§ 1. Историческое развитие государственных органов и учреждений по противодействию безнадзорности и правонарушениям несовершеннолетних в период от образования Киевской Руси до 1917 г.

Для придания нового целенаправленного и организованного характера деятельности всех звеньев цепи профилактики правонарушений несовершеннолетних в современной России необходимо глубокое изучение накопленного опыта, его позитивных и негативных сторон, анализ которого позволяет лучше рассмотреть их роль, социально-правовую сущность, тенденции развития и место в государстве.

Обращаясь к ретроспективе развития системы профилактики правонарушений лиц, не достигших совершеннолетия, отметим, что рассматриваемая проблематика уходит корнями в Киевскую Русь, когда «стали предприниматься первые шаги к перевоспитанию нравственно испорченных детей». В языческой Руси существовала традиция, которая предписывала заботиться о сиротах всей общиной славян. Возникновение государственной заботы о детях-сиротах появляется на Руси с принятием христианства. Статья 99 Русской Правды говорила об обязанности опекунов «печаловаться» о сиротах, т.е. заботиться о воспитании сирот, оказывать покровительство тем, кто «не дюжеся будут (не смогут) сами собою печаловаться».

В годы правления Ивана IV Грозного забота о сиротах поручается государственным учреждениям. Так, был создан Патриарший приказ, ведению которого были поручены Сиротские дома. Стоглавый собор 1551 г. предписывал каждой церкви открывать так называемое училище «для наставления детей грамоте», создавать богадельни для нищих и немощных. Сквозь всю эпоху правления Ивана Грозного проходит педагогический принцип: «воспитания в добром наказании». Родителям надлежало детей «любить и беречь и страхом спасать; уча и наказуя, и рассуждая раны возлагать». В сиротских домах широко применялись телесные наказания.

До «Соборного уложения», которое было принято в 1649 г. в Москве с одобрения царя Алексея Михайловича Романова, в законодательстве, регламентирующем уголовно-правовые отношения, было записано: «…чтобы Московского государства всяких чинов людем от большаго до меньшаго… суд и расправа была во всяких делах всем равна», что в целом уравнивало положение подростков со взрослыми в уголовном процессе и устраняло возможность особого привилегированного положения малолетних правонарушителей. В последующие годы впервые на высшем законодательном уровне повсеместно на территории Московского централизованного государства устанавливается, что субъектами преступления признаются лица, принадлежащие ко всем сословиям, но не моложе семи лет.

В 1742 г. Сенат вместе с президентами коллегий указал, что малолетство как для мужского, так и для женского пола нужно считать до семнадцати лет, и что таковых нельзя подвергать тем же наказаниям, что и взрослых. Малолетние не могли подвергаться ни смертной казни, ни пытке, ни кнуту; для них эти наказания заменялись сечением плетьми и отдачей в монастырь «на исправление для употребления их там на всякие тяжелые монастырские работы, чтобы они никогда праздны не были, а по освобождению из монастырей повелевалось их отсылать в те места, откуда, кто прислан, а из этих мест отсылать их в прежние жилища».

Позже, указом от 26 июня 1765 г., были твердо оговорены два возрастных предела касательно лиц, не достигших совершеннолетия: «безусловная судимость», т.е. минимальный возраст привлечения к уголовной ответственности, устанавливался в десять лет, «возрастом смягчения» был возраст до семнадцати лет.

В определенной степени тождественные черты с ныне действующими государственными органами, принимающими коллегиальные решения об административной ответственности несовершеннолетних правонарушителей, имели так называемые совестные суды, учрежденные в 1775 г. Екатериной П. Им были переданы все дела о малолетних правонарушителях.

До введения совестных судов новая систематизация уголовно-правовых норм производилась в 1715 г. при создании Петром I «Артикула воинского». Несмотря на то что к смягчающим обстоятельствам по данному правовому акту относилось малолетство преступника, крайне низкий возраст уголовной ответственности, обилие квалифицирующих признаков и чрезмерно жесткие санкции зачастую приводили к тому, что общие суды выносили суровые приговоры и назначали несовершеннолетним такие наказания, как каторжные работы и даже смертная казнь.

В противовес этому совестные суды должны были рассматривать дела не только на основании законов, но и «на основании естественной справедливости, исходя из принципов человеколюбия, почтения к особе ближнего, отвращения от угнетения и притеснения». Однако, по мнению более поздних исследователей, на практике приговоры совестных судов не отличались мягкостью и гуманностью в отношении детей и они были упразднены в 1828 г., просуществовав более пятидесяти лет.

Прогрессивным этапом развития законодательства применительно к содержанию несовершеннолетних под стражей является первый общегосударственный акт в этой области (и в области модернизации тюремного дела вообще) – «Свод учреждений и уставов о содержащихся под стражей и ссыльных» 1832 г. Все осужденные по нему были разделены на три разряда: важных, маловажных и бродяг. Каждый разряд должен был содержаться в отдельном помещении. Кроме этого, запрещалось содержание женщин в одном помещении с мужчинами, а несовершеннолетних и малолетних – со взрослыми и старыми.

«Уложение о наказаниях уголовных и исправительных» 1845 г. (издание 1885 г.) признавало, что дети от семи до десяти лет не подвергались определенному в законах наказанию, а отдавались родителям или благонадежным родственникам для домашнего исправления. Период детства, таким образом, устанавливался до десяти лет. Период отрочества (от десяти до семнадцати лет) подразумевал замену для подростков наказания только в случае признания их обладающими вменяемостью, а в противном случае применялось общее правило об уголовной безответственности за невменяемостью. Но отроческий возраст, даже по отношению к детям, признанным обладающими вменяемостью и «учинившим тяжкие злодеяния», требовал не только смягчения, но и замены обыкновенных карательных мер. Они не подлежали наказанию кнутом и публичному наказанию плетьми, а дети от десяти до четырнадцати лет – и каторжным работам.

Рядом с отрочеством Уложение ставило юность (от семнадцати до двадцати одного года), которая признавалась только причиной уменьшения ответственности. При этом закон различал случаи присуждения их к наказаниям уголовным и наказаниям исправительным. Из наказаний уголовных к несовершеннолетним применялась смертная казнь, ссылка на поселение также применялась без изменений, бессрочная каторга заменялась срочной, а сроки каторги уменьшались на 1/3. По отношению к наказаниям исправительным Уложение заменяло ссылку на житье или отдачу в арестантские отделения или рабочий дом отдачей в военную службу, а низкие наказания применялись без замены, но со смягчением на одну или две степени. Сверх общих вышеизложенных правил об ответственности малолетних и несовершеннолетних Уложение содержало некоторые особые правила о смягчении и усилении их ответственности. Так, по ст. 143 наказание уменьшалось на одну или две степени, если несовершеннолетний был вовлечен в преступление совершеннолетним. Еще в нормативном документе 1845 г. «Уложении о наказаниях уголовных и исправительных» впервые в законодательстве нашего отечества комплексно по всей стране появляются заменяющие наказание для малолетних так называемые исправительные приюты.

Большое количество детей, нуждающихся в помощи, детей-сирот и беспризорных детей, правонарушителей появлялось в годы войн и междоусобиц. В это тяжелое время основную заботу о таких детях брала на себя церковь. Следуя идеям Петра I, развивалась система монастырей, которые взяли на себя функции приютов.

В этой связи следует отметить некоторую особенность русской церкви в деле призрения сирот и ее отличие от церкви западной. Последняя видела свое предназначение в том, чтобы «призреть сирот», т.е. дать им приют и пропитание. Русская церковь, кроме того, еще взяла на себя выполнение воспитательных, образовательных функций, а также осуществляла лечение детей, оставшихся без родителей. Эволюция системы монастырей привела к тому, что в XIX в. почти все крупные монастыри имели при себе богадельни и детские приюты. Например, известная Шамординская Казанско-Амвросиевская пустынь, основанная в XIX в. в Калужской губернии знаменитым оптинским старцем Амвросием, славилась не только духовной жизнью монахинь, уникальными мастерскими, больницей, амбулаторией, но и детским приютом.

В рассматриваемый период создаются частные приюты, а также попечительские советы и другие благотворительные общества. Формируется система управления подобными учреждениями. В Москве и Петербурге ими управляют советы, а в губернских и уездных городах – попечительства. И вновь необходимо отметить в этом роль церкви: создавались приходские благотворительные организации, которые многое делали для детей-сирот. Частная и приходская благотворительность ставила перед собой задачи содержания, обучения, воспитания и лечения детей-сирот, и, кроме того, подготовку их к будущей профессии.

Во времена царствования императора Александра II, во второй половине XIX в., ознаменованной проведением коренных преобразований в судебной системе, предупреждение правонарушений несовершеннолетних становится одним из основных направлений деятельности государства и общества. В это время усиленно развиваются правовые основы так называемой превентивной (предупредительной) политики, немаловажная роль в которой отводилась не только государственным органам, но и общественным формированиям. Активная деятельность последних во многом обусловила решение таких важнейших вопросов, как организация обучения и воспитания подростков, создание специальных учреждений для несовершеннолетних правонарушителей и детей-арестантов. Первые такие заведения были открыты в 1880-е годы в крупнейших городах нашего отечества, однако ввиду того что большинство из них создавались и финансировались на основе частной инициативы, подобные благотворительные акции не всегда заканчивались успешно. Большинство указанных заведений были смешанными, и потому в них, как правило, содержались дети разных категорий: бродяги, сироты, нищие, правонарушители.

В более поздний период для оказания помощи беспризорным детям организуются специальные работные дома, которые были весьма доступны и куда можно было обратиться без помощи властей. Такие дома существовали в Москве, Петербурге, Харькове, Костроме, а в начале XX в. в Российской Империи появились так называемые приюты-корабли, куда направлялись преимущественно дети-сироты, беспризорники, а также нищие, еще не совершившие какого-либо правонарушения, но близкие к тому, чтобы преступить закон. Доподлинно известно, что приюты-корабли существовали, по меньшей мере, в трех российских городах: Севастополе, Таганроге и Кронштадте. Их отличительной чертой было то, что помимо общеобразовательной программы, присущей всем исправительным заведениям, воспитание детей осуществлялось в соответствии с корабельными правилами и морским уставом.

Примерно в это же время появляется еще один вид воспитательных заведений – так называемые трудовые колонии. Поскольку отечественное законодательство до определенного момента четко не определяло смысл и назначение подобного рода исправительных заведений, все они именовались по-разному и базировались на различных подходах к организации превентивной деятельности. Так, одни полагали, что исправительные учреждения для несовершеннолетних правонарушителей являются разновидностью воспитательных заведений, другие, напротив, акцентировали внимание на их карательной направленности. Однако в 1909 году эта проблема была решена на должном уровне, поскольку приоритетным направлением деятельности учреждений для малолетних преступников официально было признано воспитание.

Крайне низкая эффективность применения наказания в отношении некоторых категорий правонарушителей, в том числе не достигших совершеннолетнего возраста, становилась причиной появления средств воздействия, основанных на индивидуальных особенностях личности. Уголовное Уложение 1903 г. предусматривало в качестве правовых последствий совершения преступления:

– меры воспитательного характера, применяемые к несовершеннолетним (ст. 41 Уложения 1903 г.);

– меры принудительного лечения в отношении лиц, совершивших преступные деяния, страдающих психическим расстройством (ст. 39 Уложения 1903 г.);

– специальную конфискацию имущества (ст. 36 Уложения 1903 г.), а также ряд других мер уголовно-правового воздействия, не являющихся наказанием (карой) и не содержащих в себе отрицательной оценки вины лица, совершившего преступное деяние.

В 1910 г. в Санкт-Петербурге был создан первый специализированный судебный орган по делам малолетних. Серьезного внимания заслуживает организация при Санкт-Петербургском особом суде попечительской части, которая включала в себя положительно характеризующихся взрослых лиц (попечителей), разбирающихся в педагогике и психологических особенностях личности несовершеннолетних правонарушителей, призванных обеспечить процесс эффективной ресоциализации и реабилитации подростка. Как помощник судьи попечитель, владея основами уголовного, семейного, «школьного» права, выполнял функции по сбору сведений о личностных особенностях несовершеннолетнего, совершившего противоправное деяние, его образе жизни, окружении, которое могло повлиять на формирование его противоправных намерений.

Российские юристы и ювеналисты дореволюционного периода считали отечественную модель привлечения несовершеннолетних к ответственности наиболее удачной в сравнении с моделями, существовавшими в других странах. Ее отличали рассмотрение дел о правонарушениях несовершеннолетних единоличным судьей, профессиональная подготовка которого предполагала знание им детской психологии (поэтому большинство из них были врачами и педагогами), конфиденциальность разбирательства и весьма упрощенное производство по делу о правонарушении, сводившееся в основном к беседе судьи с подростком при участии его попечителя. В основном в качестве меры воздействия к подросткам применялся попечительский надзор. Специализированные суды для малолетних правонарушителей просуществовали до революции 1917 г.

Итак, идеи по оптимизации государственно-общественных механизмов предупреждения правонарушений несовершеннолетних и привлечения их к ответственности начали генерироваться столетия назад, а становление и развитие отечественных государственных органов по контролю за совершением несовершеннолетними противоправных деяний прошло достаточно длительный путь. К настоящему времени накоплен определенный положительный опыт, отказ от которого ведет к ослаблению профилактики безнадзорности, беспризорности и правонарушений несовершеннолетних.

 

§ 2. Ретроспектива становления и развития государственных органов и учреждений системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних в советский период

Особое внимание предупреждению правонарушений и преступлений, в частности несовершеннолетних, уделялось в социалистическом обществе. Этот процесс связан с целой системой мероприятий, осуществлявшихся на различных уровнях и в разных социальных сферах. В общесоциальном плане предупреждение преступлений – составная часть целого комплекса экономических, политических, идеологических, правовых, организационных и прочих мероприятий по совершенствованию социалистического государства. После революции 1917 г. в советском государстве к числу таковых относятся: постоянное повышение материального благосостояния трудящихся, дальнейшая демократизация управления и повышение общественной активности масс, рост образования и культуры, формирование коммунистической нравственности, преодоление влияния буржуазной идеологии.

Итак, правотворческая деятельность советского социалистического государства начинается с опубликования 24 ноября 1917 г. Декрета Совета Народных Комиссаров «О суде», где говорилось: «…местные суды решают дела именем Российской Республики и руководствуются в своих решениях и приговорах законами свергнутых правительств лишь постольку, поскольку таковые не отменены революцией и не противоречат революционной совести и революционному правосознанию…». Начался этап по созданию социалистического законодательства.

До 1922 г. включительно законодательство РСФСР не было кодифицировано, а нормы права, устанавливающие ответственность за совершение отдельных видов преступлений, содержались в декретах, а иногда и в подзаконных актах. Так, ст. 1 Декрета Совета Народных Комиссаров «О комиссиях для несовершеннолетних» от 14 января 1918 г. указывала, что «суды и тюремное заключение для малолетних и несовершеннолетних упраздняются», а в соответствии со ст. 2 «дела о несовершеннолетних обоего пола до семнадцати лет, замеченных в деяниях общественно-опасных, подлежат ведению комиссии о несовершеннолетних», которые могли применить к ним одну из двух мер: либо освободить от уголовной ответственности несовершеннолетнего правонарушителя, либо направить его в «одно из убежищ: детский дом, коммуну, приют или приемник Народного Комиссариата общественного призрения соответственно характера деяния».

Вступление в юридическую силу Декрета Совета Народных Комиссаров «О комиссиях для несовершеннолетних» от 14 января 1918 г. заложило основу правовой регламентации советского социалистического строя по вопросам уголовной ответственности несовершеннолетних и применения к не достигшим совершеннолетия правонарушителям принудительных мер воспитательного воздействия. В состав указанных комиссий наряду с представителями органов социального обеспечения и просвещения входили представители общественности и врачи, что предполагало принятие к этой категории правонарушителей не только мер общественного, но и в необходимых случаях медицинского характера. При этом был установлен безусловный возраст начала уголовной ответственности – семнадцать лет.

Политика в сегменте административного и уголовного права этого периода во многом определялась идеологической составляющей государства. Так, в программе Коммунистической партии, принятой VIII съездом РКП(б) 23 марта 1919 г., провозглашалось, что «РКП(б) должна стремиться к тому, чтобы система наказаний для несовершеннолетних была окончательно заменена системой мер воспитательного характера». Этим было провозглашено усиление воспитательного воздействия на не достигших совершеннолетия лиц взамен применения к ним мер наказания, связанных с реальным лишением свободы.

4 февраля 1919 г. издается декрет об учреждении Совета защитников детей. «Принимая во внимание тяжелые условия жизни в стране и лежащую на революционной власти обязанность сберечь в опасное переходное время подрастающее поколение, Совет Народных Комиссаров РСФСР настоящим декретом утверждает особый Совет защиты детей». 5 марта 1920 г. по губерниям было разослано постановление Народного комиссариата образования, в котором указывалось на необходимость создания специальной детской милиции, скорейшей организации бесплатного питания беспризорников, их лечения, организации приемников, потому что все это «должно заменить крайне вредное помещение детей в общие участки милиции».

Начавшаяся Гражданская война, эпидемии и голод 1917 – 1918 гг. привели к возникновению массовой беспризорности среди детей. В этой связи требовалось изъятие данных несовершеннолетних с улиц и создание нормальных условий для их существования. Для этих целей в декабре 1919 г. в Петрограде Народным комиссариатом просвещения было организовано новое учреждение для временного содержания беспризорных и склонных к правонарушениям несовершеннолетних – Центральный Карантинно-распределительный детский пункт (ЦКРДП), призванный оказывать первую доврачебную и социальную помощь нуждающимся детям.

Одним из ключевых моментов в развитии уголовно-правовой мысли и уголовного законодательства стало принятие Народным комиссариатом юстиции «Руководящих начал по уголовному праву РСФСР» в 1919 г., ст. 13 которых устанавливала, что несовершеннолетние в возрасте до четырнадцати лет не подлежат суду и наказанию. В отношении указанной возрастной категории могут быть применены только воспитательные меры. Аналогичные меры применялись и к лицам переходного возраста, т.е. от четырнадцати до восемнадцати лет, «действующим без разумения, если в отношении них возможно медико-педагогическое воздействие». Однако в отношении данной категории несовершеннолетних, действующих «с разумением», суду предоставлялось право применять меры уголовного наказания.

При модернизации этого положения 4 марта 1920 г. принимается Декрет Совета Народных Комиссаров РСФСР «О делах несовершеннолетних, обвиняемых в общественно опасных действиях». Этим Декретом повышается возраст не достигших совершеннолетия лиц до восемнадцати лет, дела по которым подлежали рассмотрению на заседаниях комиссий по делам несовершеннолетних, образованных Декретом Совета Народных Комиссаров от 14 января 1918 г. При этом происходит расширение применяемых мер медико-педагогического воздействия, о чем свидетельствует принятая в 1920 г. Инструкция, утвержденная Постановлением Наркомпроса, Наркомздрава и Наркомюста, согласно которой к подросткам-правонарушителям комиссиями могли быть применены различные меры. В первую группу включались: собеседование, замечание, разъяснение, т.е. речь шла только о сугубо воспитательных мерах, целью которых являлось разъяснение подростку противоправности его поведения, недопустимости совершения аналогичных поступков в будущем. Ко второй группе относились такие меры, как внушение, оставление на свободе под присмотром родителей или родственников, определение на работу; помещение в школу, отправка на родину. Третью группу составляли: помещение в детский дом, в лечебницы для трудновоспитуемых, специальные психиатрические лечебницы, в дома для морально-дефектных подростков.

Далее отметим, что при невозможности применения к лицу, не достигшему совершеннолетия, педагогических, психологических, воспитательных и медицинских мер воздействия, дело следует передавать для разбирательства по существу в народный суд. Народному комиссариату юстиции предписывалось содержать таких несовершеннолетних в местах лишения свободы отдельно от взрослых, а комиссии по делам несовершеннолетних при обнаружении деструктивного влияния на таких лиц совершеннолетних, при условии, что это способствовало совершению противоправного деяния, должны были незамедлительно сообщить об этом народному суду. Таким образом, все протоколы о совершении несовершеннолетними старше четырнадцатилетнего возраста тяжких и особо тяжких преступлений должны были в течение суток с момента доставления и задержания направляться в адрес народного судьи.

Согласно закону ему необходимо было в течение трех суток со дня получения протокола провести все следственные мероприятия по определению роли лица, не достигшего совершеннолетнего возраста, в тяжком противоправном деянии, и внести в комиссию по делам несовершеннолетних подробный доклад. Важно было и то, что до заслушивания в комиссии доклада народного судьи члены комиссии не могли вмешиваться в его действия, что, безусловно, способствовало полному, всестороннему и объективному рассмотрению дела о преступлении несовершеннолетнего.

Кроме того, важную роль в тот период играли всероссийские съезды:

– январь 1918 г.: I Всероссийский съезд по охране детства;

– май 1920 г.: Всероссийский съезд по борьбе с детской беспризорностью;

– 1923 г.: II Всероссийский съезд социально-правовой охраны детей и подростков и детских домов.

Рекомендации съездов легли в основу многих решений, направленных на создание государственной системы органов и учреждений, в функции которой, кроме прочего, входила профилактика детской безнадзорности и правонарушений.

Следующим шагом по обеспечению прав детей было издание Президиумом Всероссийского Центрального Исполнительного Комитета Советов РСФСР 27 января 1921 г. постановления, согласно которому при Всероссийском Центральном Исполнительном Комитете Советов образовывалась Комиссия по улучшению жизни детей. В комиссию входили представители Наркоматов просвещения, здравоохранения, продовольствия, рабоче-крестьянской инспекции. При Народном комиссариате образования была создана Детская чрезвычайная комиссия (ДЧК), которая разрабатывала концепцию работы по борьбе с голодом (создание столовых, приемников, эвакуация детей).

Таким образом, можно констатировать, что до 1922 г. законодательство РСФСР по вопросам защиты прав и свобод детей, профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних не было кодифицировано, а нормы права в данном сегменте содержались в декретах, а иногда и в актах подзаконного характера.

Гражданская война, принесшая народу разрушения и голод, вновь остро поставила вопрос детской безнадзорности. В стране в тот период насчитывалось более 5 млн беспризорных детей, потерявших родителей. Они нуждались в комплексной социальной помощи и заботе. В 1921 г. уже при каждой губернии стали создаваться детские приемники-распределители. В годы советской власти основную функцию содержания и обучения детей-сирот взяла на себя система интернатов (учреждений интернатного типа).

Государственным регулированием и попечением о детях, оставшихся без попечения, занимались различные ведомства: Наркомздрав, Наркомпрос, Народный комиссариат внутренних дел, профсоюзы, комсомол, партийные органы, женотделы и т.д. Кроме того, учет беспризорников велся в органах милиции, уголовном розыске, а также в их транспортных подразделениях.

Такая неурегулированность и бессистемность в деле контроля работы социальных учреждений не способствовала ее эффективности. Основную заботу о регулировании деятельности интернатов несли местные органы народного образования (ОНО). Однако и в этом случае имело место дублирование функций, что затрудняло эффективное осуществление государственного регулирования деятельности интернатов и содержания детей-сирот в целом. При каждом органе народного образования были созданы отделы социально-правовой охраны несовершеннолетних (СПОН), в структуру которых входили стол опеки, детский адресный стол, юрисконсультская часть и комиссия по делам несовершеннолетних («комнес»).

Кроме того, существовали детские социальные инспекции (ДСИ). Отличие работы отделов СПОН от ДСИ заключалось только в подходах к работе. Первые занимались в основном бумажной и циркулярной работой и проведением заседаний. Вторые в качестве народных дружинников работали «на ногах», проводили облавы на беспризорников, обследовали условия содержания детей в приютах, несли дежурства в местах скопления беспризорных. В результате недостаточного финансирования деятельности такого количества учреждений и организаций произошло резкое сокращение штатов (в 1922 г. на всю страну было около 400 детских инспекторов).

Приказ Народного комиссариата внутренних дел РСФСР от 6 декабря 1922 г. № 574 «О борьбе с детской беспризорностью и правонарушениями» установил, что милиция занимается правонарушителями старше четырнадцати лет. Подростки, не достигшие такого возраста, а также беспризорные дети (независимо от возраста) подлежали незамедлительной передаче в ближайший детский приемный пункт или местный отдел народного образования. Приказ разрешил привлекать милиционеров-женщин для борьбы с беспризорностью, административными правонарушениями несовершеннолетних и детской преступностью, но наряду с исполнением основных обязанностей.

Несмотря на принятые меры сотни тысяч человек гибли от последствий Гражданской войны, разрушений и голода. Трагический факт в истории нашей страны – страшный голод в Поволжье вызвал огромный поток беженцев в Сибирь. Голодных, обездоленных детей и подростков, оставшихся без попечения родителей, подбирали на вокзалах, чердаках и подвалах сотрудники милиции. Милиционеры проводили недели «беспризорного ребенка», в ходе которых отчисляли часть свой заработной платы детям, ремонтировали помещения, устраивали шефские спектакли, оказывали иную помощь. По всей стране открывались сотни, тысячи детских домов и приемников-распределителей. И все же проблема в тот период полностью решена не была. На улицах все еще находилось большое количество беспризорных детей, которые попадали под влияние уголовных элементов и совершали тяжкие преступления.

Создавшаяся ситуация требовала применения радикальных мер, и 17 июля 1929 г. Совет Народных Комиссаров РСФСР принимает решение о возложении обязанностей по ликвидации таких негативных явлений на органы милиции, которые уже к 1931 – 1933 гг. стали основными субъектами этой деятельности. После задержания несовершеннолетние должны были направляться в комиссию по делам несовершеннолетних или приемный пункт.

Новый импульс эволюции отечественных государственных органов по превенции девиантного поведения не достигших совершеннолетия лиц был дан постановлением Совета Народных Комиссаров РСФСР от 11 июля 1931 г., которым было утверждено Положение о комиссиях по делам о несовершеннолетних. Основными задачами комиссий были определены охрана прав и интересов подростков, борьба с безнадзорностью и правонарушениями несовершеннолетних путем применения к ним мер медико-педагогического характера. В юридической литературе отмечается, что отсутствие в рассматриваемый период реальных мер, которые могли бы быть применены к подросткам в зависимости от тяжести совершенного ими правонарушения, негативно отразилось на работе комиссий и привело к снижению их роли в предупреждении преступности лиц рассматриваемой категории.

Переломным моментом в деле профилактики правонарушений несовершеннолетних является создание специализированных органов правопорядка по борьбе в первую очередь с правонарушениями лиц не достигших совершеннолетия. Постановлением Совета Народных Комисаров и ЦК ВКП (б) от 31 мая 1935 г. «О ликвидации детской беспризорности и безнадзорности» в структуре Главного управления Рабоче-крестьянской милиции были созданы детские комнаты милиции. С этой даты начинается история подразделений по делам несовершеннолетних органов внутренних дел (31 мая официально признан Днем подразделений по делам несовершеннолетних органов внутренних дел Российской Федерации). Данным постановлением, наряду с закреплением ряда мероприятий по устранению причин, порождающих преступность несовершеннолетних, установлению уголовной ответственности взрослых подстрекателей к совершению подростками преступлений, были ликвидированы созданные в 1918 г. комиссии по делам несовершеннолетних, и вся деятельность по ликвидации беспризорности и безнадзорности, устройству несовершеннолетних возлагалась на милицию.

Середина 30-х годов XX в. – начало сложного периода в истории нашей страны. Волна репрессий охватила все регионы. С 1935 по 1941 г., по примерным оценкам историков, число репрессированных достигло нескольких миллионов человек, многие были убиты либо погибли под пытками. В это время были внесены существенные изменения в законодательство об уголовной ответственности лиц, не достигших совершеннолетия. Законом от 7 апреля 1935 г. «О мерах борьбы с преступностью несовершеннолетних» было установлено привлечение за тяжкие преступления к уголовной ответственности, вплоть до расстрела, подростков с двенадцатилетнего возраста. Этим же законом устанавливалась строгая ответственность за вовлечение несовершеннолетних в преступную деятельность.

В 1937 г. в стране функционировало более 60 детских колоний, в том числе семь тюрем. Начиная с 1935 г. в разбирательствах, связанных с правонарушениями несовершеннолетних, стали участвовать прокуроры, следователи и адвокаты, специализирующиеся только на правонарушениях лиц, не достигших совершеннолетнего возраста. Эффективность указанных мер была очевидна, так как количество осужденных несовершеннолетних в 1940 г. по сравнению с 1931 г. сократилось примерно вдвое. Тем не менее накануне Великой Отечественной войны проблема ликвидации безнадзорности, устройства детей, оставшихся без родителей, еще не была решена.

Направление ужесточения уголовного законодательства нашло свое отражение в Указе Президиума Верховного Совета СССР от 10 декабря 1940 г., согласно которому к числу преступлений, ответственность за которые также устанавливалась с 12-летнего возраста, были отнесены действия несовершеннолетних, которые могли вызвать крушение поезда, например развинчивание рельсов, подкладывание под рельсы различных предметов.

В юридической литературе отмечалось, что «установление уголовной ответственности за ряд преступлений начиная с двенадцатилетнего возраста, видимо, было продиктовано желанием указать несовершеннолетним, что советская власть предъявляет серьезные требования к своим подрастающим гражданам». Ужесточение уголовных репрессий не способствовало применению к несовершеннолетним мер воспитательного воздействия, что приводило к негативным последствиям в силу отрицательного воздействия мер уголовного наказания на психику и поведение осужденных. По мнению Е.В. Болдырева, концепцией Закона от 7 апреля 1935 г. о возможности ликвидации преступности в стране усилением мер судебного воздействия был отброшен весь громадный положительный опыт применения воспитательных мер к несовершеннолетним правонарушителям.

Ряд новых серьезных вопросов в сфере борьбы с правонарушениями несовершеннолетних возник в период Великой Отечественной войны, когда многие тысячи детей были лишены жилья, семьи, родителей. Срочно на восток эвакуировались детские дома, в регионах Поволжья и Урала значительно возросло их число, а следовательно, возросли и заботы о воспитании детей, их трудоустройстве. Детские дома формировались в кратчайшие сроки, они были переполнены, испытывали значительный недостаток в продовольственном и вещевом снабжении, вследствие чего воспитанниками детских домов совершались кражи и грабежи, обмен имущества детских домов на базарах, хулиганства. Постоянно росло число беспризорных и безнадзорных детей и как результат количество преступлений в среде несовершеннолетних.

Итак, в период Великой Отечественной войны Правительством Советского Союза и Народным комиссариатом внутренних дел СССР был принят ряд постановлений и приказов, определивших меры борьбы с беспризорностью несовершеннолетних, борьба с детской безнадзорностью находилась в центре внимания местных партийных и комсомольских органов, принимались меры для устройства детей, потерявших родителей.

Приказом Народного комиссариата внутренних дел СССР от 1941 г. № 312 были введена инструкция «О работе детских комнат милиции». Детские комнаты милиции организовывались при городских, районных и линейных отделениях милиции для приема детей на время, необходимое для выяснения причин беспризорности и безнадзорности, передачи родителям, лицам, их заменяющим, или направления в соответствующие детские учреждения. Работники детских комнат были введены в штат отделений милиции, при которых организовывались детские комнаты.

23 января 1942 г. Совет Народных Комиссаров принял постановление «Об устройстве детей, оставшихся без попечения родителей», в котором подчеркивалось, что планомерное проведение мероприятий по предупреждению детской беспризорности является важным государственным делом. Согласно постановлению при исполкомах местных советов учреждались комиссии по устройству детей, оставшихся без попечения родителей, была существенно расширена сеть интернатов, приемников-распределителей.

Директивой Народного комиссариата внутренних дел СССР от 22 сентября 1942 г. № 403 штат детских комнат милиции в зависимости от объема работы устанавливался не более двух единиц: инспектор и помощник инспектора. Им выделялось денежное содержание и вещевое довольствие, а комплектовались детские комнаты за счет работников милиции, по своим служебным качествам соответствующим этой работе и не подлежащим призыву в армию. Работниками детских комнат милиции являлись в преобладающем большинстве женщины. В последующие годы сеть детских комнат постоянно расширялась. Приказ Народного комиссариата внутренних дел СССР от 12 июня 1943 г. № 0231 объявил штаты детских комнат милиции при органах транспортной милиции.

Изучение поствоенных лет показывает, что безнадзорность и беспризорность наряду с тяжелым экономическим положением страны являлись основными причинами правонарушений несовершеннолетних. Несмотря на это, в те годы большое внимание уделялось и вопросам раннего предупреждения совершения правонарушений подростками. Указанное положение нашло отражение в принятых Советом Министров СССР постановлениях от 8 апреля 1952 г. № 1708 и от 30 января 1954 г. № 171 «О мероприятиях по улучшению работы детских домов».

В 1950 г. во всех крупных городах и промышленных центрах были созданы детские комнаты милиции. Их работа осуществлялась в полном взаимодействии с комиссиями по делам несовершеннолетних. В практику работы вошло создание детских комнат на общественных началах, кроме того, серьезную помощь в работе сотрудникам милиции стал оказывать созданный институт внештатных инспекторов детских комнат. В короткий срок детская комната милиции стала центром борьбы с детской безнадзорностью. Над решением этих задач работали и представители общественности. Кроме того, детская комната милиции помогала несовершеннолетним в трудоустройстве, в продолжении учебы.

Прогрессивным шагом в превенции преступлений среди не достигших совершеннолетия лиц можно считать принятие Советом Министров РСФСР «Положения о комиссиях по устройству детей и подростков при Советах Министров автономных республик и исполкомах краевых, областных, окружных, городских, районных Советов депутатов трудящихся» от 4 октября 1957 г. Этим Положением на комиссии была возложена обязанность устройства всех нуждающихся детей, а не только детей, оставшихся без родителей. Они координировали работу органов народного образования и социального обеспечения, в том числе по оказанию материальной и педагогической помощи нуждающимся семьям. В соответствии с Положением комиссии (кроме районных) имели право направлять детей и подростков в воспитательные колонии Министерства внутренних дел союзных республик. Помимо того, данное Постановление обязывало создавать детские спортплощадки при школах и домоуправлениях, родительские комитеты и комиссии содействия при всех домоуправлениях для организации работы с детьми, трудоустраивать подростков, достигших 16-летнего возраста, обязывая при этом руководителей предприятий принимать на работу подростков, направляемых комиссиями.

Следующим этапом в развитии профилактики правонарушений несовершеннолетних явилось подписание 3 июня 1967 г. Указа Президиума Верховного Совета РСФСР «Об утверждении Положения о комиссиях по делам несовершеннолетних» (далее – КДНиЗП), которые действуют и по сей день. Лейтмотивом принятия данного нормативно-правового документа являлась необходимость координации деятельности всех субъектов системы превенции правонарушений лиц, не достигших совершеннолетия. Главными задачами комиссий по делам несовершеннолетних закреплялись организация работы по предупреждению безнадзорности, правонарушений несовершеннолетних, их устройство и охрана прав, координация усилий государственных органов и общественных организаций по указанным вопросам, рассмотрение дел о правонарушениях лиц этой категории и осуществление контроля над условиями их содержания и проведением с ними воспитательной работы в учреждениях Министерства внутренних дел и специальных учебно-воспитательных учреждениях. Согласно указу комиссии по делам несовершеннолетних создавались при исполнительных комитетах районных, городских, районных в городах, окружных, областных, краевых Советах народных депутатов, при Советах министров автономных республик и при Совете Министров РСФСР.

17 декабря 1968 г. Коллегией Министерства внутренних дел СССР совместно с Бюро ЦК ВЛКСМ было принято Постановление «О совместной работе комсомольских организаций и органов Министерства внутренних дел СССР по предупреждению безнадзорности и преступности среди несовершеннолетних». Положение об оперативных комсомольских отрядах дружинников было утверждено Постановлением ЦК ВЛКСМ от 5 ноября 1974 г., деятельность которых была направлена непосредственно на борьбу с правонарушениями молодежи и подростков в тесном взаимодействии с работниками органов внутренних дел, прокуратуры, юстиции, судов, комиссий по делам несовершеннолетних.

Созданные еще в 1940 г. детские комнаты милиции в советский период претерпели многочисленные изменения, но при этом продолжали занимать центральное место в системе предупреждения безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних. Среди принимаемых в тот период нормативных документов, регламентирующих деятельность данного субъекта, интерес представляют прежде всего следующие: Приказ Министерства внутренних дел РСФСР № 285 от 5 июля 1961 г. «Об изменении организации работы по борьбе с преступностью несовершеннолетних и детской безнадзорностью», Указ Президиума Верховного Совета СССР от 15 февраля 1977 г. «Об основных обязанностях и правах инспекций по делам несовершеннолетних, приемников-распределителей для несовершеннолетних и специальных учебно-воспитательных учреждений по предупреждению безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних». С 1973 г. началось создание центральных детских комнат милиции в службах профилактики уголовного розыска горрайлинорганов. В 1974 г. в Управлении уголовного розыска Министерства внутренних дел СССР и аппаратах уголовного розыска Министерств внутренних дел, Управлений внутренних дел союзных и автономных республик, краев и областей для всемерного улучшения организации работы детских комнат милиции были созданы отделения по руководству ими.

15 февраля 1977 г. детские приемники-распределители, детские комнаты милиции были реорганизованы в приемники-распределители для несовершеннолетних, инспекции по делам несовершеннолетних.

Заканчивая исследование ретроспективы превенции правонарушений несовершеннолетних в советский период отметим, что субъектам по предупреждению правонарушений несовершеннолетних в то время был присущ постоянный, плановый характер работы с несовершеннолетними и, что важно, предупредительные меры были общедоступными, не являлись коммерческими. Обратим внимание и на то, что в совокупности субъектами были охвачены практически все направления социализации несовершеннолетних: воспитательное, образовательное, профессиональное, идейное (идеологическое), нравственное, моральное, этическое, культурное, спортивное, оздоровительное, патриотическое, информационное, правовое, общеорганизаторское и контрольное. Это была система воздействий, которые осуществлялись на общем (общесоциальном), групповом и индивидуальных уровнях работы с лицами, не достигшими совершеннолетия.

Важной вехой в комплексной деятельности по профилактике асоциального поведения, безнадзорности, административных правонарушений и преступлений лиц, не достигших восемнадцати лет, стало принятие Указа Президента Российской Федерации от 6 сентября 1993 г. № 1338 «О профилактике безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних». Данный нормативный акт в настоящее время утратил юридическую силу (диапазон действия его полной редакции: с 21 сентября 1993 г. по 13 января 2000 г.), но именно он заложил основу для развития законодательства о профилактике правонарушений и защите прав несовершеннолетних и предусматривал создание государственной системы профилактики безнадзорности и правонарушений лиц, не достигших совершеннолетия. По данному нормативному документу государственную систему профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних, защиты их прав составляли комиссии по делам несовершеннолетних, органы опеки и попечительства, аппараты управления и специализированные учреждения (службы) органов социальной защиты населения, образования, здравоохранения, органов внутренних дел, службы занятости населения, а также иные органы и учреждения, осуществляющие в пределах своей компетенции меры по профилактике административных и иных правонарушений несовершеннолетних и защите их прав.

Дальнейшая эволюция законодательства, регламентирующего как правовой статус не достигших восемнадцатилетнего возраста лиц, так и деятельность органов системы противодействия правонарушениям лиц, не достигших совершеннолетия, безусловно, связана со своевременным принятием на федеральном уровне важнейших нормативных актов, среди которых особо следует выделить Уголовный кодекс Российской Федерации, Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях и Федеральный закон «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних» от 24 июня 1999 г. № 120-ФЗ.

В 90-е годы XX в. органы милиции, координирующие деятельность по профилактике правонарушений несовершеннолетних, носили различные названия (30 июня 1991 г. инспекции по делам несовершеннолетних были реорганизованы в подразделения по предупреждению и пресечению правонарушений несовершеннолетних, которые, в свою очередь, 26 мая 2000 г. были переименованы в отделы по делам несовершеннолетних; 2 апреля 2004 г. центры временной изоляции несовершеннолетних правонарушителей были переименованы в центры временного содержания для несовершеннолетних правонарушителей органов внутренних дел – ЦВСНП), имели разнообразную структуру.

К настоящему моменту низовое звено подразделений по делам несовершеннолетних органов внутренних дел представлено центрами временного содержания несовершеннолетних правонарушителей и отделами по организации деятельности участковых уполномоченных полиции и по делам несовершеннолетних, состоящими из руководящего звена отдела и иных должностных лиц, которые в совокупности должны контролировать правонарушения несовершеннолетних на территории обслуживания – инспектора (старшие инспектора) полиции по делам несовершеннолетних и школьные инспектора (старшие школьные инспектора) полиции.

Итак, можно сделать вывод, что история развития отечественных государственных органов по профилактике безнадзорности и правонарушений лиц, не достигших совершеннолетия – не что иное, как генезис принципа индивидуального подхода к данной категории правонарушителей, возведенный в ранг государственной политики.

Анализ исторического принципа индивидуализации в данном контексте показывает, что мы имеем дело с поступательным его развитием, пиком которого, как представляется, стал советский период. Во-первых, несмотря на то что этот период характеризуется борьбой абстрактно гуманистической идеи максимальной экономии репрессии и идеи усиления как административной, так и уголовной репрессии как основного способа быстро покончить с административными правонарушениями и преступностью в среде несовершеннолетних, особая заслуга в сохранении и развитии специфического подхода к несовершеннолетним правонарушителям принадлежала в период ужесточения административного и уголовного законодательства практике, которая смягчала в процессе правоприменения жесткие требования закона. Во-вторых, в это время государство не только обеспечивало деятельность по предупреждению правонарушений несовершеннолетних, но и одновременно занималось обеспечением детей.

Однако в период реформ конца XX в. и перехода к новому укладу экономики государство оказалось не способным осуществлять дальнейшую поддержку этой системы. Таким образом, деятельность по профилактике и предупреждению административных и других правонарушений несовершеннолетних оказалась на пороге полной деградации и разрушения, так как в условиях сложившихся реалий исполнение поставленных задач могло обеспечиваться только посредством рыночных механизмов, которые еще не сформировались. Кроме того, для получения конкретных позитивных результатов профилактической работы необходима научно-обоснованная координация деятельности всех субъектов профилактики и, в частности, всех подразделений органов внутренних дел при четком правовом разграничении их функций и полномочий.

Итак, в 1990-е годы центр тяжести социально-превентивной работы в исследуемой сфере сместился в сторону подразделений по делам несовершеннолетних органов внутренних дел. Неудивительно, что в сложившихся условиях особую актуальность приобретает вопрос о том, каков потенциал этих подразделений в предупредительной деятельности, все ли резервы в законодательстве и иных государственных правовых механизмах задействованы с целью более успешной профилактической деятельности в сегменте правонарушений несовершеннолетних.

 

§ 3. Зарубежный опыт организации и функционирования системы превенции правонарушений и привлечения к ответственности несовершеннолетних, перспективы его использования в Российской Федерации

В целях предупреждения правонарушений несовершеннолетних и организации воспитательно-профилактической работы среди них необходима взаимосвязанная система мер, направленная на выявление каждого совершенного подростком административного правонарушения и преступления, своевременное и правильное реагирование на противоправное поведение несовершеннолетнего и организация эффективного контроля над его дальнейшим поведением.

Полемика и дискуссии ученых и практических работников сферы противодействия противоправным проявлениям несовершеннолетних по данной проблематике ведутся давно, но единый подход пока еще не выработан.

Итак, в нашей стране действует комплексная система профилактики правонарушений лиц, не достигших восемнадцатилетнего возраста, однако специализированных государственных органов, призванных расследовать уголовные дела в отношении несовершеннолетних, и судебных органов, рассматривающих материалы о совершении несовершеннолетними преступлений, в Российской Федерации пока не существует. Деятельность следственных подразделений органов внутренних дел в этом направлении аккумулируется лишь у отдельных следователей, у которых помимо уголовных дел в отношении несовершеннолетних в производстве могут находиться и материалы на подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений совершеннолетних лиц. То же самое имеет место и в органах дознания, схожим образом организована работа следователей прокуратуры.

На уровне негосударственных формирований, общественных организаций, трудовых коллективов регулярно делаются попытки создания негосударственных ювенальных судов чести с профилактической направленностью, однако этот опыт не был в полном объеме перенесен на государственный уровень, и преступления, совершенные несовершеннолетними, рассматриваются судами общей юрисдикции.

Есть и отдельные исключения из правила, но они носят чаще всего временный характер. Как отмечено в сообщении Председателя Кингисеппского городского суда Ленинградской области «в связи с приведением российского законодательства в области обеспечения прав и законных интересов несовершеннолетних в соответствии с общепризнанными нормами международного права и международными договорами, с февраля 2006 года Кингисеппский городской суд начал активную практическую работу по введению и развитию элементов ювенальной юстиции в уголовное судопроизводство по делам несовершеннолетних. С этого времени работает отдельный состав ювенального суда: ювенальный судья, секретарь судебного заседания. Также впервые в Ленинградской области в Кингисеппском городском суде с февраля 2006 года введена должность помощника судьи с функциями социального работника и постоянно работает психолог, трудоустроенный в Комитете по образованию администрации МО "Кингисеппский муниципальный район"».

Ювенальный суд располагается в специальных помещениях городского суда. Выделен отдельный кабинет для работы психолога и помощника судьи с функциями социального работника. Изменился подход к рассмотрению дел в отношении несовершеннолетних: ювенальный судья строго индивидуально подходит к рассмотрению дел и выбору наказания, чтобы оно максимально способствовало исправлению и ресоциализации конкретного несовершеннолетнего, отвечало интересам общества и обеспечивало его защиту, безопасность. Помощником судьи с функциями социального работника осуществляется глубокое и всестороннее исследование личности несовершеннолетнего подсудимого, условий его жизни и воспитания, а также выявления причин и условий совершения им преступления. Помощник судьи с функциями социального работника допрашивается в судебном заседании, а его отчет в виде карты социально-психологического сопровождения о проведенном социально-психологическом обследовании несовершеннолетнего приобщается к материалам дела. С учетом результатов этого обследования судом подбираются наиболее рациональные меры по реабилитации и ресоциализации несовершеннолетнего и назначается ему наказание.

Интересен и опыт ювенальной юстиции Ростовской области, однако еще раз подчеркнем: наличие специальных государственных органов по привлечению несовершеннолетних к уголовной ответственности – это лишь пилотные проекты, и федеральная правовая база по ним сегодня отсутствует.

Таким образом, в Российской Федерации действуют две относительно обособленные друг от друга системы, первая из которых занимается комплексом превентивных профилактических мер в сфере безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних, преимущественно с использованием административно-правовых средств воздействия, вторая же действует в сфере привлечения несовершеннолетних к ответственности в случае совершения ими преступлений и основывается на уголовном законодательстве и уголовно-правовых средствах воздействия.

Рассматривая цели, задачи, функции и правовой статус органов, входящих в звенья цепи этих систем, мы видим их различную направленность, что в конечном счете и обусловливает низкий уровень их взаимодействия и никак не может способствовать решению комплексной глобальной проблемы профилактики правонарушений несовершеннолетних в нашей стране. Следовательно, пока невозможно говорить о целостной политике руководства Российской Федерацией в отношении лиц, не достигших совершеннолетия как в сегменте профилактики асоциального поведения, безнадзорности, беспризорности, административных правонарушений несовершеннолетних, в сфере привлечения подростков к административной и уголовной ответственности, так и в направлении защиты их законных прав и интересов.

Анализ правовых систем и норм, касающихся профилактики правонарушений несовершеннолетних, в развитых зарубежных странах показывает, что там практически везде действует единая скоординированная, целостная система профилактики и предупреждения безнадзорности и правонарушений лиц, не достигших совершеннолетия, и привлечения их к юридической и иной ответственности. Усилия всех государственных органов в данном случае взаимосвязаны и направлены на решение одной сложной глобальной задачи.

Общепринято, что в развитых и развивающихся зарубежных странах данный многогранный вид деятельности именуется ювенальной юстицией. Анализ определений понятия «ювенальная юстиция» в отечественной доктринальной литературе показал их противоречивость; определения зависят от объема элементов, включаемых в рассматриваемую систему, что затрудняет процесс правотворчества. Предельно простое и общепонятное определение ювенальной юстиции приведено Т.Ю. Новиковой: «Ювенальная юстиция представляет собой систему органов государственной власти и управления, осуществляющих деятельность в отношении несовершеннолетних в целях защиты их прав и интересов и восстановления социальной справедливости». В каждом государстве ювенальная юстиция организуется по-разному, но в целом она призвана обеспечить:

– законность и справедливость каждого правового решения любого органа государственной власти в отношении несовершеннолетних ;

– справедливую охрану прав, свобод и законных интересов лиц, не достигших совершеннолетнего возраста при разрешении административных и уголовных дел, связанных как с содержанием, воспитанием, обучением, так и с правонарушениями, совершаемыми несовершеннолетними;

– осуществление максимальной социализации личности подростков в наиболее благоприятных условиях жизнедеятельности.

По мнению Э.Б. Мельниковой, принципы ювенальной юстиции определяют отличие ее от юстиции общей (общеуголовной и общегражданской). Специфическими принципами ювенальной юстиции являются:

1. Преимущественно охранительный характер. Устанавливая наказуемость уголовных деяний, правосудие по делам несовершеннолетних призвано одновременно защищать их права. Исторически суд по делам несовершеннолетних создавался как суд, призванный решать двойную задачу защиты прав детей и подростков и уголовного преследования несовершеннолетних преступников. С развитием ювенальной юстиции ее охранительная функция укреплялась.

2. Социальная насыщенность. Суть этого принципа в широком использовании в судебном процессе по делам несовершеннолетних неюридических специальных познаний, в акценте на исследование жилищных и других социальных условий жизни несовершеннолетних, социально-психологических особенностей развития личности несовершеннолетнего преступника.

3. Максимальная индивидуализация судебного процесса. Судопроизводство по любому делу, а не только делу несовершеннолетних, имеет сугубо индивидуальные цели, поскольку каждое преступление – акт индивидуальный, как индивидуальна и мера ответственности за него.

К системе ювенальной юстиции, как правило, относятся органы и учреждения, моделирующие и принимающие законодательство по защите прав и свобод не достигших совершеннолетия лиц, осуществляющие правосудие по делам несовершеннолетних, а также органы и учреждения, исполняющие принятые постановления, приговоры и решения, вынесенные в отношении несовершеннолетних.

В самом начале существования судов для несовершеннолетних автономная ювенальная юстиция была создана в США, Канаде, Англии, Бельгии, Франции, Греции, Нидерландах, России, Польше, Венгрии, Египте, Японии, Австралии, Новой Зеландии, кантонах французской Швейцарии.

В Германии, Австрии, Испании, Португалии, кантонах немецкой Швейцарии функции опекунских судов были соединены с функциями судов по делам несовершеннолетних, что выдвинуло на первый план задачу судебной защиты прав несовершеннолетних, а не задачу борьбы с преступностью, как это произошло в судах первой группы стран.

Пошли по пути создания специализированных составов судей по делам несовершеннолетних Ирландия, Италия, Греция, Швейцария (кантон Женева), Япония, Новая Зеландия.

Базируясь на аргументированной концепции О.Н. Ведерниковой, отметим, что в современной отечественной юридической литературе принято выделять две основные модели действующей за рубежом ювенальной юстиции: англосаксонскую, в которую входят Англия, США, Канада, Австралия, и континентальную, основанную на правовых системах Германии, Франции, Бельгии, Румынии, Польши и других европейских государств. Подчеркивается, что основное различие между данными системами состоит в различной подсудности судов по делам лиц, не достигших совершеннолетия. Так, в странах, принадлежащих к англосаксонской системе, суды по делам несовершеннолетних рассматривают только те административные правонарушения и преступления, которые не являются тяжкими и особо тяжкими, а все дела о совершении тяжких преступлений рассматриваются судами общей юрисдикции. Напротив, в континентальных странах все виды административных правонарушений и преступлений несовершеннолетних подсудны только специализированным ювенальным судам, и передача дел для рассмотрения судом общей юрисдикции не допускается.

В свою очередь, англосаксонская, или, как ее еще именуют, англо-американская, модель функционирования системы профилактики, предупреждения правонарушений не достигших совершеннолетия лиц и привлечения их к ответственности имеет две основные разновидности: американскую и английскую. Кроме того, есть свои особенности у канадской и австралийской систем, которые находятся в постоянном реформировании, преимущественно под влиянием систем, действующих в Англии и Соединенных Штатах Америки.

Обращаясь к истории Соединенных Штатов Америки, можно видеть, что именно это государство явилось родиной одного из первых обособленных государственных органов по профилактике правонарушений несовершеннолетних, а именно – судов по делам несовершеннолетних. В 1899 г. в Штате Иллинойс были созданы первые специализированные судебные органы данной направленности. При этом следует учитывать, что в Соединенных Штатах Америки в конце 80-х годов XX в. наступило определенное разочарование в системе специализированного правосудия для несовершеннолетних, вызванное ростом антиобщественных, противоправных проявлений и преступности среди лиц данной категории, в том числе насильственной и организованной, связанной с использованием огнестрельного оружия.

Помимо этого, проявилось несовершенство процессуального законодательства, рассчитанного на «неформальную» процедуру судебного разбирательства, что не обеспечивало надлежащей защиты процессуальных прав несовершеннолетних обвиняемых. В результате в последующий период в большинстве штатов суды по делам несовершеннолетних были фактически ликвидированы. В период с 1992 по 1997 г. в большинстве штатов были приняты законодательные положения, существенно ограничивающие юрисдикцию специализированных государственных органов по профилактике правонарушений несовершеннолетних. Из них более чем в половине штатов был расширен перечень исключительных обстоятельств, позволяющих рассматривать дела о правонарушениях и преступлениях несовершеннолетних в общих судах. При этом во всех без исключения штатах законом предусмотрен механизм передачи определенной категории дел о преступлениях несовершеннолетних в юрисдикцию общих уголовных судов. В таких случаях закон штата, как правило, учитывает возраст нарушителя, тяжесть совершенного противоправного проступка и его неоднократность.

Особенностью американской модели ювенальной юстиции является и наличие в четырнадцати штатах конкурентной или совпадающей юрисдикции уголовных судов общей юрисдикции и ювенальных судов, в результате чего определенная категория дел является одновременно подведомственной как обычному, так и специализированному ювенальному суду. Причем сфера конкурентной юрисдикции включает не только тяжкие, особо тяжкие насильственные и неоднократные преступления, но и малозначительные деяния, в том числе связанные с нарушением законов конкретного отдельно взятого штата. В конкурентной юрисдикции вопрос о том, в каком суде должно рассматриваться данное дело, решается посредством прокурорского определения.

Неоднозначно разрешается в различных штатах вопрос о возрастных критериях ограничения юрисдикции ювенальных судов. В связи с наличием в каждом штате своего уголовного законодательства и уголовного кодекса минимальный возраст уголовной ответственности и возраст совершеннолетия существенно различаются: в двадцати двух штатах и федеральном округе Колумбия минимальный возраст уголовной ответственности не установлен; в шестнадцати штатах несовершеннолетние могут предстать перед судом по достижении четырнадцати лет; в других штатах минимальный возраст уголовной ответственности составляет от десяти до пятнадцати лет. При этом в некоторых штатах суды по делам несовершеннолетних могут применять такие же меры наказания, которые установлены для взрослых лиц, используя так называемые «смешанные санкции».

Кроме того, следует учитывать, что в тринадцати штатах верхний возрастной предел, ограничивающий юрисдикцию ювенальных судов, установлен на уровне пятнадцати и шестнадцати лет и не включает преступления лиц, достигших, соответственно, шестнадцати– и семнадцатилетнего возраста, что также является отступлением от общепризнанных международных стандартов, согласно которым несовершеннолетними признаются лица в возрасте до восемнадцати лет.

Начиная с 1908 г. в Канаде к молодежи, в отличие от взрослой части населения, принят другой подход и, соответственно, отдельная система правосудия. С того времени система ювенальной юстиции претерпела значительные изменения; в 1984 г. в Канаде принят Закон «О молодых преступниках» (Young Offenders Act). Переход от Закона «О несовершеннолетних преступниках» (Ju-venile Delinquents Act), который действовал с 1908 г., к Закону «О молодых преступниках» (YOA) в 1984 г. имел философское значение – по сути, это был переход от модели социального патронажа к более традиционной модели правосудия, где правам несовершеннолетних уделялось больше внимания и уголовные дела рассматривались в открытом ювенальном суде. Такой подход в судебной системе получил дальнейшее развитие в 2003 г. с принятием самого последнего канадского Закона «Об уголовной ювенальной юстиции» (YCJA).

В современной Англии профилактика правонарушений лиц, не достигших совершеннолетия, начинается с того, что полицейский вправе задержать любого подростка школьного возраста, находящегося без уважительных причин в учебное время в неположенном месте, и препроводить его домой либо в школу. Одним из самых важных изменений, произошедших в Англии в системе ювенальной юстиции за последнее десятилетие, является все возрастающее применение полицейского предупреждения, а значит, и ранней профилактики. Но так было не всегда. Первые суды ювенальной юстиции по делам несовершеннолетних Англии и Уэльса появились на десять лет позже, чем в США, – в 1909 г. в результате принятия специального закона о детях 1908 г. Сложившаяся позднее система ювенальной юстиции получила распространение на территории Англии и Уэльса, основного региона Соединенного Королевства Великобритании и Северной Ирландии, где проживает 90% населения страны. В другой части страны – Шотландии, в начале XX в. сложилась особая система профилактики, предупреждения правонарушений несовершеннолетних лиц и привлечения их к ответственности, которая носила не судебный, а скорее, административный характер, в виде специальных комиссий, осуществляющих специальные «слушания по делам детей» (Children's Hearing). Основные черты данной системы сохранились и в современной Шотландии.

Отличительная черта английской модели ювенальной юстиции проявляется в гибкой системе мер административно– и уголовно-правового воздействия на несовершеннолетнего, дифференцированной в зависимости от возраста подсудимого и тяжести совершенного правонарушения. В результате, например, к детям от десяти до четырнадцати лет, совершившим общественно опасное деяние, запрещенное административным и уголовным законодательством под угрозой наказания, применяются главным образом меры, связанные с помещением под надзор работника пробации с возложением обязанности регулярно присутствовать в специальном Центре посещений в течение установленного срока либо обязанности воздерживаться от совершения определенных действий.

К несовершеннолетним возраста шестнадцати и семнадцати лет, наряду с указанными выше мерами воздействия, могут быть применены некоторые виды наказаний, используемые в правосудии для взрослых: пробация, предоставление услуг обществу, комбинированная санкция (пробация и предоставление услуг обществу), комендантский час с электронным мониторингом или без такового, лечение от наркотической или иной зависимости, штраф, лишение свободы.

В Германии основные положения уголовного судопроизводства в отношении несовершеннолетних определены в Законе «О ювенальных судах» 1953 г., в соответствии с которым несовершеннолетние дифференцированы по субъектному составу на три возрастные группы: первая – это дети (или малолетние), т.е. лица, которые не достигли возраста четырнадцати лет; вторая – это подростки от четырнадцати до восемнадцати лет; к третьей группе относится молодежь в возрасте от восемнадцати до двадцати одного года. Возрастная специфика субъектов ювенального права является определяющим фактором при рассмотрении дел о правонарушениях и преступлениях не достигших совершеннолетия лиц, и предполагает действие принципа индивидуализации, на котором основываются все правовые предписания, начиная с решения вопроса об административной и уголовной ответственности и заканчивая особыми правилами судопроизводства и вынесения приговора.

В Германии предусматривается три вида санкций к несовершеннолетним правонарушителям: принудительные меры воспитательного воздействия, исправительные меры и наказание. Принудительные меры воспитательного воздействия подразделяются на указания о перевоспитании (предписания подросткам и запреты, касающиеся времени препровождения несовершеннолетнего), а также использование содействия в воспитании (которое выражается в обязательстве согласовывать меры по решению социальных сторон жизни подростка). К исправительным мерам относятся предупреждение несовершеннолетних правонарушителей, обязательство совершения определенных действий и арест. При этом исправительные меры воспитательного воздействия по отношению к подросткам могут сочетаться с исправительными. Наказание представляет собой лишение свободы несовершеннолетнего и применяется в тех случаях, когда с учетом склонности лица, не достигшего возраста 21 года, к совершению преступлений и тяжести его вины, есть основания полагать, что применение по отношению к нему принудительных мер воспитательного, психологического воздействия и исправительных мер окажется недостаточным.

В случаях применения любого вида санкций первостепенное значение имеет вопрос их воспитательного воздействия. Законодательством Германии устанавливается в качестве основополагающего принцип преимущественного воспитательного характера санкций, которые применяются с целью предотвращения дальнейшего негативного развития несовершеннолетнего. Санкции по отношению к лицам данной категории применяются с учетом всех обстоятельств дела, а также личности преступника с целью обеспечения наибольшей вероятности перевоспитания.

В Германии суды по делам несовершеннолетних не являются в полном объеме ювенальными, т.е. обособленными судебными органами, а представляют собой специализированные отделы общеуголовного суда. Вместе с тем они образуют систему, обладающую всеми признаками самостоятельности, включающую особый состав и структуру судов, специальную подсудность, особые принципы судопроизводства, собственную правовую базу.

Исследованием личности подростка занимается специально уполномоченный на то орган – Jugendgerichtshilfe (дословный перевод: «помощь для несовершеннолетних в суде»), который по результатам своей деятельности представляет отчет прокурору, полиции и суду. Создание в системе органов ювенальной юстиции Германии специальной социально-психологической службы – это значительный шаг вперед на пути установления взаимоотношений с подростком, основанных на взаимопонимании и доверии, поиска индивидуального подхода в каждой конкретной ситуации, для достижения целей объективности расследования, справедливого рассмотрения дел в судах, предупреждения совершения новых преступлений.

Изучение зарубежного опыта показало, что во многих развитых и развивающихся странах применяется новый подход к реагированию на административные правонарушения и преступления, совершенные несовершеннолетними, в виде так называемого восстановительного правосудия, когда судом или другим государственным органом, наделенным соответствующими полномочиями, дается шанс на договорной основе возместить моральный, материальный и физический ущерб пострадавшего, и, таким образом, принять ответственность за совершенное преступление, что очень актуально для несовершеннолетних.

С этой целью в Румынии по месту работы и жительства несовершеннолетних правонарушителей действуют судебные комиссии, рассматривающие дела о проступках несовершеннолетних и молодежи. В Польше созданы семейные суды, которые рассматривают дела в отношении несовершеннолетних как совершивших преступления, так и находящихся в состоянии деморализации. В Австралии, например, используется механизм, получивший название «семейные конференции», которые предполагают совместное обсуждение членами семей несовершеннолетних преступников и их жертв вопроса об адекватной форме возмещения причиненного вреда. Восприятие своих поступков как отклонение от нормы, возможность самому исправить случившееся, чистосердечное желание не попадать никогда в подобную ситуацию – главный урок, который должен вынести подросток после применения правосудием мер наказания.

Рассмотрим особенности ювенальной юстиции Франции. Дела несовершеннолетних, которым вменяется совершение противоправных действий, квалифицируемых как преступление или правонарушение, рассматриваются только ювенальными судами или ювенальными судами присяжных. Однако дела тех, кому вменяется в вину совершение правонарушений 5-й категории, будут рассматриваться судебными органами для несовершеннолетних (правонарушения с 1-й по 5-ю категории являются преступлениями небольшой тяжести).

Французским уголовным правом принята следующая классификация правонарушений: простое нарушение (contrevention), проступок (délit), преступление (crime), которой соответствуют и три вида судов для несовершеннолетних. Кроме того, учитывается признак персональной подсудности: достижение или недостижение несовершеннолетним возраста шестнадцати лет. Только дела шестнадцатилетних могут рассматриваться судами присяжных по делам несовершеннолетних. Подсудность суда для несовершеннолетних определяется возрастом подследственного или обвиняемого на момент совершения преступления или правонарушения, а не на момент привлечения к ответственности. До принятия решения судья по уголовным делам должен изучить и решить вопрос о вменяемости несовершеннолетнего; в противном случае его решение будет признано недействительным.

В каждом конкретном случае ювенальный суд и ювенальный суд присяжных назначат соответствующие меры защиты, надзора и содействия или меры воспитательного воздействия. Но если, по мнению этих судов, обстоятельства или личность правонарушителя требуют принятия решения об уголовном наказании, они принимают такое решение в отношении несовершеннолетнего старше тринадцати лет.

Ювенальный суд может выносить приговор о тюремном заключении, в том числе условно или с отсрочкой исполнения, только приведя достаточно аргументов в пользу такого решения.

Если, приговаривая несовершеннолетнего моложе шестнадцати лет, обвиняемого в сознательном совершении насильственных действий, к уголовному наказанию, судьи мотивировали это решение следующим образом: «на основании полученной информации суд считает необходимым осудить его», – такой мотивировки вполне достаточно.

Если несовершеннолетний осуждается условно с установлением испытательного режима (пробация), то это делается для того, чтобы дать ему шанс «перевоспитаться» с помощью педагога и избежать, таким образом, применения серьезного уголовного наказания.

Несовершеннолетний моложе тринадцати лет не может быть задержан. Тем не менее несовершеннолетний десяти-тринадцати лет, против которого существуют серьезные улики, позволяющие предположить, что он совершил или пытался совершить преступления или тяжкое правонарушение, карающееся минимум семью годами лишения свободы, может быть задержан на срок, определенный магистратами, но не более 10 часов.

Если несовершеннолетний или его законные представители не наняли адвоката, прокурор, судья, ведущий следствие, или офицер судебной полиции должны незамедлительно и любым способом проинформировать об этом в момент задержания нарушения председателя коллегии адвокатов для того, чтобы тот назначил адвоката.

Итак, в системе французской юстиции исключительное право «детского» суда рассматривать дела несовершеннолетних полностью реализуется в континентальном суде, где не допускается передача дела несовершеннолетнего в суд общей юрисдикции. Все виды правонарушений несовершеннолетних Франции, подсудны только суду по делам несовершеннолетних.

Согласно уголовно-процессуальному и уголовному законодательству Франции общий возраст уголовной ответственности наступает с шестнадцати лет, а от тринадцати до шестнадцати лет применяются меры судебной защиты. В исключительных случаях судья может снизить уровень уголовной ответственности.

Судебная процедура в суде несовершеннолетних включает три стадии:

– вызов к судье, его беседа с несовершеннолетним, принятие судьей решения относительно дальнейшего движения дела или его прекращения и освобождения подростка от судебной или несудебной процедуры;

– собственно судебное разбирательство, проводимое единолично судьей или коллегией судей; вынесение приговора;

– исполнение приговора, где роль суда заключается в осуществлении судебного надзора (в этой стадии также сохраняется руководящая роль суда, его активность).

Эти три стадии отражают соответствующую компетенцию юрисдикции по делам несовершеннолетних: судьи для детей, трибунала по делам несовершеннолетних и суда присяжных по делам несовершеннолетних. Современная французская ювенальная юстиция отличается от той, что была создана во Франции в 1914 г., хотя бы потому, что вначале не было системы судов для несовершеннолетних, действовал только единоличный судья. В дальнейшем Ордонанс от 2 февраля 1945 г., модифицированный Законом от 24 мая 1951 г., и Ордонанс от 22 декабря 1958 г. окончательно создал во Франции автономную судебную систему по делам несовершеннолетних. Ее юрисдикции принадлежат все дела несовершеннолетних без изъятий, в том числе и их дела в соучастии со взрослыми.

Обычно судебная процедура в судах для несовершеннолетних во Франции рассматривается применительно к указанным выше их видам. Французский судья для детей – это магистрат суда большой инстанции, назначаемый на эту должность на три года с возможностью возобновления срока. При отборе кандидатур учитывается интерес магистрата к вопросам детства. По общему правилу в департаменте имеется один судья для детей. Однако в департаментах, важных по значению, их может быть и больше. При каждом трибунале по делам несовершеннолетних первый президент апелляционного суда назначает еще и следственного судью по делам несовершеннолетних. Дела между судьей для детей и указанным следственным судьей распределяются так: оба они могут рассматривать дела о проступках и простых правонарушениях, тогда как дела о преступлениях и иных правонарушениях относятся только к компетенции следственного судьи.

Итак, в мировой практике существовали две основные тенденции в административной и уголовной политике при решении вопросов о направлении несовершеннолетних, совершивших общественно опасные деяния, на путь дальнейшего законопослушного поведения. В определенных моментах исторического развития в некоторых странах наметился отход от мер воспитательно-исправительного характера к мерам карательного воздействия. К настоящему же времени наблюдается тенденция к максимальному ограничению применения в отношении несовершеннолетних мер, связанных с изоляцией от общества.

На формирование ювенальной юстиции в России существует много точек зрения. Так, одни считают, что это предполагает работу по созданию связок между органами правосудия и различного рода практиками ресоциализации детей группы риска и несовершеннолетними правонарушителями, а также службами помощи детям, испытывающим различного рода трудности. Система включает и работу со взрослыми, ответственными за воспитание детей, и создание на основе этого целого комплекса обеспечивающих учреждений. Именно такая практика (уже частично апробированная) может явиться и ограничителем карательных мер в отношении несовершеннолетних правонарушителей, и стимулом к вниманию в отношении детей группы риска и детей, находящихся в опасности.

Приведем мнения еще некоторых юристов. А.В. Плеханова (Воронежский институт МВД России) считает необходимым формирование целостной системы международных и национальных механизмов, осуществляющих дополнительную и специальную защиту прав несовершеннолетних (создание специальных комитетов и комиссий, занимающихся обеспечением прав несовершеннолетних в ситуациях социальной напряженности), создание международного института постоянного политического консультирования с участием представителей государств, уполномоченных принимать решения по вопросам разработки международно-правовых актов целевого назначения о защите прав несовершеннолетних в ситуациях социальной напряженности.

Н.И. Федотова (Волгоградская академия МВД РФ) считает необходимым становление единой целостной системы ювенальной юстиции, включающей административный ювенальный суд для подростков до тринадцати лет, уголовный суд для несовершеннолетних, ювенальную административную коллегию, а также ювенальную прокуратуру и адвокатуру, что, безусловно, будет способствовать более эффективному осуществлению правосудия в отношении несовершеннолетних, обеспечению и защите их прав и свобод, законных интересов.

О.С. Антюфеева (Рязанский государственный медицинский университет) считает, что в нашей стране российскому государству еще предстоит серьезная работа по воплощению прав ребенка в жизнь, для чего уже создана прочная нормативная база, соответствующая основным международным стандартам.

Определенный опыт в реализации рекомендаций Верховного Суда РФ накоплен в Ростовской области, в том числе в рамках пилотного проекта ООН. На протяжении 2001 – 2003 гг. в Ростовской области успешно реализовывался проект «Поддержка осуществления правосудия в отношении несовершеннолетних» в соответствии с Соглашением между Ростовским областным судом, Управлением Судебного департамента при Верховном Суде в Ростовской области и Представительством Программы Развития ООН в Российской Федерации. Согласно проекту при районных судах г. Ростова-на-Дону в соответствии со специализацией судей по делам несовершеннолетних введены помощники судей – «социальные работники».

Участие Ростовской области в реализации проекта ООН, деятельность суда, прокуратуры, органов законодательной и исполнительной власти, социальных служб Ростовской области создали необходимые предпосылки для распространения наработанного опыта в сфере осуществления правосудия по делам несовершеннолетних и в других регионах. Так, с 2003 г. в Южном федеральном округе аналогичный проект реализовывался в Кабардино-Балкарии, Северной Осетии, Алании, Ингушетии. Проявили интерес к опыту Ростовской области специалисты Волгоградской, Курской, Пермской, Кемеровской, Воронежской, Иркутской и ряда других областей. Судебным департаментом при Верховном Суде Российской Федерации поддержано предложение о том, чтобы Ростовская область стала всероссийским базовым Центром поддержки судебно-правовой реформы в ювенальной юстиции.

В соответствии с Постановлением Президиума Ростовского областного суда от 9 января 2004 г. «О дополнительных мерах совершенствования правосудия в отношении несовершеннолетних в Ростовской области» принято решение о создании в 2004 г. в г. Таганроге и г. Новочеркасске ювенальных судов. 25 марта 2004 г. в г. Таганроге открыт первый в России ювенальный суд (специальный судебный состав по делам несовершеннолетних Таганрогского городского суда), расположенный в отдельном здании, планировка помещений которого соответствует рекомендациям Минимальных Стандартных правил ООН, касающихся отправления правосудия в отношении несовершеннолетних. Как отмечают В.Н. Ткачев и Е.Л. Воронова, эффективное применение судом к несовершеннолетним, оказавшимся в конфликте с законом, вместо карательных – реабилитационных, воспитательных мер возможно только при условии надлежащей работы соответствующих социальных служб, тесно взаимодействующих с ювенальным судом.

Изучив опыт функционирования системы профилактики асоциального поведения, безнадзорности, беспризорности, попрошайничества, предупреждения административных правонарушений и преступлений несовершеннолетних, привлечения их к различным видам юридической и иной ответственности в развитых зарубежных странах, можно найти много прогрессивных примеров организации данного вида деятельности. Безусловно, не все из них мы можем с уверенностью применять на территории Российской Федерации. Это связано в первую очередь с тем, что современные зарубежные модели правосудия по делам несовершеннолетних базируются на существенной финансовой поддержке мер профилактики правонарушений подростков, определяющих эффективность всей системы ювенальной юстиции. Кроме того, необходимо учитывать особенности исторического развития, религиозные традиции, многонациональность нашего государства и иные причины. Однако знакомство с положительным зарубежным опытом и применение отдельных его составляющих в перспективе позволит не только усовершенствовать демократию и гражданское общество России, но и будет способствовать сокращению правонарушений несовершеннолетних, улучшению положения детей в целом.

Наиболее удачным опытом организации системы профилактики (и наиболее перспективным для его использования в Российской Федерации), с нашей точки зрения, является позитивный опыт Германии и Франции, где принцип индивидуального подхода к несовершеннолетнему правонарушителю выражен наиболее ярко и отчетливо, в том числе и на структурном уровне. В данном случае речь идет о создании при органах внутренних дел Российской Федерации подразделений, которые представляли бы обособленную структуру, включающую в том числе и штат педагогов, психологов и других узкопрофильных, но столь необходимых при общении с несовершеннолетними правонарушителями специалистов.

 

§ 4. Основные причины безнадзорности, совершения правонарушений несовершеннолетними и концептуальные основы методологии их устранения

Рассмотрим несовершеннолетних граждан как отдельную специфическую категорию социума. Педагогика, психология, социология, юриспруденция и другие науки изучают проблемы детей, молодежи, подростков, несовершеннолетних. В конце XX в. в связи изменением общенаучного подхода к решению ряда социальных проблем наметились тенденции формирования целостного представления о молодежи. Ученые социологи чаще связывают понятие «молодежь» с тем специфическим положением, которое она занимает в системе воспроизводства и развития в обществе. Как самостоятельный формирующийся субъект общественного производства молодежь характеризуется особенным содержанием предметной, личностной и процессуальной сторон в конкретный период исторического развития общества.

Каждому историческому периоду в жизни общества присущи своеобразные социальные, экономические и правовые процессы. Данный постулат в полном объеме относится и к проблемам несовершеннолетних, в том числе касающимся их девиантного поведения. Молодежь целесообразно рассматривать не как специфическую социальную или демографическую группу общества, а как находящуюся в периоде становления особую его часть, положение которой детерминировано социально-экономическим состоянием общества. Сложность заключается прежде всего в том, что несовершеннолетние находятся в переходном социальном и возрастном состоянии, которое необходимо учитывать как при общении с несовершеннолетними правонарушителями, так и при охране прав, свобод и интересов молодежи. Необходимо помнить, что молодежь, еще не имеющая четких жизненных ориентиров, легко впитывает маргинальную субкультуру с ее социальной апатией, алкоголизмом и наркоманией, жестокостью и насилием, что представляет серьезную опасность для развития всего общества в целом.

Исследование причин правонарушений несовершеннолетних целесообразно начать с анализа их девиантного (отклоняющегося) поведения. Девиантное поведение может иметь различную направленность – как просоциальную, созидательную (либо социально-нейтральную), так и асоциальную антиобщественную; быть осознанным либо неосознанным; иметь как позитивные, прогрессивные для общества результаты, так и негативные.

Наибольшее внимание государства, российского общества, каждого гражданина в современных условиях должно быть уделено профилактике таких форм девиантного поведения, для которых характерна вменяемость, осознанность и асоциальность в результате воздействия на индивида или группу людей социально-экономических, политических и духовных процессов, происходящих в обществе и мире. К ним следует отнести все формы очевидно асоциального поведения (от агрессивного и аморального, а также делинквентного, противоречащего нормам права, кроме уголовного, до преступного или криминального, когда человек преступает нормы уголовного законодательства).

В основе асоциального поведения лежат нарушения социализации, социально-педагогическая запущенность, деформация регуляции поведения, десоциализация. Источником асоциального, антиобщественного поведения является совокупность объективных субъективных факторов, детерминирующих неприспособленность человека к конкретным условиям социально полезной деятельности (его дезадаптацию). Дезадаптация влечет отчуждение человека от социально-позитивных связей и отношений, вызывает его десоцилизацию, неразрывно связанную с деморализацией, одним из выражений которой является трудновоспитуемость. Основу асоциального поведения составляет та или иная степень деморализации. В современной России в силу ряда объективных и субъективных причин наименее социально защищенной и наиболее склонной к асоциальному поведению группой населения являются несовершеннолетние, т.е. лица, не достигшие установленного законом возраста полной дееспособности (восемнадцать лет). При этом одной из наиболее острых проблем российского общества является высокий уровень правонарушений, совершаемых несовершеннолетними.

Профилактика противоправных действий предполагает изучение социальной природы и основных причин безнадзорности и административных правонарушений лиц, не достигших совершеннолетия. Общее понятие профилактики, ее направления и система органов, ее обеспечивающих, не нашли достаточного, адекватного потребностям современных реалий России нормативно-правового закрепления. Только Федеральный закон от 24 июня 1999 г. № 120-ФЗ «Об основах государственной системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних» содержит общее понятие профилактики в отношении несовершеннолетних правонарушителей. В частности, в этом законе (ст. 1) под профилактикой безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних понимается система социальных, правовых, педагогических и иных мер, направленных на выявление и устранение причин и условий, способствующих безнадзорности, правонарушениям и антиобщественным действиям несовершеннолетних, осуществляемых в совокупности с индивидуальной профилактической работой с несовершеннолетними и семьями, находящимися в социально опасном положении. В соответствии с Федеральным Законом индивидуальная профилактическая работа – это деятельность по своевременному выявлению несовершеннолетних и семей, находящихся в социально опасном положении, а также по их социально-педагогической реабилитации и (или) предупреждению совершения ими правонарушений и антиобщественных действий.

Комплексные профилактические мероприятия должны носить приоритетный характер по сравнению с мерами пресечения противоправных деяний. Особое внимание необходимо уделять по отношению к категории не достигших восемнадцатилетнего возраста лиц, так как распространение правонарушения несовершеннолетних представляет собой угрозу для нормального развития государства, поскольку способствует увеличению количества асоциальных проявлений, росту преступности, подрывает нравственные основы общества. Такое отрицательное явление, как детская безнадзорность, представляет угрозу будущему нашей страны, отрицательно сказывается на всех сферах жизнедеятельности, поскольку перспектива эволюции любого государства тесно связана с физическим и нравственным здоровьем, качественным воспитанием и образованием подрастающего поколения.

Современный уровень административных и иных правонарушений не достигших совершеннолетия лиц требует изучения всего комплекса проблем, обусловливающих это негативное социальное явление.

Распространение в среде несовершеннолетних противоправных форм поведения в макросоциальном срезе связано с дезинтеграцией социальных институтов, не выполняющих задачи, для решения которых они созданы, ослаблением механизмов формального и неформального контроля, неустойчивостью существующих в обществе оценочных критериев и ориентации. В комплексе макродетерминант современной подростковой преступности первостепенное место занимает деформация нормативно-ценностной подсистемы общества, определяющей стирание грани между правомерной и противоправной деятельностью, продуцирующей вовлечение в различные формы противоправного поведения значительного числа лиц из правопослушной части населения, в том числе несовершеннолетних.

Однако, по нашему мнению, важнейшей детерминантой (от лат. determinaus, determinautis – определяющий) – фактором, способным оказывать влияние на общественные и иные процессы, отношения) возникновения и роста беспризорности, безнадзорности, административных и других правонарушений несовершеннолетних, является разрушение государственной инфраструктуры социализации и общественного воспитания детей без формирования новой эффективной структуры социализации и досуга лиц, не достигших совершеннолетия, в условиях рыночной экономики.

Во втором десятилетии XXI в. существенно сократилось число детских дошкольных учреждений, образовательных заведений, домов детского творчества, домов культуры, музеев, детских санаториев, спортивных учреждений, учреждений семейного досуга и отдыха детей, художественных и музыкальных школ. Прекратили существование многие бесплатные подростковые организации, многочисленные бесплатные школьные секции и кружки.

Свою деструктивную роль сыграла и государственная реформа в сфере образования, так как общеобразовательная школа перестала отвечать за обучение и воспитание подростков после выпуска их из девятого класса. После окончания девятого класса многие пятнадцатилетние подростки не работают и не учатся. Ввиду коррекции законодательства, коммерциализации профессионального образования растет число нигде не учащихся детей, многие несовершеннолетние просто оказались на улице.

Настороженность вызывает и тот факт, что за последние пятнадцать лет произошло значительное сужение «подросткового пространства» городов и поселков, что отрицательно влияет на реализацию интересов и потребностей детей. В исследовании, проведенном Институтом молодежи среди детей и подростков, только около 70% опрошенных отметили, что в их дворах есть специальное место, где можно играть в подвижные игры.

Следующей узловой детерминантой безнадзорности является кризис семей. Увеличение бедности, ухудшение условий жизнедеятельности и разрушение нравственных ценностей, воспитательного потенциала семей, негативные последствия глобального экономического кризиса 2008 г. и иные отрицательные элементы способствуют минимизации внимания со стороны родителей к несовершеннолетним. В результате смертности мужчин в средних возрастах, разводов и внебрачной рождаемости растет число неполных семей, имеющих меньшие возможности для содержания и воспитания детей. По примерным оценкам, в неполной семье воспитывается сегодня каждый седьмой российский ребенок. Кроме того, наряду с традиционными бедными-неполными семьями, многодетными семьями, семьями пенсионеров и инвалидов в России появились так называемые новые бедные-полные семьи с работающими родителями и одним-двумя детьми, составляющие преимущественно половину бедных семей. Это семьи работников предприятий, задерживающих выплату заработной платы, а также семьи безработных, число которых вследствие последствий глобального экономического кризиса увеличивается.

В худшую сторону изменились репертуар детских театров и кино, политика книгоиздания для несовершеннолетних лиц, в детской и молодежной среде часто культивируются негативные примеры морали, нравственности и культуры.

Минимальная государственная поддержка общественных молодежных и детских объединений, значительное снижение финансирования образовательных, культурно-просветительских учреждений, учреждений социальной защиты, социальных служб неблагоприятно отражаются на социальном благополучии подростков, приводят к негативным тенденциям в социальной ориентации молодых граждан, к росту агрессии и, в конечном итоге, к правонарушениям не достигших совершеннолетия лиц.

В связи с этим необходимо определить принципы и задачи правоприменительной деятельности в сфере профилактики правонарушений несовершеннолетних и выработать понятийно-категориальный инструментарий, который используют в своей деятельности субъекты системы профилактики безнадзорности и правонарушений лиц, не достигших совершеннолетия.

Деятельность по профилактике безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних основывается на следующих принципах:

• законность;

• гласность;

• гуманное обращение с несовершеннолетними;

• историческая преемственность;

• демократизм;

• приоритет воспитательных профилактических мер над репрессивными;

• поддержка семьи и взаимодействие с ней;

• охрана и защита прав и свобод несовершеннолетних;

• индивидуальный подход к перевоспитанию несовершеннолетних правонарушителей с соблюдением конфиденциальности полученной информации;

• государственная поддержка деятельности органов местного самоуправления и общественных объединений по профилактике безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних;

• ответственность должностных лиц и граждан за нарушение прав и законных интересов несовершеннолетних.

Если говорить о системе принципов уголовно-правовой политики в отношении несовершеннолетних правонарушителей, то к ним относят следующие:

– приоритет интересов несовершеннолетнего при разрешении любых вопросов, связанных с предупреждением преступности;

– отказ от доминирования контрольно-предупредительной практики и смещение акцентов в пользу охранно-защитной функции всей системы профилактики преступности несовершеннолетних; комплексность, предполагающая проведение профилактики преступного и иного антиобщественного поведения несовершеннолетних совместно с профилактикой преступлений против них;

– последовательность и преемственность воспитательно-профилактического процесса: социализации, социальной интеграции, исправления, социальной реабилитации и реинтеграции;

– полнота региональной инфраструктуры реабилитационного пространства, профилактики и исполнения уголовного наказания в отношении несовершеннолетних;

– обеспечение ответственности должностных лиц и граждан за нарушение прав и законных интересов несовершеннолетних.

Принцип историзма, определяющий существенные связи объективной действительности, позволяет рассматривать современность как непрерывно развивающуюся социальную действительность. Это напрямую относится и к превенции безнадзорности и административных правонарушений несовершеннолетних. Принцип же индивидуализации административной предупредительной деятельности, с нашей позиции, имеет непосредственное отношение и к несовершеннолетним лицам, так как к деятельности одного из основных звеньев цепи профилактики правонарушений лиц, не достигших восемнадцатилетия – органов внутренних дел. Однако в силу законодательной путаницы и неопределенности данный принцип на практике оказывается наиболее уязвимым и неисполняемым.

На основании указанных принципов можно выделить и основные крупномасштабные концептуальные задачи, стоящие перед разветвленной государственной системой профилактики безнадзорности и правонарушений не достигших восемнадцатилетия лиц:

– предупреждение безнадзорности, беспризорности, правонарушений и антиобщественных действий несовершеннолетних, выявление и устранение причин и условий, способствующих этому;

– обеспечение защиты прав и законных интересов несовершеннолетних;

– социально-педагогическая реабилитация несовершеннолетних, находящихся в социально опасном положении;

– выявление и пресечение случаев вовлечения несовершеннолетних в совершение преступлений и антиобщественных действий;

– обеспечение всесторонней поддержки детей из малообеспеченных семей и детей, оказавшихся в трудной жизненной ситуации, развитие семейных форм устройства детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей;

– разрешение проблемы социального сиротства, профессиональной подготовки, трудоустройства и занятости несовершеннолетних ;

– создание комплексной системы раннего выявления алкогольной и наркотической зависимости подростков, своевременной диагностики их заболевания и лечения в специализированных лечебных центрах для несовершеннолетних, а также принятие эффективных мер по пресечению фактов распространения табачных изделий, алкогольной продукции и наркотиков в школах, ночных клубах, на дискотеках;

– преодоление проблем социальной реабилитации, получения профессионального образования, трудоустройства, организации досуга и быта подростков, осужденных к условной мере наказания, вернувшихся из воспитательных колоний и других специализированных учреждений, и др.

Эффективность решения задач, поставленных перед государственной системой профилактики безнадзорности и административных правонарушений несовершеннолетних, находится в непосредственной зависимости от того, насколько точными терминами и определениями пользуются сегодня субъекты предупредительной деятельности. Необходимым видится определение понятийного аппарата, определяющего методологию рассматриваемой превентивной деятельности, исключающего путаницу в дефинициях и ключевых понятиях.

Базовые дефиниции и постулаты в предупредительной деятельности по профилактике правонарушений, не достигших совершеннолетнего возраста лиц, сформулированы в Федеральном законе от 24 июня 1999 г. № 120-ФЗ «Об основах государственной системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних», однако документ далеко не совершенный. И свидетельством этому являются те многочисленные изменения и дополнения, которые неоднократно вносились в закон.

Кроме того, в его нормах имеется ряд существенных пробелов и недоработок, не позволяющих в должной мере использовать возможности органов и учреждений системы профилактики несовершеннолетних по предотвращению бродяжничества и попрошайничества, так как среди ключевых понятий, указанных в ст. 1, нет определений понятий «бродяжничество» и «попрошайничество», хотя связь этих деяний с правонарушениями лиц, не достигших совершеннолетия, всем очевидна. Следовательно, совершенствование федерального законодательства в сегменте профилактики антиобщественного поведения, безнадзорности, беспризорности, административных правонарушений и преступлений несовершеннолетних необходимо начать с закрепления в законе указанных понятий.

Под «бродяжничеством несовершеннолетних» мы предлагаем понимать постоянное в течение более тридцати суток нахождение несовершеннолетних вне дома, детских и специальных учреждений, с отсутствием у них постоянного места жительства, сопряженного с их кратковременным проживанием у множества людей либо с систематическим скитанием, а также перемещение таких лиц из одной местности в другую либо в пределах одной местности (например, города, района, округа) без постоянного места жительства, с существованием за счет случайных заработков, мелких краж или попрошайничества, с нахождением в местах, не предназначенных для проживания людей.

«Попрошайничество несовершеннолетних» мы предлагаем закрепить в законе как систематическое выпрашивание несовершеннолетними у посторонних лиц под различными предлогами и без таковых денежных средств, драгоценностей, продуктов питания, одежды, обуви и других предметов жизненной необходимости или имеющих определенную материальную ценность.

Далее рассмотрим, что представляет собой общеюридическое понятие «несовершеннолетний»? Несовершеннолетний – это тот, кто не достиг определенного возраста, с которым закон связывает его полную гражданскую дееспособность, т.е. возможность реализовать в полном объеме предусмотренные Конституцией и другими законами страны субъективные права, свободы и юридические обязанности.

Возраст несовершеннолетия не является универсальным для всех государств мира, обычно это восемнадцать лет. Но есть страны, где совершеннолетними считаются лица, достигшие возраста пятнадцати, двадцати лет и даже двадцати одного года. Поэтому когда о возрастной группе несовершеннолетних идет речь в международных правовых актах, обычно границей несовершеннолетия указывается восемнадцать лет, после чего делается оговорка: «если иной возраст не установлен национальным законодательством».

Термин «несовершеннолетний» – порождение национальных законодательств, поэтому часто можно встретить синонимы этого термина: подросток, ребенок, частично дееспособный и т.д. Это надо иметь в виду, чтобы не принять как не относящиеся к несовершеннолетним те или иные национальные законы или международно-правовые акты. Например, самый универсальный документ о защите детства – Конвенция ООН по правам ребенка 1989 г. – разъясняет, что ребенком считается несовершеннолетний в возрасте до восемнадцати лет. Тем самым Конвенция 1989 г. распространяется на всю возрастную группу несовершеннолетних, а не только на детей, как это можно предположить, исходя из ее наименования.

Включив в законы понятие несовершеннолетнего, законодатели государств и всего международного сообщества установили юридическую границу между несовершеннолетием и совершеннолетием, создав тем самым автономную демографическую группу людей – носителей специфических прав и обязанностей. Как отмечалось, потребность создания такой автономной группы диктуется необходимостью особой, специальной правовой защиты несовершеннолетних, обусловленной особыми психофизиологическими и социальными качествами личности детей и подростков, плохо защищенных от неблагоприятных внутренних и внешних влияний. Это может привести к конфликту с окружающими, с требованиями закона, к более частым нарушениям прав несовершеннолетних со стороны взрослых.

Федеральный закон от 24 июня 1999 г. также дает в ст. 1 неоправданно широкое понятие несовершеннолетнего: «лицо в возрасте до восемнадцати лет». Отталкиваясь от того, что нижняя граница возраста не определена, можно сделать предположение, что речь идет о времени с момента рождения и до достижения восемнадцати лет. Нам кажется, что такой подход в корне не верен, так как базируется на взаимозамене понятий «несовершеннолетний» и «ребенок». Последнее понятие содержится в ст. 54 Семейного кодекса Российской Федерации, а также в ст. 1 Федерального закона Российской Федерации от 24 июля 1998 г. № 124-ФЗ «Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации». Указанные нормативные акты имеют свой специфический предмет правового регулирования и задачи. Отметим, что и предмет, и задачи, определенные в этих законодательных актах, не тождественны предмету и задачам, закрепленным в Федеральном законе от 24 июня 1999 г. «Об основах государственной системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних».

С учетом специфики некоторых субъектов превенции административных правонарушений несовершеннолетних было бы целесообразнее выделить две возрастные группы: «малолетние» – лица, не достигшие возраста четырнадцати лет (так как это сделано в ч. 1 ст. 28 Гражданского кодекса Российской Федерации), и «несовершеннолетние» – лица, которым исполнилось четырнадцать лет, но не исполнилось восемнадцать (ч. 1 ст. 87 Уголовного кодекса Российской Федерации, ч. 1 ст. 26 Гражданского кодекса Российской Федерации). В соответствии с таким разделением следовало бы точно определить субъектов, осуществляющих профилактическую деятельность с той или иной группой. В частности, необходимо определить нижний возрастной предел, с достижением которого лицо может быть объектом профилактического воздействия со стороны замыкающего звена цепи профилактики правонарушений несовершеннолетних – органов внутренних дел. Существующая же в настоящее время неопределенность позволяет утверждать, что подразделения органов внутренних дел по делам несовершеннолетних могут осуществлять индивидуальную профилактическую работу с любыми возрастными группами лиц, не достигших восемнадцатилетнего возраста.

Имеющая место в законодательстве неопределенность в возрастных границах такой категории лиц, как несовершеннолетние, ведет к размыванию объекта предупредительной деятельности всей системы профилактики правонарушений несовершеннолетних, что, в свою очередь, отчасти предопределяет ее низкую эффективность. Сформулированный вывод опирается на ставшее уже давно аксиомой в современной науке положение, в соответствии с которым большое количество разных по возрасту и направленности поведения, часто трудных, педагогически запущенных подростков – это чрезвычайно сложный объект для педагогико-психологического воздействия, и ожидать сколько-нибудь положительного результата от такой деятельности довольно трудно, особенно с учетом многофункционального характера деятельности субъектов воспитания.

Итак, к общим социальным детерминантам правонарушений несовершеннолетних относятся снижение финансирования, сокращение числа детских дошкольных и образовательных учреждений, уменьшение бесплатных подростковых организаций, культурно-просветительских учреждений, учреждений социальной защиты, социальных служб, недостаточная государственная поддержка общественных молодежных и детских объединений. Увеличение отрицательных тенденций в динамике административных правонарушений среди лиц, не достигших восемнадцатилетия, происходит на фоне периодических реорганизаций государственных органов и учреждений, в чьи функции входит социальная реабилитация, профилактическая и воспитательная работа в отношении совершивших правонарушение подростков. Государственные структуры, на которые возложены обязанности по охране прав, обучению и воспитанию не достигших совершеннолетия лиц, с запозданием реагируют на потребности детей, оставшихся без попечения родителей, не принимают необходимых мер по устройству детей и подростков, в силу негативных причин и обстоятельств лишившихся семьи, ушедших от отрицательно характеризующихся родителей.

Пожалуй, самой весомой причиной безнадзорности и правонарушений лиц, не достигших совершеннолетия, помимо вышеописанных, является неисполнение родителями своих конституционных обязанностей по заботе о детях и их воспитании. К настоящему моменту за это можно применить только меры административного воздействия в порядке ст. 5.35 КоАП РФ, максимальная санкция по которой составляет всего пятьсот рублей. Уголовное наказание по ст. 156 УК РФ используется только в случае, если неисполнение или ненадлежащее исполнение обязанностей по воспитанию несовершеннолетнего родителем или иным лицом, на которое возложены эти обязанности, связано с жестоким обращением с несовершеннолетним.

Для более качественного выполнения родителями своих прямых родительских обязанностей по заботе о детях мы предлагаем не только при неоднократных случаях неисполнения обязанностей по содержанию, воспитанию и обучению несовершеннолетних привлекать родителей к административной ответственности и в последующем в судебном порядке лишать родительских прав, но и привлекать их к уголовной ответственности не только за жестокое обращение с несовершеннолетними, но и при наступлении иных существенных общественно-опасных последствий, к которым можно отнести, к примеру, полное отсутствие у ребенка образования и базовых знаний по русскому языку, арифметике и другим основным предметам. В данном контексте следует дополнить архитектурную конструкцию статьи УК РФ «Неисполнение обязанностей по воспитанию несовершеннолетнего» дополнительной диспозицией: «Неисполнение или ненадлежащее исполнение обязанностей по воспитанию несовершеннолетнего родителем или иным лицом, на которое возложены эти обязанности, а равно педагогом или другим работником образовательного, воспитательного, лечебного либо иного учреждения, обязанного осуществлять надзор за несовершеннолетним, если это деяние сопряжено с наступлением опасных для несовершеннолетнего последствий, не предусмотренных частью второй настоящей статьи», уголовные наказания по которой не должны быть слишком суровыми; чаще следует применять штрафные санкции, исправительные работы и ограничение свободы. Появление такой правовой конструкции в кодифицированном правовом документе должно в большей степени играть превентивную, нежели карательную роль.

Далее целесообразно усилить санкции по ст. 5.35 КоАП РФ за административные правонарушения взрослых в отношении детей. Итак, следует повысить штрафные санкции в несколько раз и применять максимальные из них не эпизодично, а постоянно по мере необходимости. Здесь мы можем оттолкнуться от положительного опыта повышения санкций до десяти раз за административные правонарушения в области дорожного движения, что в итоге привело к сильному сокращению количества административных правонарушений совершаемых водителями и травматизма на дорогах.

Следом, учитывая крайне высокую степень общественной опасности данного деяния, необходимым будет прибавление к уже имеющимся административным санкциям более карательных. Таким образом, можно будет применять одно из самых мощных средств – административный арест. Учитывая, что административные правонарушения, связанные с неисполнением родителями или иными законными представителями несовершеннолетних обязанностей по содержанию и воспитанию их, рассматриваются исключительно комиссиями по делам несовершеннолетних и защите их прав, а наложить административное наказание, административный арест может лишь мировой судья, в КоАП РФ следует сделать оговорку, которая будет являться исключением из общих стандартных правил, и до рассмотрения дел данной категории мировым судьей необходимо будет представить судье ходатайство об этой необходимой мере со стороны комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав о нецелесообразности применения к правонарушителю менее суровых санкций. Очевидно, указанные меры в комплексе будут играть одну из первостепенных предупредительно-воспитательных ролей по отношению к тем родителям, которых еще можно заставить проявлять необходимую родительскую заботу к сыновьям и дочерям.

Для уменьшения правонарушений несовершеннолетних необходимо предусмотреть в КоАП РФ административную ответственность родителей и законных представителей за совершение их детьми или подопечными в возрасте до шестнадцати лет правонарушений, как это было предусмотрено ч. 2 ст. 164 КоАП РСФСР, а также за бродяжничество и попрошайничество не достигших 18-летнего возраста лиц.

На фоне реабилитации экономики страны после глобального финансового кризиса и завершающейся в настоящее время административной реформы правовое регулирование деятельности органов системы профилактики правонарушений несовершеннолетних становится одним из приоритетных направлений правовой политики государства. Профилактическая работа ведется государственными, и негосударственными органами и учреждениями на различных уровнях с применением разнообразных, преимущественно воспитательных способов, приемов и методов превентивного воздействия в отношении несовершеннолетних, ведущих асоциальный образ жизни, и правонарушителей. Качественное повышение эффективности деятельности всех субъектов профилактики правонарушений несовершеннолетних в первую очередь связано с наличием надежного механизма координации предпринимаемых ими усилий, при котором порядок, виды и формы их сбалансированной и согласованной деятельности должны найти отражение в соответствующих федеральных, региональных и муниципальных программах. Это позволит органам и учреждениям системы профилактики сконцентрировать свои усилия на наиболее важных направлениях профилактической работы в отношении несовершеннолетних правонарушителей.

Проблема правонарушений несовершеннолетних всегда актуальна и достаточно специфична, потому что напрямую касается судеб подрастающего поколения, и от того, как она решается в настоящее время во многом зависят состояние и тенденция противоправных деяний в будущем.

 

§ 5. Субъекты системы профилактики безнадзорности, административных и иных правонарушений несовершеннолетних, защиты их прав

Возрастающие масштабы правонарушений оказывают серьезное противодействие проводимым в обществе демократическим реформам, порождают у граждан чувство тревоги за свою жизнь и благополучие. Серьезное влияние на состояние правопорядка в Российской Федерации оказывает скоординированная работа правоохранительных и иных органов по выявлению и пресечению административных и иных правонарушений, в том числе совершаемых несовершеннолетними. И хотя правонарушения несовершеннолетних в общей структуре правонарушений, совершаемых в нашей стране, занимают не первое место, необходимость самого активного глобального противодействия им обусловливается тем, что дети – будущее нашего государства, и деятельность по профилактике правонарушений рассматривается как составная часть воспитания молодежи.

Превенция безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних по своей сути является сложным и неоднозначным процессом, который можно рассматривать и как одну из задач социального управления, и как вид предупредительной деятельности соответствующих субъектов, и как комплекс профилактических мер общего и специального характера. В то же время разветвленная система профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних является частью или подсистемой, существующей многоуровневой системы борьбы с преступностью и предупреждения административных правонарушений, которая, в свою очередь, входит в систему более высокого уровня – социального регулирования общественной жизни.

Несмотря на большое многообразие трактовок понятия «система», остановимся на дефиниции, данной В.Н. Сагатовским: «Система – множество элементов, структура которого является необходимым и достаточным условием наличия качества данного множества».

Итак, предупреждение правонарушений несовершеннолетних – глобальная комплексная проблема, в решении которой должны принимать участие не только органы внутренних дел, но и органы Министерства образования и науки Российской Федерации, Министерства юстиции, Министерства культуры, Прокуратура, суды, органы местного самоуправления, различные общественные формирования, научно-исследовательские институты.

В построении единой системы профилактики социальных отклонений несовершеннолетних существует несколько фундаментальных подходов. Ряд ученых-административистов, теоретиков права, криминологов, социологов и психологов указывают на необходимость активизации сотрудничества социальных структур с органами внутренних дел в предупреждении подростковой преступности. Другие специалисты настаивают на отказе от вмешательства правоохранительных органов в судьбы подростков-правонарушителей, полагая целесообразным возложить определение мер воздействия в отношении преступников, не достигших восемнадцати лет, только на социальные и иные учреждения (специальные учебные заведения для детей с девиантным поведением, центры социальной реабилитации подростков). Третьи – предлагают радикально скорректировать действующее уголовное законодательство в отношении родителей или воспитателей, не исполняющих или исполняющих недобросовестно свои обязанности по воспитанию подростков. Возникают разногласия о приоритетности направлений в профилактической деятельности и между представителями служб и подразделений органов внутренних дел. Определенные противоречия имеются и между субъектами государственной системы профилактики подросткового отклоняющегося поведения и субъектами отправления правосудия, также предлагающими для решения проблемы различные приемы, средства и методы.

Обращаясь к классификации субъектов профилактической деятельности, подчеркнем, что признаки, лежащие в основе распределения субъектов профилактики по блокам, секторам, ядрам, различны. Так, Г.И. Забрянский распределил государственные и общественные организации, выполняющие профилактические функции, по четырем уровням-ступеням. В основу предложенного им распределения положен принцип соотношения воспитательно-педагогических методов с «карательно-устрашающими». Он определяет систему профилактики как инфраструктуру и дает следующее разделение ее «ядра».

1. Институты общего социального предупреждения (в настоящее время в Российской Федерации действуют отделы по делам семьи и детей, органы управления образованием, комитеты по делам молодежи, службы занятости населения, государственные и муниципальные образовательные учреждения, негосударственные образовательные учреждения, учреждения дополнительного образования, центры молодежного досуга, подростковые клубы, молодежные биржи труда, объединения родителей детей, обучающихся в одной школе, центры содействия освобожденным из воспитательных колоний и специальных воспитательных учреждений, центры обучающих технологий), деятельность которых направлена на обеспечение адекватной социализации основной массы несовершеннолетних, реализацию их прав и законных интересов.

2. Институты первичного специального предупреждения (в Российской Федерации образованы центры социальной помощи семье и детям, специальные (коррекционные) образовательные учреждения и классы, социально-реабилитационные центры, социальные приюты, центры помощи детям, оставшимся без попечения родителей, благотворительные организации, работающие с безнадзорными и беспризорными детьми, подростками, имеющими проблемы в связи с употреблением алкоголя и наркотиков, службы скорой психолого-педагогической помощи, объединения родителей микрорайонов для защиты детей по принципу «соседский контроль», центры обучающих технологий), оказывающие помощь социально дезадаптированным детям и детям, оказавшимся в трудной жизненной ситуации. Этот уровень системы профилактики работает с лицами, не достигшими восемнадцатилетия, с повышенным риском совершения административных и иных правонарушений.

3. Институты вторичного специального предупреждения (созданы специальные учебно-воспитательные учреждения открытого типа, специальные воспитательные и лечебно-воспитательные учреждения закрытого типа, центры временного содержания для несовершеннолетних правонарушителей органов внутренних дел, подразделения по делам несовершеннолетних органов внутренних дел, комиссии по делам несовершеннолетних, приюты и пансионы, приюты-общины), которые должны осуществлять ресоциализацию несовершеннолетних правонарушителей и детей, совершивших общественно опасные деяния до достижения возраста наступления административной и уголовной ответственности.

4. Институты уголовно-правового и исполнительного предупреждения (изоляторы временного содержания, следственные изоляторы, воспитательные колонии, попечительские советы при воспитательных колониях, родительские комитеты при отрядах колоний, объединения родителей осужденных несовершеннолетних, общественные юридические консультации для осужденных; в стадии создания – арестные дома, в перспективе – суды по делам несовершеннолетних), главной задачей которых является предупреждение рецидивной преступности несовершеннолетних.

Предложенная система, по мнению Г.И. Забрянского, должна действовать на основе принципа, согласно которому каждая последующая группа институтов воздействует на подростка только если нет результатов воздействия предыдущей. Здесь в каждую группу институтов инфраструктуры включены как государственные органы, так и общественные организации. Их взаимодействие – основа функционирования предлагаемой системы.

С позиции Р.В. Морозовой, функцию социальной и правовой защиты прав несовершеннолетних осуществляют многочисленные субъекты, статус которых разнообразен и отличается многими параметрами – по принадлежности к ветвям государственной власти, по масштабу деятельности. Поэтому для понимания особенностей статуса этих субъектов важна доктрина «специального правового статуса». Использование данной доктрины выявило, что для рассматриваемой системы функция защиты прав несовершеннолетних чаще является одной из задач соответствующего государственного органа, причем эта функция в статутных законах обозначается в общем виде, получая детальную регламентацию в специальных нормативных актах, регулирующих вопросы правовой защиты интересов несовершеннолетних. В системе субъектов защиты прав детей автор выделяет крупный блок государственных органов, осуществляющих эту функцию с использованием юридических средств (суды, органы прокуратуры, комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав, органы опеки и попечительства и др.).

По другой, более общей классификации субъектов профилактики правонарушений несовершеннолетних их принято разделять на специализированные государственные и общественные органы и учреждения, основной задачей которых является профилактика правонарушений несовершеннолетних и защита их прав, и органы, которые осуществляют профилактическую деятельность наряду с иными функциями.

К специальным субъектам профилактики правонарушений несовершеннолетних относятся:

– правительственная комиссия по делам несовершеннолетних и защите их прав;

– комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав при органах исполнительной власти и местного самоуправления в субъектах Российской Федерации;

– уполномоченный при Президенте Российской Федерации по правам ребенка;

– уполномоченные по правам ребенка в субъектах федерации;

– подразделения по делам несовершеннолетних органов внутренних дел, которые комплектуются инспекторами по делам несовершеннолетних и школьными инспекторами полиции, а в некоторых субъектах федерации и семейными инспекторами полиции;

– центры временного содержания для несовершеннолетних правонарушителей органов внутренних дел;

– органы опеки и попечительства;

– специализированные учебно-воспитательные учреждения для несовершеннолетних с девиантным поведением (открытого и закрытого типа);

– специализированные учреждения для несовершеннолетних, нуждающихся в социальной реабилитации (социально-реабилитационные центры, приюты, центры помощи детям, оставшимся без попечения родителей);

– государственные и муниципальные учреждения по делам молодежи (центры социального обслуживания молодежи, центры социально-психологической помощи);

– общественные формирования (общественные комиссии по делам несовершеннолетних, внештатные сотрудники подразделений по делам несовершеннолетних органов внутренних дел и другие общественные формирования, основными задачами которых является профилактическая работа с детьми).

Ко второй группе субъектов профилактики правонарушений несовершеннолетних можно отнести:

– органы государственной власти и местного самоуправления общей компетенции, организующие программирование, планирование, ресурсное обеспечение этой деятельности, контроль над ее результатами и призванные устранить правовой вакуум в сфере регламентации наименее урегулированных нормами права общественных отношений по профилактике правонарушений лиц, не достигших совершеннолетия;

– правоохранительные органы в целом, включая органы прокуратуры и суда;

– институты социального воспитания: семья, школа, трудовой коллектив, учреждения культуры, спорта и досуга;

– учреждения здравоохранения и социального обслуживания;

– государственную службу занятости;

– негосударственные учреждения (общественные объединения, религиозные организации, ассоциации, фонды), которые в соответствии с их уставами осуществляют нравственное, эстетическое, физическое, трудовое воспитание и обучение несовершеннолетних и способствуют формированию здорового образа жизни, содействуют их социальной реабилитации и ресоциализации, взаимодействуют с государственными учреждениями, осуществляющими мероприятия по профилактике безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних.

В указанных органах в порядке, установленном законодательством Российской Федерации и законодательством ее субъектов, могут создаваться учреждения, осуществляющие отдельные функции по профилактике безнадзорности и правонарушений не достигших восемнадцатилетия лиц. Участие в данной деятельности других органов, учреждений и организаций осуществляется в пределах их компетенции в порядке, установленном законодательством Российской Федерации и (или) законодательством ее субъектов.

Таким образом, субъектами системы профилактики правонарушений несовершеннолетних в широком смысле следует считать совокупность государственных и негосударственных организаций и учреждений, осуществляющих деятельность, направленную на формирование позитивной среды социализации молодежи, защиту и охрану их прав и свобод, коррекцию отклоняющего поведения, реагирование на правонарушения несовершеннолетних предусмотренными законодательством мерами.

На данном этапе деятельности государственной модели профилактики социальных отклонений детей и подростков к субъектам профилактики законодательно отнесены: комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав; органы управления социальной защиты населения; органы управления образованием; органы по делам молодежи; органы управления здравоохранением; органы службы занятости и органы внутренних дел.

Должностным лицом, координирующим комплексную деятельность в сфере надзора за соблюдением законных прав и интересов лиц, не достигших восемнадцатилетия, является Уполномоченный при Президенте Российской Федерации по правам ребенка.

С 1 сентября 2009 г. в соответствии с Указом Президента Российской Федерации № 986 в целях обеспечения эффективной защиты прав и интересов ребенка в Российской Федерации учреждена должность Уполномоченного при Президенте РФ по правам ребенка. В его функции входит:

– рассмотрение обращений несовершеннолетних правонарушителей;

– проведение проверок в местах принудительного содержания несовершеннолетних правонарушителей;

– мониторинг ситуации по обеспечению прав несовершеннолетних правонарушителей;

– анализ нормативной правовой базы и правоприменительной практики в субъекте в отношении несовершеннолетних правонарушителей;

– инициирование нормативных правовых актов по закреплению дополнительных гарантий защиты прав несовершеннолетних правонарушителей;

– поддержка общественных инициатив по реализации проектов, направленных на защиту прав несовершеннолетних правонарушителей;

– просветительская деятельность по проблемам защиты прав несовершеннолетних правонарушителей.

Для выполнения возложенных на него обязанностей уполномоченный по правам ребенка имеет право:

• запрашивать и получать в установленном порядке необходимые сведения, документы и материалы от федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления, организаций и должностных лиц;

• беспрепятственно посещать федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов РФ, органы местного самоуправления, организации;

• проводить самостоятельно или совместно с уполномоченными государственными органами и должностными лицами проверку деятельности федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов РФ, а также должностных лиц, получать от них соответствующие разъяснения;

• направлять в федеральные органы исполнительной власти, органы государственной власти субъектов РФ, органы местного самоуправления и должностным лицам, в решениях или действиях (бездействии) которых он усматривает нарушение прав и интересов ребенка, свое заключение, содержащее рекомендации относительно возможных и необходимых мер восстановления указанных прав и интересов;

• привлекать в установленном порядке для осуществления экспертных и научно-аналитических работ, касающихся защиты прав ребенка, научные и иные организации, а также ученых и специалистов, в том числе на договорной основе.

Президентом Российской Федерации рекомендовано органам государственной власти субъектов РФ учредить на местах должность уполномоченного по правам ребенка.

Немаловажная роль в процессе профилактики безнадзорности, административных правонарушений и преступлений лиц, не достигших совершеннолетия, отводится органам внутренних дел в целом и инспекторам по делам несовершеннолетних в частности. Их основными задачами являются:

– выявление дезадаптированных несовершеннолетних, склонных к совершению правонарушений, нуждающихся в социальной реабилитации, ведущих асоциальный образ жизни, совершающих правонарушения и проведение с ними индивидуальной профилактической работы;

– выявление и пресечение деятельности лиц, негативно влияющих на поведение несовершеннолетних, жестоко обращающихся с детьми, вовлекающих их в совершение антиобщественных и противоправных действий;

– выявление и проведение индивидуальной профилактической работы с социально неблагополучными семьями;

– выявление обстоятельств, способствующих совершению несовершеннолетними преступлений, административных правонарушений, и принятие мер к их устранению;

– привлечение к профилактической работе общественных объединений правоохранительной направленности и граждан.

Профилактическая функция органов внутренних дел составляет не только их право, но и прямую обязанность, установленную законом. Например, в Федеральном законе Российской Федерации от 7 февраля 2011 г. № 3-ФЗ «О полиции» (Принят Государственной Думой 28 января 2011 г., одобрен Советом Федерации 2 февраля 2011 г.) в ст. 2, в числе основных направлений деятельности полиции названы «предупреждение и пресечение преступлений и административных правонарушений», правда, безотносительно к категории правонарушителей. Ст. 12, где перечисляются обязанности полиции, предписывает полиции участвовать в профилактике безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних; осуществлять розыск несовершеннолетних, самовольно ушедших из семей или специализированных учреждений для несовершеннолетних, нуждающихся в социальной реабилитации; самовольно ушедших из специальных учебно-воспитательных учреждений закрытого типа органа управления образованием.

Обладая специфическими возможностями по пресечению противоправных действий, сотрудники полиции наделены правом применения целого комплекса самых разнообразных мер профилактики – от общепрофилактических мер убеждения до специальных мер принуждения.

Следует подчеркнуть, что система превенции административных и иных правонарушений несовершеннолетних не может быть стандартизированной для всех субъектов России и должна по возможности учитывать региональные социальные, демографические, национальные и иные особенности, кадровый и экономический потенциал.