3.1. Отечественный и зарубежный опыт
Решение проблемы обеспечения продовольственной безопасности является важным приоритетом государственной политики любого государства и объектом научных исследований. Именно в обеспечении страны и отдельных ее регионов продовольствием сконцентрировались в сложный узел практически все современные многочисленные проблемы и «болевые точки» функционирования агропромышленного комплекса и его основы – сельского хозяйства.
В зависимости от уровня аграрного потенциала выделяются три подхода к обеспечению продовольственной безопасности: протекционистский, экспортоориентированный и промежуточный.
К наиболее ярким представителям протекционистского подхода относятся Япония и Норвегия, экспортоориентированного – США. Эти подходы являются по своей сути контрастными, и к ним нельзя отнести все страны мира: большинство из них (например, страны ЕС) придерживается промежуточного пути к обеспечению продовольственной безопасности, им присущи те или иные элементы обоих подходов.
Основное различие между протекционистским и экспортоориентированным подходами заключается в том, что в первом случае удельный вес государственной поддержки сельскохозяйственного производства весьма высок. Например, в Японии и Норвегии уровень государственной поддержки сельского хозяйства является одним из самых высоких в мире: в 2009 г. он составил 48 и 66 % соответственно. Для сравнения: в ЕС – 24 %, Канаде – 20 %, США – 10 %, Австралии – 3 % (табл. 3.1) [63, 83, 85, 88].
Таблица 3.1. Совокупная поддержка сельского хозяйства и ее уровень
Страны с протекционистским подходом к развитию АПК, несмотря на значительный уровень развития экономики, не способны производить большинство видов продовольствия, обладающих высокой конкурентоспособностью на мировом и внутреннем рынках. Поэтому данные страны используют ряд механизмов, направленных на защиту внутреннего производства.
Так, основными инструментами защиты внутреннего рынка Японии служат регулирование внутренних цен на продовольствие, ограничение импорта продуктов питания путем таможенно-тарифного регулирования, осуществление прямых выплат фермерам в виде различных субсидий. При данном подходе часть средств, потраченных на поддержку сельского хозяйства, превращаются в капиталовложения в промышленное и сельскохозяйственное производство и тем самым участвуют в процессе воспроизводства национального капитала. В свою очередь, средства, израсходованные на импорт продовольствия, навсегда уходят из страны и участвуют в развитии производства в странах-экспортерах.
Политика государств, направленная на значительное субсидирование аграрного производства, противоречит интересам Всемирной Торговой Организации, поддерживающей страны-экспортеры продовольствия. В качестве ответной реакции на давление ВТО была сформирована концепция многофункционального подхода к управлению сельским хозяйством, которая получила широкую поддержку на состоявшейся в 1999 г. в Нидерландах конференции Продовольственной и сельскохозяйственной организации ООН (ФАО).
Экспортоориентированного подхода к обеспечению аграрно-продовольственной безопасности придерживаются страны с высоким аграрным и экономическим потенциалом. В их число входят США. Хотя непосредственно в сельскохозяйственном производстве здесь работает всего 1 % населения, страна не только покрывает собственные потребности в продовольствии за счет внутреннего производства, но и является крупнейшим мировым экспортером продовольствия. США стоят на первом месте в мире по объему вывезенной сельскохозяйственной продукции. Особенно велика их доля в мировой торговле такими важнейшими продовольственными и кормовыми культурами, как пшеница, кукуруза, соя, а также фруктами.
Субсидирование экспорта позволило США стать мировым лидером в области сельского хозяйства. Такой тип поддержки стимулировал фермеров продолжать производство продукции в ещё больших объемах и получать дополнительные конкурентные преимущества как за счет государственных субсидий, так и благодаря эффекту масштаба производства.
Средний размер угодий ферм в США составляет приблизительно 200 га, а крупных растениеводческих ферм – несколько тысяч гектаров. Высокий уровень механизации крупных хозяйств позволяет управлять всего 15–20 работниками. Согласно данным за 2011 г., в 141 тыс. крупных хозяйств, которые составляют всего 8 % от общего числа сельхозорганизаций, производится более 65 % всей сельскохозяйственной продукции страны.
Можно отметить, что столь стремительному развитию в США агропромышленного комплекса способствовало не столько субсидирование аграрного экспорта, сколько повышение эффективности производства, достигнутое благодаря внедрению передовых технологий, переходу сельского хозяйства к инновационному развитию.
Общей закономерностью для стран с различными подходами к обеспечению продовольственной безопасности является поддержание высокой экономической доступности продовольствия для населения. Так, в США доля расходов на продовольствие в семейном бюджете составляет в среднем лишь 10 %, в странах ЕС – 15 %, в то время как в России – 40 %, в Китае около 60 %, а на Гаити – и вовсе 85 %. При этом среднестатистический россиянин тратит на еду больше, чем американские бедняки: 20 % американских малообеспеченных домохозяйств с наиболее низкими доходами тратят на питание 35 % своего дохода.
Повышение доступности продовольствия для населения США в значительной степени было достигнуто благодаря государственным программам продовольственной помощи бедным слоям населения. Данные программы являются неотъемлемым элементом продовольственной безопасности страны и направлены в первую очередь на сглаживание диспропорций и социальных противоречий, имеющих место в обществе. Однако эти программы направлены не только на решение проблемы недоедания среди бедных слоев населения, но и на повышение доходов фермеров путем снижения цены на низкий спрос продовольствия и их избыточного производства продукции.
Рассматриваемые программы берут свое начало в 1933 г., когда была создана Федеральная корпорация США по устранению излишков сельхозпродукции. Одной из задач ее деятельности стала разработка мер по ослаблению последствий кризиса для аграрного сектора через расширение рынков сбыта продовольствия и облегчение последствий кризиса для безработных за счет распределения продуктов питания среди нуждающихся. В настоящее время в стране осуществляется почти полтора десятка различных программ продовольственной помощи населению и на эти цели из бюджета направляется 35–40 млрд. долл. в год.
Рассмотрим данные программы по объемам бюджетного финансирования (табл. 3.2).
Таблица 3.2. Программы продовольственной помощи в США
Что касается первой из них – «Программы дополнительной продовольственной поддержки», – то основаниями для предоставления финансовой поддержки в ее рамках являются:
• размер совокупных финансовых накоплений членов домохозяйства, который должен составлять менее 2000 долл. (или 3000 долл. в случае, если один из членов домохозяйства – инвалид или лицо, достигшее возраста 60 лет);
• количество автотранспортных средств (не более одной единицы);
• количество жилых помещений (не более одной единицы);
• обязательная трудоустроенность членов домохозяйства в возрасте от 16 до 60 лет;
• размер совокупного ежемесячного дохода членов домохозяйства.
При этом ключевым критерием отнесения к членам домохозяйства является совместное проживание и совместные расходы на приобретение продуктов питания.
Одной из проблем, возникающих в ходе реализации программ продовольственной помощи, является проблема определения групп продовольственного риска. В этом отношении представляет интерес опыт США, где регулярно проводятся так называемые «продовольственные переписи» населения с целью выявления «групп риска», разработки адресных государственных программ в сфере помощи нуждающимся гражданам и регулирования продовольственного рынка.
Особенную актуальность программа продовольственной помощи, действующая в США, приобрела в период мирового финансового и экономического кризиса. Как известно, в марте 2009 г. талонами на продовольствие пользовались 33,157 млн. чел., что на 600 тыс. чел. больше, чем в феврале. По состоянию на начало июня 2009 г. продовольственные талоны отоваривал каждый девятый американец, в среднем в месяц на каждого участника программы продовольственных талонов приходилось 114 долл. США. На финансирование программы Конгрессом США было выделено 54 млрд. долл. в 2009 г., 60 млрд. долл. в 2010 г.
Следует отметить, что главная задача современной аграрной политики стран ЕС – обеспечение внутренней продовольственной безопасности. Это подтверждает оценка по всем применяемым критериям (экономическая, физическая доступность продовольствия для населения, качество и безопасность продуктов питания, уровень переходящих запасов продовольствия). На данном этапе аграрная политика в этой сфере направлена на качественное совершенствование системы безопасности и устранение возможных угроз в будущем.
К ключевым мерам по обеспечению аграрно-продовольственной безопасности во всех странах, независимо от подхода, которого они придерживаются, является реализация государственной политики в области развития аграрной науки, внедрения достижений научно-технического прогресса в сельскохозяйственное производство.
Так, в Китае одним из главных факторов успеха в сельскохозяйственном производстве стало повсеместное внедрение передовых аграрных технологий. В процесс производства внедрялись как заимствованные у развитых стран достижения мировой сельскохозяйственной науки, так и разработки отечественных специалистов. В рамках новой аграрной политики Китая предполагается увеличивать финансирование аграрной науки и стимулировать в перспективе внедрение передовых достижений НТП в производство.
Китайский опыт обеспечения продовольственной безопасности уникален тем, что перед страной стоит задача прокормить 22 % мирового населения, обладая всего лишь 7 % мировой пашни. Даже весь мировой экспорт продовольствия не способен удовлетворить потребности жителей этой страны, если продовольствие не будет производиться на ее территории. Поэтому в Китае не может быть проблемы высокой импортной зависимости.
Важнейшим направлением государственной политики Японии является также финансирование научно-исследовательских работ. Государство взяло на себя обязательство по проведению и внедрению в аграрный сектор результатов научных исследований, содержанию научно-исследовательских институтов, локальных научных центров и сельскохозяйственных станций, финансированию таких мероприятий, как курсы повышения квалификации фермеров.
В Мексике, которая занимает двенадцатое место в мире по уровню экономического развития, Национальная программа продовольственной безопасности при поддержке ФАО превратилась из небольшой экспериментальной программы, начатой в 2002 г., в основную стратегию Министерства сельского хозяйства; при этом повысилось наличие и доступность продовольствия и услуг, оказываемых населению наиболее отсталых районов страны.
В результате эта программа помогла 200 000 мексиканских семей в 18 штатах избежать голода. Кроме того, сотрудничество ФАО с Национальной программой продовольственной безопасности Мексики позволило внедрить усовершенствованные модели кухонных плит, емкостей для хранения воды, зернохранилищ и теплиц.
Продовольственная организация ООН оказала содействие Бангладеш в разработке Государственного инвестиционного плана координации и мобилизации ресурсов, необходимых для повышения уровня продовольственной безопасности. Кроме того, ФАО сыграла ведущую роль в укреплении потенциала Министерства продовольствия и чрезвычайных ситуаций Бангладеш в рамках Программы наращивания потенциала национальной продовольственной политики [95].
Таким образом, зарубежный опыт обеспечения продовольственной безопасности свидетельствует о приоритетности роли государства в решении аграрно-продовольственных проблем вне зависимости от потенциальных естественных аграрных преимуществ. На государственном уровне в значительной степени поддерживаются как протекционистский, так и экспортоориентированный подходы к обеспечению продовольственной безопасности.
В целом Продовольственная организация ООН играет значительную роль в обеспечении продовольственной безопасности стран. Например, она одной из первых осознала угрозу продовольственного кризиса 2007 г. и выступила с инициативой по борьбе с ростом цен на продовольствие задолго до того, как на ситуацию отреагировали другие организации. В 58 странах мира ФАО возглавила межведомственные миссии по оценке ситуации, позволившие разработать срочные меры и ускорить реакцию правительств и международного сообщества, а также информировала общественность о кризисе и мобилизовала ресурсы, которые помогли беднейшим странам избежать еще более тяжелых бедствий.
В настоящее время ФАО оказывает содействие 20 государствам в реализации национальных программ продовольственной безопасности; программы 39 других государств находятся в стадии разработки.
В рамках рассмотрения мирового опыта обеспечения продовольственной безопасности целесообразно обратиться к опыту стран СНГ. Так, на Украине для контроля за состоянием национальной продовольственной безопасности разработана и реализована система мониторинга по шести основным индикаторам:
• суточная энергетическая ценность рациона человека;
• достаточность потребления отдельного продукта;
• достаточность запасов зерна в государственных ресурсах;
• экономическая доступность продуктов питания;
• емкость внутреннего рынка отдельных продуктов;
• продовольственная независимость по отдельным продуктам.
В Казахстане с целью решения задачи обеспечения продовольственной безопасности разработана Концепция устойчивого развития АПК до 2010 г., для конкретизации которой была принята Программа первоочередных мер по реализации «Концепции устойчивого развития АПК Республики Казахстан на 2006–2008 годы». В качестве цели в программе признавалось обеспечение устойчивого развития АПК на основе роста рентабельности его отраслей и производительности труда, развития конкурентных преимуществ отечественной продукции.
Для реализации цели в Программе предполагалось решение следующего ряда задач:
– укрупнение и специализация сельскохозяйственных формирований;
– внедрение новейших технологий;
– модернизация отраслей АПК;
– формирование интегрированных производств на основе кластерных инициатив;
– использование новых подходов к регулированию рынков продовольственных товаров;
– развитие инфраструктуры и системы информационно-маркетингового обеспечения;
– повышение конкурентоспособности субъектов и продукции АПК в условиях вступления Казахстана в ВТО.
Основным результатом реализации Программы служит двукратный рост валовой продукции сельского хозяйства в 2007 г. по сравнению с 2002 г. и сокращение экспорта сельскохозяйственной продукции и продуктов переработки в 3 раза.
В России государственный контроль над обеспечением продовольственной безопасности осуществляют Правительство, органы государственной власти субъектов, а также государственные службы и инспекции в пределах своей компетенции. Иные федеральные органы исполнительной власти могут осуществлять функции государственного контроля за обеспечением продовольственной безопасности исключительно по поручению Правительства Российской Федерации.
Государственный контроль за производством, хранением и реализацией продуктов питания осуществляется во всех организациях, независимо от организационно-правовых форм и форм собственности.
Базовым документом по планированию развития системы обеспечения национальной безопасности, в том числе и продовольственной, в России является «Стратегия национальной безопасности Российской Федерации до 2020 г.». Вместе с тем действует концепция государственной политики в области обеспечения продовольственной безопасности, выстроенная на правовой основе, закрепленная Федеральным законом «О продовольственной безопасности Российской Федерации». Закон определяет основные направления государственной политики в области обеспечения продовольственной безопасности Российской Федерации [24, 46].
Кроме того, в 1998 г. была принята «Комплексная программа развития инфраструктуры товарных рынков на 1998–2005 годы». В соответствии с ней предусматривалось создание 70 оптовых рынков в разных регионах страны. Однако программа не реализована.
Что касается законодательного закрепления основ продовольственной безопасности, то все большее число регионов приходят к выводу о целесообразности принятия соответствующих актов. К настоящему времени законы о продовольственной безопасности приняты в 8 субъектах Российской Федерации [47, 48, 49, 50, 51, 52, 53, 56].
В Краснодарском крае создана надежная нормативно-правовая база для устойчивого функционирования АПК и обеспечения роста производства в ближайшие годы [56].
В рамках Государственной программы развития сельского хозяйства и краевой целевой программы «Развитие сельского хозяйства и регулирование рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия в Краснодарском крае на 2008–2012 годы» проводится практическая работа по осуществлению приоритетного национального проекта «Развитие АПК».
Вместе с тем подготовлена нормативно-правовая база для предоставления государственной поддержки субъектам агропромышленного комплекса, а именно:
– постановление главы администрации (губернатора) Краснодарского края «О предоставлении в 2010 году субсидий из краевого бюджета на поддержку племенного животноводства» от 29.03.2010 г. № 199 (предусмотрено финансирование из федерального бюджета – 163,3 млн. руб., из краевого бюджета – 49,4 млн. руб.);
– постановление главы администрации (губернатора) Краснодарского края «О предоставлении в 2010 г. субсидий из краевого бюджета на поддержку элитного семеноводства» от 29.03.2010 г. № 198 (предусмотрено финансирование из федерального бюджета – 75,2 млн. руб., из краевого бюджета – 7,7 млн. руб.);
– постановление главы администрации (губернатора) Краснодарского края «О предоставлении субсидий из краевого бюджета на компенсацию части затрат по страхованию урожая, урожая многолетних насаждений и посадок многолетних насаждений» от 29.03.2010 г. № 200 (предусмотрено финансирование из федерального бюджета – 91,7 млн. руб., из краевого бюджета – 32,8 млн. руб.).
Наряду с этим, для поддержания инновационной деятельности на селе был принят Закон «Об информационно-консультационной службе агропромышленного комплекса Краснодарского края» от 09.06.2010 г. № 1995-КЗ. Закон определяет общие правовые, экономические и социальные основы деятельности информационно-консультационной службы агропромышленного комплекса Краснодарского края, направления ее деятельности, принципы работы и взаимодействие с сельскохозяйственными товаропроизводителями, органами государственной власти и местного самоуправления при реализации государственной аграрной политики.
Целью этого закона является повышение эффективности и устойчивости сельскохозяйственных товаропроизводителей и иных организаций агропромышленного комплекса Краснодарского края, создание с помощью информационно-консультационной службы благоприятных условий развития для малых форм хозяйствования на основе освоения и внедрения достижений научно-технического прогресса, инновационных разработок и передового производственного опыта в области агропромышленного производства.
Заслуживает особого внимания опыт Пензенской области, где в качестве основного условия развития АПК считается доступ сельхозтоваропроизводителей к новым технологиям, информации о наиболее рентабельных формах и направлениях хозяйствования. В области внедряются ресурсосберегающие технологии и осуществляется техническая и технологическая модернизации отрасли (строятся крупные современные животноводческие комплексы и семейные фермы различного направления).
Обратимся к Ростовской области, агропромышленный комплекс которой признан одним из ведущих в России. На территории области насчитывается 8,5 млн. га сельхозугодий (65 % – мощные черноземы). По их площади область занимает третье, по площади посевов – второе, по численности сельского населения – четвертое место в Российской Федерации. На долю Ростовской области приходится более 6 % валовой продукции сельского хозяйства страны, около 25 % – объема производства подсолнечника, 9 % – зерна.
Сельское хозяйство региона занимает третье место после оптовой и розничной торговли, обрабатывающих производств в формировании валового регионального продукта, и на протяжении последних пяти лет его доля составляет 12–13 %. Развитие агропромышленного комплекса характеризуется положительной динамикой в части темпов роста объема производства продукции сельского хозяйства, однако они недостаточно устойчивы.
Для решения существующих проблем была разработана «Областная долгосрочная целевая программа развития сельского хозяйства и регулирования рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия Ростовской области на 2010–2012 годы».
Кроме того, реализуется «Областная долгосрочная целевая программа развития сельского хозяйства и регулирования рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия в Ростовской области на 2010–2012 годы».
Таким образом, в качестве основной цели деятельности по обеспечению продовольственной безопасности региональные законодатели рассматривают:
1. Развитие системы продовольственного обеспечения, гарантирующей наличие на рынке продуктов питания в объёме и ассортименте, достаточном для удовлетворения потребностей населения по нормам, рекомендованным Российской академией медицинских наук (РАМН).
2. Создание условий, при которых реальные денежные доходы и система социальной защиты населения позволяют потреблять продукты питания в объёмах, рекомендуемых РАМН.
При этом ключевыми принципами деятельности по обеспечению продовольственной безопасности являются:
• обеспечение равной конкурентной среды для доступа на региональные продовольственные рынки организаций всех организационно-правовых форм;
• недопущение снижения достигнутого уровня обеспечения продовольственной безопасности;
• открытость информации о состоянии региональных продовольственных рынков.
Что касается Вологодской области, то здесь основным документом, регламентирующим развитие АПК, служит «Стратегия развития агропромышленного комплекса и потребительского рынка Вологодской области на период до 2020 года» [79], разработанная во исполнение пункта 1 постановления Губернатора области «О разработке стратегий развития отраслей до 2020 года» от 12 июля 2007 года № 226.
Стратегия, в определенной мере представляющая консенсус мнений в отношении ведущих направлений развития регионального агропромышленного комплекса, предусматривает его модернизацию и инновационное развитие, реализацию положений Доктрины продовольственной безопасности страны, устойчивое развитие сельских территорий.
Однако в нормативно-правовом обеспечении АПК региона отсутствует четкая государственная концепция ценообразования на продовольствие, которая обеспечивала бы, с одной стороны, необходимую доходность сельскохозяйственных товаропроизводителей, с другой – экономическую доступность продовольствия для населения.
При всем разнообразии опыта, накапливаемого регионами в сфере решения вопросов продовольственной безопасности, можно выделить некоторые общие составляющие работы по реализации задач, сформулированных в Доктрине продовольственной безопасности.
Во-первых, всеобщее понимание важности задачи, поставленной политическим руководством страны, и активизация усилий обеих ветвей власти по ее решению. Если говорить о законодательной власти, то практически во всех регионах вопросы законодательного обеспечения развития АПК и контроля за надлежащим исполнением принятых законов и постановлений находятся в центре внимания региональных законодателей.
Во-вторых, в качестве основного организационно-финансового инструмента обеспечения продовольственной безопасности используются целевые программы как федерального, так и регионального уровня.
Поэтому для решения проблемы продовольственной безопасности населения Вологодской области и России в целом, помимо государственной поддержки и стимулирования развития национального аграрно-продовольственного сектора, необходимо выработать и законодательно закрепить механизмы повышения доступности и качества продовольствия, а также разработать комплекс мер, направленных на повышение уровня обеспечения продовольственной безопасности.
3.2. Целевые ориентиры продовольственной безопасности региона и механизмы их достижения
Важнейшей целью развития регионального агропромышленного комплекса является повышение эффективности его функционирования, рост благосостояния работников и в итоге наращивание объемов производства сельскохозяйственной продукции и продовольственных товаров до уровня, обеспечивающего продовольственную безопасность региона.
Агропромышленный комплекс должен рассматриваться региональными органами власти как приоритетная экономическая система, обеспечивающая продовольственную безопасность. Данная задача сопряжена с рисками, которые сдерживают устойчивое развитие сельскохозяйственного производства и несут угрозу обеспечению продовольственной безопасности в регионе (рис. 3.1).
Рис. 3.1. Риски продовольственной безопасности
На уровне муниципальных образований региона посредством реализации долгосрочных целевых программ, разрабатываемых региональными органами власти (табл. 3.3), исключается негативное воздействие вышеперечисленных рисков и достигается одна из стратегических целей экономической политики – устойчивое развитие агропромышленного комплекса.
Таблица 3.3. Механизм обеспечения продовольственной безопасности
На региональном уровне управление агропромышленным комплексом, включая муниципальные образования, осуществляется через организационно-управленческий, нормативно-правовой и финансово-экономический механизмы.
Организационно-управленческий механизм в Вологодской области реализуется Департаментом сельского хозяйства и продовольственных ресурсов Вологодской области, осуществляющим свою деятельность в соответствии с законодательством Российской Федерации и Вологодской области, а также Положением о Департаменте; на уровне муниципальных образований – управлениями сельского хозяйства районов.
Нормативно-правовой механизм государственного регулирования реализуется посредством системы нормативных актов, создающих институциональную среду для осуществления деятельности организаций АПК.
Для комплексного решения проблем, накопившихся в депрессивных муниципальных образованиях, разработан и реализуется ряд долгосрочных целевых областных программ. Основным нормативным актом, определяющим направления развития АПК в Российской Федерации, является «Государственная программа развития сельского хозяйства и регулирования рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия на 2013–2020 годы» и Государственная программа «Развитие агропромышленного комплекса и потребительского рынка Вологодской области на 2013–2020 годы».
Финансово-экономический механизм регулирования отношений в АПК связан с определением потребностей и использованием бюджетных средств на реализацию целевых программ, подготовку кадров, предоставление льгот, субсидий и т. д.
Важной формой господдержки регионального АПК выступает страхование. В связи с тем что Вологодская область расположена в зоне рискованного земледелия, ее Правительством были разработаны «Правила предоставления из областного бюджета субсидий на компенсацию части затрат по страхованию урожая сельскохозяйственных культур, урожая многолетних насаждений». Основная цель государственной поддержки страхования урожая сельскохозяйственных культур заключается в защите имущественных интересов сельскохозтоваропроизводителей от возможного ущерба, обусловливаемого наличием природно-климатических факторов риска.
Таким образом, региональные органы исполнительной власти располагают весьма широким спектром инструментов управления агропромышленным комплексом. Однако, как показал анализ, объемы средств, выделяемых в рамках реализуемых программ, весьма недостаточны, о чем свидетельствуют существующие в отрасли сельского хозяйства проблемы.
В целом для продовольственного рынка региона (в том числе и муниципальных образований), по нашему мнению, наиболее подходит смешанный тип регулирования, который должен предусматривать:
1. В экономических мерах:
– льготное кредитование, в том числе и под залог будущего урожая;
– выработку механизма и развитие лизинга племенного скота, сельскохозяйственной техники и оборудования для производства, переработки сельскохозяйственного сырья;
– создание продовольственных фондов, в которые могла бы закупаться, в первую очередь, продукция местных сельхозтоваропроизводителей;
– обеспечение финансирования и организации научных разработок, мониторинга и прогнозирования аграрного рынка региона и т. д.
2. В организационных мерах:
– развитие инфраструктуры рынка на основе льготного кредитования строительства оптовых рынков, хранилищ;
– активизацию работы по презентации инвестиционных возможностей для привлечения инвестиций в отрасли региона;
– проведение ярмарок, выставок продукции, производимой агропромышленным комплексом Вологодской области и т. д.
3. В административных целях:
– систематическое проведение мониторинга безопасности и качества продовольствия на территории региона и муниципальных образований в том числе;
– проведение ежегодного мониторинга обеспечения продовольственной безопасности региона и муниципальных образований;
– разработку комплекса мер по сертификации и стимулированию производства высококачественных продуктов;
– обмен информацией органов по надзору (на межрегиональном уровне) о продукции, опасной для жизни, здоровья и наследственности человека и т. д.
Вместе с тем наиболее значимым направлением повышения экономической доступности продовольствия является реализация региональными органами власти мер по стабилизации или замедлению роста цен на продовольственные товары. Как видится, это должно стать исходной позицией для осуществления таких мероприятий, как: увеличение доходов населения, особенно той его категории, которая имеет доходы ниже прожиточного минимума; принятие мер по увеличению объема рыночного предложения отечественных продовольственных товаров. Одним из средств снижения темпов роста цен на продовольствие должно стать и усиление государственного регулирования продовольствия, в частности, необходимо законодательное ограничение монопольного повышения цен, прежде всего в сфере оптового посредничества.
Необходимо отметить, что для обеспечения доступности продовольствия для всех групп российских граждан мало только общего экономического роста и повышения доходов населения. Требуется еще и адресная помощь тем, кто находится в зоне наибольшего риска. Оказывать поддержку бедным слоям населения эффективнее в натуральной форме (например, программы «Продовольственные талоны», «Школьное питание», «Мать и ребенок» и т. д.). Так, малообеспеченные граждане депрессивных районов могли бы получать продукты по специальным продовольственным карточкам. Для этого возможно выделение из бюджета специальных средств на закупку продуктов по этим картам у фермерских хозяйств, не способных самостоятельно выйти на рынок. Таким образом, можно будет решить сразу две важные задачи – помочь малообеспеченным и нуждающимся семьям и поддержать сельское хозяйство (в плане сбыта продукции).
Будет целесообразно законодательно установить предельно допустимый уровень торговой наценки в сфере розничной реализации социально значимых продуктов.
Еще один аспект – безопасность питания и качество продукции, включающий в себя вопросы контроля за качеством сырья и продуктов, создания и сертификации систем управления качеством, улучшения состояния здоровья населения, повышения производительности труда и т. д.
Поэтому для обеспечения безопасности пищевых продуктов Департаменту сельского хозяйства и продовольственных ресурсов региона, а также региональным органам управления Роспотребнадзора необходимо усилить контроль за соответствием сельскохозяйственной, рыбной продукции и продовольствия, в том числе импортированных, требованиям законодательства Российской Федерации в этой области, на всех стадиях их производства, хранения, транспортировки, переработки и реализации. Требуется исключить бесконтрольное распространение пищевой продукции, получаемой из генетически модифицированных растений с использованием генетически модифицированных микроорганизмов и микроорганизмов, имеющих генетически модифицированные аналоги.
Наряду с этим, в качестве направлений обеспечения продовольственной безопасности на территории Вологодской области целесообразно предложить следующие.
Во-первых, Департаменту сельского хозяйства и продовольственных ресурсов области целесообразно осуществлять мониторинг состояния продовольственной безопасности в целом по региону и отдельным муниципальным образованиям.
Основной целью проведения комплексного мониторинга продовольственной безопасности, по нашему мнению, должно являться обеспечение органов власти и управления полной, всесторонней и объективной информацией о текущем состоянии и тенденциях развития региональной продовольственной системы для принятия эффективного управленческого решения.
Во-вторых, учитывать в прогнозе социально-экономического развития области, а также в целевых и ведомственных программах уровень обеспечения продовольственной безопасности.
Поскольку ресурсная база депрессивных муниципальных образований, имеющаяся для развития сельхозпроизводства, слаба или вовсе отсутствует, для обеспечения продовольственной безопасности на их территории и в целом по области требуется:
– проводить работы по технологической модернизации сельского хозяйства и пищевой промышленности, сферы производственного обслуживания АПК;
– формировать кадровый потенциал отрасли, способный осваивать инновации;
– проводить масштабные работы по восстановлению производства на заброшенных сельскохозяйственных угодьях;
– создавать современную социальную инфраструктуру сельских территорий (жилье, дороги и др.).
Следует отметить, что решение проблемы продовольственной безопасности неразрывно связано с усилением государственного регулирования и поддержки агропромышленного производства. С целью повышения эффективности средств, выделяемых из бюджетов всех уровней, первоочередное право на государственную поддержку, по нашему мнению, должны иметь устойчиво функционирующие сельхозтоваропроизводители, обеспечивающие рациональное использование этих средств.
Для обеспечения продовольственной безопасности, на наш взгляд, в связи с вступлением в ВТО необходимо защитить отечественного производителя, создать льготные условия (дотации, система налогообложения, механизм ценообразования) для выпуска продуктов питания из отечественного сырья, как экономически более чистого.
Таким образом, важным фактором обеспечения продовольственной безопасности служит систематическое, последовательное осуществление комплекса взаимосвязанных и скоординированных организационно-экономических, законодательных, административных и социальных мер на региональном и муниципальном уровнях. Сочетание регулирования агропромышленного производства как со стороны региона, так и государства, с использованием внутренних резервов отрасли на основе их адаптации к быстроизменяющимся экономическим условиям хозяйствования приведет к значительному повышению уровня обеспечения продовольственной безопасности Вологодской области и росту социальных индикаторов жизни сельского населения.
3.3. Продовольственная безопасность в условиях, диктуемых Всемирной торговой организацией
В настоящее время вопрос о последствиях вступления России в ВТО, которые отразятся на развитии сельского хозяйства, становится все более актуальным, т. к. это социально значимая отрасль, определяющая продовольственную безопасность страны.
Российская Федерация официально вступила в ВТО 22 августа 2012 года. Большая часть политиков и населения поддерживает данный шаг, считая, что за ним последуют следующие положительные моменты: рост объема привлеченных инвестиций и технологий; открытие тысяч рабочих мест за счет строительства западными инвесторами предприятий; создание выгодных условий для предприятий, производящих продукцию на экспорт; возможность для населения покупать импортные товары, в том числе и продукты питания, по реальной цене (продавцы закладывают до 100 % прибыли) – все это должно привести к оздоровлению российского рынка [19, 86, 91].
Наряду с этим, согласно прогнозам экспертов [4, 5, 8, 12, 13, 22, 84, 85], выполнение Россией обязательств перед ВТО отрицательно скажется на производстве сельскохозяйственной продукции, а впоследствии обусловит возникновение значительной угрозы продовольственной безопасности страны в целом.
В первую очередь, речь идет о сокращении уровня государственной поддержки отрасли с 9 млрд. долл. в 2012 г. до 4,4 млрд. долл. в 2018 г. Во-вторых, на 30 % снизятся ставки импортных пошлин на все продукты питания, которые производятся на территории России. На продовольственную безопасность будут отрицательно воздействовать и такие меры, как: отмена субсидий на ГСМ, что повлечет за собой увеличение издержек в среднем на 40 млрд. рублей в год; запрет на сдерживание цен на минеральные удобрения – издержки увеличатся в среднем на 16 млрд. руб. в год; отмена субсидий на приобретение отечественной сельскохозяйственной техники.
Все это может повлечь за собой рост издержек производства, снижение доходов сельскохозяйственных предприятий и, как следствие, их банкротство. По оценкам ученых, специализирующихся в области сельского хозяйства [1, 3, 22], при расширении сферы применения норм ВТО по тарифным квотам и тарифной защите ввоз импортного продовольствия, возможно, превысит 60 %, вследствие чего Россия может стать зависимой от зарубежного продовольствия. Это, в свою очередь, будет означать потерю части суверенитета.
В аграрном секторе могут также иметь место следующие негативные последствия:
• ослабление государственной поддержки и защиты сельского хозяйства;
• понижение уровня жизни части населения; недостаточное развитие инфраструктуры;
• слабое функционирование системы оптовой торговли и т. д.
Поскольку путь, по которому идет Россия и ее регионы, уже преодолели другие вступившие в ВТО государства, целесообразно обратиться к их опыту. В таблице 3.4 представлены некоторые последствия негативного характера, сказавшиеся на экономике таких государств.
Таблица 3.4. Последствия вступления в ВТО отдельных стран
В качестве примера отрасли, пострадавшей от последствий вступления в ВТО, можно привести молочное скотоводство. Субсидии ЕС в размере 1,7 млрд. евро в год фирмам-производителям молочной продукции разорили производителей молока в Таиланде, Индии, Ямайке и других странах. Поскольку половину мирового рынка занимает экспортная продукция ЕС, его фирмы устанавливают цену на молочные продукты. ЕС платит своим производителям субсидии в размере до 87 % от цены на сухое молоко. Таким же образом США занимаются демпингом цен на большую часть зерновых культур. По закону «Farm Bill» американские производители хлопка, пшеницы, кукурузы, риса, соевых бобов, ячменя, овса и сорго должны получить в течение 10 лет как минимум 190 млрд. долл. Из-за субсидий экспортная продукция из США продается по цене, которая ниже себестоимости, и это разоряет фермеров в развивающихся странах.
США и ЕС (в составе стран) продолжают субсидировать сельское хозяйство, что ведет к перенасыщению рынков развивающихся стран субсидированными продуктами, к падению цен на них и банкротству местных производителей.
В Мексике снижение импортных барьеров в 1980–1990-х годах стало причиной того, что дешевый импорт из субсидируемых сельскохозяйственных предприятий США привел к падению цены на кукурузу и другие продукты настолько, что большая часть мексиканских фермеров разорилась, а зависимость от импорта выросла с 18 % в начале 1980-х до 43 % в конце 1990-х годов.
До вступления в ВТО на Филиппинах был баланс в сельскохозяйственной торговле. Получая огромные субсидии, американские производители свинины и мяса птицы стали иметь больший доступ на рынок Филиппин, снизив рыночную долю местных производителей с 82 до 45 % по свинине и с 94 до 49 % по птице. Уже спустя 10 лет после присоединения к ВТО Филиппины начали гораздо больше импортировать товаров, чем экспортировать. Доля импорта в ВВП выросла с 28 % в 1982 г. до 64 % в 1997 г. Доля торгового дефицита в ВВП поднялась с 9 % в 1982 г. до 12 % в 1994 г.
В Индии «шоковая терапия» МВФ и ВБ предписывала в 1991 г. сокращение расходов на социальные программы и инфраструктуру, отмену субсидий для индийских производителей, запрет регулирования цен, в том числе на продукты питания, а также приватизацию прибыльных госпредприятий, либерализацию торговли, открытие доступа иностранного капитала в страну, реформу банковской сферы, финансов и налогов. В результате цена на удобрения выросла на 40 %.
Отмена субсидий на покупку удобрений и рост цен на сельскохозяйственные товары и бензин (требования МВФ) обанкротили мелких и средних фермеров. Цена на рис выросла на 50 %, что больно ударило по населению. МВФ и ВБ порекомендовали, как всегда, отмену минимальной зарплаты и деиндексацию зарплаты. В итоге сотни миллионов людей были вынуждены выживать на менее чем 30–50 центов в день, в то время как цены на товары по требованию МВФ были подняты на уровень мировых.
С середины 1970-х годов в Бангладеш проводились реформы «шоковой терапии», среди них – либерализация рынка зерна, обанкротившая местных производителей вследствие реализации зерна, продававшегося американскими корпорациями по демпинговым ценам. Всемирный банк ограничил государственные инвестиции в сельское хозяйство путем контроля над государственными расходами. В течение 20 лет импорт занимал 19 % ВВП страны, но в последнее время доля импорта выросла, что привело к сокращению валютных резервов. Население многих регионов Бангладеш испытывает хронический голод.
В 1991–1992 гг. голодало и население в Кении в результате дерегулирования рынка зерна, проведенного по рецепту МВФ и вызвавшего рост цен на продовольствие. Однако в это же время Кения продолжала экспортировать зерно.
Негативные последствия функционирования аграрного сектора России в условиях ВТО представлены в таблице 3.5.
Таблица 3.5. Последствия вступления России в ВТО и размер государственной поддержки, необходимой аграрному сектору
Таблица 3.6. Размер государственной поддержки сельского хозяйства после вступления в ВТО на период до 2020 г., млрд. долл.
На основе проекта «Государственной программы развития сельского хозяйства на 2013–2020 годы» Всероссийским НИИ экономики сельского хозяйства Россельхозакадемии сделаны расчеты государственной поддержки «зеленой и желтой корзин» (табл. 3.6).
Как следует из данных таблицы, потребность в финансировании мер, предусмотренных желтой корзиной, с 2017 г. будет недостаточной, так как необходимый размер средств составляет 6,6 млрд. долл., а разрешенный после вступления в ВТО – 5,4 млрд. долл., и дальше этот разрыв будет только увеличиваться.
Решением этой проблемы называют преобразование ряда мер желтой корзины в меры зеленой: например, заменить субсидии на возмещение части затрат на приобретение удобрений, комбикормов на прямые субсидии сельскохозяйственным товаропроизводителям в расчете на 1 га сельхозугодий и на 1 голову скота.
Появление голубой корзины было вызвано компромиссом между США и Европейским союзом, которые стремились сохранить право на существенную поддержку своего аграрного сектора. К этой корзине отнесены выплаты, направленные на ограничение размеров используемых сельскохозяйственных угодий и поголовья скота, а также компенсации при добровольном сокращении фермерами объёмов производства. Меры голубой корзины, как и зеленой, исключаются из обязательств по сокращению, однако в России такие меры в настоящее время не используются.
Анализируя проблемы присоединения к ВТО, следует уделить внимание региональному аспекту в связи с тем, что вступление Российской Федерации в ВТО активизирует глобализацию производства и рынков ее субъектов. Вместе с тем нормы и требования ВТО непосредственно отразятся на экономике каждого региона: возрастет открытость рынков; изменится производственный и инвестиционный потенциал в итоге либерализации внешней торговли; важным фактором будет выступать конкурентоспособность региона.
На данный момент времени пока рано говорить о каких-либо результатах и последствиях вступления России в ВТО, проявляющихся в аграрном секторе, однако некоторые регионы уже ощутили негативные последствия и понесли убытки.
Так, хотя в одном из развитых сельскохозяйственных регионов России – Алтайском крае, по словам вице-губернатора Александра Лукьянова, ощутимых и серьезных последствий не наблюдается [11], некоторые тенденции настораживают: «К примеру, изменения конъюнктуры цен на свинину. Если в прошлом году цена на свинину колебалась в границах 84–86 руб./кг, то в этом году она провалилась до 62–64 руб./кг., а кое-где и ниже. Все из-за того, что резко увеличился импорт свинины из-за рубежа. Причем резко снизились пошлины на ввоз живой свинины, которую забивают на территории России».
В то же время, как считает А. Лукьянов, одним из главных остается вопрос о новых механизмах господдержки сельхозтоваропроизводителей в условиях вступления России в ВТО. Причем, по его мнению, они выгодно отличаются от прежнего порядка. «В этом году несвязанная поддержка на гектар пашни всему Алтайскому краю составит 1,14 млрд. рублей. Это более чем на 300 млн. руб. больше, чем в прошлом году получили алтайские сельхозтоваропроизводители. Надо признать, что господдержка выросла в этом году, и она в погектарном формате будет увеличиваться и дальше. Вместе с тем размеры ее будут зависеть от того, в каких агроклиматических условиях работает тот или иной фермер. А это, согласитесь, справедливо и правильно», – подчеркнул вице-губернатор. Как он отметил, в целом в России и в Алтайском крае в частности резко выросла цена зерна, в том числе фуражного, подорожали комбикорма, а следовательно, растет себестоимость мясной, молочной продукции, снижается ее конкурентоспособность [11].
Сельхозтоваропроизводителям Ленинградской области в 2012 г. из областного бюджета выделено более 2,6 млрд. руб. Это на 40 % больше, чем в 2011 г. «Средства из областной казны запланированы прежде всего на поддержку производства сельхозпродукции. Второе направление – перевооружение наших производителей, которым будут субсидироваться затраты на приобретение новой техники. Почти в два раза будет увеличена поддержка и для малых форм хозяйствования», – отметил вице-губернатор области Василий Яхнюк. Он сообщил также о введении новых форм распределения поддержки из федерального центра. Например, в растениеводстве решили использовать погектарный принцип выделения бюджетных средств, то есть субсидии будут выделяться из расчета на 1 га площади. В целом, по предварительным подсчетам, потери для сельского хозяйства будут серьезные: «Стоит отметить, что негативные процессы от вступления в ВТО ощущают на себе в первую очередь крупные компании. Впрочем, именно им и поступят государственные деньги. А вот небольшим фермерским хозяйствам от ВТО и государственных субсидий, как говорится, ни жарко, ни холодно. Однако здесь есть положительные моменты: с одной стороны, поддержка со стороны государства минимальная, но зато и зарубежные конкуренты, появившиеся после вступления в ВТО, не страшны» [35].
Департаментом экономики Администрации Томской области сов-местно с другими структурными подразделениями Администрации и экспертами (Томский филиал Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации) была проведена оценка степени готовности предприятий области (с точки зрения их конкурентоспособности) осуществлять экономическую деятельность в соответствии с правилами Всемирной торговой организации.
Так, по результатам проведенной оценки выявлено, что негативные последствия от либерализации рынка ожидают практически всех сельхозтоваропроизводителей. Несмотря на то что продукция крупных предприятий (в основном животноводство) производится на современном оборудовании, низкие возможности уменьшения цены и повышения качества продукции позволяют оценивать их устойчивость как низкую.
Поэтому необходимо предпринимать существенные меры, направленные на поддержку сельхозпроизводителей, иначе в условиях вступления в ВТО сельское хозяйство может столкнуться с серьезными проблемами при постепенном давлении импортной конкуренции. Угроза для предприятий – низкая конкурентоспособность их товаров по сравнению с импортными товарами по цене.
В целом по отрасли открытие рынка приведет к падению выручки и рентабельности не менее чем на 10 % и снижению производительности труда. Все вышесказанное дает основания предполагать значительное сокращение доходов сельских жителей. С большой долей вероятности можно прогнозировать в краткосрочной перспективе некоторый спад объемов производства. В долгосрочной перспективе, с учетом постепенной либерализации рынка, эта тенденция будет усиливаться.
Совокупный негативный эффект от вступления России в ВТО для Москвы составит 468,8–423,9 млрд. руб., в т. ч. 136,12–135,43 млрд. руб. по значимым отраслям: пищевой промышленности – 84,2–80,4 млрд. руб. (треть объема выпущенной продукции); по производству мяса и мясопродуктов – 30,2–32,1 млрд. руб. (45,6–52,1 % объема продукции); производству растительных и животных масел и жиров – 7,1–8,6 млрд. руб. (79,5–134,9 % объема продукции); производству молочных продуктов – 5,4–5,5 млрд. руб. (16,9–18,0 % объема выпущенной продукции); производству пива – 4,4–2,2 млрд. руб. (25,0–12,6 % объема выпущенной продукции); производству напитков – 11,6–12,5 млрд. руб. (75,0–94,3 % объема продукции) [12, 13, 71, 72].
Посчитаны и потери других регионов: например, Ставропольский край может потерять до 84,8 млрд. руб. к 2020 г., сокращение рабочих мест составит 71–142 тысячи.
Таким образом, очевидным представляется вывод, который следует из такой статистики. Потери, которые понесет российская экономика после вступления страны в ВТО, будут значительными, а государство в данном случае не сможет оказать последовательной поддержки в защите отечественного сельхозтоваропроизводителя.
Итак, первыми результатами от вступления России в ВТО в сельском хозяйстве стали следующие:
1. Из-за снижения пошлин на молочную продукцию на отечественном рынке резко увеличились объемы продукции из Финляндии, Прибалтики, стран СНГ.
2. Импорт свинины, по самым скромным подсчетам, вырос на 34 %.
3. Импорт сгущенного молока и сливок вырос почти в пять раз.
4. Объем сельхозпроизводства снизился на 5,4 %.
Следовательно, вступление в ВТО на ее стандартных условиях будет иметь негативные последствия для сельского хозяйства и страны в целом, и ее регионов. Платформа для функционирования России в ВТО является пока крайне неблагоприятной, как и перспективы развития агропромышленного комплекса Вологодской области.
В дальнейшем прогнозирование последствий присоединения страны к ВТО возможно лишь при условии конструктивного сотрудничества между законодательными и исполнительными органами государственной власти на федеральном и региональном уровнях, научными организациями, отраслевыми союзами и ассоциациями.