В анализе этого запутанного вопроса может помочь типология из восьми уровней участия. Для наглядности восемь типов организованы в виде лестницы, каждая ступень которой соответствует степени полномочий граждан в определении конечного продукта (см. Рис. 2).
Самые нижние ступеньки лестницы — это (1) манипулирование и (2) психотерапия. Эти две ступеньки описывают уровни «неучастия», которые были придуманы для подмены подлинного участия. Их подлинная цель — не дать людям возможность участия в планировании или осуществлении программ, а предоставить власть имущим возможность «учить» и «лечить» участников. Третья и четвёртая ступеньки — это уже уровни «символических мер», которые позволяют неимущим слушать и иметь право выразить своё мнение. Назовём их (3) информирование и (4) консультирование. Когда власть имущие предоставляют их на уровне общего участия, граждане действительно могут слушать и быть услышанными. Но в этих условиях им не достаёт полномочий, гарантирующих, что их мнение будет услышано властителями. Когда участие сводится к этим уровням, нет возможности проверить, как выполняются обещания, нет «мускульной силы», а значит, и нет уверенности, что существующее положение вещей изменится. Пятая ступенька — (5) умиротворение — это просто более высокий уровень символических мер, поскольку здесь правила игры предусматривают для неимущих право совещательного голоса, но при этом сохраняют за власть имущими всё то же право принимать решения.
Выше на лестнице располагаются уровни гражданского управления со всё увеличивающейся привилегией принятия решений. Граждане могут вступать в отношения (6) партнёрства, что позволяет им вести переговоры и находить компромиссы с традиционными носителями власти. На самых верхних ступеньках — (7) делегирование полномочий и (8) гражданский контроль — неимущие граждане получают большинство в принятии коллективных решений, или всю полноту управленческой власти.
Естественно, лестница из восьми ступеней — это упрощение. Однако она помогает проиллюстрировать мысль, которую многие авторы упустили из виду, — что участие граждан имеет свои существенные градации. Знание этих градаций позволяет без помощи метафор понять всё более резкие требования участия со стороны неимущих, а также всю гамму путаных пояснений власть имущих.
Хотя в нашей типологии использованы примеры из таких федеральных программ, как «модернизация городов», «борьба с бедностью» и «образцовые города», сложившееся положение вещей легко можно проиллюстрировать тем, что сейчас происходит в церкви, сталкивающейся с требованиями расширения прав со стороны священников и прихожан, которые считают, что она должна изменить свою миссию; в колледжах и университетах, которые в ряде случаев превратились буквально в арену боевых действий из-за требований студенческого контроля, или государственных школах, мэриях и полицейских управлениях (или в «биг-бизнесе», который скорее всего станет следующим в постоянно расширяющемся списке целей). Основные точки преткновения по существу те же — кто был никем, пытается стать «кем-то» и обрести достаточно сил, чтобы заставить целевые структуры реагировать на их пожелания, чаяния и потребности.
2.1. Ограничения типологии
На нашей лестнице мы поместили граждан, не имеющих реальной власти, и сильных мира сего бок о бок, чтобы подчеркнуть основные различия между ними. В действительности же ни бедняки, ни власть имущие не представляют собой однородную массу. Каждая группа распадается на множество противоположных точек зрения, серьёзных разногласий, конкурирующих корыстных интересов и раздробленных подгрупп. Оправдание же наша упрощённая абстракция находит в том, что в большинстве своём неимущие действительно воспринимают сильных мира сего как некую монолитную «систему», а власть имущие видят перед собой широкое море «того самого народа», не особо разбираясь в классовых и кастовых различиях в его среде.
Необходимо отметить, что наша типология не включает в себя анализ наиболее значительных препятствий на пути достижения подлинных уровней участия. Эти препятствия лежат по обе стороны упрощённого ограждения. Со стороны власть имущих — это расизм, патернализм и сопротивление перераспределению властных полномочий. Со стороны неимущих сюда относятся непригодность политической и общественно-экономической структуры бедных районов и недостаточность базовых знаний их жителей плюс трудности создания представительной и ответственной группы граждан на фоне царящего опустошения, отчуждения и недоверия.
Ещё одно предостережение относительно восьми ступеней лестницы: в реальном мире людей и программ таких ступеней можно насчитать 150 с менее резкими и «ясными» различиями между ними. Более того, некоторые характерные особенности, иллюстрирующие каждый из восьми уровней, могут применяться и к другим ступеням. Например, привлечение неимущих к осуществлению программ или их планированию может произойти на любой из восьми ступенек и представлять собой как правомочный, так и неправомочный характер гражданского участия. В зависимости от своих мотивов власть имущие могут нанять бедняков с целью их кооптации, усмирения или же использования специальных навыков и знаний неимущих. Мэры некоторых городов — не на людях, конечно, — похваляются своей стратегией приёма на службу воинствующих чёрных лидеров, чтобы заткнуть им рот и тем самым разрушить доверие к ним среди чернокожего населения.