§ 1. Международные нормативно-правовые акты по вопросам протекции прав и свобод, предупреждения административных и иных правонарушений несовершеннолетних лиц

В последнее время в эпицентре российских перемен неизменно оказывались вопросы превенции административных и иных правонарушений лиц, не достигших совершеннолетия. Кардинальные изменения происходят, однако, не только в российском, но и в общемировом масштабе, и связаны они в первую очередь с глобализацией, то есть с возникновением новых институтов, выходящих за пределы правового поля только одного государства, в том числе и в сегменте профилактики правонарушений несовершеннолетних. В данном контексте требуется унификация деятельности по предупреждению противоправных проступков несовершеннолетних в масштабах всего мира, что обеспечивается принятием международных нормативно-правовых договоров, их ратификацией странами на всех континентах и неукоснительным соблюдением в правоприменительной деятельности на территории государств, присоединившихся к договору.

В соответствии с ч. 4 ст. 15 Конституции Российской Федерации, на территории России действуют общепризнанные принципы и нормы международного права, в том числе и нормы международного права, регулирующие отношения в области предупреждения противоправного поведения не достигших совершеннолетия лиц. Федеральный закон «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних» от 24 июня 1999 г. № 120-ФЗ в ст. 3 устанавливает, что законодательство нашей страны, «регулирующее деятельность по профилактике безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних, основывается на Конституции Российской Федерации, общепризнанных нормах международного права…» Целый комплекс международных нормативно-правовых актов и договоров, принятых и ратифицированных Российской Федерацией, напрямую касается принципиально важных вопросов в сфере профилактики безнадзорности, административных и других правонарушений лиц, не достигших восемнадцатилетия, что придает целостной системе превенции правонарушений несовершеннолетних в нашей стране особый международный статус. Анализируя международные нормативные акты и договоренности, касающиеся принципиально важных вопросов в сегменте обеспечения прав ребенка, предупреждения правонарушений среди несовершеннолетних, условий обращения с несовершеннолетними правонарушителями, мы приходим к выводу об определенной их достаточности и комплексной систематизации.

Впервые на международном уровне благополучие детей и их права, в том числе в рамках превенции правонарушений в их отношении, вызвали пристальное внимание мирового сообщества в 1924 г., когда Лига Наций приняла Женевскую декларацию прав ребенка, однако в то время права детей рассматривались в основном в контексте мер, которые необходимо было принять в отношении рабства, детского труда, торговли детьми и проституции несовершеннолетних. К настоящему моменту мировое сообщество периодически обращает внимание на комплексные проблемы всех сфер жизнедеятельности не достигших совершеннолетия лиц и принимает международные нормативно-правовые акты, к которым можно отнести следующие:

– Конвенцию о принудительном или обязательном труде от 28 июля 1930 г.;

– Всеобщую декларацию прав человека от 10 декабря 1948 г.;

– Европейскую конвенцию о защите прав человека и основных свобод от 4 ноября 1950 г.;

– Минимальные стандартные правила обращения с заключенными от 30 августа 1955 г.;

– Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах от 19 декабря 1966 г.;

– Международный пакт о гражданских и политических правах от 19 декабря 1966 г.;

– Факультативный протокол к Международному пакту о гражданских и политических правах от 19 декабря 1966 г.;

– Декларацию о правах умственно отсталых лиц от 20 декабря 1971 г.;

– Декларацию о защите всех лиц от пыток и других жестоких, бесчеловечных или унижающих достоинство видов обращения и наказания от 9 декабря 1975 г.;

– Декларацию о правах инвалидов от 9 декабря 1975 г.;

– Кодекс поведения должностных лиц по поддержанию правопорядка от 17 декабря 1979 г.;

– Принципы медицинской этики, относящиеся к роли работников здравоохранения, врачей в защите заключенных или задержанных лиц от пыток и других жестоких, бесчеловечных или унижающих достоинство видов обращения и наказания от 18 декабря 1982 г.;

– Декларацию о социальных и правовых принципах, касающихся защиты и благополучия детей, особенно при передаче детей на воспитание и их усыновлении на национальном и международном уровнях от 3 декабря 1986 г.;

– Процедуры эффективного выполнения Минимальных стандартных правил, касающихся обращения с заключенными, от 25 мая 1984 г.;

– Конвенцию против пыток и других жестоких, бесчеловечных или унижающих достоинство видов обращения и наказания от 10 декабря 1984 г.;

– Минимальные стандартные правила ООН, касающиеся отправления правосудия в отношении несовершеннолетних (Пекинские правила) от 10 декабря 1985 г.;

– Европейскую конвенцию по предупреждению пыток и бесчеловечного или унижающего достоинство обращения или наказания от 26 ноября 1987 г.;

– Свод принципов защиты всех лиц, подвергаемых задержанию или заключению в какой бы то ни было форме, от 9 декабря 1988 г.;

– Европейские тюремные правила от 12 февраля 1987 г.;

– Руководящие принципы для эффективного осуществления Кодекса поведения должностных лиц по поддержанию правопорядка от 24 мая 1989 г.;

– Конвенцию о правах ребенка от 5 декабря 1989 г.;

– Основные принципы применения силы и огнестрельного оружия должностными лицами по поддержанию правопорядка 1990 г.;

– Руководящие принципы ООН для предупреждения преступности среди несовершеннолетних (Руководящие принципы, принятые в Эр-Рияде) от 14 декабря 1990 г.;

– Основные принципы обращения с заключенными от 14 декабря 1990 г.;

– Правила ООН, касающиеся защиты несовершеннолетних, лишенных свободы, от 14 декабря 1990 г. и др.

Остановимся более подробно на отдельных наиболее важных актах.

Вначале фрагментарно осветим фундаментальный унифицированный международный нормативно-правовой документ, принятый 20 ноября 1959 г., – Декларацию прав ребенка, провозглашенную Резолюцией 1386 (XIV) Генеральной Ассамблеи ООН (Declaration of the Rights of the Child). Она регламентирует права несовершеннолетних на специальную защиту и благоприятные условия для физического, умственного, нравственного и духовного развития, на имя и гражданство с рождения, на социальное обеспечение, на любовь и понимание со стороны окружающих, на получение бесплатного обязательного образования, на защиту от жестокости и эксплуатации и иные.

Что касается Минимальных стандартных правил ООН, касающихся отправления правосудия в отношении несовершеннолетних («Пекинские правила») (United Nations Standard Minimum Rules for the Administration of Juvenile Justice (The Beijing Rules), то они разработаны на межрегиональном подготовительном совещании к VII конгрессу ООН, состоявшемся в г. Пекине (Китайская Народная Республика) в мае 1984 г., в связи с чем и получили название «Пекинские». Это основополагающие нормы-принципы, принятые ООН, касающиеся минимальных стандартных (т.е. общих для всех государств – участников ООН) правил отправления правосудия в отношении несовершеннолетних. Они регулируют процессуальную форму судебного разбирательства, определяют систему мер воздействия на несовершеннолетнего правонарушителя, ориентируют на устранение причин и условий совершения преступления, ставят своей целью его исправление и перевоспитание. В плане наиболее эффективного предупреждения правонарушений несовершеннолетних обращается внимание на специальную подготовку сотрудников правоохранительных органов, а в крупных городах признается целесообразность создания специальных подразделений органов внутренних дел по борьбе с правонарушениями подростков.

Переходя к анализу Конвенции о правах ребенка, подписанной в Нью-Йорке 20 ноября 1989 г. (Convention on the Rights of the Child), отметим, что она признает ребенка носителем всех общечеловеческих прав с момента его рождения, и неотъемлемость их приобретает силу нормы международного права. Ребенку законом и другими средствами должна быть обеспечена всесторонняя специальная защита и предоставлены возможности и благоприятные условия, которые позволяли бы ему развиваться физически, умственно, нравственно, духовно и в социальном отношении здоровым и нормальным путем, в условиях свободы и достоинства. Впервые на межгосударственном уровне в Конвенции были озвучены такие основополагающие гуманистические неотъемлемые права несовершеннолетних.

Изучая следующий нормативный акт, подчеркнем, что Всемирная декларация об обеспечении выживания, защиты и развития детей и План действий по ее осуществлению в 90-е годы посвящены не только правовым аспектам защиты детства, но также новым принципам и программам реальных действий в пользу детей, в том числе и в области профилактики антиобщественного поведения несовершеннолетних. Они определяют принципы образованности и грамотности, регулируют положение детей, находящихся в особо трудных условиях, т.е. сирот и инвалидов, формулируют принципы спасения детей во время вооруженных конфликтов, планируют снижение уровня нищеты, защиту от всех форм эксплуатации и применения наркотиков и рассматривают вопросы зашиты окружающей среды применительно к охране детства. Выполнение указанных принципов позволит минимизировать опасность совершения лицами, не достигшими совершеннолетнего возраста, административных и других правонарушений.

Рассмотрим Руководящие принципы Организации Объединенных Наций для предупреждения преступности среди несовершеннолетних, принятые в Эр-Рияде 14 декабря 1990 г. (United Nations Guidelines for the Prevention of Juvenile Delinquency (The Riyadh Guidelines), которые истолковывают особенности отправления правосудия в отношении лиц, не достигших восемнадцати лет. В этом документе определено, что предупреждение административных правонарушений и преступности среди несовершеннолетних является важнейшим аспектом предупреждения преступности в обществе. Он предусматривает тесное сотрудничество между национальными, государственными, местными органами управления с участием частного сектора, представителей общин, а также учреждений, занимающихся вопросами труда, ухода за детьми, образования, социальными вопросами, правоохранительных и судебных учреждений с целью принятия совместных мер для предупреждения преступности среди несовершеннолетних и молодежи.

Европейская конвенция об осуществлении прав детей, принятая в Страсбурге 25 января 1996 г. (European Convention on the Exercise of Children's Rights Strasbourg, 25.01.1996.), предусматривает меры, призванные укреплять права детей, в частности в ходе судебных разбирательств по семейным делам. Конвенция направлена на защиту основных интересов детей, ее цель состоит в том, чтобы обеспечивать в интересах детей их права, предоставлять им процессуальные права и облегчать реализацию этих прав, следя за тем, чтобы несовершеннолетние были информированы обо всех важнейших моментах судебного процесса лично, либо через других лиц, либо через другие органы и им было предоставлено право участвовать в судопроизводстве, затрагивающем их интересы. Она устанавливает ряд процедурных мер, с тем чтобы дать детям возможность пользоваться своими правами. Конвенция учреждает Постоянный комитет, который должен будет держать под контролем все проблемы, связанные с ее выполнением.

Изучение международных правовых документов на уровне правоприменительной практики позволяет констатировать факт, что рассматриваемое законодательство носит в большей степени декларативный характер, и прямые ссылки на его правовые нормы в профессиональной деятельности, в том числе служебной и процессуальной документации всех субъектов системы профилактики правонарушений несовершеннолетних, в Российской Федерации крайне редки.

С нашей позиции, показатели эффективности применения на территории России международных нормативно-правовых документов, регламентирующих проблемы предупреждения административных и иных правонарушений не достигших совершеннолетия лиц прочно связаны со следующими характеристиками:

– концептуальное соответствие внутригосударственным нормативным правовым актам, принципам и нормам международного законодательства по вопросам превенции правонарушений несовершеннолетних;

– системная регламентация правоотношений законодательства по проблемам предупреждения административных и других правонарушений несовершеннолетних в различных отраслях российского права на основе международных договоренностей;

– комплексная соподчиненность отраслевой регламентации ювенальных правоотношений, особенно в административно-правовых нормах;

– содержательная непротиворечивость международного законодательства и отечественных нормативных актов, обеспечивающих политику нашего государства в сегменте профилактики правонарушений не достигших восемнадцатилетнего возраста лиц;

– наличие конкретных механизмов реализации норм права в области предупреждения административных правонарушений несовершеннолетних на территории Российской Федерации сквозь призму международных нормативно-правовых актов.

Очевидно, что межотраслевая несогласованность норм на уровне как национального, так и международного права создает препятствия для реализации административного закона на практике.

Основной же задачей на ближайшие годы для всех органов и учреждений системы превенции административных и иных правонарушений несовершеннолетних должно стать дальнейшее выполнение в максимальном объеме обязательств по фундаментальным международным нормативно-правовым договорам, а также факультативным протоколам к ним, что, безусловно, будет способствовать минимизации отрицательных тенденций в динамике правонарушений не достигших совершеннолетия лиц. В этой связи целесообразно объединить усилия всех государственных структур, участвующих в деятельности по предупреждению правонарушений несовершеннолетних.

 

§ 2. Законодательные и подзаконные нормативные правовые акты Российской Федерации, регулирующие деятельность государственной системы по профилактике правонарушений несовершеннолетних

Итак, Конституция Российской Федерации содержит целый ряд статей, как непосредственно, так и опосредованно регламентирующих правовой статус несовершеннолетних. Так, ч. 1 ст. 38 «Обязанность государства защищать материнство, детство и семью. Защита государством материнства и детства, семьи как конституционный принцип» была впервые закреплена в 1977 г. Подтверждение государственной политики в данной области в действующей Конституции Российской Федерации соответствует международно-правовым актам ООН по правам человека. Защита материнства и детства, семьи носит комплексный социально-экономический характер и осуществляется путем принятия разнообразных государственных мер по укреплению семьи, ее социальной поддержке, обеспечению семейных прав граждан.

Часть 2 ст. 38 четко прописывает, что забота о детях, их воспитание – есть равное право и обязанность родителей. Каждый ребенок с момента рождения имеет гарантированное государством право на воспитание и заботу. Это обеспечивается в первую очередь предоставлением родителям родительских прав, которые одновременно являются обязанностями по воспитанию. При этом особо подчеркивается равенство прав и обязанностей обоих родителей, основанное на общем конституционном принципе равенства прав и свобод мужчины и женщины (ст. 19).

Прямое отношение к лицам, не достигшим совершеннолетия, имеет ст. 43, которая в ч. 1 провозглашает право на образование. В ч. 2 ст. 43 гарантируются общедоступность и бесплатность дошкольного, основного общего и среднего профессионального образования в государственных или муниципальных образовательных учреждениях и на предприятиях.

Обращаясь непосредственно к правовому статусу подразделений по делам несовершеннолетних органов внутренних дел, отметим, что их место в системе правоохранительных органов не определяется конституционным законодательством, состоящим из федеральных конституционных законов и федеральных законов, к которым отсылает Конституция Российской Федерации. Основной отраслевой Федеральный закон Российской Федерации № 3-ФЗ «О полиции» от 7 февраля 2011 г. (Принят Государственной Думой 28 января 2011 г., одобрен Советом Федерации 2 февраля 2011 г.) также не использует термин «подразделения по делам несовершеннолетних», не упоминает среди основных задач полиции предупреждение правонарушений несовершеннолетних. Утративший силу Закон Российской Федерации «О милиции» тоже не использовал термин «подразделения по делам несовершеннолетних». Целесообразно было еще до принятия нового Федерального закона Российской Федерации «О полиции» дополнить ст. 9 Закона «О милиции», где были перечислены основные задачи милиции общественной безопасности, пунктом «предупреждение безнадзорности, беспризорности, правонарушений и иных антиобщественных действий несовершеннолетних, выявление и устранение причин и условий, способствующих этому».

В Федеральном законе «О полиции» в ст. 2 закреплено, что деятельность полиции осуществляется по таким основным направлениям, как защита личности, общества, государства от противоправных посягательств; предупреждение и пресечение преступлений и административных правонарушений; выявление и раскрытие преступлений, производство дознания по уголовным делам; розыск лиц; производство по делам об административных правонарушениях, исполнение административных наказаний и иным. Однако их общий характер не позволяет персонифицированно подходить к сложнейшей проблематике, связанной с девиантным поведением лиц, не достигших восемнадцатилетнего возраста, психика которых еще не сформирована.

Федеральный закон «О полиции» содержит статьи, затрагивающие деятельность полиции по отношению к несовершеннолетним. Так, ст. 12, касающаяся обязанностей полиции, говорит о необходимости выявлять причины преступлений и административных правонарушений и условия, способствующие их совершению, принимать в пределах своих полномочий меры по их устранению; выявлять лиц, имеющих намерение совершить преступление, и проводить с ними индивидуальную профилактическую работу; участвовать в профилактике безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних; участвовать в пропаганде правовых знаний. Речь идет также об обязанности осуществлять розыск лиц, совершивших преступления или подозреваемых и обвиняемых в их совершении; лиц, скрывшихся от органов дознания, следствия или суда; несовершеннолетних, самовольно ушедших из семей или специализированных учреждений для несовершеннолетних, нуждающихся в социальной реабилитации; несовершеннолетних, самовольно ушедших из специальных учебно-воспитательных учреждений закрытого типа органа управления образованием; лиц, уклоняющихся от исполнения назначенных им судом принудительных мер медицинского характера или принудительных мер воспитательного воздействия; лиц, уклоняющихся от недобровольной госпитализации, назначенной судом в связи с наличием психического расстройства; лиц, пропавших без вести; осуществлять розыск похищенного имущества; устанавливать имущество, подлежащее конфискации.

Кроме того, ст. 12 дает предписание сотрудникам полиции содержать, охранять, конвоировать задержанных и (или) заключенных под стражу лиц, находящихся в изоляторах временного содержания, подозреваемых и обвиняемых органов внутренних дел, а также лиц, подвергнутых административному наказанию в виде административного ареста; исполнять решения суда (судьи) о лишении права управления транспортным средством, о возмездном изъятии или конфискации оружия и боеприпасов, о направлении несовершеннолетних правонарушителей в специальные учебно-воспитательные учреждения закрытого типа органа управления образованием.

Статья 13 определяет возможность доставлять полиции несовершеннолетних, совершивших правонарушения или антиобщественные действия, а также безнадзорных и беспризорных в центры временного содержания для несовершеннолетних правонарушителей органов внутренних дел, в специализированные учреждения для несовершеннолетних, нуждающихся в социальной реабилитации, либо в служебное помещение территориального органа или подразделения полиции по основаниям и в порядке, которые предусмотрены федеральным законом.

В главе 4 «Применение полицией отдельных мер государственного принуждения», ст. 14, раскрывающая задержание, обязывает полицию о каждом случае задержания несовершеннолетнего незамедлительно уведомлять его родителей или иных законных представителей.

Исследуя формирование и ведение банков данных о гражданах (ст. 17), мы уточняем, что полиция имеет право обрабатывать данные о гражданах, необходимые для выполнения возложенных на нее обязанностей, с последующим внесением полученной информации в банки данных о гражданах. Формирование и ведение банков данных осуществляются в соответствии с требованиями, установленными законодательством Российской Федерации. Внесению в банки данных подлежит и информация о несовершеннолетних, освобожденных от уголовной ответственности либо освобожденных судом от наказания с применением принудительных мер воспитательного воздействия; о несовершеннолетних, совершивших правонарушения и (или) антиобщественные действия, об их родителях или иных законных представителях, не исполняющих своих обязанностей по воспитанию, обучению и (или) содержанию детей и (или) отрицательно влияющих на их поведение либо жестоко обращающихся с ними.

Изучая применение физической силы, специальных средств и огнестрельного оружия (глава 5), из ст. 22, провозглашающей запреты и ограничения, связанные с применением специальных средств, видно, что сотруднику полиции запрещается применять специальные средства в отношении женщин с видимыми признаками беременности, лиц с явными признаками инвалидности и малолетних лиц, за исключением случаев оказания указанными лицами вооруженного сопротивления, совершения группового либо иного нападения, угрожающего жизни и здоровью граждан или сотрудника полиции.

Статья 23 Федерального закона «О полиции» запрещает применять огнестрельное оружие с производством выстрела на поражение в отношении женщин, лиц с явными признаками инвалидности, несовершеннолетних, когда их возраст очевиден или известен сотруднику полиции, за исключением случаев оказания указанными лицами вооруженного сопротивления, совершения вооруженного или группового нападения, угрожающего жизни и здоровью граждан или сотрудника полиции.

Права лиц, не достигших восемнадцати лет, защищаются кодифицированными нормативными актами Российской Федерации, в частности следующими:

– Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях, регулирующий не только общие административно-правовые отношения, связанные с несовершеннолетними, но непосредственно содержащий перечень статей, диспозиции которых затрагивают права и свободы несовершеннолетних, а также административные правонарушения, совершаемые ими (например, ст. 5.35. Неисполнение родителями или иными законными представителями несовершеннолетних обязанностей по содержанию и воспитанию несовершеннолетних; ст. 5.36. Нарушение порядка или сроков предоставления сведений о несовершеннолетних, нуждающихся в передаче на воспитание в семью либо в учреждения для детей-сирот или для детей, оставшихся без попечения родителей; ст. 6.10. Вовлечение несовершеннолетнего в употребление пива и напитков, изготавливаемых на его основе, спиртных напитков или одурманивающих веществ; ст. 20.22. Появление в состоянии опьянения несовершеннолетних, а равно распитие ими пива и напитков, изготавливаемых на его основе, алкогольной и спиртосодержащей продукции, потребление ими наркотических средств или психотропных веществ в общественных местах);

– Уголовный кодекс Российской Федерации, который содержит специальный раздел V, посвященный особенностям уголовной ответственности несовершеннолетних, и главу 20, предусматривающую преступления против семьи и несовершеннолетних, ст. 242.1. Изготовление и оборот материалов или предметов с порнографическими изображениями несовершеннолетних. Кроме того, по ряду статей УК РФ совершение преступления в отношении несовершеннолетних лиц относится к квалифицирующему признаку этих составов: например, совершение преступлений в отношении лиц заведомо не достигших восемнадцати лет по ст. 117 (истязание); ст. 121 (заражение венерической болезнью); ст. 122 (заражение ВИЧ-инфекцией); ст. 126 (похищение человека); ст. 127.1 (торговля людьми); ст. 127.2 (использование рабского труда); ст. 131 (изнасилование); ст. 132 (насильственные действия сексуального характера); ст. 206 (захват заложника); ст. 230 (склонение к потреблению наркотических средств или психотропных веществ); ст. 240 (вовлечение в занятие проституцией).

Вместе с тем права и законные интересы лиц исследуемой категории являются объектом не только административно-правовой и уголовно-правовой охраны, но также семейного, трудового, гражданского и иных видов отраслевого законодательства, в том числе и процессуальных отраслей права. Так, нормы об охране детства, семьи, прав и законных интересов несовершеннолетних содержатся в Трудовом, Семейном, Гражданском кодексах и иных кодифицированных федеральных правовых актах.

Обращаясь к федеральному законодательству, отметим, что Федеральный закон «Об опеке и попечительстве» регулирует отношения, связанные с установлением, осуществлением и прекращением опеки и попечительства над недееспособными или не полностью дееспособными гражданами; ст. 13 закона предусматривает особый порядок назначения опекунов или попечителей над несовершеннолетними гражданами по заявлению их родителей, а также по заявлению самих несовершеннолетних граждан.

В Федеральном законе «Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации» закреплены основные гарантии прав и законных интересов ребенка, предусмотренные Конституцией, в целях создания правовых, социально-экономических условий для реализации прав и законных интересов ребенка. Закон перечисляет полномочия органов государственной власти Российской Федерации и ее субъектов на осуществление гарантий прав ребенка в стране, регламентирует обеспечение прав детей на охрану здоровья, защиту прав и законных интересов детей в сфере профессиональной ориентации, профессиональной подготовки и занятости, конкретизирует защиту прав и законных интересов несовершеннолетних при формировании социальной инфраструктуры для детей и защиту лиц, не достигших совершеннолетия, от информации, пропаганды и агитации, наносящих вред его здоровью, нравственному и духовному развитию.

Федеральный закон от 28 июня 1995 г. № 98-ФЗ «О государственной поддержке молодежных и детских общественных объединений» определяет общие принципы, содержание и меры государственной поддержки молодежных и детских общественных объединений Российской Федерации, детально раскрывая сферы информационного обеспечения и подготовки кадров молодежных и детских объединений, государственной поддержки проектов и финансирования мероприятий по поддержке рассматриваемых объединений, отражает элементы защиты прав указанных объединений и ответственности в рассматриваемой сфере должностных лиц федеральных органов исполнительной власти.

Федеральные законы «Об образовании» от 10 июля 1992 г. № 3266-1 и «О высшем и послевузовском профессиональном образовании» от 22 августа 1996 г. № 125-ФЗ определяют условия и порядок реализации лицами, не достигшими восемнадцатилетия, своего конституционного права на образование. Кроме того, нормативные акты регламентируют государственную политику и государственные гарантии прав граждан в области среднего, среднего специального, высшего и послевузовского профессионального образования, конкретизируют структуру системы среднего и профессионального образования, перечисляют государственные образовательные стандарты, ступени образования, сроки и формы его получения.

Кроме этого, имеются федеральные законы «О дополнительных гарантиях по социальной защите детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей» от 21 декабря 1996 г. № 159-ФЗ, «О дополнительных мерах государственной поддержки семей, имеющих детей» от 29 декабря 2006 г. № 256-ФЗ. Комплексные меры социальной и экономической защиты детей предусмотрены федеральной целевой программой, утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 21 марта 2007 г. № 172 «О федеральной целевой программе Дети России на 2007 – 2010 годы».

Теперь более подробно рассмотрим сферу законодательства, которая включает в себя административно-правовые средства превенции в узком смысле, под которыми мы понимаем систему правового регулирования и организацию деятельности соответствующих государственных органов, при которых объектом непосредственного регулирующего воздействия становится само поведение лица, не достигшего совершеннолетия, уже имеющее признаки социальной девиации, однако еще не содержащее элементов правонарушений и преступлений.

Ведущее место в этом законодательстве отводится Федеральному закону «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних», закрепляющему правовое положение субъектов профилактики правонарушений несовершеннолетних, в том числе и органов внутренних дел, и устанавливающему основы правового регулирования отношений, возникающих в связи с деятельностью по профилактике безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних. Он не только называет субъектов профилактики, но и прописывает отдельные процедуры их деятельности.

Данный нормативный акт федерального значения уточняет законодательство Российской Федерации о профилактике безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних, называет органы и учреждения системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних, перечисляет категории лиц, в отношении которых проводится индивидуальная профилактическая работа, закрепляет основания и регламентирует сроки ее проведения, конкретизирует права лиц, в отношении которых проводится индивидуальная профилактическая работа, регламентирует порядок применения мер взыскания в учреждениях системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних, детализирует основные направления их деятельности, исследует порядок производства по материалам о помещении несовершеннолетних, не подлежащих уголовной ответственности, в специальные учебно-воспитательные учреждения закрытого типа, рассматривает вопросы помещения несовершеннолетних в центры временного содержания для несовершеннолетних правонарушителей.

Особый правовой режим распространяется на условия содержания под стражей несовершеннолетних подозреваемых и обвиняемых: улучшены материально-бытовые условия, устанавливаются повышенные нормы питания, разрешены ежедневные прогулки продолжительностью не менее двух часов, предоставлена возможность физических упражнений и спортивных игр во время прогулок (ст. 31 Федерального закона «О содержании под стражей подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений» от 15 июля 1995 г. № 103-ФЗ).

При наличии условий несовершеннолетним подозреваемым и обвиняемым демонстрируются кинофильмы, для них организуется просмотр телепередач, оборудуются помещения для спортивных занятий и другого досуга, а также спортивные площадки на открытом воздухе. Создаются условия для самообразования, с ними проводится культурно-воспитательная работа. Несовершеннолетним подозреваемым и обвиняемым разрешается приобретать и получать учебники и школьно-письменные принадлежности.

Следующую группу правовых документов по иерархии образуют подзаконные правовые акты в рассматриваемой сфере. В целом «подзаконные нормативные правовые акты – это изданные на основе и во исполнение законов акты, содержащие юридические нормы. Подзаконные акты обладают меньшей юридической силой, чем законы, базируются на них. Их основное назначение состоит в конкретизации, развитии и обеспечении исполнения содержания законов относительно специфики определенных сфер общественной жизни. Они представляют собой взаимосогласованную, иерархическую систему, каждый элемент которой, соответствуя актам более высокой юридической силы, служит юридической базой для актов, имеющих меньшую юридическую силу».

Выделяют следующие виды подзаконных нормативных правовых актов:

• указы и распоряжения Президента РФ. Они обязательны для исполнения на всей территории Российской Федерации, не должны противоречить Конституции РФ и федеральным законам. Нормативные указы издаются обычно в случае пробелов в праве; распоряжения принимаются по текущим и процедурным вопросам;

• постановления и распоряжения Правительства РФ. Акты, имеющие особо важное значение, издаются в форме постановлений, а по оперативным и другим текущим вопросам – в форме распоряжений. Они могут быть приняты лишь на основании и во исполнение законов Российской Федерации, а также указов Президента РФ;

• приказы, инструкции, положения министерств и ведомств принимаются на основе и в соответствии с законами Российской Федерации, указами и распоряжениями Президента РФ, постановлениями и распоряжениями Правительства РФ;

• решения и постановления местных органов государственной власти (например, областных представительных, законодательных структур – Саратовской областной думы, Астраханского областного Представительного Собрания);

• решения, распоряжения, постановления местных органов государственного управления (например, областных глав администраций, губернаторов и пр.);

• нормативные правовые акты органов местного самоуправления, которые принимаются в пределах компетенции названных структур и действуют на территории соответствующих городов, районов и т.п.;

• локальные нормативные правовые акты – нормативные предписания, принятые на уровне конкретного предприятия, учреждения и организации и регулирующие их внутреннюю жизнь (например, правила внутреннего трудового распорядка).

Во многих субъектах Российской Федерации с учетом местных условий разработаны и действуют свои комплексные программы и законы, направленные на фактическое улучшение положения семьи и детей, региональные программы поддержки молодежи, профилактики безнадзорности и административных правонарушений несовершеннолетних и защиты их прав, ключевая роль в которых зачастую принадлежит подразделениям по делам несовершеннолетних органов внутренних дел.

Анализ региональных нормативно-правовых актов показывает, что наиболее содержательными из них являются: закон Удмуртской Республики «О профилактике безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних в Удмуртской Республике» от 24 апреля 2001 г.; законы Красноярского края «О системе профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних» от 31 октября 2002 г. и «О защите прав ребенка» от 2 ноября 2000 г.; закон Краснодарского края «Об обеспечении основных гарантий прав ребенка в Краснодарском крае» от 29 декабря 2004 г.; закон Мурманской области «О защите прав ребенка в Мурманской области» от 28 апреля 1997 г.

В Санкт-Петербурге до вступления в силу закона «О профилактике правонарушений в Санкт-Петербурге» от 16 мая 2007 г. действовал закон «О профилактике безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних в Санкт-Петербурге» от 28 апреля 2005 г. № 170-20, в настоящий момент утративший силу. Действующий нормативный документ по профилактике правонарушений является актом общего характера и, безусловно, не может охватить все аспекты, связанные с профилактическими мероприятиями в отношении безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних в Санкт-Петербурге. В связи с этим, по нашему мнению, необходимо разработать применительно к изменившимся условиям жизни в городе федерального значения новый правовой акт, регламентирующий общественные отношения в рассматриваемой сфере.

Вторую значительную по объему группу документов составляют акты, устанавливающие правовой статус и регламентирующие порядок создания, организацию работы, функции региональных и муниципальных КДНиЗП.

Особую роль в профилактике правонарушений несовершеннолетних должен играть указ Президиума Верховного Совета РСФСР от 3 марта 1967 г. «Об утверждении Положения о комиссиях по делам несовершеннолетних», определяющий, что главными задачами комиссий являются организация работы по предупреждению безнадзорности, правонарушений несовершеннолетних, устройство и охрана прав несовершеннолетних, координация усилий государственных органов и общественных организаций по указанным вопросам, рассмотрение дел о правонарушениях несовершеннолетних и осуществление контроля над условиями содержания и проведением воспитательной работы с несовершеннолетними в учреждениях МВД России и специальных учебно-воспитательных и лечебно-воспитательных учреждениях.

Несмотря на более чем сорокалетнюю историю и документальный факт утраты законной силы в соответствии с Федеральным законом «О введении в действие Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях» от 30 декабря 2001 г. данное положение продолжает регламентировать общественные отношения в изучаемой сфере деятельности.

Последние изменения и дополнения в Положение о комиссиях по делам несовершеннолетних были закреплены в Законе Российской Федерации «О внесении изменений в Закон РСФСР «О Конституционном Суде РСФСР», Закон РСФСР «О государственной налоговой службе РСФСР» и Положение о комиссиях по делам несовершеннолетних, утвержденное указом Президиума Верховного Совета РСФСР от 25 февраля 1993 г. № 4549-1, но и они не смогли в полном объеме видоизменить множество устаревших правовых предписаний данного документа.

Вследствие многих противоречивых моментов и правового вакуума, образовавшегося в рассматриваемой сфере, требуется принятие нового Федерального закона «О комиссиях по делам несовершеннолетних и защите их прав». Пока же в определенной мере можно сделать вывод об искусственно создаваемой правовой неопределенности в совершенствовании и унификации правовых предписаний и выработке единообразного понимания и правильного применения закона в правоприменительной практике. Между тем законодательство о КДНиЗП в целом по Российской Федерации формируется весьма сложно.

Сейчас положения о КДНиЗП утверждены исполнительными органами государственной власти в некоторых субъектах Российской Федерации. К примеру, положение об областной КДНиЗП Новгородской области утверждено постановлением администрации области от 23 мая 2005 г. Она же постановлением от 23 мая 2005 г. утвердила Положение о городской, районной комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав, хотя ранее положения о муниципальных комиссиях утверждались представительными органами местного самоуправления (например, в Новгороде, в Демянском районе и Чудовском районах).

В Санкт-Петербурге данное положение утверждено постановлением правительства города от 9 октября 2007 г., а положения о районных комиссиях Санкт-Петербурга утверждены единоличными распоряжениями глав районных администраций Санкт-Петербурга. Такие решения должны приниматься в форме постановлений, так как в соответствии с Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» подобные акты должны быть нормативными правовыми актами, тогда как распоряжения являются индивидуальными правовыми актами.

В связи с отсутствием единого федерального акта о комиссиях по делам несовершеннолетних и защите их прав наблюдается различный, часто с серьезным запозданием подход к правовому обеспечению создания и организации работы КДНиЗП. Как отмечено выше, положения о КДНиЗП утверждаются либо законами региональных органов государственной власти, либо постановлениями коллегиальных органов исполнительной власти (правительств, администраций, советов администраций), либо единоличными постановлениями глав исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

В современном отечественном законодательстве можно отметить устойчивые тенденции развития и совершенствования правовой базы всей системы профилактики правонарушений несовершеннолетних, переориентации ее от репрессивных начал на охранно-защитные функции, приведение ее в соответствие с международно-правовыми актами. Однако комплекс нерешенных проблем требует проведения ревизии в законодательстве совершенствования нормативной базы как системы профилактики правонарушений несовершеннолетних в целом, так и правовых документов, регламентирующих организацию деятельности подразделений по делам несовершеннолетних органов внутренних дел.