Черный акт

Замок Виндзор, располагающийся к западу от Лондона, представляет собой одну из крупнейших королевских резиденций в Англии. В начале XVIII века замок был окружен бескрайними лесами, полными оленей, но к нашему времени от них мало что осталось. Один из местных лесничих по имени Бэптист Нанн в 1722 году был втянут в опасный конфликт. 27 июня он записал:

«Ночью черные трижды выпустили по две пули в окно моей комнаты, и я согласился выплатить им пять гиней в Крауторне 30-го числа».

Другая запись в дневнике Нанна гласит: «Новая напасть. Один из них явился под мухой и угрожал все здесь уничтожить». Кто же эти «черные», которые стреляют в королевского лесничего, вымогают у него деньги? «Черные» — это группы местных жителей, которые чернили себе лица, чтобы лучше спрятаться в ночи. В это время таких правонарушителей было много по всей Южной Англии — они охотились на королевских оленей и другую дичь, поджигали стога и амбары, уничтожали загоны для скота и рыбные пруды.

На первый взгляд, это было чистой воды хулиганство. Но только на первый. Незаконная (браконьерская) охота на оленей в принадлежащих королю или аристократам лесах велась издавна. В 1640-х годах, во время гражданской войны, вся популяция оленей на землях вокруг Виндзорского замка была полностью уничтожена. После Реставрации, когда Карл II взошел на трон, леса вновь были заселены оленями. Но «черные» не были обычными браконьерами, которые охотились на оленей ради еды, — они занимались и совершенно бессмысленным разрушением. С какой же целью?

Краеугольным завоеванием Славной революции была плюралистическая система интересов, представленных в парламенте. Никто из купцов, промышленников, представителей мелкопоместного дворянства или аристократии, поддерживавших принца Оранского, а затем Ганноверскую династию, воцарившуюся после смерти королевы Анны в 1714 году, не был в одиночку настолько силен, чтобы диктовать остальным свою волю. Попытки восстановить на престоле династию Стюартов продолжались в течение почти всего XVIII столетия. После смерти Якова II (1701) его сына, Джеймса Фрэнсиса Эдуарда Стюарта, так называемого Старого претендента, признали в качестве законного наследника английского престола короли Франции, Испании, папа римский, а также сторонники династии Стюартов в Англии и Шотландии, так называемые якобиты. В 1708 году Старый претендент попытался вернуть себе трон с помощью французских войск, но безуспешно. На протяжении следующих десятилетий произошло несколько якобитских мятежей, включая два самых значительных из них (1715 и 1719). В 1745–1746 годах сын Старого претендента, Чарльз Эдуард Стюарт по прозванию Младший претендент, сделал новую попытку захватить власть, но его войска были разбиты британской армией.

Партия вигов, с которой мы уже встречались (стр. 210–211) и которая была основана в 1670-х годах, чтобы представлять новые торговые и экономические интересы, была главной организационной силой Славной революции. Виги доминировали в парламенте с 1714 по 1760 год и попытались использовать свое могущество, чтобы ограничить права других партий, вырвать у политических конкурентов их долю пирога. В этом виги ничем не отличались от королей династии Стюартов, кроме одного — у них не было абсолютной власти. В их устремлениях вигов сдерживали две силы — их противники в парламенте (в основном партия тори, составлявшая оппозицию вигам) и те самые институты, за создание которых они сами в свое время боролись ради усиления парламента, предотвращения возвращения к абсолютизму и реставрации Стюартов. Плюралистическая структура общества, возникшая в ходе Славной революции, означала также, что все население в целом — а не только те его слои, что формально были представлены в парламенте, — надеялось на определенное участие в принятии решений. Так что бесчинства «черных» были всего лишь ответом простого народа на злоупотребления вигов.

Случай Уильяма Кадогана, победоносного генерала эпохи якобитских мятежей и войны за Испанское наследство (1701–1714), показывает, каким именно образом виги ущемляли права простых людей и что привело к появлению «черных». Георг I даровал Кадогану титул барона (1716), а затем и графа (1718). Генерал был также влиятельным членом Регентского совета лордов-судей, в ведении которого были главнейшие дела государства, а одновременно действующим главнокомандующим. Кадоган купил около тысячи акров земли в Кавершэме, примерно в двадцати милях к западу от Виндзора. Здесь он построил огромный дом, разбил красивые сады, а на 240 акрах устроил олений парк. При этом были нарушены права соседей поместья: ведь испокон веков эти люди могли пасти скот, копать торф и собирать хворост там, где считали нужным. В результате Кадоган стяжал ненависть соседей, и 1 января 1722 года, а затем еще раз в июле его парк подвергся набегу «черных». Они были верхом и вооружены. Во время первого нападения было убито 16 оленей.

Кадоган был не одинок в своем несчастье. Поместья многих знатных землевладельцев и политиков также подвергались нападениям «черных», и правительство вигов не собиралось спускать дело на тормозах. В мае 1723 года парламент принял Черный акт, увеличивший еще на 50 число уже перечисленных в законе преступлений, наказанием за которые была виселица. Согласно Черному акту, преступлением объявлялось не только ношение оружия, но и «чернение» лица. Вскорости был принят соответственный закон, который позволял и это самое чернение карать виселицей.

Элита партии вигов начала охотно применять новое законодательство. Бэптист Нанн раскинул в Виндзорском лесу целую сеть информаторов, чтобы вычислить личности «черных». Вскоре нескольких налетчиков арестовали. После того как их схватили, повесить их было делом несложным. В конце концов, Черный акт был уже принят, виги стояли во главе парламента, парламент — во главе страны, а какие-то «черные» вдруг встали на дороге у некоторых влиятельных вигов. Даже сэр Роберт Уолпол, государственный секретарь, а затем премьер-министр (и, как и Кадиган, влиятельный член Регентского совета лордов-судей), был лично заинтересован в этом деле. Ему принадлежала часть Ричмонд-парка на юго-западе Лондона, разбитого на общинных землях Карлом I. Этот парк тоже нарушал старинные права местных жителей на выпас скота, охоту на кроликов и сбор хвороста, однако на это ограничение прав поначалу мало кто обращал внимание — выпас скота и охота продолжались своим чередом, пока Уолпол не поставил смотрителем парка своего сына. С этого момента парк был закрыт и обнесен новой стеной, а на его территории были расставлены капканы на людей. Уолпол любил охоту на оленей и построил в Хафтоне, прямо на территории парка, охотничий домик. Вскоре и ему пришлось столкнуться с яростью местных «черных».

10 ноября 1724 году местный житель Джон Хантридж был обвинен в соучастии в незаконной охоте на оленей и пособничестве «черным» — оба преступления карались повешением. Судебное преследование Хантриджа было инициировано на самом верху — Регентским советом лордов-судей, тон в котором задавали Уолпол и Кадоган, причем Уолпол зашел настолько далеко, что лично допрашивал осведомителя Ричарда Блэкберна, выжимая из него показания на Хантриджа. Казалось, что обвинительный приговор неминуем, однако вышло иначе: в конце судебного заседания, которое длилось восемь или девять часов, присяжные признали Хантриджа невиновным, поскольку сочли, что доказательства были собраны недолжным образом.

Но не всем «черным» или их пособникам везло так, как повезло Хантриджу. Хотя еще нескольких из них тоже оправдали или же их наказания были мягкими, однако многих из «черных» повесили или отправили на каторжные работы в Северную Америку, как это было принято в то время. Закон оставался в силе вплоть до его отмены в 1824 году.

И все же история Хантриджа показательна. Жюри присяжных состояло не из простолюдинов, подобных обвиняемому, а из крупных землевладельцев и дворян, которые, казалось бы, должны явно симпатизировать лорду Уолполу. Однако на дворе был уже не XVII век, когда суд Звездной палаты послушно выполнял волю королей из династии Стюартов, был просто инструментом репрессий против оппонентов, а король мог смещать судей, решения которых были ему не по нраву. Теперь и виги вынуждены были считаться с законом, с тем, что закон нельзя применять выборочно и произвольно и что никто не может стоять выше закона.

События вокруг Черного акта демонстрируют, что Славная революция послужила установлению верховенства закона и что эта концепция была особенно сильна в Англии и в целом в Британии. Правящая элита здесь была стеснена этим принципом в гораздо большей степени, чем сама могла себе представить. Тут надо заметить, что «власть закона» — это не то же самое, что «законная власть». Хотя виги и имели возможность принимать драконовские, репрессивные законы, чтобы устранить мешавшие им действия простого народа, тем не менее им приходилось сталкиваться с дополнительными препятствиями, которые возникали вследствие власти закона. Принятые вигами законы противоречили правам, которые дала каждому гражданину Славная революция и последовавшие за ней перемены в политических институтах, устранившие «божественное» право королей и привилегии элиты.

Если взглянуть в исторической перспективе, то «власть закона» — в сущности, очень странная концепция. Почему, собственно, закон должен применяться ко всем одинаково? Если король и аристократия имеют политическую власть, а остальные ее не имеют, то естественным кажется совершенно иной подход: что позволено монарху и знати, то не позволено и наказуемо для всех прочих. Конечно, власть закона невозможно себе представить в условиях абсолютистских политических институтов. Это порождение плюралистических политических порядков и широких политических коалиций, которые служат основой этого плюрализма. Лишь когда множество личностей и групп имеют право голоса при принятии решений и политическую силу, с которыми считаются остальные личности и группы, идея о том, что все они заслуживают равного отношения, обретает смысл. К началу XVIII столетия Британия была уже достаточно плюралистической страной, и руководители вигов узнали на собственном опыте, что, в полном соответствии с концепцией власти закона, законы и политические институции могут ограничивать их собственную власть.

Но почему же виги и другие члены парламента готовы были терпеть подобные ограничения? Почему они не использовали свое влияние в парламенте и других государственных органах, чтобы заставить суды последовательно применять Черный акт, и почему они не разгоняли присяжных всякий раз, как видели, что судебный процесс принимает невыгодный для них оборот? Ответ на этот вопрос позволяет нам глубже понять суть Славной революции и то, почему она просто не заменила старый абсолютизм новым, — дело тут во взаимодействии плюрализма и верховенства закона, а также в динамизме «благотворной обратной связи». Как было показано в главе 7, Славная революция была не просто сменой правящих элит, а бунтом против абсолютизма, и этот бунт был поддержан широкой коалицией мелкого дворянства, купцов и промышленников вместе с партийными объединениями вигов и тори. Следствием этой революции стало возникновение инклюзивных политических институтов, и верховенство закона стало побочным продуктом этого процесса. При том что на свою долю власти претендовало сразу множество сторон, самой естественной оказалась такая система законов и ограничений, которую можно было бы применить ко всем этим сторонам, чтобы ни одна из них не получила слишком много власти — ведь это, в конце концов, подорвало бы сами основы плюрализма. Таким образом, концепция, согласно которой должны существовать пределы и рамки, ограничивающие произвол людей у власти — то есть концепция власти закона, — была частью логики плюрализма.

Поэтому не должно вызывать удивления, что принцип верховенства закона наряду с идеей о том, что права монарха вовсе не божественного происхождения, стал ключевым аргументом «против» в дискуссии об абсолютной монархии Стюартов. Как отмечал британский историк Э. П. Томпсон, в ходе борьбы против абсолютизма

«были предприняты серьезные усилия, чтобы создать такой тип правящего класса, на который была бы распространена власть закона и чья легитимность была бы основана на справедливости и универсальности законодательства. Таким образом, сами правители оказались, вольно или невольно, заложниками своей собственной риторики. Они играли в эту игру по тем правилам, которые они приняли в начале игры, но они не могли изменять эти правила, иначе вся игра лишилась бы смысла».

А если бы «игра лишилась смысла», то это открыло бы дорогу к реставрации абсолютизма, к сосредоточению власти в руках одной из групп из состава широкой коалиции, а то и к возвращению Стюартов. По словам Томпсона, парламент потому и противился попыткам реставрации абсолютизма, что упразднение власти закона и возвращение королевских привилегий означало бы угрозу для их собственности и их жизни.

Более того, это коренилось в самой природе тех средств, которые противники короны избрали для защиты самих себя, — эти средства не могли быть использованы только для защиты их собственного класса. Верховенство закона во всех своих формах основано на идее беспристрастности и универсальности закона, и этот принцип распространяется на людей любого класса и положения.

С самого своего утверждения принцип верховенства закона не только удерживал в узде абсолютизм, но и запустил процесс своего рода «благотворной обратной связи»: если законы применяются в равной степени ко всем, то ни одна группа и ни один человек, будь он хоть Уолпол, хоть Кадоган, не могут стоять выше закона, а простые люди, обвиняемые в посягательстве на чужую частную собственность, так же как и все остальные, имеют право на беспристрастный суд.

Мы увидели, как зарождались инклюзивные экономические и политические институты. Но почему эти институты оказались столь долговечны? История Черного акта и ограничений в его применении демонстрирует нам эту «благотворную обратную связь» (virtuous circle) — своего рода «порочный круг наоборот», мощный процесс позитивной обратной связи, который предохраняет институты от попыток демонтажа и фактически приводит в действие силы, действующие в направлении дальнейшего развития инклюзивности. Логика благотворной обратной связи частично основана на том, что инклюзивные институты, нацеленные на ограничение власти и плюралистическое распределение политического влияния в обществе, сами по себе являются неотъемлемой частью концепции верховенства закона. Если не будет ограничено право той или иной группы диктовать свою волю другим (даже если эти другие — простые граждане, как тот же Хантридж), то это угрожает самому принципу верховенства закона. Если же этот принцип будет на время отброшен — например, ради наказания крестьян, протестующих против вторжения сильных мира сего на их общественные земли, — то где гарантия, что в дальнейшем этот принцип не будет отброшен вновь? И когда им будут пренебрегать снова и снова, что помешает короне и аристократам отобрать назад то, что торговцы, предприниматели и мелкопоместные дворяне завоевали за предыдущие полвека? В самом деле, когда этот принцип в следующий раз постараются обойти, может рухнуть все здание плюрализма. Политическую систему нельзя подвергать такому риску, и поэтому плюрализм и его следствие, принцип верховенства закона, становятся основой британских политических институтов. И, как мы увидим далее, когда плюрализм и принцип верховенства закона уже утвердились, возникает общественный запрос на еще более развитый плюрализм и еще более широкое участие граждан в политических процессах.

Благотворная обратная связь вырастает не только из естественной логики плюрализма и принципа верховенства закона, но и потому, что инклюзивные политические институты направлены в сторону поддержки инклюзивных экономических институтов. А это, в свою очередь, ведет к более справедливому распределению доходов, к тому, что все более широкие слои населения получают доступ к власти, а поле политической игры становится более ровным и более справедливым. Это уменьшает потенциальные выгоды от узурпации политической власти и сводит к минимуму стимулы для восстановления экстрактивных политических институтов. Все эти факторы играли важную роль в становлении демократических политических институтов в Британии.

Кроме того, плюрализм создал более открытое общество и проложил широкую дорогу для независимых СМИ. Это облегчило тем группам, которые были заинтересованы в инклюзивных институтах, доступ к информации и организацию противодействия возможным атакам на эти институты. Здесь очень важно отметить, что в Англии цензура в прессе была отменена уже в 1688 году. Как мы увидим далее в этой главе, в США газеты сыграли столь же значительную роль в процессе приобщения граждан к участию в управлении и в запуске благотворной обратной связи институционального развития.

Но хотя благотворная обратная связь обеспечивает устойчивость инклюзивных институтов, она вовсе не является ни неизбежным, ни необратимым явлением. И в Британии, и в США инклюзивные политические и экономические институты постоянно подвергались изменениям. В 1745 году Чарльз Эдуард Стюарт, Младший претендент, дошел со своей армией до Дерби (в сотне миль от Лондона), пытаясь восстановить политические институты, упраздненные Славной революцией. Однако он потерпел поражение. Более важной угрозой для инклюзивных институтов была угроза внутренняя. Как мы видели на примере манчестерской «бойни при Петерлоо» (стр. 207) и как мы еще раз увидим это при более детальном рассмотрении, представители британской политической элиты взвешивали возможность применения насилия с целью предотвратить дальнейшее движение политической системы в сторону большей открытости, однако они так и не перешли эту грань. Точно так же и в США инклюзивным экономическим и политическим институтам противостояли серьезные силы, которые при иных условиях могли бы и преуспеть, однако этого не случилось. Конечно, поражение этих сил не было предопределено изначально. Причину того, что британские и американские инклюзивные институты выжили и стали со временем лишь прочнее, надо искать не только в действии благотворной обратной связи, но и в благоприятных исторических обстоятельствах.

 

Медленная поступь демократии

Реакция на Черный акт показала простым людям Британии, что у них больше прав, чем они ранее предполагали. Они могли защищать традиционные устои своей жизни и свои экономические интересы в судах, а также в парламенте — с помощью петиций или прибегнув к лоббированию. Однако подобный плюрализм все еще не означал полноценной демократии. Большинство взрослых мужчин по-прежнему не имели избирательных прав. У женщин этих прав не было вовсе. В уже существовавших демократических структурах имелось множество несправедливостей. Все это предстояло изменить.

Благотворная обратная связь инклюзивных институтов не просто сохраняет то, что уже было достигнуто ранее, но и прокладывает путь развития в направлении еще большей инклюзивности. У британской элиты, которая в XVIII веке пыталась сохранить свое политическое влияние и не допустить перемен, не было ни единого шанса на успех. Эта элита сама пришла к власти, бросив вызов королям с их «богоданными» правами и открыв простому народу доступ к политическим процессам, однако затем она же попыталась ограничить круг тех, у кого есть этот доступ, ничтожным меньшинством. Однако все больше и больше людей были готовы требовать для себя политических прав — и прорыв был лишь вопросом времени. И в 1831 году он случился.

В течение первых трех десятилетий XIX века в Британии нарастало общественное недовольство — по большей части это была реакция на рост социальной несправедливости. Народные массы все громче требовали, чтобы их допустили к политическому представительству. За движением луддитов (1811–1816), в ходе которого рабочие боролись против введения новых технологий, грозивших им (как они думали) снижением доходов, последовал ряд конфликтов, участники которых уже явно требовали политических прав, — таковы были бунт в Спа-Филдз в Лондоне (1816) и «бойня при Петерлоо» в Манчестере (1819). Во время «восстания Свинга» в 1830 году сельскохозяйственные работники выступали против снижения уровня жизни, которым грозила механизация. В те же дни в Париже разразилась Июльская революция 1830 года. Среди властных элит стало распространяться понимание того, что недовольство народных масс достигло точки кипения и единственный способ погасить революцию — удовлетворить требования народа и начать парламентскую реформу.

Таким образом, неудивительно, что выборы 1831 года в Британии прошли под лозунгами, посвященными преимущественно одной теме — политической реформе. Со времен сэра Роберта Уолпола прошло почти сто лет, и теперь виги были куда более склонны прислушиваться к желаниям простых людей — и они пообещали расширить круг лиц, обладающих правом голоса. Однако это было лишь небольшое увеличение электората, вопрос о всеобщем избирательном праве, пусть пока даже только для мужчин, в повестке дня не стоял. Виги выиграли выборы, и их лидер граф Грей стал премьер-министром. Граф Грей не был радикалом, вовсе нет. Он и остальные виги были вынуждены приступить к реформам не потому, что считали более широкое избирательное право более справедливым, и не потому, что хотели поделиться властью.

Британская демократия — это не подарок элиты народу. Это завоевание широких масс, которые добились победы благодаря определенным политическим процессам, происходившим в Англии и других частях Британии в течение нескольких предыдущих столетий. Реформа были неизбежна, потому что правящие круги хорошо понимали: эта реформа — единственный способ обеспечить устойчивость их собственной власти. Граф Грей в своей знаменитой парламентской речи в защиту политических реформ выразил это совершенно ясно:

«Нет большего противника ежегодно избираемого парламента, всеобщего избирательного права и тайного голосования, нежели я. Главное мое устремление — не способствовать этим нововведениям, а положить конец всяким надеждам на них и вообще подобным проектам… Цель моей реформы — предотвратить неизбежную революцию. Эти перемены призваны сохранить, а не свергнуть существующие порядки».

Большинство народа хотело избирательных прав вовсе не ради самих этих прав, а чтобы иметь возможность защищать собственные интересы за столом переговоров — в парламенте. Это хорошо понимали чартисты, которые начали борьбу за всеобщее избирательное право начиная с 1838 года. Имя движению чартистов (chartists) дала Народная хартия (People’s Charter) — петиция, поданная ими в парламент, а это название, в свою очередь, отсылало к Великой хартии вольностей. Чартист Джозеф Рейнер Стефенс внятно объяснил, почему всеобщие выборы и всеобщее избирательное право — ключевое требование народа:

«Вопрос о всеобщем избирательном праве — это вопрос о столь же насущной вещи, как нож и вилка, хлеб и сыр. Под «всеобщим избирательным правом» я разумею, что каждый работающий человек в стране имеет право на добротную куртку на плечах, на хорошую шляпу на голове, надежную крышу над головой и добрый ужин на столе».

Стефенс отлично понимал, что именно всеобщие выборы — это самый надежный способ обеспечить народу Британии остальные права, в том числе и право на приличную куртку, шляпу, крышу и ужин.

В конце концов графу Грею удалось и провести в парламенте Первый акт о реформе, и утихомирить революционное брожение, не сделав в то же время никаких серьезных шагов в сторону всеобщих выборов. Реформы 1832 г. были весьма робкими, они увеличили число имеющих право голоса лишь с 8 до 16 % взрослого мужского населения (то есть с 2 до 4 % всего населения). Эти реформы также решили проблему «сгнивших округов» и дали право независимого представительства новым промышленным городам, таким как Манчестер, Лидз и Шеффилд. Однако многие проблемы так и остались нерешенными. И вскоре вновь послышались требования расширения избирательных прав, и вновь начал подниматься социальный протест. Реакцией на него стало продолжение реформ.

Почему британская элита не смогла оставить все эти требования без ответа? Почему граф Грей считал ограниченные — пусть даже весьма ограниченные — реформы единственным способом сохранить систему? Почему правящие круги были вынуждены выбрать, с их точки зрения, меньшее из двух зол — реформу вместо революции? Почему они не смогли употребить всю свою власть на то, чтобы подавить протест силой, не задумываясь о реформах? Почему они не поступили так же, как в свое время конкистадоры в Южной Америке или как австро-венгерские и русские монархи поступят несколько десятилетий спустя, когда требования изменений докатятся и до этих стран? Или как те же британцы поступали на Карибах или в Индии — то есть использовали силу, чтобы подавить протесты? Ответ на этот вопрос кроется в концепции благотворной обратной связи. Экономические и политические перемены, уже произошедшие в Британии, сделали применение репрессивной силы задачей одновременно и непривлекательной для элиты, и чем дальше, тем менее выполнимой. Как пишет Э. Р. Томпсон,

«бурные события 1790–1832 гг. стали сигналом о том, что баланс изменился, и правители Англии столкнулись лицом к лицу с пугающим выбором. Они могли либо отступить от принципа верховенства закона, демонтировать хорошо отрегулированные конституционные структуры, отказаться от собственной риторики и перейти к силовому правлению — или же самим подчиниться ими же выработанным правилам и отказаться от собственной гегемонии… Поначалу они сделали пару неверных шагов в первом направлении. Но в конце концов, не осмелившись разбить вдребезги свой собственный образ в своих же глазах и отказаться от 150-летней истории конституционного правления, они сдались закону».

Иными словами, те же самые силы, благодаря которым британская элита не захотела переступить через принцип верховенства закона в истории с Черным актом, заставили ее отказаться от репрессий и силового правления, так как это снова грозило стабильности всей системы. Если отказ от верховенства закона при попытках применения Черного акта грозил лишь ослаблением той системы, которую торговцы, предприниматели и мелкое дворянство выстроили в ходе Славной революции, то установление репрессивной диктатуры в 1832 году было чревато полным ее крушением. В самом деле, организаторы движения за парламентские реформы хорошо понимали важность принципа верховенства закона и его символическое значение для британских политических институтов. Они использовали соответствующую риторику в защиту своей точки зрения. Одна из первых организаций, созданных для продвижения парламентской реформы, называлась «Хэмпденский клуб» — по имени депутата парламента, который первым воспротивился введению Карлом I «корабельного налога». Как мы видели в главе 7, это стало ключевым моментом первого крупного выступления против абсолютизма Стюартов.

Инклюзивные экономические институты вели к развитию инклюзивных рынков и более эффективному распределению ресурсов и профессиональных навыков, к дальнейшим технологическим инновациям. Все эти факторы уже в полной мере проявились в Британии к 1831 году. Подавление народного протеста и борьба с инклюзивными политическими институтами могла разрушить эти ценные приобретения, и если бы правящие круги противилась дальнейшему развитию демократии, они сами могли бы вследствие этого разрушения потерять собственное благосостояние.

Еще один аспект этой положительной обратной связи состоит в том, что под воздействием инклюзивных экономических и политических институтов верховная власть становится менее централизованной. Как мы видели в главе 8, в Австро-Венгрии и в России монарх и аристократия рисковали много потерять в процессе индустриализации и реформ. В отличие от этих стран, в Британии начала XIX столетия на кону стояло гораздо меньше: здесь не было крепостного права, доля принудительного труда на рынке была относительно мала, меньше было и монополий с сопутствующими им барьерами для входа на рынок. Стимулов цепляться за власть у британской элиты было значительно меньше.

Логика благотворной обратной связи также подразумевает, что политические репрессии разного рода становятся все менее осуществимыми, и по той же причине — этого не допускает сама суть взаимодействия между инклюзивными экономическими и политическими институтами. Инклюзивные экономические институты ведут к более равномерному распределению благ, чем экстрактивные. Таким образом они дают гражданам больше возможностей и «выравнивают» поле политической игры, даже когда дело доходит до борьбы за власть. Поэтому для сравнительно небольшой группы элиты становится труднее усмирить массу недовольных граждан силой, чем удовлетворить их требования или по крайней мере некоторые из них. Кроме того, репрессии против урбанизированного, компактно проживающего и в известной степени организованного населения эпохи промышленной революции были гораздо более сложной задачей, чем подавление выступлений небольших групп сельских жителей или крепостных крестьян.

Так благотворная обратная связь привела Британию к Первому акту о реформе (1832). Но это было лишь начало. Предстоял еще долгий путь к подлинной демократии, потому что в 1832 году правящие круги дали народу только то, что они вынуждены были дать, и не более того. Тема парламентской реформы вновь была поднята движением чартистов, в чьей Народной хартии (1838) были выдвинуты следующие требования:

• Избирательное право для любого мужчины, достигшего возраста 21 года, находящегося в здравом уме и не подверженного уголовному преследованию за преступления.

• Защита избирателя в процессе голосования.

• Никакого имущественного ценза для депутатов парламента — таким образом, избирательные округа смогут выдвигать людей по своему выбору, без оглядки на их богатство или бедность.

• Заработная плата для депутатов, которая даст возможность честному торговцу, рабочему или другому лицу служить своему избирательному округу, когда он оторван от своего дела, чтобы заботиться об интересах страны.

• Равенство избирательных округов, обеспеченное пропорциональным представительством в соответствии с количеством избирателей и не позволяющее небольшим округам блокировать голоса крупных.

• Ежегодные выборы в парламент, что является наилучшим средством от подкупа и запугивания, так как если голоса избирательных округов еще можно покупать раз в семь лет (даже при баллотировании), никакого кошелька не хватит (при введении всеобщего избирательного права), чтобы покупать их каждые двенадцать месяцев; а также потому, что депутаты, избранные всего лишь на год, не смогут игнорировать или пренебрегать интересами своих избирателей так, как они это делают сейчас.

Чартисты организовали серию массовых демонстраций, парламент постоянно обсуждал возможность дальнейших реформ. Хотя движение чартистов прекратило свою деятельность после 1848 года, эстафету подхватили Национальный союз реформ, основанный в 1864 году, и Лига реформ, созданная годом позже. В июле 1866 года беспорядки в Гайд-парке, участники которых также требовали перемен, вновь поставили вопрос о реформе на первое место в политической повестке дня. Такое давление привело к определенным результатам в виде Второго акта о реформе (1867), согласно которому общая численность электората удваивалось, при этом избиратели из числа рабочего класса теперь составляли большинство в городских избирательных округах. Вскоре было введено и тайное голосование, а также предприняты шаги по искоренению коррупции в ходе избирательного процесса — например, практики так называемых «ухаживаний» (treatings), то есть покупки голосов, в обмен на которые за избирателями «ухаживали», обычно предлагая им еду, выпивку или деньги.

В следующий раз объем электората удвоился в результате Третьего акта о реформе (1884), когда избирательное право получили уже 60 % мужчин. В 1918 году, по окончании Первой мировой войны, был принят Акт о народном представительстве, распространивший избирательное право на мужчин старше 21 года и тех женщин старше 30 лет, которые платили налоги или были замужем за налогоплательщиками. Этот закон готовился еще во время войны и был уступкой правительства рабочему классу, который следовало поощрить, чтобы он и дальше воевал и производил военную продукцию. Возможно, британское правительство впечатлили и эксцессы русской революции.

Наконец, в 1928 году все женщины получили избирательные права наравне с мужчинами.

Параллельно постепенному развитию все более инклюзивных политических институтов шло движение и в сторону более инклюзивных экономических институтов. Одним из важнейших следствий Первого акта о реформе стала отмена в 1846 году Хлебных законов. Как мы видели в главе 7, Хлебные законы практически остановили импорт пшеницы и других злаков в Британию, в результате чего цены на эти товары поддерживались на высоком уровне и обеспечивали огромные прибыли местным крупным землевладельцам. Новые депутаты парламента из Манчестера и Бирмингема выступали за дешевое зерно и низкие импортные пошлины. Они победили, и благосостоянию землевладельцев был нанесен серьезный ущерб.

За этими изменениями в составе электората и, вследствие этого, в других политических институтах последовали дальнейшие политические реформы. В 1871 году премьер-министр и глава либеральной партии Гладстон открыл государственную службу для общественного контроля, поставив набор служащих на меритократическую основу, и тем продолжил процесс строительства государственных институтов, начатый еще в эпоху Тюдоров. И правительства либералов, и кабинеты консерваторов в этот период выдвинули значительное количество законодательных инициатив, касавшихся рынка труда, — в частности, были отменены Акты о хозяине и работнике, которые позволяли работодателю в определенных случаях ограничивать свободу передвижения работников. Это принципиально улучшило систему трудовых отношений для наемных рабочих.

В 1906–1914 годах либеральные кабинеты Герберта Асквита и Дэвида Ллойд Джорджа стали тратить государственные средства на построение общедоступной системы публичных услуг, включая здравоохранение, помощь безработным, государственные пенсии, поддержку минимальной заработной платы, с особым вниманием к распределительной функции налогообложения. В результате этих финансовых нововведений налоги в пересчете на долю национального продукта увеличились более чем вдвое за первые три десятилетия XX века. Налоговая система стала также в большей степени прогрессивной, что значило, что богатые люди стали платить пропорционально больше налогов.

Тем временем система образования, ранее либо находившаяся под контролем религиозных организаций и рассчитанная главным образом на элиту, либо платная, постепенно становилась все более доступной для простого народа. В соответствии с Актом об образовании (1870) правительство взяло курс на введение всеобщего образования. В 1891 году образование стало бесплатным. В 1893 году был установлен минимальный возраст, в котором ребенок мог оставить школу, — одиннадцать лет (уже в 1899-м он был повышен до 12 лет). Были также введены субсидии для детей из нуждающихся семей. В результате этого число десятилетних детей, посещавших школу, составлявшее в 1870 году жалкие 40 %, к 1900-му выросло до 100 %. Наконец, по Акту об образовании 1902 года, средства на содержание школ были значительно увеличены, а также были учреждены средние школы (grammar schools), впоследствии ставшие фундаментом среднего образования в Британии.

Развитие инклюзивных институтов в Британии — это образец «медленной» благотворной обратной связи. Политические перемены неуклонно вели к построению все более инклюзивных политических институтов, а сами эти перемены были следствием требований широких масс населения, с каждой реформой получавших возможность все более широкого участия в политической жизни. Эти перемены тоже были постепенными. Каждое десятилетие было ознаменовано очередным шагом — то меньшим, то большим — в сторону демократии. Решение, делать ли следующий шаг в этом направлении, каждый раз становилось предметом ожесточенной дискуссии, и результат этой дискуссии каждый раз был не известен заранее. И тем не менее благотворная обратная связь формировала факторы, которые уменьшали величину ставок в игре, где призом была власть. Кроме того, эта обратная связь способствовала укреплению верховенства закона, который не давал использовать репрессии против тех, кто требовал, в сущности, того же, чего в свое время элита требовала от Стюартов. Шансов, что подобный общественный конфликт может вылиться в полномасштабную революцию, становилось все меньше, а вероятность того, что он будет разрешен с помощью все более инклюзивных институтов, — все больше.

Такого рода постепенные перемены имеют огромное преимущество. Они меньше пугают элиту, чем одномоментный переворот всей системы. Каждый шаг сам по себе мал, и вполне разумным кажется пойти на уступку незначительному требованию, вместо того чтобы вступать в тяжелое противостояние. Этим частично объясняется, почему Хлебные законы были отменены без каких-либо серьезных конфликтов. К 1846 году крупные землевладельцы уже не контролировали законодательную деятельность парламента (это было результатом Первого акта о реформе). И тем не менее если бы в 1832 году вопросы расширения электората, реформирования «сгнивших округов» и отмены Хлебных законов были поставлены на рассмотрение одновременно, то сопротивление землевладельцев было бы значительно более сильным. Порядок, при котором сперва были проведены ограниченные политические реформы и только потом отменены Хлебные законы, смягчил остроту конфликта.

Постепенность перемен предохраняла также и от опасности вдруг оказаться в совершенно новой общественной ситуации. Насильственное разрушение системы всегда означает, что взамен нее необходимо выстроить нечто полностью новое. Так было в случае с Французской революцией: первые демократические эксперименты привели к Большому террору, а затем несколько раз восстанавливался монархический строй, пока наконец в 1870 году окончательно не утвердилась республика. Так было и с русской революцией, в ходе которой всеобщее желание создать более справедливую общественную систему вылилось в диктатуру одной-единственной партии и построение более жестокого, кровавого и порочного режима, чем старая Российская империя, которой он пришел на смену. Именно в упомянутых странах постепенная реформа оказалась невозможной, потому что в их общественном устройстве недоставало плюрализма, а институты были в высшей степени экстрактивными. Именно плюрализм, вышедший на сцену в ходе Славной революции, и введенная ею же власть закона были теми факторами, которые сделали постепенные изменения возможными в Британии.

Консервативный английский политик и философ Эдмунд Бёрк, убежденный противник Французской революции, писал в 1790 году:

«Необходима величайшая осторожность, если кто-либо собирается снести здание, которое в течение многих поколений в достаточной степени отвечало общественным нуждам, или же выстроить его заново, не имея перед глазами никаких образцов или чертежей, доказавших свою пригодность для этой цели».

С точки зрения долгосрочной перспективы Бёрк ошибался. Французская революция все-таки заменила прогнившее здание старого режима и открыла дорогу для развития инклюзивных институтов не только во Франции, но и в большинстве стран Западной Европы. Однако предостережение Бёрка не вовсе лишено смысла. Постепенная реформа британских политических институтов, начавшаяся в 1688 году и достигшая своего пика через три десятилетия после смерти Бёрка, была более эффективным процессом, поскольку из-за ее постоянного характера ей было сложнее сопротивляться, и в конце концов эти реформы оказались более долговечными и устойчивыми.

 

Как лопаются тресты

Исторические корни инклюзивных институтов США можно усмотреть в политической борьбе в колониях Вирджиния, Мэриленд и Северная и Южная Каролина в эпоху британского владычества (стр. 19–28). Затем эти институты были закреплены Конституцией США с ее системой сдержек и противовесов. Однако принятие Конституции не означало конца развития инклюзивных институтов. Как и в Британии, они становились все сильнее в результате действия механизма благотворной обратной связи.

К середине XIX века все белые мужчины (но не женщины и не чернокожие) в США имели право голосовать. Экономические институты стали более инклюзивными — к примеру, этому способствовало принятие Закона о поселенческих участках (1862), который давал возможность поселения на землях фронтира всем желающим, вместо того чтобы оставить их в распоряжении политической элиты. Однако, как и в Британии, угрозы инклюзивным институтам существовали в Америке всегда. С окончанием гражданской войны на севере США начался быстрый экономический рост. Некоторые предприниматели смогли воспользоваться развитием железнодорожной сети, промышленности и торговли, чтобы сколотить себе крупные состояния. Столь быстрый экономический успех привел к тому, что многие из этих людей и их компаний стали использовать все более и более нечистоплотные методы. Подобных бизнесменов называли «баронами-разбойниками», потому что они действовали весьма грубо, стараясь добиться монополии и не допустить вхождения на рынок новых игроков, которые могли бы стать для них конкурентами, будь правила игры одинаковы для всех. Одним из самых известных таких «баронов» был Корнелиус Вандербильт, знаменитый своей фразой: «Какое мне дело до закона? Разве у меня мало могущества?»

Еще один «барон-разбойник», Джон Рокфеллер, основал в 1870 году компанию Standard Oil. Он быстро устранил всех конкурентов в городе Кливленд, штат Огайо, где находилась штаб-квартира компании, и попытался монополизировать транспортировку и продажу нефти и нефтепродуктов. В 1882 году Рокфеллер создал на основе своей компании огромную монополистическую группу — как мы сказали бы сегодня, трест. К 1890 году Standard Oil контролировала 88 % всей нефтепереработки в США, а в 1916-м Рокфеллер стал первым в истории миллиардером. Карикатуры того времени изображают Standard Oil в виде гигантского спрута, чьи щупальца обвивают не только нефтяную промышленность, но и Капитолийский холм.

Почти столь же одиозной фигурой был и Джон Пирпонт Морган, основатель банковского конгломерата J. P. Morgan, который после многочисленных слияний превратился в сегодняшний JP Morgan Chase. В 1901 году Морган и Эндрю Карнеги основали компанию U. S. Steel — первую фирму с капитализацией более чем в миллиард долларов и в течение долгого времени крупнейшую сталелитейную корпорацию мира.

В 1890-х годах большие тресты стали проникать почти во все отрасли экономики, многие из них контролировали более 70 % своего сектора. К ним относились такие известные бренды, как Du Pont, Eastman Kodak и International Harvester. Исторически в северной и центральной части Соединенных Штатов рынки были относительно более конкурентными и с более ровными условиями для всех участников, чем в остальных регионах страны, особенно в южных штатах. Но в описываемый период конкуренция уступила место монополиям, а имущественное неравенство стало резко расти.

Частью плюралистической политической системы США к тому времени уже был широкий слой граждан, имеющих доступ к политической власти, и этот слой граждан был способен противостоять подобным эксцессам. Те, кто стали жертвами монополистических действий «баронов-разбойников» или не были готовы терпеть их бесцеремонное хозяйничанье в целых сферах промышленности, стали объединяться. Сначала возникло Популистское, а впоследствии — Прогрессивное движение.

Популистское движение зародилось на волне долгого аграрного кризиса, поразившего Средний Запад в конце 1860-х годов. В 1867 году была образована Национальная ассоциация по защите земледелия (The National Grange of the Order of Patrons ofHusbandry), призванная мобилизовать фермеров на борьбу с нечестными и дискриминирующими способами ведения бизнеса. На местных выборах 1873 и 1874 годов Ассоциация получила большинство в 11 избирательных округах Среднего Запада, а недовольство сельского населения вылилось в 1892 году в создание Народной партии, представитель которой получил 8,5 % голосов на президентских выборах этого года. На двух следующих выборах «популисты» участвовали в двух безуспешных кампаниях кандидата от Демократической партии Уильяма Дженнингса Брауна, который взял на вооружение многие их лозунги. Первоначально стихийная оппозиция трестам теперь была достаточно хорошо организована, чтобы противостоять влиянию Рокфеллера и прочих «баронов-разбойников» на национальную политику.

Подобные народные объединения постепенно начинали влиять на политическую повестку дня, а затем и на законодательство, особенно в той его части, что касалась роли государства в регулировании монополий. Первым важным законодательным пакетом такого рода стал Акт о торговле между штатами (1890), согласно которому была создана Комиссия по торговле между штатами и началось развитие федерального регулирования в промышленности. Вслед за ним вскоре последовал Антитрестовый акт Шермана. Этот закон, до сих пор остающийся краеугольным камнем антимонопольного законодательства США, стал плацдармом для наступления на тресты «баронов-разбойников». Самые серьезные шаги по ограничению влияния трестов предпринимали президенты, в предвыборных программах которых значились реформы и обуздание «баронов-разбойников»: Теодор Рузвельт (1901–1909), Уильям Тафт (1909–1913) и Вудро Вильсон (1913–1921).

Ключевой политической силой, стоявшей за антитрестовым движением и добившейся федерального регулирования индустрии, было все то же «фермерское голосование». Инициаторами первых попыток отдельных штатов в 1870 году ввести государственное регулирование на железных дорогах были фермерские организации. И в самом деле, почти все 59 антитрестовских петиций, направленных в Конгресс до принятия Акта Шермана, были инициированы в сельскохозяйственных штатах и сформулированы такими организациями, как Союз фермеров, Альянс фермеров, Ассоциация взаимопомощи фермеров и Союз защитников животноводства. Фермеры видели свой коллективный интерес в том, чтобы противостоять монополистическим практикам в промышленности.

Крах «популистов», сильно ослабленных после того, как они всем своим авторитетом поддержали проигравших на выборах демократов, вызвал к жизни «прогрессистов» — пестрое по составу реформистское движение, программа которого позаимствовала много пунктов у «популистов». Начальный этап деятельности Прогрессивного движения тесно связан с фигурой Тедди Рузвельта, который был вице-президентом при президенте Уильяме Маккинли, а после убийства последнего в 1901 году занял президентское кресло. Прежде чем поселиться в Белом доме, Рузвельт был бескомпромиссным губернатором штата Нью-Йорк и приложил на этом посту много сил для искоренения политической коррупции и «аппаратной политики». В своем первом обращении к Конгрессу в качестве президента США Рузвельт поднял вопрос о трестах. По его словам, процветание Соединенных Штатов базируется на рыночной экономике и предпринимательском духе, но в то же время

«существуют действительно серьезные недостатки, а также широко распространенное в умах американцах убеждение, что большие корпорации, известные как «тресты», в определенных своих проявлениях и тенденциях вредят общему благосостоянию. Это мнение проистекает не из зависти или придирчивости и не из недостатка гордости за великие промышленные достижения, которые поставили нашу страну во главе наций, борющихся за экономическое первенство. Оно основано не на недостаточном понимании того, что переменам в условиях ведения бизнеса должны соответствовать новые методы, и не на игнорировании того факта, что для больших свершений, которых требует мировой прогресс, необходима концентрация капитала. Это мнение опирается на искреннее убеждение, что концентрация капитала, хотя ее и не следует запрещать вовсе, должна стать предметом постоянного внимания и строгого контроля. И я убежден в правильности этого мнения».

И далее:

«Задачей тех, кто отвечает за социальные улучшения, должно стать как освобождение бизнеса от преступного мошенничества, так и освобождение всей политической жизни от преступного насилия».

Заключение же речи было таким:

«В интересах всего народа, всей нации было бы, не вмешиваясь в компетенцию властей штатов в существенных пунктах, учредить властные органы, отвечающие за надзор и регулирование деятельности всех корпораций, ведущих дела в разных штатах. Это особенно необходимо, когда речь идет о корпорациях, получающих часть своих доходов благодаря определенным монополистическим элементам или тенденциям их бизнеса».

Рузвельт предложил Конгрессу создать федеральное агентство, которое имело бы полномочия расследовать дела больших корпораций и, если это необходимо для учреждения такого агентства, принять соответствующие поправки в Конституцию. В 1902 году Рузвельт использовал Акт Шермана, чтобы расформировать компанию Northern Securities, а это ущемляло интересы Моргана. В дальнейшем антимонопольные иски были предъявлены компаниям Du Pont, American Tobacco и Standard Oil. В дополнение к Акту о торговле между штатами по инициативе Рузвельта в 1906 году был принят Акт Хепберна, который расширял права Комиссии по торговле между штатами, предоставляя особые полномочия по проверке финансовых отчетов железнодорожных компаний и вводя в ее компетенцию новые сферы бизнеса. Преемник Рузвельта на посту президента Уильям Тафт преследовал тресты с еще большей настойчивостью, венцом же его антитрестовской деятельности стал роспуск компании Standard Oil в 1911 году. Тафт провел и другие важные реформы, в том числе и установление федерального налога на прибыль, который был введен с принятием Шестнадцатой поправки к Конституции (1913).

Апогеем «прогрессистских» реформ стала предвыборная кампания Вудро Вильсона в 1912 году. В своей книге «Новая свобода», вышедшей годом позже, Вильсон писал:

«Если монополии продолжат существовать, они навсегда займут место у кормила государства. Я не думаю, что когда-нибудь монополизм захочет ограничивать сам себя. Если в этой стране есть люди, достаточно влиятельные, чтобы наложить руку на управление Соединенными Штатами, они постараются это сделать».

Рузвельт приложил усилия для расширения действия Акта Шермана, добившись принятия Антитрастового акта Клейтона (1914) и создав Федеральную торговую комиссию, призванную следить за исполнением последнего. Кроме того, после расследования, проведенного «Комитетом Паджо» по делу так называемого денежного треста, Вильсон стал выступать за усиление регулирования и финансового рынка также. В 1913 году он создал Федеральный резервный фонд, который должен был пресекать попытки монополистических действий в финансовом секторе.

Появление на сцене «баронов-разбойников» с их монопольными трестами в конце XIX — начале ХХ века показывает, как мы уже отмечали в главе 3, что рыночная экономика сама по себе еще не гарантирует устойчивость инклюзивных институтов. Несколько фирм могут захватить рынок, заломить заоблачные цены на свою продукцию и при этом не пускать на рынок других, более эффективных игроков и новые технологии. Рынок, если его предоставить самому себе, может перестать быть инклюзивным институтом и стать жертвой влияния экономически и политически могущественных сил. Для устойчивости инклюзивных экономических институтов необходим не просто рынок, а инклюзивный рынок, предоставляющий равные для всех условия входа на него и экономическую перспективу для большинства участников. Монополии, которые поддерживает политическая власть, этим условиям противоречат. Однако описанная нами реакция на появление монополистических трестов демонстрирует, что политические инклюзивные институты представляют собой силу, способную противодействовать попыткам сделать рынок менее инклюзивным.

Вот она, благотворная обратная связь в действии! Инклюзивные экономические институты представляют собой основу, на которой могут строиться инклюзивные политические институты, а последние, в свою очередь, препятствуют попыткам упразднить первые. Процесс уничтожения трестов в США, в отличие от того, что мы наблюдали в Мексике (стр. 38–40), демонстрирует эту способность благотворной обратной связи. В то время как в Мексике не оказалось политического института, способного запретить монополию Карлоса Слима, акты Шермана и Клейтона в Соединенных Штатах на протяжении последнего столетия неоднократно использовались для запрещения трестов, монополий и картелей — иными словами, для того, чтобы рынок оставался инклюзивным.

Американский опыт первой половины ХХ века показывает также важнейшую роль свободных СМИ в формировании благотворной обратной связи. В 1906 году президент Рузвельт ввел в обиход термин «разгребатель грязи» (muckraker), намекающий на одного из персонажей «Путешествия пилигрима» Джона Баньяна. «Разгребателями грязи» Рузвельт называл газетчиков, которые казались ему слишком навязчивыми. Слово прижилось и стало обозначать журналистов — пусть и навязчивых, но эффективных, — которые вытаскивали на свет темные дела «баронов-разбойников», включая подкуп местных и федеральных политиков. Пожалуй, самой знаменитой «разгребательницей грязи» была Ида Тарбелл, чья вышедшая в 1904 году книга «История компании Standard Oil» сыграла ключевую роль в том, что общественное мнение было настроено против Рокфеллера и его бизнеса, и в конце концов это привело к расформированию Standard Oil в 1911 году. Еще один известный «разгребатель» — адвокат и литератор Луис Брендайс, которого президент Вильсон впоследствии назначил председателем Верховного суда. Брендайс в своей книге «Чужие деньги и как банкиры их используют» исследовал ряд финансовых скандалов, и эти исследования оказали большое влияние на деятельность «Комитета Паджо». Газетный магнат Уильям Рэндольф Херст также играл заметную роль в «разгребании грязи». В 1906 году он разместил в своем журнале Cosmopolitan серию статей Дэвида Грэма Филлипса под общим названием «Измена Сената», которая положила начало кампании за прямые выборы в Сенат — еще одна ключевая реформа «прогрессистов», ставшая реальностью с принятием Семнадцатой поправки к Конституции США (1913).

«Разгребатели грязи» сыграли важную роль в том, чтобы вдохновить политиков на действия против трестов. «Бароны-грабители» ненавидели журналистов, но политические институты Соединенных Штатов не оставляли им возможности заставить своих врагов замолчать. Инклюзивные политические институты поощряли процветание свободных СМИ, а свободные СМИ, в свою очередь, уменьшали вероятность того, что попытки подорвать инклюзивные экономические и политические институты останутся незамеченными и тем более окажутся успешными. И наоборот, подобная свобода невозможна в условиях экстрактивных политических институтов, при абсолютизме или диктатуре, когда у режима есть возможность предотвращать появление сколь-нибудь серьезной оппозиции. Информация, предоставляемая свободными СМИ, стала важнейшим фактором в политической жизни США первой половины ХХ века. Без такой информации граждане Соединенных Штатах не узнали бы об истинных масштабах злоупотреблений «баронов-разбойников» и не смогли бы в конце концов обуздать тресты.

 

Свои люди в суде

Франклин Делано Рузвельт, кандидат от Демократической партии и двоюродный брат Тедди Рузвельта, был избран президентом в 1932 году, в разгар Великой депрессии. Он пришел к власти, получив таким образом от народа мандат на реализацию пакета масштабных мер по преодолению кризиса. Ко времени инаугурации Рузвельта в начале 1933 года четверть всех работоспособных граждан Америки были безработными, множество было ввергнуто в нищету. Выпуск промышленной продукции упал вдвое по сравнению с периодом до начала депрессии (1929), инвестиции практически прекратились. Политика, которую Рузвельт предложил для того, чтобы выйти из этой ситуации, получила название «Новый курс».

На выборах Рузвельт одержал убедительную победу: за него было отдано 57 % голосов, а демократы получили большинство и в Конгрессе, и в Сенате, — этого было достаточно для того, чтобы провести «Новый курс» в жизнь. Тем не менее некоторые из предполагаемых законодательных нововведений представляли из себя конституционную проблему, и дело дошло до Верховного суда, для которого электоральный мандат Рузвельта имел гораздо меньше веса.

Одним из краеугольных камней «Нового курса» был Акт о восстановлении национальной промышленности. В первой его статье были перечислены меры, которые Рузвельт и его команда считали важнейшими для возрождения экономики: ограничение конкуренции в промышленности, наделение рабочих более широкими правами по организации профсоюзов и регулирование условий труда. Вторая статья учреждала Управление общественных работ, инфраструктурные проекты которого включали в себя строительство железнодорожного вокзала на Тридцатой улице в Филадельфии, моста Трайборо, гидроэлектростанции Гранд-Кули, а также шоссе, соединяющего острова архипелага Флорида-Кис с материком. Президент Рузвельт подписал Акт о восстановлении национальной промышленности 16 июня 1933 года, однако он вскоре был оспорен в Верховном суде. 27 мая 1935 года Верховный суд единогласным решением постановил, что Статья I Акта не соответствует Конституции. Вердикт суда гласил:

«Исключительные обстоятельства могут требовать исключительных мер. Но исключительные обстоятельства не могут создавать новые или расширять существующие конституционные полномочия».

До того как решение суда вступило в силу, Рузвельт реализовал следующий пункт своей программы и подписал Акт о социальном обеспечении, заложивший основы «социального государства» (welfare state) в США: система пенсий, пособий по безработице, помощь семьям с несовершеннолетними детьми, некоторые элементы общественного здравоохранения и пенсии по инвалидности. Был также подписан Акт о регулировании трудовых отношений, который вновь расширял права рабочих по организации профсоюзов, наделял их правом вести коллективные переговоры или проводить забастовки в случае спора с работодателями. Эти меры также столкнулись с противодействием Верховного суда, и пока в рамках судебной системы шла борьба, Рузвельт был переизбран в 1936 году с еще более впечатляющим результатом — 61 % голосов. Получив столь значительную поддержку населения, он вовсе не был расположен позволять Верховному суду вмешиваться в его политические решения. Свои планы он изложил в одном из регулярных обращений к народу, которое было передано по радио 9 марта 1937 года. Рузвельт начал свою речь с напоминания о том, что во время его первого президентского срока все его насущно необходимые решения едва не были заблокированы Верховным судом. Затем он продолжил:

«Я вспоминаю тот вечер 9 марта, четыре года назад, когда я впервые обратился к вам по радио. Мы тогда находились на самом дне банковского кризиса. Вскоре после этого, поддержанные авторитетом Конгресса, мы попросили население сдать все имеющееся у него на руках золото по честной цене правительству Соединенных Штатов. [46] Сегодняшнее оживление банковского сектора показывает, что эта мера была правильной. Но когда почти два года спустя вопрос о соответствии этих действий Конституции разбирался Верховным судом, то их конституционность была подтверждена с перевесом всего пять голосов против четырех. Если бы один голос лег на другую чашу весов, то великая нация снова была бы ввергнута в хаос. В самом деле, четверо судей постановили, что право требовать по частному контракту в точности то, что там прописано, — это право более священное, чем основные цели, провозглашенные Конституцией, то есть процветание и укрепление нации».

Очевидно, допустить подобную ситуацию впредь было нельзя. Рузвельт говорил:

«В прошлый четверг я уподобил американскую форму правления тройке лошадей, которых Конституция дала американскому народу, чтобы он мог возделывать свое поле. Эти три лошади — Конгресс, исполнительная власть и судебная система. Сегодня две лошади: Конгресс и исполнительная власть — тянут в одну и ту же сторону. Но третья — в обратную».

Затем Рузвельт напомнил, что в действительности Конституция США изначально не давала Верховному суду полномочий проверять конституционность законодательных актов, что такое право было предоставлено ему только в 1803 году. Однако тогда же судья Верховного суда Башрод Вашингтон подчеркнул, что Верховный суд должен «считать закон действующим, пока его несоответствие Конституции не доказано без всяких обоснованных сомнений». Рузвельт замечает:

«За последние четыре года это разумное правило — выносить решение лишь при отсутствии обоснованных сомнений — было отброшено. Верховный суд действовал не как юридический, а как политический орган».

Рузвельт считал, что его электоральный мандат дает ему право изменить эту ситуацию и что «по зрелом размышлении о том, какие реформы нужны, представляется, что единственный конституционный метод действий… это влить новую кровь в наши суды». Президент также высказал предположение, что судьи Верховного суда перегружены работой и что эта нагрузка слишком тяжела для пожилых судей — а именно они и голосовали в суде против его законодательных инициатив. Он также предложил, чтобы судьи Верховного суда выходили в отставку по достижении семидесяти лет и чтобы коллегия была дополнена шестью новыми судьями. Представленный Рузвельтом Билль о реорганизации судебной системы должен был вывести из игры судей, назначенных при прежних, более консервативных администрациях и по большей части настроенных против «Нового курса».

Хотя Рузвельт умел очень искусно завоевывать поддержку населения, в данном случае опросы общественного мнения показали, что лишь 40 % респондентов одобряют план судебной реформы. Луис Брандейс был в это время судьей Верховного суда. Несмотря на то, что он по большей части одобрял законодательную деятельность Рузвельта, он высказался против попыток президента ограничить полномочия Верховного суда, а также не согласился с его мнением, что судьи якобы перегружены. Демократическая партия Рузевльта имела большинство в обеих палатах Конгресса, однако Палата представителей также по большей части отказалась иметь что-нибудь общее с биллем Рузвельта.

Тогда президент решил попытать счастья в Сенате. Билль был направлен в Судебный комитет верхней палаты, однако члены комитета после нескольких бурных заседаний так и не пришли к единому мнению. В конце концов комитет вынес негативное заключение, что билль являет собой «бесполезный, бесплодный и крайне опасный отход от конституционных принципов… не опирающийся ни на какой прецедент или юридическое обоснование». Сенат 70 голосами против 20 вынес решение вернуть билль в Комитет для исправления. Все положения, касающиеся «расширения» суда, были из него удалены. Рузвельт оказался не в состоянии обойти препятствия, которые поставил на его пути Верховный суд. Однако несмотря на эти препятствия компромисс все же был найден — акты о социальном страховании и регулировании трудовых отношений были признаны Верховным судом соответствующими Конституции.

Но еще более важным результатом, чем принятие двух этих законов, стал урок, который можно было вынести из сложившейся ситуации. Инклюзивные политические институты не только препятствуют отступлению от инклюзивных экономических институтов, но и успешно противостоят атакам на них самих. В интересах Конгресса и Сената, где большинство составляли демократы, было бы поменять состав суда и тем обеспечить законодательную поддержку «Новому курсу». Но точно так же, как британская политическая элита начала XVIII века, осознавшая, что отмена принципа верховенства закона ставит под удар ее собственные завоевания в борьбе с монархией, конгрессмены и сенаторы 1930-х годов поняли: если президент поставит под сомнение независимость суда, то это нарушит баланс власти в системе, которая защищает от произвола президента их самих и обеспечивает существование плюралистических политических институтов.

А вдруг в следующий раз Рузвельт решит, что добиваться большинства в законодательных органах — слишком сложное и долгое дело и гораздо удобнее править с помощью указов? Это полностью подорвет политическую систему США. Конгресс, конечно же, не одобрил бы подобного, но президент вправе напрямую обратиться к нации, заявить, что Конгресс мешает проведению мер, необходимых для борьбы с Великой депрессией. Он может, в конце концов, с помощью полиции разогнать Конгресс…

Звучит фантастически? Но именно это случилось в Перу и Венесуэле в 1990-е годы. Президенты Фухимори и Чавес, воспользовавшись мандатом, который им выдал народ, разогнали в своих странах парламенты, не желавшие идти им навстречу, и переписали конституции так, чтобы усилить власть президента. Боязнь вступать на скользкий путь, который может привести к ослаблению плюралистических политических институтов, — именно в свое время удержало Уолпола от давления на британский суд, а Конгресс США эпохи Рузвельта — от поддержки президентского плана судебной реформы. Так Рузвельт столкнулся с мощью механизма благотворной обратной связи.

Однако эта логика действует не всегда, особенно если речь идет об обществах, имеющих определенные инклюзивные черты, но в глубине своей экстрактивных. Мы уже рассматривали подобные общества на примерах Рима и средневековой Венеции. Еще одну иллюстрацию из этого ряда можно получить, сравнив безуспешные попытки Рузвельта повлиять на состав Верховного суда с аналогичными попытками в Аргентине — в этой стране похожая борьба развернулась в условиях доминирования экстрактивных институтов.

В 1853 году, согласно Конституции Аргентины, был учрежден Верховный суд примерно с той же юрисдикцией, что и у Верховного суда США. В 1887 году аргентинский Верховный суд, как ранее и его американский аналог, был наделен полномочиями выносить решения о конституционности тех или иных законов. Теоретически аргентинский Верховный суд мог стать одним из важнейших инклюзивных политических институтов в Аргентине, однако политическая и экономическая система страны в целом оставалась в высокой степени экстрактивной. Широкие слои населения Аргентины не были вовлечены в политический процесс. В 1946 году президентом Аргентины на демократических выборах был избран полковник Хуан Доминго Перон, появившийся на политической сцене после военного переворота 1943 года, когда он был назначен министром труда. На этом посту он создал политическую коалицию вместе с профсоюзами и рабочим движением, и эта коалиция стала главной опорой для его президентской кампании.

Вскоре после победы Перона его сторонники в парламенте внесли предложение об импичменте четырех из пяти членов Верховного суда. Обвинений было несколько. Одно из них — судьи, вопреки Конституции, признали законными два военных переворота (в 1930 и 1943 годах) — было практически издевательским, поскольку в последнем из них сам Перон играл заметную роль. Кроме того, судей обвиняли в том, что они отклонили некоторые законодательные акты — совсем как чуть ранее в США!

Но прежде всего судьям ставили в вину, что непосредственно перед избранием Перона президентом Верховный суд вынес решение, согласно которому перонистская национальная программа новых трудовых отношений являлась неконституционной. Как и Рузвельт, подвергший суровой критике Верховный суд в ходе своей кампании 1936 года, Перон сделал то же самое на выборах 1946-го. Через девять месяцев после начала процесса импичмента нижняя палата парламента отправила в отставку троих судей (четвертый был уволен еще раньше). Сенат одобрил эти действия, и Перон назначил четырех новых судей Верховного суда. Теперь на пути Перона не было никаких препятствий: он обладал неограниченной властью, такой же, как и у военных режимов в Аргентине до его президентства. Назначенные им судьи, например, признали конституционным тюремное заключение для Рикардо Бальбина, одного из лидеров оппозиции и постоянного критика Перона. Теперь Перон мог править, как диктатор.

С того момента, как Перону удалось сформировать удобный для себя состав Верховного суда, подобная практика стала обычной для всех последующих президентов Аргентины. Политический институт, призванный ограничивать исполнительную власть, ушел в прошлое. Режим Перона прекратил существование в результате очередного военного переворота в 1955 году, затем последовала длинная чересполосица военных и гражданских режимов, причем и те и другие вводили в состав Верховного суда собственных ставленников. Но смена состава суда происходила далеко не только при переходах власти от военных режимов к гражданским диктатурам или наоборот.

В 1990 году Аргентина наконец увидела два демократически избранных правительства подряд — одно демократическое правление сменилось другим, президентом стал кандидат от Перонистской партии Карлос Саул Менем. Однако в том, что касалось Верховного суда, демократический лидер повел себя примерно так же, как лидеры военных хунт. Действовавший на тот момент состав суда был назначен в 1983 году президентом Раулем Альфонсином. Так как в дальнейшем передача власти произошла демократическим путем, у Менема, казалось бы, не было никакой причины менять судей. Однако Менем продемонстрировал свои намерения уже в ходе выборов: он постоянно (хотя и безуспешно) призывал членов Верховного суда подать в отставку и даже запугивал их. Судье Карлосу Фиату он публично предложил должность посла. Однако Фиат в качестве ответа отправил Менему экземпляр своей книги «Закон и нравственность», сделав на нем надпись: «К вашему сведению, эту книгу написал я».

Не смущенный подобным отпором Менем через три месяца после вступления в должность направил в Палату представителей законопроект, предлагающий расширить состав Верховного суда с пяти членов до девяти. Одним из аргументов был тот же, который Рузвельт использовал в 1937 году: судьи перегружены. Закон был одобрен обеими палатами парламента, и это позволило Менему назначить четырех новых судей и обеспечить себе большинство в Верховном суде.

Победа Менема пробудила те опасные силы, о которых мы говорили раньше. Следующий шаг президента заключался в том, что он переписал конституцию и удалил из нее норму о допустимом числе президентских сроков, таким образом он смог участвовать в следующих выборах. После переизбрания Менем приступил к очередному изменению конституции, однако на этот раз его остановили — однако не аргентинские политические институты как таковые, а оппозиция в его собственной Перонистской партии: перонисты не хотели допустить единоличной диктатуры.

Со времени получения независимости Аргентина страдала от тех же институциональных проблем, которые поразили и остальную Латинскую Америку. Развитие страны шло по пути порочного круга, а не в русле благотворной обратной связи. Вследствие этого прогрессивные шаги — такие как создание подлинно независимого Верховного суда — так и не были сделаны. В плюралистической государственной системе ни одна группа не хочет или не осмеливается полностью лишить власти другую группу из страха, что затем под удар могут быть поставлены ее собственные полномочия. В то же время широкое распределение власти в обществе делает такие попытки весьма затруднительными. Верховный суд может сохранить независимость при условии, что он пользуется серьезной поддержкой широких слоев общества, которые не потерпят попыток лишить суд независимости.

Именно так дело обстояло в США, но не в Аргентине. В последнем случае законодатели были просто счастливы подорвать влияние Верховного суда, даже при том, что это ставило под угрозу их собственное положение. Объяснение этому состоит в том, что в условиях действия экстрактивных институтов устранение независимого суда приносит много выгод и плюсы при этом могут перевесить возможные риски.

 

Позитивный отклик и благотворная обратная связь

Инклюзивные политические и экономические институты не появляются из ниоткуда. Часто они возникают на фоне серьезного конфликта тех, кто поддерживает экономический рост, и тех, кто на тот момент обладает политической властью. Инклюзивные институты зарождаются при наступлении исторических точек перелома, таких как Славная революция в Англии или основание колонии Джеймстаун в Северной Америке, — то есть тогда, когда определенные факторы приводят к ослаблению правящих кругов и усилению оппозиции, и в результате возникают стимулы для построения более плюралистического общества. Исход политического конфликта невозможно предвидеть. Когда мы всматриваемся в прошлое, нам кажется, что множество исторических событий были неизбежными, но на самом деле путь истории не предопределен. И тем не менее мы можем сказать, что, когда инклюзивные политические и экономические институты уже выстроены, они запускают процесс благотворной обратной связи, который чем дальше, тем больше повышает вероятность их укрепления и даже расширения.

Благотворная обратная связь работает благодаря нескольким механизмам. Во-первых, логика плюралистических политических институтов делает узурпацию власти диктатором, партией или даже законно избранным президентом гораздо более сложным делом. Это пришлось обнаружить Франклину Рузвельту, когда он попытался преодолеть ограничения, которые наложил на власть президента Верховный суд. В свое время с этим же столкнулся и сэр Роберт Уолпол, попытавшийся в упрощенном порядке применить Черный акт. В обоих случаях слишком большая концентрация власти в руках одного человека или узкой группы людей начала бы подрывать устои плюралистических политических институтов, и главная особенность плюрализма — это как раз его способность противостоять подобным попыткам.

Плюрализм также поддерживает концепцию верховенства закона, то есть принцип, согласно которому законодательные нормы должны применяться одним и тем же образом ко всем гражданам, — это совершенно невозможно при абсолютной монархии. Но принцип верховенства закона, кроме того, предусматривает, что никакой закон не может применяться одной группой для нарушения прав другой группы. Что еще важнее, этот принцип открывает возможности более широкого участия населения в политическом процессе и создает все бо́льшую инклюзивность, поскольку способствует продвижению идеи, что люди должны быть равны не только перед законом, но и в рамках политической системы. Концепция верховенства закона — один из тех принципов, которые в Британии XIX века ослабили сопротивление политической элиты и сделали возможным постепенное распространение избирательного права на всех взрослых граждан.

Во-вторых, как мы ранее уже несколько раз отмечали, инклюзивные политические институты поддерживают аналогичные институты экономические и сами в свою очередь получают от последних поддержку. Этот процесс запускает еще один механизм благотворной обратной связи. Инклюзивные экономические институты устраняют наиболее одиозные экстрактивные черты в экономике, такие как рабство или крепостное право, борются с монополиями и придают динамизм экономике в целом, и все это минимизирует те гипотетические выгоды, которые кто-либо мог бы получить — по крайней мере в краткосрочной перспективе — от узурпации политической власти. Так как экономические институты к XVIII веку уже были в Британии в достаточной степени инклюзивными, то элита, решись она бороться за неограниченную власть, получила бы меньше выгод и, в сущности, больше потеряла бы при проведении крупномасштабных репрессий против сторонников демократии. Эта особенность благотворной обратной связи сделала постепенный процесс продвижения демократии в Британии XIX века и менее тревожным для элиты, и более успешным.

Совсем иначе дела обстояли в странах с абсолютистскими режимами, таких как Австро-Венгрия и Россия, где экономические институты все еще сохраняли высокую степень экстрактивности и где ответом на требования более широкого политического представительства в конце XIX — начале XX века стали репрессии — ведь элита слишком много теряла, если бы лишилась власти.

И наконец, инклюзивные политические институты поощряют расцвет свободных СМИ, а свободные СМИ предоставляют информацию и мобилизуют силы, противостоящие любой угрозе для институтов, — как это случилось в последней четверти XIX и первой четверти XX века, когда растущее могущество «баронов-разбойников» стало представлять угрозу самой сути инклюзивных экономических институтов в США.

Хотя исход постоянных конфликтов продолжает оставаться неопределенным, благотворная обратная связь, приводимая в действие всеми этими механизмами, задает мощное направление движения, в рамках которого инклюзивные институты остаются устойчивыми, способными противостоять разнообразным угрозам и продолжают развиваться, как это было в Британии и США. К сожалению, как мы увидим в следующей главе, экстрактивные институты могут запускать столь же мощный процесс, способствующий их устойчивости, — порочный круг.