Учрежденное 5 сентября 1778 года и образованное из окраинных провинций Архангельской, Московской и Нижегородской губерний, существовавших с 1708 года, Костромское наместничество по территории равнялось двум Швейцариям. По конфигурации оно походило на параллелограмм, геометрическим центром которого являлся город Макарьев-на-Унже, однако столицей почти без возражений, а возражали, как ни странно, лишь костромичи, была признана расположенная в одной из его вершин Кострома — как самый древний, большой и богатый город наместничества.

Волга пересекала наместничество на всем его протяжении и служила его главной магистралью, а ее левые притоки от Костромы до Керженца позволяли поддерживать связь и товарообмен с остальными уездами. Соответственно вдоль рек, дававших воду, рыбу и работу, проживало большинство населения наместничества, кормившегося также земледелием и скотоводством. В каждом уезде к тому же наличествовали всевозможные кустарные промыслы, тем не менее родиной костромской промышленности оказалось все же Приволжье, где выращивался лен, выплавлялся металл, строились речные суда и кирпичные здания, и в Костроме, к примеру, в последней четверти XVIII столетия насчитывалось семь крупных полотняных мануфактур, колокололитейный и несколько свечных, кожевенных, кирпичных, мыловаренных, винокуренных, солодовенных и других заводов.

В составе 15 уездов 4 декабря 1778 года Костромское наместничество было открыто ярославским генерал-губернатором А. П. Мельгуновым, который считается не только первым костромским наместником, но и создателем самого наместничества, определившим с учетом культурно-исторических, географических, экономических, транспортных и других связей его размер и состав, количество и границы уездов, назначившим уездными городами бывшие села, посады и пригородки и подготовившим генеральные планы и гербы Костромы и всех уездных городов.

Тогда вся империя состояла из полусотни наместничеств, но генерал-губернаторов было не больше полутора десятков. Они являлись высшими сановниками, наделялись чрезвычайными полномочиями, представляли самодержавную власть и отчитывались только перед императрицей. На местах генерал-губернаторы возглавляли администрацию, полицию, суд, гарнизон и все дислоцированные в наместничестве войска и осуществляли надзор за дело- и судопроизводством, соблюдением противопожарных мер, сбором податей, набором рекрутов и прочим. Согласно Высочайшему Наставлению, они именовались «ходатаями за пользу общую и государеву, заступниками утесненных и побудителями безгласных дел», и им предписывалось также попечение о народном продовольствии, пресечение расточительности, обуздание жестокости и т. п., а главное, регулярное посещение наместничеств, повседневное управление которыми возлагалось на правителей. В распоряжении наместников соответственно находились поручик правителя и наместническое правление, состоявшее из двух советников и секретаря.