менее, вопреки самым очевидным фактам, понятным даже людям, не имеющим юридического образования, эти отношения упорно вталкиваются, вызывая обоснованные насмешки у цивилистов, в прокрустово ложе финансового права.

Включение в состав финансового права перечисленных выше институтов означает, что названный выше принцип «Все, что относится к сфере финансовой деятельности государства, является финансово-правовым» еще больше расширяется и перерастает в принцип «Все, что денежное, то финансово-правовое». И если, предположим, завтра будет принят Закон «О потребительском кредите» (или «Об ипотечном кредитовании жилищного строительства»), о котором сейчас много разговоров, то послезавтра об этом Законе уже будут рассказывать на лекциях по финансовому праву, а через полгода о нем будет написано в каком-нибудь «Кратком курсе финансового права». Позже он появится и в более серьезном учебнике. При этом никто не озаботится хоть как-нибудь обосновать принадлежность этого Закона к финансовому праву. В лучшем случае невнятно будет сказано об имеющем место «государственном регулировании» или «государственно-властных велениях», присущих финансовому праву.

В итоге финансовое право (в том виде, как оно фактически представлено в учебниках) расширяется до границ некоего «Денежного права» или права «Государственного регулирования денежных отношений», охватывающего собой и гражданско-правовые отношения. Зачем понадобился финансово-правовой науке этот экспансионизм, лишь дискредитирующий качественный уровень этой науки, непонятно.

Правда, большинство серьезных авторов понимают, что перечисленные отношения сами по себе к предмету финансового права не относятся. Поэтому в их работах предметом финансового права в данном случае выступают не сами, скажем, страховые отношения или отношения банковского кредитования, а организация или регулирование страхования или банковского дела, осуществление государственного контроля и надзора в этой сфере и т. п.

Например, применительно к сфере страхования Е. В. Покачалова утверждает, что «гражданское право регулирует договорные отношения в этой области (гл. 48 ГК РФ), финансовое право – отношения, основанные на государственных властных велениях. Нормы финансового права определяют систему и организацию страхования, его виды, порядок обязательного страхования, лицензирование страховой деятельности, обеспечение финансовой устойчивости организаций-страховщиков, а также осуществление государственного надзора за страховой деятельностью».

Вообще-то любое правовое отношение основано на «государственных властных велениях», потому что данное отношение есть общественное отношение, регулируемое нормами права, а любая норма права (даже диспозитивная гражданско-правовая норма) – это продукт государства, результат его властного веления. Отраслевая принадлежность нормы права определяется не тем, что регулируемое этой нормой отношение основано на «государственных велениях», а тем, каким является это отношение и каким методом оно регулируется.

В принципе же, в данной ситуации вопрос заключается в следующем: относится ли регулирование частных финансов к сфере финансового права?

Если руководствоваться традиционными определениями финансового права, то нет. Государственное регулирование частных финансов не выражает собой деятельности по формированию, распределению и использованию государственных денежных фондов. Более того, в некоторых учебниках приводится известное высказывание П. М. Годме, что «финансовое право – отрасль публичного права, предметом которой являются нормы, регулирующие государственные финансы».

Но дело даже не в том, что деятельность государства по регулирующему воздействию на частные финансы не вписывается в предмет финансового права по причине формального несоответствия определению этого предмета. В конечном счете, если это определение ошибочно, то его можно поправить (например, дополнить фразой: «а также регулирование частных финансов»).

Дело в том, что данное регулирование не выступает (и не может выступать) предметом финансового права по объективным причинам. При этом следует отметить, что предметом отрасли права выступают не действия государства по регулированию той или иной сферы жизнедеятельности, а определенные общественные отношения. Поэтому, когда утверждают, что к финансовому праву относятся нормы, которые определяют, скажем, «виды страхования», то возникает вопрос: а о каком в данном случае общественном отношении идет речь?

Виды страхования (личное и имущественное, добровольное и обязательное) действительно определяет государство, давая этим видам классифицирующие признаки и определяя условия этих видов страхования.

Однако само по себе принятие правового акта, посредством которого установлен вид страхования, каких-либо отношений между государством и теми лицами, которым акт адресован, никаких правоотношений не устанавливает. Скажем, принятие государством Гражданского кодекса не порождает каких-либо правоотношений между государством и пользователями этого Кодекса. В равной мере сам факт принятия Закона «Об организации страхового дела» не порождает каких-либо правоотношений между государством и пользователями этого Закона. И вообще, принятие любого нормативного правового акта не относится к числу юридических фактов, порождающих правоотношение.

Установление государством видов страхования обеспечивается, во-первых, административными процедурами в виде представления уполномоченным государственным органом (в данном случае органом страхового надзора) страховой организации лицензии на осуществление страхования определенного вида. Отношение по выдаче лицензии на осуществление страховой деятельности, а равно отношение по контролю за соблюдением требований лицензии – это административно-правовые отношения. Кстати, ничего «денежного» в данных отношениях нет. Осуществление страхования данного вида, во-вторых, происходит в рамках возникающих между страховщиком и страхователем отношений. Иначе говоря, установление государством видов страхования реализуется через реализацию субъектами страхового отношения своих прав и обязанностей, определяемых теми правовыми актами, которые регулируют страховые отношения, в том числе определяют его виды. Но эти страховые отношения регулируются нормами гражданского права. Так, реализация положений Закона «Об организации страхового дела» о видах страхования (личное и имущественное) осуществляется через реализацию положений ГК о договорах личного и имущественного страхования.

Следовательно, такого общественного отношения, которое возникает при установлении государством вида страхования и которое выступает предметом финансового права, просто-напросто не существует.

То же самое можно сказать и про такие якобы «финансово-правовые аспекты страхования», как «определение системы страхования и его организация».

Не относятся к предмету финансового права и такие кажущиеся на первый взгляд «финансово-правовыми» мероприятия, как «обеспечение финансовой устойчивости организаций-страховщиков». Правовые нормы, посредством которых установлены размеры уставного фонда страховых организаций, размеры их страховых резервов и т. п. – это обычные гражданско-правовые нормы, определяющие правовой статус страховщика как субъекта страхового отношения. Вообще получается как-то интересно: ни у кого не повернется язык отнести к финансовому праву, скажем, ст. 99 ГК «Уставный капитал акционерного общества». Но почему-то большинство финансистов ст. 25 Закона «Об организации страхового дела», устанавливающую размеры уставных фондов этих же акционерных обществ, но осуществляющих страховую деятельность, к этой отрасли права относят. Возможно, это объясняется тем, что сама ст. 25 Закона помещена в главе «Обеспечение финансовой устойчивости страховщиков». Но ведь достаточно очевидно, что слово «финансовый» само по себе вовсе не означает принадлежности к финансовому праву.

В целом же по поводу государственного регулирования частных финансов следует отметить: это регулирование не имеет цели удовлетворения денежных потребностей государства, что выражает суть и смысл финансового права: оно призвано регулировать его финансы, государственные финансы. Поэтому финансовое право и относится к публичному праву. Частные финансы (финансы банков, страховых организаций и всех любых негосударственных организаций) регулируются частным правом (в первую очередь гражданским). Отметим также, что регулирование посредством норм гражданского права – это то же государственное регулирование. При этом любая норма права – это всегда государственное веление.

Государственное регулирование денежных отношений, опосредующих частные финансы, имеет цель упорядочения поведения тех субъектов, которые равноудалены от государства, защиты интересов слабого субъекта этого отношения, обеспечения осуществления соответствующего вида частнопредпринимательской деятельности наиболее эффективным для общества образом. Посредством данных норм определяется правовой статус лиц (в том числе их финансовая устойчивость) как субъектов соответствующего имущественного отношения, которое не является финансово-правовым.

Что же касается всякого рода разрешительных процедур, применяемых в отношении субъектов частнопредпринимательской деятельности (их государственная регистрация, лицензирование), а также осуществления государственного контроля и надзора за их деятельностью (в частности, контроль за соблюдением установленных для них всякого рода денежных нормативов) – все это уже сфера административного права. Возникающие при этом административные правоотношения призваны обеспечить реализацию тех прав и обязанностей субъекта, которые установлены для него нормами гражданского права. Неисполнение предписаний этих норм обеспечивается мерами государственного принуждения (например, отзывом лицензии у страховой организации). В случаях, когда это неисполнение образует состав правонарушения, государство применяет меры соответствующей юридической ответственности. Но это уже правоохранительные отношения.

Таким образом, так называемое «государственное регулирование» частнопредпринимательской деятельности (включая регулирование частных финансов) не выражает собой, во-первых, финансовой деятельности государства, во-вторых, оно выступает предметом отраслей права, относящихся к частному праву. В силу этого включение институтов, образуемых совокупностью данных отношений, в предмет финансового права не имеет ни экономических, ни правовых, ни научных оснований.

В заключение отметим, что в последних работах предмет финансового права дополнится новыми элементами. Обычно называются отношения, возникающие в процессе финансового контроля и привлечения к ответственности за совершение финансового правонарушения.

Признание отношений, возникающих в процессе финансового контроля, в качестве предмета финансового права следует, по нашему мнению, признать правильным, но требующим своего расширения. Действительно, предметом финансового права выступают не только материальные финансовые отношения, опосредующие движение денежных средств, но и отношения, которые мы именуем «организационными финансовыми отношениями» и которые способствуют реализации материальных финансовых отношений. Некоторые авторы именуют их «неимущественные отношения, возникающие в процессе финансовой деятельности государства и муниципальных образований». В число таких отношений входят не только отношения, возникающие при осуществлении финансового контроля, но и некоторые другие (например, отношения, возникающие в процессе финансового планирования, в число которых входят и бюджетно-процессуальные отношения).

Что касается отнесения к предмету финансового права отношений, возникающих при привлечении к ответственности за совершение финансовых правонарушений, то тут требуются некоторые уточнения. Дело в том, что понятие «финансовые правонарушения» является собирательным (обобщающим) и оно охватывает собой различные виды правонарушений: налоговые преступления, административные налоговые правонарушения и собственно финансово-правовые правонарушения. Соответственно, существуют и три вида юридической ответственности за их совершение: уголовная, административная и финансово-правовая. Отношения, возникающие при привлечении к ответственности за совершение финансовых правонарушений, имеющих вид налоговых преступлений или административных правонарушений, к предмету финансового права, естественно, не относятся. Отметим также, что вопрос о существовании особого вида правонарушений – финансово-правовых, а равно о наличии особого вида юридической ответственности – финансово-правовой, является спорным: некоторые авторы полагают, что данные правонарушения относятся к категории административных правонарушений, а ответственность за их совершение является разновидностью административно-правовой ответственности.

Завершая рассмотрение вопроса о предмете финансового права, можно, по нашему мнению, сделать два основных вывода.

Первый вывод: традиционное определение предмета финансового права – отношения, возникающие в процессе финансовой деятельности государства, – не дает правильного представления об истинном предмете данной отрасли права. В процессе формирования, распределения и использования своих денежных фондов государство использует не только финансово-экономические отношения, но целый ряд иных экономических отношений (в первую очередь, кредитных и товарно-денежных). И регулируются данные отношения не только финансовым, но гражданским правом (а во внешнеэкономической деятельности – международным правом). В силу этого и само наименование данной деятельности государства – «финансовая деятельность» – неточно: деятельность, в процессе осуществления которой возникают не только финансовые, но и иные виды экономических отношений, регулируемых не только финансовым, но и другими отраслями права, не может именоваться «финансовой».

Понятно, что никакая научная дефиниция не в состоянии отразить все свойства и грани описываемого явления. Тем более если речь идет о таком сложном явлении, как предмет финансового права. Однако финансово-правовая наука должна стремиться к максимально точному определению данного предмета. Это имеет не только теоретическую значимость, что, заметим, представляет самостоятельную ценность, но и практическое значение. Точное определение предмета финансового права поможет законодателю избрать для регулирования соответствующего экономического отношения такой правовой режим, который соответствует сути этого отношения, что способствует повышению эффективности соответствующего финансово-экономического института.

Второй вывод: что это определение неточно – им не руководствуются, его (по крайней мере, в учебной литературе) игнорируют. И это, заметим, приводит к получению еще более ошибочного представления не только о предмете финансового права, но и самой этой отрасли права.

Характерно, что представление о предмете финансового права меняется несколько раз на протяжении одного учебника. В результате в разных местах работы под этим предметом понимаются: финансовые отношения – отношения, возникающие в процессе финансовой деятельности государства, эти отношения плюс отношения, возникающие в процессе регулирования частных финансов, – все денежные отношения. Но что характерно: сама тема предмета финансового права ограничена главой «Понятие и предмет финансового права». Затем все, что там было сказано, начисто забывается, и каждый последующий раздел учебника начинается, как выражаются китайцы, с чистого листа белой бумаги. То есть каждый раздел учебника написан исходя из собственного для этого раздела представления о предмете финансового права, без всякой оглядки на то, что было сказано раньше или будет сказано позже.

 

К соотношению понятий «финансовая деятельность» и «управление финансами»

[409]

Применительно к финансам в юридической литературе употребляют два понятия – «финансовая деятельность» и «управление финансами». Первое используется в основном в финансово-правовой литературе.

Финансовую деятельность Советского государства можно определить как деятельность государственных органов по планомерному собиранию (мобилизации), распределению и использованию государственных денежных фондов. Общественные отношения, складывающиеся в процессе осуществления этой деятельности, принято считать предметом советского финансового права. Финансовую деятельность осуществляют и органы государственной власти, и органы государственного управления.

Понятие «управление финансами», свойственное административному праву, сформулировано так: «Управление финансами представляет собой деятельность государственных органов по организации создания государственных денежных фондов, их распределения и использования в целях осуществления задач и функций Советского государства». Нетрудно заметить, что содержание терминов «управление финансами» и «финансовая деятельность» раскрывается с помощью одних и тех же элементов. Показательно также сопоставление учебника «Советское финансовое право» и монографии «Советское административное право: Основы управления народным хозяйством». Глава учебника «Финансовая деятельность Советского государства» и глава монографии «Управление в области финансов и кредита» написаны В. В. Бесчеревных и по существу идентичны.

Таким образом, один и тот же материал излагается в разных отраслях юридической науки. Пока такое положение неизбежно. Предмет финансового права – общественные отношения, возникающие в процессе финансовой деятельности государства. Финансовая деятельность осуществляется, в частности, органами государственного управления. Следовательно, общественные отношения, возникающие в процессе финансовой деятельности органов государственного управления, являются финансово-правовыми.

С другой стороны, предмет административного права – общественные отношения, возникающие в процессе государственного управления. Финансовая деятельность, осуществляемая исполнительно-распорядительными органами, есть часть государственного управления. Следовательно, общественные отношения, возникающие в процессе финансовой деятельности органов государственного управления, являются административно-правовыми.

Необходимо либо признать финансовое право частью административного, что позволит считать финансовые правоотношения одновременно административными (соотношение частного и общего), либо, признавая эти отрасли права самостоятельными, более четко размежевать их. В настоящее время вопрос о существовании финансового права как самостоятельной отрасли в науке по существу решен. Практика правового регулирования также стоит на этой позиции, свидетельством чему является компоновка Свода законов СССР, где финансовое законодательство выделено в специальное подразделение.

Критерием разграничения финансового и административного права служит характер общественных отношений, то есть предмет правового регулирования. Коль скоро предмет финансового права образуют общественные отношения, возникающие в процессе финансовой деятельности государства, то и та их часть, которая возникает в ходе деятельности органов государственного управления, должна оставаться в рамках именно финансового права. Чтобы ликвидировать принадлежность к двум отраслям права, необходимо вывести из административного права институт «управление финансами». Практические шаги в этом направлении уже сделаны. Так, в учебнике по административному праву (М., 1973) традиционного раздела «Управление в области финансов и кредита» нет.

Вопрос решается сравнительно несложно в отношении специализированных финансово-кредитных органов государственного управления (Министерства финансов, Госбанка СССР, Стройбанка СССР и т. п.). А принадлежностью какой отрасли права – финансового или административного – является финансовая деятельность отраслевых органов управления, например промышленных министерств? Традиционно считается, что «министерство – субъект административного права». В учебниках по финансовому праву компетенция министерств в области финансов и кредита специально не освещается.

Финансовая деятельность министерства относится к сфере финансового права в том случае, если признать ее финансовой деятельностью государства. По нашему мнению, это именно так. Во-первых, министерства – органы государства – выступают проводниками и исполнителями его финансовой политики, представляя в первую очередь общегосударственные денежные интересы. Во-вторых, денежные фонды министерств наряду с бюджетом входят в единую финансовую систему СССР. Отношения, возникающие по поводу собирания, распределения и использования данных фондов, по своей экономической природе являются финансовыми. А, как известно, юридическая форма отношений должна соответствовать их экономическому содержанию (соотношение базиса и надстройки).

Показательно и то, что Планом подготовки законодательных актов СССР на 1983–1985 гг. предусмотрена наряду с общим положением о министерствах разработка постановления Совета Министров СССР о правах министерств и ведомств СССР в области финансов и кредита.

Наличие специального финансового законодательства, регулирующего соответствующую сторону деятельности министерств, свидетельствует о том, что эта деятельность находится в сфере финансового права. То же относится и к финансовой деятельности ведомств и других органов государственного управления. Соответственно, в общую часть финансового права как учебной дисциплины следует ввести специальный раздел «Управление в области финансов», посвященный компетенции в области финансов как органов государственной власти (начиная с Верховного Совета СССР и кончая поселковыми, сельскими Советами), так и органов государственного управления (включая органы общей, отраслевой и специальной компетенции – советы министров, исполкомы, министерства, ведомства и др.). Здесь же должна быть раскрыта компетенция специализированных финансово-кредитных органов (Министерства финансов, Госбанка СССР, Стройбанка СССР и т. п.).

Вопрос о соотношении понятий «управление финансами» и «финансовая деятельность» еще более усложняется, когда речь идет о предприятии. В данном случае уже три отрасли права – финансовое, административное и гражданское – претендуют на то, чтобы финансы предприятия считать «своим» объектом правового регулирования. Для представителей финансово-правовой науки финансовая деятельность предприятий – часть финансовой деятельности государства, поскольку их денежные фонды входят в состав единой финансовой системы СССР; для административистов внутреннее управление финансами предприятий – разновидность государственного управления, осуществляемого администрацией как органом управления; в гражданском праве деньги предприятия считаются элементом его имущества и ассоциируются с понятиями «юридическое лицо», «хозрасчет», «хозяйственный договор» и т. п.

Кроме того, выплаты рабочим и служащим из фонда заработной платы производятся в соответствии с нормами трудового права, выплата пособий по государственному социальному страхованию регулируется нормами права социального обеспечения.

Для выработки критериев разграничения отраслей права необходимо выяснить характер экономических отношений, возникающих в процессе хозяйственной деятельности предприятий, имея в виду, что правовые отношения вторичны, производны от экономических.

Прежде всего не все денежные отношения предприятий являются финансовыми. Финансовые отношения (как экономическая категория) – отношения распределительные, обусловлены движением общественных денежных фондов и связаны с расширенным социалистическим воспроизводством. Данные экономические признаки предопределяют особенности и финансовых правоотношений: во-первых, они возникают в процессе финансовой деятельности государства; во-вторых, государство выступает их обязательным субъектом; в-третьих, эти отношения носят организационный характер. Совокупность названных экономических и правовых признаков позволяет выделить финансовые отношения предприятий из общей массы денежных отношений и отграничить их, в частности, от отношений, связанных с обращением товаров, возмещением издержек производства, оплатой труда и т. п., которые, будучи денежными, не являются финансовыми ни с экономической, ни с правовой точки зрения. В силу этого предложения о включении института «финансы предприятий», которым обычно охватываются все их денежные фонды, в состав финансового права спорны.

В ходе финансовой деятельности государства с точки зрения экономических критериев могут возникнуть только финансовые отношения (как экономическая категория), и их должны опосредовать лишь финансово-правовые отношения (как правовая категория). Поэтому говорить о возникновении в процессе финансовой деятельности, например, гражданско-правовых отношений можно только либо неправильно понимая экономическую природу денежных отношений, либо ошибочно определяя их правовую форму. В первом случае обычные товарно-денежные отношения, которым и должна сопутствовать гражданско-правовая форма, объявляются финансовыми, во втором – отношения, являющиеся по сути финансово-правовыми, признаются в силу традиционных заблуждений гражданскими.

При выяснении характера отношений, возникающих в процессе формирования, распределения и использования денежных фондов предприятия, необходимо учитывать, во-первых, назначение этих фондов и их место в финансовой системе СССР; во-вторых, в качестве кого выступает предприятие (субъекта или объекта управления, или стороны по договору); в-третьих, какой интерес в его деятельности преобладает: общегосударственный либо собственный, хозрасчетный. В последнем случае речь идет не столько о противоречиях этих интересов, сколько о различной роли предприятия в процессе осуществления тех или иных денежных операций. Например, удерживая налоги из заработной платы рабочих и служащих, предприятие (точнее, его бухгалтерия) выполняет функции государственного финансового органа, а взыскивая неустойку за недопоставку продукции со стороны по договору, оно больше руководствуется собственными хозрасчетными интересами.

Обозначим те виды отношений, возникающих в процессе денежных операций предприятий, которые можно признать финансово-правовыми.

Группа отношений, строящихся по модели «государство – предприятие», где государство осуществляет финансовую деятельность. Основными из них являются: а) отношения по поводу установления компетенции предприятия в области финансов и кредита и правовых основ ведения ими финансовой деятельности; б) отношения по поводу установления порядка распределения прибыли, формирования и использования денежных фондов предприятия; в) отношения предприятия с бюджетом и другими централизованными денежными фондами государства, что охватывает движение денег как из бюджета предприятию (бюджетное финансирование), так и от предприятия в бюджет (внесение обязательных платежей).

Группа отношений, строящихся по модели «вышестоящий орган отраслевого управления, осуществляющий финансовую деятельность, – предприятие». Указанные отношения также существуют в двух видах, охватывая движение денег: а) из отраслевых централизованных фондов (оказание финансовой помощи предприятиям, финансирование внедрения новой техники и т. д.); б) от предприятия в отраслевые фонды и на содержание вышестоящих органов управления. Кроме того, в эту группу входят отношения, возникающие в результате издания ведомственных актов (принятых в дополнение и развитие общегосударственных правил), устанавливающих порядок и организацию финансовой деятельности в системе данного министерства, ведомства, а также отношения, связанные с управлением финансами данной отрасли.

Для перечисленных отношений характерно, что в них предприятие выступает в качестве объекта управления, в то время как субъектом управления выступает орган, осуществляющий государственную финансовую деятельность, наделенный соответствующими властными полномочиями.

Кредитные отношения предприятий с банками. Включение этих отношений в полном объеме в состав финансово-правовых спорно, поскольку существует гражданско-правовая категория «договор банковской ссуды» и кредитование в настоящее время рассматривается как комплексный правовой институт. Вместе с тем банковский кредит – институт финансовой системы СССР, банки – государственные финансовые органы, наделенные по отношению к предприятиям широкими властными полномочиями, кредитование – метод осуществления финансовой деятельности. Поэтому кредитные отношения в полном объеме являются финансово-правовыми, а договор банковской ссуды – финансовым. Для этого договора характерно то, что он, во-первых, является юридической формой финансовой деятельности государства, которое выступает его стороной (при кредитовании – в лице банков); во-вторых, стороны не обладают равноправием в гражданско-правовом смысле; в-третьих, используется соглашение сторон как средство установления взаимных финансовых обязательств.

Группа отношений, связанных с формированием денежных фондов предприятия (фондов экономического стимулирования, амортизационного фонда, оборотного фонда денежных средств и др.). Источник формирования данных фондов – выручка от реализации предприятием продукции или услуг. Сам процесс реализации относится к товарно-денежным отношениям, регулируемым нормами не финансового, а гражданского права, поскольку эти отношения не являются распределительными и в них предприятие не выполняет функций органа, осуществляющего финансовую деятельность государства. Однако процесс распределения прибыли и внесения отчислений в фонды предприятия относится к числу финансовых операций.

Отношения, возникающие в ходе использования этих фондов, различны. Критерием установления их отраслевой принадлежности служит характер и назначение фондов. Использование фондов, предназначенных для общественного потребления, порождает финансовые отношения, а предназначенных для индивидуального потребления либо для обеспечения процессов эквивалентного обмена – товарно-денежные. Так, использование фонда развития производства, амортизационного фонда и части фонда социально-культурных мероприятий и жилищного строительства, предназначенной для общественных нужд, относится к сфере финансового права. Не случайно денежные средства этих фондов планируются в качестве источника государственных капитальных вложений. Использование же фондов материального поощрения, заработной платы и оборотного фонда относится, соответственно, к трудовому и гражданскому праву.

Отношения, связанные с организацией государством расчетов в народном хозяйстве и с осуществлением в связи с ними Госбанком СССР и Стройбанком СССР односторонне-властных и контрольных функций. Вместе с тем осуществление самих расчетов за поставляемую продукцию и оказываемые услуги относится к сфере гражданского права.

Сосредоточение правового регулирования всей финансовой деятельности Советского государства в одной отрасли – финансовом праве будет способствовать более четкому распределению «обязанностей» между различными отраслями права и в конечном счете улучшит функционирование правового механизма в целом.

 

Финансовые правоотношения договорного типа

[418]

На первый взгляд кажется, что понятия «финансовый» и «договор» несовместимы. Традиционно считается, что финансовое право пользуется односторонне-властным методом, в силу чего финансовые правоотношения договорными быть не могут.

Попытаемся оспорить это суждение, обратившись к одному из основных разделов финансовой системы СССР – социалистическому кредиту.

Кредитование является методом финансовой деятельности Советского государства. Общественные отношения, возникающие в процессе ее осуществления, формируют, как известно, предмет финансового права. С другой стороны, кредитование, т. е. срочное и возвратное предоставление денежных средств, есть не что иное, как договор займа. А это уже относится к гражданскому праву.

В этих условиях приходится конструировать довольно сложное правовое явление, суть которого сводится к тому, что кредитные отношения, строящиеся по договорной модели, следует считать гражданскими, а регулируемые властным методом – финансовыми. Соответственно этому кредит определяется как комплексный (смешанный) институт, объединяющий нормы двух отраслей права.

Но такое решение вопроса нельзя признать удачным. Во-первых, единый с экономической точки зрения институт расчленяется на два вида правоотношений, которые трудно разграничить даже теоретически. Во-вторых, не все виды кредита вписываются в эту схему.

Рассмотрим один из них – внутрибюджетное кредитование. Оно применяется для покрытия временных кассовых разрывов, возникших при исполнении какого-либо бюджета, путем предоставления ссуды из вышестоящего бюджета.

Для этих отношений характерно то, что, во-первых, они являются бюджетными (деньги перемещаются из одного бюджета в другой); во-вторых, субъекты связаны друг с другом административной подчиненностью (например, областной и районный исполкомы, представляющие соответствующие бюджеты). Любого из этих признаков достаточно, чтобы гражданское законодательство на эти отношения не распространялось, о чем прямо говорит ст. 2 Основ гражданского законодательства Союза ССР и союзных республик. Поэтому, если признать данные отношения гражданско-правовыми, то придется добавить: «но гражданским законодательством они не регулируются», что будет выглядеть абсурдным.

Регулируются же они законодательством о бюджетных правах союзных республик и местных Советов, т. е. актами, принадлежность которых к финансовому праву не вызывает сомнения.

Точно так же решается этот вопрос и в тех социалистических странах, где применяется данный вид кредитования. Так, Н. Вачев (Болгария) по этому поводу пишет: «Временные ссуды (они являются обычно беспроцентными), которые выдаются из республиканского бюджета как временная финансовая помощь окружным народным советам, регулируются финансовым правом».

Следовательно, отношения, возникающие при внутрибюджетном кредитовании, являются финансово-правовыми. Но бесспорно и то, что рассматриваемая ссуда есть договор займа со всеми присущими ему элементами (заимодавец и заемщик, офферта и акцепт, возвратность и срочность и т. д.). Поэтому данный договор является финансовым.

Мы сознаем, что внутрибюджетные ссуды – явление непоказательное для финансовой деятельности. Но оно свидетельствует о принципиальной возможности существования финансовых правоотношений, построенных по договорной модели.

Теперь рассмотрим такую разновидность кредита, как государственный кредит. Точнее, одну из его форм – государственный заем.

При выпуске государственных займов население выступает кредитором (заимодавцем), а государство – заемщиком. Осуществляется государственный кредит на принципах добровольности, срочности и возвратности, т. е. он основан на договоре займа.

В гражданско-правовой литературе государственные займы рассматриваются как случай выступления государства в качестве субъекта гражданских правоотношений. Но в то же время ни в статьях Гражданского кодекса, посвященных договору займа, ни в работах, освещающих этот договор, государственные займы не упоминаются. И это примечательно. Представители финансово-правовой науки занимают иную позицию. Так, С. Д. Цыпкин считает, что «отношения, возникающие при выпуске государственных займов, регулируются финансовым правом и отличаются от отношений, складывающихся на основе договора займа, регулируемого нормами гражданского права». Однако отсутствует объяснение того факта, что государственный заем – все-таки договор, и нет ответа на вопрос: если он не гражданско-правовой, то какой?

Для выяснения природы отношений, возникающих при государственных займах, необходимо прежде всего отметить, что государственный кредит является централизованным институтом финансовой системы СССР, а выпуск займов – методом финансовой деятельности государства. Поступления по займу входят в доходную часть государственного бюджета, используются на формирование общегосударственных потребностей, погашаются займы за счет бюджета. Таким образом, движение денежных средств при государственных займах связано с расширенным социалистическим производством. А это означает, что с экономической точки зрения данные отношения являются финансовыми.

Важно и то, что нормы гражданских кодексов, регулирующие договор займа, на государственный кредит не распространяются. Так, в обычном договоре его условия определяет заимодатель, при государственном займе это делает заемщик в одностороннем порядке. Гражданско-правовой договор предполагает юридическое равноправие сторон, что между государством и отдельным гражданином нереально. При государственном займе гражданин не обладает теми правовыми средствами воздействия на должника, которые есть при гражданско-правовом договоре.

Но, может быть, мы имеем дело с комплексным институтом, где какая-то часть отношений регулируется нормами финансового, а другая – нормами гражданского права? Думается, нет.

Государственный заем – целостный финансовый институт. В нем участвуют всего лишь две стороны: государство и население. Сберегательные кассы, которые производят продажу облигаций и их погашение (т. е. осуществляют те элементы государственного займа, которые больше всего похожи на гражданско-правовые сделки), выступают не в качестве юридического лица – стороны по договору, а в роли органа государства, представляя его в целом. И именно государство гарантирует всем своим авторитетом и достоянием погашение обязательств по займам, которые в своей совокупности не случайно именуются государственным долгом.

Поэтому представляется правильным мнение Б. Н. Иванова, который считает, что операции сберегательных касс по размещению займов и обслуживанию займодержателей регулируются финансовым правом.

Таким образом, отношения, возникающие при государственных займах, ни в целом, ни в части гражданским правом не регулируются, а являются финансово-правовыми.

Но коль скоро эти отношения договорные, то возникает вопрос: а как быть с односторонне-властным методом правового регулирования, который традиционно считается единственно приемлемым для финансового права?

Представляется, что мы не учитываем разнообразия форм применения этого метода, а также гибкости, проявляемой государством в ходе осуществления своей финансовой деятельности. В результате искусственно суживаем сферу фактического применения этой отрасли права.

Метод правового регулирования зависит от способа осуществления финансовой деятельности. Так, собирание денежных средств в бюджет осуществляется государством как путем принудительного безвозвратного изъятия (например, с помощью налогов), так и путем добровольного возвратного привлечения (с помощью, например, госзаймов). В первом случае используется односторонне-властный метод в его чистом виде; во втором – метод, основанный на договоре. Но при любом из этих методов экономическая природа отношений остается финансовой, поскольку они опосредуют образование и использование государственных денежных фондов.

Определение отраслевой принадлежности этих отношений в зависимости от метода правового регулирования (раз метод договорный – значит, гражданское право, властно-распорядительный – финансовое) означало бы, во-первых, игнорирование экономической сущности отношений (финансовые с экономической точки зрения были бы гражданскими с правовой). Уместно в связи с этим напомнить общеизвестное марксистско-ленинское положение о вторичности и производности правовых отношений в отличие от экономических (соотношение базиса и надстройки). Во-вторых, происходила бы подмена основного критерия деления права на отрасли и в его качестве выступал бы не предмет, а метод. Но, как известно, «определяющее значение при формировании подразделений правовой системы имеет предмет правового регулирования». Поэтому нет никаких оснований выводить один из способов финансовой деятельности за рамки финансового права.

Разновидностью социалистического кредита является банковский кредит. Банковскому кредитованию посвящены специальные нормы Основ гражданского законодательства и республиканских гражданских кодексов, в силу чего известна такая разновидность гражданско-правового договора, как договор банковской ссуды. Государственные банки (Госбанк и Стройбанк) являются юридическими лицами и действуют на началах хозрасчета, что рассматривается как признак их гражданской правосубъектности. В то же время они наделены значительными властно-организационными полномочиями, присущими органам государственного управления, а нормы, регулирующие банковский кредит, включены и в финансовое законодательство.

Следовательно, с позиции существующего законодательства банковский кредит, бесспорно, является комплексным институтом. Но зададим себе вопрос: целесообразно ли такое «двуправие», соответствует ли оно экономической сущности банковского кредита и роли банков в финансовой деятельности государства?

Кредитные ресурсы образуются в сфере социалистического расширенного производства. Ссудный фонд является собственностью государства и наряду с бюджетом используется как источник обеспечения социалистического хозяйства денежными средствами. Поэтому с экономической точки зрения кредитные отношения банков являются финансовыми.

Особенности кредитования как способа финансовой деятельности государства, основанного на договоре, предопределяют особенности метода правового регулирования, в котором сочетаются одно сторонне-властные и договорные элементы. Но это не есть сочетание двух методов: административного и гражданско-правового, а применение одного метода – финансово-правового, в котором властные и договорные элементы синтезируются в неразрывное единство.

Этим же предопределяются и особенности правового положения банков. Представляется, что мнение о них как о гражданско-правовых субъектах пришло к нам из тех времен, когда они были частнопредпринимательскими учреждениями, чья коммерческая деятельность имела единственную цель – извлечение прибыли. В. И. Ленин предполагал следующую трансформацию функций банков по мере развития социализма: с национализацией банков государство «впервые получило бы возможность сначала обозревать все главные денежные операции, без утайки их, затем контролировать их, далее регулировать хозяйственную жизнь, наконец получать миллионы и миллиарды на крупные государственные операции». Характерно и то, что В. И. Ленин отождествлял прибыль социалистических банков с прибылью самого государства.

Следовательно, в настоящих условиях банки являются финансовыми органами государства, что и нашло отражение в уставах о них, где записано: деятельность банков направлена на обеспечение единой государственной политики в области финансирования и кредитования народного хозяйства.

И в этом качестве банк един, так же как едины его отношения с заемщиком. Не случайно поэтому безуспешными оказываются все попытки расчленить банк на два лица, а его отношения с одним и тем же субъектом – на два вида: финансово-правовые, где он выступает в роли органа государственного управления, и гражданско-правовые, где он является стороной в договоре. Быть в одно и то же время в одном и том же отношении и властвующим, и равноправным субъектом практически невозможно, а все теоретические расчленения приводят лишь к созданию искусственных схем, отдающих схоластикой. В равной степени в порядке только умозрительной абстракции можно представить банк в качестве равноправного субъекта по отношению к своим клиентам. Наличие у банка широких властных полномочий ставит его выше их, в силу чего эти отношения не вмещаются в рамки гражданско-правового договора, предполагающего равенство и независимость сторон. Но поскольку договор все-таки существует, он не может быть ничем иным, как финансовым договором.

Касаясь его природы, можно отметить следующее. Правовая форма финансово-экономических отношений обусловлена, как уже отмечалось, способом осуществления финансовой деятельности. Государство использует свои денежные фонды и путем финансирования (безвозвратное предоставление денег), и путем кредитования (предоставление денег взаймы). В последнем случае применяется договорная форма. Но и при ней банк выступает не просто заимодавцем, а остается государственным органом, осуществляющим финансовую деятельность, т. е. властвующим субъектом. Поэтому отношениям, опосредованным финансовым договором, как и всем другим финансовым отношениям, свойствен признак императивности.

Что касается хозрасчета банка, то это не столько признак его гражданской правосубъектности, сколько способ повышения эффективности финансовой деятельности, которую он осуществляет.

Заметим, что в соответствии с постановлением ЦК КПСС и Совета Министров СССР от 12 июля 1979 г. «Об улучшении планирования и усилении воздействия хозяйственного механизма на повышение эффективности производства и качества работы» в деятельность министерств внедряются хозрасчетные методы работы, что, однако, вовсе не меняет их правового положения как органов государственного управления. Кроме того, платность кредита – а именно она лежит в основе хозрасчета банков, – является средством, обеспечивающим более рациональное и экономное использование предприятиями и организациями – заемщиками государственных денежных средств.

Итак, банковский кредит представляет собой цельный финансово-правовой институт. Соответственно этому все кредитные отношения должны рассматриваться как финансово-правовые. Договор банковской ссуды, являясь разновидностью финансового договора, выступает органическим элементом особого финансового метода, посредством которого эти отношения регулируются. Банк как субъект этих отношений выступает единственно в качестве государственного органа, осуществляющего управление государственными финансами.

Но возникает вопрос: а как быть с теми нормами гражданских кодексов, которые посвящены банковскому кредитованию?

Прежде всего необходимо сказать, что данные нормы в практике финансовой деятельности фактически не применяются. И это свидетельствует об ошибочности представления о гражданско-правовом характере хотя бы части отношений в этой области. Нормотворческая практика не пошла по пути разработки отдельных актов гражданского и финансово-правового профиля. Принимаются единые акты, регулирующие банковский кредит в целом. Они-то и являются «работающими» актами. Примером могут служить Основные положения о банковском кредите, утвержденные постановлением Совета Министров СССР от 11 ноября 1982 г. В свою очередь, это говорит о том, что банковский кредит является цельным институтом. Поэтому отмена соответствующих статей гражданских кодексов не только расчистит правовую систему от ненужного материала, но и позволит правильнее сориентироваться в отраслевой принадлежности норм, касающихся этого института.

Из всего сказанного следует вывод, что в процессе финансовой деятельности Советского государства возникают отношения договорного типа, которые регулируются не гражданским, а финансовым правом (внутрибюджетное кредитование и государственный кредит). К ним устойчиво тяготеет и банковский кредит.

На основании этого предлагаем:

1) расширить представления о методах правового регулирования, применяемых финансовым правом, за счет включения особого финансово-правового метода, основанного на сочетании односторонне-властных и договорных элементов;

2) признать наличие финансовых правоотношений, построенных по договорной модели, и тем самым признать существование такой категории, как «финансовый договор»;

3) считать предметом финансового права все общественные отношения, возникающие в процессе финансовой деятельности государства, независимо от метода их правового регулирования:

4) отнести в полном объеме под эгиду финансового права такие институты финансовой системы СССР, как государственный кредит, банковский кредит и государственное страхование. Представляется, что с реализацией этих предложений:

а) отпадет необходимость в конструировании комплексных финансово-гражданских институтов, которые усложняют систему права и затрудняют пользование нормативным материалом;

б) будет обеспечено более четкое разграничение финансового и гражданского законодательства, упростится определение отраслевой принадлежности конкретных правовых норм;

в) произойдет сближение таких категорий, как «финансовое законодательство» и «финансовое право», а теоретические конструкции будут соответствовать практике правового регулирования;

г) правовая форма общественных отношений будет соответствовать их экономической сущности.

 

Критерии формирования системы финансового права

[430]

Общепризнано, что предметом финансового права выступают отношения, возникающие в процессе финансовой деятельности государства и муниципальных образований. В свою очередь, эта деятельность определяется как деятельность по формированию, распределению и использованию денежных фондов этих публично-территориальных образований. Отсюда следует тезис: «сфера финансового права ограничена сферой публичных финансов». Одновременно утверждается – и это важно иметь в виду, – что сфера финансовой деятельности шире сферы финансового права, поскольку не все отношения, возникающие в процессе финансовой деятельности государства и муниципальных образований, выступают предметом финансового права. И с этим утверждением нельзя не согласиться. В процессе финансовой деятельности публично-территориальных образований возникают различные экономические отношения – финансовые, товарно-денежные, кредитные, которые регулируются различными отраслями права: финансовым, гражданским, международным. Это означает, что институт «Правовое регулирование финансовой деятельности публично-территориальных образований» является комплексным правовым образованием, а финансовое право выступает его частью.

Ключевым для понимания системы финансового права выступает вопрос: на основе каких критериев формируется эта система? Основным законом систематики выступает то, что в основе построения любого классификационного ряда должен лежать единый системообразующий критерий.

Что же мы имеем при построении системы финансового права?

Принято считать, что в основе построения особенной части финансового права лежит строение финансовой системы. В свою очередь, финансовая система представляется в следующем виде:

а) бюджетная система;

б) внебюджетные целевые фонды;

в) финансы организаций (децентрализованные финансы);

г) финансы страхования;

д) кредит (государственный, муниципальный, банковский).

При этом утверждается, что каждое из звеньев финансовой системы концентрирует специфические финансовые отношения, посредством которых образуются и используются соответствующие виды денежных фондов (ресурсов).

К сожалению, тема системы публичных финансов, которые согласно провозглашенной в теории финансового права доктрине и выступает его предметом, в финансово-правовой литературе не разработана. Напротив, большинство авторов оперируют категорией «финансы» применительно ко всей стране, охватывая этой категорией не только публичные, но и частные финансы, формирование, распределение и использование которых находится вне сферы финансового права. Это приводит к тому, что такие институты частных финансов, как финансы страхования и банковский кредит, столь тщательно и подробно освещаются в учебниках финансового права, что этому может позавидовать любой учебник гражданского права.

Наиболее типичным является следующее представление о системе финансового права:

1) бюджетное право;

2) внебюджетные государственные и муниципальные фонды;

3) налоговое право;

4) финансы государственных и муниципальных предприятий;

5) государственный и муниципальный кредит;

6) правовое регулирование государственных и муниципальных расходов;

7) правовое регулирование страхового дела;

8) правовое регулирование банковского дела;

9) правовое регулирование денежной системы и расчетов;

10) правовые основы валютного регулирования;

11) правовое регулирование рынка ценных бумаг.

Если посмотреть, на основе каких критериев сформированы эти институты, то мы увидим, что в данном случае использованы самые различные классификационные признаки.

Так, бюджетное право выделено в силу того, что существует такой фонд денежных средств, как бюджет. По такому же принципу выделен и такой институт, как «внебюджетные государственные и муниципальные фонды». Однако в соответствии с действующим российским бюджетным законодательством эти фонды включены в состав бюджетной системы. Можно по-разному относиться к этому решению законодателя (лично мы относимся к нему отрицательно), но действительность такова, что в современных условиях данный правовой институт является частью бюджетного права.

Институт «финансы государственных и муниципальных предприятий» также основан в силу наличия определенного фонда денежных средств. То, что денежные фонды государственных и муниципальных предприятий входят в состав публичных финансов (и, соответственно, формируют собой институт этих финансов), сомнения в принципе не вызывает. Эти фонды находятся в государственной (муниципальной) собственности и они предназначены для обеспечения деятельности данных предприятий, через которые государство (муниципальное образование) реализует свои функции. Но здесь возникают два вопроса: первый – охватывается ли деятельность по формированию, распределению и использованию этих фондов категорией «финансовая деятельность государства и муниципальных образований»; второй – выступают ли отношения, возникающие в процессе формирования, распределения и использования данных фондов, предметом финансового права.

Отвечая на первый вопрос, отметим, что финансовая деятельность государственных (муниципальных) предприятий не выражает финансовой деятельности самого публично-территориального образования. Денежные средства этих предприятий относительно обособлены в рамках публичных финансов и обладают определенной самостоятельностью. Данные предприятия владеют, пользуются и распоряжаются этими средствами на основе самостоятельного вещного права – права хозяйственного ведения или оперативного управления. Поэтому финансовая деятельность этих предприятий направлена на реализацию собственных их интересов как юридических лиц. Они выступают субъектами тех денежных отношений, которые возникают в процессе формирования, распределения и использования денежных фондов, принадлежащих им на праве хозяйственного ведения или оперативного управления. Между тем стороной отношений, возникающих в процессе финансовой деятельности публично-территориальных образований, выступает само это образование. Процессы формирования и расходования денежных фондов предприятий осуществляются в рамках товарно-денежных и трудовых отношений, которые предметом финансового права не выступают. В этом заключается ответ и на второй поставленный выше вопрос, из чего следует вывод: финансы государственных и муниципальных предприятий не формируют собой особого института финансового права. Финансы публично-территориальных образований, конечно, связаны с финансами подведомственных предприятий через каналы налогообложения, распределения прибыли, предоставления из бюджетов финансовой помощи предприятиям и т. д. Но это выражает финансовую деятельность самого публично-территориального образования.

Что касается налогового права, то оно выделено в качестве института финансового права уже на основании другого критерия – в силу наличия такого метода финансовой деятельности, как установление налога, вследствие чего возникает особая разновидность финансовых отношений – налоговых отношений. Налоги не формируют собой «своего» фонда денежных средств, что принципиально отличает этот институт от бюджетного права. Более того, налоги являются источником доходов бюджета, и с этой точки зрения налоговые отношения представляют собой разновидность бюджетных отношений, т. е. бюджетное право полностью поглощает собой налоговое право. Этим-то и объясняется тщетность всех попыток разграничить бюджетные и налоговые отношений (в том числе при уплате налога безналичным путем), а равно разграничить бюджетное и налоговое право в качестве самостоятельных институтов финансового права. Сопоставление этих отношений напоминает попытки сопоставления двух разновидностей людей: высоких (классификационный критерий – рост) и рыжих (классификационный критерий – цвет волос).

То же самое можно сказать и про такой институт финансового права, как публичный кредит (точнее «Правовое регулирование публичного кредита»).

Он также выделен по методу финансовой деятельности и возникающим вследствие его применения особых экономических отношений – кредитных отношений. Подобно налогам, публичный кредит не формирует «своего» фонда денежных средств. Публичный кредит является принадлежностью бюджета. Посредством этого кредита осуществляется одновременно и формирование бюджета (при размещении публичных займов и погашении предоставленных бюджетных кредитов), и расходование бюджета (при погашении публичных займов и предоставлении бюджетных кредитов). С этой точки зрения отношения публичного кредита представляют собой разновидность бюджетных отношений, а сам институт «публичный кредит» является институтом бюджетного права.

Кстати, предоставление государственных (муниципальных) гарантий, традиционно включаемых в состав государственного (муниципального) кредита, к этому кредиту не имеет никакого отношения: кредитные отношения и отношения по предоставлению гарантии – это различные виды отношений. Отношения по предоставлению гарантий являются гражданско-правовыми, что исключает включение данного института в состав финансового права.

Отметим также, что кредитные отношения, во-первых, представляют собой самостоятельную разновидность экономических отношений, отличающуюся от финансовых отношений. Финансовые отношения опосредуют одностороннее движение стоимости в денежной форме, не сопряженное встречным движением стоимости в товарной форме. Кредитные отношения опосредуют разорванный во времени обмен стоимостями в денежной форме: на первом этапе – при предоставлении кредита – кредитор предоставляет деньги в собственность заемщика, которые он потребляет; на втором этапе заемщик возвращает кредитору эквивалент полученной и потребленной стоимости; проценты выступают платой за услугу за предоставление денег. Во-вторых, государство, отказавшись от своего права на конверсию займа (односторонний отказ от возврата долга или его отсрочку), перевело отношения государственного заимствования (как и государственного кредитования) в русло гражданско-правовых отношений (по крайней мере, с формально-юридической точки зрения). Внешние заимствования, как и внешнее кредитование, никогда не вызывало сомнения в своей международно-правовой принадлежности. Это означает, что институт «публичный кредит» вообще не является институтом финансового права. Все попытки юристов-финансистов обосновать финансово-правовую принадлежность данного института являются неубедительными. Включение публичного кредита в состав финансового права означает, что тезис, согласно которому предметом финансового права выступает лишь часть отношений, возникающих в процессе финансовой деятельности публично-территориальных образований, подменяется тезисом «все, что относится к финансовой деятельности государства (муниципального образования), то финансово-правовое». В-третьих, на что уже обращалось внимание выше, публичный кредит выступает методом формирования и расходования бюджета, что включает его в состав бюджетного права.

Попутно отметим, что традиционно рассматриваемый как незыблемая часть финансового права институт «бюджетного процесса», который с юридической точки зрения выражает собой процедуру разработки проекта закона (решения муниципальных образований) об утверждении бюджета, рассмотрения этого проекта и принятия соответствующего закона (решения), институтом финансового (бюджетного права) не является. Бюджетный процесс, безусловно являясь элементом финансовой деятельности публично-территориального образования, с юридической точки зрения есть не что иное, как разновидность законодательной (нормотворческой) деятельности, регулируемой нормами конституционного и административного права.

Завершая рассмотрение бюджетного права, отметим, что если рассматривать этот правовой институт в качестве совокупности норм, регулирующих отношения, возникающие в процессе формирования, распределения и использования особого денежного фонда – бюджета, то этот институт является комплексным. (Кстати, комплексным правовым актом является и Бюджетный кодекс). В процессе этой деятельности (бюджетной деятельности) возникают различные экономические отношения – финансовые, товарно-денежные, кредитные, которые регулируются различными отраслями права – финансовым, гражданским, международным, а также организационные отношения (бюджетно-процессуальные отношения), регулируемые нормами конституционного и административного права. С этой точки зрения в состав финансового права входит лишь часть бюджетного права, предметом которой выступают экономические финансовые отношения, возникающие в процессе формирования и распределения бюджета.

Следующий правовой институт – «правовое регулирование государственных и муниципальных расходов» – основан уже на третьем критерии: характере отношений, возникающих в процессе финансовой деятельности, при их классификации на «доходные» и «расходные» отношения денежных фондов. Но при таком походе неизбежно возникает параллелизм с таким институтом, как бюджетное право, которое регулирует как доходные, так и расходные отношения бюджетов. Это относится и к другим институтам, сформированным в силу наличия определенного денежного фонда, применительно к которым также можно выделить «доходные» и «расходные» отношения.

Институты «правовое регулирование страхового дела» и «правовое регулирование банковского дела» выделены уже на основании четвертого критерия: вид денежной деятельности. Однако эти институты, как опосредующие частные финансы, относятся к институтам частного права. Ни страховая деятельность, ни банковская деятельность в современных условиях не выражают собой финансовой деятельности государства, поскольку эти виды деятельности относятся к частному предпринимательству. Страховые и банковские (кредитные и расчетные) отношения с экономической точки зрения не являются финансовыми. Попытки найти в страховой и банковской деятельности нечто «финансово-правовое» в виде, например, лицензирования, надзора, установления нормативов резервных фондов, нормативов, обеспечивающих устойчивость и платежеспособность страховых организаций и банков, а также иное государственное регулирование соответственно страховой и банковской деятельности не выражает собой финансовой деятельности публично-территориальных образований, выступающей предметом финансового права. Подобно всякому другому регулированию частнопредпринимательской деятельности (например, торговой, строительной, транспортной и т. п.), это регулирование осуществляется главным образом нормами административного и гражданского права.

То обстоятельство, что при формировании представлений о системе финансового права используется сразу несколько различных критериев, свидетельствует не только об игнорировании законов систематики, но и отсутствии элементарной логики. Единственное оправдание этому – «так сложилось исторически». Поэтому данные представления, переходя из поколения в поколение, стали настолько привычными, что кажутся незыблемыми и истинными. Но представления о финансовом праве исторически менялись. Скажем, до революции им охватывалось то, что сейчас именуется «правовое регулирование финансовой деятельности государства». Менялось и само финансовое право. Так, в советские времена, когда экономика была основана на государственной собственности, существовали, в принципе, лишь государственные финансы. Частных финансов как таковых вообще не существовало, поскольку не было и частной собственности. Поэтому любая финансовая деятельность была по существу финансовой деятельностью государства. Но времена изменились. И сейчас государство в процессе осуществления своей финансовой деятельности все шире использует частноправовые начала (например, при осуществлении государственных заимствований). Однако нынешние представления о системе финансового права мало чем отличаются от представлений советских времен.

Включение в состав финансового права таких институтов, как «правовое регулирование денежной системы и расчетов», «правовые основы валютного регулирования» и «правовое регулирование рынка ценных бумаг», основано на подмене предмета финансового права. Вместо предмета в виде определенной части отношений, возникающих в процессе формирования и распределения публичных денежных фондов, мы начинаем руководствоваться принципом: «все, что денежное, то финансово-правовое».

Между тем, финансовое право нельзя рассматривать в качестве отрасли права, регулирующей любые денежные отношения, а также те виды частнопредпринимательской деятельности, которые основаны на денежных отношениях (в частности, страховую, банковскую деятельность, деятельность на рынке ценных бумаг и т. п.). В равной мере государственное регулирование денежных отношений (а равно частнопредпринимательской деятельности) вовсе не означает, что это является проявлением финансового права.

Финансовое право – это не аналог некоего «Денежного права», чьим назначением выступает регулирование всех без исключения денежных отношений. Денежные отношения (расчетные, товарно-денежные, кредитные, банковские, страховые, валютные, инвестиционные, пенсионные, по оплате труда, опосредованные ценными бумагами и т. п.) регулируются целым рядом отраслей права (гражданским, трудовым, международным и т. д.). Финансовое право имеет свой предмет правового регулирования, в качестве которого выступает та часть отношений, возникающих в процессе формирования и распределения публичных денежных фондов, которые по своей экономической природе относятся к разряду финансовых отношений.

Отметим также непоследовательность и нелогичность нашей учебной литературы. Заявив в начале учебника, что предметом финансового права выступают отношения, возникающие в процессе формирования, распределения и использования государственных (муниципальных) денежных фондов, авторы затем начисто об этом забывают, и последующие разделы начинают, как выражаются китайцы, с чистого листа белой бумаги. Это приводит к тому, что каждый раздел учебника написан, исходя из собственного для этого раздела представления о предмете финансового права, без всякой оглядки на то, что было сказано раньше или будет сказано позже.

Достоинство, значение и славу финансового права, что дает исследователю основание испытывать гордость за принадлежность к финансово-правовой науке, следует искать в самом финансовом праве, а не в том, чтобы искусственно (и прямо скажем, безосновательно) расширять его предмет за счет других отраслей права. Подобный «экспансионизм» свидетельствует лишь об ущербности финансово-правовой науки. Финансовое право как объективное явление, существующее вне воли его толкователей, в нем не нуждается.