Эффективное правительство для нового века

Абучакра Раби

Хури Мишель

Часть I

Управление с использованием форсайта

 

 

Глава 1

Мышление на перспективу

С января 1918 по декабрь 1920 года мировая пандемия гриппа поразила около 500 млн человек и унесла от 50 до 100 млн жизней. Испанский грипп («испанка»), как известно, имел три волны. Во время первой пострадали в основном больные и пожилые люди – обычные группы риска. Заболевания второй и третьей волны, после того как вирус мутировал, стали проходить тяжелее и вызывали больше смертных случаев у молодых и здоровых.

Предполагается, что мутация и быстрое распространение вируса гриппа были частично обусловлены Первой мировой войной. В это время правительства не ожидали и не прогнозировали вспышку пандемии – и в результате невольно создавали условия для распространения опасного штамма вируса. В обычных условиях люди, страдающие тяжелой формой заболевания, остаются дома, и только заболевшие более легкой формой гриппа не прекращают социальные контакты. Иная ситуация сложилась во время войны: солдаты с легкой формой заболевания оставались на фронте, в то время как тяжелобольных в переполненном транспорте отправляли в забитые людьми тыловые госпитали; в результате вирус стал стремительно распространяться.

Правительства разных стран оказались не готовы к разразившейся пандемии. Но и почти 100 лет спустя пандемии по-прежнему угрожают многим странам. В последней четверти прошлого века «в мире было идентифицировано более 30 новых или недавно выявленных инфекций». Согласно Национальному реестру рисков Великобритании, большинство этих инфекций передается позвоночными животными и людьми, что осложняет их отслеживание.

Риск пандемии присутствует постоянно. В любое историческое время в мире наблюдается множество вспышек заболеваний, которые при определенных обстоятельствах могут превратиться в мировую пандемию. Возьмем, например, вспышку атипичной пневмонии (тяжелый острый респираторный синдром, ТОРС), которая началась в конце 2002 года и быстро распространилась в Азии, Северной Америке, Южной Америке и Европе. Попытки взять эпидемию под контроль увенчались успехом лишь к середине 2003 года, в общей сложности переболело около 8000 человек, более 750 человек умерли.

Правительство должно не только справляться с пандемиями – его сфера ответственности весьма широка и продолжает расширяться. Так, 15 февраля 2013 года памятно для астрономов. В этот день астероид 2012 DA14 вплотную приблизился к Земле: 190000-тонная каменная глыба прошла на расстоянии 17 200 миль (ок. 27 680 км) от нашей планеты – ближе, чем некоторые спутники. Этого гостя ждали, астрономы знали о его существовании и маршруте почти за год. Однако в тот же день другой метеорит – весом в 10 000 тонн – на сей раз абсолютно неожиданно нанес визит Земле. Причиненный челябинским метеоритом ущерб был бы значительно больше, если бы он не взорвался в атмосфере Земли; тем не менее более 1500 человек получили ранения, более 7000 зданий, были повреждены.

Форсайт и варианты будущего

Мы живем в непредсказуемом и сложном мире, и основная проблема для государств и правительств состоит в том, как справляться с неопределенностью. Будь то пандемии или метеориты, от правительств всегда ждут готового ответа. Правительство новой эры должно прежде всего уметь предусматривать риски, причины или ограничивающие факторы которых не полностью определены, а последствия и вероятные осложнения обычно невозможно или трудно точно предсказать. К подобным рискам относятся воздействие околоземных объектов, пандемии, коренные изменения технологий, климата, доступности ресурсов, демографические сдвиги, экономические кризисы и многое другое.

Но как правительства могут подготовиться к будущему? Для этого существуют методы и инструменты. Один из подходов – форсайт (англ. foresight) или перспективный анализ, направленный на изучение будущего, часто с использованием больших данных. Форсайт в этом контексте рассматривается как процесс поддержки политических решений, обеспечивающий определенный способ размышления о будущем и стратегический подход к обсуждаемым темам. Методы форсайта используются для формирования стратегии: форсайт предполагает анализ широкого диапазона потенциальных возможностей (или вариантов будущего) и учет альтернатив, выходящих за рамки устоявшихся стереотипов.

Самыми распространенными из инструментов форсайта являются сканирование горизонтов (англ. horizon scanning или комплексный анализ внешних источников информации) и сценарное планирование. Часто оба метода используются одновременно: сканирование горизонтов позволяет выявить тенденции и источники изменений, что затем учитывается при разработке сценариев. Сценарии будущего и сканирование горизонтов – как методы стратегического форсайта – могут и по отдельности приводить к полезным результатам, но они, как правило, гораздо эффективнее при совместном использовании, поскольку обеспечивают более полный анализ потенциальных рисков, а также оценку проблем и возможностей данной страны.

Форсайт полезен и для деятельности самого правительства. Он способствует формированию общего представления о будущем и единой системы понятий для его обсуждения; обеспечивает дискуссионную площадку для обмена организационным опытом; поз воляет мобилизовать интеллектуальный потенциал внешних экспертов, обычно исключенных из процесса планирования; способствует установлению неформальных связей между министерствами и ведомствами, – и тем самым превращается в надежную дискуссионную платформу для обсуждения потенциально спорных и сложных проблем.

Одной из привлекательных особенностей форсайта, в частности при разработке сценариев, является то, что в некоторых случаях его можно осуществить с относительно небольшими затратами. Одно из основных требований – привлечение ключевых экспертов и заинтересованных сторон, наличие квалифицированных работников для реализации форсайт-проекта и, в случае необходимости, исследовательских ресурсов.

Наличие постоянно действующего форсайт-центра способствует привлечению к его работе заинтересованных сторон и использованию его правительством для выработки политического курса. Такое подразделение задает направление исследований будущего, оповещает государственных служащих о результатах и предоставляет информацию по конкретным запросам министерств. Крайне полезно формализовать форсайт-процессы. Можно привести в пример одну из крупнейших мировых корпораций – энергетический гигант Shell. Эта компания внесла большой вклад в разработку инструментария сценарного планирования. На каждый момент времени Shell обычно имеет несколько сценариев для различных вариантов развития ситуации, и в их контексте рассматриваются достоинства и недостатки любых поступающих предложений по крупным инвестициям или стратегические инициативы.

Между тем следует учитывать, что форсайт связан с многочисленными рисками; один из них – опасность негативного влияния средств массовой информации, которые могут ошибочно интерпретировать характер процесса создания сценария или сканирования горизонтов, а также дискредитировать возможные сценарии, представленные правительством. Кроме того, поскольку государственные служащие видят окружающий мир через призму политики, они могут подойти к сценарному планированию с предубеждением, ограничивающим их мышление. При этом сами по себе сценарии не оказывают серьезного воздействия, если изначально отсутствует поддержка форсайта сверху. Поэтому при выборе темы для создания эффективного сценария одинаково важно учитывать и политическую ситуацию, и характер самой проблемы.

Преобразования в действии: форсайт в Великобритании

До недавнего времени за форсайт-программу правительства Великобритании отвечал Центр форсайта Отдела по вопросам науки, входящий в Министерство по делам бизнеса, инноваций и профессиональной подготовки. Центр форсайта и сканирования горизонтов занимался прогнозированием в двух направлениях: глубинные исследования долгосрочных – от 20 до 80 лет – перспектив и изучение отдельных потенциально важных проблем на ближайшие 10–15 лет.

В 2013 году собственную форсайт-программу инициировал и секретариат Кабинета министров Великобритании, но уже в марте 2014 года после парламентской проверки работы по форсайту в правительстве Великобритании оба подразделения были объединены в Исследовательскую группу сканирования горизонтов [8] , [9] .

Изначально британский форсайт был нацелен на изучение вопросов, связанных с разработкой материалов и технологий будущего; с кроссдисциплинарными научными исследованиями, выходящими за рамки узкой тематики; влияющих на государственную политику; ранее не изученных и находящихся вне сферы внимания других институтов; активно поддерживаемых заинтересованными сторонами. Выбираемые для форсайта проблемы отличал высокий уровень неопределенности. Например, масштабное исследование прогрессирующего ожирения было предпринято правительством именно потому, что никто не мог точно предсказать его последствия для системы здравоохранения и для общества в целом. Не меньшей неопределенностью и серьезностью последствий отличаются и другие темы исследований: мировая экологическая миграция, обеспеченность населения продовольствием и сельское хозяйство будущего, перспективы электронных торгов. На момент написания этой книги в центре внимания форсайта Великобритании числилось будущее городов и последствия старения населения.

Британский форсайт внес вклад в создание вариантов будущего на основе анализа фактических материалов, заполнив тем самым определенные пробелы в понимании текущей политики, и открыл возможности для политических решений и стратегических вмешательств, направленных на решение сложных проблем.

Сканирование горизонтов

Бит Хаббегер, специалист по анализу устойчивости и рисков, в исследовании перспектив развития Швейцарии отметил, что термин сканирование горизонтов пока не имеет четкого определения. Обычно он используется в двух значениях: как «инструмент политики, предназначенный для систематического сбора широкого спектра информации и фактических материалов о грядущих проблемах, тенденциях, прогрессе, идеях и событиях в политической, экономической, социальной, технологической или экологической среде организации», и как «собирательный термин для множества так называемых форсайт-процессов, направленных на повышение способности организаций решать проблемы, связанные с неопределенным и неоднозначным будущим». Наше понимание сканирования горизонтов ближе ко второму определению Хаббегера, при котором «инструмент политики» превращается в часть более широкой программы форсайта.

На практике сканирование горизонтов часто используется совместно со сценарным планированием при построении вариантов будущего для определения тенденций и стимулирующих факторов.

Сканирование горизонтов открывает для правительства гораздо более широкий спектр вариантов будущего. Метод помогает выявить области со значительными информационными пробелами и на этой основе сформулировать текущие исследовательские задачи; кроме того, он позволяет аналитикам обнаружить на ранней стадии те события, которые предвещают большие изменения. Примечательно, что успех сканирования горизонтов зависит от новейших технологий в меньшей степени, чем от глубины и широты вовлеченных в процесс экспертных сетей и связей. Чтобы обнаружить сигналы, чтобы собрать, систематизировать и осмыслить информацию, организациям требуется установить и поддерживать взаимодействие с широким кругом как государственных, так и независимых экспертов, работающих в самых разных областях – от экономики до социальной политики, от военной науки до информационных технологий, – как внутри страны, так и за рубежом. Наличие экспертной сети дает возможность постоянно отслеживать возникновение новых тенденций.

После сбора и анализа информации ее предоставляют другим сторонам – другим подразделениям правительства, компаниям частного сектора или широкой общественности. Для управления этим процессом требуется нечто вроде секретариата. В Сингапуре, например, такую функцию выполняет министр-координатор по вопросам национальной безопасности.

В правительстве должны существовать формальные механизмы, обеспечивающие интеграцию полученных данных в процесс выработки политических решений. Данные, полученные в результате сканирования горизонтов, нельзя игнорировать, ими нельзя пренебрегать. Опыт показывает, что это может обойтись очень дорого. Например, в 2004 году, незадолго до того, как ураган «Катрина» опустошил Новый Орлеан, Федеральное агентство по чрезвычайным ситуациям провело тренинг по усложненному сценарию «Ураган „Пэм“», в котором ураган четвертой степени обрушивался на некий город в США. Но похоже, что данные, полученные в этом тренинге, не были внедрены в практику работы правительства.

Рисунок 1. Два значения понятия «сканирование горизонтов»

Источник: Центр исследований безопасности, Федеральное управление защиты гражданского населения, Швейцария

Информация, полученная в результате сканирования горизонтов, должна быть доступна для поиска и выборки всем сотрудникам правительственных учреждений. Более того, при разработке политики или стратегии от лиц, ответственных за итоговые предложения, требуется обязательное обращение к материалам сканирования по соответствующим вопросам.

Правительства, в которых форсайт формализован, обычно отличаются наиболее развитыми возможностями сканирования горизонтов. Например, единые службы сканирования горизонтов по широкому кругу вопросов созданы в Великобритании и Сингапуре. В других, прежде всего развитых, странах сканирование горизонтов проводится отдельными органами власти и не координируется в масштабах всего правительства. Главные объекты такого сканирования – наука и техника. Так, в Австралии был создан Консультативный комитет по технологиям здравоохранения, с тем чтобы «заблаговременно информировать учреждения здравоохранения Австралии и Новой Зеландии о новых и перспективных технологиях, имеющих особое значение, с целью обмена информацией о таких технологиях и оценки их потенциального влияния на соответствующие системы здравоохранения».

Сканирование горизонтов может быть также направлено на поддержку конкретных проектов или вопросы государственной политики. Комиссия по консультированию отраслевых советов Нидерландов внедрила программу «Сканирование горизонтов Нидерландов», направленную на формирование приоритетов в сфере социальных исследований.

В Великобритании Центр сканирования горизонтов запустил проект Sigma Scan, являющийся частью форсайт-программы британского правительства. В рамках этого проекта было подготовлено около 250 кратких статей и обзоров по проблемам и тенденциям, которые могут оказаться актуальными для Великобритании в последующие 50 лет. Их тематика охватывает широкий диапазон вопросов государственной политики – от традиционной проблемы отношений Великобритании и ЕС до более отвлеченных тем – например, таких, как влияние трансформации нравственных ценностей на социальное поведение. Впоследствии сторонние эксперты обновили эту информацию и переработали четвертую часть документов. При каждом новом сканировании рассматривалась единственная тенденция, ей давалось четкое определение, оценивалась (ранжировалась) вероятность ее возникновения, степень воздействия и провоцируемые конфликты, а также кратко излагалось потенциальное влияние на политический курс. Центр привлек к работе в Sigma Scan сторонних исполнителей, обладающих опытом в сфере прогнозирования и государственной политики, в том числе консалтинговое агентство стратегического прогнозирования Outsights, центр изучения общественного мнения Ipsos MORI и некоммерческий исследовательский центр Institute for the Future.

Проект предусматривал взаимодействие и с высшими эшелонами гражданской службы. Первыми мероприятиями Sigma Scan стали симпозиумы с участием высших чиновников, крупнейших предпринимателей и других влиятельных лиц. Изначально цель проекта состояла в том, чтобы создать централизованную государственную базу данных результатов сканирования горизонтов. Однако проект приобрел столь широкую популярность, что многие министерства занялись самостоятельным сканированием горизонтов, тем самым похоронив надежду на создание единого ресурса. Опасность этой самодеятельности кроется в том, что министерства могут случайно проигнорировать серьезные проблемы в областях, не входящих в сферу их компетенции и опыта. Даже если форсайт действительно превратится в общепринятый метод принятия политических решений, координирование форсайт-программ отдельных министерств останется отдельной задачей.

Построение сценариев

Сценарное планирование – еще один популярный инструмент форсайта, ориентированный на оптимизацию решений с учетом перспектив изменения внешних условий. В ходе сценарного планирования тенденции не экстраполируются, но создается альтернативное видение, допускающее резкие скачкообразные изменения, которые необходимо подвергнуть оценке. Авторы форсайта пересматривают исходные предпосылки принятия решений и, предвосхищая грядущие угрозы и возможности, закладывают основы для единой концепции будущего, которая влияет на внутриорганизационный и индивидуальный стили работы. Планируя сценарии будущего, организации и правительства могут лучше понять природу и динамику сил, которые станут определяющими для мира через пять, десять и даже двадцать лет. Построенный на групповой работе, этот метод позволяет нивелировать влияние таких распространенных недостатков, как, например, самонадеянность и узость кругозора; он стимулирует обмен информацией и выработку согласованного понимания основных тенденций.

Сценарное планирование – не точная наука и не стопроцентно надежный способ предсказать все возможные последствия. Однако оно позволяет государственным органам подвергнуть пересмотру свои гипотезы будущего и оценить пригодность тех или иных решений в предполагаемых обстоятельствах. Сценарное планирование – структурированный процесс, который хотя и осуществляется по-разному в различных организациях и властных структурах, обычно включает следующие элементы:

◊ Анализ задачи: поиск ответа на вопрос «Какова текущая ситуация?». На этом этапе процесса рассматриваются цели и стратегии ведомства, исследуются сильные и слабые стороны, с тем чтобы стимулировать альтернативное мышление, выходящее за рамки традиционного мышления.

◊ Анализ влияния: выявление внешних факторов, влияющих на текущие подходы и стратегии; одновременно оценивается степень воздействия различных факторов.

◊ Прогнозирование: оценивается статус внешних факторов как в настоящий момент, так и в будущем. Задача формулируется максимально нейтрально, с тем чтобы не подталкивать участников в каком-либо конкретном направлении, а, наоборот, стимулировать альтернативные представления о будущем.

◊ Группировка альтернатив: сравнение альтернатив, проверка их внутренней согласованности, совместимости и логики.

◊ Интерпретация сценария: анализ, сравнение и противопоставление различных сценариев; сценариям даются названия.

◊ Анализ последствий: рассматриваются последствия выбранных сценариев, оцениваются и измеряются риски и возможности, перепроверяются правительственные стратегии с позиции «а что если?..».

◊ Деструктивные события: подвергаются анализу по всем возможным направлениям. Идентифицировав потенциально деструктивное событие, следует оценить его воздействие, построить соответствующий сценарий и подготовить профилактические и ответные меры.

◊ Передача сценария: последний этап процесса – ранее идентифицированные возможности и риски используются при формировании государственной политики.

Не все темы одинаково пригодны для сценарного планирования. Лучшие результаты этот метод дает в областях, требующих стратегического долгосрочного прогнозирования, в которых либо выявлена тенденция, вызывающая стратегические последствия для данной сферы, либо серьезные изменения вызываются естественной эволюцией. Примером первого варианта является воздействие новых открытий и технологий, в частности воздействие добычи сланцевого газа на энергетический сектор.

Естественная эволюция, например старение населения западных стран, заставляет учитывать влияние этого процесса при организации системы здравоохранения.

Преобразования в действии: оценки сценариев в Нидерландах

В правительстве Нидерландов процесс прогнозирования тесно связан с оценкой угроз безопасности и основывается на детально проработанных процедурах. Риски, выявленные в процессе разработки сценария, анализируются по десяти критериям, непосредственно связанным с пятью сферами жизненно важных интересов страны, а именно [15] :

• территориальная безопасность (включая военное вторжение на территорию Нидерландов и ухудшение международного положения страны);

• безопасность личности (включая несчастные случаи, серьезные травмы, хронические заболевания и физические страдания);

• экономическая безопасность (включая издержки);

• экологическая безопасность (включая долгосрочное воздействие на природную окружающую среду);

• социальная и политическая стабильность (включая дезорганизацию повседневной жизни, нарушение демократической системы, воздействие на общество и психику людей).

Значимость риска по каждому критерию для конкретного сценария оценивается в баллах, а затем с помощью разнообразных методов данные агрегируются в единый показатель воздействия для этого сценария. Добавление в модель вероятности реализации самого сценария позволяет получить всеобъемлющую оценку риска.

Баллы зависят от специфики каждого критерия; при этом учитывается характер возможных последствий (от умеренных до катастрофических), география распространения и вероятные границы (верхние и нижние) воздействия [16] . Подобная процедура проводится при разработке стратегии действий правительства для устранения, уменьшения или смягчения ожидаемых неблагоприятных воздействий, определенных в таких сценариях.

Преобразования в действии: Сингапур – концепция форсайта и сценарное мышление

Форсайт предполагает разнообразие методов и методологических подходов. Отбираются и применяются те из них, которые отражают потребности организации и которые она может адаптировать под свои нужды.

Хорошим примером этого является Сингапур. Использовать в стране сценарии начало Министерство обороны в 1991 году. К 1993 году Кабинет министров убедился в их пользе для разработки долгосрочной стратегии развития и в 1995 году создал Отдел сценарного планирования в рамках Управления государственной службы.

Одновременно, чтобы обеспечить внедрение сценарного подхода и в других министерствах, помимо Отдела сценарного планирования, и сформировать у чиновников государственной службы установку на «готовность к изменениям, их прогнозирование и управление ими», правительство Сингапура инициировало специальную программу, получившую название PS21. В результате, благодаря распространению навыков сценарного планирования, команды по исследованию вариантов будущего были учреждены и в других правительственных структурах, включая Министерство торговли и промышленности, Министерство обороны и даже Министерство общественного развития, молодежи и спорта.

На рубеже столетий ряд событий, особенно финансовый кризис в Азии и теракты 11 сентября 2001 года в США, вызвали у чиновников определенный скептицизм в отношении пользы сценариев как инструмента политики. Однако в правительстве Сингапура не отказались от них, а постарались сделать их более эффективными.

Прежде всего, расширилась сфера компетенции Отдела сценарного планирования, который был переименован в Отдел стратегической политики и стал заниматься межведомственными проблемами, которые в ином случае не привлекли бы должного внимания. В дополнение к сценарному планированию появились инструменты, предназначенные для действий в условиях скачкообразных изменений и непредвиденных событий типа «черный лебедь», описанных в одноименной книге Нассима Николаса Талеба [17] . И, что особенно важно, была сформирована Группа оценки рисков и сканирования горизонтов при Аппарате заместителя премьер-министра.

В 2010 году правительство Сингапура создало Центр стратегического планирования будущего, с тем чтобы при поддержке Отдела стратегической политики определять основные стратегические вызовы и координировать работу по разработке вариантов будущего в рамках всего правительства. В задачу Центра также входит расширение прогностической деятельности за счет создания при каждом министерстве прогностической группы, управляемой Стратегической сетью разработки вариантов будущего в составе заместителей министров.

Использование больших данных и прогнозного анализа

Эффективность форсайта во многом зависит от того, насколько правительство способно использовать «большие данные» и прогнозный анализ. Новейшие системы хранения данных позволяют накапливать информацию в различных форматах и во все увеличивающихся объемах. Предполагается, что с 2013 по 2020 год «цифровая вселенная» вырастет в десять раз – с 4,4 трлн до 44 трлн гигабайт. Международная консалтинговая компания International Data Corporation (IDC) предполагает, что объем хранимых данных к 2016 году вырастет до 3,77 зеттабайт. Согласно IDC, сегодня только 5 % данных являются «ценными или многоцелевыми», однако эта цифра к 2020 году увеличится более чем вдвое благодаря большим данным и другим технологиям.

Создание данных – постоянный и повсеместный процесс. Что бы мы ни делали, будь то управление автомобилем, включение домашних приборов или использование мобильного телефона, – мы производим данные. С помощью датчиков, пронизывающих ткань нашего физического мира, и портативных устройств доступа в интернет – мы производим данные. Добавьте сюда компании, производящие и хранящие данные всех видов, фиксирующие мельчайшие детали миллиардов контактов между участниками рынка, и правительства, собирающие информацию о своих гражданах – об их здоровье, поездках, домашнем хозяйстве и финансовых делах. Такие массивы данных порождают возможности, но и создают проблемы, связанные с их организацией, хранением, поиском, анализом и отображением. Эти задачи решаются средствами больших данных.

Точное происхождение термина «большие данные» неизвестно. Многие считают, что впервые его употребил еще в 1990-х годах Джон Мэши, главный научный сотрудник компании Silicon Graphics. Но какова бы ни была этимология этого термина, большие данные приобретают все большую важность и для государственного, и для частного сектора.

Большие данные – серия подходов, инструментов и методов обработки огромных объемов структурированных и неструктурированных данных, с которыми не могут эффективно справляться стандартные инструменты. Одним из способов описания больших данных является модель 3V, разработанная фирмой Gartner, ведущей исследования в области информационных технологий. Эти три V–Volume (объем), Velocity (скорость), Variety (многообразие), то есть физический объем, скорость прироста и обработки, а также диапазон типов и источников данных. В большие данные входят и те данные, которые хранятся в памяти, и те, которые создаются с использованием других данных.

Большие данные не только порождают проблемы, но и создают беспрецедентные возможности и для государственного, и для частного сектора. Наряду с новейшими, передовыми инструментами управления базами данных и методами прогнозного анализа, большие данные открывают доступ к ценной информации о множественных взаимосвязях, закономерностях и воздействиях.

Преобразования в действии: здоровье нации

Феномен больших данных – революционный фактор как для сферы государственного управления, так и для многих отраслей экономики. Организации государственного сектора аккумулируют огромные массивы информации. В Великобритании, например, Национальная служба здравоохранения (NHS), одна из самых больших в мире финансируемых государством систем здравоохранения и крупнейший работодатель, хранит гигантский объем клинической информации и данных о пациентах. Помимо прочего, NHS публикует данные по каждому медицинскому назначению, сделанному каждым врачом по месяцам, что в итоге составляет 400 миллионов точек данных [21] . Сегодня большие данные NHS используются государственными службами для анализа работы этой службы и поиска путей ее усовершенствования.

Например, компания Mastodon C, специализирующаяся на больших данных, проводит оценку работы NHS через разнообразный анализ клинических данных [22] . Целью одного из исследований было изучение работы клиник врачей общей практики. Mastodon C использовал данные, чтобы определить, влияет ли размер клиники на внедрение передовых методов работы, – оказалось, что в небольших клиниках этот процесс идет медленнее, чем в крупных. Кроме того, выяснилось, что небольшие клиники реже прописывали новое лекарство от диабета, чем крупные. Однако данные также показали, что соседство клиник явилось более существенным фактором внедрения рекомендованных методов, нежели их размер [23] . А исследуя, как в различных клиниках прописывают патентованные лекарства и воспроизведенные лекарства – дженерики, команда из Mastodon C пришла к выводу, что патентованные статины прописываются гораздо чаще, чем дженерики, – и эта разница обходилась NHS приблизительно в 200 млн ф. ст. в год [24] .

Новые возможности больших данных

Работы Глобального института McKinsey (MGI) подтвердили вывод о том, что использование больших данных способно повысить эффективность и результативность общественного сектора. Согласно оценке MGI, эффективное использование больших данных могло бы снизить административные издержки в Европейском союзе на 15–20 %, что эквивалентно примерно 150–300 млрд евро в стоимостном выражении (как результат роста эффективности, так и за счет ликвидации разрыва между потенциальной и фактической суммой поступлений от сбора налогов).

В отчете указано пять широких областей, в которых большие данные могут существенно помочь правительствам. Бóльшая прозрачность и обмен данными между министерствами позволят, например, ведомствам, федеральным органам и гражданам оптимизировать заполнение различных форм, поскольку многие данные, запрашиваемые у организаций и физических лиц одним государственным органом, нередко хранятся в другом.

Опираясь на принцип открытых данных, правительства смогут предоставлять гражданам и организациям доступ к некоторым из имеющихся у них информационным массивам, что будет способствовать прогрессу во многих областях, экономии средств и совершенствованию обслуживания населения. Примеры использования этого принципа приводятся на британском сайте data.gov.uk и на испанском сетевом портале Aporta (www. proyectoaporta.es). В частности, местный информационный ресурс может стать результатом объединения возможностей социальных сетей и доступа к данным открытых правительственных источников, например статистике преступлений или погодных катаклизмов. Открытая информация может также использоваться для оценки качества услуг и предложения возможных усовершенствований.

Доступ к большим данным позволяет правительству более подробно анализировать деятельность своих министерств и ведомств, сравнивать их результаты. В отчете McKinsey предполагается, что использование «приборных панелей» результативности (рейтингов и визуализации данных) отдельных коллективов в составе государственных ведомств приведет к совершенствованию их деятельности, поскольку менеджеры будут стремиться превзойти друг друга.

Разнообразие вариантов, отраженное в больших данных, поможет гражданам более взвешенно принимать жизненно важные решения – например, при выборе больницы для лечения определенных заболеваний или школы для детей. Весьма вероятно, что предоставление широкого доступа к таким данным позволит улучшить качество услуг в целом.

Ценность больших данных для развития сегментации и улучшения планирования целевых государственных услуг уже доказана во многих странах. Так, например, Федеральное агентство по труду Германии использовало массу накопленных им данных за прошедшие периоды, чтобы ускорить процесс трудоустройства безработных.

Наряду с большими данными, процесс принятия решений в государственном секторе опирается и на сложные автоматизированные методы анализа, например нейронные сети. Эти методы могут также использоваться для раскрытия мошенничества в сферах налогообложения и социального обеспечения. Предоставление открытого доступа к большим базам данных и инструментам анализа способно помочь в совершенствовании государственных услуг за счет внедрения сторонних инноваций. Анализ организациями и физическими лицами открытой информации стимулирует обратную связь с государственными учреждениями, включая предложения по улучшению процедур и методов обслуживания населения.

Извлечение потенциальных выгод из работы с большими данными – непростая задача. Для ее реализации необходим прежде всего доступ к данным, что отчасти зависит от готовности правительств открыть свои данные для организаций и частных лиц, а отчасти от способности самих людей использовать технологии для получения доступа к информации. С ростом информированности возрастает и ответственность. Правительства должны продемонстрировать свою приверженность этическим нормам – например, путем внедрения стандарта использования аналитических методов в государственных учреждениях; этот стандарт также должен быть открыт для граждан.

Со своей стороны, организации, которые хотят эффективно использовать большие данные, должны пересматривать старые подходы и модернизировать технологические системы. И правительству, и сторонним организациям придется набрать новых сотрудников или обучить имеющийся персонал навыкам, необходимым для работы с большими массивами данных. Да и сами руководящие работники государственного сектора должны быть знакомы с новейшими аналитическими инструментами и методами.

В работе «Возможности больших данных: как сделать правительство более быстрым, более умным и более личным» Крис Ю, руководитель группы электронного правительства в аналитическом центре организации Обмен политическими стратегиями, предлагает множество рекомендаций для правительств по использованию мощности больших данных. (По его оценкам, правительство, использующее большие данные, сможет за счет роста эффективности сэкономить от 16 до 33 млрд ф. ст. в год.) Рекомендации включают создание в аппарате правительства группы передовой аналитики, которая станет выявлять области, где большие данные могут способствовать совершенствованию государственных услуг. Также, как полагает Ю, эта группа инициирует использование новых возможностей в министерствах и будет предлагать рекомендации по принятию решений. Для того чтобы увеличить вероятность эффективного применения больших данных, Крис Ю рекомендует для начала сосредоточиться лишь на нескольких сферах государственной политики и измерять получаемую экономию и выгоды в конкретных денежных показателях. Следует также ввести четкие критерии как для оценки прогресса, так и для оценки ценности и целесообразности программы. Наконец, важно протестировать проекты больших данных в контролируемом режиме, и лишь затем – в реальных условиях.

Резюме: мышление на перспективу

В быстро меняющемся мире правительства нуждаются в более широком и перспективном взгляде за пределы текущих задач для разработки новых стратегических подходов к решению проблем и использованию возможностей, создаваемых неопределенным будущим.

Переход к мышлению на перспективу требует использования все большего количества инструментов форсайта, включая сканирование горизонтов и сценарное планирование. Кроме того, правительства должны эффективно использовать массивы разно образной информации с помощью глубокого анализа больших данных и управления ими, что становится возможным благодаря прогрессу в технологиях. Чтобы достичь успеха, следует регламентировать и стандартизировать в рамках правительства функции отделов по исследованию будущего. Мышление на перспективу требует долгосрочных инвестиций и ресурсов. Необходимо привлекать к работе профессиональные сообщества, в особенности представителей коммерческого сектора, неправительственные аналитические центры и академические круги. Работа должна вестись в тесной связи с высшими государственными должностными лицами и ведущими политиками, с тем чтобы системные и обоснованные рекомендации прогнозного характера могли положительно воздействовать на политический процесс.

 

Глава 2

Выработка стратегического курса

Правительства, используя множество различных инструментов и методов, инициируют создание различных сценариев будущего, определяют спектр их вероятных последствий. После анализа возможных вариантов будущего им предстоит использовать полученные результаты для определения своих действий. Недостаточно лишь предсказать будущее. Правительствам следует, опираясь на составленные прогнозы, принимать стратегические, комплексные решения. Необходимо учитывать и то, что ключевую роль в формировании государственной политики играют устремления государственных лидеров; именно они определяют политический курс страны, формулируют стратегическое видение и цели на будущее и создают прочную основу для принятия долгосрочных политических решений.

Странам предстоит создать оптимальные структуры управления политическими процессами и оказанием услуг. Такие структуры могут включать министерства, ведомства и другие органы власти, предприятия с участием государственного капитала (также именуемые полугосударственными), государственно-частные партнерства, сотрудничающие с третьим сектором, или даже поддерживать и расширять возможности самообслуживания граждан.

Четкая формулировка видения помогает правительствам решать множество задач. Как гласит японская пословица, «планирование без действия – мечта, а действия без плана – кошмар». Стратегическое видение задает миссию и устремления организации, помогает сформулировать ее философию, цели и направление развития. Видение способствует выработке целостного чувства цели и побуждает к определенным действиям. Общее видение будущего помогает выработать единое понимание задач и задает ориентиры в процессе принятия решений.

Общенациональный взгляд

Не только компании понимают ценность определения перспективы. Эффективное руководство издавна ассоциировалось с умением видеть перспективу и пониманием цели. Благодаря своим личным качествам и стратегическому видению, политические лидеры завоевывают сторонников и добиваются их единения. Например, Джон Ф. Кеннеди объединил нацию идеей о том, что США к концу 1960-х годов смогут отправить человека на луну.

В последнее время все больше стран (к их числу относятся Сингапур и Финляндия) выстраивают собственные национальные стратегии. Для этого четко формулируется национальное видение, определяются сферы деятельности правительства, устанавливаются приоритеты и цели в каждой из них.

ОЭСР провела исследование функций аппарата правительства в 27 странах; его частью стало изучение роли центральных органов власти в стратегическом планировании. В ходе исследования предполагалось выяснить, существует ли документ, определяющий стратегическое видение для данной страны, а если существует, то кем он был подготовлен, какой период времени в нем предусмотрен и кто имеет доступ к этому документу.

Соответствующий стратегический документ был разработан в 21 стране (77 % участвующих в исследовании). В большинстве случаев в нем определялась перспектива на период от 1 года до 5 лет, только в одном – более чем на 20 лет, а в 7 странах – более чем на 6 лет. Положительно ответили на вопрос о доступе в 21 стране, при этом в 18 странах доступ к стратегическому документу получила широкая общественность, из них в 15 – документ был размещен в сети интернет.

Преобразования в действии: NSW-2021

Правительство штата Новый Южный Уэльс (юго-восток Австралии) представляет видение будущего в своем отчете следующим образом: «NSW-2021: сделать Новый Южный Уэльс лучшим из штатов». Десятилетний план нацелен на «перестройку экономики, оказание качественных услуг, обновление инфраструктуры, восстановление подотчетности центральному правительству, улучшение среды обитания местных общин и самоуправление» [29] . Эти пять целей разбиты на 32 общие и 180 специальные задачи. Первая состоит в том, чтобы перестраивая экономику, сделать столицу штата, Сидней, экономическим и финансовым центром влияния в Азиатско-Тихоокеанском регионе. Для этого в NSW-2021 установлен ряд показателей занятости, предпринимательской и инвестиционной активности, общего объема выпуска продукции на душу населения.

Концепция развития штата предполагает улучшение государственных услуг, усовершенствование инфраструктуры и предоставление гражданам расширенных полномочий, что дает местным сообществам возможности большего контроля по таким вопросам, как планирование, охрана природы, качество антропогенной и природной среды и трансформация сферы услуг с учетом старения населения.

Наконец, предполагается повысить подотчетность властей штата, расширить доступ общественности к информации и возможности участия в принятии решений местных органов власти, а также сосредоточить усилия на повышении удовлетворенности государственными услугами. Заслуживает внимания тот факт, что в стратегическом документе штата не только излагаются цели и задачи, но и определяются ведомства, на которые возлагается ответственность за решение этих задач и достижение поставленных целей.

Преобразования в действии: Кения – перспектива 2030

Кенийское правительство обнародовало концепцию развития страны в 2008 году. Новая стратегия «Vision-2030» сменила стратегию экономического восстановления, которая реализовывалась правительством страны с 2003 по 2007 год [30] . Основная цель кенийского правительства – «создать к 2030 году конкурентоспособное на мировом рынке и преуспевающее государство с высоким качеством жизни, превращение Кении в новую индустриальную державу со средним уровнем доходов, обеспечение всем гражданам страны к 2030 году высокого качества жизни, чистой экологии и безопасности». Основанная на трех столпах: экономика, социальная сфера и политическое управление, – стратегия «Vision-2030» претворяется в жизнь в форме ряда пятилетних «среднесрочных планов»; текущая пятилетка ограничена 2013 и 2017 годами [31] .

К настоящему моменту достижения страны включают 40-процентное увеличение набора в начальные школы; строительство 2200 км дорог, что почти в полтора раза превышает плановые 1500 км; подключение Кении к всемирной сети интернет через три подводных оптоволоконных кабеля; принятие в 2010 году новой конституции.

Но для того чтобы добиться всех поставленных целей, Кении придется преодолеть еще множество проблем. Меры по борьбе с ними заложены во втором среднесрочном плане. В области здравоохранения правительство расширяет доступ к медицинским услугам в рамках долгосрочной программы всеобщего здравоохранения, запланированы инвестиции в медицинские исследования и фармацевтическую промышленность. Продвигаясь к цели – росту ВВП к 2017 году на 10 %, – Кения развивает многоотраслевую экономику, отказываясь от приоритета сельского хозяйства и сферы услуг. Совершенствуя государственное управление, кенийское правительство сосредотачивает свои усилия на воплощение принципов новой конституции.

По мере выполнения «Vision-2030» приоритеты корректируются таким образом, чтобы сохранить стратегический курс. Так, например, во втором долгосрочном плане появились две важных национальных инициативы: после обнаружения в Кении крупного месторождения углеводородов добыча нефти и других полезных ископаемых была добавлена к приоритетным областям экономики. Правительство также углубляет принципы национальных преобразований, интегрируя комплекс национальных ценностей и этических правил в процесс формирования устойчивой и уникальной кенийской идентичности.

Позиционирование политики

Общенациональные цели необходимо транслировать в долгосрочную политику по трем основным направлениям: желаемая позиция страны на мировом рынке; вклад главных факторов экономического роста трудовых ресурсов, капитала и их совокупной факторной производительности в валовой продукт; приоритеты правительства по стимулированию и поддержке отраслевых драйверов экономики.

Хороший пример национального позиционирования продемонстрировал Сингапур, развернувший деятельность во всех трех направлениях. Первое – позиция страны на мировом рынке, а также выбор между открытой экономикой и протекционизмом – в Сингапуре означает наличие торговых партнеров на международном, региональном и двустороннем уровнях; торжество принципа открытой экономики за счет отсутствия торговых пошлин на импорт, экспортных субсидий и валютных ограничений; укрепление антимонопольного права; приватизацию, в которой участвуют и международные корпорации. Второе направление – четкое определение основ экономического роста – включает активную поддержку экономики знаний путем значительных инвестиций в исследования, инновации и предпринимательство, а также создание динамичной системы образования и профессионального обучения, соответствующих требованиям промышленности. Работа по третьему направлению – стимулирование развития отдельных секторов экономики – предполагает поддержку электроники, информационных коммуникаций, средств массовой информации и биомедицинских наук – отраслей, относящихся к экономике знаний и способствующих конкурентоспособности страны. Помимо этого, в стране были приняты исключительные меры по финансированию жизнеспособных компаний после финансового кризиса 2008 года. Однако в целом уровень государственной поддержки других областей бизнеса в Сингапуре остается низким.

В других странах государство, наоборот, оказывает значительную помощь различным секторам экономики. Норвегия, например, ослабила регулирование, стимулируя конкуренцию в цементной отрасли, что вызвало рост производства, создало условия для ценовой конкуренции на международном рынке и, соответственно, благоприятные условия для картелей. Помимо этого, норвежское правительство предложило поддержку экспортерам сырья и инфраструктурным компаниям через финансируемые государством схемы кредитования экспорта.

Преобразования в действии: стратегия Абу-Даби

Достижение общенациональных целей более вероятно, если действия правительства могут быть количественно оценены. От правительств новой эры потребуются стратегические планы, результаты или показатели которых будут связаны с национальным приоритетами.

Хороший пример – эмират Абу-Даби, ОАЭ. Главными целями экономической стратегии Абу-Даби на период до 2030 года («Экономическая стратегия Абу-Даби–2030»), изложенной в 142-страничном документе, являются «безопасное и надежное общество и динамичная, открытая экономика» [32] . Этот документ описывает будущее Абу-Даби как «стабильную многоотраслевую экономику с высокой прибавочной стоимостью, которая поощряет коммерческую деятельность и предпринимательство и интегрирована в мировую экономику, предоставляя наилучшие возможности для всех».

Правительство Абу-Даби выделяет девять фундаментальных элементов социального, политического и экономического будущего эмирата. Эти элементы – развитие и расширение возможностей частного сектора; создание стабильной экономики знаний; благоприятные и прозрачные нормативно-правовые отношения; прочные и разносторонние международные связи; оптимизация ресурсов эмирата; первоклассное образование, здравоохранение и инфраструктура; полная национальная безопасность; поддержание ценностей, культуры и наследия Абу-Даби; широкомасштабное сотрудничество с Федерацией ОАЭ.

Осуществлению такой стратегии способствует концентрация усилий на четырех приоритетных сферах деятельности: экономическое развитие; социальное развитие и развитие человеческих ресурсов; развитие инфраструктуры и экологическая устойчивость; оптимизация деятельности правительства.

Стратегическое видение правительства Абу-Даби дополнено детально структурированным планом по его достижению. Он охватывает стратегию экономического развития эмиратов, политические меры и нормативные механизмы для их реализации. В стратегическом плане перечислены отрасли, которым предстоит стать движущей силой экономического роста; предприятия, которые будут обеспечивать рост и конкурентоспособность; региональные и/или социальные группы, которым требуется уделять особое внимание. Политические и нормативные инструменты включают создание благоприятной деловой среды; развитие финансовых и валютных инструментов, инфраструктуры, сферы услуг и человеческих ресурсов.

Рисунок 2. Экономическая стратегия Абу-Даби на период до 2030 г.

Источник: «Экономическая стратегия Абу-Даби–2030»

В документе подробно описаны цели приоритетных областей политики – всего их 30 – и перечислен ряд показателей, которые используются для оценки прогресса и в качестве гарантии того, что правительство придерживается выбранного курса и успешно реализует избранную стратегию.

В совокупности документ «Экономическая стратегия Абу-Даби–2030» представляет собой дорожную карту будущего эмирата. Он содержит все важнейшие элементы, необходимые для обеспечения национальной устойчивости: комплексную стратегическую концепцию; подробное описание широких направлений государственной деятельности; перечень секторов, имеющих ключевое значение для реализации этой стратегии; перечисление политических приоритетов; список областей особого политического внимания и связанных с ними целей, а также систему показателей для оценки прогресса.

Гибридное будущее

Как мы увидели, правительства формируют четкое представление о направлениях деятельности, зачастую в форме детальной концепции, а также разрабатывают политики, определяющие отдельные аспекты правительственных решений, – например, по степени открытости для глобального рынка, основным факторам экономического роста и секторальным драйверам экономического развития.

Затем определяются долгосрочные результаты деятельности и устанавливается структура, в рамках которой прорабатываются национальные стратегии и планы их реализации. Национальные цели становятся основой подробных стратегических планов действий, которые затем тесно увязываются с результатами или показателями движения в намеченном направлении.

В прошлом конкретная проработка и претворение в жизнь намеченных правительством мер осуществлялись через государственные структуры, специально приспособленные для решения подобных задач. Однако сегодня многие правительства больше не зависят от учреждений государственного сектора в своем стремлении сформировать нацию, которая воплотит их надежды на будущее.

Граница между правительственными и неправительственными организациями размывается все больше. Появился термин «гибридное правительство», которым обычно обозначаются различные виды организаций, занимающих новую нишу: корпорации с государственным финансированием, государственные инвестиционные фонды или особые экономические зоны (ОЭЗ).

Предприятия с государственным участием – это юридические лица, полностью или частично принадлежащие государству, но, как правило, управляемые частными лицами. Подобная организационно-правовая форма предприятий – не новшество. Хотя прежде они так не назывались, но уже в XVII веке существовали компании, которые считались полностью или частично государственными и находились в частном управлении. Известный пример – Ост-Индская компания. До момента передачи под непосредственный контроль парламента Великобритании (в XVIII веке) она действовала на основании королевского устава, дарованного ей в 1600 году королевой Елизаветой I. Чрезвычайно прибыльное предприятие для большинства своих участников, Ост-Индская компания управляла территорией Индии, имела собственную армию и приобрела огромные богатства за счет торговли и колонизации территорий.

Между тем, хотя предприятия с государственным участием имеют долгую историю, их судьба и востребованность у правительств менялись. Есть свидетельства о принадлежащих государству предприятиях до Первой мировой войны и в послевоенный период. В Америке, где после краха Уолл-стрит и в период Великой депрессии наблюдался высокий уровень безработицы и массовое обнищание населения, государственные предприятия смогли обеспечить занятость населения. Правительства, которые принимали либеральный подход невмешательства государства в экономику, обычно выводили предприятия из собственности государства через программы приватизации.

Сегодня сектор полугосударственных предприятий находится на подъеме как в развитых экономиках, пытающихся преодолеть посткризисную экономическую депрессию, так и в развивающихся странах. В России и Бразилии доля государства в капитализации фондового рынка составляет 30–40 %; в Китае – 60 %. Интересен тот факт, что в недавно опубликованный список крупнейших в мире компаний Forbes Global 2000 включены 208 принадлежащих государству корпораций. По оценкам, приблизительно 90 % мировых запасов нефти и значительный процент других ресурсов контролируются государством.

Предприятия с государственным участием встречаются во всех сферах государственной деятельности и во всех отраслях промышленности. Они работают в сфере коммунальных услуг, здравоохранения, пивоварения, телекоммуникаций, средств массовой информации, энергетики, финансовых услуг, спорта, даже в игорном бизнесе и лотереях (включая интерактивные азартные игры, например интернет-покер). Многие из них, такие как «Би-Би-Си», «Газпром» и Bank of China, известны во всем мире.

Одна из причин популярности предприятий с государственным участием в наше время состоит в том, что они ищут новые пути эффективного оказания целевых государственных услуг. Трудно «идти в ногу» с быстро глобализирующимся миром, в котором, среди прочих факторов, под воздействием современных технологий меняются способы ведения предпринимательской деятельности. Правительства должны стать более гибкими и оперативными, иметь доступ к самым передовым специальным знаниям – и предприятия с государственным участием помогают достичь этой цели. В развивающихся странах такие предприятия обладают преимуществами, не всегда доступными правительству. Они могут привлекать капитал теми способами, которыми правительство не может воспользоваться самостоятельно. Им открыт доступ к мировым рынкам и возможность расширить свое присутствие с помощью целевых инвестиций. За счет внедрения управленческих и организационных методов частного сектора они способны создать привлекательную среду для талантливых работников и организационные структуры для эффективной работы. Практика предприятий с участием государственного капитала строится на принципах независимости органов управления, подотчетности управленческих структур, конкурентоспособных зарплатных и премиальных схемах, а также ориентации на развитие лидерских качеств.

Полугосударственные предприятия имеют также потенциальные преимущества в применении мер регулирования. Коммерческие компании, которые правительство могло бы привлечь к решению отдельных задач, не всегда устраивает созданная этим правительством регуляторная среда. Государственное участие позволяет преодолеть данную проблему, обеспечить бизнесу более благоприятные и привлекательные условия.

Особые экономические зоны отличаются сравнительно более либеральным регулированием бизнеса – например, в целях поощрения международной торговли ОЭЗ могут быть освобождены от различных налогов, квот и необходимости соблюдения отдельных законодательных норм. Понятие ОЭЗ охватывает различные категории зон – например, свободные торговые зоны (СТЗ), свободные зоны (СЗ), особые зоны экспорта (ОЗЭ) и свободные порты; все они имеют аналогичные цели. Особые экономические зоны существуют во многих странах. Множество ОЭЗ функционирует в Китае и Индии, государственные предприятия Китая даже участвуют в ОЭЗ африканских стран. На Ближнем Востоке существует постоянно действующая программа развития ОЭЗ, в том числе Индустриального города Абу-Даби и Дубайского международного финансового центра.

Успешность государственных организаций

Все, что связано с государством, не может быть вне критики. По этому в прошлом государственные организации подвергались жесткой критике за неэффективное руководство, недостаточное обеспечение ресурсами, политически мотивированное назначение управленцев и нежелание привлекать способных и опытных специалистов. Государственным организациям необходимо квалифицированное руководство, стабильная система управления и надлежащая нормативная правовая база, высококвалифицированный персонал, полномочия и оценки результативности деятельности, увязанные с общенациональными приоритетами.

Успешные государственные организации обладают некоторыми общими свойствами. Например, должна быть ясно определена и четко сформулирована стратегия их развития, включая роль организации, цели и задачи. Решающее значение для таких организаций имеет эффективность управления и деятельности. Государственные организации должны обеспечиваться необходимыми ресурсами – в частности, они нуждаются в достаточном финансировании и в квалифицированных кадрах. Система контроля и критерии оценки результатов деятельности должны соответствовать самой передовой международной практике и быть привязаны к ключевым стратегическим, экономическим и социально-политическим показателям. При оценке необходимо учитывать способность государственных предприятий в настоящее время и в будущем вносить вклад в достижение общенациональных стратегических целей, указанных в общенациональных целеполагающих документах.

Государственные организации требуют грамотного управления, надлежащей поддержки и нормативного обеспечения. Управление государственными организациями должно обеспечить достаточную свободу их действий и эффективность и одновременно стимулировать участие в реализации правительственных планов развития. Государственные организации обычно находятся в ведении специального органа власти или министерства финансов.

В 2005 году ОЭСР разработала рекомендации по управлению государственных организаций. Эти рекомендации заполнили нормативную брешь, были широко распространены и в настоящее время применяются на практике. Рекомендации регулярно пересматриваются с учетом опыта, накопленного после их принятия, и растущего числа применявших их стран.

Резюме: выработка стратегического курса

Правительства все большего числа стран осознают ценность четкого структурирования национальной стратегии, позволяющей сформировать стратегическое видение, сформулировать ценности, подробно описать задачи, намерения и цели, сосредоточить внимание на конечных результатах. Ясное и четко изложенное видение будущего с учетом устремлений политического руководства и анализа фактических данных создает прочную базу для формирования долгосрочного политического курса и выработки практических решений.

Стратегическое видение правительства должно транслироваться в измеримые цели и эффективные стратегии, политические меры и планы, а также конкретные шаги, способствующие достижению поставленных целей. Решение этих задач требует создания новых организационных структур, позволяющих выйти за рамки традиционной государственной машины. Например, гибридные политические институты (использующие модели как частного, так и государственного управления) обладают большей гибкостью, могут эффективнее функционировать в международном деловом пространстве и потенциально играть ведущую роль в осуществлении программы действий правительства.

Кроме того, для реализации стратегической концепции важно проработать систему показателей эффективности, позволяющую оценивать прогресс в достижении целей и отчитываться перед заинтересованными сторонами (стейкхолдерами).

 

Глава 3

Переосмысление механизма выработки государственных решений

В 2008 году правительство Шотландии вместе с Советом местных властей Шотландии, национальной ассоциацией шотландских советов самоуправления (COSLA), опубликовало «Рамочную программу для ранних лет». В документе подробно излагается программа оперативных мер помощи детям на ранних этапах развития с целью обеспечить им наилучший старт в жизни и рассматриваются «исторически унаследованные проблемы Шотландии – бедность, плохое здоровье, низкий уровень образования и безработица».

Действия шотландского правительства ознаменовали радикальный отказ от негибкого, авторитарного и жестко централизованного подхода к разработке политики. Сотрудничество между правительством и COSLA создает новый контекст для принятия политических решений, который все шире распространяется во всем мире.

Как отметили в предисловии к программе министр по делам детей и молодежи и спикер COSLA по вопросам образования, детей и молодежи, «шотландское правительство и COSLA разрабатывали эту программу при поддержке широкого круга партнеров. Она воплощает новый принцип принятия политических решений: в сотрудничестве, с уважением к разнообразию потребностей различных регионов и отказом от негибкого, централизованного подхода к политике, который не дал ожидаемых результатов».

Горизонтальный процесс выработки государственной политики

«Рамочная программа для ранних лет» – лишь один из примеров сравнительно нового подхода к принятию политических решений. Традиционно во многих странах процесс принятия решений осуществлялся сверху вниз: решения инициировались на самых высоких правительственных уровнях (министрами и их советниками, премьер-министром и центральным аппаратом правительства), а затем спускались по иерархической вертикали в соответствующие ведомства, где прорабатывались, осуществлялись и контролировались (разумеется, в системах управления, организованных по федеративному принципу, это происходило несколько иначе.)

Сегодня все больше государств понимают, что выработка политических решений может оказаться эффективнее, если этот процесс будет осуществляться по горизонтали. Отчасти это понимание обусловлено тем, что проблемы, с которыми сталкиваются правительства и общество, чрезвычайно сложны и взаимосвязаны более чем когда-либо, а их решение требует специальных знаний, информации и опыта различных министерств и ведомств.

Горизонтальный механизм принятия политических решений, как один из типов государственного управления, анализируется в отчете «Правительства будущего» (GfF), опубликованном в 2013 году. В проекте GfF, в котором приняли участие Австрия, Финляндия, Швеция и Великобритания, решалась задача исследовать роль центрального аппарата правительства и сегодня, и в будущем. Исследование было направлено на «улучшение способности управления из центра», причем признавалось, что в большинстве сфер деятельности и в большинстве стран центр добивался успехов за счет инициирования и укрепления сотрудничества с другими уровнями государственного управления.

Изучались три аспекта государственного управления, в которых центральный аппарат правительства играет важную координирующую роль: оптимизация использования фактических данных в процессе принятия политических решений; продвижение инноваций, обучение и развитие; горизонтальный механизм выработки политических решений, включая сопутствующий вопрос объединения двух процессов: разработки политической стратегии и распределения ресурсов.

Обзор специальной литературы – академических журналов и книг – выявил, что правительства склонны применять два основных подхода к выработке политических решений «по горизонтали». Один подход основан на консенсусе. Во главу угла ставится создание горизонтальных иерархий для процессов и структур, с тем чтобы собрать наилучшую фактологическую базу. Предполагается, что различные стороны, вовлеченные в процесс выработки политики, способны прийти к соглашению при наличии хорошей инфраструктуры. В отчете также указано, что результаты консенсусного подхода можно оценить с использованием количественных показателей.

Другой исследуемый в этом проекте подход основан скорее на достижении компромисса, чем консенсуса. При таком подходе конкурирующие и противоречащие друг другу мнения и позиции – неотъемлемая часть процесса выработки политики, а количественные показатели менее важны для оценки успеха, чем широкое участие заинтересованных сторон, которое придает процессу бóльшую легитимность, а результату – точность.

На практике любая инициатива, связанная с выстраиванием горизонтальных связей в целях выработки политики, вероятно, будет использовать оба подхода: либо по отдельности для различных политических программ, либо даже в рамках одного и того же процесса. Их сочетание будет зависеть от ряда факторов: от политической идеологии правящей партии, от приоритетов и сроков, от структуры и организации государственного управления и от состояния государственных финансов. Степень сложности процесса также может повлиять на состав привлекаемых правительством заинтересованных лиц.

Внедрение горизонтального механизма выработки государственной политики

Правительство, использующее горизонтальный механизм, должно учитывать множество факторов.

Изменения и осторожность

Большинство правительств, реализующих традиционный нисходящий механизм принятия политических решений, укрепляют ведомственную вертикаль. В политике личная позиция и карьерные перспективы базируются на поддержании статус-кво, что создает значительные препятствия для внедрения горизонтального механизма принятия политических решений. Возникает искушение радикально изменить правительственные функции, с тем чтобы стимулировать горизонтальные процессы. Но хотя определенные преобразования, несомненно, необходимы, правительству следует соблюдать некоторую осторожность и не разрушать фундаментальные структуры и сложившиеся практики работы. Иногда вертикальные методы выработки и осуществления государственной политики наиболее приемлемы, и средства их осуществления должны быть сохранены.

Продуманный выбор инициатив

Эксперименты с полномасштабными преобразованиями – роскошь, которую правительство (впрочем, как и любая другая организация) не всегда может себе позволить. Деятельность правительства требует слишком больших усилий, дефицит времени слишком велик, а рамки бюджета слишком тесны. Разумное решение состоит в том, чтобы искать наиболее простые, но при этом выигрышные варианты – например, применять горизонтальный подход лишь к отдельным вопросам или политическим инициативам. Предпочтительнее – хотя, возможно, и труднее – выделить не вызывающие серьезных споров проблемы, в отношении важности которых в обществе (и, по возможности, среди политических партий) существует широкий консенсус. Этой проблемой может быть необходимость снизить уровень рецидивной преступности, улучшить уход за престарелыми или повысить качество образования детей.

Роль государственной службы

Политические консультанты и государственные служащие играют важную роль в обеспечении непрерывности и стабильности горизонтального процесса выработки государственной политики, но степень их участия в процессе в разных странах различна. Государственные служащие, включая высшее руководство, как правило, дольше выполняют свои функции, чем политические деятели, которых они обслуживают. В странах, где государственные служащие участвуют в выработке и осуществлении политики, их роль заключается в обеспечении непрерывности процессов и процедур. В случае быстрой ротации политических деятелей и государственных служащих трудно поддерживать горизонтальный принцип выработки политики, и только прозрачные и тщательно проработанные директивные рамки помогут сделать этот процесс непрерывным.

Чиновники и политические деятели должны поддерживать горизонтальный процесс выработки государственной политики и принимать в нем участие. Для создания эффективных горизонтальных связей следует сосредоточить внимание на административных структурах и механизмах. Не стоит при этом забывать и о важности политической воли: не менее налаженного взаимодействия государственных служащих разных ведомств важна совместная работа руководителей различных министерств. Возможность горизонтального сотрудничества теряет смысл, если при этом отсутствует готовность осуществлять политические полномочия вне узких ведомственных рамок.

Чтобы горизонтальный механизм принятия политических решений оказался эффективным, его участники должны понимать, что их вклад в процесс будет справедливо оценен. В структуру принятия политических решений следует включить механизмы, гарантирующие государственным служащим и другим участникам процесса объективную оценку их политических предложений на любом этапе. Это одинаково важно, какой бы – консенсусный или компромиссный – способ горизонтального принятия решений ни был избран.

Широкое участие

Необходимо помнить, что для успеха горизонтального подхода к выработке политики может потребоваться привлечение широкого круга заинтересованных сторон, включая политических деятелей. Этот процесс требует политической воли, которая, в свою очередь, зависит от выстраивания максимально возможных доверительных отношений с представителями всего политического спектра. Помимо центрального аппарата, отдельных министерств и государственной службы, в процесс принятия политических решений могут вовлекаться и другие стороны, а именно – исследовательские центры, аудиторские фирмы, регуляторные органы, правительственные агентства и учреждения, а также все участники консультационного процесса, то есть соответствующие компании, неправительственные организации, эксперты в предметных областях и рядовые граждане.

Временные рамки

Эффективное внедрение горизонтального механизма выработки политики требует времени, и хотя краткосрочные достижения очень важны для привлечения внимания к процессу на раннем этапе, некоторые его элементы не могут быть реализованы в сжатые сроки. Например, обучение и повышение квалификации должны проводиться одновременно для сотрудников различных министерств. Политические предложения в какой-то момент времени могут быть отвергнуты, а год спустя оказаться целесообразными или даже жизненно важными. Следовательно, государственная служба, которая наряду с административными и политическими процессами и процедурами обеспечивает непрерывность, необходимую для горизонтального процесса выработки политики, должна периодически возвращать министрам такие политические идеи и предложения на повторное рассмотрение.

Отсутствие универсальных решений

Не существует универсальных вариантов горизонтального подхода; в разных странах будут работать различные методы, зависящие от множества факторов – например, от степени вовлеченности государственных служащих и политических лидеров. То же самое справедливо и в отношении используемых инструментов и методов. Безусловно, следует использовать опыт стран, которые уже пришли к организации государственного управления на основе горизонтального взаимодействия (Великобритании, Финляндии или Австрии), однако решить эту задачу способом, полученным в другой стране, невозможно. Намного полезнее адаптировать чужой опыт к условиям конкретной страны.

Финансовые проблемы

Проект GfF привлек внимание к другому важному аспекту реализации горизонтального механизма принятия политических решений – финансовому планированию и бюджетированию. Министерства финансов и другие государственные учреждения, связанные с финансированием политики, обычно сосредотачивают в своих руках широкие политические полномочия. Нередко процессы и процедуры, которые они используют при принятии политических решений, прочно укоренены в традициях страны и с трудом поддаются изменениям. Может случиться и так, что в какой-то момент эти министерства утеряют связь с политическим процессом и перестанут направлять ресурсы на достижение тех стратегических целей, к которым стремится правительство.

Поскольку бюджетные ассигнования обычно выделяются конкретным министерствам, а не на межведомственные политические инициативы, финансирование горизонтальных процессов принятия политических решений становится проблематичным. Этот вопрос рассматривался в отчете GfF. В частности, анализировалось, как согласовать выработку политических решений с распределением ресурсов и как оценить успешность попыток такого согласования. Лучшим способом решения этой задачи, согласно данным GfF, является разработка стратегии до обсуждения бюджета, тем самым стратегические цели формируют основу для последующего двустороннего или многостороннего обсуждения бюджета.

В отчете также содержится вывод, что управление по результатам – важная часть цикла усовершенствования горизонтальной системы принятия политических решений. Однако, хотя обратная связь и играет важную роль, директивное введение универсальной системы показателей может не дать ожидаемого результата. Наоборот, хорошие результаты могут быть получены путем использования для различных частей горизонтальной системы специальных показателей и метрик. Общие целевые показатели, установленные для нескольких организаций, полезны для согласования действий ведомств.

Роль центрального аппарата правительства

По мере распространения межведомственного подхода к принятию политических решений возникает потребность в создании в рамках аппарата правительства соответствующего координационного механизма.

Традиционно на центральном аппарате правительства лежит множество функций: он руководит решением острых дипломатических проблем, представляет страну на мировой арене по вопросам мировой торговли и безопасности и на международных конференциях по мировым проблемам – таким, как изменение климата. Он отвечает за определение целей на высшем уровне и движение к ним, а также координирует процесс формирования политики в различных сферах. Центральный аппарат правительства определяет контуры национальной повестки во внутренней политике, касается ли это вопросов баланса интересов, заботы о качестве жизни граждан или экономического развития.

Одновременно, по мере того как все более популярным в управлении становится сетевой подход (см. главу 5), центральный аппарат берет на себя функции координации, организуя взаимодействие между министерствами и ведомствами.

Роль центрального аппарата правительства – одна из тем Программы Поддержки развития государственного управления и менеджмента, совместной инициативы ОЭСР и Европейского союза. В одном из ее документов Михаль Бен-Гера, администратор программы, определяет термин «центральный аппарат правительства» как «универсальный…, используемый в отношении института(ов) в правительстве, ответственный за обеспечение деятельности премьер-министра и помощь Совету министров как коллективному руководящему органу».

Бен-Гера отмечает, что, хотя структура центрального аппарата правительства различается в зависимости от исторически сложившейся в разных странах системы управления, есть и общие черты. Например, в большинстве стран центральный аппарат возглавляет министр или руководитель аппарата. Как правило, структурные единицы центрального аппарата правительства, отвечающие за координационные функции, включают подразделения, обеспечивающие согласование политики, поддержку премьер-министра и кабинета министров. Эти подразделения могут быть разделены по направлениям – экономика, социальная сфера, оборона и международные дела. Обычно в состав центрального аппарата входит подразделение, ответственное за прессу и коммуникации, а также группы, специализирующиеся на планировании, юридических вопросах и внутренней политике, особенно если правительство коалиционное.

В исследовании центрального аппарата правительства «Centre of Government Study», проведенном ОЭСР в 2013 году, рассматривалась координация политики этими институтами в 27 странах. Было выявлено, что во всех странах, кроме трех, аппарат правительства отвечает за согласование повестки дня перед ее обсуждением в кабинете министров, и абсолютно во всех странах – за организацию межведомственных групп или комитетов по координации политики. В 19 странах для стимулирования координации между министерствами и ведомствами использовались финансовые рычаги и целевые показатели. Координация также затрагивала направления политики, связанные с международным сотрудничеством, включая вопросы международной помощи и развития.

Как правило, эффективные действия центрального аппарата правительства независимо от страны имеют ряд сходных черт. В частности, существует разработанный правительством план действий, рассчитанный как минимум на несколько месяцев. Правительство принимает решения в соответствии с поставленными и обоснованными целями, на основании фактических данных и имеющегося бюджета. Министерства и ведомства проводят взаимные консультации, с тем чтобы избегать противоречивых политических решений и разрешать любые споры до заседаний правительства.

Конкретные роли центрального аппарата правительства зависят от условий той или иной страны и частично от типа системы государственного управления – например, жестко централизованной или, наоборот, децентрализованной с расширенным местным самоуправлением. Но структура аппарата в любом случае имеет большое значение. Создание в структуре подразделений, специализирующихся, скажем, на разработке стратегий и направлений деятельности, переводит вопросы стратегии на более высокий уровень.

Жизненно важной задачей является непосредственное вовлечение лидеров. Поддержка со стороны высшего руководства страны, например премьер-министра, усиливает стратегическое значение центрального аппарата, а его влияние обеспечивает равновесие между краткосрочными и долгосрочными потребностями, между деятельностью, приносящей быстрые результаты, и стратегической работой на перспективу. Лидеры также должны привлекать союзников, осознающих роль центра, для обеспечения более широкого сотрудничества с центральным аппаратом и стабильности его функционирования в течение длительного времени, без резких изменений при смене правительства.

Бен-Гера дает рекомендации по преобразованию центрального аппарата правительства с целью усиления его координирующей функции.

В частности, он отмечает необходимость поддержки реформ на самом высоком политическом уровне: например, реформа инициируется премьер-министром и проводится руководителями высшего ранга.

Реформа, вероятно, займет некоторое время – до четырех лет, предполагает Бен-Гера. Она должна начинаться с укрепления основных подразделений центрального аппарата и постепенно развиваться, включая в себя, при необходимости, изменения законодательной базы, использования человеческих ресурсов, процессов и процедур. Предлагается привлечь к процессу реформирования министерства (чтобы обеспечить с их стороны лучшую координацию) на более поздней стадии, когда реформы уже продвинутся в достаточной мере.

Инновации в политике

Становится все очевиднее, что если правительство видит своей задачей решение неотложных социальных проблем, то ему придется выйти за рамки традиционных жестких законодательных, нормативных и налоговых мер и научиться применять инновационные подходы к выработке политики, построенные на основе современных экономических и научных идей.

Стандартные методы принятия политических решений все еще действуют во многих сферах. Между тем, чтобы убедить людей изменить их поведение, образ жизни или привычки, нередко требуются комплексные меры – соединение традиционных экономических стимулов с непрямыми методами, учитывающими убеждения, ценности, взгляды людей и их культурную среду.

Так, в 2012 году в Копенгагене началась кампания под названием «Чистая любовь к Копенгагену». Объявив войну мусору на улицах города, количество которого с 2011 года увеличилась на 31 %, Копенгаген поставил целью к 2015 году стать самой чистой европейской столицей. Кампания объединила усилия и инновационные идеи организаций государственного, частного и третьего сектора.

Департамент технического и экологического управления Копенгагена привлек к работе специалиста по анализу поведения, который вместе с группой студентов провел простой эксперимент. Сначала студенты раздавали прохожим бесплатные конфеты, а потом подсчитывали количество оберток на улицах, в мусорных баках, в переулках и в корзинах велосипедов. Затем они нарисовали зеленой краской большие следы ног, ведущие к контейнерам для мусора, снова раздали конфеты и повторили подсчет. В итоге количество брошенных на улице оберток уменьшилось на 46 %. Это произвело большое впечатление на муниципалитет, который принял решение проложить такие же зеленые «тропинки» к большинству мусорных контейнеров города.

Толчок, еще толчок

Правительство Великобритании одним из первых создало ведомственное подразделение, занимающееся управленческими инновациями. Чуть позже подобные подразделения были созданы во Франции, Австралии и Японии, в то время как в ряде других стран стали реализовываться межведомственные инновационные проекты (например, MindLab в Дании). В некоторых странах соответствующие департаменты были открыты в структуре министерств, как, например, Департамент инноваций и развития при Министерстве образования США.

В последние годы целый ряд международных исследований был посвящен изучению различных способов воздействия на поведение людей и тому, как привлекать их к участию в государственной политике. Например, Ричард Талер и Касс Санстейн в книге «Толчок к лучшему выбору для здоровья, богатства и благополучия» показывают, как довольно незначительные изменения выбора, осуществляемого людьми, и обстоятельств, в которых они делают выбор, могут существенно воздействовать на их поведение в целом. Один из примеров – попытка заставить водителей снизить скорость с помощью белых полос на дороге, расстояние между которыми вначале одинаковое, но по мере приближения к опасному повороту становится все меньше. Такая разметка создает иллюзию ускорения, и водители инстинктивно сбрасывают скорость.

Общий подход к организации поведенческого вмешательства таков: сначала определяется, какой тип поведения необходимо изменить, а также характеристики целевой аудитории. Для этого государственные служащие могут использовать геодемографию – профилирование людей по месту их проживания – и социальный маркетинг, который основан на коммерческом маркетинге в социальном контексте. Затем начинается процесс планирования вмешательства с целью изменения поведения. Оно может предусматривать финансовые инструменты, например сборы и субсидии, или нефинансовые – рекламу, или сочетать оба типа. Очень полезно брать на вооружение новейшие данные научных исследований в понимании человеческой психологии.

Наконец, успех поведенческого вмешательства должен быть оценен. Например, Королевский фонд – благотворительная организация, которая помогла сформировать национальную стратегию Службы здравоохранения Великобритании, – предложил привлечь университеты к разработке показателей оценки. При оценке рекомендуется по возможности принимать во внимание как долгосрочные, так и краткосрочные результаты вмешательства и его экономическую эффективность, а для сравнения включать в исследование контрольную группу, поведение которой не подвергается воздействию.

Один из основных положительных моментов непринудительного подхода к изменению поведения – сравнительно низкий уровень затрат. Бюджетные ограничения и рост мировых цен на продовольственные и промышленные товары, повышение экологических налогов и сокращение топливных субсидий создают сегодня политические проблемы для многих правительств. При этом появляется все больше примеров того, как изменение поведения может быть достигнуто с относительно низкими издержками. Так, исследование экономической эффективности стимулирования занятий спортом и физической активности показало, что устройство велосипедных и пешеходных дорожек для развития здорового образа жизни значительно эффективнее и экономичнее, чем традиционные методы с использованием печатных материалов, консультаций и психологических сеансов.

С другой стороны, поведенческое вмешательство – новая область и для науки, и для политики. Пока неизвестно, как долго сохраняется его эффект и будут ли меры, оправдавшие себя для одной группы населения, действенными для другой. Вопрос потенциально спорный – не в последнюю очередь и потому, что люди не в полной мере осознают изменение своего поведения, и это может сделать правительство мишенью для обвинений в манипуляции. Такая политика должна иметь четкие рамки, а общественности должна быть предоставлена возможность участия в ее формировании. Даже самые преданные защитники поведенческой экономики признают, что она должна сочетаться с традиционными инструментами управления – регулированием, материальными стимулами и расширением доступа к информации.

Поскольку использование поведенческой психологии для достижения целей управления – сравнительно новая область практики, методы, основанные на таком подходе, используют лишь немногие страны. Великобритания – пионер в данной сфере. При секретариате Кабинета министров Королевства существует Группа анализа поведения, известная публике как «Группа подталкивания», которая «применяет результаты академических исследований в поведенческой экономике и психологии для разработки государственной политики и услуг».

Рисунок 3. Области социального поведения, на которые может влиять государство с помощью методов поведенческой психологии

Источник: «Обзор моделей изменения поведения и их использования» Службы социальных исследований Правительства Великобритании, Центр устойчивого развития, Вестминстерский университет

Преобразования в действии: Великобритания и изменение климата

В данном контексте представляет интерес стратегия правительства Великобритании по привлечению людей к решению проблем изменения климата. Принятый в стране в 2008 году Закон об изменении климата устанавливает в качестве обязательной цели сокращение выбросов парниковых газов к 2050 году на 80 % (по сравнению с 1990 годом). Поскольку было обнаружено, что приблизительно 42 % эмиссии углекислого газа Великобритании является непосредственным результатом действий физических лиц, правительство сделало упор на изменении поведения людей – это стало важной составляющей Государственного плана перехода к низкоуглеродной экономике, который построен на четырех принципах:

• Вовлекать: привлекать людей к участию – например, с помощью кампаний в средствах массовой информации.

• Поощрять: действенное стимулирование – например, через налоговую систему.

• Обеспечивать возможности: упрощение «зеленого» поведения – например, путем создания необходимой инфраструктуры.

• Служить примером: демонстрировать последовательность в политике.

На сегодняшний день опыт правительства Великобритании по проблемам изменения климата дает множество интересных наблюдений:

• Высокая степень осведомленности общества об изменениях климата отнюдь не всегда приводит к изменению поведения людей, так как оно зависит от многих психологических, социальных и системных факторов.

• Пропаганда изменения индивидуального поведения – важный инструмент для снижения эмиссии углекислого газа в Великобритании, но она эффективна только в сочетании с другими видами воздействия, такими как финансовое стимулирование перехода на электромобили или усовершенствование инфраструктуры общественного транспорта.

• Наиболее эффективные агитационные кампании рассчитаны на различные целевые аудитории и используют убедительные и в широком смысле позитивные обращения, включая конкретные предложения о том, что могли бы предпринять люди для изменения ситуации. Привлечение влиятельных членов местных сообществ к распространению такой информации может быть эффективнее, чем участие чиновников.

• Адаптация централизованных методов воздействия под условия местных сообществ может повысить эффективность правительственных кампаний по изменению поведения и обеспечить поддержку данной политики.

• Правительство может расширить участие общественности, подавая хороший пример и подкрепляя решения достоверными фактами.

Всеобщая геймификация

Наряду с расширением интереса к поведенческой экономике со стороны практики, еще один неожиданный вклад в понимание процесса принятия политических решений дали игры.

Известно, что люди играли в игры в течение многих столетий. Археологические находки свидетельствуют о том, что игры были обычным делом в древнем мире, от сенета в Египте и го в Китае до найота в Корее и патолли в империи ацтеков. В течение многих лет игры способствовали прогрессу в разных областях. Чтобы сделать их более захватывающими, привлекались психологи. Компьютерные игры привели к разработке многих технологических инноваций, от компьютерной графики до инструментов совместной работы в онлайновом режиме. В течение многих столетий игры-конкурсы использовались различными правительствами и правителями как мотивационный инструмент для решения острых проблем. В 1869 году император Франции Луи-Наполеон, озабоченный ростом цен на масло, финансировал конкурс на изобретение его заменителя. Обращением к общественной инициативе, которое в конечном счете и привело к изобретению маргарина, император обогатил славную традицию больших премий за инновации: премии Наполеона Бонапарта за лучший способ получения сахара из свеклы 1810 года; премии за определение долготы, учрежденной правительством Великобритании в 1714 году; премии короля Эдуарда VII за лучший проект туберкулезного санатория 1903 года и многих других.

Прошло несколько столетий, и хотя игры стали более сложными, одно осталось неизменным: мотивации к игре могут быть самыми разными, но большинство людей играют для развлечения. Они добровольно участвуют в игре, часто в течение многих часов. Миллионы потребителей охотно платят за игры. Организации по достоинству оценили привлекательность игр, их возрастающую сложность и инновационное применение в них достижений искусства, науки и техники и начали внедрять игровое мышление, дизайн и технические приемы в собственные совсем неигровые коммерческие операции. Этот процесс назвали геймификацией (термин, часто приписываемый британскому программисту Нику Пеллингу).

Возможности геймификации изменять поведение, стимулировать инновации и привлекать заинтересованных пользователей позволяют использовать ее и в организациях государственного сектора. Компания Gartner выделяет четыре фактора, способствующих вовлечению аудитории в игру: ускоренная обратная связь; ясные цели и правила игры; интересный сюжет; сложные, но решаемые задачи.

Органы государственного сектора осваивают концепцию геймификации и экспериментируют с играми, интегрируя их в систему предоставления услуг. Министерством образования Сингапура разработана образовательная программа под названием [email protected] Один из ее элементов, Trial Shuttle, позволяет студентам эффективно управлять своим собственным обучением.

В австралийском штате Виктория геймификация использовалась Министерством юстиции для обучения молодежи закону о защите прав потребителей. Полагая, что сухое обсуждение юридических понятий не увлечет молодую аудиторию, министерство выпустило игру под названием Party for Your Rights. «Она рассчитана на молодых людей и позволяет им получить информацию о своих правах, отправляясь на виртуальную вечеринку. Игра прекрасно сделана, с графикой в стиле 1980-х годов и музыкой в стиле ретро», – рассказал Пол Чандли, генеральный директор по цифровой стратегии и взаимодействию с обществом при Министерстве юстиции. С момента выпуска игры в июне 2014 года ее запускали 23 000 раз. Опрос игроков показал, что 96 % из них либо считали себя более информированными о своих правах, либо более уверенно пользовались ими.

Игра приобрела популярность в Австралии, но существует множество примеров и других успешных игр, созданных правительственными органами, – от лотереи для водителей (регистрировались показания камеры фиксации скоростного режима) в Швеции до игры, темой которой стала борьба с наводнениями в Таиланде. Известный пример геймификации в некоммерческом секторе – интерактивная игра EVOKE. Первая версия игры – Urgent EVOKE, – созданная Институтом Всемирного банка, представляла собой «десятинедельный интенсивный курс по изменению мира». Участники провели десять игровых недель за решением реальных социальных проблем, таких как голод и бедность.

Геймификация создает заманчивые возможности, но правительства не должны забывать: для чего бы ни использовались игры – как источник идей, для развития сотрудничества среди работников или для того, чтобы облегчить освоение новых технологий, – они должны быть интересными. Люди играют в игры добровольно, ради развлечения. Принудительная геймификация их не развлечет, но, скорее всего, демотивирует и оттолкнет.

Резюме: переосмысление механизма выработки государственных решений

Если сравнительно недавно принятие политических решений представляло собой нисходящий процесс, в котором разработка решений проходила на уровне департаментов, то сегодня это все меньше соответствует действительности.

Правительства сталкиваются с многогранными социальными вызовами, которые требуют координированных, инновационных и согласованных действий. На практике такие действия включают в себя множество элементов.

Правительство должно управлять целостным горизонтальным процессом принятия политических решений, который охватывает органы власти, группы влияния и сохраняет прочную связь с реальной жизнью, при этом обеспечивая надежный контроль и оперативную обратную связь. Горизонтальный механизм выработки государственной политики предполагает приоритетность межведомственных контактов и связей, при этом контроль деятельности осуществляется путем активного привлечения заинтересованных сторон и специально наделенных этими полномочиями межведомственных государственных учреждений и структур. Процесс может стимулироваться через привлечение политических сторонников, совместное использование ресурсов и расширение круга участников за счет включения в них внешних партнеров.

В то же время правительства находят все больше инновационных оригинальных способов выработки политики, ставших возможными благодаря достижениям науки. Они берут на вооружение новые методы поведенческой экономики и социальной психологии, предоставляющие дополнительные способы воздействия на социальное поведение через поведенческое вмешательство. Кроме того, правительства могут эффективно использовать игровые принципы и технологии, стимулировать людей участвовать в играх, выигрывая призы, соревнуясь друг с другом и попутно получая новую информацию или меняя свое поведение в направлении, заданном политическими целями.

 

Глава 4

Упрощение и целевая ориентация регулирования

Первого октября 2012 года правительство Канады опубликовало План действий по дебюрократизации. Его цель – облегчение бремени административного давления на население и бизнес Канады. План включает в том числе и Правило «Один за один», вступившее в силу ранее – 1 апреля 2012 года, которым устанавливается строгий контроль над ростом бюрократических процедур в отношении предпринимательской деятельности: при введении одной новой нормы одна старая должна отменяться.

Правило позволило не только снизить административные барьеры – в 2012–2013 годах были отменены в общей сложности шесть правительственных нормативных правовых актов, – но привело к сокращению государственных расходов примерно на 3 млн долларов США и помогло коммерческим компаниям сберечь, по оценкам, около 98 000 часов в год. По информации на 12 декабря 2013 года, 19 нормативных правовых актов были упразднены, а уменьшение административного бремени позволило бюджету в совокупности сэкономить почти 20 млн долларов США.

Регулирование – одна из основных функций государства; в той или иной степени она реализуется всегда, какова бы ни была его позиция относительно численности государственных служащих или уровня регулирования. Регулирование – существенный аспект проводимого государством политического курса. Сложные задачи, такие как стабильность финансовых услуг или защита окружающей среды, не могут решаться без определенного правительственного вмешательства: экологические нормы, вводимые для промышленных предприятий, помогают защитить население; нормы и правила, вводимые для розничной торговли, помогают защитить потребителей; регулирование финансовых учреждений помогает защитить бизнес.

Представление о приемлемом уровне государственного регулирования меняется с определенными интервалами, почти циклически. С ослаблением регулирования общество связывает такие негативные явления, как, например, низкокачественные или чрезмерно дорогие товары и услуги или рост производственного травматизма. Как следствие, потребность в усилении регулирования возрастает, и в ответ на общественный запрос государство принимает дополнительные нормативные правовые акты. Через некоторое время, когда такие акты вступают в силу, а острых социальных проблем становится меньше, раздаются призывы отказаться от ряда законодательных ограничений. В итоге происходит либерализация законодательства, нормативная правовая база сокращается, что с течением времени приводит к появлению прежних проблем, и цикл повторяется вновь.

К примеру, одной из причин недавнего финансового кризиса считаются долговременные разрушительные процессы в законодательстве ряда стран, в частности в США – отмена Закона Гласса – Стиголла. Их следствием стал возврат к регулированию сектора финансовых услуг: государственные органы вынуждены снова вмешиваться в сферы, от регулирования которых они на какое-то время отказались. В попытке избежать повторения кризиса, предотвратить дальнейший коллапс банков и выстроить динамичную инновационную банковскую систему регулирование финансового сектора (при поддержке политических кругов) пошло по пути ужесточения законодательства. Так, в ближайшее время планируется значительно увеличить финансовые активы банков, что, как ожидается, должно повысить надежность финансовой системы. В то же время в большинстве стран сохраняется тенденция к дерегулированию других секторов экономики, например телекоммуникации и энергетики.

Целевое регулирование

На каком бы этапе цикла «регулирование – дерегулирование» ни находилось законодательство, некоторая степень государственного регулирования всегда необходима; важно лишь, чтобы законодательные меры соответствовали тем целям, с которыми они были приняты. Непродуманная, без учета возможных последствий, законодательная реформа может привести к непредвиденным расходам и создать трудности, перевешивающие ожидаемый полезный эффект.

Мы уже неоднократно подчеркивали, что условия современной жизни быстро меняются и, как следствие, меняются государственные приоритеты. В последние десять лет большее значение приобрели задачи защиты интересов населения, потребителей, охраны окружающей среды, но устаревшее и неэффективное законодательство препятствует их решению. Нет сомнения, что государственное регулирование играет важную роль в создании здоровой экономической среды, однако слишком часто попытки законодательного вмешательства не достигают цели и, вместо того чтобы оживить бизнес и стимулировать общественную активность, вызывают негативные последствия.

Плохо функционирующая и неразвитая система государственного регулирования может создать угрозу безопасности населения; подорвать доверие к правительству со стороны граждан и деловых кругов; ограничить возможности доступа населения и бизнеса к новым технологиям – например, к новым лекарствам или очищенному топливу. Неэффективная система регулирования может препятствовать инновациям, повышению производительности и росту конкурентоспособности. Страны, которые не реформируют нормативную правовую базу, рискуют остаться на обочине прогресса. Вот почему правительства нуждаются в умной системе регулирования, которая:

◊ трансформируется с учетом достижений мирового научно-технического прогресса;

◊ защищает потребителей от рисков;

◊ открыта для инноваций, достаточно гибка и подвижна для того, чтобы в текущей ситуации удовлетворять потребности заинтересованных сторон;

◊ существует в интересах общества, взаимодействует с населением и бизнесом.

К примеру, предвидя развитие рынка самоуправляемых автомобилей и намереваясь сохранить лидерство в новой технологической сфере, правительство Великобритании в 2014 году провело анализ дорожного законодательства в попытке скорректировать законодательную базу под тестирование самоуправляемых автомобилей на дорогах страны. В результате были сформулированы рекомендации для двух видов беспилотных автомобилей: предусматривающих присутствие водителя и полностью автономных машин без водителя.

Аналогично, в Калифорнии была создана законодательная база для таких стартапов, как Lyft, SideCar, UberX и Tickengo. Комиссия штата по общественным услугам ввела норму, допускающую образование «сетевых транспортных компаний» (TNC). Калифорния стала первым штатом США, узаконившим новый вид сервисов и предоставившим своим жителям доступ к инновационным высококачественным услугам, тем самым открыв путь для дальнейшего развития «экономики взаимопомощи».

Умное регулирование позволяет властям установить более высокие стандарты защиты интересов деловых кругов и общества, придает уверенности бизнесу и повышает доверие граждан к системе власти. Оно помогает создать среду, в которой законодательство обеспечивает защиту; при этом система сохраняет достаточную гибкость, чтобы использовать новые достижения в той или иной отрасли. Умное регулирование способствует позиционированию страны как привлекательной для бизнеса, позволяет лучше использовать государственные ресурсы и открыть внутренний рынок для иностранных инвестиций, помогает совершенствовать стандарты и защищать экологию.

Независимо от того, на каком этапе цикла регулирования конкретной сферы находится правительство, важно, чтобы всякий раз при реформе существующих или разработке новых нормативных правовых актов принимались взвешенные решения. Верен ли выбранный путь? Достигнуто ли равновесие между защитой интересов населения и бизнеса и созданием условий для эффективной работы в правовых рамках?

Сознавая потребность в умном регулировании, многие правительства пересматривают представление о структуре и масштабах регулирования и ищут способы его улучшения. Одна из очевидных тенденций сегодня – укрепление институциональных структур, через которые проводится политика и осуществляются регулирование (например, создание центральных курирующих органов) и совершенствование процесса формирования политики путем более скрупулезного анализа целесообразности для общества затрат на новые реформы. К счастью для правительств, существуют принципы и инструменты, позволяющие политикам использовать наиболее эффективные регуляторные процедуры.

Укрепление институциональных структур

Правительство может добиться улучшения институциональных механизмов поддержки умного регулирования, прибегая к ряду мер: например, назначить министра, ответственного за реформу регулирования; создать профильный орган, отвечающий за проведение последовательной политики и контроль проводимых реформ, или сформировать консультативный комитет.

На практике правительства нередко одновременно учреждают несколько подобных структур. Рост их численности часто ведет к дублированию функций, перекрыванию сфер ответственности и непоследовательности в принятии, внедрении и реализации политических решений; именно в этом случае процесс регулирования нуждается в усовершенствовании.

Один из способов преодоления упомянутых недостатков – создание органа, ответственного за проведение реформы регулирования и управление ею со стороны центрального аппарата правительства. Наличие центрального государственного органа, ответственного за контроль реформы регулирования, – обычное дело. Такой орган обеспечивает последовательность реформы, стимулирует ее и анализирует результаты регулирующего воздействия, проводит консультации, предваряющие разработку нормативных правовых актов, регулярно проверяет их актуальность и содействует упрощению законодательной базы.

Создав центральный курирующий орган и отдав в его ведение тщательную проверку всех поступающих проектов, правительство тем самым вводит контроль качества новых нормативных правовых документов, получает возможность снимать противоречия, снизить риск непредвиденных последствий, обусловленных конфликтом политических программ, повысить согласованность политики и получить цельное представление обо всей регуляторной структуре.

Правительства, нацеленные на реформирование институциональных структур, способствуют росту конкурентоспособности страны на международном рынке: улучшение качества нормативной базы, усиление прозрачности и внимание к интересам деловых кругов способствуют привлечению крупных иностранных инвестиций. Результатом продвижения по пути преобразования регулирующих структур зачастую является улучшение позиции страны в авторитетных рейтингах, таких как, например, рейтинг «Ведение бизнеса» (Doing Business) Всемирного банка.

Создать курирующий орган с описанным набором функций непросто. Для этого требуется поддержка на самом высоком уровне – премьер-министра (или эквивалентной должности) либо министра, на которого возложена ответственность. Курирующий орган представляет собой межведомственную структуру и наделяется полномочиями, которые до этого были распределены между различными министерствами и ведомствами.

На работу в центральный курирующий орган следует назначать людей, обладающих специальными знаниями и опытом. Им предстоит первыми выявлять области, в которых необходимо усилить или ослабить регулирование, а следовательно, от них требуется комплексное понимание этих сфер деятельности – к примеру, развитие биотехнологий предполагает решение не только научных, но и этических проблем. Кроме того, необходимы соответствующие программы подготовки сотрудников для курирующего органа, разъясняющие возможности и преимущества новой архитектуры регулирования.

Не менее важно разбираться в тех многогранных проблемах, которые сопровождают реформу регулирования. Особое внимание этому следует уделять на региональном уровне, где может не хватать опыта формальной оценки результатов (например, опыта ОРВ).

Между всеми регулирующими органами следует наладить взаимодействие и обмен информацией – для этого должны быть разработаны специальные процедуры; важнейшую роль в расширении сотрудничества играет распространение рекомендаций и развитие стандартизации.

Отметим, что курирующий орган одновременно действует и как координатор, и как интегратор: он обеспечивает соответствие всей политики государственного регулирования целям правительства, проводит анализ проектов для предотвращения излишнего регулирования и обеспечивает его адекватность таким образом, чтобы затраты на введение новых норм регулирования не превышали положительный эффект от их введения. Курирующий орган не принимает на себя функции отдельных регулирующих органов и не разрабатывает политику регулирования. При этом курирующий орган нередко выявляет недостатки регулирования и инициирует принятие новых норм, чтобы заполнить существующие пробелы. Он может инициировать изучение потребности в регулировании конкретной области, например сферы биотехнологий, и передать собранную информацию в соответствующий департамент для принятия необходимых мер. Как правило, курирующий орган отчитывается о продвижении реформы регулирования на самом высоком правительственном уровне, чтобы обеспечить ее реализацию всеми министерствами.

Одной из причин потребности правительств в таком органе является невозможность добиться умного регулирования с помощью разовых указов или распоряжений. Регулирование – отклик государства на динамичные, постоянно происходящие изменения; невозможно установить принципы работы раз и навсегда – ситуация непрерывно развивается и требует постоянного мониторинга.

Преобразования в действии: создание курирующих органов

Признавая необходимость существования в рамках правительства подразделения, курирующего реформу регулирования, большинство стран ОЭСР в последние годы учредили центральные курирующие органы. Они, как правило, являются частью центрального аппарата правительства, входят в состав администрации премьер-министра или президента. В ряде стран надзорную функцию выполняет министерство финансов или юстиции. Штат курирующих органов может быть довольно большим и насчитывать до ста человек.

Еще одна распространяющаяся тенденция – создание формальных механизмов координации. В Дании, например, местные и региональные органы власти представлены в комитете внутригосударственных инициатив, который помогает расширять сотрудничество и согласовывать действия различных уровней правительства. Хорошо отработанная система поощрения сотрудничества регулирующих органов существует и в Австралии. В 2008 году введение премирования за ускорение внедрения согласованной политики придало системе новый импульс.

Преобразования в действии: реформа регулирования в Австралии

Регулирование в Австралии осуществляется на трех уровнях государственного управления: Содружество, шесть штатов и две территории. Основной целью программы реформы регулирования, принятой австралийским правительством в 2007 году, стало обеспечение согласованности регулирования на этих трех уровнях. Отвечать за проведение реформ был уполномочен Линдси Таннер, как раз в это время получивший портфель министра финансов и дерегулирования. Задачей Таннера стало создание «культуры непрерывного усовершенствования регулирования… при которой правительство будет систематически изыскивать возможности упростить процессы регулирования… точно так же, как производители стремятся непрерывно совершенствовать производственные процессы».

Работа по координации регулирования на различных уровнях правительства велась под руководством Совета австралийских правительств (COAG) – межправительственного форума под председательством премьер-министра. В 2008 году Совет согласовал программу реформ для 27 различных областей регулирования и принял новые рабочие соглашения о сотрудничестве между Содружеством и штатами.

Приоритетные области регулирования включали технику безопасности и охрану труда, потребительское кредитование, продовольственное законодательство, строительство и сферу ответственности директоров организаций.

Интересной особенностью австралийской программы реформ стало введение системы финансового поощрения для стимулирования взаимодействия уровней власти. С этой целью в ноябре 2008 года Совет австралийских правительств согласовал новую Программу национального партнерства, в рамках которой штатам и территориям выделялось 550 млн австралийских долларов (590 млн долларов США) на срок более пяти лет. Часть суммы перечислялась в виде аванса, а часть выплачивалась в зависимости от результатов работы.

К середине 2012 года реформа была завершена в 17 из 27 намеченных направлений. Согласно Комиссии по производительности, это привело к росту ВВП на 0,4 % (примерно 6 млрд австралийских долларов) в год при сокращении издержек на 4 млрд австралийских долларов в год [53] . К концу 2013 года Совет по реформам при Совете австралийских правительств опубликовал данные за пять лет: признавая, что за это время был достигнут существенный прогресс, Совет указал на необходимость дополнительной работы над ускорением темпов реформ [54] .

Оценка регулирующего воздействия

Для совершенствования процесса принятия решений, связанных с регулированием, одновременно с контролем со стороны центрального органа правительства все чаще используют оценку регулирующего воздействия (ОРВ). ОРВ обычно выполняется в виде аналитического отчета и представляет собой способ детальной структурированной оценки потенциальной эффективности, полезного эффекта и затрат, связанных с введением новых норм регулирования.

В отдельных случаях обязательность ОРВ становится законодательной нормой – это зависит от ряда факторов, например от степени важности конкретной нормы регулирования. На сегодняшний момент еще не выработано согласованного подхода или единой процедуры проведения ОРВ, однако в странах ОЭСР наблюдается все более широкое распространение этого вида анализа.

Правильно проведенная ОРВ дает информацию, которую органы государственной власти могут использовать в качестве ключевого аргумента: принять или отвергнуть предлагаемые нормативные правовые акты. При этом минимизируется количество нормативных актов, затраты от введения которых превышают потенциальный положительный эффект; снижаются государственные издержки, связанные с изменением регулирования; повышается доверие к правовой среде страны и, как следствие, ее привлекательность для бизнеса.

Процедура ОРВ состоит из множества этапов, важнейшим из которых является анализ эффективности затрат.

◊ На первом этапе необходимо добиться полного понимания проблемы, которую предстоит решить, и, исходя их него, определить контекст реализации политики и цели регулирования.

◊ На втором этапе обычно составляется перечень всех возможных вариантов государственной политики, позволяющих добиться поставленных целей, включая регуляторные и нерегуляторные методы.

◊ Анализ эффективности затрат проводится на третьем этапе: определяются и сравниваются измеримые воздействия каждой политики с учетом всех возможных последствий (например, предпочтения одной социальной группы в ущерб другой).

◊ На четвертом этапе в ОРВ включаются «операционные расходы» на реализацию каждого варианта политики: от авторов инициатив требуется предоставить планы их внедрения и обеспечения соблюдения новых норм регулирования.

◊ Наконец, лица, ответственные за проведение ОРВ, должны разработать метод измерения и сравнительного анализа успеха политических решений (возможно, в форме количественных показателей), чтобы в будущем выработка политики осуществлялась с учетом полученной информации. Часто ОРВ проводится в сотрудничестве с другими правительственными органами и внешними заинтересованными сторонами и может являться важным дополнительным инструментом для принятия решений.

Единого формализованного и «правильного» способа проведения ОРВ не существует, однако большинство стран применяют один из двух следующих подходов:

◊ Централизованный, который опирается на центральный курирующий орган, созданный в структуре центрального аппарата правительства.

◊ Децентрализованный, при котором определяющую роль в достижении политических целей играет координация действий между регуляторами.

Команды, ответственные за ОРВ, должны быть кроссфункциональными, а их участники – иметь разнообразный опыт работы, многопрофильные знания и навыки, в том числе в таких дисциплинах, как экономика, политика, право и коммуникации. Найти людей с подходящими компетенциями непросто, но особенно сложно найти специалистов, способных с точностью оценить затраты, связанные с внедрением нового регулирования, включая скрытые, не выявленные в ходе анализа. Для того чтобы определить как прямые, так и косвенные последствия внедрения новых норм регулирования для всех, на кого они распространяются, необходим отраслевой опыт и развитые аналитические навыки.

Формализованная процедура ОРВ должна также включать отлаженный механизм консультаций, в ходе которых выявляются все заинтересованные стороны – как в структуре правительства, так и вне ее, – участвующие в регулировании и испытывающие его воздействие. В процессе консультаций с заинтересованными сторонами правительство формирует более четкое представление о последствиях предлагаемых мер. Обращение к конкретным фактам способствует конструктивному диалогу и гарантирует, что голоса участников процесса будут услышаны, а их мнения – учтены. Привлекая внимание общественности к процессу принятия новых норм регулирования, процедура ОРВ повышает ответственность правительства, что, в свою очередь, способствует формированию политики, которая приносит пользу всему обществу, а не служит интересам отдельных его групп.

Внедрение ОРВ требует последовательности и системности. Важно следовать единой процедуре, установленной центральным курирующим органом: только так можно гарантировать логически обоснованное и осмысленное сравнение альтернативных предложений по регулированию.

Поскольку регулятивная деятельность находится в ведении государства, именно оно должно контролировать ОРВ. Успех ОРВ зависит от политической поддержки на самом высоком уровне, а законодательное требование проведения ОРВ придаст авторитет процессу принятия регулятивных решений. Как показано выше, центральные курирующие органы играют ключевую роль в проверке результатов ОРВ, проведенной различными регулирующими ведомствами; они отвечают за выработку рекомендаций и распространение наилучших практик. При отсутствии такого органа постоянную координацию между регулирующими ведомствами должно обеспечить правительство.

Имеет значение и способ осуществления оценки регулирующего воздействия. Целый ряд последствий введения новой нормы регулирования не поддается количественной оценке, а только качественной (например, трудно измерить количественно изменения в уровне защиты прав потребителей). Чтобы преодолеть эту проблему, сначала оценивается, к чему бы привело отсутствие регулирования – например, возможные финансовые последствия для потребителей, – и исходя из этого оценивается положительный эффект от введения нового закона. Так что, хотя ОРВ часто имеет количественное выражение, в ходе ее проведения может потребоваться и приблизительная качественная оценка предполагаемого эффекта. Наоборот, затраты должны оцениваться количественно: регулирование, которое затрагивает широкий круг лиц, требует хорошего количественного обоснования.

Ценность и глубина ОРВ в определенной степени зависят от объема и важности регулирования. Так, если регулирование затрагивает широкий круг лиц и социальных групп или серьезно сказывается на множестве членов одной группы, то, вероятно, потребуется детальная ОРВ. ОРВ помогает в решении широкого круга задач. Более точная оценка затрат и последствий введения нового регулирования конвертируется в повышение конкурентоспособности и экономический рост. Эффективная система ОРВ, снижающая риски введения неудачного регулирования, помогает активизировать предпринимательскую и инвестиционную деятельность и повысить инвестиционный рейтинг страны. ОРВ также полезна для повышения эффективности систем регулирования. Поощряя перераспределение ресурсов в пользу поддержки более эффективных нормативных правовых актов, ОРВ помогает установить приоритеты и снизить затраты государственного вмешательства.

Преобразования в действии: первые шаги ОРВ

В 1980-х годах лишь немногие страны сколько-нибудь систематически проводили ОРВ. Однако в последние несколько десятилетий эта практика постепенно распространилась, и сегодня ОРВ в той или иной форме проводится во многих юрисдикциях ОЭСР (см. рис. 4). Несмотря на быстрый рост популярности ОРВ, сферы ее применения в разных странах существенно различаются. Например, данные ОЭСР показывают, что около 70 % стран ОЭСР ввели требование количественной оценки затрат на реализацию новых норм регулирования, но только 47 % закрепили необходимость количественно оценивать ожидаемый эффект .

Принимая во внимание значительные объемы государственного регулирования, неразумно и экономически неэффективно подвергать процедуре ОРВ каждый регулирующий акт. Для вынесения решения о том, должен ли новый документ проходить ОРВ, во многих странах ОЭСР применяется система двухуровневой фильтрации: прежде всего проверяется, не превышают ли затраты на внедрение предлагаемого регулирования определенные пороговые значения, которые представляют собой совокупность количественных и качественных факторов. В США, например, все документы подвергаются полноценной процедуре ОРВ лишь в том случае, если это «важные нормы регулирования», которые могут потребовать ежегодных затрат, превышающих 100 млн долларов США, или «оказать сильное негативное воздействие на экономику, один из секторов экономики, производительность производства, уровень конкуренции, рынок труда, экологию, здравоохранение и безопасность, на государственные, местные или племенные органы управления и на жизнь сообществ» [55] .

В Южной Корее, помимо преодоления количественного порога, полная процедура ОРВ требуется в том случае, если предлагаемое регулирование касается более миллиона человек.

Несмотря на то что ОРВ обычно используется для оценки проектов новых регулирующих актов, некоторые страны, включая Австралию, Канаду, Германию и Великобританию, используют ОРВ и для действующих норм. По ним накоплен достаточный фактический материал, поэтому процедура ОРВ обычно бывает проще, чем для новых нормативных правовых актов.

Преобразования в действии: приоритеты регулирования в Канаде

Канада – одна из тех стран, которые предприняли серьезную попытку улучшить процедуру ОРВ. Правительство, нацеленное на то, чтобы принимаемые законы давали ожидаемый результат, предложило ряд мер, способствующих разработке, внедрению, оценке и пересмотру нормативных правовых актов. Отныне проект каждого нового документа должен сопровождаться Отчетом о результатах оценки регулирующего воздействия (ООРВ). ООРВ представляет собой «систематизированную обобщенную информацию, которая позволяет различным аудиториям ООРВ разобраться в проблеме, подлежащей регулированию, понять основания для ее регулирования и цели правительства, оценить финансовые затраты и полезный эффект, получить представление о том, кого коснется регулирование, с кем проводились консультации при разработке нормативного документа и как правительство будет оценивать и измерять результаты достижения поставленных целей» [56] . Результаты ОРВ дают представление об ожидаемом эффекте от воздействия нового регулирования на экологию, здравоохранение, безопасность и экономическое благосостояние всех граждан; они помогают регуляторам определить влияние их политики на потребителей, конкурентную среду и малый бизнес.

Рисунок 4. Динамика внедрения ОРВ центральными структурами государственного управления

Источник: ОЭСР, «Панорама государственного управления», 2009 год

Чтобы сделать систему регулирования более эффективной, канадское правительство инициировало разработку руководства по оценке регуляторных инициатив. Руководство под названием «Triage Statement» («Заявление о приоритетах») [57] включает оценку воздействия нового регулирования и помогает законодателям выявлять процессы, которые можно упростить, тем самым оптимизировав распределение ресурсов.

В документе заявлен ряд связанных целей, а именно:

• ускорение процедуры подачи проектов нормативных правовых актов на рассмотрение за счет вовлечения в процесс регулирования Казначейства Канады;

• помощь в выборе параметров и уровня анализа, необходимых для подачи законодательных проектов;

• привлечение внимания регулирующих ведомств к проектам, имеющим среднюю или высокую степени воздействия;

• поощрение заполнения форм ОРВ при подаче проектов.

Проведенная в Канаде работа над упрощением законодательства призвана подчеркнуть, что принимаемые регуляторами решения должны ставить во главу угла интересы общества. Министерства и ведомства обязаны продемонстрировать, каким образом они планируют улучшить экологию, экономическое и социальное положение населения, условия для бизнеса и эффективность государства. При этом необходимо установить распределение затрат и получаемых преимуществ между всеми подпадающими под новую норму организациями и экономическими отраслями Канады.

Руководство по оценке регуляторных инициатив предоставляется в распоряжение регулирующих ведомств; тем самым обеспечиваются единые стандарты системности и качества анализа проектов нормативных правовых актов. В руководстве описан механизм определения рисков и монетизации полученных преимуществ, а также даются рекомендации по многим другим вопросам.

Резюме: упрощение регулирования

Нормы регулирования необходимы для защиты населения и бизнеса, охраны окружающей среды и обеспечения экономического роста и развития. Недостатки регулирования способствовали мировому финансовому кризису, что подчеркнуло необходимость сильного государственного регулирования для управления рисками и обеспечения устойчивого экономического роста.

Государственное регулирование во многих странах представляет собой повторяющиеся циклы усиления и последующего смягчения регулирования. Однако некоторые правительства, независимо от того, на каком этапе такого цикла они находятся, продемонстрировали возможность более умного и более целенаправленного подхода к регулированию. Умное регулирование устанавливает иерархию политических целей и обеспечивает соответствие нормативных правовых актов тем целям, для достижения которых они принимаются, способствует прозрачности систем регулирования и осуществляет контроль над исполнением законов.

Регулирующие органы играют важнейшую роль в обеспечении качества нормативных правовых актов. Центральный курирующий орган (обычно подразделение центрального аппарата правительства) обеспечивает систематичность реформ регулирования на всех уровнях государственной власти и помогает правительствам проводить последовательную регуляторную политику, тщательно анализируя инициативы, поступающие от министерств.

Основной инструмент достижения этих целей – оценка регулирующего воздействия. С помощью ОРВ правительства изучают и измеряют потенциальный положительный эффект, затраты и результаты применения существующих и введения новых нормативных правовых актов. Тем самым реализуется умный подход к государственному регулированию, регулирующие органы получают дополнительный инструмент выбора оптимальных политик, расширяется эмпирическая база для принятия обоснованных решений по совершенствованию регулирования.