Глава 5

Формирование гибкой административной машины

Правительства обходятся дорого. Государственные расходы в странах ОЭСР в среднем составляют 45 % ВВП. На фоне таких факторов, как рост населения и повышение уровня безработицы, замедление экономического роста, сокращение налоговых поступлений и увеличение расходов на обслуживание госдолга, затраты на оказание государственных услуг начинают выглядеть в долгосрочной перспективе весьма раздражающими и, возможно, непосильными для многих государств. Даже те страны, в которых уровень государственных затрат сравнительно низок, вынуждены искать возможности повышения эффективности и производительности: «делать больше с меньшими затратами» – правительственная мантра нашего времени. Для достижения этой цели органам государственного управления следует проявлять организационную гибкость, налаживать сетевые коммуникации, использовать инновационные технологические решения.

Конечно, повышение эффективности правительства и оптимизация процессов управления – процессы, начатые не в последнее время. Правительства всегда брали на себя обязательства по проведению реформ для обеспечения лучшего качества оказания государственных услуг с наименьшими затратами. Но в последние годы эта задача еще более усложнилась, поскольку финансовый кризис вынудил правительства всего мира резко увеличить расходы – либо для спасения банков, либо для стимулирования слабеющей экономики.

Но сокращение государственных расходов – крайне тяжелый процесс. Отказаться от услуг и выплат, к которым население уже привыкло, политически сложно. В трудозатратных и дорогостоящих областях, таких как образование и здравоохранение, особенно трудно повысить производительность. Кроме того, правительства вынуждены постоянно расширять спектр оказываемых услуг и увеличивать затраты на инфраструктуру. Между тем большинство правительств – подобно любым крупным организациям – все еще имеют широкие возможности для повышения эффективности. В этой главе описывается комплекс мер, которые помогают правительствам сократить расходы и стать эффективнее. Он включает в себя:

◊ внедрение сетевого подхода, в рамках которого правительство избирает оптимальный способ предоставления услуг – посредством использования частного или публичного сектора, своими силами или через сторонние организации;

◊ развитие инновационных процессов на основе передового опыта на всех уровнях управления: инновации должны оказаться в центре внимания правительства;

◊ осуществление долгосрочных стратегий финансовой устойчивости.

При этом важно обеспечить прозрачность и подотчетность всех процессов, поскольку это стимулирует вовлечение различных заинтересованных сторон и не позволяет полезным инициативам увязнуть в политике. Однако расширение сетевого подхода к предоставлению государственных услуг делает органы управления более уязвимыми (например, для кибератак), создает условия физической потери данных. В связи с этим безопасность и надежность приобретают все большую важность.

Сетевая архитектура государственного управления

Традиционно правительства использовали централизованный подход к предоставлению государственных услуг – единую иерархическую систему, разделенную на различные сферы услуг. Между тем в частном секторе происходит революция в предоставлении комплексных услуг, предполагающая распределение выполняемых функций и получаемого дохода между заинтересованными сторонами, что стало возможным благодаря внедрению современных технологий и новому взгляду на сотрудничество.

Эти технологии и методы были восприняты и государственным сектором. Стандартному для правительств вертикальному бюрократическому подходу противостоит новая сетевая модель управления. Ее возникновение частично обусловлено сближением трех основных тенденций.

Первая из них – увеличение доли аутсорсинга в узкоспециализированных областях государственного сектора услуг: правительства готовы поручать частным компаниям часть своей работы. Общая годовая стоимость контрактов аутсорсинга в государственном секторе США с 2001 года по третий квартал 2013 года составила 135 млрд долларов США, то есть 56 % общемирового рынка аутсорсинга за этот период. В Великобритании в 2012 году более 4 млрд фунтов стерлингов было выплачено четырем компаниям-аутсорсерам – Serco, Capita, Atos и G4S, предоставлявшим услуги широкого спектра: от управления тюрьмами до проведения оценки дееспособности в рамках системы социальной защиты, .

Аутсорсинг создает значительные преимущества, но при этом необходимо очень тщательно выбирать провайдеров, прорабатывать детали и форму контракта, а также контролировать многие другие аспекты. Опыт показал, что переход на аутсорсинг не означает автоматического повышения эффективности.

Вторая тенденция – расширение сотрудничества. Жизненная необходимость в инновациях заставляет организации пересматривать способы сотрудничества – как внутреннего, так и внешнего. Более распространенным стало взаимодействие между функциональными подразделениями, носителями отдельных компетенций и бизнес-структурами. Предприятия преодолевают организационные границы, реализуя модель открытых инноваций вместе с другими заинтересованными сторонами в общей цепочке создания стоимости. Организации могут даже устанавливать связи со своими конкурентами в форме коопераций и союзов. Население также активно участвует в процессах создания и предоставления услуг.

Государственный сектор и правительство перенимают такой подход, поскольку они стремятся наладить сотрудничество между государственными органами, подразделениями и министерствами. Так, например, два государственных органа могут работать совместно для достижения конкретных целей, внедряя взаимодействие либо на двусторонней основе, либо одновременно в нескольких городах, регионах или подразделениях. Может быть даже создан новый орган, предназначенный для достижения общей цели, объединяющей различные юрисдикции.

Третья тенденция, способствующая внедрению сетевого подхода к управлению, – технологический прогресс. Новые и усовершенствованные технологии стимулируют взаимодействие и сотрудничество, позволяя преодолевать организационные барьеры, причем с минимальными затратами. Когда описанные тенденции объединяются, модель управления может считаться действительно сетевой.

Переход к сетевой архитектуре управления означает применение новых методов работы, новых видов отчетности и новых способов управления. Но сколь сложна ни была бы задача, выгоды, получаемые государственными органами в результате такого перехода, стоят того.

Сетевые организационные структуры более гибкие, они способны справляться с более сложными проблемами, реагировать на внешние изменения и на требования все более разнообразных и мобильных групп населения. Программы становятся более целенаправленными, а различные уровни правительственных органов – более взаимосвязанными и сплоченными в достижении целей. Технологически сетевой подход расширяет потенциальную сферу действия управленческих мер, программ и мероприятий.

При сетевой архитектуре правительства исчезает принцип монопольного использования навыков, поскольку во главу угла ставится межведомственное сотрудничество. На передний план выходит способность эффективно и рационально использовать ресурсы. Больше внимания уделяется фундаментальным ценностям, лежащим в основе работы правительства. Общие ценности становятся одним из главных принципов руководства, информирования, согласования действий и принципов поведения в рамках сети.

Расширенный сетевой подход также означает облегчение распространения и внедрения лучших практик управления. Обмен информацией снижает вероятность возникновения недоразумений и помогает участникам сети строить доверительные отношения и узнавать об успехах и ошибках друг друга. Доступ к новой информации и данным позволяет правительству оценить свои ресурсы и перспективы, обеспечивая лучшую интеграцию и согласование целей, измерение результатов сетевой активности и постановку стратегических целей (рис. 5).

Рисунок 5. Развитие взаимодействия в органах управления

Источник: Обзор национального и международного опыта, принятый Управлением государственных закупок и Консультативным комитетом по проблемам управления штата Виктория, Австралия

Преобразования в действии: развитие сети

Как показывает опыт ряда правительств, принявших более радикальный подход, сетевая архитектура государственного управления выходит далеко за рамки тактического аутсорсинга или сотрудничества в отдельных областях.

Например, правительство Нидерландов реализует несколько межведомственных программ. Правительство создает финансовые стимулы для взаимодействия министерств, выделяя бюджетные средства на эти программы лишь тогда, когда вовлеченные министерства достигают консенсуса по поводу распределения этих средств. Правительство Нидерландов даже провело эксперимент с «виртуальным» министерством по делам молодежи и семьи. Его возглавляет министр, но орган не имеет собственных ресурсов и при необходимости привлекает ресурсы других министерств и ведомств.

В Канаде министерства, осуществляющие внедрение и оценку межведомственных инициатив, получают поддержку от Секретариата Казначейства Канады, который также курирует объединенное агентство по предоставлению услуг Service Canada.

Программа социальных реформ Wisconsin Works (W-2) США, запущенная в 1997 году, стала новаторским экспериментом в области сетевой модели управления, который затем повторили и другие страны [62] . Раньше, как правило, неблагополучные семьи получали денежные пособия. Но в программе W-2 роль государства заключается в том, чтобы помочь таким семьям обрести экономическую самостоятельность. Ответственность за выполнение программы была возложена на 72 учреждения, выбранные на конкурсной основе (включая и частные компании). Каждому из них была предоставлена значительная свобода действий и выплачивалось фиксированное вознаграждение за ведение этой программы.

W-2 предусматривала использование как частных, так и государственных ресурсов, а также традиционных для рынка механизмов контроля, основанных на оценке результатов, а не на бюрократических правилах. К 2012 году более 72 % объема работ по W-2 выполнялось подрядчиками; нагрузка на систему социального обеспечения уменьшилась на 89 %, а процент малоимущих среди неполных семей снизился с 30 до 25 %.

Правительство Сингапура, решая проблему асимметричных * и нетрадиционных угроз безопасности, использовало технологические возможности для создания единой правительственной сети, способной выявить и зафиксировать ранние признаки потенциальных угроз. Такой подход позволил предоставлять государственным органам информацию о возможных рисках на ближайший период от двух до пяти лет и стимулировал разработку стратегии предотвращения этих угроз.

Преобразования в действии: программа ONE BARNET

Сталкиваясь с необходимостью существенного сокращения бюджета, некоторые местные органы управления в Великобритании прибегают к весьма инновационной и в то же время спорной стратегии уменьшения затрат при предоставлении важнейших услуг.

Возьмем для примера муниципальный совет района Барнет на севере Лондона. Разработанная им программа One Barnet («Единый Барнет») направлена на то, чтобы помочь совету «стать организацией, ориентированной на граждан», за счет принятия трех основных принципов: выстраивание новых отношений с гражданами, создание многофункциональных центров обслуживания населения и неустанное стремление к эффективности. Программа преобразований охватывает широкий спектр предоставляемых советом услуг, от поддержки кабельного вещания до организации автостоянок, а также включает реорганизацию административных функций совета и способов взаимодействия с гражданами.

Большая часть работы по реализации программы передавалась государственно-частным партнерствам, на аутсорсинг или частному сектору. В частности, район заключил два десятилетних контракта с сервисной организацией Capita, передав подрядчику ответственность за предоставление «видимых» услуг, таких как городское планирование, охрана окружающей среды, обслуживание автомагистралей, контроль за соблюдением транспортных и торговых стандартов, операционных услуг по поддержке и обслуживанию потребителей, включая предоставление выплат и пособий. Положения контракта, хотя и частично отредактированные, были опубликованы на сайте совета района Барнет – все 2084 страницы. Программа радикальных преобразований One Barnet не избежала критики. Против нее был подан судебный иск, организованы различные местные группы протеста против предлагаемых мер. Тем не менее реализация программы продолжается, и совет предсказывает, что она позволит суммарно сэкономить 165 млн ф. ст. [63]

Управление ресурсами предприятия

Чтобы внедрить сетевые методы работы в государственный сектор и преодолеть межведомственные барьеры, правительство должно эффективно использовать системы планирования ресурсов предприятия (или ERP системы), которые позволяют объединить внутри– и межведомственные процессы, рационализировать финансовые и административные системы; дают возможность различным органам управления ввести стандарты обмена информацией, устранить многоступенчатые системы и сократить дублирование функций.

Система планирования ресурсов предприятия (англ. Enterprise Resource Planning) – термин, введенный в 1990 году международной компанией по исследованию технологий Gartner Group, – означает совокупность компьютерного программного обеспечения, использующегося для управления бизнес-процессами. ERP является целостным программным решением, которое связывает отдельные подразделения и функции организации в единую систему. Объединение данных о различных направлениях деятельности предприятия позволяет сделать анализ информации более эффективным и, следовательно, облегчить процесс принятия решений. ERP система может включать в себя такие функциональные модули, как продажи, маркетинг и бухгалтерия, управление транспортировками и запасами, производство и разработка продукта.

Прежде чем система планирования ресурсов предприятия охватила все подразделения организации, ее использовали в основном в производстве и для функций операционных отделов, таких как бухгалтерский учет и управление персоналом. Однако условия ведения бизнеса меняются. Современные источники информации разрозненны; компаниям приходится хранить, обрабатывать и распространять значительно больше данных. Требования к сокращению расходов стали жестче, люди и организации – мобильнее. Чтобы выжить, организации должны становиться более гибкими и учиться действовать проактивно в условиях неопределенности.

Технологии, использующиеся в рамках ERP систем, развиваются. Рассмотрим, например, виртуализацию. Эта технология позволяет многочисленным приложениям работать на общем виртуальном сервере, поэтому для каждого из них не требуется собственный физический сервер. Виртуализация может использоваться вместе с облачными сервисами, которые предоставляют доступ к услугам управления ресурсами предприятия через интернет. Сокращение издержек при этом может быть весьма существенным.

Другое инновационное достижение – использование технологии «inmemory», или вычисления в оперативной памяти, когда данные больше не записываются физически на диск, а хранятся в блоках памяти быстрого доступа. Это позволяет намного быстрее обрабатывать данные и является шагом к объединению инфраструктуры управления ресурсами предприятия, включая обработку данных, создание сетей хранения и управления данными, в результате чего мониторинг и техническое обслуживание ERP системы значительно упрощаются.

Компания Deloitte, специализирующаяся на финансовых услугах и консалтинге, каждый год публикует доклад о развитии технологий, способных воздействовать на бизнес в краткосрочной и среднесрочной перспективе. В докладе 2013 года Deloitte привела несколько интересных фактов о том, как системы управления ресурсами предприятия перестраиваются и приспосабливаются для нужд XXI столетия.

В докладе отмечается, что в частном секторе внедрение ERP систем связано с переходом к единым интегрированным решениям. Это позволяет отказаться от закупки оборудования у нескольких поставщиков и не тратить затем время и деньги на преобразование его в единую систему. ERP системы, использующие технологию вычислений в оперативной памяти, дают компаниям возможность удовлетворять потребности клиентов на глубинном уровне и, что наиболее важно, в режиме реального времени.

Государственные органы уже используют ERP системы в течение ряда лет, но последние разработки в этой области предлагают очевидные преимущества. Государственные служащие могут оптимальным образом использовать большие объемы данных, имеющихся у правительства, для поддержки различных инициатив. Они могут выявлять тревожные тенденции и повторяющиеся сценарии поведения, такие как мошеннические действия и несоблюдение законодательства, что позволит сократить государственные издержки.

ERP системы в государственном секторе сложнее обновлять и интегрировать, чем в частном секторе. Прежде всего из-за того, что в разных государственных организациях, и даже в рамках одного ведомства, используются разные ERP системы. К тому же ERP системы могут быть фрагментированы, поскольку должностные лица стремятся сохранить свои полномочия и автономию. Эти факторы усложняют процессы интеграции.

Не менее проблематично и управление такими системами. Функционирование ERP системы критически важно для работы организации. Проекты модификации и расширения этих систем потенциально дорогостоящие и рискованные. Прежде чем начинать такие проекты, приходится задать себе множество вопросов: каковы сегодняшние стратегические цели? Как процесс принятия решений может повлиять на разработку и реализацию проекта? Какие специалисты и знания необходимы для его реализации? Кто заинтересован в сохранении статус-кво?

Оценивая перспективы, Deloitte отмечает, что организации государственного сектора должны учитывать ряд факторов, чтобы помочь своим служащим решиться на модернизацию и преобразование ERP систем. Эти факторы таковы:

◊ Наличие возможностей для нововведений. При модернизации ERP систем следует по возможности вводить новшества, не затрагивая основной деятельности: например, начинать внедрение ERP системы стоит с процедур анализа больших неструктурированных данных в процессе разработки управленческих решений. Преобразования, затрагивающие основные процессы, можно провести позже, когда люди убедятся в том, что инновации приносят пользу.

◊ Устарело – модернизируй. Если система не обновлялась в течение некоторого времени, возможно, стоит не обновлять ее до новой версии, а модернизировать всю систему. Воспользуйтесь преимуществами новейших ERP решений – быстрых, гибких и доступных – для улучшения государственного управления.

◊ Заинтересованность во внедрении ERP системы. Государственным служащим, нацеленным на внедрение новых ERP решений, следует отстаивать эту технологию в своей организации, приводя убедительные доводы. Они должны разъяснить преимущества ERP систем, привести примеры их применения на практике, тем самым подчеркнув положительные стороны внедрения, при этом адекватно оценивая проблемы реализации такого проекта.

Следует также помнить, что поставщики таких решений предлагают различные системы, обладающие различными преимуществами. При выборе продавцов, партнеров и предложений услуг государственному сектору требуются собственные квалифицированные специалисты.

Поддержка инноваций

Надежная и подвижная государственная машина должна обладать способностью к обновлению. Принимая и поощряя инновации, государственный сектор будет не только лучше понимать потребности общества, но и успешнее реализовывать программы, предоставлять услуги и продукты более высокого качества, делать это более эффективно и с меньшими затратами.

В условиях слабой или отсутствующей конкуренции внутри государственного сектора затраты имеют тенденцию расти быстрее, чем в других отраслях экономики. Помогая сломать организационные границы, привлекая других участников системы управления и расширяя сотрудничество между государственными органами, инновации привносят в государственный аппарат элемент конкуренции, что может повысить его экономическую эффективность.

Инновации также оказывают положительное влияние на моральное состояние государственных служащих. Участие в процессе внедрения инноваций значительно улучшает рабочую атмосферу, создает обстановку сотрудничества, способствует обмену информацией и обучению через приобретаемый опыт. Поддерживая инновации, получая поощрения за новые идеи, государственные служащие привыкают мыслить нетрадиционно и по-новому. Формируется новый образ мышления, ориентированный на результат.

В государственном секторе существует пять основных видов инноваций:

◊ Инновации в сфере услуг: новые услуги.

◊ Инновации в сфере предоставления услуг: новый или улучшенный способ предоставления услуг.

◊ Инновации в процессах: новый или усовершенствованный процесс.

◊ Инновации в методах государственной политики: новый подход к реализации государственной политики или изменение в способах ее реализации.

◊ Системная инновация: новая или улучшенная модель функционирования какой-либо части или всего государственного сектора, включая взаимодействие с основными заинтересованными сторонами.

Приведем пример инновации в процессах: в 2005 году Государственное управление Великобритании по налоговым и таможенным сборам внедрило ряд усовершенствований в процесс обработки налоговых деклараций. Это нововведение позволило в трехмесячный срок вдвое сократить время обработки деклараций и увеличить долю «принятых с первого раза» деклараций с 55 до 98 %.

Рациональная инициатива в сочетании с уверенным руководством получила название PaceSetter («Лидер») и к концу 2013 года помогла получить дополнительно 600 млн ф. ст. налогового дохода, увеличить производительность в среднем на 30 % и сэкономить на заработной плате более 300 млн ф. ст.

Институционализация инноваций

Повышение инновационности в государственном секторе означает более широкое внедрение инновационных процессов и адаптацию их к основным ценностям и задачам правительственных организаций. Чтобы добиться реального прогресса, недостаточно просто внедрить ряд разрозненных инициатив и разовых изменений. Преобразование инновационной деятельности из набора спонтанных действий в постоянный и надежный фактор повышения эффективности и означает институционализацию инноваций. В структуре правительства должна быть развита способность инициировать инновации и применять их результаты.

Это требует создания успешного инновационного процесса. Существует множество различных подходов, но большинство из них – разные вариации одного процесса: рождение, выбор, реализация идеи и распространение результатов.

Например, Управление транспортной безопасности США запустило структурированный инновационный процесс, создав в 2007 году интерактивное сетевое сообщество Idea Factory более чем для 50 000 своих сотрудников. Цель инициативы состояла в том, чтобы привлечь работников к дискуссии, выяснять их мнения о функционировании этого ведомства, собирать мнения и пожелания персонала по его усовершенствованию, а затем распространить информацию о новых инициативах и политике управления среди сотрудников. Интерактивная платформа позволяет служащим в любое время предлагать свои идеи по одной из 17 категорий программ. Управление транспортной безопасности получает приблизительно 300 предложений в месяц, и более 85 из них осуществляются – включая, например, внедрение новой системы организации очереди пассажиров в аэропорту, которая снижает раздражение и повышает удовлетворенность пассажиров.

Правительство федеральной земли Бавария в 2010 году запустило инициативу поддержки инноваций Aufbruch Bayern («Подъем Баварии»). Ее суть заключалась в том, чтобы собрать инновационные предложения населения. Баварское правительство учредило интерактивный конкурс инноваций, который продолжался с 15 июня до 15 августа 2010 года. В нем участвовало более 100 000 граждан, внесших 740 предложений, по ним был получен 10 931 отзыв и 6342 комментария. Совет министров земли Бавария выбрал наиболее перспективные идеи в каждой из трех категорий – семья, образование и инновации.

Всем четырем элементам процесса инноваций следует уделять равное внимание. Зачастую во главу угла ставится создание идей, а не их реализация и распространение. Этот этап привлекает к себе основное внимание во многом потому, что широкую популярность приобрели творческие инструменты, связанные с формированием идей, например мозговой штурм. Но успех инновации определяется не только креативным процессом рождения идей. Отбор идеи, ее осуществление и распространение не менее важны. В противном случае время и силы будут потрачены впустую на дублирование идей, повторение ошибок, медленное распространение идей и внутреннее сопротивление инновационным изменениям.

Инструменты реализации инноваций

Существует ряд стратегий внедрения инноваций в государственном секторе. К их числу относится воспроизведение уже существующих инноваций, создание стимулов для инновационного поведения, расширение сотрудничества и использования передовых технологий.

Наиболее эффективный подход к инновациям в государственном секторе – адаптация и воспроизведение существующих инноваций в новом контексте. Это снижает затраты на новые исследования и внушает участникам процесса бóльшую веру в успех.

Сотрудники всех уровней должны быть полностью задействованы в инновационном процессе. Надежный способ добиться этого – целевое стимулирование и поощрение инновационного поведения, в частности через финансовые меры поощрения – например, бонусы, премии и вознаграждения.

Широкое сотрудничество также активизирует инновационные процессы. Развивая партнерство с другими правительственными органами, частным сектором и носителями новаторских идей среди населения, государственный сектор распределяет и преобразовывает ресурсы. Партнерства обеспечивают множество выгод от инноваций, включая доступ к новым моделям бизнеса и технологиям, устраняют бюрократические и финансовые ограничения, способствуют росту эффективности и созданию клиент-ориентированных систем управления. Организация сетевых сообществ внутри различных министерств важно не менее, нежели за их пределами. Сети позволяют фильтровать и распространять инновационные идеи, преодолевать организационные границы, помогают создавать общие цели и ценности и справляться с трудностями.

Технологии являются ключом к уничтожению монополии на знания и обеспечению притока информации и знаний, которые порождают идеи и способствуют их распространению в государственном секторе. Создавая хранилища идей – с помощью таких инструментов, как Wiki, или платформ для реализации модели открытых инноваций, – можно реализовывать механизмы обратной связи и стимулировать нестандартные подходы и решения путем расширения групп участников, обладающих правами на нововведения.

Такие процессы невозможны без соответствующей организационной культуры и коллективной идентичности. Один из самых серьезных барьеров для инноваций в государственном секторе – это неспособность государственных деятелей найти верный тон во взаимодействии со своими сотрудниками.

Создание культуры принятия инноваций и связанных с ними рисков может быть сложной задачей, особенно в организациях, которые по своей природе являются консервативными и иерархическими.

Четкое разграничение ответственности и подотчетности, общие цели в рабочих группах, усиливающие чувство причастности, – все это делает людей более снисходительными к ошибкам и более восприимчивыми к различным перспективам, укрепляет их готовность к риску. Но в конечном счете главную роль в преодолении сопротивления изменениям и в создании организационной культуры и коллективной идентичности, способствующих инновациям, играют лидерские качества и решительность представителей руководства, определяющих политику организации.

Политическая поддержка – важный стимул. Добиться этого можно многими способами. Один из способов приобрести политическую поддержку и постепенно изменить образ мышления в организации – обнародование успешных инновационных предложений и проектов. Своевременное и достоверное информирование сотрудников о запланированных изменениях, а также регулярное обучение, повышение компетентности и проведение совещаний по обмену опытом помогут уменьшить сопротивление нововведениям.

Что можно измерить, тем можно управлять. Это особенно верно для инноваций. Создание системы измерений и показателей позволяет организациям делать правильный выбор инноваций для внедрения, предварительно оценив риски, успехи и возможные компромиссы, с тем чтобы обеспечить более эффективное распределение ресурсов.

Например, распространение инновации – полезный показатель ее успеха. Для распространения инноваций необходимы поддержка и политическая заинтересованность участников процесса. Успех деятельности по внедрению и распространению инноваций требует налаживания механизмов обратной связи, запуска и анализа пилотных проектов, эффективного мониторинга и отчетности.

Стратегия финансовой устойчивости

Причины заинтересованности государства в инновациях и создании сетевой архитектуры управления очевидны. Государственные финансы существенно пострадали во время мирового финансового и экономического кризиса. Дефицит бюджета достиг новых глубин, а государственный долг поднялся на опасные высоты. Кризис повлек за собой проблемы платежеспособности, повышение процентных ставок по государственным долгам и снижение кредитоспособности многих стран.

В странах ОЭСР с 2007 по 2010 год дефицит вырос в среднем на 4,3 %, а объем государственного долга в зоне ОЭСР – в среднем до 74,2 % от ВВП. Доходы резко снизились, экономический рост практически прекратился.

Многим развитым странам приходится сокращать социальные пособия, чтобы привести в порядок государственные финансы в долгосрочной перспективе, так как одного лишь экономического роста будет недостаточно для приостановки роста долгов.

Сбалансированность государственного бюджета – необходимое условие для преодоления экономических трудностей и возвращения к устойчивому экономическому росту. Многие страны осознали это и начали настойчиво внедрять меры по оздоровлению бюджета: их политика была направлена на сокращение государственного дефицита и сдерживание роста задолженности.

Оздоровление бюджета – это комплекс политических мер для снижения государственного дефицита и общей суммы долга. Как правило, эти меры количественно определяются в виде процента от номинального ВВП и направлены на выявление отраслей, в которых возможна экономия бюджетных средств, что окажет существенное влияние на оживление финансового сектора и стабилизацию государственного долга.

Управление размером государственного долга может смягчить его долгосрочные побочные воздействия на другие сферы экономики, предотвращая отток государственных ресурсов из социальных и экономических программ. Снижение риска неплатежеспособности государства способствует введению процентных ставок, создающих благоприятные условия для экономического роста и повышения покупательной способности населения.

Хотя реформы, необходимые для преодоления экономического спада, имеют краткосрочные цели, они могут стимулировать рост экономики и производительности в долгосрочной перспективе, уменьшая тяжесть подобных кризисов в будущем. Политика оздоровления бюджета позволяет правительствам достичь финансовой стабильности и подготовить почву для восстановления экономики.

Обеспечение будущего роста экономики является одной из целей оздоровления бюджета, тогда как его главная задача – сократить расходы, а не увеличить доходы. Исследования показывают, что контроль над расходами более эффективен, чем меры, направленные на рост доходов, например повышение налогов. Согласно Исследованию по укреплению финансовой системы ОЭСР, оздоровление бюджета в среднем на две трети состоит из сокращения расходов и на одну треть – из увеличения доходов.

Чтобы остановить рост долга, страны ОЭСР прорабатывали возможность оптимизации расходов в двух основных областях: социальные программы, особенно программы социального обеспечения, такие как пенсии, здравоохранение и образование; а также текущие расходы, включая сокращение заработной платы и пособий.

В частности, несколько стран ОЭСР приняли решение увеличить пенсионный возраст и сократить пенсионные выплаты будущим пенсионерам.

Механизмы и институты, через которые осуществляются меры оздоровления бюджета, столь же важны, как и сами эти меры. Например, способ, которым правительство сообщает заинтересованным сторонам о предстоящей финансовой оптимизации, является ключом к успеху этих планов. Рынки отреагируют на предлагаемые меры либо позитивно, либо негативно в зависимости от стратегического значения этих мер, от уровня их прозрачности и возможности практического осуществления в течение указанного времени.

Для проведения финансовой реформы, безусловно, необходима как прочная институциональная структура, так и многолетний план оздоровления бюджета. Для обеспечения должного контроля и усиления роли правительства в формировании бюджетных доходов возможно создание независимых институциональных финансовых органов, таких как финансовые советы и управления, целью которых будет тщательное исследование прогнозов и формирование предположений по бюджетным поступлениям.

Понимая важность создания финансовых советов и управлений, правительства стран – членов ОЭСР постоянно увеличивали количество независимых органов, обеспечивающих финансовую дисциплину. В 2010 году президент США Барак Обама создал межпартийную национальную Комиссию по финансовой ответственности и реформе – орган, нацеленный на укрепление финансовой дисциплины путем разработки политических мер, направленных на улучшение финансовой ситуации в краткие сроки и на достижение финансовой стабильности в долгосрочной перспективе. «Финансовое положение нашей страны неустойчиво», – заключила Комиссия, предложив план из шести частей с целью «вернуть нашей стране состояние финансового благополучия, способствовать ее экономическому росту и защитить наиболее уязвимых из нас».

Урезание бюджета отнюдь не пользуется популярностью среди граждан и предпринимателей. Однако открытость и прозрачность придают бóльшую легитимность трудным, но все же необходимым реформам, которые следует провести многим правительствам для восстановления государственных финансов. Доступность соответствующей информации позволяет гражданам контролировать эффективность и справедливость этих мер и требовать от правительства отчета об их реализации. Тем самым формируется доверие общества к запланированным мерам оздоровления бюджета.

Реформы в сфере укрепления финансовой стабильности продолжаются в течение нескольких лет – дольше среднего срока, на который избираются правительства в развитых странах. Следовательно, реформы, разработанные коалицией политических партий и затрагивающие многие группы заинтересованных лиц, вероятно, окажутся продолжительнее и достигнут большего успеха, чем те, которые изначально поддерживает лишь одна партия. Правительства, которые привлекают все ключевые заинтересованные стороны к осуществлению бюджетных и пенсионных реформ, делают эти реформы более жизнеспособными в долговременной перспективе и сами становятся более гибкими, лучше подготовленными к будущим кризисам.

Преобразования в действии: финансовое управление в Японии

Пример Японии показывает, как легко планы финансового оздоровления могут зайти в тупик из-за короткого срока полномочий избранного правительства. В 2010 году, до того как на должность премьер-министра был избран Синдзо Абэ, японское правительство приняло стратегию финансового управления, которая была призвана сократить исходный дефицит вдвое к 2015 году.

Среди предложенных мер было замораживание расходов (за исключением погашения долгов и уплаты процентов по ним) в 2011–2013 годах и удержание бюджета на уровне, не превышающем уровень 2010 года. Кроме того, правительство планировало в 2011 году поддерживать выпуск облигаций на уровне 2008 года, сократить расходы на социальную инфраструктуру и урезать субсидии местным органам власти. Чтобы получить общественную поддержку программы оздоровления бюджета, правительство инициировало трансляцию слушаний по государственному бюджету в интернете и по телевидению. На слушаниях тщательно анализировались расходы министерств, а министр финансов должен был отстаивать все статьи бюджета перед ревизионной комиссией, состоящей из членов парламента и экспертов.

Однако, заняв пост премьер-министра в 2012 году, Синдзо Абэ внедрил комплекс экономических мер, известных как «абэномика», который, напротив предусматривал увеличение расходов правительства – например, на проекты инфраструктуры. Такой подход, по всей вероятности, увеличит дефицит бюджета Японии, по крайней мере в ближайшей перспективе, хотя в 2014 году в стране был повышен налог на потребление.

Преобразования в действии: сокращение расходов в Канаде

В 2009 году ВВП Канады сократился на 2,5 %, тогда как средний показатель снижения по ОЭСР составил 3,4 %. Профицит бюджета Канады, отмечавшийся в предыдущие годы, означал, что страна оставалась в относительно стабильном экономическом положении с хорошей бюджетной и налоговой историей, хотя и страдала от таких проблем, как растущий бюджетный дефицит, сокращение государственного бюджета и увеличение коэффициента долговой нагрузки до уровня, сравнимого со средним значением по ОЭСР.

Для решения возникших проблем канадское правительство сосредоточило усилия на оздоровлении бюджета путем ограничения затрат по трем направлениям: сокращение расходов за счет отмены временных мер стимулирования; введение комплекса мер по ограничению расходов, вступающих в силу в 2011 году; пересмотр низкоприоритетных и малоэффективных программ.

Все эти меры являлись частью правительственной стратегии оздоровления бюджета, направленной на достижение к 2015 году бюджетного профицита приблизительно в 1 % ВВП Канады (что равно 17,6 млрд канадских долларов или 17,1 млрд долларов США).

Кроме того, были предприняты некоторые меры уменьшения расходов, включая замораживание текущих ведомственных бюджетов до 2013 года, сокращение международной помощи и отказ от перераспределения средств, сэкономленных в результате реализации стратегических программ пересмотра бюджета. В начале 2014 года Канада была на верном пути к тому, чтобы добиться в 2015 году профицита бюджета в размере более 4,5 млрд долларов, что почти на 1 млрд долларов превышает первоначальную оценку [71] .

Институционализация прозрачности и подотчетности

Важным условием создания сетевого, инновационного и эффективного правительственного аппарата служат прозрачность и подотчетность. Прозрачность помогает правительству мотивировать людей на эффективные действия. Повышение прозрачности обходится недорого, но приносит большую пользу – снижает уровень коррупции, улучшает качество работы и облегчает обмен опытом.

Повышение прозрачности и подотчетности может помочь победить коррупцию, фаворитизм и некомпетентное управление государственными ресурсами. Высокая прозрачность государственных закупок обеспечивает существенную экономию средств, предоставляя возможность различным правительственным органам сравнить методы организации государственных закупок и способствовать их оптимизации. К примеру, исследование, проведенное Счетной палатой Великобритании, позволило сделать вывод, что Национальная служба здравоохранения этой страны могла бы сэкономить более 500 млн ф. cт. (около 800 млн долларов США) в год за счет оптимизации своих закупок.

Участие в международных рейтингах также может стать движущей силой реформ. Например, рейтинг Международной программы ОЭСР по оценке образовательных достижений учащихся, который позволяет оценить эффективность систем образования, пользуется большим доверием и является важным стимулом реформ на национальном уровне.

Среди лидеров в этой области – Объединенные Арабские Эмираты, которые анонсировали новую правительственную инициативу по повышению прозрачности и подотчетности в работе правительства в начале 2014 года. Согласно Программе высших стандартов для государственных услуг ОАЭ, результатам деятельности каждого органа власти ежегодно присуждаются звезды по шкале от двух до семи. Получение рейтинга «семь звезд» означает, что орган власти наладил открытый обмен информацией о практике предоставления услуг и получает высокий балл удовлетворенности качеством услуг по опросам сотрудников и клиентов.

В случае неудовлетворительных результатов министерствам отводится год на исправление недоработок; в конце года объявляются финальные рейтинги. После того как министерство проходит оценку, его соответствие полученному рейтингу в течение длительного периода проверяется «тайными покупателями» через случайно выбранные промежутки времени. Повторная оценка проводится через три года после присвоения начального рейтинга или раньше, если это необходимо.

Меры по усилению прозрачности и подотчетности правительства делятся на две широкие категории. Первая категория – отчетность перед обществом. Меры, относящиеся к данной категории, позволяют гражданам непосредственно или косвенно требовать отчета от правительства. Примеры этого – предоставление гражданам возможности участвовать в формировании государственной политики, а также контроль над оказанием государственных услуг, контроль государственных расходов и реализации бизнес-планов.

Другая категория – свободный доступ к информации. Многие правительства разрешили доступ к информации и данным, которые прежде были недоступны. Инициативы, направленные на развитие свободы информации (Freedom of Information – FOI), включают изменения законодательства, кампании за «право знать», схемы добровольного раскрытия информации и другие механизмы.

В большинстве стран ОЭСР законы о свободе информации предусматривают вертикальное распространение информации по всем уровням управления, в половине стран ОЭСР – горизонтальное по всем структурам центрального правительства. (Тем не менее для таких законов часто существуют исключения; из сферы их действия могут быть изъяты некоторые виды информации, представляющие собой государственную тайну или способные причинить ущерб либо вред.)

Одним из движущих факторов большей прозрачности и подотчетности является стремление к снижению коррупции. Для этого следует применять сравнительный анализ государственных закупок на основе стандартов, признанных международными организациями, такими как Всемирная торговая организация (ВТО) и Азиатский банк развития. Соглашение о честном поведении (Integrity Pact), разработанное международной организацией Transparency International, – письменный договор между правительством и участниками тендеров об отказе от взяточничества и коррупции – широко использовалось для повышения прозрачности государственных закупок. Германия, Индия, Индонезия, Италия и Мексика использовали соглашения о честном поведении для создания свободного доступа к информации и укрепления доверия к принятию решений на государственном уровне.

В странах ОЭСР также распространена практика, согласно которой лица, ответственные за принятие ключевых решений, должны публиковать заявления о наличии конфликта интересов. Как правило, это законодательное требование, но в некоторых случаях должностные лица добровольно информируют о наличии сторонних интересов. Более чем в 80 % стран ОЭСР государственные служащие, занимающие высокие должности, обязаны раскрывать свои доходы, а более чем в половине стран ОЭСР – сведения об оплачиваемой работе по совместительству. Должностные лица, работающие в сферах, где существует риск коррупции, например таможня, государственные закупки или сбор налогов, все чаще обязаны сообщать о подарках и о должностях, занимаемых ими по совместительству. Правда, общедоступная публикация этой информации требуется лишь в немногих странах.

В последние годы получили широкое распространение инициативы, связанные со свободным доступом к информации. В 1990 году только 13 стран приняли национальные законы о праве на свободный доступ к информации. Сегодня такие законы приняты более чем в 85 странах. Привычными стали правительственные интернет-сайты, публикующие информацию из центрального правительственного портала. Согласно отчету Международного экономического форума, в настоящее время не менее 10 стран имеют порталы открытых данных, где правительственная информация раскрывается в доступной для использования гражданами форме.

Поскольку возможность повышения прозрачности очень часто зависит от технологий, для правительств важно сосредоточить усилия на обеспечении достаточного уровня знакомства граждан с новыми технологиями, наличия скоростных интернет-каналов и помощи гражданам в формировании навыков доступа к предоставляемым данным.

Поскольку всё бóльшие объемы информации перемещаются на государственные порталы, технологическая инфраструктура должна обеспечивать хранение информации и удовлетворять запросы граждан. Также, для того чтобы прозрачность способствовала эффективности, статистические данные должны быть точны и надежны. Страны ОЭСР отличает от многих развивающихся стран прежде всего способность предоставлять точные статистические данные, на основании которых формируется запрос на повышение эффективности и на другие изменения. Кроме того, на перспективы повышения прозрачности влияет политическая ситуация.

Усиление безопасности и надежности

Правительства вынуждены повышать свою открытость и прозрачность, расширять доступ к данным, взаимодействовать с гражданами и бизнесом в рамках открытых инноваций. Сетевой подход к государственному управлению означает возрастающую значимость надежности и безопасности.

Обратная сторона такой активной позиции правительства – усложнение проблем безопасности.

Хакерские атаки на корпорации и правительственные учреждения стали обычным делом. По мере возрастания интенсивности применения новых технологий в таких областях, как сетевое управление, государственные учреждения оказываются все более уязвимыми.

В 2007 году Эстония стала, вероятно, первой страной – жертвой кибервойны, пережив трехнедельные DDoS-атаки (атака, ведущая к отказу работы системы). Они были направлены на офис президента страны, парламент, министерства, коммуникации, банки, новостные агентства и политические партии. Оказались парализованы интернет-сайты, были блокированы контакты правительства с гражданами.

Существует немало других примеров хакерских атак на государственном уровне. Государственные органы Пакистана и Индии подверглись таким атакам в 2010 году. Канадское правительство отключило основные экономические ведомства от интернета после кибервторжения в 2011 году. Некоторое время спустя в Южной Корее компьютеры пострадали от вредоносной программы DarkSeoul.

Сегодня кибербезопасность является одной из основных составляющих национальной безопасности. Если правительство стремится расширить диалог с подрядчиками и гражданами, оно должно гарантировать безопасность киберпространства.

В мире, все более зависимом от цифровых и сетевых технологий, усиление кибербезопасности не менее важно, чем традиционных видов безопасности. Кибератаки могут привести к огромным потерям. Если на определенном уровне последствия кибератак можно смягчить, то неспособность защитить киберпространство целой страны может оказаться губительной для национальной безопасности.

Для защиты от кибератак и эффективного развития кибербезопасности правительство должно обладать инструментами более совершенными, чем у хакеров, – в частности, доступом к передовым технологиям и опыту. Нелегко найти экспертов, способных сформулировать ответ на существующие угрозы, а также отслеживать новые угрозы и готовиться к их отражению.

Например, в 2010 году Джим Гослер, директор и основатель Тайного отдела информационных технологий ЦРУ, заявил, что Соединенным Штатам

Америки требуется 20 000–30 000 специалистов по киберзащите, но в то время их насчитывалось только 1000 человек.

Рисунок 6. Виды и частота кибератак за 12-месячный период (2009/2010) для выборки из 45 организаций США, в %

Примечание: частота в процентах определяет категорию атаки, которой наиболее часто подвергались организации

Источник: Ponemon Institute

Чтобы нанять на работу высококвалифицированных специалистов или наладить совместную работу по обеспечению безопасности, государственным органам, ответственным за кибербезопасность, требуются тесные связи с частным бизнесом и научными сообществами. Специальные образовательные программы позволяют повысить общественную осведомленность об этих проблемах. Правительства должны уметь различать и выявлять угрозы, но при этом не следует вводить ненужные ограничения на новые технологии.

Государства сформировали два вида учреждений, ответственных за киберзащиту, – на практике они могут пересекаться и взаимодействовать. Специализированные департаменты или подразделения в составе военных или разведывательных служб используются для защиты вооруженных сил и стратегически важной национальной инфраструктуры; гражданские учреждения укрепляют безопасность внутри страны, осуществляют защиту предпринимателей и граждан, являющихся активными пользователями интернета. Принимая во внимание природу современных цифровых сетей, эти специализированные учреждения выполняют не только охранные, но и координирующие функции для государственных и частных пользователей и участвуют в образовательных и информационных программах.

Преобразования в действии: испанский план AVANZA

План Avanza – испанская правительственная инициатива, действовавшая с 2006 по 2010 год, направленная на расширение использования в Испании информационных и коммуникационных технологий и повышение доверия к сетевой безопасности. Меры, предпринятые для достижения конфиденциальности в секторе электронных средств связи, включали:

• информационные кампании;

• создание сети центров безопасности и групп реагирования на нарушения компьютерной защиты;

• усовершенствование технологий защиты;

• обеспечение стимулов для применения технологии цифровой идентификации личности и электронной подписи;

• создание Комитета по информационной безопасности с участием национальных и местных органов власти и частного сектора для обсуждения и координации действий;

• разработку системы измерений и методологий для оценки показателей конфиденциальности;

• исследование использования технологий защиты в различных сегментах общества.

Согласно данным ОЭСР, план Avanza был успешно реализован, способствуя усилению кибербезопасности Испании. С тех пор Испания осуществляет план Avanza II, который включает дополнительные цели безопасности, такие как распространение надежных технологий среди населения, охрана тайны частной жизни и защита детей, предотвращение мошенничества.

Резюме: формирование гибкого государственного аппарата

В условиях чрезмерного государственного долга и ужесточения бюджетных ограничений от правительств во всем мире ожидается бóльшая результативность с меньшими затратами, бóльшая гибкость и быстрое реагирование на новые потребности общества.

Правительства стремятся быстро отвечать на любые вызовы и решать любые встающие перед ними проблемы, но им предстоит стать еще динамичнее. Они должны приспособиться к изменениям и научиться с относительной легкостью удовлетворять возникающие потребности. Правительствам приходится постоянно исследовать внешнюю и внутреннюю среду, оценивать потребности граждан и следить за их удовлетворением. Оно перемещает ресурсы между различными приоритетными областями и способно понять, когда существующие структуры и процессы утрачивают свою необходимость.

Такая динамичность достигается благодаря гибким сетевым структурам, прозрачному и подотчетному управлению, политике экономии и финансовой эффективности. Гибкое правительство характеризуется также целостным подходом к инновациям, позволяющим выявлять, оценивать, испытывать, распространять и вознаграждать инновационные идеи, которые могут исходить от общественности или от сотрудников гражданской службы, коммерческих компаний, неправительственных организаций и научных сообществ.

Для внедрения инноваций как в пределах одного органа власти, так и на межведомственном уровне важна культура коллективной сетевой работы. Прозрачность и подотчетность, которые должны стать обязательными для открытого сетевого правительства, требуют кибербезопасности самого высокого уровня – это одна из нескольких областей, где правительства будут конкурировать в будущем.

 

Глава 6

Инновационные способы оказания услуг

Теоретически любое государство стремится предоставлять населению услуги с максимальным качеством. Очевидно между тем, что правительства многих стран сталкиваются с проблемами, которые осложняют эту работу. В результате возникает острая необходимость в обновлении подходов к предоставлению услуг, выработке мер, помогающих поддерживать или улучшать их стандарты. В поиске технологических и организационных решений по предоставлению услуг государственный сектор все чаще обращается к коммерческим организациям, обладающим инновационными возможностями.

В США средства на инновации в сфере государственных услуг выделяются министерствам и ведомствам. Располагая бюджетом около 150 млн долларов, Фонд i3 Департамента образования предоставляет гранты на разработку и испытание новых идей по улучшению образовательных услуг. Фонд поддерживает новые начинания, часть которых окажется провальной, но другие в случае успеха могут привести к очень неплохим результатам. При грантовой поддержке Фонда i3 было разработано 92 уникальных проекта по инновационным решениям распространенных проблем образования. Со времени основания Фонда в 2010 году общая сумма выделенных им средств составила более 900 млн долларов США.

Инновации в сфере услуг затронут, вероятно, несколько областей. Так, например, продолжится разработка многофункциональных решений, а использование современных технологий, таких как мобильная связь и облачные сервисы, сделает услуги более удобными и доступными. Государственные органы начнут шире применять геопространственные технологии – это позволит индивидуализировать услуги и приспособить их к потребностям отдельных пользователей и групп граждан. Увеличится использование потенциала социальных медиа.

Реализация принципа «одного окна»

Концепция «одного окна» предполагает, что у граждан появляется возможность получать государственные услуги в одном месте, будь то помещение, интернет-сайт или платформа, объединяющая обе возможности.

Оказание государственных услуг в формате «одного окна» в рамках многофункциональных сервисных центров производится либо по широкому спектру услуг, либо по одному конкретному направлению – например, содействие в трудоустройстве или социальное обеспечение.

По данным Международного союза телекоммуникаций, одного из ведомств ООН, из 1,1 млрд мировых домохозяйств, не подключенных к сети интернет, 90 % находятся в развивающихся странах. Но даже в развитых странах доступ к интернету есть далеко не у всех, поэтому физические многофункциональные центры предоставляют гражданам в том числе и эту услугу.

Служба Service Canada сделала следующий шаг: она предоставляет пользователям единый комплекс услуг: по сети интернет, по телефону и через 600 физических сервис-центров. В шести городах Финляндии открыто несколько Центров государственных услуг, общий штат работающих в них составляет 800 человек. Законодательство Италии требует от местных властей создания единого центра для выдачи лицензий на предпринимательскую деятельность, оформления документов и регистрации. Агентство по оказанию услуг населению Австралии действует как посредник между гражданами и рядом государственных учреждений. Граждане получают государственные услуги через офисы агентства Centrelink ofces.

Возможность более качественного оказания услуг – не единственное преимущество многофункционального центра; организация системы «одного окна» также приводит к более эффективному использованию ресурсов. Если прежде для взаимодействия граждан с различными ведомствами существовало несколько контактных пунктов, то теперь их функции сливаются, в результате снижаются затраты на обслуживание офисов, возникает дополнительная экономия за счет объединения персонала, информационных технологий и коллективных закупок в других областях.

Клиент-ориентированный подход позволяет органам власти улучшить совместную работу по отдельным обращениям граждан. Объединение различных составляющих сферы услуг стимулирует министерства к сотрудничеству и совершенствованию в процессе этого сотрудничества. Сокращение документооборота дает возможность уделять больше внимания людям и выбирать наиболее подходящий способ взаимодействия. Уменьшению затрат способствуют и профилактические меры для снижения потребности в дополнительных услугах. Например, подбор более дешевого жилья для людей, потерявших работу, – в противном случае люди могут оказаться на улице, им потребуется временное размещение, что в результате обойдется государству гораздо дороже.

Создание многофункциональных центров способствует росту качества управления, поскольку сокращение количества обращений граждан в правительственные учреждения снижает вероятность коррупции. При этом эффективнее используются трудовые ресурсы: взаимодействие с населением может стать отдельной сферой профессиональной компетенции, что даст возможность специалистам в других областях сконцентрироваться на своей работе.

Реализация многофункционального подхода к предоставлению услуг требует политической воли. Различные ведомства, участвующие в предоставлении услуг, должны быть готовы к сотрудничеству. На практике же министры, ответственные за отдельные направления государственной политики, не всегда приветствуют инициативы, которые требуют межведомственного сотрудничества, если такое сотрудничество ведет к потере контроля и нарушению подотчетности. У этой проблемы есть решение. В Канаде, например, министр занятости и социального развития непосредственно отвечает за политику и управление службой Service Canada. Это означает, что в стране есть должностное лицо, ответственное за поиск достаточных ресурсов для оказания услуг и способное урегулировать межведомственные споры в рамках коллективной министерской ответственности. Обязательства по подотчетности и прозрачности прописываются в уставе об оказании услуг, в него же заложены конкретные и поддающиеся количественной оценке контрольные показатели; жалобы рассматриваются независимым Управлением качества обслуживания клиентов. Независимый аудиторский комитет и консультативный совет принимают решения по внутренним рабочим разногласиям и поддерживают необходимые широкомасштабные изменения в управлении.

В условиях широкого распространения информации о проблемах безопасности в интернете властям предстоит научиться рассеивать страхи граждан и дать им уверенность в защите их личной информации. Эта задача не имеет простого решения. Правительство должно по меньшей мере продемонстрировать, что его базовая технологическая инфраструктура обеспечивает надежную и защищенную связь со всеми ведомствами, объединенными единым многофункциональным решением. Спустя некоторое время, как только предоставление услуг через многофункциональные центры будет хорошо отлажено, граждане, вероятно, станут более уверенно пользоваться такими услугами.

Преобразования в действии: киоски для граждан [81]

В исследовании, проведенном в 2004 году Андреасом Милонасом, директором Отдела трудовых отношений при Министерстве труда и социального страхования Кипра, выявилось, что гражданская служба страны забюрократизирована, чрезмерно централизована, а ее организационная структура не отличается гибкостью.

Ответной мерой правительства стало создание множества многофункциональных центров, получивших название Центры обслуживания населения. Первые центры появились в столице Кипра, Никосии, в 2005 году, а затем распространились по всей стране. В них гражданам доступны 64 услуги, предоставляемые шестью министерствами: Министерством финансов (которое и создало многофункциональные центры), Министерством дорожного транспорта, Министерством здравоохранения, а также ведомствами социального страхования, записи актов гражданского состояния и землевладения.

Здесь же установлены интерактивные терминалы, с помощью которых граждане могут войти в интернет и воспользоваться услугами или оформить заявки, отсутствующие в центрах на момент обращения.

Современные технологии позволяют оказывать некоторые услуги прямо в центрах – например, здесь можно получить документ о регистрации по месту жительства или продлить водительские права. В то же время замена паспорта или получение государственного пособия требует участия соответствующих государственных органов, поэтому сотрудники центров лишь принимают заявления и действуют как посредники между гражданами и соответствующими должностными лицами в правительстве.

Исследование Министерства финансов Кипра показало, что для 89 % пользователей время ожидания получения услуги составляло меньше 10 минут, а для 65 % – меньше 5 минут. Неудивительно, что 92 % заявителей считали скорость обслуживания «весьма удовлетворительной». Более 90 % пользователей были «очень довольны» компетентностью сотрудников, их отношением и работой центра в целом, а 95 % оказались удовлетворены временем работы центров. Центры закрываются в 17:00, на два часа позже, чем правительственные учреждения Кипра, и правительство предполагает увеличить количество таких центров.

Преобразования в действии: система TAS'НEEL

В середине 2000-х годов Министерство труда ОАЭ отвечало не только за формирование политики, но и за множество других задач, включая проведение инспекций, выдачу разрешений на работу и регистрацию предпринимателей. Деятельность, выходящая за рамки основной функции (разработки политики), серьезно обременяла Министерство. Особенно трудоемкой была задача выдачи разрешений на работу и регистрации предпринимателей, поскольку в ОАЭ работает множество иммигрантов и ротация этих работников велика. В результате должностные лица Министерства отвлекались от стратегически важных задач и фактически 80 % времени посвящали проблемам, связанным с выдачей разрешений на работу и регистрацией предпринимателей, и только 20 % отводилось на разработку политики и проведение проверок [82] . Эта ситуация осложнялась тем, что многие работники-иммигранты предпочитали бумажные формы подачи документов интернету.

Изменения назрели, и Министерство передало некоторые административные функции, требующие затрат времени, частному поставщику услуг на основании договора франшизы. В 2007 году многие услуги по выдаче разрешений на работу и регистрации предпринимателей были включены в новую систему многофункциональных центров под названием Tas'Heel, что по-арабски означает «упрощение».

Такое решение облегчило жизнь и работникам-иммигрантам, и чиновникам Министерства. Многофункциональные центры занятости получили специальные полномочия, а держатель франшизы – плату за каждую осуществленную операцию. Информация передавалась в Министерство труда посредством электронной коммуникации для последующего утверждения и обработки. В результате стоимость этих услуг снизилась, процесс обработки документов ускорился, документооборот Министерства сократился, а прозрачность и подотчетность повысились.

Спустя пять лет после старта этого проекта в ОАЭ появилось 25 многофункциональных центров по предоставлению услуг. Приблизительно 85 % запросов, связанных с трудоустройством, были представлены в Министерство через систему Tas'Heel. Значительно увеличилось количество запросов: с 25 000 в 2007 году до 4,8 млн в 2011 году [83] .

Использование новых технологий для предоставления услуг

Многофункциональные центры открывают гражданам более широкий доступ к государственным органам. Помимо этого, правительства многих стран, стремясь повысить эффективность и качество своих услуг, обращаются к новейшим технологическим разработкам, внедряют элементы электронного правительства, максимально используя новые технологии: облачные, мобильные и геопространственные сервисы и решения.

Использование новых технологий способно реформировать бюрократию. Так, компании с хорошо отлаженным управлением не считают жалобы клиента досадной неприятностью – они используют данные, собранные на интернет-сайтах и центрами обработки заказов, для усовершенствования своих продуктов и услуг. Правительство может применять те же методы.

Использование новых технологий – не самоцель. Оно определяется потребностями населения и бизнеса. Сначала, как правило, исследуется вопрос о том, какие коммуникации предпочитают граждане, и только потом проектируется соответствующая система. Правильно выстроенная технологическая архитектура прежде всего учитывает интересы гражданина, а не бюрократа. Например, гражданин, регистрирующий рождение ребенка, не должен беспокоиться о том, каким образом информация о новорожденном попадает и учитывается налоговыми органами, службами социального обеспечения и здравоохранения, системами образования, департаментом переписи населения и местным органом власти.

Новые технологии могут привести к значительной экономии, пусть и не сразу. Например, онлайн-коммуникации и дешевле и быстрее, но одновременно с ними приходится поддерживать и традиционную физическую инфраструктуру. Новые технологии могут принести дополнительные затраты, не устранив при этом расходы на традиционные технологии.

Сравнительно более простая задача – наладить эффективную коммуникацию с бóльшим количеством граждан. Интернет, мобильная телефония и другие технологии позволяют правительствам распространять информацию и получать обратную связь более эффективно, чем когда-либо прежде, и облегчают использование полученной информации. Например, в Швеции все правительственные интернет-сайты имеют две версии: одну на официальном шведском, другую – содержащую упрощенный текст, более доступный для понимания.

Одна из причин быстрого роста взаимодействия государственных органов и населения с помощью мобильной связи в Африке и Юго-Восточной Азии – широкое распространение этой технологии среди населения данных регионов. Даже в Мьянме, где использование информационно-коммуникационных технологий очень ограничено, иностранцам разрешается подавать заявление на визу через интернет. Некоторые развивающиеся страны стали пионерами в области мобильных правительственных инициатив. Интерактивные правительственные порталы существуют повсюду. В Эстонии, например, граждане имеют доступ к своему профилю на государственном сайте и имеют возможность корректировать его данные.

По мере того как правительства внедряют новые информационно-технологические платформы для предоставления услуг населению и организации инфраструктуры бэк-офиса (вспомогательных подразделений), взаимодействие государства и граждан существенно меняется. Согласно оценке Европейского союза, в 2010 году 82 % основных государственных услуг в странах ЕС предоставлялись через интернет. В частности, заслуживает внимание использование трех технологий – мобильной телефонии, облачной обработки данных и геопространственных сервисов.

Мобильное правительство

Во многих странах технология мобильной связи уже используется для предоставления услуг, а значит, мобильное правительство, или м-правительство, уже стало реальностью. М-правительство является неотъемлемой частью электронного правительства. Использование мобильных технологий для связи и взаимодействия с населением имеет преимущества и ограничения, характерные для электронного правительства в целом. Мобильное правительство удобно для обладателей мобильных телефонов, однако подобная услуга не станет универсальной до тех пор, пока мобильные устройства не превратятся в общепринятое и предпочитаемое средство взаимодействия с правительством в определенной сфере услуг.

Впрочем, между электронным и мобильным правительствами существуют важные практические различия. Мобильная телефония распространена намного шире, чем стандартное покрытие сети интернет, особенно в развивающихся странах. Примерно три четверти мирового населения имеют доступ к мобильному телефону. Число абонентов мобильной связи выросло с менее чем 1 млрд в 2000 году до более чем 6 млрд в 2012 году (и продолжает расти), из которых почти 5 млрд проживают в развивающихся странах.

В результате в развивающихся странах появилось огромное количество инициатив по обмену информацией с помощью СМС, от первичной медицинской помощи до цен на потребительские товары, и включающих широкий спектр заинтересованных людей, от фермеров до рыбаков.

Подход к мобильному правительству – не догма, он корректируется и развивается, поскольку технологии позволяют совершенствовать его структуру для лучшего удовлетворения потребностей граждан. Из-за специфики технологического развития разных стран в них реализуются принципиально разные механизмы мобильного правительства. Так, в отдельных странах для активизации взаимодействия с населением государственные органы выпускают бесплатные приложения для смартфонов. Федеральное правительство США даже имеет каталог таких приложений ().

Зависимость мобильного правительства от уровня развития технологий имеет серьезные последствия. По мере того как мобильная телефония сближается с технологиями обработки данных на портативных устройствах – смартфонах и планшетах, мобильное правительство будет утрачивать специфические, характерные черты и все больше напоминать портал государственных услуг или электронное правительство, с доступом через беспроводные устройства. Первый шаг к такой системе – рост использования мобильных приложений в развитых странах.

Неизвестно, какова будет конфигурация электронного и мобильного правительств после их сближения. Важную роль в этом процессе будет играть культура и традиции страны. Например, в Швеции население без всяких проблем предоставляет информацию правительству. Это дает властям возможность рассчитать налог на доходы конкретного физического лица и формально согласовать с ним свои расчеты, используя простой двусторонний обмен СМС.

Преобразования в действии: мобильное правительство в ОАЭ

Масштабная стратегия мобильного правительства реализуется в ОАЭ. Руководство ОАЭ объявило об этих планах в мае 2013 года, тем самым дав старт очередному этапу улучшения государственных услуг. Цель инициативы «Мобильное правительство» – предоставлять услуги населению оперативно и вне зависимости от места их нахождения [85] . Согласно проведенному в 2014 году ООН исследованию развития электронных правительств, ОАЭ занимают 12 место в мире по предоставлению онлайн-услуг. Инициатива «Мобильного правительства» построена на широком применении мобильных телефонов, других средств мобильной связи и современных технологий для оказания услуг. В 2014 году в ОАЭ был запущен магазин приложений для мобильного правительства. Как сообщило руководство страны, основной идеей инициативы стало превращение «мобильных сервисов в часть повсе дневной жизни общества».

Магазин приложений является частью стратегии по созданию мобильного правительства, реализуемой с середины 2015 года. Магазин содержит более 100 приложений для смартфонов, работающих на платформах Android и iOS; приложения разработаны местными и федеральными органами исполнительной власти и служат для населения «единым окном», объединяющим 700 услуг. Проект реализуется в сотрудничестве с Google и Apple.

Преобразования в действии: инициатива Южной Африки

Существует множество примеров инновационного использования мобильных технологий для улучшения качества предоставления услуг в развивающихся странах. Ханна Тиньян, профессор информатики Университета Родса, провела исследование организации услуг для населения в муниципалитете Макана, Южная Африка. Совместно с Дебби Коулсон, научным сотрудником Государственной службы мониторинга подотчетности (PSAM) Университета Родса, она изучила вопрос использования мобильных телефонов для дальнейшего развития региона. В задачу PSAM входит систематический контроль управления государственными ресурсами. Методология мониторинга социальной ответственности (SАM) службы PSAM подразумевает вовлечение граждан в пять основных управленческих процессов: стратегическое планирование и распределение ресурсов, управление расходами, управление эффективностью, контроль за подотчетностью чиновников обществу и общие надзорные функции.

На платформе, интегрированной с системой SАM, Тиньян и Коулсон создали mobilSAM – мобильную инфраструктуру для проведения опросов и организации взаимодействия между населением и властями в режиме реального времени. Например, муниципалитет задает жителям вопрос, достаточно ли давление воды; все ответы автоматически сопоставляются и выводятся на экран. Кроме того, зарегистрированные пользователи регулярно получают информацию о работе системы водоснабжения и возникающих в ней проблемах. Тиньян и Коулсон расширили возможности mobilSAM для всех основных услуг, предоставляемых органами местного самоуправления.

В облаке

Облачные вычисления – одна из технологий, которая, помогая правительству повысить качество услуг, также снимает ограничения, накладываемые сравнительно невысокими вычислительными мощностями мобильных устройств. Облачные вычисления – это модель обеспечения сетевого доступа к программному обеспечению, платформам и инфраструктуре по требованию пользователя. Вычислительная мощность становится услугой, которая может быть предоставлена оперативно и с минимальными эксплуатационными затратами, а доступ к ней можно получить в любом месте и в любое время.

Пользователи платят только за то, что они используют, извлекая преимущества из возможности всегда иметь под рукой самые современные технологии. Облачные системы могут быть публичными (англ. public cloud) и эксплуатироваться организациями, предоставляющими интернет-услуги для широкой публики, например магазин приложений Google Apps; они могут быть частными (англ. private cloud), предназначенными для использования одной организацией; относиться к одному сообществу (англ. community cloud) или группе связанных между собой организаций, например таких, как государственные ведомственные службы. Возможны и гибридные варианты – комбинация из двух или более различных облачных инфраструктур. Использование облаков становится все более популярным. Так, исследовательская компания Gartner прогнозирует, что к 2017 году 25 % коммерческих услуг в различных сферах, за исключением национальной безопасности и обороны, будет оказываться правительством через «публичные облака». Компания Gartner предполагает, что активный переход пользователей к облаку может иметь ряд последствий. К 2017 году 35 % правительственных центров общего обслуживания будут управляться частным сектором. В результате должности в государственном аппарате будут либо изменены, либо сокращены. Gartner ожидает, что по меньшей мере 25 % сотрудников правительства, занимающихся разработкой программного обеспечения, будут уволены, а высвободившиеся финансы направлены на наем бизнес-аналитиков и специалистов по анализу данных.

Правительства нескольких стран, включая США, Великобританию и Австралию, находятся на стадии перевода различных услуг в облако – в правительственное либо гибридное. Такие компании, как IBM, AT&T и H P, соперничают в борьбе за миллиардные контракты по обслуживанию правительственных облачных сервисов.

В январе 2014 года правительство Гонконга для размещения сервисов электронного правительства запустило внутреннюю облачную платформу GovCloud. В настоящее время платформа, используемая совместно департаментами и отделами, является инструментом решения внутренних задач и не используется для государственных закупок. Первоначально с ее помощью предполагалось вести электронный документооборот и поддерживать системы совместной работы; в течение ближайших пяти лет в развитие GovCloud и добавление к ней новых услуг будет инвестировано 242 млн долларов.

Использование облачных технологий в мире растет в геометрической прогрессии, эта же тенденция, как ожидается, охватит и правительственные организации. Однако в развивающихся странах переход к облачным технологиям может занять некоторое время.

Работа в облаке требует от пользователя или покупателя сервиса преодоления внутренних барьеров и страхов, связанных, например, с сохранением конфиденциальности и уровнем защиты личной информации, географическим положением серверов с данными, их безопасностью и особенностями юрисдикции, надежностью сервиса, условиями блокировки, невозможностью апгрейда, а также недостаточностью организационного взаимодействия между министерствами.

Одновременно в развивающихся странах существуют и внешние барьеры, связанные с более широким экономическим и коммуникационным контекстом. В докладе ЮНКТАД они подразделяются на три категории: неразвитость инфраструктуры, правовые и нормативные барьеры, уязвимые места в деловой среде в целом.

По данным ЮНКТАД, в 2011 году развитые страны располагали в 1000 раз более защищенными серверами данных в пересчете на миллион человек, чем наименее развитые страны (НРС), при этом на долю развитых стран приходилось 85 % центров обработки данных. Из-за сравнительно невысокой скорости мобильных сетей они не очень эффективны для облачных вычислений. Однако организации по-прежнему находятся в поиске новых способов объединения мобильных сетей и облачных услуг.

Скорее всего, внедрение облаков приведет к улучшению инфраструктуры вспомогательных отделов и к сокращению расходов. С течением времени появятся новые модели облачных услуг. Выявление их, впрочем, будет возможно только опытным путем. Выгоду от облачных сервисов получат те, кто позволит сотрудникам государственных органов активно экспериментировать с их использованием.

Контуры будущего

Возможности улучшения государственных услуг связаны не только с мобильной телефонией и облачными сервисами. Инновационные методы сбора и анализа геопространственных данных и возможности современных коммуникационных технологий создают условия для привязки услуг к местоположению человека.

В течение столетий правительства разных стран были озабочены сбором картографических данных. В 1791 году по распоряжению Британского правительства была составлена карта Великобритании, а в 1894 году первый национальный атлас появился в США. Удивительно, насколько, вплоть до сравнительно недавнего времени, предложение геопространственной информации было похоже: только атласы и карты. Огромные объемы данных хранятся в Географических информационных системах (GIS), однако они исторически существовали изолированно и не использовались в других системах. Основным преимуществом оцифровки данных GIS оказалось то, что географическую информацию стало легко объединять и изучить. Это позволило усовершенствовать геоаналитику и оказало огромное влияние на сферу услуг. Например, многие военные и полицейские ведомства используют такие данные для оценки рисков. Нью-Йорк стал первопроходцем в использовании геолокации в рамках перехода к риск-ориентированной охране правопорядка при Уильяме Бреттоне, реализовавшем ряд инициатив, с которыми напрямую связывают значительное снижение преступности в 1990-х годах.

Однако перспектива геопространственных услуг гораздо шире, и сегодня во многих приложениях существует географическая привязка. Традиционно обработке такой информации препятствовали низкие вычислительные мощности устройств, но с появлением облачных сервисов и единых стандартов представления географических данных она стала возможной. В конце концов услуги на основе геопозиционирования станут элементом облачных сервисов.

В настоящее время правительства все еще продолжают заниматься разработкой технологий обмена информацией. Инфраструктура пространственной информации в Европе (Infrastructure for Spatial Information in Europe, INSPIRE), которая первоначально создавалась для исследования окружающей среды, сейчас активно задействована в разработке стандартов для обмена географическими данными. Между тем Федеральный комитет правительства США по географическим данным запустил проект GeoCloud Sandbox Initiative.

Атлас влияния окружающей среды на продукты питания (англ. Food Environment Atlas) является хорошим примером того, как правительства на практике могут использовать геопространственные данные. Атлас, инициированный Службой экономических исследований Министерства сельского хозяйства США, предоставляет собой срез информации о доступе людей к здоровым продуктам питания с учетом данных геолокации. В него включены 90 показателей, отражающих такие аспекты пищевой среды людей, как доступ к здоровой и недорогой еде, расходы на быстрое питание, демография, доходы и близость продуктовых магазинов. Граждане получают представление о ситуации в том месте, где они живут, эти же данные могут использоваться и для исследовательских проектов.

Преобразования в действии: Сингапурский фонд геоинноваций

Фонд геоинноваций был создан земельным ведомством Сингапура (SLA) [90] в сентябре 2013 года. Цель фонда – стимулирование инновационного развития в рамках программы «Наука и техника геопространственной информации» (GIST) [91] .

Создавая фонд, SLA ориентировалось на студентов, программистов и начинающих предпринимателей, имеющих живой «интерес к созданию геопространственных приложений и услуг». Каждый проект GIST, направленный на благо общества и развитие экономики, может претендовать на финансирование в размере 50 000 сингапурских долларов. В документе о создании фонда были приведены примеры инновационных приложений GIST. Одно из них – EcoFinder, геосоциальное приложение, стимулирующее экологическое поведение. Оно позволяет людям находить вблизи от их места жительства контейнеры для сбора мусора на переработку, отмечать количество сданного мусора, получать баллы и соревноваться с другими. Другой пример – мобильное приложение LOO («Давайте следить за собой»), разработанное Ассоциацией клининговых компаний. Приложение помогает людям находить общественные туалеты и позволяет сообщать муниципальным властям об их состоянии.

Подчеркивая важность, которую правительство Сингапура придает GIST, Сиау Юн, директор геолокационного подразделения SLA, отметил: «GIST признана правительством ключевым инструментом эффективного принятия решений и оказания государственных услуг. Мы уверены, что Фонд геоинноваций будет способствовать развитию геопространственных инноваций и проявлению талантов в этой области».

Конфигурация приложений, интегрирующих геопространственную информацию, пока что не ясна, в отличие от тех, которые лишь используют геоданные. Геопространственные приложения станут инновационным прорывом в предоставлении услуг. Так, например, в отличие от стандартных карт и информации о конкретном месте, они смогут, проанализировав данные, «предупредить» пользователя о повышенной опасности или «настроить» услуги в зависимости от его местонахождения.

Однако прежде предстоит решить ряд сложных вопросов – например, проблему финансирования. Государственные бюджеты, как правило, распределены по ведомствам. Объединение этих бюджетов для приобретения общих технологий или предоставления комплексных услуг гражданам может оказаться проблематичным, учитывая сложившиеся традиции государственных институтов.

Возможно, потребуется внести изменения и в законодательство, поскольку в ряде юрисдикций объединение ресурсов вспомогательных подразделений ограничено или запрещено. Кроме того, взаимодействие нескольких ведомств потребует новых комплексных процессов, которые должны разработаться и реализовываться без перерыва в оказании основных услуг.

Но невозможно лишь ограничиться привлечением к работе квалифицированных сотрудников. Необходимы искусные ораторы, способные объяснить возможности, возникающие благодаря новым технологиям, аудитории, которая не разбирается в инновациях, – то есть политикам, рядовым гражданам, работникам предприятий и других организаций, вовлеченных в сферу государственных услуг.

Социальные инструменты

Социальные медиа являются частью повседневной жизни миллиардов людей как в развитых, так и в развивающихся странах. Для этих людей выгода от сотрудничества и распространения информации очевидна. Роль социальных инструментов осознается и коммерческими компаниями: совместно многое делается лучше и быстрее.

Правительствам большинства стран еще только предстоит оценить возможности социальных инструментов, которыми уже пользуются граждане и компании частного сектора. Но в отдельных странах уже поняли преимущества, открывающиеся благодаря им для сотрудничества, обмена информацией, коллективного решения проблем, разносторонней коммуникации и даже согласования официальных сообщений.

Лидером в этой области являются США, где были созданы многие из самых популярных в мире социальных медиа-платформ. Большинство американских федеральных органов власти уже используют популярные Twitter, Facebook и YouTube.

Но есть и более сложные примеры. Так, сочетание публичных wiki-ресурсов, блогов и сайтов с открытым кодом было использовано при создании Национальной сети информации о здравоохранении. Более 60 компаний приняли участие в проекте, который за год прошел путь от формирования целей до пилотного запуска. Другой пример – использование Facebook для определения видов рыб в исследовании, спонсируемом Смитсоновским национальным музеем естествознания. Группе ихтиологов было поручено провести опрос о видах рыб, встречающихся в реке Куюни в Гайане. Чтобы идентифицировать за неделю более 5000 образцов, исследователи воспользовались краудсорсингом и обратились за помощью к коллегам через Facebook. В результате им удалось определить родовую принадлежность как минимум 90 % образцов менее чем за 24 часа и даже обнаружить два незарегистрированных вида.

Взаимодействие граждан с властями с помощью социальных медиа позволяет правительству использовать более эффективный подход к оказанию услуг. С использованием сотрудничества и социальных инструментов принятие и выполнение решений становятся более информированными. Это касается самых разных областей: от контроля распространения заболеваний до управления транспортным сообщением. Описанная выше история с биологами Смитсоновского музея является хорошим примером применения социальных инструментов в проекте с опорой на большое количество участников-экспертов. Аналогичным образом можно использовать социальные медиа для обращения к гражданам в случае продвижения политических инициатив или к третьему сектору за помощью в предотвращении чрезвычайных ситуаций.

Нельзя допускать, чтобы существующие системы ограничивали свободу мысли. Необходимо сформулировать желаемый результат, продумать, как социальные инструменты помогут его достичь, затем выявить препятствия, которые способны помешать достижению этих целей, и разработать решения для их преодоления.

Особое внимание должно уделяться построению социальных сетей, способных оказать помощь в достижении целей, стоящих перед правительством (т. е. предоставления необходимых услуг). Следует не только определить основные группы населения, которые было бы полезно привлечь к сотрудничеству, но и выделить в них влиятельных лиц, способных убедить людей участвовать в инициативе. После того как цели поставлены и социальные сети идентифицированы, необходимо определить, какие социальные инструменты можно задействовать, в частности уже присутствующие в сетях разрозненные тематические инициативы. Следует придерживаться согласованного подхода, с четкими стандартами общего управления социальным взаимодействием и с учетом уже существующих инициатив.

Правительства должны идти в ногу с эволюцией социальных инструментов и технологий, внедрять наиболее эффективные механизмы и реализовать их потенциал для оптимизации оказания услуг.

Резюме: инновационные способы оказания услуг

Ожидания граждан от властей растут: люди рассчитывают на высококачественные, оперативные и персонализированные услуги. Чтобы удовлетворить эти ожидания, правительства должны лучше представлять себе потребности людей, научиться привлекать их к разработке инноваций в сфере государственных услуг и профилированию их под местные условия и индивидуальные потребности.

В прошлом гражданам приходилось обращаться с разными проблемами к различным органам власти. Благодаря инновациям в организации процессов, например созданию многофункциональных центров, объединяющих сразу несколько видов сервисов, и передовым технологиям, таким как мобильное правительство, облачные вычисления и геопространственные услуги, появились принципиально новые формы оказания государственных услуг.

Мобильное правительство, перенос электронного правительства на мобильные платформы, а также системное использование всех видов беспроводных и мобильных технологий, сервисов, приложений и устройств будут играть ключевую роль в повышении доступности и эффективности государственных услуг. Одновременно органы власти не должны обходить вниманием рост популярности социальных медиа.

 

Глава 7

Создание компетенций для будущего

Успешная трансформация государственного управления в значительной степени зависит от людей, работающих в правительстве или сотрудничающих с ним. Поскольку условия работы государственных органов изменяются, а ожидания граждан растут, правительствам следует стимулировать развитие у своих сотрудников квалификаций, необходимых не только сегодня, но и в будущем. Это касается как узкоспециализированных областей, таких как безопасность данных или оценка рисков, так и более широких сфер – например, образования.

Правительствам необходимо поддерживать существующую кадровую базу, и в то же время привлекать новых заинтересованных, мотивированных и талантливых работников. Необходимо внедрять лучшие практики по управлению человеческими ресурсами, поскольку приемы и методы кадровой работы оказывают значительное влияние на эффективность правительственных учреждений. Внутренняя политика по использованию человеческого капитала должна стать одним из приоритетов государственного управления.

Оценка основных компетенций для будущего

Оценка ключевых навыков, которыми должны обладать работники государственного сектора, является трудной управленческой задачей. Правительства сталкиваются со все более сложными проблемами, используют новые подходы к принятию политических решений; соответственно меняются профессиональные компетенции, необходимые для работы на государственной службе. Компетенции, которые будут значимы в будущем, могут отличаться от тех, которые важны сегодня.

Даже правительства в странах с развитой и эффективно функционирующей системой образования испытывают нехватку квалифицированных специалистов, особенно в тех областях, где внедряются новые технологии оказания услуг. Хорошим примером является рост использования больших массивов данных и прогностической аналитики (об этом говорится в главе 1). В частных компаниях умение эффективно анализировать большие объемы данных создает возможности для улучшения сервиса и получения конкурентного преимущества. Так же и органы государственного управления, умело использующие большие данные, смогут обеспечить более качественное обслуживание граждан.

«Я думаю, госорганы постепенно проникаются идеей того, что грамотная работа с данными может помочь создать модели для решения важных задач государственного управления», – заявил доктор Роберт Хаммел, вице-президент и ведущий ученый Потомакского института политических исследований, во время выступления на Правительственном форуме больших данных.

Специалисты по обработке данных могут иметь самое разное образование. Как отмечается в статье, опубликованной The Wall Street Journal, посвященной нарастающей потребности в специалистах по большим данным, это могут быть выпускники университетов со степенью PhD в астрофизике, биостатистике, когнитивной психологии или прикладной математике. Для работы в сфере больших данных необходим широкий спектр навыков и значительный опыт. Об этом рассказал в интервью, данном FutureGov, Прабир Сен, главный специалист по анализу больших данных в правительстве Сингапура, назначенный на эту должность в январе 2014 года. По его словам, такие сотрудники «должны хорошо понимать поведение людей, то, как люди справляются со своими проблемами и принимают решения, и должны уметь, участвуя в междисциплинарных стратегических диалогах, выходить за рамки шаблонного мышления». Кроме того, они должны обладать способностью «учиться, разучиваться и переучиваться». Сен описал свою роль в новой должности как поиск «способов создания инновационных продуктов с использованием инженерно-аналитического подхода к большим данным и нестандартных решений; способов стимулирования быстрой разработки и внедрения аналитических методов; а также развития навыков и опыта у специалистов по обработке данных на местах».

Неудивительно, что в условиях конкурентной борьбы частного и государственного секторов за экспертов по обработке больших массивов данных спрос на таких сотрудников растет. Журнал Harvard Business Review назвал эту профессию «самой сексуальной работой XXI века», отметив, что с 2011 по 2012 год число вакансий по этой специальности увеличилось в 150 раз.

Преобразования в действии: развитие защиты киберпространства в Японии

Кибербезопасность является еще одной областью, испытывающей нехватку квалифицированных экспертов. В Японии, например, согласно Информационному агентству по продвижению технологий Японии (IPA) [98] , задействовано около 265 000 инженеров, специализирующихся на кибербезопасности. При этом 160 000 из них не обладают достаточной квалификацией, чтобы успешно бороться с кибератаками. И даже если бы все они имели необходимые опыт и профессионализм, Японии все равно потребовались бы еще 80 000 экспертов в области кибербезопасности, чтобы полностью удовлетворить спрос со стороны как частного, так и государственного секторов [99] .

Проблему нехватки специалистов в области кибербезопасности отчасти поможет решить инициатива японских университетов, планирующих расширить подготовку студентов по этому направлению. И в Университете Кюсю, и в Университете Нагасаки открыты кафедры и разработаны учебные дисциплины по информационной безопасности. Специальные программы предлагают и другие университеты страны. Например, в Университете Айдзу прошел десятидневный семинар по киберзащите, на котором участники боролись с кибератаками в режиме реального времени.

Мероприятие было организовано при участии Фумияки Ямазаки, который ранее входил в центральную правительственную комиссию по информационной безопасности Японии.

Со своей стороны, IPA также принимает целый ряд мер: например, проводятся выездные школы, где молодые люди могут совершенствовать навыки в области кибербезопасности. Попасть в них непросто: так, в одном случае примерно из 300 заявок были одобрены лишь 42. Свидетельством того, что Япония осознает важность кибербезопасности, является ее готовность сотрудничать с другими странами в поисках путей противостоять возникающим угрозам. В качестве примера можно назвать совместную работу японских властей с правительством США: в мае 2013 года в Токио проходил американо-японский диалог по кибербезопасности на уровне руководителей ведомств. В совместном заявлении это мероприятие было представлено как «консультации для обмена информацией о киберугрозах, разработки международных политических мер по кибер-безопасности, сравнения национальных киберстратегий, сотрудничества по усилению мер защиты фундаментальной инфраструктуры, а также обсуждения сотрудничества в области киберзащиты на уровне национальной политики обороны и безопасности». Второй диалог прошел в апреле 2014 года. Кроме того, в феврале 2014 года в Токио состоялось заседание совместной американо-японской рабочей группы по политике киберзащиты, на котором обсуждалась необходимость увеличения количества экспертов по компьютерной безопасности.

Нехватка специалистов подобного профиля существует и в США, особенно она ощущается в тех секторах рынка, где требуются наиболее высококвалифицированные кадры и правительство страны крайне озабочено решением данной проблемы. Например, Департамент внутренней безопасности и Национальный научный фонд совместно спонсируют государственную программу «CyberCorps: Scholarship for Service». Программа предоставляет стипендии на обучение при условии, что после окончания университета молодой специалист будет работать несколько лет на государственной службе. Целью программы является повышение количества и квалификации федеральных специалистов, занимающихся защитой информационной инфраструктуры правительства США. Талантливые люди участвуют в университетских программах для докторантов и в различных образовательных инициативах, направленных на совершенствование компетенций; для их привлечения на ключевые роли в государственных учреждениях правительствам, возможно, предстоит пойти на дополнительные инвестиции. Примером привлечения талантов является приход в Белый дом летом 2014 года экс-сотрудника Google Мики Дикерсона. Дикерсон участвовал в предвыборной кампании президента Обамы в 2012 году. По замыслу нанимателей, он должен был применить знания и умения, полученные им во время работы в Google, на государственной службе. Дикерсон успешно справился с задачей, усовершенствовав сайт HealthCare.gov, а также помог улучшить работу других правительственных интернет-сайтов.

Речь идет не только о применении передовых умений в определенных стратегических областях. Сотрудники государственного сектора могут приобрести особую квалификацию в сферах, которые часто передаются на аутсорсинг частным структурам. Так произошло в Гонконге, где правительством был накоплен большой опыт при строительстве метрополитена, начатом еще в середине 1970-х годов. Компания с государственным участием MTR Corporation, осуществлявшая строительство, стала настоящим экспертом в таких областях, как обслуживание и инжиниринг, управление инфраструктурой, управление операциями и собственностью. В результате MTR Corporation пригласили участвовать в совместных проектах с другими правительствами. Компания выиграла контракт на эксплуатацию Стокгольмского метрополитена в течение восьми лет начиная с 2009 года, с возможностью продления еще на шесть лет. В Австралии MTR Corporation заключила контракт на эксплуатацию железнодорожной сети Мельбурна в рамках совместного предприятия.

Правительствам, которые стремятся привлекать квалифицированных и опытных специалистов, придется изменить традиционную структуру карьерных возможностей. Правительственные организации часто характеризуют как многоступенчатые иерархии, где люди продвигаются по карьерной лестнице очень медленно; при этом учитывается в первую очередь их стаж, а не способности, и рабочее место гарантировано им практически пожизненно. Эта оценка хоть и является преувеличением, но во многих случаях довольно близка к истине. Тем не менее, если правительствам нужны все новые и новые профессиональные компетенции и они хотят конкурировать с бизнесом, им требуется более гибкий подход к человеческим ресурсам.

Им также придется учитывать бизнес-реалии и предлагать конкурентные варианты совокупного вознаграждения сотрудников. В Сингапуре, например, государственные служащие высшего звена получают бонус, привязанный к показателям экономического развития Сингапура, – ВВП-бонус, – и их зарплаты больше приближены к уровню частных компаний, чем во многих других странах.

Специальные данные человека, необходимые для выполнения конкретных функций в организации, HR-менеджеры определяют как компетенции. Это могут быть знания, умения, опыт, поведение, ценности, установки и личностные характеристики. ОЭСР провела обширное исследование компетенций, которые правительственные организации, скорее всего, потребуют от своих сотрудников в будущем. Оказалось, что представления о компетенциях госслужащих в разных странах сильно разнятся. В Бельгии главной оказалась способность быстро реагировать на новые ситуации, то есть гибкость, ориентированность на предоставление услуг и саморазвитие. Государственные служащие должны быть ориентированными на качество, на клиента и на результат. Среди желательных компетенций были также названы инновационность и креативность. В Нидерландах от правительства будущего ожидают большей компактности, поэтому ему потребуются сотрудники с широким набором навыков и знаний. Они смогут обеспечивать преемственность власти, в то время как для ведения краткосрочных специальных проектов станут формироваться экспертные команды.

Авторы исследования предположили, что государственным служащим для приобретения разносторонних навыков необходим опыт работы в самых различных организациях: частных, правительственных и некоммерческих; необходим опыт коммуникации, взаимодействия и обмена знаниями не только с коллегами, но и с гражданами и с бизнесом.

Важную роль играют и навыки управления. Управленческие компетенции государственных служащих должны включать: способность руководить различными коллективами, готовность нести ответственность, способность понимать ситуацию и воздействовать на нее, а также уверенность в своих силах.

В вышеуказанном исследовании ОЭСР определены восемь важнейших компетенций, необходимых государственным служащим в будущем: управление изменениями, креативность, гибкость, ориентация на будущее, инновационность, умение выстраивать отношения, дальновидность, готовность к сотрудничеству (совместной работе на международном уровне). Эти компетенции можно объединить в четыре группы: креативное мышление (креативность и инновации); гибкость (гибкость и управление изменениями); сотрудничество (совместная работа на международном уровне и построение отношений); стратегическое мышление (прогнозирование и ориентация на будущее).

Управление компетенциями как движущая сила

Правительства не могут рассчитывать на то, что умения и компетенции сотрудников будут развиваться сами собой. Хотя многие правительства, по-видимому, решают кадровые вопросы «по ситуации», наем новых сотрудников и повышение квалификации существующих можно формализовать путем управления компетенциями. Этот подход позволяет определить навыки, способности и модели поведения, которые необходимы для эффективной работы правительства. Интеграция различных видов деятельности по управлению человеческими ресурсами в систему управления компетенциями позволяет организации нанимать на работу сотрудников с необходимыми данными, а сотрудникам – максимально использовать свой потенциал.

Компетентностный подход как альтернатива IQ-тестированию при подборе персонала был впервые описан гарвардским психологом Дэвидом Макклелландом в 70-х годах прошлого века. В 1980-х годах управление компетенциями приобрело популярность в бизнесе. Впоследствии, когда правительства в Европе стали стремиться к модернизации и повышению собственной эффективности в русле «Нового государственного управления», управление компетенциями широко распространилось в странах ОЭСР.

В рамках компетентностного подхода определяется система требований, предъявляемых к выполнению определенного рода деятельности, и оцениваются возможности каждого конкретного специалиста удовлетворять им.

Он отличается от функциональной модели управления человеческими ресурсами опорой на измеримые результаты выполнения конкретных рабочих задач каждым отдельным сотрудником. При описании должности упор делается на основные задачи и функциональные требования, при приеме на работу – на соответствие квалификации кандидата функционалу вакантной должности, а карьерный рост и объем вознаграждения зависят от выполнения функциональных задач, а не стажа. Карьерный путь становится более гибким.

Существует ряд факторов, способствующих популярности компетентностного подхода. Поскольку организации становятся все более клиент-ориентированными, умения сотрудников – например, их отношение к клиентам – начинают играть более важную роль, чем их должности. Глобализация приводит к росту конкуренции, и персонал становится конкурентным преимуществом организаций. По мере того как организационная структура трансформируется в более простую и менее разветвленную, традиционные карьерные траектории исчезают, а работодателям приходится изыскивать новые способы обеспечения удовлетворенности карьерой и самореализации сотрудников.

Управление компетенциями может быть мощным катализатором перемен и эффективным инструментом преобразования органов власти. Значимая роль компетенций при модернизации государственного управления изменяет наше представление о безликой бюрократической системе, где государственные служащие – не более чем винтики в огромной машине. Государственный сектор должен научиться привлекать талантливых людей (иначе они уйдут в частный бизнес), сделать работу в государственных учреждениях более заманчивой. Карьерный рост и развитие персонала на уровне отделов, функций и проектов, как по горизонтали, так и по вертикали, должны зависеть от профессиональных и личных качеств каждого сотрудника. Люди знают, что им необходимо для продвижения вперед; понимают, что именно влияет на их результативность. Компетентностный подход в этом смысле является более справедливым и прозрачным, будь то в вопросах карьеры, аттестации или вознаграждений.

Управление компетенциями также позволяет использовать единый язык при выработке и обсуждении стратегии государственной политики. Независимо от того, на каких должностях люди работают в органах власти, они смогут определять место своей деятельности и в структуре компетенций, и в разработке общей стратегии, тем самым осознавая свой личный вклад в успех организации. Компетентностный подход – прекрасный инструмент для интегрирования целей отдельных сотрудников с целями организации и для повышения конкурентоспособности государственных служащих на рынке труда.

Составляя перечень основных аспектов, которые должны учитываться при «внедрении, развитии и реализации» управления компетенциями, страны ОЭСР выделили ключевые факторы успешного применения этого подхода. Прежде всего – это понимание необходимости внедрения компетентностного подхода и умение донести это понимание до сотрудников, связать его с видением, миссией и общими целями организации.

Особое значение в этом процессе приобретает персональная ответственность. Кто-то должен нести ответственность за разработку, координацию и реализацию управления на основе компетенций. Ответственные лица (или лицо) могут быть сотрудниками центрального аппарата правительства, сотрудниками профильного министерства или работать в обеих структурах – в этом случае разработка, как правило, осуществляется на центральном уровне, иногда с привлечением сторонних специалистов. Построение системы ответственности предполагает, в том числе, определение таких понятий, как «компетенции», «управление компетенциями» и «модель компетенций», с тем чтобы каждый сотрудник понимал их в контексте целей правительства. При этом должна быть определена конкретная ответственность каждого лица, внедряющего ту или иную часть управления компетенциями, а информация доведена до сведения всех участников процесса. Нередко возможно адаптировать уже существующую модель компетенций, что позволяет сэкономить время и деньги. При выборе последнего варианта важно помнить о необходимости привести в соответствие компетенции и стратегические цели организации, а также систему управления кадрами.

Необходимо убедиться, что подход на основе компетенций «прижился». Он должен стать частью культуры организации, охватывать весь спектр деятельности HR-отдела, будь то набор и удержание сотрудников, управление талантами, аттестация, система вознаграждения или планирование преемственности.

Популярный вариант начала преобразований – пилотный проект, связанный с одним аспектом управления кадрами и с одной областью государственного управления. Во время реализации проекта необходимо проводить регулярную оценку системы управления компетенциями; в ходе обновления и совершенствования этой системы обнаруживаются важные тенденции, возникают новые практики, а в старые вносятся поправки.

Трансформация происходит постепенно: Бельгия и Южная Корея пересмотрели модели профессиональных компетенций к 2013 году, и на это потребовалось пять лет. В Великобритании примерно тогда же, в 2013 году, была создана и начала работу новая правительственная Структура компетенций государственных служащих (Civil Service Competency Framework), которая заменила ранее существовавшую систему профессиональных навыков государственного управления (Professional Skills for Government). В центре новой структуры «как особенности поведения, так и умения» государственных служащих.

Ряд стран уже пересмотрели должностные инструкции сотрудников органов власти. Правительство Нидерландов представило новый перечень должностей, описанных в соответствии с моделью компетенций, охватывающий все уровни государственного управления. В других странах требования к профессиональной подготовке госслужащих были приведены в соответствие с должностными компетенциями. Правительства также вводят новые виды аттестации, интегрированные во внутренние методы управления персоналом, направленные на ускорение карьерного роста сотрудников организации, что помогает улучшить внутреннюю карьерную мобильность.

Обучение и развитие является еще одной областью, в которой правительства продолжают совершенствовать системы управления компетенциями. Например, образовательные программы Канадской школы государственной службы были адаптированы в соответствии с «Ключевыми лидерскими компетенциями» (Key Leadership Competencies), а в распоряжение федеральных государственных служащих были предоставлены онлайн-инструменты, с помощью которых они могут создавать индивидуальные планы обучения. В Дании квалификационные требования разрабатывались совместно государственными ведомствами и научными институтами – например, Копенгагенской школой бизнеса.

Еще одна тенденция заключается в подборе специальных методов обучения и систем стимулирования для различных категорий сотрудников, что особенно важно при обучении высокопоставленных государственных служащих. Их роль крайне значима, так как они занимаются и разработкой стратегии, и ее реализацией. Чиновники высшего звена должны обладать лидерскими качествами для действий в быстро меняющихся ситуациях, а также опытом и умениями, необходимыми для принятия обоснованных решений.

На практике использование компетентностного подхода означает разработку системы квалификационных требований. Эта система, или модель компетенций, разрабатывается централизованно и описывает систему требований, предъявляемых либо к отдельным группам государственных служащих, например руководителям высшего или среднего звена, либо ко всему персоналу, как, например, в Великобритании и Канаде.

Система квалификационных требований обычно имеет довольно общий характер, технические детали в ней часто отсутствуют, так как они специфичны для конкретных должностей, которые могут, однако, быть внесены на ведомственном уровне. При этом в квалификационные требования, как правило, включаются поведенческие компетенции. К ключевым компетенциям относятся и ценности. Так, Нидерланды, Великобритания и Австралия включили в их перечень такие ценности, как честность и добросовестность, а также прозрачность и подотчетность.

Преобразования в действии: компетенции по-британски

В 2012 году в рамках реформирования государственной службы Великобритания представила новую модель компетенций для государственных служащих и систему управления эффективностью. Модель компетенций устанавливает то, чем, по мнению правительства Великобритании, должны руководствоваться государственные служащие в своей работе. Честность, добросовестность, беспристрастность и объективность занимают в этой системе правил центральное место. Кроме того, все сотрудники должны демонстрировать лидерское поведение трех типов: уметь задавать направление, вовлекать людей и добиваться результатов.

В модель включены десять компетенций, объединенных в три группы по трем типам лидерского поведения, и по каждой из них описываются ожидания от всех сотрудников, а также от руководителей высшего звена. Под «умением задавать направление» подразумевается, что государственные служащие должны видеть общую картину и понимать, как их работа способствует достижению целей организации и удовлетворению широкого круга потребностей общества. Открытые к инновациям, они должны способствовать изменениям и улучшениям. Эффективное принятие решений также входит в эту группу требований, означая, что государственные служащие должны руководствоваться «здравым смыслом, фактическими данными и знаниями для обеспечения точных, высококвалифицированных и профессиональных решений».

Набор квалификационных требований, условно обозначенный как «вовлечение людей», включает умение вести за собой, объяснять доходчиво, уверенно и с энтузиазмом, а для чиновников высокого ранга – еще и демонстрировать четкое видение перспективы. Навыки взаимодействия необходимы на всех уровнях; при этом сотрудники высшего звена должны достигать целей посредством «создания инклюзивной среды, поощрения сотрудничества и установления рабочих партнерских отношений, включая глав министерств». Государственные служащие должны создавать широкие возможности «непрерывного обучения для себя, других людей и организации в целом».

Наконец, умение «добиваться результатов» означает «получение экономической отдачи от всех видов деятельности в долгосрочной перспективе», используя деньги налогоплательщиков максимально эффективным и экономичным образом для оказания услуг населению. Государственные служащие должны стремиться улучшить качество предоставляемых услуг, принимая во внимание различные потребности и запросы граждан. Сотрудники государственных органов должны работать быстро и «энергично, брать на себя ответственность за качество результатов» даже в непростое время.

Далее в модели компетенции предложена детализация эффективного и неэффективного поведения на различных уровнях, от административного сотрудника или помощника до руководителей [108] .

Осознание ценности человеческого капитала: планирование и развитие

Человеческий капитал является одним из самых ценных активов любой организации. В государственном секторе, где сотрудники заняты реализацией стратегических и политических инициатив правительства, оказание услуг может быть качественным или же, напротив, некачественным, приводящим к провалу проектов и, в конечном счете, к неэффективному государственному управлению.

Специалисты по кадрам сегодня располагают обширным арсеналом инструментов и методов для оптимального использования рабочей силы. Выше уже говорилось о том, как правительство может определять умения, необходимые для эффективной работы в будущем. Но учитывать эти умения при планировании развития кадров следует уже сегодня.

Развитие способностей и талантов включает их оценку, в том числе выявление сотрудников, имеющих потенциал для достижения успеха в областях, важных для реализации целей организации. Среди них могут быть работники, способные занять высшие руководящие посты, или, например, технические специалисты. При этом организации должны обеспечивать возможности обучения и развития не только для людей с высоким потенциалом, но и для других сотрудников. Совершенствование умений может быть объединено с индивидуальными планами развития, которые включают цели обучения и пути их достижения. В Бельгии, например, для государственных служащих составляются индивидуальные учебные планы, а также обеспечивается их участие в сертифицированных программах повышения квалификации.

Разработку стратегий, позволяющих сократить разницу между фактическими и желаемыми умениями, иногда называют кадровым планированием. Традиционно оно сосредоточено на выявлении разницы между умениями, которыми обладают сотрудники, и теми умениями, которыми они должны обладать, и исходя из этого определяются потребности в кадровых ресурсах. В быстро меняющихся условиях современного мира частные предприятия развивают кадровое планирование, с тем чтобы быстро адаптироваться к постоянным изменениям и реагировать на потребности в рабочей силе по мере их возникновения. Современное кадровое планирование в государственном секторе должно включать не только анализ дефицита квалифицированных сотрудников, но и тестирование различных сценариев использования кадровых ресурсов на основе методов прогнозирования и моделирования. Необходимо осуществлять анализ человеческих ресурсов, исходя из их умений и функций и учитывая то, какие из них критичны для миссии организации, а какие – нет.

Правительство Южной Кореи требует от центральных министерств пересматривать плана по найму персонала каждые пять лет. Министерствам предстоит оценить умения, необходимые сейчас и в будущем; определить, каких умений не хватает и каким образом можно их получить: путем найма новых сотрудников, или путем обучения уже принятых на работу, или же обоими способами одновременно.

В Австралии в процессе планирования рабочей силы учитываются современные и прогнозируемые условия деятельности, а также осуществляется мониторинг кадровых проблем, стратегических целей и внешних факторов. Специалисты по планированию принимают во внимание несколько аспектов: на что направлена деятельность конкретного правительственного учреждения, каков стратегический контекст и какие именно умения необходимы; как выглядит нынешняя ситуация с кадрами и программой их развития; как учреждение планирует решать стоящие перед ним задачи.

К сожалению, как только у правительства возникает необходимость в экономии бюджетных средств, инвестиции в планирование, развитие и обучение персонала урезаются в первую очередь. Опрос, проведенный компанией McKinsey (в нем участвовали 974 государственных служащих высокого уровня), показал, что только около 39 % крупных проектов в государственном секторе полностью достигают поставленных целей. Столь низкая результативность означает, что урезание расходов на обучение и развитие, по-видимому, является ложной экономией.

Разумеется, существует ряд конкретных мер, на которых правительства могут сосредоточиться, чтобы получить максимальную отдачу от средств, вложенных в обучение и развитие кадров. Одним из важных элементов процесса обучения является метод обучения. Хороший пример распространения лучших практик представляет собой высококонкурентный рынок бизнес-образования. Бизнес-школы отказались от традиционной дидактики с опорой на лекции и чтение учебников в пользу смешанного подхода: сочетание теории и практических упражнений, бизнес-кейсов и моделирования, интерактивных семинаров и практикумов. Популярность обучения в действии постоянно растет. Теория обучения в действии, разработанная британским промышленником и профессором Реджем Ревансом в 1920-х годах, предполагает, что менеджеры учатся лучше, когда решают реальные проблемы в группе, а не в традиционном классе. Реванс придумал формулу L = P + Q: Обучение (L) происходит с помощью комбинации теоретического обучения (P) и умения задавать вопросы по сути проблемы (Q).

Такой подход к обучению нашел применение и в органах власти – например, в Корейском центральном институте подготовки государственных служащих. В докладе консультантов по управлению McKinsey под названием «Government by design: Four principles for a better public sector» Дайна Фаррелл и Эндрю Гудман приводят в качестве примера программу Бюро многоквартирного жилья Министерства жилищного строительства и городского развития США. В рамках одной из образовательных программ данного ведомства было организовано интенсивное обучение руководителей навыкам решения проблем. Результаты оказались впечатляющими – снижение на 70 % количества невыполненных заявок и повышение производительности на 35 %.

Безусловно, реализация эффективной долгосрочной кадровой стратегии, включающей качественное обучение, требует долгосрочного планирования. Когда речь идет о назначаемых правительством должностных лицах, частые изменения в органах власти могут препятствовать созданию и внедрению стабильных и эффективных кадровых систем и подрывать их целостность. Поэтому одним из решений является выведение вопросов назначения чиновников высшего звена из сферы политики. Так, например, происходит в Новой Зеландии, где руководитель Комитета по оказанию государственных услуг назначает, контролирует и увольняет высших руководителей в государственных ведомствах.

Подбор и обучение руководящих кадров

В настоящее время многие правительства разрабатывают отдельный комплекс мер, направленных на выявление и подготовку потенциальных руководителей в государственном секторе, а также на повышение и поддержание квалификации существующих руководителей и высокопоставленных чиновников. Во многих правительствах стран ОЭСР государственные служащие высшего звена выделяются в обособленную группу. В отличие от прочих сотрудников, их нанимают на работу централизованно, и в большинстве стран ОЭСР для этих позиций существует специальный набор квалификационных требований. Некоторые страны ОЭСР разработали механизмы выявления потенциальных руководителей в начале их карьеры, что не только способствует привлечению талантливых специалистов на государственную службу, но и позволяет уже на раннем этапе увеличивать их потенциал путем обучения. Упор делается на стимулирование повышения эффективности работы высокопоставленных государственных служащих. Например, в некоторых странах в структуре оплаты труда работников этой категории более высокую долю составляют выплаты, увязанные с результативностью.

Высокопоставленные государственные служащие осуществляют сложные функции. С одной стороны, они участвуют в процессе принятия политических решений; с другой – несут ответственность за их реализацию. Следовательно, чтобы руководить исполнением решений, эти сотрудники должны обладать широким спектром умений: от лидерских качеств до способности усваивать техническую информацию по целому ряду отраслей. Кроме того, высокопоставленные чиновники должны понимать, как работают механизмы власти на практике, что, как правило, основывается на их собственном опыте или на опыте других лиц. Без этих умений механизмы управления усовершенствовать невозможно.

Таким образом, необходимость ярко выраженных лидерских качеств очевидна. Сегодняшние руководители государственного сектора должны уметь принимать решения в быстро развивающемся и сложном мире. Основными областями стратегического принятия решений являются определение курса, разработка методов работы и управление ресурсами.

Определение курса

Задача руководителя – сформулировать и донести до подчиненных видение и миссию организации, а также выстроить иерархию видения, миссии, целей и задач. Подобная работа может вестись в рамках итерационного процесса путем консультаций с внешними стейкхолдерами или с коллегами по организации. Именно руководители организации в конечном счете несут ответственность за то, какими должны быть цели, задачи и стратегическое видение, а также за то, насколько они приняты коллективом. Главная задача руководителя состоит в том, чтобы побудить всех сотрудников двигаться в одном и том же направлении, разрабатывать общую концепцию, а также понимать и принимать способы ее реализации. При этом руководителям не следует забывать о назначении государственных учреждений: предоставлять услуги гражданам. Таким образом, основное внимание в концепции должно уделяться людям, и об этом необходимо четко и открыто сообщать внешнему миру.

Методы работы

Видение, миссия, цели и задачи определяют намерения организации. Руководитель, однако, обязан также определить, как именно организация будет двигаться к поставленным целям. Это не означает, что ему следует участвовать во всех конкретных действиях на местах, но разработка общей стратегии достижения целей входит в его обязанности.

Так, например, руководитель должен поощрять прозрачность и подотчетность, сотрудничество и инновации, равноправие и справедливость, дальновидность и активное участие в принятии решений. Он также обязан способствовать соблюдению этических норм в управлении. При этом недостаточно лишь утверждать, что эти аспекты государственной власти являются крайне важными; эффективные руководители воздействуют на подчиненных личным примером.

Управление ресурсами

Высокопоставленные государственные служащие должны принимать сложные стратегические решения об использовании ресурсов, находящихся в их распоряжении. Они обязаны управлять ограниченными ресурсами и меняющимися бюджетами так, чтобы качество оказания услуг гражданам постоянно повышалось. Способность управлять этими ресурсами на всех этапах предоставления услуг является важной компетенцией руководителей. Один из самых важных ресурсов, имеющихся в распоряжении любого высокопоставленного государственного служащего, – это опыт, знания и квалификация сотрудников, человеческий капитал. Помимо заботы об улучшении жизни граждан, руководители несут ответственность за поддержание и развитие кадров государственного сектора. Они должны гарантировать, что организация имеет в своем распоряжении персонал, способный эффективно работать в будущем.

Государственная служба имеет долгую и богатую историю. Государственные служащие управляли Римской империей. В Китайской империи во времена династии Суй (581–618 годы н. э.) существовали экзамены для чиновников.

Руководители государственных органов приходят и уходят, как республики и империи, которым они служат. Они являются хранителями воли правительства и государственной политики, инструментами ее проработки и реализации. При этом им никогда не следует забывать, что их сегодняшняя деятельность направлена на защиту прав и интересов граждан в долгосрочной перспективе. Решения, которые высокопоставленные чиновники принимают в краткосрочной перспективе, чего бы они ни касались – окружающей среды, бизнеса, инфраструктуры или интеллектуального капитала, – должны способствовать благополучию населения в течение гораздо более длительного периода времени.

Этого можно достичь только в том случае, если представления о компетенциях, необходимых тем, кто придет на государственную службу в будущем, уже сегодня используются в качестве основы для подбора персонала, его сохранения, оценки результатов работы, а также обучения и развития кадров.

Резюме: создание компетенций для будущего

Поскольку правительства сталкиваются со все более сложными проблемами и вынуждены использовать инновационные подходы к принятию политических решений и оказанию услуг, они должны заниматься как развитием нынешних сотрудников, так и обеспечивать приток новых кадров для создания правительства новой эры.

Люди, которые уже работают в правительстве, должны получать поддержку; их необходимо поощрять и мотивировать посредством целенаправленного планирования и развития их карьеры, в том числе и с использованием методов из сферы бизнес-обучения. Акцент следует сделать на формировании гибкой рабочей силы, в основном состоящей из высококвалифицированных специалистов с обширными знаниями, умеющих решать самые различные проблемы, обладающих критическим мышлением и творческими способностями, использующих бизнес-аналитику, работающих в коллективах и сетях, часто контактирующих с гражданами, частными компаниями и НКО.

Поддерживая профессионалов, обладающих компетенциями, необходимыми сегодня, правительства должны привлекать людей, имеющих квалификацию в новых областях, важных для правительства в будущем. Эти умения включают в себя прогнозную аналитику и работу с большими данными, сценарное планирование, кибербезопасность, поведенческую экономику, развитие мобильных приложений, геймификацию, облачные и когнитивные вычисления.

Учитывая нехватку умений в этих областях, правительства должны соперничать с частными компаниями, привлекая таланты конкурентоспособной оплатой труда, гибким графиком работы и выгодными условиями трудового договора. Правительствам следует использовать свое уникальное положение для поиска и удержания людей с такими умениями, а также предоставлять им доступ к видам деятельности, обеспечивающим удовлетворение потребности в служении обществу.

 

Глава 8

Вовлечение заинтересованных сторон

Тесное взаимодействие с гражданами позволяет органам власти повышать эффективность оказания услуг и добиваться решения сложных задач, с которыми правительства и общество сталкиваются в XXI веке. Однако не только граждане нуждаются в том, чтобы государственные органы знали об их проблемах и потребностях. Правительства должны взаимодействовать с частными компаниями и третьим сектором: некоммерческими и общественными организациями, – с тем чтобы лучше понимать их желания и потребности.

К счастью, появление новых технологий значительно упрощает решение задач такого рода. Благодаря социальным медиа правительственные организации участвуют в обмене мнениями и информацией, способствуют активным дискуссиям, могут строить отношения более активно, целенаправленно и эффективно, чем когда-либо прежде.

Некоторые правительства используют технологии «электронного участия» (или е-участия, согласно терминологии ООН), что позволяет гражданам взаимодействовать с органами власти и оказывать влияние на принятие решений. В то же время правительства поддерживают диалог с бизнесом о степени и формах регулирования, а также привлекают третий сектор (включая неправительственные организации) к предоставлению услуг.

Инновационные инструменты взаимодействия с гражданами

В течение последнего десятилетия правительства задумались о более эффективном взаимодействии с населением, в том числе с целью получения информации об отношении граждан к принимаемым решениям и качеству оказываемых им услуг. Для общения с населением органы власти используют разнообразные инструменты: от обеспечения доступа к услугам на базе новейших мобильных технологий до использования социальных медиа для получения обратной связи через опросы и фокус-группы.

Существует несколько направлений взаимодействия граждан с органами государственной власти: запрос и получение информации, например о здравоохранении и безопасности; получение государственных услуг; участие в принятии решений; сотрудничество при разработке и реализации политических решений и услуг.

Некоторые правительства создали специальные учреждения, которым поручено налаживать отношения между государством и гражданами. В Испании, например, Конституцией, принятой после референдума 1978 года, был учрежден Офис омбудсмена. Омбудсмен избирается парламентом сроком на пять лет, защищает основные права и политические свободы граждан, а в сферу его полномочий входит подробное изучение деятельности министров, административных органов и государственных служащих. Помощь в расширении контактов между властью и гражданами могут оказывать и общественные организации; в их силах, например, способствовать повышению осведомленности людей о государственных инициативах или требовать от правительства выполнения обещаний. Вовлечению граждан в политическую жизнь способствуют и гибкие системы налогообложения, в том числе предоставление особого статуса и налоговых льгот для компаний и частных лиц, занимающихся благотворительной деятельностью.

Если правительства рассчитывают достичь быстрого, результативного и взаимовыгодного сотрудничества с гражданами, они должны сделать более доступными интернет и мобильную связь. Южная Корея является хорошим примером того, как инвестиции в инфраструктуру информационно-коммуникационных технологий помогли улучшить взаимодействие с населением. Южная Корея возглавила рейтинг электронного участия ООН 2012 года, выстроенный на основе индекса, рассчитываемого с учетом уровня открытости, взаимодействия с властью и возможностей граждан непосредственно влиять на принятие решений. В докладе ООН говорится о роли мобильных приложений, обеспечивающих доступ к государственным услугам в этой стране.

Польза от участия граждан

Взаимодействие с гражданами имеет целый ряд преимуществ. Благодаря ему правительства могут проводить политику, действительно учитывающую потребности населения. Граждане редко интересуются механизмами политики, однако их, как правило, волнуют политические решения, непосредственно влияющие на повседневную жизнь. Привлечение граждан к разработке таких инициатив, скорее всего, приведет к формированию политик и услуг, наиболее соответствующих потребностям населения, будь то помощь по уходу за детьми или новая транспортная инфраструктура, школы и больницы.

Опрос правительств стран ОЭСР показал, что основными целями взаимодействия с гражданами в сфере предоставления услуг являются: вовлечение населения (71 % респондентов), оценка качества обслуживания (60 %), повышение эффективности затрат (55 %) и повышение доверия к правительству (48 %).

Программа «пациент-эксперт» (EPP) Национальной службы здравоохранения Великобритании является примером эффективного взаимодействия с гражданами, приводящего к повышению качества обслуживания при снижении его стоимости. EPP является программой самопомощи для людей, страдающих хроническими заболеваниями. Многие врачи признают, что пациенты с хроническими заболеваниями понимают свое состояние лучше, чем медицинские работники. Неудивительно, что пациенты становятся настоящими экспертами, – ведь им приходится справляться со своими недугами. В рамках ЕРР люди с хроническими заболеваниями могут посещать специальные бесплатные курсы, помогающие им следить за своим состоянием, что помогает добиться улучшения здоровья и качества жизни и снизить ограничения, накладываемые болезнью. Отдельные курсы существуют и для родителей детей с хроническими заболеваниями; полученные на них знания помогают взрослым впоследствии активно поддерживать своих детей, а не полагаться полностью на помощь государства.

Сотрудничество с гражданами и выявление их взглядов позволяют генерировать свежие идеи, которые могут способствовать эффективному использованию инноваций для оказания услуг населению и в результате повысить качество государственных услуг.

Кроме того, готовность органов власти идти навстречу населению дает гражданам уверенность в том, что их мнение действительно имеет значение и что правительство может быть привлечено к ответственности. Особенно важно это обстоятельство для тех людей, которые считают, что их интересы недостаточно представлены в официальных политических институтах.

Сотрудничество приводит к росту доверия к правительству со стороны граждан в том числе и потому, что чем теснее контакты с населением, тем прозрачнее становится деятельность органов власти. Взаимодействие с гражданами через негосударственные СМИ, например через социальные медиа, добавляет достоверности правительственной информации. Широкое общественное признание реформ, проводимых правительством, может привести к снижению совокупных расходов. В результате эффективность государственного управления повысится, а финансовое бремя для граждан уменьшится.

Преобразования в действии: участие власти

Одна из самых инновационных стратегий эффективного участия граждан была реализована еще до распространения интернета и впоследствии широко копировалась. Инициатива «совместное бюджетирование», которая родилась в Порту-Алегри (столица штата Риу-Гранди-ду-Сул, Бразилия) в 1989 году, заключалась в том, что микрорайоны города могли решать путем открытого обсуждения, как должны быть потрачены выделяемые им государственные средства.

Сравнительно недавно многие правительства объявили о разработке специальных мер и о создании институциональных механизмов для укрепления связей с гражданами. В Германии, например, совместное бюджетирование в 2007 году реализовали муниципальные власти Кельна. В городе прошел опрос населения, с тем чтобы отобрать экономически эффективные проекты улучшения состояния дорог, зеленых зон и спортивных сооружений города. Об инициативе гражданам сообщили по местному радио, с помощью рекламных щитов и электронных рассылок. Подавляющее большинство участников высказывали свое мнение на интернет-форуме, хотя предложения принимались также по почте, телефону или электронной почте. Разрешалось анонимное участие, а все представленные идеи были опубликованы и открыты для модерируемых комментариев.

Участники проголосовали за наиболее интересные, по их мнению, предложения, а топ-100 идей (из почти 5000 предложений) оценивал Городской совет. Лучшим предложениям было предоставлено финансирование в размере 17 млн евро. Проект получил несколько наград, в результате чего городской совет распространил его на другие инициативы.

Многие правительства считают интернет наиболее эффективным инструментом привлечения общественности, поэтому нередко в правительственные сайты интегрирована форма обратной связи и ссылка на аккаунт в Twitter. Под руководством президентской администрации Обамы государственные органы США начали использовать разнообразные онлайн-инструменты для доступа к национальной аудитории. Сайт www.change.gov содержит такую функцию, как «Ваше место за столом», которая позволяет гражданам просматривать и обсуждать предложения, сделанные различными организациями и лоббистами команде Обамы. «Информационный бюллетень граждан» был одной из первых попыток краудсорсинга для обсуждения политических инициатив. Он привлек около 125 000 человек, которые предложили 44 000 идей и подали 1,4 млн голосов. Вместе с тем были отмечены и отдельные проблемы, одна из которых, например, получила название «эффект ранней подачи заявки» – популярные предложения, поступившие в первый день, оставались на первой странице сайта и, следовательно, привлекали больше голосов в последующие дни.

Преобразования в действии: Reach опрашивает жителей Сингапура

В 2006 году в Сингапуре было создано государственное ведомство REACH, задачей которого стало взаимодействие с населением. Руководит им наблюдательный совет, состоящий из семи членов парламента и восемнадцати частных лиц (некоторые из них представляют местные общины), при поддержке представителей молодежи и рабочих групп, занимающихся исследованием политических инициатив.

REACH преследует три основные цели: анализ общественного мнения, позволяющий выяснить, что действительно важно для сингапурцев; сотрудничество с гражданами и вовлечение их в политические процессы; повышение активности граждан. Ведомство уполномочено обращаться к жителям страны и собирать обратную связь, повышать уровень участия и с помощью специальных форумов обеспечивать сингапурцам возможность выражать свою точку зрения, получать информацию о политических решениях и участвовать в общенациональных дебатах.

Гражданам не обязательно участвовать в специальной государственной программе, чтобы власти могли узнать их мнение о политических инициативах, – его можно выразить и через традиционные способы обратной связи, такие как диалоги и общественные форумы. Одновременно широко используются онлайн-каналы: электронные консультации и электронные опросы по отдельным темам, например по вопросам национальной политики, а контакты респондентов REACH предоставляет Народный Форум, который владеет обширной базой данных сингапурцев и постоянно проживающих в стране иностранцев. Помимо этого, существуют и целевые инициативы. В Программе молодежного представительства REACH участвовали более 140 детей из 24 школ: они опрашивали своих сверстников и передавали результаты в правительственные структуры.

Каждый год REACH публикует отчет, содержащий обзор эффективности REACH, оценку уровня взаимодействия с населением за прошедший год и перечень вопросов, оказавшихся для общественности наиболее важными. Практически вся информация от граждан поступает в ведомство посредством новых медиа, включая социальные; при этом количество личных контактов заметно снизилось. Самые популярные темы для обсуждения – иностранцы, транспорт, население и иммиграция.

Активный диалог с бизнесом

Среди тех, с кем должны взаимодействовать органы власти, разумеется, не только частные лица. Правительства всегда поддерживали и поддерживают диалог с бизнесом, опираются на мнение представителей бизнеса для создания процветающей экономики. Государственные органы также ищут пути для улучшения взаимодействия с частным сектором, зачастую для решения сложных проблем и снижения затрат на предоставление государственных услуг и на инфраструктуру. В течение последних пятнадцати лет наблюдается увеличение числа инициатив в области государственно-частного партнерства.

Мировой финансовый кризис мотивировал многие правительства к поиску новых возможностей диалога с бизнесом. Взаимодействие с частными компаниями не только поддерживает экономический рост и усиливает конкурентоспособность страны, но и повышает эффективность государственного управления.

Компании, признавая важность эффективного управления как фактора, способствующего социально-экономическому прогрессу, считают, что они имеют неотъемлемое право добиваться принятия эффективных норм и правил. В мире, где корпорации обладают значительной властью и богатством, бизнес является основной заинтересованной стороной в развитии новых форм институциональной архитектуры – от выработки политических решений до обмена информацией, регулирования, финансирования и предоставления услуг.

Существует ряд мер, которые правительства могут предпринять, чтобы сделать взаимодействие с бизнесом как можно более продуктивным, в частности определить лидеров, которые станут стимулировать диалог с частным сектором и устранять препятствия для сотрудничества. Поскольку государственные органы и руководители бизнес-корпораций, как правило, имеют схожие проблемы и приоритеты, эти лидеры смогут взять на себя посреднические функции и мотивировать частный сектор к сотрудничеству, опираясь на ноу-хау, опыт и практическое обучение.

Компании довольно часто жалуются на то, что их желание сотрудничать с правительством трудно осуществить на практике. Предприниматели признаются, что из-за различных факторов, будь то бюрократия, формализм, медленное принятие решений или траты драгоценного времени и ресурсов, у них возникает чувство глубокого разочарования. Опрос Форума частного бизнеса в 2014 году, например, показал, что восемь из десяти компаний в Великобритании потратили больше времени на урегулирование проблем, связанных с законодательством, чем годом ранее, а 67 % израсходовали больше средств на привлечение специалистов-консультантов, помогающих компаниям оставаться в рамках правового поля.

Рисунок 7. Операционная модель REACH, Сингапур (2014 год)

Правительства прилагают усилия, чтобы упростить многие процедуры и снизить количество бюрократических преград для бизнеса. Так, с введением онлайн-сервиса «одного окна» новые предприятия получили возможность зарегистрироваться и подать заявку на получение сразу нескольких лицензий. Правительства упрощают нормативную базу, которая зачастую сложна и непрозрачна. Основными задачами упрощенного регулирования являются уменьшение количества препятствий для открытия новых компаний, снижение затрат с целью повышения производительности и эффективности, что делает возможным обмен информацией для обеспечения соблюдения правовых норм, а также расширение международных торговых возможностей. Восточная Европа и Центральная Азия, а также Восточноазиатский и Тихоокеанский регион за последние несколько лет провели наибольшее количество бизнес-реформ, а такие страны, как Колумбия и Сьерра-Леоне, при участии частного бизнеса создали комитеты по реформированию регулирования для улучшения бизнес-климата.

Если государственные организации хотят добиться более рационального и эффективного оказания услуг гражданам при содействии частного бизнеса, то им следует хорошо разобраться в его задачах и проблемах. Во многих странах с этой целью созданы научно-исследовательские институты, непосредственно взаимодействующие с коммерческими компаниями и университетами; они предоставляют финансирование, изучают аналитику, тенденции и статистические данные, с тем чтобы упростить принятие решений на государственном уровне. Например, Государственному институту экономических исследований Финляндии поручено анализировать государственный бюджет и оценивать результативность экономических реформ.

Переход от глобализации к локализации также увеличивает потребность правительств и компаний в активном и регулярном взаимодействии. Компании обладают более обширными знаниями о региональной экономике, чем правительства, особенно в вопросах занятости и условий, необходимых для найма талантливых работников или привлечения прямых иностранных инвестиций. Поэтому все заинтересованные стороны должны стремиться к созданию эффективных платформ для диалога и сотрудничества.

Польза для бизнеса

Недостаточное взаимодействие правительства с бизнесом может оказать негативное влияние на компании. В опросе McKinsey, касавшемся сотрудничества бизнеса и государства, 47 % опрошенных руководителей сообщили, что новые законы и нормы отрицательно сказываются на их фирмах. И наоборот, позитивный диалог способен принести пользу.

Привлечение бизнеса к выработке новых политических мер и норм регулирования может положительно воздействовать на принятие решений государственными органами. Так, при проведении анализа «затраты-результат» в отношении новых законодательных инициатив учет мнения бизнеса позволит полнее оценить потенциальные издержки для деятельности компаний. Правительства могут обеспечить бизнесу возможности согласования политики корпоративной социальной ответственности с принципами государственной политики, предоставить канал более эффективной коммуникации, обмена передовыми идеями и обсуждения важных вопросов.

Для улучшения государственного диалога с бизнесом создаются бизнес-ассоциации, совместные советы правительства и бизнеса, форумы, рабочие группы и другие платформы. Точно так же, как коммерческие компании реализовали собственные стратегии и развивали межотраслевое сотрудничество для решения социальных и экологических проблем, руководствуясь концепцией корпоративной социальной ответственности (КСО), правительства стремятся к более широкому сотрудничеству с бизнесом, осознавая, что оно может способствовать эффективности государственного управления на фоне глобализации и в условиях сложности, непредсказуемости и изменчивости внешней среды.

С точки зрения результативности тесное сотрудничество частного и государственного секторов также весьма выгодно. Дея тельность частных компаний обычно более инновационна и эффективна, чем деятельность государственных учреждений, и в процессе сотрудничества правительства получают доступ к ресурсам частного сектора: капиталу, технологиям, опыту и финансированию. Взаимодействие по модели государственно-частного партнерства (ГЧП) не только способствует повышению эффективности государственных услуг, но и позволяет разделить риски – спроса и доходов, проектирования, внедрения, финансовые и политические. При этом учитывается, какая из сторон способна лучше управлять риском: частная компания или государственная организация. Преимущества, возникающие при правильной организации ГЧП, дают возможность правительствам выполнить принятые социальные обязательства, снижая дефицит бюджета и закладывая основы для экономического роста.

ГЧП все чаще встречается в сферах водоснабжения, телекоммуникаций, транспорта и здравоохранения, где успех подобной формы взаимодействия государства и бизнеса обеспечивается открытостью, конкурентностью и прозрачностью процесса государственных закупок. В результате укрепляются связи между государственными и частными структурами, а региональный бизнес получает позитивный импульс, так как постепенно исчезают условия для монополизации рынка услуг, прекращается завышение цен и перерасход средств, освобождаются государственные ресурсы для других важных областей, то есть распределение ресурсов становится эффективнее. Совместная работа также способствует более оперативному оказанию услуг и, в зависимости от типа контракта, позволяет повысить эффективность расходов на эксплуатацию и техническое обслуживание в течение всего жизненного цикла, поскольку они закладываются на этапе проектирования.

Правительства продемонстрировали, что заинтересованность частного сектора в участии в ГЧП повышается с внедрением соответствующих законодательных норм, способствующих быстрому и прозрачному принятию решений, при наличии институциональных возможностей для управления ГЧП и в условиях экономической политики, уменьшающей риски частного сектора. Это дает властям возможность согласовывать политические шаги и цели и приводит к консенсусу между правительством и бизнесом, в результате чего государственный и частный сектора дополняют друг друга.

Взаимодействуя с бизнесом в рамках ГЧП, правительства, однако, должны быть уверены, что государственные служащие обладают достаточными знаниями, чтобы вести переговоры по проектам, и могут оценить их стоимость. В противном случае государственные ведомства рискуют заключить невыгодные для себя долгосрочные контракты.

Правительства используют современные технологии в интересах бизнеса, стремясь строить отношения с бизнесом с учетом его потребностей и использовать индивидуальный подход при оказании услуг. В частности, порталы «одного окна» «Правительство – бизнесу» (G2B) предоставляют предпринимателям круглосуточную возможность регистрации компании, подачи налоговой декларации и декларации о доходах. Здесь же содержится множество полезной информации, включая нормативно-законодательные акты; тем самым бизнес получает действенную помощь без бюрократических проволочек.

Эффективное взаимодействие с бизнесом увеличивает инновационный потенциал правительства, что, в свою очередь, положительным образом сказывается на качестве государственных услуг. Сотрудничая с инновационными организациями, государственные органы получают дополнительный импульс к обмену передовым опытом, реализации новых идей и адаптации инновационных механизмов.

NESTA, британская благотворительная организация, поддерживающая инновации, провела исследование, которое показало, что местные органы власти Великобритании, взаимодействующие с частным сектором на основе партнерств или в форме консультаций, смогли в среднем на 80 % повысить эффективность и качество обслуживания, улучшить доступ к услугам и наладить обратную связь с гражданами.

Преобразования в действии: компании-участники

Правительства реализуют инновационные решения для оптимизации онлайн-услуг G2B путем борьбы с бюрократизацией, упрощения норм осуществления бизнес-деятельности и минимизации трудностей, связанных с необходимостью обращаться в несколько органов власти.

Сервис онлайн-лицензирования бизнеса Сингапура (OBLS) был запущен по просьбам бизнес-сообщества Сингапура, адресованным правительственной Конференции по поддержке предпринимательства, прошедшей в 2000 году [118] . Представителей частных компаний волновали вопросы, касающиеся расходов, связанных с получением различных лицензий, являвшихся барьерами для регистрации бизнеса и осуществления предпринимательской деятельности. Онлайн-сервис «одного окна» OBLS оказался весьма эффективным: за счет того, что для получения нескольких лицензий компаниям теперь достаточно подать одну заявку, затраты и время обработки заявлений значительно сократились; при этом объем вводимых данных уменьшился на 60 %. OBLS, получивший премию Public Service Award ООН, стал образцом для большинства G2B-порталов – он продемонстрировал важность результатов, процессов и сотрудничества деловых кругов и государственного сектора для модернизации правительства.

Правительственные инициативы, поощряющие открытые инновации и свободный доступ к общественной информации, являются важным инструментом для принятия мер по продвижению решений в сфере информационных технологий, а также для совершенствования предоставления услуг и стимулирования инновационных видов деятельности. В развивающихся странах такие информационные технологии, как открытые данные, помогают в решении проблем, связанных с неразвитым законодательством в области интеллектуальной собственности, авторского права и патентов. Коммерческие и некоммерческие организации экспериментируют с разнообразными методами работы и доводят полученные результаты до правительства, помогая властям проводить реформы с учетом потребностей бизнеса.

Проект «Открытые города» был разработан высокотехнологичными компаниями при поддержке Европейского союза. Его цель заключалась в создании платформы для открытых инноваций в шести крупных городах Европы, в том числе в Барселоне, Амстердаме и Хельсинки [119] . Органы местного самоуправления, став настоящими экспериментальными площадками для бизнеса, предоставили открытые данные в частное и коммерческое использование.

Оказывая поддержку предпринимательской деятельности, некоторые правительства разработали инициативы, направленные на повышение уровня участия малых и средних предприятий в сфере государственных закупок. Так, Секретариат Кабинета министров Великобритании запустил инновационное онлайн-приложение Innovation Launch pad, позволяющее малому бизнесу сообщать властям о дешевых и эффективных способах помочь правительству в развитии его услуг [120] . Секретариат кабинета министров также профинансировал создание проекта Public Service Launchpad, который стартовал в сентябре 2013 года и действовал в течение четырнадцати недель – до апреля 2014 года. Эта инициатива представляла собой акселератор и инкубатор для граждан, готовых предложить способы улучшить качество государственных услуг. Благодаря Public Service Launchpad лучшие идеи превращались в успешные бизнес-проекты [121] .

Другой механизм участия малого и среднего бизнеса может быть связан с введением рейтингования. Ранжирование компаний по темпам их роста предоставляет правительствам ценные сведения о быстрорастущих секторах, эффективном корпоративном управлении, доступе к капиталу, партнерствам и другой полезной информации. Например, рейтинг топ-100 самых динамичных компаний Саудовской Аравии был составлен в 2008 году по инициативе SAGIA [122] с целью выявления наиболее активно растущих компаний и стартапов страны. Это позволило Саудовской Аравии оценить вклад предприятий, которые создавали рабочие места и стимулировали инновации, и внедрить перспективные инициативы в национальную стратегию развития.

Сходный проект был реализован и Советом экономического развития Дубая. В 2010 году Совет опубликовал рейтинг ста лучших компаний Дубая – SME 100. Входящие в список предприятия получают привилегированный доступ к государственным программам и взаимодействуют с участвующими в инициативе в качестве стратегических партнеров заинтересованными сторонами, такими как банки и другие финансовые учреждения, имеющими опыт международных контактов.

Третий путь

Стремясь предоставить населению услуги лучшего качества, правительства многих стран наладили сотрудничество с частным сектором, однако значительный объем услуг все еще находится в ведении государства. Например, в США, являющихся первопроходцем по привлечению частного бизнеса как в рамках ГЧП, так и через приватизацию ряда организаций государственного сектора, государству по-прежнему принадлежит значительная часть инфраструктуры, в том числе железные дороги, порты и системы водоснабжения. Кроме того, в этой стране меньше частных школ, чем, например, в Швеции.

В своем стремлении сократить расходы, особенно в посткризисный период, некоторые правительства рассматривают альтернативные меры оказания услуг, заимствуя опыт и информацию у неправительственных организаций (НПО), общественных групп, граждан и государственных служащих. Например, правительства пересматривают концепцию Альтернативного способа оказания услуг (ASD), разработанную в Канаде в 1990-е годы. НПО, общественные группы и граждане начинают рассматриваться в качестве частных поставщиков услуг. Но сотрудничество с общественными группами – это лишь одна из составляющих концепции. Основной целью ASD является создание надежных структур для оказания услуг, для чего могут потребоваться такие меры, как реорганизация правительства, приобретение услуг, приватизация или создание партнерств с НПО. НПО, таким образом, становятся частью более широкой экосистемы оказания услуг общественного характера.

Планируя сотрудничать с НПО и другими некоммерческими организациями в этой сфере, политикам следует учитывать ряд моментов. Начнем с того, что НПО, некоммерческие и частные социальные предприниматели не всегда имеют возможность оказывать услуги согласно стандартам, установленным правительством. Следовательно, создание необходимых условий в рамках государственного сектора может стать экономически более эффективным. В этом случае, как и для любых видов государственных закупок, необходимо провести комплексную юридическую и финансовую проверку участников и осуществлять управление, сверяясь с положениями контрактов по обслуживанию и условиям партнерства.

Поскольку мониторинг эффективности некоммерческого обслуживания может оказаться проблематичным, крайне важно грамотное управление работами, включая систематический мониторинг. Чтобы определить, предоставляются ли услуги на должном уровне, необходимо разработать систему показателей и с их помощью установить соответствие между качеством оказания услуг и вознаграждением за них.

Иногда могут возникать проблемы, связанные с различиями в системообразующих принципах государства и поставщика услуг, – например, если светское государство сотрудничает с НПО, основанной религиозной общиной. В случае подобных расхождений уровень прозрачности отношений имеет огромное значение и важно еще на старте определить, чьи взгляды имеют преимущественную силу при возникновении разногласий.

Некоммерческие организации часто обладают значительным опытом и знаниями местных реалий, а также имеют лучшие отношения с сообществом, нежели чиновники; кроме того совместная деятельность помогает укрепить связи и внутри сообщества. В отличие от традиционных государственных бюрократических структур, НПО могут обеспечить бóльшую гибкость и инновационность при оказании услуг.

Ряд стран использовали совместное с третьим сектором предоставление услуг в некоторых областях государственной политики. Концепция применялась в той или иной степени в рамках многих государственных программ Великобритании, в частности программ по социальному обеспечению, предоставлению государственного жилья и программ для молодежи. В США политические инициативы в области здравоохранения, образования, реабилитации заключенных и снижения уровня бедности разрабатывались частным и государственным секторами совместно.

На сегодняшний день уже большинство правительств в той или иной степени сотрудничают с общественными организациями в области предоставления услуг. Альтернативное оказание услуг принято в различных формах в Канаде (на федеральном, провинциальном и городском уровнях), Великобритании, США, Австралии, Новой Зеландии, Швеции, Латвии и других странах. В более бедных странах в дополнение к государственным системам школьного образования и здравоохранения часто существуют предоставляющие аналогичные услуги НПО – как правило, получающие внешнее финансирование. Даже в странах с высокоразвитой экономикой и сильной государственной структурой распределение услуг между НПО, государственным и частным секторами зачастую происходит в результате не целенаправленно проводимой политики, а исторической случайности. Так, недавняя инициатива США по Альтернативному оказанию услуг предполагает участие Офиса партнерств конфессиональных и местных организаций при Белом доме (созданного в 2001 году президентом Джорджем Бушем-младшим) в распределении нескольких миллиардов долларов в год в пользу сообществ и религиозных организаций, оказывающих общественные услуги.

Примечательно, что некоторые правительства привлекают к альтернативному оказанию услуг государственных служащих, помогая основать собственные компании, которые в дальнейшем претендуют на право обслуживания в сфере государственного здравоохранения, образования, социального обеспечения и экстренной помощи. В Великобритании, например, сотни новых частных компаний выросли из государственного сектора и теперь обеспечивают государственные услуги стоимостью почти 1,5 млрд долл.; в них в настоящее время трудится свыше 35 000 человек, в течение последних трех лет они создали более 3000 дополнительных рабочих мест.

Все вышесказанное является подтверждением тому, что в будущем от правительств потребуется активное сотрудничество с различными структурами и частными лицами.

Резюме: вовлечение заинтересованных сторон

Для правительств становится все важнее прислушиваться к мнению всех заинтересованных сторон: граждан, коммерческих и некоммерческих организаций и сообществ, понимать их потребности и создавать эффективные возможности реагирования. Правительства с надежными механизмами обратной связи способны лучше вычленять ценную информацию и учитывать ее при разработке политики и регуляторных нормативов.

Таким образом, на органах власти лежит обязанность взаимодействовать с гражданами посредством современных, инновационных и удобных инструментов, а также создать для людей возможность принимать участие в разработке и реализации политических решений и оказании услуг, которые будут способствовать росту удовлетворенности граждан и снижению бюджетных расходов.

Государству следует сотрудничать и с частными компаниями. Во-первых, необходимо создать благоприятную среду для развития бизнеса; во-вторых, требуется найти новые формы взаимодействия с частным сектором, что позволит использовать его ресурсы для предоставления государственных услуг и заручиться поддержкой приоритетов развития, обозначенных правительством.

Кроме того, правительствам следует выстраивать взаимодействие с негосударственным сектором; государственным служащим предстоит искать и применять оптимальные способы оказания услуг на существующем или более высоком уровне, а также привлекать заинтересованные сообщества к непосредственному участию в решении проблем.