История государственного управления в России

Щепетев Василий Иванович

Глава VIII

Российское государственное управление во второй половине XIX в.

 

 

1. Александр II. Реформы и особенности государственного управления

 

Российская империя занимала огромное пространство: от Балтики до Тихого океана, от Северного Ледовитого до Черного моря. Территория империи включала Финляндию и Польшу, в вассальной зависимости от России находились Бухарское и Хивинское ханства, под протекторатом России был также Тувинский край. В 60-70-х гг. XIX в. Средняя Азия была присоединена к России, на ее территории образовалось Туркестанское генерал-губернаторство.

Управление этой огромной территорией, разделенной на губернии, было сосредоточено в руках генерал-губернаторов – наместников императора, назначавшихся монархом из центра. Формально генерал-губернаторы подчинялись Министерству внутренних дел.

С 1850 по 1900 г. население страны почти удвоилось (с 75 млн человек до 130 млн). При этом доля городского населения постоянно увеличивалась, а сельского – уменьшалась. Города из административных и торговых центров постепенно превращаются в центры промышленности. Среди городского населения в пореформенный период образуется самый молодой социальный слой – рабочие. Однако их социальный статус еще не был определен государством: по паспортам они продолжали числиться крестьянами и мещанами. В сельском хозяйстве было занято 70,8 % населения, в промышленности – 20,3, в торговле – 6,2, на транспорте – 2,7 %.

Первым сословием в государстве продолжало оставаться дворянство. Но экономическое положение этого класса после 1861 г. сильно пошатнулось: лишившись крестьянских рук, помещики с трудом приспосабливались к новым условиям. Часть из них смогла воспользоваться полученными по выкупной операции средствами для организации передового хозяйства в имениях, остальные постепенно разорялись. Площадь дворянского землевладения постоянно сокращалась. К концу века 1/3 крупных землевладельцев была недворянского происхождения.

Изменения в социальной структуре общества были связаны с появлением новых классов: буржуазии и пролетариата. Промышленная буржуазия вырастала из дореформенной торговой буржуазии – из купцов, а также зажиточных крестьян, дворян, иностранцев. Однако русская буржуазия отличалась от западной более тесным союзом с государством и незначительным политическим влиянием. Вместо борьбы за политическое влияние и привилегии для своего класса купцы и фабриканты предпочитали приобретать дворянский титул, избавлявший от повинностей в пользу государства и предоставлявший в том числе и политические привилегии.

Особенности имел и российский пролетариат. Он был сильно связан с деревней. Часть фабрик размещалась в селах, рабочие имели приусадебные хозяйства и занимались сельскохозяйственным трудом. Одной из особенностей российского пролетариата была его сильная концентрация в центральном промышленном районе. Эта повышенная по сравнению с западными странами концентрация пролетариата на предприятиях часто служила способом компенсировать отсталость техники, для обслуживания которой требовалось большее число рабочих.

В сельском хозяйстве продолжался процесс расслоения крестьянства: зажиточные крестьяне и помещики, использовавшие наемный труд, представляли собой сельскую буржуазию. Сельский пролетариат формировался из безземельных или малоземельных батраков, работавших по найму. Существовал слой середняков, не использовавших наемный труд. Однако социальная дифференциация в деревне во многом сдерживалась крестьянской общиной, являвшейся основной организацией в деревне.

Прослойка интеллигенции была чрезвычайно малочисленной – 0,36 % от всего населения, но влиятельной.

Крымская война (1853–1856) существенно ухудшила экономическое положение России. Рекрутские наборы в годы войны, реквизиция скота, фуража и продовольствия, рост денежных и натуральных повинностей, вызванных войной, разоряли население. Война нанесла заметный ущерб промышленности и торговле. Резко сократились экспорт и импорт товаров. Уровень жизни народа стремительно падал, в стране нарастало антикрепостническое движение крестьянства. В 1854–1855 гг. происходили массовые побеги крестьян от помещиков. Поводом явились царские указы о наборе в морское (1854) и сухопутное (1855) ополчения. Вскоре после окончания войны, весной-летом 1856 г., крестьяне ряда южных губерний России устремились в Крым «за волей». Эти массовые акции крестьян произвели сильное впечатление на правящие круги России. Наиболее дальновидным из них стала очевидной целесообразность отмены крепостного права.

19 февраля 1855 г. императором стал Александр II (1855–1881), которому предстояло войти в историю под именем царя-освободителя. Современники, близко его знавшие, отмечали, что Александр II не унаследовал от своего отца железной воли. И в начале своего правления он держался консервативных взглядов. В то же время молодой император был достаточно прагматичен: он не желал идти наперекор жизни во имя отвлеченных принципов, умел понять необходимость компромисса и уступок. Наставник Александра II – поэт В. А. Жуковский – сумел воспитать в своем ученике определенные гуманные наклонности.

Гражданские дела вначале не занимали основного места в государственной деятельности наследника престола. Его внимание и интерес были сосредоточены на армии. Николай I не раз объявлял сыну в рескриптах свою «душевную благодарность» за службу в армии. В 1839 г. Александр Николаевич назначается присутствующим в Государственный совет, в следующем году – в Комитет министров, а в 1841–1842 гг. – членом этих высших государственных органов. В 1842 г. на Александра Николаевича впервые возложили решение всех государственных дел по Комитету министров, Государственному совету, министерствам.

Государственные заботы в деятельности Александра II были подчинены всепоглощающей цели – восстановить престиж и величие России после бесславного поражения в Крымской войне. Насущные потребности внутренней и внешней политики пришли в столкновение с основами николаевской системы.

Столкновение старых традиций и новых требований ставило Россию перед неизбежностью радикальных решений. В силу особенностей государственного устройства и жизненного уклада России движение вперед было возможно лишь при содействии монарха. Александр II мог выбирать только между вариантами реформирования строя, но не между старой, николаевской, системой и новым порядком. Реформы и составили главное дело царствования Александра II.

Александр II встал на путь освободительных реформ не в силу своих убеждений, а как военный человек, осознавший «уроки» Крымской войны, как император и самодержец, для которого превыше всего были престиж и величие державы. Об этом говорили позднее и другие видные государственные деятели. Так, С. Ю. Витте в своих воспоминаниях отмечал, что «Крымская война открыла глаза наиболее зрячим; они осознали, что Россия не может быть сильна при режиме, покоящемся на рабстве». Объявляя об условиях заключенного мира, Александр II отмечал в манифесте внутриполитические задачи, стоящие перед Россией: «… да утверждается и совершенствуется ее внутреннее благоустройство: правда и милость да царствует в судах ее: да развивается повсюду и с новой силой стремление к просвещению и всякой полезной деятельности, и каждый под сенью законов, всем равно справедливых, всем равно покровительствующих, да наслаждается в мире плодами трудов невинных».

Этот внутриполитический курс постепенно претворялся в жизнь.

3 декабря 1855 г. был закрыт Высший цензурный комитет. Александр II отказался от своей прежней позиции насаждения «цензурного террора». В этот период А. И. Герцен основал Вольную типографию в Лондоне (1853), журналы «Полярная звезда» (1855), «Голоса России» (1856), «Колокол» (1857). И в самой России возникали новые издания: «Русский вестник», «Русская беседа», «Сельское благоустройство» и др.

Вскоре были ликвидированы ограничения, введенные в университетах после 1848 г., разрешена свободная выдача заграничных паспортов, облегчено создание акционерных обществ и компаний и т. д. К коронации в августе 1856 г. была объявлена амнистия всем политическим заключенным – декабристам, петрашевцам, участникам польского восстания 1830–1831 гг.; 9 тыс. человек освободились от полицейского надзора.

С ведома Александра II министр внутренних дел С. С. Ланской вел переговоры с предводителями дворянства некоторых губерний о развитии инициативы в высшем сословии в деле освобождения крестьян. Однако дворянство не спешило с решением этого вопроса. Осторожен был в своих действиях и Александр II. В ожидании «инициативы» дворянства он не предпринимал никаких решительных шагов, хотя конкретные вопросы отмены крепостного права ему были известны, например, проект освобождения крестьян в имении его тетки, великой княгини Елены Павловны в селе Карловка Полтавской губернии, являвшийся как бы моделью предстоящей реформы.

В записке Елены Павловны об отмене крепостного права либеральная бюрократия в содружестве с либеральными общественными деятелями в лице А. А. Абазы и других предлагала вариант освобождения крестьян с землей за выкуп, превращение крестьян в мелких земельных собственников при сохранении крупного помещичьего землевладения.

Александр II поначалу попытался действовать методами своего отца. В начале 1857 г. для подготовки реформы был учрежден Секретный комитет. Однако комитет, составленный из николаевских сановников, работал вяло, никакого энтузиазма не проявляло и дворянство. Ряд влиятельных лиц, близких к царю – брат Александра II великий князь Константин, бывший министр государственных имуществ граф П. Д. Киселев, – сумели убедить императора, что медлить с реформами нельзя.

В конце 1857 г. под давлением генерал-губернатора В. И. Назимова дворянство Виленской губернии ходатайствовало о безземельном освобождении своих крестьян. Правительство воспользовалось удобным случаем: Александр II предписал дворянам Виленской губернии создать губернский комитет для выработки проекта крестьянской реформы. Рескрипт (предписание) царя был опубликован. Правительство ознакомило общество со своими намерениями, правительственный комитет по крестьянскому делу утратил свой тайный характер и из Секретного был переименован в Главный комитет.

После публикации рескрипта дворянство всех областей империи вынуждено было ходатайствовать об учреждении у себя губернских комитетов. В них сложилось две группировки. Большинство помещиков предлагало освободить крестьян без земли или с маленьким наделом. Эта точка зрения была особенно популярна в черноземных губерниях, где земля имела большую ценность. Либеральное меньшинство предлагало освободить крестьян с землей за выкуп. Такое решение устраивало помещиков нечерноземной полосы, где земля представляла меньшую ценность.

Поначалу Александр II разделял точку зрения большинства помещиков, однако затем пришел к выводу о необходимости освободить крестьян с землей. В советской историографии такое решение часто связывалось с усилением крестьянского движения. Царь и его приближенные действительно боялись повторения пугачевщины, однако не меньшую роль сыграл иной фактор – наличие в правительстве влиятельной группировки, получившей название либеральной бюрократии.

Покровителем либеральных бюрократов был брат царя великий князь Константин Николаевич, а влиятельным их представителем – чиновник министерства внутренних дел Н. А. Милютин. К числу либеральных бюрократов принадлежали также секретарь Константина Николаевича – А. В. Головин (впоследствии министр народного просвещения), брат Н. А. Милютина – Д. А. Милютин, ставший затем военным министром, близкий к царю генерал Я. И. Ростовцев.

В начале 1859 г. для обработки проектов дворянских комитетов были созданы редакционные комиссии во главе с Я. И. Ростовцевым. Фактически комиссии стали играть главную роль в подготовке проекта крестьянской реформы. Выработанный в комиссии проект подвергся обсуждению депутатов, присланных дворянскими комитетами, а затем передан в высшие государственные органы. Опираясь на поддержку царя, либералы смогли отстоять основы своего проекта, в то же время их противникам удалось внести немало изменений.

 

Крестьянская реформа

19 февраля 1861 г. Александр II подписал Манифест и Положение о крестьянах, вышедших из крепостной зависимости. Крестьяне получили личную свободу и большинство общегражданских прав. Учреждалось крестьянское самоуправление, которому передавались сбор податей и ряд судебных полномочий. В то же время крестьяне по-прежнему платили подушную подать, несли рекрутскую повинность, подвергались телесным наказаниям. Сохранялись община и общинное землевладение.

Принятие 19 февраля 1861 г. «Положения о крестьянах, вышедших из крепостной зависимости» касалось двух важнейших сторон крестьянского быта: личной зависимости крестьян от помещиков и поземельных отношений.

При личном освобождении крестьяне обязательно наделялись землей. Обязательность эта была взаимной; помещик был обязан предоставить крестьянам надел, но и крестьяне были обязаны этот надел получить. В законе прямо говорилось, что надел предоставляется крестьянам не только «для обеспечения их быта», но и «для выполнения их обязанностей перед правительством и помещиком».

Лишь по истечении 9 лет крестьяне имели право отказаться от надела, а следовательно, и освободиться от связанных с ним повинностей. Но осуществление этого права было обставлено такими условиями, что воспользоваться им крестьяне могли лишь в редких случаях.

Авторы крестьянской реформы считали, что устойчивое аграрное развитие России обеспечит существование двух типов хозяйств – крупного помещичьего и мелкого крестьянского. Поэтому крестьянам предоставлялись наделы полевой земли, однако они в среднем на 20 % были меньше тех участков, которыми крестьяне пользовались при крепостном праве. Малоземелье крестьян сильно осложнило пореформенное аграрное развитие.

Часть плодородных земель у крестьян отбиралась, чтобы заставить брать ее в аренду. В нечерноземных районах надел увеличивался для получения большого выкупа. Крестьянам давали участки в разных местах.

За землю требовалось внести выкуп. Крестьяне платили 20 % стоимости, а государство – 80 %, давая ссуду на выплату в течение 49 лет по 6 % годовых с количества ссуды. К 1910 г. оказалось, что крестьяне уплатили 1,5 млрд рублей при стоимости земли в 550 млн рублей. Крестьяне попадали в экономическую зависимость от государства и помещиков.

Крестьяне, не имевшие возможности внести 20 % стоимости земли, на 20 лет (до 1881 г.) оставались «временно обязанными» и продолжали трудиться на барщине. После этого срока положение «временнообязанных» отменялось, но за надел требовалось уплатить выкуп. Но так как для перехода на выкуп не было установлено никакого срока, эта «временность» из срочной, как предполагалось ранее, превращалась в бессрочную. Размеры и формы повинностей, если не состоится добровольное соглашение между помещиком и крестьянами, определялись местными Положениями.

На основании Общего положения крестьяне немедленно получали ряд гражданских прав: могли заключать разного рода сделки, предъявлять иски, заниматься торговлей и промыслом, владеть движимым и недвижимым имуществом, вступать в брак без согласия помещика и т. д.

Из бесправных рабов, представлявших собственность своего господина, крестьяне превращались в личностей, обладавших по закону известными правами. С помещика была снята ответственность за уплату крестьянами податей и отбывание ими рекрутской повинности.

На государственных крестьян основания Положения 19 февраля были распространены указами от 18 января и 24 ноября 1866 г. Государственные крестьяне, как и удельные, полностью сохраняли свои прежние наделы, значительно превышавшие по размерам наделы помещичьих крестьян.

Но выкуп для них не был обязательным, а представлялся на усмотрение сельских обществ и отдельных домохозяев; до выкупа они продолжали платить оброчную подать.

Особым указом от 16 мая 1867 г. было определено поземельное устройство государственных крестьян в западных губерниях (в Литве, Белоруссии и Правобережной Украине). В этих губерниях оброчная подать была заменена выкупными платежами, и крестьяне сразу переходили в разряд собственников. Но резкое уменьшение наделов крестьян и высокие платежи за эти наделы создали почву для развития кабальной зависимости крестьян от помещиков, носившей, по существу, крепостнический характер.

Реформы 60-х гг. XIX в. должны были приспособить старый, крепостнический аппарат к новым, буржуазным отношениям. Крепостническое государство делало первые шаги по пути к буржуазной монархии.

Однако Александр II был убежден, что самодержавная монархия – это лучшая и наиболее органичная для русского народа форма правления. Неограниченность самодержавной власти Александра II в полной мере проявляется в годы подготовки и проведения реформ. Своей волей он вынуждал к принятию угодных ему решений Государственный совет и Главный комитет, подавляя оппозицию крепостников. На недовольство крестьян экономическими условиями реформы (уменьшение наделов, высокие повинности и выкупные платежи за них) он отвечал: «Никакой другой воли не будет, как та, которую я вам дал».

 

Реформа государственного управления

В соответствии с Основными законами Российской империи император оставался неограниченным монархом. Первая статья Основных законов утверждала: «Император всероссийский есть монарх самодержавный и не ограниченный. Повиноваться верховной власти его не токмо за страх, но и за совесть сам бог повелевает».

В ноябре 1861 г. для рассмотрения вопросов, касающихся намечаемых реформ государственного управления, был учрежден новый правительственный совещательный орган – Совет министров. В начале своей деятельности он рассматривал государственные дела, материалы и отчеты о работе министерств и ведомств. Председателем Совета министров был император, ему принадлежало право внесения на рассмотрение любых вопросов. Созывался совет также по его распоряжению. Членами Совета министров являлись председатель Комитета министров, председатель Государственного совета, министры, руководители главных управлений. В начале 80-х гг. XIX в. Совет министров фактически прекратил работу.

Высшим законосовещательным органом был Государственный совет, который в 60-70-х гг. провел большую работу по рассмотрению проектов законов и подготовке их для утверждения императором. Однако его значение в последующие годы ослабло. Функции Государственного совета оставались прежними, но при нем были учреждены различные комитеты (Западный, Кавказский, по делам об устройстве сельского населения) и комиссии (по охране государственного порядка, Особое совещание для охраны спокойствия). В 80-х гг. Государственный совет был подменен Комитетом министров.

Отмена крепостного права ускорила экономическое развитие России. Это обусловило значительное усиление роли министерств, ответственных за руководство отраслями производства. Для России с ее обширной территорией особенно велико было значение железных дорог. Поэтому в 1865 г. Главное управление путей сообщения и публичных зданий было преобразовано в Министерство путей сообщения.

Для укрепления финансовой системы страны, осуществления выкупных операций в составе Министерства финансов было создано Главное выкупное учреждение, на которое возлагался контроль за своевременной выплатой крестьянами кредитов. В составе Министерства финансов был также образован Департамент торговли и мануфактуры, руководивший государственными и принадлежащими царю предприятиями и оказывающий финансовую помощь частным предприятиям. Были упразднены старые казенные кредитные учреждения, и вместо них в 1860 г. создан Государственный банк. В 1864 г. возник первый акционерный Санкт-Петербургский частный коммерческий банк, в последующие годы число частных банков возросло.

В условиях обострения внутриполитической ситуации, активизации народнического движения в феврале 1880 г. правительство пошло на учреждение Верховной распорядительной комиссии во главе с генералом М. Т. Лорис-Меликовым (1825–1888), на которую возлагалась обязанность восстановления общественного спокойствия. III отделение Императорской канцелярии было ликвидировано, а его функции переданы Департаменту полиции Министерства внутренних дел, в состав которого входило семь делопроизводств. Важнейшим из них было Третье делопроизводство, занимавшееся политическим сыском и охраной царя. В системе МВД также были созданы Главное управление по делам печати и Главное тюремное управление.

 

Земская (1864) и городская (1870) реформы

После освобождения крестьян в России образовывался новый слой граждан, для которых необходимо было создать новую социальную нишу, упорядочить их новое положение, организовать управление ими, так как раньше крепостные крестьяне находились под властью помещика. Для этих целей учреждались все сословные органы местного самоуправления – земства.

В основу избирательной системы земств были положены имущественный ценз и куриальный принцип.

– Первая курия – землевладельческая – составлялась из землевладельцев уезда, владевших 200–800 десятинами земли или собственностью в 15 тыс. рублей.

– Вторая – городская – составлялась из горожан с оборотом в 6 тыс. рублей.

– Третья – сельских крестьянских обществ – избиралась многоступенчато.

На сельских сходах избирались выборщики на волостной сход, на нем – выборщики в курию на уездный съезд. Уездный съезд из трех курий избирал гласных в уездное земское собрание, которое избирало гласных в губернское земское собрание.

Земские органы делились на распорядительные – собрания гласных и исполнительные – земские управы.

Компетенция земских органов включала вопросы местного хозяйства, утверждение смет, распределение земских налогов и государственных податей, устройство учебных и благотворительных заведений.

Из общих губернских повинностей в ведении земских учреждений находились:

1) устройство и содержание дорог, мостов, перевозов и верстовых столбов;

2) наем домов для рекрутских присутствий, становых приставов и судебных следователей;

3) содержание подвод при полицейских управлениях и становых квартирах;

4) содержание посредников по специальному межеванию и канцелярий посреднических комиссий;

5) содержание местных (по крестьянским делам) учреждений;

6) содержание статистических комитетов.

Губернские и уездные земские управы были исполнительными органами земских учреждений в период между съездами.

Кроме непосредственного исполнения распоряжений земских собраний в обязанности управ входило:

– составление смет, раскладок и отчетов;

– подготовка нужных собранию сведений и заключений;

– надзор за поступлением земских доходов и расходование земских сумм;

– представление в суде интересов земства по имущественным делам;

– распоряжение о своевременном созыве и открытии земских собраний.

Закон обязывал земские учреждения заниматься местными делами строго в пределах территории губернии или уезда. Для заведования принадлежащим земству недвижимым имуществом, заведениями, учреждениями избирались уполномоченные.

На ежегодных сессиях управы отчитывались перед собранием: о хозяйственных операциях, производившихся в течение года на суммы земства; состоянии имущества земства; состоянии находящихся в их ведении заведений; размере и распределении отправленных в течение года натуральных повинностей. Для проверки земской отчетности из гласных формировались ревизионные комиссии. Заключения их о деятельности управ поступали на утверждение земских собраний.

Должностные лица земских управ (председатель и члены управы) не пользовались правами государственных служащих. Содержание им выплачивалось по усмотрению собраний из земских средств.

«Городовое положение» 1870 г. вводило в городах бессословные органы – городские думы, также формировавшиеся на основе имущественного ценза. В зависимости от размеров уплачиваемого налога городские избиратели делились на три курии. Каждая курия избирала равное число гласных в городскую думу. Городские органы также подразделялись на распорядительные – городская дума – и исполнительные – городская управа под председательством городского головы – органы. Компетенция думы ограничивалась хозяйственными вопросами городского строительства и торговли, промышленности, здравоохранения и образования.

 

Судебная реформа 1864 г.

Согласно судебной реформе старый сословный суд заменялся бессословным. Вводились новые принципы судопроизводства:

– гласность;

– открытость, публичность;

– состязательность процесса (в процессе участвовали обвинитель и защитник);

– независимость судей от администрации (они утверждались царем и могли быть уволены только по собственному желанию или по суду).

Вводился суд присяжных. Была упрощена и структура судов. Они делились на мировые, общие и военные.

Мировой суд решал незначительные уголовные и гражданские дела, ущерб по которым не превышал 500 руб. Мировой суд осуществлялся единолично мировым судьей. Судьи избирались уездными земскими собраниями с учетом имущественного и образовательного цензов (владение капиталом свыше 15 тыс. руб., или недвижимостью на такую же сумму, или 400 десятинами земли и, как минимум, среднее образование). Решение мирового суда можно было обжаловать во второй инстанции – съезде мировых судей данного округа.

Общий суд состоял из трех инстанций. Низшей инстанцией были окружные суды, существовавшие в губерниях. Гражданские дела решались без присяжных заседателей, уголовные – с присяжными из гражданского населения. Присяжные выносили вердикт о виновности подсудимого, судья определял меру наказания. Апелляции по приговору суда присяжных не принимались. Во второй инстанции – судебных палатах – рассматривались более важные дела (например, о государственных преступлениях, политические дела). При рассмотрении дел в судебных коллегиях участвовали сословные представители. Высшая инстанция – Сенат – рассматривал дела в надзорном порядке, имел право трактовать законы и отправлять дела в нижестоящие суды для повторного рассмотрения.

Прокуратура стала органом судебного надзора, тогда как до реформы она осуществляла общий надзор за законностью. Учреждались должности судебных следователей. Учреждалась адвокатура – присяжные и частные поверенные.

Военно-судебная реформа установила три инстанции военных судов (полковой, военно-окружной и главный военный суд) с принципами гласности, состязательности, отказа от телесных наказаний. Определялся порядок действия судов в мирное и военное время.

 

Реформа армии и военного управления

Поражение в Крымской войне поставило задачу ускоренного реформирования всей военной системы. Необходимость создания сильного военного потенциала диктовалась еще и тем, что во второй половине XIX в. в Европе складываются устойчивые военные коалиции и начинается борьба держав за раздел сфер влияния.

Была введена всеобщая воинская повинность. Все мужское население с 21 года обязано было служить;

– вводились льготы, освобождавшие от службы некоторые категории граждан: например, единственного сына у родителей, кормильца семьи, представителей малочисленных народов;

– вводились льготы, сокращавшие срок службы для людей с образованием: для окончивших начальную школу – 3 года, гимназию – до полугода, для имевших высшее образование – 6 месяцев. Был сокращен срок службы: для армии в целом 6 лет срочной службы и 9 лет запаса, для флота – соответственно 7 и 3 года;

– сократилась численность армии без снижения ее военного потенциала;

– создавались новые рода войск – железнодорожные войска;

– началось строительство железных и шоссейных дорог стратегического назначения, идущих к западной границе России;

– производилось перевооружение армии, Россия и Германия стали монополистами в производстве стальных орудий;

– была проведена коренная реконструкция на военных заводах, обновлено их оборудование;

– проводилась реформа военно-учебных заведений с целью лучшей подготовки офицерского состава. Доступ в армию открылся всем сословиям. Была создана сеть военных и юнкерских двухлетних училищ, куда принимались лица со средним образованием.

Производство в офицеры теперь предполагало обязательное окончание этих заведений.

 

Реформа образования

Развитие отечественной промышленности требовало квалифицированных кадров, а их нехватка сказывалась не только в армии и государственном аппарате, но и в обществе в целом. Низкий образовательный уровень тормозил не только экономическое, но и политическое развитие страны, делая новые политические институты доступными только узкому кругу образованных людей.

Реформа системы образования существенно расширила сеть учебных заведений и количество обучавшихся в них.

Реформа установила в образовании три ступени. Первой ступенью стали начальные школы различных типов: государственные, земские, церковно-приходские и воскресные со сроком обучения 3 года. Там обучали чтению, письму, арифметике, Закону Божьему. Второй ступенью были гимназии – классические (с упором на гуманитарные науки и иностранные языки) и реальные (естественные науки и начальная техническая ориентация).

Высшей ступенью в системе образования оставались университеты, право поступления в которые давало только окончание гимназии. По новому Университетскому уставу 1863 г. им была возвращена прежняя автономия: совет университета имел право:

– избирать ректора;

– назначать преподавателей;

– утверждать смету расходов;

– присуждать ученые степени;

– назначать стипендии студентам.

Число обучавшихся студентов было увеличено.

 

Финансовые реформы

При проведении реформ правительство неизбежно сталкивалось с финансовыми проблемами. Дефицит бюджета покрывался за счет иностранных и внутренних займов. В середине XIX в. впервые начал публиковаться государственный бюджет, была введена единая государственная касса, единственным распорядителем которой стало

Министерство финансов. Вводился независимый от администрации государственный контроль (в губерниях – контрольные палаты) с целью пресечь казнокрадство. Создавался Государственный банк взамен убыточных Заемного и Коммерческого банков. Отменялась откупная система, была разрешена свободная продажа вина, табака и других товаров, на них вводились акцизные сборы.

В налоговой политике обсуждался вопрос всесословного подоходного налогообложения, однако по ряду причин эта мера не была осуществлена.

 

Органы управления крестьянами

Для управления отпущенными на волю крестьянами Положения 19 февраля 1861 г. поставили крестьянский мир (общину) в зависимость от руководивших правительственных органов. Крестьяне были объединены в сельские общества, в состав которых вошли лица, жившие на земле помещика. Сельские общества были объединены в волости, включавшие сельские общества с населением от 300 человек до 2 тыс.

Сельское общество выбирало сельский сход и сельского старосту. Староста созывал сход для решения хозяйственных, бытовых и организационных вопросов, следил за выполнением повинностей, имел право за проступки подвергать крестьян штрафу до 1 рубля, принудительным работам и аресту до двух дней.

Волостное управление включало волостной сход, волостного старшину, волостное правление и крестьянский волостной суд.

Волостной сход включал выборных от каждых десяти дворов, решал хозяйственные и общественные вопросы, например, вопросы рекрутской повинности, создания волостных училищ, волостных запасных магазинов и др.

Волостной старшина, избиравшийся на волостном сходе, исполнял волостные приговоры, заведовал волостным хозяйством, руководил деятельностью сельских старост и занимался административно-полицейскими вопросами.

Волостной сход избирал волостной суд, который рассматривал имущественные споры между крестьянами, незначительные проступки, совершенные ими.

Контроль за деятельностью сельского и волостного управлений осуществлял мировой посредник, избиравшийся из местных потомственных дворян и утверждавшийся по представлению губернатора правительством. Мировой посредник, с одной стороны, являлся представителем центральной власти, а с другой – был связан с местным дворянством. В компетенции мирового посредника находились следующие вопросы: содействие соглашению крестьян с помещиками и составлению уставных грамот; утверждение выборных должностных лиц крестьянского управления; рассмотрение жалоб на органы крестьянского управления и т. д. Все распоряжения мирового посредника должны были неукоснительно выполняться должностными лицами крестьянского управления.

 

Итоги реформ

Реформы середины XIX в. были крупнейшим шагом в развитии страны и на полвека вперед заложили основные тенденции экономической и политической эволюции.

Реформы 60-70-х гг. XIX в. мало затронули высшие органы государственной власти. Прежде всего они были направлены на преобразование системы местного управления. Император Александр II исходил из того, что монархия – лучшая и наиболее приемлемая для России форма правления. Но политический кризис конца 70-х – начала 80-х гг. XIX в., вызванный недовольством значительной части общества результатами проведенных реформ, подвел Александра II к выводу о необходимости завершения реформ созданием представительного высшего органа страны и преобразованием системы центрального управления. Однако 1 марта 1881 г. царь-освободитель был убит членами «Народной воли», поставившей целью изменение социально-политического строя в России путем цареубийства.

 

2. Государственное управление Россией в период царствования Александра III

 

Принцип самодержавия, оставаясь незыблемым, претворялся при каждом царе по-разному: то жестоко и круто, то смягчаясь уступками и «послаблениями». И в мартовские дни 1881 г. русское общество жадно обсуждало все, что было известно о человеке, вставшем на самую вершину общественной пирамиды. Сведения были противоречивы. Одни уверяли в либеральных симпатиях нового царя, не подтверждая, впрочем, это достаточно убедительными фактами. Другие считали его консерватором.

Александр III (1881–1894) родился в 1845 г. Он не был предназначен на царствование. Его как второго сына императора готовили к военной карьере. В 1865 г. умер его старший брат, и Александр стал наследником престола. Лишь с этого времени Александр Александрович, которому уже минуло 20 лет, стал получать соответствующее его новой роли образование. Учителей подбирал руководивший образованием наследника граф С. Г. Строганов, человек весьма консервативных взглядов. Среди преподавателей были: профессора Московского и Петербургского университетов К. П. Победоносцев, С. М. Соловьев, Ф. И. Буслаев, Я. К. Грот; военное дело наследнику преподавал генерал М. И. Драгомиров.

Упорный и настойчивый, не лишенный практической сметки Александр III был наделен весьма прямолинейным умом. Идеалом царя были патриархальное, отеческое правление, разделение общества на устойчивые сословия, национально-самобытное развитие.

В этом он руководствовался как советами своего ближайшего окружения, так и наставлениями отца, Александра II, который в завещании писал о том, чтобы Александр III не увлекался модными теориями и помнил, что могущество России основано на единстве государства, а потому все, что может «клониться к потрясению его единства, для него пагубно и не должно быть допускаемо».

И Александр III, являясь русским человеком по своим чувствам и мыслям, находясь в определенных социальных условиях, предшествующих его царствованию, считал, что сильная государственная власть поможет наведению порядка и является благом для страны.

Ближайшим советником царя был бывший его наставник К. П. Победоносцев (1827–1907), занимавший пост обер-прокурора Святейшего Синода. В 60-е гг. Победоносцев участвовал в под готовке Великих реформ, но к 80-м гг. стал их яростным врагом. Именно Победоносцева современники считали вдохновителем реакции. Он был главным советником царя и имел на него значительное влияние. В речи, обращенной к Александру III после вступления его на престол, Победоносцев призвал монарха и министров немедленно отказаться от политики реформ, приведшей, по мнению оратора, к трагедии цареубийства. Колебания нового императора закончились. Был отвергнут разработанный еще при Александре II проект «конституции» М. Т. Лорис-Меликова, предполагавший введение центрального законосовещательного органа из представителей земств, городов, дворянства. Либеральные министры один за другим подавали в отставку, их места занимали консерваторы.

Начавшийся спад экономического роста в 80-х гг. сильно обеспокоил правительство. В правительстве осознавалась необходимость стимулирования экономического развития. Это можно было сделать либо прямым инвестированием промышленных предприятий, либо изменением характера налогообложения. Министр финансов Н. X. Бунге возлагал надежды на второе. С 1887 г. в России отменяется подушная подать, вместо нее вводятся новые налоги: акцизы на спирт, табак, сахар, облагаются дополнительными налогами недвижимость, торговля. Стремясь сократить количество опекаемых государственной казной предприятий, правительство тем не менее вынуждено было поддерживать стратегически важные отрасли – горные, оружейные заводы, паровозостроение.

Новой проблемой в экономической политике становится рабочий вопрос. При отсутствии какого-либо законодательства относительно наемного труда степень эксплуатации рабочих на предприятиях была высокой. Это вызывало различные формы протеста фабричных рабочих.

Усиление стачечного движения в 80-е гг. заставляло правительство непосредственно заниматься рабочим вопросом и вмешиваться в сферу взаимоотношений нанимателя и наемного рабочего. Крупнейшая Морозовская стачка в 1885 г., судебный процесс над рабочими, массовые увольнения сделали рабочий вопрос особо актуальным.

Важное значение Александр III придавал укреплению властных структур. Назначение Игнатьева министром внутренних дел было воспринято либеральным обществом как своеобразное продолжение политики Лорис-Меликова. Между тем Игнатьев сразу провел ряд мероприятий по укреплению государственного аппарата.

Положение рабочих до введения законодательства

– Договоры о найме были кратковременными.

– При приеме на работу у рабочих обычно отбирали паспорта, что ставило их в личную зависимость от нанимателя.

– Рабочий день не был ограничен и достигал 16–18 часов.

– Женский и детский труд оценивался ниже, но его продолжительность также не ограничивалась.

– Штрафы не были регламентированы и могли перекрывать зарплату.

– Вторичная эксплуатация не запрещалась (обязательное проживание рабочих в специальных домах хозяина с завышенной платой за жилье, выдача зарплаты не деньгами, а продуктами через фабричные лавки)

Изменение положения рабочих после введения законодательства (1882–1886)

– Условия найма вносились в специальные расчетные книги и становились обязательными для фабриканта и рабочего.

– Рабочий день малолетних детей (от 12 до 15 лет) ограничивался 8 часами, труд детей до 12 лет вообще запрещался. Запрещалась работа в ночные часы несовершеннолетних и женщин.

– Регламентировались штрафы: они не должны были превышать 7 3 зарплаты, причем штрафные деньги должны были использоваться только на нужды рабочих.

– Запрещалось расплачиваться с рабочими товаром из заводских лавок

В сентябре 1881 г. вступило в действие Положение о мерах к охранению государственного порядка и общественного спокойствия. На территориях, объявленных на «исключительном положении», оно вводило чрезвычайные меры: генерал-губернаторам и градоначальникам давались особые полномочия. Положение об охране подтверждало неспособность самодержавия управлять на основе собственных же законов. Объявленное как временная мера Положение об охране просуществовало вплоть до 1917 г.

Думая о выходе из кризисной ситуации, Александр III не предлагал принимать никаких радикальных мер. Источник кризиса он искал в «ложных», занесенных с Запада идеях, помутивших общественное сознание. Свою задачу император видел прежде всего в укреплении верховной власти и ее пошатнувшегося авторитета.

В то же время правительством проводится политика заигрывания с либералами. В 1881 г. Игнатьев издает циркуляр, в котором обещает созвать «сведущих людей». «Сведущие люди» в количестве 13 человек были призваны по назначению правительства от земств и городских самоуправлений для обсуждения вопроса о выкупных платежах.

Игнатьева как министра внутренних дел особенно беспокоило дальнейшее проведение выкупной операции: крестьянство не могло платить выкупные платежи в таких огромных размерах, как было предусмотрено реформой. Положение крестьянства было безвыходным. Поэтому Игнатьев решается на снижение выкупных платежей. 28 декабря 1881 г. об этом был издан закон.

Игнатьев пытался также регулировать переселенческое движение в России. По некоторым подсчетам, ежегодно из старых областей Центральной России около 40 тыс. крестьян переселялись в Сибирь, Среднюю Азию, на Дальний Восток. Внимая требованиям помещиков, государство стремилось ограничить переселенческое движение, чтобы сохранить в старых районах дешевую рабочую силу. В сентябре 1881 г. издается указ о регулировании переселенчества. По этому указу переселение разрешалось только с ведома Министерства внутренних дел. Однако большого практического значения это не имело, так как крестьянство и в дальнейшем по своему усмотрению переселялось из центра страны на окраины.

Когда в 1882 г. Игнатьев попытался созвать нечто вроде земского собора, он получил отставку. Министром внутренних дел был назначен Д. Толстой, бывший министр просвещения при Александре II. Приход Толстого был встречен восторженно поклонниками самодержавия. М. Н. Катков в «Московских ведомостях» писал, что имя Толстого не требует никакой характеристики – оно само является манифестом и программой правительства.

В 1884 г. Министерство просвещения ввело новый университетский устав. По поводу этого устава Катков заявил в «Московских ведомостях»: «Встаньте, господа, правительство идет… Правительство возвращается». Открыто провозглашалась политика свертывания реформ и укрепления самодержавия.

Отказываясь от преобразований, Александр III все меньше боялся серьезного противодействия. Его высказывания о «непоколебимости» самодержавия становятся все более категоричными. «Я слишком глубоко убежден в безобразии выборного представительного начала, чтобы когда-либо допустить его в России в том виде, как оно существует по всей Европе», – заявлял император.

В основе политики Александра III лежало стремление сохранить старый, патриархальный уклад крестьянской жизни. Перед самодержавием в связи с этим встал вопрос о реформе «крестьянского управления», о необходимости реорганизации земства.

Осенью 1881 г. под председательством сенатора Коханова была создана комиссия для подготовки проекта дальнейших реформ местного самоуправления. Из состава комиссии было выделено так называемое «совещание», которое и занялось подготовкой проекта о «гармоническом» сочетании местного самоуправления и органов правительственной власти. Однако представители крупного землевладения, предводители дворянства, губернаторы подвергли резкой критике проект совещания. В 1885 г. кохановская комиссия была закрыта.

12 июля 1889 г. было издано Положение о земских начальниках. Земским начальником мог быть только потомственный дворянин, ему были присвоены административные и судебные функции. Институт земских начальников призван был укрепить позиции властей в деревне.

 

Городская контрреформа

В 1892 г. была проведена городская контрреформа. В городах было ограничено избирательное право для несостоятельных слоев населения. Были лишены избирательных прав не только рабочие, но и все, не имеющие недвижимой собственности: квартиронаниматели, приказчики, мелкие торговцы. Правительство отстранило от выборов в городские думы и тех домовладельцев, имущество которых оценивалось ниже 3 тыс. рублей в столицах и не менее 1,1–2 тыс. рублей в губернских городах. В 132 городах с населением более чем 9 млн человек избирательным правом на выборах в городские думы пользовались не более 100 тыс. человек. Положение 1892 г. расширило власть городского головы, который отныне считался состоящим на государственной службе, получал чины и ордена.

 

Политика в области просвещения

Министр внутренних дел Д. Толстой особое внимание уделил политике в области просвещения. Он пригласил в качестве министра просвещения одного из своих заместителей Делянова, который был автором циркуляра «О кухаркиных детях». Этот циркуляр от 18 мая 1887 г. практически запрещал детям низших сословий поступать в среднюю школу. В нем шла речь о детях кучеров, лакеев, поваров, прачек, мелких лавочников и др.

Строгое соблюдение этого циркуляра привело к резкому уменьшению количества учащихся вообще и в особенности из «демократических» слоев населения. Введение в гимназиях значительного количества часов на изучение древних языков, уменьшение часов по отечественной истории, литературе и всеобщей истории вели к упадку общего уровня среднего образования.

По Университетскому уставу 1884 г. уничтожалась автономия университетов, запрещались какие бы то ни было студенческие организации, устанавливалось наказание за провинность студентов – отдача их в солдаты. В высшей школе была введена повышенная учебная плата, что должно было ограничить возможность поступления в университеты.

В 1885 г. была введена студенческая форма. Наконец, как завершение этих реформ в 1887 г. устроили «фильтр» для «политически неблагонадежных». Для поступления в университет требовалась справка из средней школы. В этой справке необходимо было указать «об образе мыслей и направлений поступающего в университет».

Александр III и его правительство принимали меры для дальнейшего развития экономики. Немалое значение имела политика Министерства финансов, в ведении которого находились не только финансы, но и промышленность и транспорт. Одним из важнейших мероприятий министра финансов Бунге была отмена подушной подати в 1885 г., которая лишила казну ежегодного дохода в 40 млн рублей. Бунге стремился возместить эту сумму, увеличивая косвенные налоги, менее заметные для населения. Другим источником возмещения потерь явился перевод государственных крестьян с оброка на выкуп, что увеличивало платежи государственных крестьян на 45 %. Отмена подушной подати и введение новых налогов потребовали создания института податных инспекторов.

 

Отношение к дворянству

Александр III заботился о возрождении оскудевшего в пореформенные годы дворянства. Празднование столетия со дня издания

Екатериной II Жалованной грамоты дворянству было использовано для подтверждения ведущей роли «благородного сословия» в русском обществе. Манифест Александра III возвещал, что и «ныне, как и в прежние времена, потребно, чтобы дворяне сохраняли первое место, указанное им историей и волей монархов, в предводительстве ратном, в службе государственной, в делах местного управления и суда, в бескорыстном попечении о нуждах местного населения…».

В 1885 г. был учрежден Дворянский поземельный банк, призванный поддержать ссудами на льготных условиях дворянское землевладение. К январю 1887 г. банк имел 25 отделений. Дворянский банк несколько приостановил распродажу помещичьих земель. Если крестьяне платили 6,5 % в Крестьянский банк, то помещики вносили только 4,5 %. Но распад помещичьего землевладения продолжался.

 

Управление экономикой страны

Темпы промышленного и железнодорожного строительства, испытавшие спад в конце 70-х гг. XIX в., в царствование Александра III вновь возрастают. Расширение внутреннего рынка мыслилось за счет ликвидации иностранной конкуренции. Таможенное обложение увеличилось почти вдвое. Наиболее высокие пошлины были установлены на ввоз чугуна и вывоз нефти, что должно было служить развитию отечественной тяжелой промышленности. В результате резко вырос торговый баланс России.

Таможенные пошлины на импортируемые сельскохозяйственные машины были повышены почти на 50 %. Это ударяло по интересам помещиков. Протекционистская политика привела к повышению цен на сельскохозяйственные орудия. Удалось увеличить золотой запас к 1891 г. до 500 млн рублей, что составляло уже более 65 % имеющихся в обращении бумажных денег. Это привело к укреплению курса рубля.

Напрасно либералы пытались доказать, что «национальная политика» должна состоять не в искусственном ограждении высоким тарифом русской промышленности от конкуренции иностранной, а в подъеме производства, ведущем к снижению цен на внутреннем рынке. Император считал протекционизм самым действенным средством подъема производительных сил, формой регулирования экономического развития, государственного контроля над ним и, наконец, своеобразной формой планирования.

Стремление самодержавия занять ключевые позиции в экономике обнаруживается при Александре III и в области железнодорожного строительства. Резкое увеличение числа казенных дорог достигалось не только за счет выкупа в казну линий у несостоятельных владельцев, но и благодаря строительству новых дорог за счет казны. Если в 1881 г. протяженность казенных железных дорог составляла 161 версту, то 1894 г. – 18 776 верст. Протяженность частных линий, составлявшая 21 064 версты, за тот же период уменьшилась почти вдвое.

Поощряя промышленное развитие, получая иностранные кредиты для экономики, Александр III с тревогой думал о социальных последствиях, чреватых, как показывал опыт Запада, противоречиями и конфликтами, которых в России и без того хватало. Пытаясь предотвратить обострение ситуации, он берет на себя роль посредника в отношениях между капиталом и трудом.

Но экономическая политика Александра III подтверждала не возможность радикального улучшения экономики путем использования финансов как главного рычага ее подъема без соответствующих мер в области промышленности и сельского хозяйства, от состояния которых зависят сами финансы. Выявившийся еще в первые пореформенные десятилетия разрыв между развитой, монополизированной промышленностью и разоряющейся, опутанной крепостническими пережитками деревней еще более усилился.

 

Изменения в земском управлении

Наступление на земства при Александре III началось путем сокращения их компетенции и надзора за их решениями. В 1889 г. был учрежден институт земских участковых начальников, которые заменили мировых посредников. Если мировые посредники и судьи избирались и были независимы от администрации, то земские начальники назначались администрацией, причем занимать эту должность могли только дворяне. В круг их обязанностей входили:

– контроль за самоуправлением общин;

– рассмотрение судебных дел, изъятых из мирового суда;

– решение земельных, административных вопросов.

В 1890 г. – Положение о губернских и уездных земских учреждениях резко увеличило представительство в земствах от первой, землевладельческой, курии, где имущественный ценз был понижен. Для городской курии, наоборот, ценз был значительно повышен. Выборные гласные от крестьянской курии подлежали утверждению губернатором. В итоге в 90-х гг. XIX в. 89,5 % от числа депутатов в губернских земских собраниях составляло дворянство.

 

Тенденции развития права

После освобождения крестьян от крепостной зависимости расширилась сфера применения гражданского права. Крестьяне стали более активными участниками гражданских правоотношений. Они в большей мере, чем раньше, могли покупать и продавать, а также заключать другие сделки, ибо имели свои земли, а также движимое и недвижимое имущество.

В нормах гражданского права уделялось большое внимание правовому регулированию различных отношений, связанных с дальнейшим развитием промышленности и торговли. Появились многочисленные промышленные и торговые уставы, в которых регулировалось правовое положение частных предприятий.

Новые законы и уставы, появившиеся в конце 50-х гг. XIX в., и судебная практика, сложившаяся в результате введения в действие судебных уставов, в значительной степени преобразовали старое право и создали отчасти новую систему. Судебная практика могла восполнить многие пробелы закона в составе и разработке юридических норм, но она не могла ни создать учреждений, необходимых для правильной организации юридического быта, ни придать определенность юридическим формам собственности. Не могла также судебная практика слить в одно целое две разрозненные группы русского гражданского общества: крестьянство, руководствующееся обычным правом, и привилегированные общественные слои.

Во второй половине XIX в. в развитии права произошли определенные сдвиги. Расширились гражданские права крестьянина, принципиально изменилось процессуальное право, произошла существенная демократизация судопроизводства.

* * *

Во второй половине XIX – начале XX в. Россия переживала социальные потрясения.

В этот период прогрессивные тенденции в преобразованиях государственного аппарата управления России наталкивались на противодействие консервативных сил.

При Александре II были проведены: значительные преобразования системы местного управления – созданы органы управления для крестьян, освобожденных от крепостной зависимости, земские всесословные учреждения на губернском и уездном уровнях, всесословные городские думы, члены которых, гласные, избирались на четыре года; преобразована судебная система на принципах равенства всех сословий перед законом и независимости от администрации, проведена военная реформа, изменившая принцип комплектования армии – рекрутская система была заменена всеобщей воинской повинностью.

Признавая лучшей и наиболее приемлемой формой правления для России самодержавие, Александр II тем не менее подошел к необходимости завершения проводимых реформ созданием представительного высшего органа страны, ограничивающего самодержавие и обеспечивающего переход России к буржуазной монархии.

Таким образом, в стране зарождались элементы правового государства и гражданского общества, в самоуправлении на местах заметно укрепилась позиция нарождающейся буржуазии. Однако попытки Александра II проводить преобразования по европейским образцам были предприняты в момент раскола власти и общества, когда не был обеспечен необходимый минимум поддержки правительственного курса общественным мнением.

Убийство Александра II и восшествие на престол Александра III приостановили процесс преобразований.

Царствование Александра III как будто было призвано убедить подданных империи в том, что любые завоеванные при самодержавии уступки не прочны, поскольку зависят от воли монарха. Его деятельность во многом способствовала краху надежд на мирное, эволюционное развитие страны, осуществление реформ «сверху». Весной 1881 г. у России был шанс сделать новые шаги к правовому гражданскому обществу, но Александр III не воспользовался им.

 

Вопросы для повторения

1. Дайте характеристику преобразования местного самоуправления Александром II и сопоставьте его масштабы с изменениями центрального государственного аппарата.

2. В чем заключается, по вашему мнению, прогрессивность реформ Александра II?

3. Чем были вызваны контрреформы Александра III? Раскройте их основное содержание.