Исторические корни

Уровень жизни в разных странах мира различается разительно. Даже беднейшие граждане США имеют доход, доступ к здравоохранению, образованию, коммунальным услугам и прочие экономические и социальные возможности в степени, значительно превосходящей ту, в которой они доступны огромному количеству людей, живущих в странах Черной Африки, Южной Азии и Центральной Америки. Контраст между Северной и Южной Кореей, двумя Ногалесами или Соединенными Штатами и Мексикой показывает нам, что это достаточно недавнее явление. Пятьсот лет назад Мексика, а точнее, располагавшееся на ее территории государство ацтеков было явно богаче всех своих северных соседей, причем США обогнали Мексику только в XIX веке. Разрыв между двумя Ногалесами — еще более «свежий» феномен. Южная и Северная Корея были экономически, социально и культурно идентичны, пока по итогам Второй мировой войны страна не была разделена по 38-й параллели. Точно так же большинство примеров огромного разрыва в уровнях экономического развития относятся к последним двум столетиям.

Неизбежна ли была сложившаяся ситуация? Что именно в истории — или географии, или культуре, или в этническом составе — предопределило нынешнее положение, когда Западная Европа, Соединенные Штаты и Япония стали в последние два века во много раз богаче стран Черной Африки, Латинской Америки и Китая? Было ли неизбежным то, что промышленная революция XVIII века случилась в Англии, а затем распространилась на Западную Европу и «дочерние страны» Британии в Северной Америке и Австралазии? Можно ли представить себе мир, где Славная революция и индустриализация происходят, скажем, в Перу, а затем инки колонизируют Западную Европу и обращают белых европейцев в рабов, — или это всего лишь альтернативная история, вид исторической научной фантастики?

Чтобы ответить на эти вопросы — а на самом деле даже чтобы просто подумать над ними, — нам понадобится теория, объясняющая, почему некоторые нации процветают, в то время как другие пребывают в упадке и в бедности. Такая теория должна назвать как факторы, которые приводят к процветанию или препятствуют ему, так и их исторические корни. Данная книга как раз предлагает такую теорию. Любое сложное социальное явление, как, например, разные пути развития сотен государств во всем мире, по всей видимости, имеет множество причин, что заставляет большинство исследователей с подозрением относиться к теориям, объясняющим такие явления какой-то одной причиной, теориям слишком простым и при этом слишком универсальным. Или же теориям, которые, напротив, предлагают различные объяснения для явно схожих явлений, наблюдаемых в разное время и в разных местах.

Мы же выдвинули простую теорию и используем ее для объяснения главных черт экономического и политического развития стран мира начиная с эпохи неолитической революции. В своем выборе мы руководствовались не наивной верой в то, что подобная теория может объяснить все, а уверенностью, что она поможет нам выявить определенные параллели, пусть для этого иногда и придется пожертвовать многими интересными деталями. И вообще, успешность теория определяется не тем, что она скрупулезно перечисляет все частности, а тем, что она дает полезное и эмпирически обоснованное объяснение ряду процессов, а также выявляет основные силы, двигающие эти процессы.

Наша теория старается достичь указанных целей, действуя на двух уровнях. Первый — это различие между экстрактивными и инклюзивными экономическими и политическими институтами. Второй — это наше объяснение того, почему инклюзивные институты в некоторых странах мира появляются, а в других — нет. Первый уровень нашей теории посвящен интерпретации истории в свете развития институтов, а второй — тому, как история формирует институциональные пути развития государств.

Центральный пункт нашей теории — это связь между инклюзивными экономическими и политическими институтами и благосостоянием. Инклюзивные экономические институты, обеспечивающие права собственности, создающие ровное игровое поле и привлекающие инвестиции в новые технологии и знания, более благоприятствуют экономическому росту, чем экстрактивные экономические институты, которые приводят к изъятию ресурсов у большинства в пользу меньшинства и не могут обеспечить права собственности или дать стимулы для экономической деятельности. Инклюзивные экономические институты поддерживают соответствующие политические институты и сами же, в свою очередь, опираются на них. А инклюзивные политические институты — это те, что обеспечивают широкое распределение политической власти и при этом позволяют достичь такой степени политической централизации, которая гарантирует законность и порядок, сохранность прав собственности и инклюзивную рыночную экономику. Равным образом, экстрактивные экономические институты синергетически связаны с экстрактивными политическими институтами, концентрирующими власть в руках меньшинства. Понятно, что это меньшинство стремится к сохранению и развитию экстрактивных экономических институтов, извлекая из них выгоду и используя ресурсы, чтобы упрочить свою политическую власть.

Описанные тенденции не подразумевают, что экстрактивные экономические и политические институты несовместимы с экономическим ростом. Напротив, элита и в условиях экстрактивности хотела бы, при прочих равных, по возможности большего экономического роста, который позволил бы ей извлекать больше благ. Экстрактивные институты, достигшие по крайней мере минимального уровня политической централизации, часто способны организовать некоторые условия для экономического роста. И тем не менее важным фактором здесь является то, что такой рост в условиях экстрактивных институтов не будет устойчивым по двум причинам. Первая состоит в том, что устойчивый экономический рост требует инноваций, а инновации не могут не сопровождаться созидательным разрушением, которое привносит много нового в экономическую ситуацию и может дестабилизировать устоявшуюся политическую систему. Поскольку элиты, управляющие экстрактивными институтами, боятся созидательного разрушения, они сопротивляются ему, и любой рост, созревший под сенью экстрактивных институтов, будет весьма кратковременным. Вторая причина заключается в том, что власть в условиях экстрактивных институтов дает возможность получать огромные выгоды за счет общества, и это делает политическую власть весьма желанной. Вследствие этого всегда будет действовать множество сил, толкающих общество под властью экстрактивных институтов в сторону большей политической нестабильности.

Взаимодействие между экстрактивными экономическими и политическими институтами создает порочный круг, в котором экстрактивные институты имеют тенденцию к закреплению и усилению. Точно так же можно говорить и о благотворной обратной связи, соединяющей инклюзивные экономические и политические институты. Но ни порочный круг, ни благотворная обратная связь не предопределены. И в самом деле, какие-то государства сегодня живут в условиях инклюзивных институтах (хотя исторически нормой были экстрактивные институты), поскольку общества этих стран способны сломать эти схемы и перейти к инклюзивности. Наше объяснение такого перехода — историческое, и все же оно не предполагает, что в истории существует предопределенность. Важнейшие институциональные перемены происходили в результате реакции существовавших в тот момент институтов на точки перелома. Подобные точки — это те или иные значительные события, разрушающие сложившийся политический и экономический баланс; такой точкой стала, например, «черная смерть» — эпидемия чумы XIV века, которая во многих регионах Европы унесла, по некоторым оценкам, от трети до половины населения. Другие точки перелома — это открытие атлантических торговых путей, что создало возможности для получения огромных прибылей для некоторых стран Западной Европы; промышленная революция, которая заложила основу для быстрых (и разрушительных для устоявшегося мирового экономического порядка) перемен.

Почему пути институциональных изменений так различаются в разных обществах? Ответ на этот вопрос надо искать в механизме институционального дрейфа. Подобно тому, как в двух изолированных одна от другой популяциях одного и того же вида наборы генов начинают постепенно все более и более различаться в результате случайных мутаций (так называемый «дрейф генов»), два изначально схожих человеческих общества тоже будут все больше расходиться вследствие «дрейфа институций». Этот процесс также идет очень медленно. Конфликт из-за ресурсов и власти (то есть борьба за контроль над институтами) — постоянный процесс в любом обществе. Часто исход конфликта предугадать невозможно, а поле, на котором «играют» участники, зачастую имеет большой уклон. Любой результат такого конфликта толкает институциональный дрейф в ту или иную сторону.

Но это вовсе не обязательно накопительный процесс. Он не предполагает, что маленькие перемены в какой-то точке непременно со временем приведут к качественному изменению. Напротив, как мы видели на примере Римской Британии в главе 6, небольшие изменения возникают, а затем могут исчезнуть, чтобы впоследствии возникнуть вновь. И тем не менее, когда наступает точка перелома, эти небольшие перемены, драйверы институционального дрейфа, могут заставить изначально схожие общества встать на совершенно разные пути развития.

В главах 7 и 8 мы видели, что, несмотря на множество схожих черт у Англии, Франции и Испании, точка перелома в виде развития атлантической торговли имела наибольшее влияние именно на Англию из-за этих небольших различий — а именно того факта, что вследствие событий XV века английская корона не контролировала заморскую торговлю, а во Франции и в Испании такая торговля была монополизирована королевской семьей и связанными с ней группами. Как результат, во Франции и Испании именно монарх и ассоциированные с ним группы были главными бенефициарами тех огромных прибылей, которые несла с собой атлантическая торговля и колониальная экспансия, в то время как в Англии эти прибыли концентрировались в руках групп, оппозиционных монархии. Хотя институциональный дрейф — это всегда медленные и кажущиеся незначительными изменения, его взаимодействие с точками перелома приводит к институциональному расхождению, и это расхождение создает впоследствии все большие различия в институтах, на которые со временем повлияет следующая точка перелома.

История здесь — ключевой фактор, потому что именно исторический процесс, благодаря институциональному дрейфу, создает различия, которые станут решающими в очередной критический момент. Сами по себе точки перелома — это исторический поворотный пункт. А существование порочного круга или благотворной обратной связи приводит нас к необходимости изучать историю, чтобы понять природу исторически обусловленных институциональных различий. Однако наша теория не декларирует исторического детерминизма — да и в целом никакого детерминизма. Именно по этой причине ответ на вопрос, с которого мы начали свои изыскания в этой главе, будет «нет» — нет никакого исторического закона, согласно которому Перу настолько беднее Западной Европы или Соединенных Штатов.

Прежде всего, что бы ни утверждали теории географического или культурного предопределения, эта латиноамериканская страна вовсе не приговорена к бедности вследствие своего географического положения или особенностей культуры. Согласно нашей теории, Перу сегодня настолько беднее Западной Европы или Северной Америки из-за действующих там институтов, и для того чтобы понять причины этого явления, нам нужно разобраться в историческом процессе институционального развития этой страны. Как мы видели в главе 2, пять тысяч лет назад империя инков, которая занимала территорию современного Перу, была богаче, более технологически развита и более политически централизована, чем небольшие сообщества тогдашней Северной Америки. Точкой перелома здесь стало испанское завоевание и выбранный завоевателями способ колонизации, который значительно отличался от способа колонизации Северной Америки. Это стало следствием не исторически предопределенного процесса, а непредсказуемого результата институционального развития в условиях точки перелома. По крайней мере три фактора влияли на изменение пути развития и приводили к совершенно различным долговременным схемам.

Во-первых, институциональные расхождения между двумя Америками, уже существовавшие в XV веке, предопределили то, каким образом обе они были колонизованы. Северная Америка пошла по институциональному пути, отличному от пути Перу, потому что до колонизации она была слабо заселена и тем привлекла европейских поселенцев, впоследствии вступивших в борьбу с губернаторами, которых пытались навязать им Вирджинская компания и британская корона. Испанские же конкистадоры, напротив, нашли в Перу централизованное экстрактивное государство, механизмы которого они сумели узурпировать, и многочисленное население, которое они смогли заставить работать в рудниках и на плантациях.

Не было и никакого географического предопределения, чего-то особого в расположении обеих Америк к моменту прибытия туда европейцев. Как появление централизованного государства бушонгов при царе Шиаме стало результатом серьезных институциональных инноваций или, возможно даже, политической революции, как мы видели в главе 5, так же цивилизация инков в Перу и многонаселенность этой местности были следствием институциональных инноваций. Такое вполне могло бы произойти не в Перу, а в Северной Америке — скажем, в таком регионе, как долина Миссисипи, или даже в северо-восточных областях современных Соединенных Штатов. В таком случае европейцы обнаружили бы в Андах необитаемые пространства, а в Северной Америке — централизованные государства, и тогда Перу и Соединенные Штаты поменялись бы ролями. Европейские поселенцы устремились бы в Перу, а конфликт поселенцев и колониальной элиты со временем привел бы к образованию инклюзивных институтов именно здесь, а не в Северной Америке. Разумеется, последующие пути экономического развития тогда бы тоже сильно отличались от того, что мы в действительности наблюдаем.

Во-вторых, империя инков могла бы найти способ и более успешно противостоять европейской колонизации — как его нашла Япония, когда эскадра коммодора Перри вошла в залив Эдо. И хотя бо́льшая экстрактивность инкской империи сравнительно с Японией эпохи Токугава наводит на мысль, что политическая революция по модели Реставрации Мейдзи была в Перу куда менее вероятна, все-таки нет никакой исторической неизбежности в том, что инки полностью подчинились европейскому владычеству. Если бы они были в состоянии сопротивляться или даже модернизировать свои институты под угрозой вторжения, вся картина исторического развития Нового Света, да и вообще вся мировая история была бы совершенно иной.

В-третьих (и это решающий фактор), нет ничего предопределенного — ни с исторической, ни с географической, ни с культурной точки зрения — в том, что европейцы стали единственными колонизаторами в мире. Таковыми могли оказаться и китайцы, и даже те же инки. Конечно, такая картина кажется невероятной, когда мы смотрим на мир через призму событий XV столетия, когда европейцы сделали бросок на американский континент, а Китай, напротив, замкнулся в себе. Но сама по себе Западная Европа XV века представляла собой результат непредсказуемого институционального дрейфа, направляемого точками перелома, и ничто в этом процессе не было неизбежным. Западноевропейские державы не смогли бы выдвинуться на первые роли и завоевать мир, не пройди они через несколько исторических поворотных пунктов. Они включали в себя и специфический путь развития, на который встал феодализм, с постепенным исчезновением рабства и ослаблением власти королей; и тот факт, что за те столетия, что прошли с начала второго тысячелетия нашей эры в Европе, произошел быстрый рост политически независимых и экономически автономных городов; и то, что европейские монархии не так боялись морской торговли и, следовательно, не так стремились ее ограничить, как это делали китайские императоры во время династии Мин; и «черная смерть», пошатнувшая основы феодального порядка. Если бы события развивались иначе, мы бы сегодня жили в совсем другом мире, где Перу могло бы быть богаче Западной Европы или Соединенных Штатов.

Естественно, предсказательная сила любой теории, в которой важное место занимают и небольшие отличия, и непредсказуемость, весьма невелика. В XV или даже в XVI столетии, не говоря уж о нескольких веках, последовавших за падением Римской империи, мало кто мог предвидеть, какой серьезный поворот в сторону инклюзивных институтов произойдет в Британии. Лишь специфический процесс институционального дрейфа и природа точки перелома, возникшей с открытием атлантической торговли, сделала его возможным. Точно так же в разгар культурной революции в Китае вряд ли многие могли предположить, что эта страна скоро встанет на путь радикальных изменений своих экономических институтов, а впоследствии и на путь стремительного экономического роста. Равным образом невозможно предсказать сколь-нибудь уверенно, как изменится та или иная страна через 500 лет. И все же это нельзя считать дефектами нашей теории. Обзор, который мы здесь представили, хорошо иллюстрирует ту мысль, что любой подход, основанный на историческом, географическом, культурном или иного рода детерминизме, неправилен. Небольшие различия и непредсказуемость — это не ключевая часть нашей теории. Это ключевая часть механизма истории.

Хотя делать какие-либо предсказания о том, какое общество станет более процветающим в сравнении с другими, и сложно, однако в этой книге мы постарались показать, что наша теория достаточно хорошо объясняет огромную разницу между богатством одних стран и бедностью других — разницу, существующую по всему миру. В оставшейся части этой главы вы увидите, что эта теория позволяет сделать и определенные предположения относительно того, общества какого типа имеют больше шансов добиться экономического роста в течение ближайших десятилетий.

Во-первых, порочный круг и механизм благотворной обратной связи приводят к значительной устойчивости и инерционности развития. Нет никаких сомнений, что в ближайшие 50 и даже 100 лет Соединенные Штаты и Западная Европа, благодаря их инклюзивным институтам, будут оставаться богаче (причем значительно богаче) стран Черной Африки, Ближнего Востока, Центральной Америки и Юго-Восточной Азии. Тем не менее в пределах этих широких рамок в течение следующего столетия произойдут серьезные институциональные изменения, вследствие которых каким-то странам удастся, сломав привычные схемы, из бедных стать богатыми.

Нации, которые не смогли достичь практически никакого уровня политической централизации, такие как Сомали или Афганистан, или же те, которые испытали коллапс государственной системы, как это случилось с Гаити после землетрясения 2010 года, разрушившего инфраструктуру страны, вряд ли придут к экономическому росту, располагая лишь экстрактивными институтами. Так же маловероятно и то, что они смогут преобразовать их в инклюзивные. Напротив, страны, которые вероятнее всего испытают рост в ближайшие несколько десятилетий — возможно, даже при экстрактивных институтах, — это те страны, которые сегодня достигли определенного уровня политической централизации. В Черной Африке это Бурунди, Эфиопия, Руанда (то есть государства с долгой историей централизованной государственной власти), а также Танзания, которой удалось построить такую централизованную власть или, по крайней мере, заложить ее фундамент. В Латинской Америке подобного можно ожидать от Бразилии, Чили и Мексики, которые не только достигли политической централизации, но и сделали серьезные шаги по направлению к плюрализму. Из нашей теории вытекает также, что в Колумбии устойчивый экономический рост вряд ли возможен.

Наша теория показывает, что рост в условиях экстрактивных политических институтов (такой, например, как в Китае) вряд ли будет устойчивым — вполне вероятно, что он скоро выдохнется. Есть и менее ясные случаи. К примеру, Куба может перейти к инклюзивным институтам и приступить к серьезным экономическим переменам, а может и погрязнуть в застое, сохраняя свои экстрактивные политические и экономические установления. То же самое можно сказать и о Северной Корее или Бирме (Мьянме). Таким образом, хотя наша теория и предлагает инструменты для осмысления того, каким образом институты меняются, и предположений о последовательности этих перемен, однако сама природа этих «мутаций» (то, что в них важную роль играют незначительные отличия и неопределенность) подсказывает нам, что более точные предсказания становятся очень трудным делом.

Еще большая осторожность требуется, когда мы пытаемся сформулировать политические рекомендации на основе нашего очерка о богатстве и бедности. Если направление процесса изменений в точках перелома задается существующими в стране институтами, то ими же обусловлена реакция общества на те или иные политические действия. Конечно, в целом наша теория гласит, что разные общества приходят к процветанию одним и тем же путем — превращая свои институты из экстрактивных в инклюзивные. Но и без глубокого анализа понятно, что простых рецептов такого превращения не существует.

Во-первых, механизм порочного круга подразумевает, что изменение институтов — гораздо более сложный процесс, чем их появление. В особенности потому, что экстрактивные институты могут воспроизводить себя в другом обличии — мы видели это в главе 12 на примере «железного закона олигархии». Так что свержение экстрактивного режима президента Мубарака в феврале 2011 года никак не гарантирует, что Египет пойдет по пути строительства более инклюзивных институтов, — именно потому, что экстрактивные институты в состоянии воспроизводиться вопреки всем надеждам демократического движения.

Во-вторых, поскольку пути истории непредсказуемы, надо обладать недюжинной смелостью, чтобы формулировать общие политические рекомендации по переходу к инклюзивным институтам. И тем не менее наша теория все-таки может помочь в деле политического анализа, так как она позволяет распознать неверные политические рекомендации, основанные либо на неправильных предпосылках, либо на недостаточном понимании механики изменения институтов. В этом деле (как и во многих других) избежать тяжелых ошибок — такая же важная цель, как и попытаться найти простые решения, но, в отличие от последней, куда более достижимая. Возможно, это становится более всего понятно, когда мы рассматриваем политические рекомендации, предлагающие «авторитарный рост» и опирающиеся на успешный опыт китайского экономического роста нескольких последних десятилетий. Ниже мы объясним, почему такие рекомендации ошибочны и почему экономический рост в Китае, хотя и выглядит столь впечатляющим, на самом деле представляет собой еще один пример роста при экстрактивных институтах, который вряд ли перерастет в устойчивое экономическое развитие.

 

Неотразимый шарм авторитарного роста

Дай Гофан довольно рано распознал начинающийся в Китае урбанистический бум. Новые автострады, бизнес-центры, жилые дома и небоскребы начали расти в Китае 90-х годов повсюду, и Дай был уверен, что этот рост в следующее десятилетие будет только набирать скорость. По его оценкам, принадлежащая ему сталелитейная компания Jingsu Tieben Iron and Steel могла бы занять большой сегмент рынка, производя дешевую качественную продукцию, в особенности в сравнении с неповоротливыми государственными металлургическими предприятиями. Дай планировал построить огромный сталелитейный комбинат и в 2003 году действительно приступил к его строительству при поддержке местного партийного руководства города Чанчжоу. Однако к марту 2004 года строительство было заморожено по указу руководства КПК в Пекине, а Дай арестован в связи с обвинениями, которые так и не были оглашены публично.

Вероятно, власти были уверены, что они легко найдут свидетельства преступной деятельности Дая. В результате он провел следующие пять лет в тюрьме и под домашним арестом и лишь в 2009 году был признан виновным в каких-то мелких правонарушениях. Его настоящее преступление состояло в том, что он затеял реализацию большого проекта, который мог бы составить конкуренцию государственным предприятиям, причем сделал это без разрешения Коммунистической партии. По крайней мере, именно такой урок вынесли из этого дела остальные игроки рынка.

Реакция Коммунистической партии на таких предпринимателей, как Дай, не должна удивлять. Чэнь Юнь, один из ближайших соратников Дэн Сяопина и предполагаемый архитектор рыночных реформ на их начальном периоде, суммировал взгляды большинства партийных кадров на экономику, уподобив ее «птице в клетке»: экономика — это птица, а партийный контроль за ней — клетка, она предназначена для того, чтобы птица была здоровой и ухоженной. Но клетку нельзя открывать, а то птица улетит. Когда важнейший пост в Китае, место генерального секретаря Коммунистической партии, занял в 1989 году Цзян Цзэминь, он пошел еще дальше и четко сформулировал те подозрения, которые питала партийная верхушка по отношению к бизнесменам, считая их «ищущими только своей выгоды дельцами и торговцами, которые мошенничают, воруют, суют взятки и уклоняются от налогов».

На протяжении всех 1990-х годов, хотя в страну начали поступать иностранные инвестиции, а государственные предприятия активно побуждались к расширению, частное предпринимательство встречало настороженное отношение, у многих бизнесменов отнимали собственность, а иногда они даже попадали в тюрьму. Хотя отношение к предпринимателям, подобное подозрительному отношению Цзян Цзэминя, сейчас менее распространено, подобные взгляды все еще популярны в Китае. По словам одного китайского экономиста,

«большие государственные компании вовлекаются в реализацию крупных проектов. Но когда к ним пытаются подступиться частные предприятия, особенно если это грозит конкуренцией с государственными, их на каждом углу подстерегают проблемы».

Несмотря на то, что сейчас множество частных компаний действуют на рынке Китая, многие экономические субъекты все еще находятся под контролем и защитой государства. Журналист Ричард Макгрегор рассказывает, что на столе руководителя любой крупной государственной фирмы в Китае стоит красный телефон. По нему партийное руководство отдает приказы: что компания должна сделать, куда она должна инвестировать деньги и каковы должны быть цели этих инвестиций. Эти гигантские корпорации все еще находятся под партийным контролем, а это означает, что партийные бонзы могут по собственному желанию переставлять с места на место своих директоров, увольнять или продвигать их, причем без каких-либо объяснений.

Все это, конечно, не значит, что Китай не делает серьезных шагов в сторону инклюзивных экономических институтов, шагов, которые предопределили его впечатляющий экономический рост за последние 30 лет. Большинство бизнесменов чувствует себя в безопасности, но не в последнюю очередь потому, что они заручились поддержкой местных партийных кадров и верхушки КПК в Пекине. Многие государственные предприятия получают прибыль и участвуют в конкуренции на международных рынках. Это радикально отличает нынешний Китай от Китая времен Мао. Как мы видели в предыдущей главе, экономика Китая начала расти благодаря тому, что страна под руководством Дэн Сяопина предприняла ряд радикальных реформ, поставивших экономические институты на путь большей инклюзивности. Кроме того, Китай извлек выгоду из огромного количества дешевой рабочей силы и доступа к международным рынкам, капиталам и технологиям.

Хотя китайские экономические институты сегодня несравнимо более инклюзивны, чем три десятилетия назад, Китай — это пример экономического роста в условиях экстрактивности. Несмотря на акцент на инновациях и технологиях, китайский рост базируется на усвоении существующих технологий и быстрых инвестициях, а не на созидательном разрушении. Важным аспектом экономической ситуации остается то, что права собственности в Китае до сих пор недостаточно защищены. Время от времени у каких-нибудь бизнесменов отбирают их собственность, как это случилось с Даем. Мобильность рабочей силы жестко регулируется, и самое базовое право собственности — право продавать собственный труд по собственному усмотрению — все еще соблюдается не в полной мере.

До какой степени экономические институты Китая все еще далеки от действительной инклюзивности, можно увидеть на примере того, как мало бизнесменов могут даже начать какую бы то ни было деятельность без поддержки местных или, что еще более важно, столичных партийных органов. Связь между бизнесом и партией весьма прибыльна для обеих сторон. Заручившееся поддержкой партии предприятие получает контракты на выгодных условиях, оно может выселять обычных людей с места жительства, чтобы экспроприировать их землю, оно может безнаказанно нарушать законы и нормативы. Те, кто встают у него на пути, рискуют оказаться в тюрьме или даже в могиле.

Огромный вес Коммунистической партии и экстрактивных институтов в Китае напоминает о сходстве экономического роста в Советском Союзе в 1950-е и 1960-е годы с нынешним китайским ростом, хотя у этих явлений и есть ряд важных отличий. Советский Союз добился экономического роста в условиях экстрактивных экономических и политических институтов, потому что принудительно сконцентрировал ресурсы в индустрии с централизованным командным управлением — преимущественно в области вооружений и тяжелой промышленности. Такой рост был частично возможен, потому что необходимо было много наверстать. Рост в условиях экстрактивных институтов проще, когда нет необходимости в созидательном разрушении. Китайские экономические институты, без сомнения, более инклюзивны, чем были в Советском Союзе, но политические институты остаются экстрактивными. Коммунистическая партия в Китае всесильна и контролирует всю бюрократию страны, вооруженные силы, средства массовой информации и значительную часть экономики. У граждан Китая мало политических свобод, а уровень их включенности в политический процесс очень низок.

Многие наблюдатели надеялись, что экономический рост в Китае принесет с собой демократию и больший плюрализм. В 1989 году было ощущение, что демонстрации на площади Тяньаньмэнь приведут к большей открытости и, возможно, даже к краху коммунистического режима. Но против демонстрантов были направлены танки, и вместо мирного изменения режима в историю вошла бойня на площади Тяньаньмэнь. После этих событий китайские институты стали во многом еще более экстрактивными. Реформаторы, такие как Чжао Цзыян, поддержавший на посту генерального секретаря КПК студентов на площади Тяньаньмень, были отстранены от дел, и партия с еще большей силой стала подавлять гражданские права и свободу слова. Чжао Цзыян более 15 лет оставался под домашним арестом, всякое публичное упоминание о нем было запрещено, чтобы он не стал символом для сторонников политических реформ.

Сегодня партийный контроль над средствами массовой информации, включая Интернет, достиг беспрецедентного уровня. Во многих случаях это обеспечивается самоцензурой: редакции СМИ хорошо знают, что им нельзя упоминать Чжао Цзыяна или Лю Сяобо, который остался в тюрьме даже после того, как получил Нобелевскую премию мира. Самоцензура поддерживается совершенно оруэлловскими механизмами слежки за разговорами и общением, закрытием веб-сайтов и газет и даже частичной блокировкой доступа к личным новостным лентам в Интернете. Все это проявилось в полной мере, когда в 2009 году появились новости о том, что сын генерального секретаря КПК Ху Цзиньтао уличен в коррупции. Партийный механизм контроля за информацией был немедленно запущен на полную мощность и оказался способен не только не пропустить эти новости в китайскую печать, но и блокировать их на сайтах New York Times и Financial Times.

Из-за партийного контроля над экономическими институтами возможности созидательного разрушения жестко ограничены, и ситуация не изменится без радикальных реформ политических институтов. Как и в свое время в Советском Союзе, в Китае экстрактивный экономический рост был облегчен тем, что стране надо было очень многое наверстать. Доход на душу населения в Китае все еще нельзя сопоставить с американскими или западноевропейскими стандартами. Конечно, китайский рост значительно более диверсифицирован, чем когда-то советский, он происходит не только в области вооружений или в тяжелой индустрии, а китайские бизнесмены демонстрируют достаточную степень предприимчивости. И все-таки этот рост выдохнется, если экстрактивные политические институты не будут заменены на инклюзивные. А пока последние остаются экстрактивными, китайский экономический рост будет ограниченным, как это было во многих подобных случаях.

Китайский опыт поднимает несколько интересных вопросов о том, насколько устойчивым может оказаться экономический рост в условиях авторитаризма. Реальность подобного роста стала популярным аргументом у оппонентов «вашингтонского консенсуса» — то есть представления, согласно которому для запуска экономического роста во многих слаборазвитых регионах мира необходимы либерализация рынков и торговли и определенные институциональные реформы. Наибольшая привлекательность этого аргумента — особенно в глазах правителей стран с экстрактивными институтами — состоит в том, что он позволяет им и дальше сохранять (и даже усиливать) собственную авторитарную власть и придает легитимность их грабительской экономической политике.

Как показывает наша теория, такой тип экономического роста возможен в особенности в тех странах, которые до этого испытали упадок государственной власти, и, возможно, подобный рост даже оказывается наиболее подходящим сценарием для многих стран — от Камбоджи и Вьетнама до Бурунди, Эфиопии и Руанды. Но из нашей теории также следует, что ни один тип экономического роста в условиях экстрактивных политических институтов не будет устойчивым.

В случае Китая процесс роста, основанного на «догоняющем» эффекте, на импорте иностранных технологий и экспорте низкотехнологичной промышленной продукции, продлится еще какое-то время. И тем не менее он закончится — по крайней мере тогда, когда Китай достигнет уровня жизни, сравнимого со среднеразвитыми странами переходной экономики. Наиболее вероятным сценарием здесь можно считать сохранение власти в руках Коммунистической партии и крепнущей экономической элиты Китая в течение ближайших десятилетий. В таком случае опыт истории и наша теория подсказывают, что экономического роста с созидательным разрушением и реальными инновациями так и не наступит, а выдающиеся показатели китайского роста начнут снижаться.

Однако подобный сценарий вовсе не предопределен. Его можно избежать, если Китай перейдет к инклюзивным политическим институтам до того, как экономический рост при экстрактивных институтах выдохнется. И тем не менее, как мы увидим ниже, есть мало оснований полагать, что переход к более инклюзивным институтам в Китае близок или что он будет автоматическим и безболезненным.

Даже в самой китайской Коммунистической партии раздаются голоса, предупреждающие о подстерегающих страну опасностях и продвигающие идею политических реформ — то есть как раз перехода к более инклюзивным политическим институтам, если пользоваться нашей терминологией. Премьер Госсовета Вэнь Цзябао недавно заявил: существует риск, что без политической реформы экономический рост может затормозиться. Мы считаем это предположение верным, даже если многие на Западе с ним несогласны. По мнению этих наблюдателей, у Китая есть свой собственный, альтернативный путь, на котором удастся поддерживать экономический рост в условиях авторитаризма, а не инклюзивных экономических и политических институтов. Однако это ошибка. Мы уже показали важнейшие корни китайского успеха — радикальное изменение экономических институтов, превращение их из коммунистических в более гибкие, создающие стимулы для роста производства и торговли. Если рассматривать ситуацию в таком ключе, в китайском опыте нет ничего исключительного по сравнению с опытом других стран, которым удался переход от экстрактивных к инклюзивным экономическим институтам. Таким образом, Китай добился экономического роста не благодаря своим экстрактивным политическим институтам, а вопреки им: своим успешным ростом в течение последних трех десятилетий он обязан радикальному сдвигу от экстрактивности в сторону значительно большей инклюзивности.

У защитников идеи экономического роста в авторитарных условиях есть и другой аргумент: признавая в целом непривлекательность авторитаризма, они считают его всего лишь переходным этапом. Эта концепция восходит к одной из классических теорий политической социологии — модернизационной теории, сформулированной Сеймуром Мартином Липсетом. Модернизационная теория утверждает, что все общества в период роста дрейфуют в сторону более современного, развитого и цивилизованного состояния, то есть, в сущности, к демократии. Многие сторонники модернизационной теории заявляют также, что, как и демократия, инклюзивные институты суть побочный продукт экономического роста. Более того, хотя демократия и не тождественна инклюзивным политическим институтам, регулярные выборы и относительно свободная политическая конкуренция могут привести к развитию таковых. Развивая своего рода постмодернистскую версию модернизационной теории, колумнист New York Times Томас Фридман пошел еще дальше: по его мнению, как только в стране появилось достаточное число ресторанов «Макдональдс», за ними неизбежно последует приход демократии и возникновение необходимых институтов. Из всего этого складывается довольно оптимистическая картинка. За последние 60 лет мир стал свидетелем определенного экономического роста в большинстве стран, причем многие из них имели экстрактивные институты, в большинстве стран также вырос и образовательный уровень рабочей силы. Итак, поскольку доходы населения и уровень его образования продолжают расти, получается, что так или иначе все остальные хорошие вещи — такие как демократия, права человека, гражданские свободы, надежные права собственности — должны автоматически последовать из этого роста.

Модернизационная теория имеет много последователей как в академических кругах, так и за их пределами. К примеру, нынешняя концепция отношений США с Китаем сформирована на основании этой теории. Джордж Буш-старший так охарактеризовал политику США в отношении Китая: «Свободная торговля с Китаем — и время работает на нас!» Идея состояла в том, что свобода торговли Китая с Западом приводит к экономическому росту Китая, а этот рост, в свою очередь, принесет с собой демократию и более инклюзивные политические институты. И тем не менее быстрый рост объемов торговли между США и Китаем начиная с середины 1980-х годов мало способствовал установлению демократии в КНР, и даже более тесная интеграция, которая, судя по всему, последует в ближайшее десятилетие, вряд ли будет иметь больший эффект.

На той же модернизационной теории основывались и многочисленные оптимистические мнения о будущем Ирака после вторжения в эту страну сил коалиции под руководством США. Несмотря на ужасающие экономические показатели этой страны при режиме Саддама Хуссейна, Ирак в 2002 году был не беднее многих стран Черной Африки, а уровень образования его населения был достаточно высок, так что многие верили, что там существует почва для развития демократии и гражданских свобод, а возможно, и для того, что мы называем плюрализмом. Эти надежды рассыпались в прах по мере погружения иракского общества в пучину хаоса и гражданской войны.

Модернизационная теория бесполезна также при попытках понять, как противостоять главной причине неудач многих государств — работе экстрактивных институтов. Главный аргумент в пользу модернизационной теории состоит в том, что именно в богатых странах и только в них существуют демократические режимы, уважаются гражданские права, развиваются эффективные рынки и в целом инклюзивные экономические институты. Однако при интерпретации этого факта модернизационная теория игнорирует огромное влияние инклюзивности на экономический рост. Как мы показали в этой книге, именно общества, в которых утвердились инклюзивные институты, переживали на протяжении последних трехсот лет экономический рост и именно поэтому они относительно богаты сегодня.

Как соотносится модернизационная теория с реальностью, легко понять, взглянув на факты слегка под другим углом: в то время как те страны, что выстраивали инклюзивные экономические и политические институты в течение последних нескольких веков, добились устойчивого экономического роста, авторитарные режимы (даже с более быстрым экономическим ростом в последние 60 или 100 лет), вопреки Липсету и его теории, более демократичными не стали. И это не должно удивлять. Рост в условиях экстрактивных институтов возможен именно потому, что он не требует автоматически смены этих самых институтов. В действительности этот рост часто возникает потому, что те, кто контролирует экстрактивные институты, не рассматривают экономический рост как угрозу, а расценивают его как поддержку для своего режима — как это было с Коммунистической партией Китая в 1980-х. И неудивительно, что экономический рост, вызванный скачком цен на естественные ресурсы тех или иных стран (как это было в Габоне, России, Саудовской Аравии или Венесуэле), неспособен привести к фундаментальной трансформации авторитарного режима в демократию.

Исторические факты еще менее благоприятны для модернизационной теории. Множество относительно процветающих стран оказались во власти репрессивных диктатур и экстрактивных институтов. И Германия, и Япония первой половины XX века входили в число самых богатых и наиболее индустриально развитых государств мира, их граждане были сравнительно высоко образованы. Это не спасло ни Германию от растущей популярности Национал-социалистической партии, ни Японию от установления милитаристского режима, нацеленного на военный захват чужих территорий. А оба эти факта, в свою очередь, повлекли разворот экономических и политических институтов этих стран в сторону большей экстрактивности. Аргентина тоже была в XIX столетии одной из богатейших стран мира — такой же богатой, как Британия, а возможно, и богаче. Эта страна сумела извлечь выгоду из мирового сырьевого бума, и ее население также имело самый высокий уровень образования в Латинской Америке. Однако демократия и плюрализм имели в Аргентине не больше успеха (точнее, даже меньше успеха), чем в большинстве других стран Латинской Америки. Как мы видели в главе 11, один путч в Аргентине следовал за другим и даже демократически избранные лидеры часто начинали вести себя как кровавые диктаторы. А если рассматривать совсем недавние времена, мы также не увидим никакого прогресса и движения в сторону инклюзивных экономических институтов, а наоборот — заметим, как это описано в главе 13, что аргентинские правительства и в XXI веке безнаказанно отбирают собственность у граждан.

Все эти факты иллюстрируют несколько важных идей. Во-первых, экономический рост при авторитаризме и экстрактивных политических институтах в Китае, хотя и будет, видимо, продолжаться еще некоторое время, но не перейдет в устойчивую фазу — как случилось бы, будь он поддержан по-настоящему инклюзивными экономическими институтами и созидательным разрушением.

Во-вторых, вопреки постулатам модернизационной теории, не следует рассчитывать, что авторитарный рост обязательно приведет к демократии. Китай, Россия и некоторые другие авторитарные режимы, переживающие в настоящий момент определенный экономический рост, через некоторое время упрутся в потолок этого роста и не преодолеют его, пока не трансформируют свои политические институты в более инклюзивном направлении — то есть пока их властные элиты не захотят это сделать или пока не возникнет сильная оппозиция, которая заставит элиты это сделать.

В-третьих, рост в условиях авторитаризма не может быть устойчивым в долговременной перспективе, так что международному сообществу не стоит оказывать подобным режимам поддержку, хотя различные страны Латинской Америки, Азии и Черной Африки выбрали для себя именно этот путь потому, что он служит интересам их правителей.

 

Невозможно сконструировать процветание

В отличие от теории, изложенной в данной книге, «теория невежества» всегда готова дать ответ на вопрос, как разрешить проблему бедности: если все дело в невежестве, значит, дело можно поправить просвещением народа и обучением правителей и политиков, и тогда мы сможем «конструировать» процветание по всему миру — стоит лишь дать политикам правильные советы и убедить их ввести «хорошие» экономические практики. В главе 2, когда мы обсуждали эту гипотезу, мы рассказывали про Кофи Бусиа — премьер-министра Ганы в начале 1970-х годов, судьба которого иллюстрирует неоспоримый факт: главное препятствие на пути реформ, которые снизили бы риски на рынке и подтолкнули экономический рост, — это вовсе не невежество политиков, а то противодействие, которое оказывают реформе политические и экономические институты их собственных стран. Тем не менее теория невежества все еще достаточно популярна в среде западных политиков, которые чрезмерно сконцентрированы на «конструировании процветания».

Такие попытки конструирования предпринимаются в соответствии с двумя моделями. Первая, которую часто отстаивают международные организации вроде МВФ, подразумевает, что плохое развитие вызвано плохой экономической политикой, и вследствие этого «подопечным» странам предлагается определенный список улучшений («вашингтонский консенсус» как раз представляет собой пример такого списка). Эти улучшения касаются важных вещей, таких как макроэкономическая стабильность и привлекательные (во всяком случае, на первый взгляд) макроэкономические цели вроде сокращения государственного сектора экономики, гибкого валютного курса и либерализации платежного баланса (capital account liberalization). Касаются они и еще более серьезных макроэкономических материй — приватизации, повышения эффективности работы общественных служб, а возможно, еще и рекомендаций по улучшению работы самих органов государственного управления с помощью ряда антикоррупционных мер. И хотя сами по себе все эти мероприятия вполне разумны, но подход к ним международных организаций в Вашингтоне, Лондоне, Париже и в других местах до сих пор отличается неверной перспективой, которая мешает понять роль политических институтов и те препятствия, которые они ставят перед теми, кто направляет политику.

Попытки международных институций конструировать экономический рост, вынуждать бедные страны перенимать лучшие политические практики и лучшие институты, не приводит к успеху, потому что сначала приходится объяснить, почему здешние институты и политика плохи, а объяснение у международных советников только одно — потому что лидеры этих стран невежественны. После этого предложенные политические решения или не принимаются вовсе, или принимаются лишь на словах.

Многие страны по всему миру имитировали подобные реформы лишь в показном порядке, особенно страны Латинской Америки, находившейся в застое в течение всех 1980–1990 годов. На самом деле реформы были навязаны этим странам, при этом никто не озаботился тем, что политические институты там действуют своим чередом. И вот, даже там, где эти реформы были одобрены и их попытались осуществить, их суть была извращена или же политики постарались всяческими способами нейтрализовать их эффект. Все это можно проиллюстрировать на примере того, как «выполнялась» одна из ключевых рекомендаций международных институтов, направленная на достижение макроэкономической стабильности, — независимость центральных банков.

Эта рекомендация либо была принята лишь в теории, но не была реализована на практике, либо ее эффект был сведен на нет с помощью определенных политических инструментов. Мера эта была принципиально важна. Многие правители тратили больше, чем получали из доходных статей бюджета, а затем заставляли центральный банк покрыть разницу, включив печатный станок. Неизбежно возникающая при этом инфляция создавала нестабильность и неопределенность. Рекомендации международных институций гласили, что независимые центральные банки (такие, например, как германский Бундесбанк) будут сопротивляться политическому давлению и обуздают инфляцию. Президент Зимбабве Мугабе решил последовать международным рекомендациям, в 1995 году он объявил Центральный банк Зимбабве независимым. До этого показатель инфляции в Зимбабве плавал в районе 20 %, но к 2002 году он достиг 140 %, к 2003-му — почти 600 %, к 2007-му — 66 000 %, а в 2008 году составил 230 000 000 %! Естественно, в стране, где президент выигрывает национальную лотерею (стр. 368–373), никого не удивило, что закон о независимости Центробанка просто фикция. Вероятно, директор Центрального банка Зимбабве прекрасно знал, при каких обстоятельствах его коллега в Сьерра-Леоне «случайно выпал» из окна своего кабинета на верхнем этаже, когда у него возникли разногласия с диктатором Сиакой Стивенсом (стр. 344). Пусть вы формально независимы, но выполнять любые требования президента — это всегда разумный выбор, полезный для вашего личного здоровья (хотя и не для здоровья вашей национальной экономики).

Однако не все страны подобны Зимбабве. В Аргентине и Колумбии центробанки тоже стали независимыми в 1990-х годах, и они и в самом деле много сделали для снижения инфляции. Однако поскольку в обеих странах не произошло изменения политической ситуации, политическая элита смогла найти иные пути для покупки голосов, удовлетворения собственных амбиций и вознаграждения себя самих и своих сторонников. Так как деньги они печатать больше не могли, пришлось пойти другим путем. В обеих странах независимость центробанков вызвала огромный рост государственных расходов, широко финансируемых с помощью займов.

Второй подход к конструированию процветания нынче гораздо более популярен. Он признает, что нет простых способов «вытащить» страну от бедности к процветанию за пару недель или даже за несколько десятилетий. Напротив, согласно этой концепции, экономике грозит множество рыночных микрофиаско (micro-market failures), которые можно предотвратить дельным советом, а процветание сложится само, если те, кто принимает политические решения, смогут извлечь выгоду из вновь открывшихся возможностей — что, опять-таки, достигается с помощью и под руководством экономистов и других советников. Рыночные фиаско в бедных странах повсеместны, заявляют приверженцы этого подхода, — к примеру, в системах образования, здравоохранения, общей организации рынка этих стран. Это, без всякого сомнения, верно. Но проблема в том, что эти микрофиаско лишь надводная часть айсберга, лишь симптом глубоко укоренившихся проблем. И политики и бюрократы, которые, как предполагается, будут выполнять добрые советы международных институтов, тоже являются частью проблемы. Многие попытки справиться с их неэффективностью, возможно, провалились именно потому, что эти чиновники совершенно не собираются бороться с институциональными причинами бедности.

Подобные проблемы можно проиллюстрировать на примере попытки неправительственной организации Seva Mandir улучшить систему здравоохранения в индийском штате Раджастан. История здравоохранения в Индии — это история укоренившейся неэффективности и постоянных провалов. Государственная система здравоохранения, по крайней мере в теории, общедоступна и дешева, а персонал в целом квалифицирован. Но даже самые бедные индийцы не пользуются услугами государственного здравоохранения, вместо этого обращаясь к более дорогим, не поддающимся регулированию, а иногда даже некомпетентным частным медикам. Причиной тому вовсе не странная иррациональность индийцев: люди физически не могут получить медицинской помощи в государственных поликлиниках и больницах, поскольку там не только может не оказаться на месте медсестер, но зачастую и само учреждение закрыто без объяснения причин.

В 2006 году Seva Mandir в сотрудничестве с группой экономистов разработала систему стимулов, которая должна была побудить медработников округа Удайпур уделять больше времени работе. Идея была проста: Seva Mandir вводит регистраторы, отмечающие дату и время, когда медработник присутствовал на работе. Предполагалось, что медицинский персонал будет проставлять время на своих личных картах три раза в день, чтобы удостоверить, что они вовремя пришли на работу, оставались там в течение рабочего дня и вовремя ушли с работы. Если бы эта схема сработала и количество и качество предоставляемой медицинской помощи увеличилось бы, это стало бы прекрасным доводом в пользу того, что существуют простые решения для ключевых проблем развития.

На деле же данная мера имела совсем иные последствия. Сразу после запуска программы был отмечен резкий рост посещаемости медперсонала. Однако это продолжалось недолго. Через год с небольшим медицинские работники справились с Seva Mandir. Прогулы вернулись к прежнему уровню, кроме того, был отмечен рост числа отгулов — то есть дней, когда сотрудник не был на работе, однако это отсутствие было санкционировано администрацией. Отмечен был и рост «технических проблем» — иными словами, поломок регистраторов. Однако заменить сломанные счетчики Seva Mandir не могла, поскольку руководство поликлиник отказывалось с ней сотрудничать.

На первый взгляд, попытка заставить медсестер три раза в день отмечать время присутствия не выглядит особенно новаторской идеей. И действительно, такая практика давно используется на производстве, и даже в той же Индии, и она должна была бы восприниматься администрацией медицинских учреждений как возможное решение их проблем. Так что непохоже, что именно незнание столь простой схемы помешало использовать ее. И то, что происходило во время реализации этой программы, подтверждает наши подозрения. Руководители были в негласном сговоре с персоналом и являлись соучастниками этой «эпидемии прогулов». Они вовсе не хотели заставить медсестер работать или снизить им оплату, если не удастся заставить их это делать.

Этот эпизод можно рассматривать лишь как слабую тень тех трудностей, которые неизбежно возникают при проведении действительно серьезных изменений в институтах. В упомянутом выше случае реформу похоронили не коррумпированные политики или влиятельные бизнесмены, а всего лишь руководство и персонал местных медицинских учреждений. Это показывает, что легкость преодоления многих рыночных микрофиаско может оказаться иллюзорной: институты, которые, собственно, и порождают эти неудачи, на всех уровнях будут сопротивляться вмешательству. Попытки сконструировать процветание, не затрагивая самого корня проблем — экстрактивных институтов и поддерживающей их политической практики, вряд ли принесут плоды.

 

Крах международной помощи

После нападения, совершенного «Аль-Каидой» 11 сентября 2001 года, международные силы под эгидой США довольно легко ликвидировали афганский режим талибов, которые укрывали главарей террористической сети и отказывались их выдать. В результате Боннских соглашений, подписанных в декабре 2001 года между лидерами бывших афганских моджахедов и влиятельными членами афганской диаспоры, включая Хамида Карзая, был выдвинут план по установлению в стране демократического правления. Первым шагом стал созыв Национального собрания, лойя-джирги, на котором Карзай был избран лидером правительства переходного периода. Казалось, ситуация в Афганистане начинает нормализоваться, и большинство афганцев желает забыть времена талибана. В международном сообществе преобладало мнение, что все, что теперь необходимо Афганистану, — это масштабная международная помощь. Вскоре в Кабул, столицу страны, прибыли представители Объединенных наций и ведущих мировых неправительственных организаций.

То, чем это кончилось, не должно удивить того, кто наблюдал за неудачами в деле международной помощи бедным странам в последние пять десятилетий. Но удивительно это или нет, в данном случае опять был повторен привычный ритуал. Десятки профессионалов в деле оказания помощи вместе со всей своей свитой прибыли в город на собственных частных самолетах, всяческого рода неправительственные организации начали воплощать в жизнь свои программы, начались переговоры между правительствами и делегациями международных организаций. Миллиарды долларов потекли в Афганистан.

Однако мало что из этих денег было использовано для строительства инфраструктуры, школ или общественных служб, необходимых для построения инклюзивных институтов, или хотя бы на восстановление законности и порядка. Несмотря на то, что бо́льшая часть инфраструктуры страны лежала в руинах, первый денежный транш был потрачен на организацию воздушного моста для доставки в Кабул бюрократов из ООН и других международных организаций. Второй самой насущной проблемой оказался недостаток шоферов и переводчиков. Для ее решения было нанято некоторое количество местных англоговорящих чиновников и школьных учителей, чтобы те возили и опекали наших бюрократов, а зарплату им установили во много раз большую, чем в среднем по стране. Так немногие квалифицированные местные чиновники оказались в роли обслуживающего персонала, а международная помощь начала разрушать афганский госаппарат, который она призвана была выстраивать и укреплять.

Крестьяне в одном удаленном районе центральной долины Афганистана услышали по радио объявление о новой многомилионной программе по восстановлению домов в их местности. Спустя долгое время транспортная компания, принадлежавшая Исмаилу Хану, бывшему полевому командиру и члену афганского правительства, доставила сюда некоторое количество деревянного бруса. Однако брус был слишком большого размера по масштабам местного жилищного строительства, и крестьяне нашли стройматериалам единственное возможное, на их взгляд, применение — распилили их на дрова. Так что же случилось с миллионами долларов, которые были обещаны крестьянам? Из денег, выделенных на программу строительства, 20 % сразу ушло на оплату расходов головного офиса ООН в Женеве. Остальные деньги были перечислены некой неправительственной организации, которая перевела еще 20 % на покрытие расходов собственного офиса в Брюсселе, и так повторилось еще три раза (то есть на каждом этапе сумма уменьшалась еще на 20 %). Те немногие средства, что все же добрались до Афганистана, пошли на закупку леса в Западном Иране и на оплату транспортировки, которую (по чрезвычайно раздутым ценам) взяла на себя компания Исмаила Хана. Странно, что какие-то стройматериалы вообще добрались до деревни.

Это не единичный инцидент. По оценкам многих исследователей, только 10, от силы 20 % международной помощи достигает своей цели. Ведутся десятки расследований о мошенничестве, в которых функционеры ООН и местных органов обвиняются в перекачке на сторону денег, предназначенных для международной помощи. Но основная причина неудач заключается не в мошенничестве, а в некомпетентности. Кроме того, для международных организаций доставка помощи просто бизнес.

При этом афганский опыт по сравнению с другими случаями еще может быть сочтен относительно успешным. За последние 50 лет сотни миллиардов долларов были выданы правительствам разных стран мира в качестве помощи «для развития». Бо́льшая часть этой помощи была потрачена на накладные расходы и исчезла в результате коррупции, как и в Афганистане. Еще хуже то, что некоторая ее часть досталась диктаторам вроде Мобуту, который зависел от западной помощи, так как на нее он покупал лояльность своих подчиненных, укреплял собственную власть и обогащался. Картина в других частях Черной Африки была примерно такой же. Гуманитарная помощь, выдаваемая в качестве временной ссуды на преодоление кризиса (самые недавние примеры — это, скажем, Гаити и Пакистан), явно более эффективна, хотя и ее доставка до адресата сталкивается со схожими проблемами.

Несмотря на подобные неутешительные итоги выделения субсидий «на развитие», международная помощь — это одна из самых популярных политических практик, которую западные правительства, международные организации и различного рода неправительственные организации продвигают как способ противостояния бедности по всему миру. И конечно же, эта практика снова и снова терпит фиаско. Идея, что богатые западные страны должны отчислять из своих бюджетов огромные суммы на «помощь в развитии», чтобы разрешить проблему бедности в Черной Африке, Карибском регионе, Центральной Америке или Южной Азии, базируется на неправильном понимании причин бедности. Такие страны, как Афганистан, бедны из-за своих экстрактивных институтов — отсутствия гарантий прав собственности, дефицита законности и порядка, плохо работающей правоохранительной системы и удушающего влияния национальной (а в еще большей степени местной) элиты на политическую и экономическую жизнь.

Повторное возникновение одних и тех же институциональных проблем означает, что международная помощь и впредь будет неэффективной: она будет расхищена и вряд ли достигнет тех, кому предназначается. При наихудшем сценарии она станет поддержкой для тех самых режимов, в которых и коренятся все проблемы данного общества. Поскольку устойчивый экономический рост может быть основан лишь на инклюзивных институтах, то поддержка экстрактивного режима никак не улучшит ситуацию. При этом значительная часть средств все же тратится по назначению: на специальные программы постройки школ в тех местах, где школ никогда не было, и на зарплаты учителям, которые в ином случае остались бы без средств к существованию. Хотя бо́льшая часть помощи, осев в Кабуле, мало чем улучшила жизнь рядовых афганцев, однако были и заметные успехи в организации школ, особенно для девочек, которым при режиме талибов, да и ранее, образование было совершенно недоступно.

Единственным решением тут может быть организация помощи не на безусловной, а на «условной» основе. Согласно этой схеме, длительная международная помощь должна зависеть от того, выполнит ли правительство-реципиент ряд условий — к примеру, оно должно предварительно либерализовать рынки или начать демократизацию. Администрация Джорджа Буша-младшего сделала серьезный шаг по направлению к условной помощи, запустив программу «Учет вызовов тысячелетия» (Millennium Challenge Accounts), которая поставила будущую помощь в зависимость от количественных показателей улучшений в некоторых сферах экономической и политической жизни стран-реципиентов. Но эффективность этой условной помощи, как выяснилось, оказалась не выше, чем безусловной. Те государства, которым не удалось выполнить условия доноров, по большей части получили помощь в том же объеме, как и выполнившие их. Причина приводилась простая: эти страны в большей степени нуждаются в помощи, как в помощи на развитие, так и в гуманитарной. И, как можно было предсказать, условная помощь не оказала видимого эффекта на государственные институты.

В конце концов, было бы весьма удивительно, если бы кто-нибудь вроде Сиаки Стивенса из Сьерра-Леоне или Мобуту из Заира вдруг стал разрушать те самые экстрактивные институты, на которых основано его благополучие, ради небольшой дополнительной порции международной помощи. Даже в Черной Африке, где подобная помощь составляет значительную часть бюджета некоторых государств, и даже после введения программы «Учета вызовов тысячелетия», где реципиент должен был соблюсти ряд дополнительных условий, эта помощь сравнительно незначительна и не стоит того, чтобы вести подкоп под собственную власть и подвергать риску и собственное владычество, и, возможно, саму жизнь.

Но все это не означает, что от любой международной помощи, кроме гуманитарной, следует отказаться. Прекращение международной помощи приведет к еще большим человеческим страданиям, и это прекращение невозможно, потому что граждане многих западных государств испытывают комплекс вины из-за экономических и гуманитарных катастроф в разных странах мира, а оказание международной помощи позволяет им верить, что для решения этих проблем что-то делается. Даже если что-то работает не слишком эффективно, они все равно считают, что это лучше, чем ничего. Огромный комплекс международных учреждений и неправительственных организаций тоже постоянно требует и получает средства. Так что было бы бессердечным отнять помощь у наиболее нуждающихся стран. Да, бо́льшая часть ее будет разворована и потрачена впустую. Но если из каждого доллара международной помощи хотя бы десять центов дойдет до самых бедных людей мира, то у них станет на десять центов больше, чем было раньше, а это лучше, чем ничего.

Из всего этого можно извлечь два важных урока. Во-первых, иностранная помощь — не слишком эффективное средство против краха государств, который сегодня происходит в разных регионах мира. Точнее говоря, совсем неэффективное. Чтобы сломать порочный круг бедности, странам нужны инклюзивные институты. Международная помощь обычно мало чем помогает в этом деле, а уж в ее сегодняшнем виде особенно. Знание причин мирового неравенства и бедности важно как раз затем, чтобы не обольщаться ложными надеждами. Так как эти причины заключаются в качестве институтов, любая иностранная помощь в рамках действующих институтов стран-реципиентов вряд ли обеспечит устойчивый экономический рост.

Во-вторых, поскольку ключевым фактором тут является развитие инклюзивных экономических и политических институтов, направление существующих потоков международной помощи по крайней мере частично на такое развитие могло бы принести пользу. Как мы видели, обставлять такую помощь условиями — это недостаточное решение, так как тут требуется, чтобы действующие правители чем-то поступились. А вот организация этой помощи таким образом, чтобы она помогла получить доступ к процессу принятия политических решений для тех групп и лидеров, которые ранее не были допущены к этому процессу, а также для широких масс населения, возможно, имела бы больший смысл.

 

Расширение прав

Рабочий день 12 мая 1978 года на заводе по производству грузовиков «Скания» в бразильском городе Сан-Бернарду, казалось, начинался совершенно обычно. Однако рабочие волновались. Забастовки в Бразилии были под запретом с 1964 года, когда демократическое правительство президента Жуана Гуларта было свергнуто в ходе военного переворота. Однако только что до рабочих дошли новости о том, что правительство заморозило показатели инфляции, чтобы скрыть рост стоимости жизни. В семь утра должна была начаться новая смена, однако рабочие отложили инструменты. В восемь часов Жильсон Менезеш, заводской профсоюзный активист, собрал заседание профсоюза. Председателем Союза рабочих металлургической промышленности Сан-Бернарду был Луиш Инасио Лула да Сильва (или просто «Лула»). К полудню Лула был на фабрике. Когда руководство компании предложило ему убедить рабочих вернуться к работе, он отказался.

Стачка на заводе «Скания» была предвестником волны забастовок, захлестнувшей Бразилию. Первым пунктом требований стояло повышение зарплаты, но Лула позже подчеркивал:

«Я думаю, мы не должны разделять экономический и политический аспекты… Борьба велась за зарплаты, но в ходе этой борьбы рабочий класс одержал политическую победу».

Подъем бразильского рабочего движения был только частью гораздо более широкой общественной реакции на 14 лет военного правления. Интеллектуал левого толка Фернандо Энрике Кардозо, собиравшийся, как и Лула, после восстановления демократии в Бразилии претендовать на пост президента страны, заметил еще в 1973 году, что демократия в Бразилии может быть установлена лишь тогда, когда различные социальные группы, находящиеся в оппозиции военному режиму, выступят единым фронтом:

«Самая насущная необходимость — это возрождение активности гражданского общества… профессиональных ассоциаций, профсоюзов, церкви, студенческих организаций, кружков и дискуссионных клубов, общественных движений — иными словами, создание широкой коалиции, направленной на восстановление демократии и изменение нашего общества».

Завод «Скания» стал авангардом нарождающейся коалиции. К концу 1978 года Лулу захватила идея создать новую политическую организацию, Рабочую партию. Однако она не должна была быть партией исключительно профсоюзов. Лула настаивал на том, что это будет партия всех наемных работников — и всех бедняков в целом. Попытки профсоюзных лидеров организовать политическую платформу совпали с началом подъема многих общественных движений. Восемнадцатого августа 1979 году в Сан-Паулу состоялся митинг, на котором предстояло обсудить вопрос организации Рабочей партии. На митинге присутствовали оппозиционные политики, профсоюзные лидеры, студенты, интеллигенция, представители сотни различных общественных движений, возникавших в 1970-х годах по всей Бразилии. Рабочая партия, рождение которой было провозглашено в октябре 1979 года в ресторане «Сан-Жудаш-Тадео» в городе Сан-Бернарду, должна была представлять все эти разнообразные группы.

Партия быстро воспользовалась некоторой политической открытостью, которую нехотя допустило военное правительство. На местных выборах 1982 года она в первый раз выдвинула своих кандидатов и в двух округах победила в борьбе за место мэра. В течение 1980-х годов, когда в Бразилии стала постепенно восстанавливаться демократия, Рабочая партия добивалась все большего контроля над местными администрациями. К 1988 году она контролировала 36 муниципалитетов, включая такие крупные города, как Сан-Паулу и Порту-Аллегри. На первых со времени военного переворота свободных президентских выборах в 1989 году Лула в качестве кандидата от Рабочей партии получил 16 % голосов в первом туре. Во втором туре, где его соперником был Фернанду Коллор, он набрал 44 % голосов.

В ходе борьбы за местные органы управления, которая еще усилилась в 1990-е годы, Рабочая партия вступала в символические союзы с местными общественными движениями. В Порту-Аллегри первая администрация от Рабочей партии после 1988 года запустила программу «Участие в бюджете» — механизм вовлечения рядовых граждан в решение вопросов о приоритетах в расходных статьях городского бюджета. В результате возникла система, ставшая впоследствии моделью для местных правительств по всему миру, и эта система сильно улучшила качество общественных услуг и качество жизни в городе. Управленческая эффективность партии на местах привела к большей политической мобилизации и успеху уже на национальном уровне. Хотя Лула и проиграл Кардозо на президентских выборах 1994 и 1998 годов, в 2002 году он все-таки стал президентом Бразилии. С тех пор у власти в этой стране стоит Рабочая партия.

Формирование широкой коалиции в Бразилии в результате консолидации различных общественных движений и профсоюзных организаций оказало серьезное позитивное влияние на бразильскую экономику. Экономический рост в стране начиная с 1990 года был быстрым, доля бедных к 2006 году упала с 45 до 30 %. Экономическое неравенство, которое во время военного режима стремительно росло, значительно снизилось практически после прихода к власти Рабочей партии, а система образования значительно расширилась — если в 1995 году на душу населения приходилось в среднем шесть лет учебы, то в 2006-м — уже восемь. Теперь Бразилия входит в число стран БРИК (Бразилия, Россия, Индия, Китай) и стала первой латиноамериканской страной, завоевавшей серьезный вес в международной дипломатии.

Рост Бразилии, начавшийся в 1970-х годах, не был результатом программ, разработанных экономистами, или инструкций, которые бразильские политики получали бы от международных институтов и в которых говорилось бы, какую политику лучше проводить и как избегать финансовых крахов. Этот рост был достигнут и не с помощью вливаний иностранной помощи. Он не был естественным следствием модернизации, плодом совместной работы различных групп населения, желавших построить инклюзивные политические институты. А последние в конечном итоге способствовали возникновению более инклюзивных экономических институтов. Но началась трансформация Бразилии (как в свое время и Англии XVII века) именно с создания инклюзивных политических институтов. Как же может общество их построить?

Как мы видели, история знает множество примеров реформаторских движений, которые попали под действие «железного закона олигархии» и окончились сменой одних экстрактивных институтов на другие, часто еще более губительные. Мы видели, что в Англии 1688 года, во Франции в 1789-м и в Японии эпохи Реставрации Мейдзи процесс создания инклюзивных политических институтов начался с политической революции. Но подобная революция обычно несет с собой разрушение и страдания, а исход ее непредсказуем. Большевистская революция провозглашала, что стремится заменить эксплуататорскую экономическую систему Российской империи более справедливой и эффективной и это принесет свободу и процветание миллионам русских людей. Однако результат оказался прямо противоположным, и разрушенные большевиками институты были заменены куда более репрессивными и экстрактивными. Опыт Китая, Кубы и Вьетнама был схожим. Да и многие некоммунистические, однако насаждаемые сверху реформы окончились не лучше. Насер поклялся построить в Египте современное эгалитарное общество, а кончилось все, как мы видели в главе 13, коррумпированным режимом Хосни Мубарака, Роберт Мугабе казался многим борцом за свободу, смело бросившим вызов расистскому и экстрактивному режиму Яна Смита в Родезии. Но институты Зимбабве не стали менее экстрактивными, а экономические показатели страны ухудшились даже по сравнению с колониальным периодом.

Что общего между политическими революциями, которые действительно открыли путь более инклюзивным институтам и постепенному институциональному развитию в Северной Америке, в Англии XIX века и в Ботсване после обретения независимости (и которые привели к значительному усилению инклюзивных политических институтов)? То, что в ходе этих реформ политические права получили действительно широкие слои населения. Плюрализм, краеугольный камень инклюзивных политических институтов, требует, чтобы доступ к политической власти была открыт для широких слоев общества, следовательно, когда исходным пунктом служат экстрактивные институты, допускающие к власти лишь узкую элитарную группу, это означает, что начинать необходимо с распределения власти в обществе. Как мы подчеркивали в главе 7, именно этот подход отличал Славную революцию от простой замены одной элиты на другую. Корни английского плюрализма можно усмотреть в том, что свержение Якова II состоялось в результате действий широкой коалиции купцов, промышленников, мелкого дворянства, и даже многие представители английской аристократии не захотели оказаться на стороне короны. Уже до Славной революции началась мобилизация широкой коалиции и завоевание последней все больших политических прав для себя и, что еще важнее, для еще более обширных слоев общества — хотя, естественно, это все равно была малая часть общества, и Англия была далека от подлинной демократии в течение еще двухсот лет. Те факторы, что привели к появлению инклюзивных институтов в североамериканских колониях, схожи с описанными выше, как мы видели в главе 1. Повторим, что путь развития, по которому пошли Вирджиния, Каролина, Мэриленд и Массачусетс и который в конце концов привел к Декларации независимости и образованию инклюзивных политических институтов в США, также заключался в последовательном наделении политическими правами все более широких кругов общества.

Французская революция тоже демонстрирует нам процесс расширения политических прав: начавшись как протест против «старого порядка», она заложила основы более плюралистической политической системы. Но, с другой стороны, пример Французской революции (особенно период якобинского террора) показывает нам, что на пути процесса расширения прав тоже есть свои подводные камни. Как бы то ни было, Робеспьер и якобинцы в конце концов были сметены, и самым важным наследием Французской революции оказалась не гильотина, а реформы, оказавшие долговременное влияние на Францию и другие части Европы.

Можно увидеть много параллелей между этими двумя историческими процессами и тем, что начался в Бразилии с конца 1970-х годов. Хотя одной из основ Рабочей партии с самого начала было профсоюзное движение, однако такие лидеры, как Лула, стремились создать на его основе широкую коалицию. Эти стремления отвечали желаниям местных общественных движений по всей стране, и так партия стала получать большинство в местных органах власти, расширять гражданское участие в управлении и, в конечном счете, произвела что-то вроде революции в управлении на национальном уровне. В Бразилии, в отличие от Англии XVII века и Франции конца XVIII века, не случилось радикальной революции, в ходе которой политические институты претерпели бы жестокую в своей стремительности трансформацию. Однако процесс распространения прав, начавшийся на фабрике в городе Сан-Бернарду, был так эффективен отчасти потому, что он совпал с фундаментальными политическими изменениями на национальном уровне — переходом от военного правления к выборной демократии. Переход же к демократии означал движение в сторону инклюзивных политических институтов: так появилось правительство, заинтересованное в предоставлении общественных услуг, расширении сферы образования и действительно ровном политическом игровом поле.

Как мы уже видели, демократия еще не гарантирует плюрализма. Контраст между развитием плюралистических институтов в Бразилии и опытом Венесуэлы здесь очень показателен. Венесуэла тоже перешла к демократическому правлению в 1958 году, но это не сопровождалось расширением прав на местном уровне и не привело к распределению политической власти. Напротив, в Венесуэле расцвела политическая коррупция, непотизм и повсеместные конфликты. В результате избиратели, пришедшие на участки, часто отдавали свои голоса потенциальным диктаторам-популистам вроде Уго Чавеса, уверенные, что лишь он один сможет противостоять традиционной элите страны. Вследствие этого Венесуэла до сих пор живет в условиях экстрактивных институтах, а Бразилия вырвалась из порочного круга.

Что нужно сделать, чтобы запустить процесс расширения прав, а значит, развития инклюзивных политических институтов? Честный ответ должен быть таким: подобного рецепта не существует. Естественно, имеются несколько очевидных факторов, при которых повышается вероятность того, что процесс расширения прав начнется. К ним относится наличие определенного уровня централизации государственной власти (чтобы успех общественных движений, бросивших вызов существующему режиму, не привел к немедленной анархии); наличие укоренившихся политических институтов, обеспечивающих определенную степень плюрализма (таких как традиционные политические структуры Ботсваны); наличие институтов гражданского общества, которые могли бы координировать протестные действия населения (чтобы оппозиционное движение не было легко подавлено и власть не перешла бы просто к другой группе элиты).

Однако наличие или отсутствие этих факторов исторически предопределено, и эта ситуация может меняться только очень медленно. Случай Бразилии показывает, как институты гражданского общества и ассоциированные с ними партийные организации могут быть выстроены «с нуля», однако это процесс медленный, и всегда не очень понятно, насколько успешным будет этот процесс в конкретных обстоятельствах той или иной страны.

Еще одно действующее лицо (точнее, группа действующих лиц) может сыграть ключевую роль в процессе расширения прав — это средства массовой информации. Процесс наделения правами широких слоев общества сложно координировать и поддерживать без распространения информации об экономических или политических злоупотреблениях тех, кто находится у власти. В главе 11 мы видели, какую роль играют СМИ в информировании населения и координации его требований при противодействии силам, подрывающим инклюзивные институты в США. СМИ могут также играть ключевую роль в побуждении широких слоев общества к политическим реформам, как мы показывали в той же главе 11, в частности в контексте британской демократизации.

Памфлеты и книги, информирующие и мобилизующие людей, сыграли важную роль в Славной революции в Англии, во Французской революции и в движении к демократии в Британии XIX века. Точно так же средства массовой коммуникации, особенно новые их формы, пришедшие вместе с новыми технологиями, такие как интернет-блоги, чаты, «Фейсбук» и «Твиттер», имели решающее значение для консолидации иранской оппозиции в ходе протестов против фальсификации результатов выборов 2009 года (и последовавших затем репрессий). Эти же инструменты информации, видимо, сыграли центральную роль в протестах «арабской весны», продолжавшихся на момент завершения нами этой книги.

Авторитарные режимы часто недовольны работой средств массовой информации и коммуникации и делают все, чтобы подавить их. Крайне показательный пример — правление перуанского президента Альберто Фухимори. Хотя изначально Фухимори был избран на свой пост демократическим путем, в 1992 году он совершил переворот и установил в Перу диктатуру. Хотя выборы проводились и после этого, коррумпированный режим Фухимори управлял страной с помощью репрессий и подкупа. В этом он всецело полагался на свою «правую руку» — Владимиро Монтесиноса, руководителя могущественной разведки Перу. Монтесинос был очень пунктуальным человеком: он всегда был в курсе того, сколько и кому Фухимори заплатил за лояльность, а иногда даже снимал процедуру подкупа скрытой камерой. В этом была своя логика. Кроме собственно потребностей бухгалтерского учета, подобные записи давали гарантию, что сговор документально зафиксирован и сообщники так же «замазаны», как сам Фухимори и Монтесинос. После падения режима эти записи попали в руки журналистов и властей. Фигурирующие там суммы показывают, насколько важен для диктатуры контроль над средствами массовой информации. Судьи верховного суда получали от 5000 до 10 000 долларов США в месяц, примерно столько же выделялось политикам из различных партий. Но когда речь заходила о газетах или телевизионных каналах, счет шел на миллионы. Фухимори и Монтесинос заплатили в одном случае девять миллионов, а в другом — десять миллионов долларов за контроль над телеканалами. За одну из важнейших газет они отдали миллион, а также платили от 3000 до 8000 долларов за «нужные» статьи. Фухимори и Монтесинос считали, что контроль над СМИ гораздо важнее, чем контроль над политиками и судьями. Один из приверженцев Монтесиноса генерал Белло в одной из видеозаписей формулирует так: «Если мы не контролируем телевидение, мы вообще ничего не контролируем».

Нынешние экстрактивные институты Китая так же сильно зависят от контроля китайских властей над СМИ, как мы уже видели — чрезвычайно изощренного. Как отметил один китайский комментатор,

«чтобы сохранить ведущую роль Партии в процессе политической реформы, необходимо следовать трем принципам: партийный контроль над вооруженными силами, партийный контроль над кадровой политикой и партийный контроль над новостями».

Однако, конечно, свободные СМИ и новые коммуникационные технологии могут помочь только частично, предоставляя информацию и координируя требования и действия тех, кто стремится к построению более инклюзивных институтов. Эта помощь приведет к значительным переменам только тогда, когда широкие слои общества мобилизуются и организуются, чтобы добиться политических перемен, и сделают это не из узких эгоистических и корпоративных интересов, а ради разворота общества в сторону большей инклюзивности. Начнется ли этот процесс в бедных странах? Откроет ли он дорогу к широкому распределению политических прав в обществе? Это будет, как мы уже видели на множестве примеров, зависеть от множества мелких, однако имеющих самое серьезное значение особенностей и от непредсказуемых поворотов хода истории.