Идея демократического правового государства, провозглашенная в ст. 1 Конституции Российской Федерации, предполагает наличие стабильной и мощной системы государственных органов, способной в полном объеме решать сложнейшие задачи предупреждения административных правонарушений несовершеннолетних при одновременном максимальном обеспечении прав и законных интересов личности. Это, в свою очередь, означает необходимость усиления дифференцированного подхода к регулированию общественных отношений во всех сферах жизнедеятельности с участием лиц, не достигших совершеннолетия.

Обществу жизненно необходима современная эффективная государственная политика в области детства, которая отвечает интересам национального развития. Государство уделяет этой теме большое внимание.

Однако изменения общественного устройства в нашей стране в начале 90-х годов XX в. имели определенные негативные последствия для отдельных категорий населения: в частности, были разрушены основы прежней системы воспитания и образования молодого поколения. Это привело к резкому увеличению количества подростков, лишенных возможности получить необходимое материальное содержание, воспитание и образование. Результатом этого стали безнадзорность и девиантное поведение несовершеннолетних.

Увеличение отрицательных тенденций в динамике административных правонарушений среди лиц, не достигших восемнадцатилетия, происходит на фоне периодических реорганизаций государственных органов и учреждений, в задачи которых входит социальная реабилитация, профилактическая и воспитательная работа среди совершивших правонарушение подростков. Государственные структуры, на которые возложены обязанности по охране прав, обучению и воспитанию не достигших совершеннолетия лиц, с запозданием реагируют на потребности детей, оставшихся без попечения родителей, не принимают нужных мер по устройству детей и подростков, в силу негативных причин и обстоятельств лишившихся семьи, ушедших от отрицательно характеризующихся родителей.

Серьезным деструктивным фактором является недостаточность достоверной информации о точном количестве беспризорных и несовершеннолетних правонарушителей, что не позволяет своевременно принимать адекватные меры предупреждения этих отрицательных явлений.

В нашей стране после вступления в силу Федерального закона «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних» создана комплексная система профилактики антиобщественного поведения и правонарушений лиц, не достигших 18 лет.

на фоне реабилитации страны после глобального финансово-экономического кризиса и завершающейся в настоящее время административной реформы правовое регулирование деятельности органов системы профилактики правонарушений несовершеннолетних становится одним из приоритетных направлений правовой политики государства. Профилактическая работа ведется как государственными, так и негосударственными органами и учреждениями на различных уровнях. В этих целях применяются разнообразные, преимущественно воспитательные, способы, приемы и методы превентивного воздействия в отношении несовершеннолетних, ведущих асоциальный образ жизни, и правонарушителей.

Профилактикой административных правонарушений и преступлений лиц, не достигших совершеннолетия, занимаются подразделения органов внутренних дел по делам несовершеннолетних. Между правонарушениями лиц, не достигших восемнадцатилетия, и преступностью взрослых существует определенная взаимосвязь (более трех пятых взрослых преступников-рецидивистов совершили свои первые правонарушения, будучи несовершеннолетними), поэтому если их защита снизится, Россию может захлестнуть фатальный хаос из-за ежегодного роста в геометрической прогрессии тяжких и особо тяжких рецидивных преступлений, совершаемых в том числе и несовершеннолетними. В связи с этим подразделениям по делам несовершеннолетних в системе профилактики правонарушений отводится особая роль замыкающего звена, которое ни при каких обстоятельствах не должно ослаблять своего превентивного воздействия.

По официальным данным МВД России, несовершеннолетними или при их соучастии сегодня совершается каждое восемнадцатое преступление, что составляет примерно 5,6% от общего количества преступлений. За различные административные правонарушения, в том числе за появление в общественных местах в состоянии опьянения или распитие алкогольных и спиртосодержащих напитков, ежегодно в органы внутренних дел доставляется свыше полумиллиона подростков, на учете в органах внутренних дел состоит около 330 тыс. несовершеннолетних и около 150 тыс. родителей, отрицательно влияющих на поведение детей и не выполняющих прямых обязанностей по содержанию, воспитанию, обучению, защите прав и интересов несовершеннолетних. Каждый год к уголовной ответственности привлекается более 80 тыс. лиц в возрасте от четырнадцати до семнадцати лет, при этом около четверти из них уже были до этого судимы. В последний год в Российской Федерации количество совершенных несовершеннолетними лицами преступлений сократилось примерно на 20%, в том числе тяжких – на 18%, особо тяжких – более чем на 20% процентов.

несмотря на то что в целом статистические данные органов внутренних дел и суда по итогам последних лет свидетельствуют об определенной стабилизации ситуации, эталонными они не являются. В противовес снижению удельного веса преступлений и правонарушений, совершенных несовершеннолетними, общему уменьшению числа осужденных некоторые показатели, а именно изменение структуры правонарушений в сторону увеличения удельного веса насильственных преступлений, повышение уровня общественной опасности правонарушений несовершеннолетних за счет увеличения в их структуре удельного веса тяжких и особо тяжких преступлений, в том числе таких, ранее не характерных для несовершеннолетних преступлений, как разбойные нападения на предпринимателей, вымогательство, торговля оружием и наркотиками, похищение людей с целью выкупа, возрастание удельного веса несовершеннолетних в общем числе осужденных лиц, увеличение доли четырнадцати-пятнадцатилетних лиц в общей массе осужденных несовершеннолетних, рост показателей негативной социальной активности несовершеннолетних, совершающих криминальные поступки до достижения возраста уголовной ответственности, свидетельствуют о необходимости активизации профилактической работы в сфере как первичной, так и рецидивной преступности несовершеннолетних, особенно со стороны инспекторов по делам несовершеннолетних органов внутренних дел. С каждым годом возрастает вовлечение несовершеннолетних в сферу межнациональных конфликтов, что стимулирует деятельность экстремистски настроенных организаций и движений. Отметим и высокий уровень латентности правонарушений несовершеннолетних, особенно организованных форм преступности.

В сложившихся условиях необходим кардинальный пересмотр государственной политики по предупреждению безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних. Кроме того, в целях четкого разграничения полномочий, устранения параллелизма и дублирования функций необходимо уточнить задачи органов системы противодействия безнадзорности и правонарушениям несовершеннолетних.

Проблематика предупреждения детской беспризорности и правонарушений в дореволюционный период затрагивалась в работах ученых историков и юристов В.А. Арнаутова, М.Н. Гернета, В.Ф. Залесского, А.Н. Кистяковского, Н.В. Крупенникова, М.И. Левитиной. Влияние социально-экономических факторов на формирование негативных взглядов несовершеннолетних подробно изучалось такими криминологами, социологами, педагогами, психологами, как B.C. Афанасьев, Ю.Д. Блувштейн, В.Н. Бурлаков, О.Н. Ведерникова, С.А. Вахов, В.М. Волошин, С.Т. Гаврилов, Я.И. Гилинский, А.И. Долгова, А.Э. Дубоносова, Г.И. Забрянский, А.В. Заряев, И.Н. Зубов, К.Е. Игошев, О.Ю. Ильина, А.Н. Ильяшенко, К.В. Карловская, А.П. Клюшниченко, И.А. Кобзарь, А.А. Кочни, Н.И. Крюкова, Н.Ф. Кузнецова, С.Я. Лебедев, О.В. Лукичев, В.В. Лунев, С.Ф. Мазурин, В.Д. Малков, И.М. Мацкевич, Г.М. Миньковский, Л.Ю. Михеева, Н.П. Мышляев, В.А. Плешаков, Л.М. Прозументов, В.Н. Прокопенко, А.Г. Сапрунов, Л.В. Сердюк, И.Г. Скурту, B.C. Харламов, Р.С. Хисматуллин, Д.А. Шестаков и др.).

Кроме этого, изучались отдельные группы общественных отношений, складывающиеся в процессе: вовлечения несовершеннолетних в совершение преступлений и антиобщественных действий (Л.Н. Билык, О.В. Поликашина, Е.В. Сокол, Д.Ф. Флоря); применения уголовно-правовых средств защиты несовершеннолетних от сексуального насилия (О.А. Гоноченко, А.С. Капитунов, Е.Ю. Мощицкая); производства следственных действий по делам о преступлениях, совершенных несовершеннолетними (Н.В. Гецманова, Н.Г. Калугина, О.Ю. Скичко, Е.В. Стрельцова); судопроизводства по уголовным делам о преступлениях исследуемой категории (О.Ю. Андриянова, О.Л. Кузьмина, И.А. Синигибский); назначения наказания и его исполнения в отношении несовершеннолетних (А.А. Ашин, А.Л. Санташов, Н.В. Щербаков); выявления, анализа и устранения причин безнадзорности несовершеннолетних (Ю.Р. Орлова).

Фрагментарно поставленные в учебном пособии вопросы в рамках своих концептуальных исследований изучали такие видные корифеи юриспруденции, как Ю.Е. Аврутин, А.Б. Агапов, А.П. Алехин, Д.Н. Бахрах, В.М. Берекет, С.С. Бородин, Н.В. Бугель, П.П. Глущенко, С.И. Гирько, М.М. Дикажев, А.С. Дугенец, В.Д. Зорькин, А.И. Каплунов, А.А. Кармолицкий, В.Я. Кикоть, Ю.М. Козлов, Л.М. Колодкин, Б.П. Кондратов, А.П. Коренев, А.Е. Лунев, С.Ф. Милюков, Л.А. Николаева, Э.Ф. Побегайло, Л.Л. Попов, Б.В. Российский, Н.Г. Салищева, В.П. Сальников, В.Д. Сорокин, Ю.П. Соловей, Ю.Н. Старилов, Ю.В. Степаненко, С.В. Степашин, И.И. Сыдорук, В.Г. Татарян, Ю.А. Тихомиров, Н.И. Уткин, В.Ю. Ухов, Н.Ю. Хаманева, В.У. Хатуаев, В.В. Черников, B.C. Четвериков, А.П. Шергин и другие. Однако произошедшие за последние десятилетия кардинальные изменения всех систем государственного устройства, прогрессирующий в обществе правовой и духовно-нравственный нигилизм требуют концептуальных новаторских подходов в изучении и профилактике девиантного поведения несовершеннолетних.

Корректировка в положительную сторону правовых норм невозможна без глубокого всестороннего осмысления наиболее важных теоретических проблем, сопоставления законодательства и реалий современной жизни. Таким образом, только глубокий, масштабный, разносторонний анализ состояния законодательства и судебной практики может стать эффективным инструментом для разработки действенных рекомендаций по совершенствованию научных и организационно-правовых основ деятельности подразделений по делам несовершеннолетних органов внутренних дел. Четко прослеживается острая необходимость выработки нового фундаментального подхода к осознанию и решению управленческих, системно-правовых и методологических проблем, возникающих при функционировании системы профилактики правонарушений несовершеннолетних в Российской Федерации с акцентированием внимания на деятельности указанных подразделений.

В учебном пособии проанализированы организационные и правовые проблемы деятельности органов и учреждений системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних, совершенствования системы предупреждения таких правонарушений в Российской Федерации, выявления перспективных направлений модернизации указанной системы и выработки комплекса предложений, направленных на совершенствование и обновление законодательства и правоприменительной практики в рассматриваемой сфере.

Достижение заданной цели предполагает постановку и последовательное решение ряда задач:

– определение понятия и причин распространения безнадзорности, асоциального поведения и совершения правонарушений несовершеннолетних;

– ретроспективный анализ этапов развития отечественных институтов по противодействию безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних;

– изучение опыта организации функционирования системы профилактики безнадзорности и предупреждения правонарушений несовершеннолетних в зарубежных странах и выяснение возможных перспектив его использования для повышения эффективности рассматриваемой деятельности в Российской Федерации;

– системно-правовой анализ международных нормативно-правовых актов, законодательных актов федерального значения и субъектов Российской Федерации, подзаконных нормативных документов, регулирующих деятельность органов и учреждений, занимающихся проблемами правонарушений несовершеннолетних;

– раскрытие содержания основных организационно-правовых принципов, регулирующих функционирование системы противодействия безнадзорности и совершения правонарушений лицами, не достигшими восемнадцатилетнего возраста;

– уяснение сущности, социального назначения, компетенции и организации деятельности комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав, органов управления социальной защитой населения, образованием, здравоохранением, органов по делам молодежи и службы занятости, прокуратуры и суда по защите и восстановлению прав и законных интересов несовершеннолетних;

– рассмотрение места и роли органов внутренних дел в системе профилактики правонарушений несовершеннолетних;

– разработка оптимальной модели организации взаимодействия органов и учреждений системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних;

– оценка основных направлений деятельности подразделений по делам несовершеннолетних органов внутренних дел и поиск оптимальной модели организации их работы;

– изучение особенностей организации деятельности центров временного содержания несовершеннолетних правонарушителей органов внутренних дел;

– совершенствования организации работы подразделений полиции, осуществляющих деятельность по профилактике правонарушений несовершеннолетних;

– выявление оптимальных путей внедрения и повышения эффективности метода убеждения в деятельности органов и учреждений системы профилактики безнадзорности, беспризорности, попрошайничества, бродяжничества и предупреждения правонарушений среди лиц, не достигших совершеннолетия;

– систематизация и анализ мер административного принуждения, выявление на основе их изучения наиболее действенных мер административного пресечения и административно-процессуального обеспечения, применяемых к несовершеннолетним правонарушителям;

– детальное исследование системы административно-правовых мер предупреждения, используемых в отношении несовершеннолетних правонарушителей, разработка модернизированных методик их применения;

– выяснение теоретических и практических проблем административной ответственности несовершеннолетних, определение путей их решения;

– формулирование рекомендаций по устранению противоречий в правоприменительной деятельности компетентных органов, в задачи которых входит защита прав и свобод, а также профилактика правонарушений несовершеннолетних;

– выработка рекомендаций по совершенствованию действующего законодательства, устанавливающего основы правового регулирования отношений в области профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних, приведения его в соответствие с нормами международного права.

Новизна работы определена как постановкой проблемы, так и подходом к ее решению. Работа представляет собой прикладное административно-правовое исследование юридических, организационных и методологических элементов, формирующих содержание и порядок функционирования системы противодействия совершению правонарушений несовершеннолетними с акцентом на административной деятельности подразделений органов внутренних дел. Впервые в юридической литературе на стыке знаний в областях административного права, теории управления, теории права и государства, философии предпринята попытка моделирования механизма улучшения условий функционирования государственных органов и учреждений, органов местного самоуправления, занимающихся решением проблем несовершеннолетних.

Были разработаны более четкие дефиниции некоторых спорных понятий, доктринальные модели проектов изменений и дополнений в действующее законодательство для представления в органы, имеющие право законодательной инициативы.

Приведенные в учебном пособии данные подтверждают, что решение проблемы безнадзорности и предупреждения правонарушений лиц, не достигших восемнадцати лет, невозможно без проведения многосторонних научных изысканий, направленных на качественное улучшение и развитие механизмов профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних в Российской Федерации.