2.1. Управленческий документооборот как формальная деловая коммуникация в системах управления

На наш взгляд, в современных условиях документооборот может рассматриваться как специфическая область коммуникации между организациями, их должностными лицами, а также между юридическими и физическими лицами в процессе функционирования управленческой системы.

Понятие «коммуникация» (от латинского communico – делаю общим, связываю, общаюсь) имеет несколько значений:

общение, связь между двумя или более субъектами, передача информации между ними;

процесс передачи информации;

средства связи (средства коммуникации).

Коммуникации одинаково важны и для отдельных людей, и для организаций, поскольку возможность коммуникации лежит в основе совместной деятельности людей и их существования. Соответственно, коммуникации следует рассматривать в числе базовых компонентов управленческой деятельности.

Специфические черты управленческой коммуникации в значительной мере определяются функциями управления, необходимостью информационного воздействия на получателей информации для решения конкретных управленческих и производственных задач. Формы управленческих коммуникаций многообразны: служебная переписка, совещания, переговоры, беседы по телефону, презентации и др. Как известно, руководители различных рангов тратят не менее половины (а иногда даже до 80–90 %) рабочего времени на различные коммуникации. По этой причине один из наиболее авторитетных теоретиков менеджмента Г. Минцберг из десяти выделенных им ролей руководителя три роли относит к сфере коммуникации (получение и распространение письменной и устной управленческой информации, представительство во внешней среде), а остальные – к межличностному управленческому взаимодействию (лидерство и мотивация персонала) и принятию решений [119, с. 193–204; 159, с. 37]. Управленческий документооборот следует рассматривать как одну из главных форм управленческой коммуникации, исходя из того, что основным носителем информации в сфере управления является документ.

Основные признаки классификации управленческих коммуникаций и соответствующие им виды коммуникаций представлены в табл. 2.

Таблица 2

Классификация управленческих коммуникаций

Рассмотрим приведенные характеристики, имеющие значение для анализа управленческого документооборота, более подробно.

Так, форма передачи сообщения лежит в основе деления коммуникаций на вербальные (словесные, речевые), невербальные (мимика и жесты, звуки, запахи, тактильные ощущения) и письменные, под которыми будем понимать коммуникации, основанные на записи слов или символов на различных носителях информации. В современных условиях к письменной коммуникации следует отнести не только ее традиционную форму, основанную на использовании бумаги как носителя информации, но и новые формы, основанные на применении электронных и других носителей. Документальная коммуникация представляет собой разновидность письменной, при этом документ является официальным средством передачи информации (сообщения).

В зависимости от того, осуществляется ли непосредственное взаимодействие между участниками коммуникации или нет, различают непосредственную и опосредованную коммуникацию. Документальная коммуникация носит опосредованный характер, так как взаимодействие между ее участниками осуществляется путем создания и обращения документов.

Для управленческого документооборота принципиально важна классификация коммуникаций на формальные и неформальные. Требования к формальным коммуникациям в первую очередь относятся к письменным, документальным коммуникациям, но могут затрагивать и устные. Соответствующие правила и ограничения устанавливаются нормативными актами и другими регламентирующими документами, в том числе издаваемыми руководством организации. Управленческий документооборот относится к формальным коммуникациям. Неформальные коммуникации не регламентированы, носят преимущественно межличностный характер, соответственно потребность в коммуникации, а также формы общения целиком зависят от желаний и воли ее участников.

Формальные основы коммуникации в сфере управления связаны со следующими особенностями:

содержание коммуникации носит предметно-деловой характер;

обязательность коммуникации (независимо от симпатий и антипатий ее участников);

соблюдение должностных обязанностей и прав, субординации и делового этикета;

взаимозависимость участников деловой коммуникации в достижении конечного результата;

контроль коммуникативного взаимодействия [127, с. 9—11].

С учетом рассмотренных характеристик можно охарактеризовать управленческий документооборот как формальную, письменную (документальную), опосредованную деловую коммуникацию.

Классификация управленческих коммуникаций на внутренние и внешние связана с понятиями внутренней и внешней среды организации, которые в теории менеджмента относятся к числу ключевых. Факторы внутренней среды в той или иной степени поддаются управлению. Факторы внешней среды оказывают воздействие на деятельность организации, при этом они не поддаются прямому управлению, но в той или иной степени находятся под влиянием организации. Соответственно внешние и внутренние коммуникации организации различаются по степени управляемости. Документооборот следует рассматривать как регулируемую коммуникацию.

Обращает на себя внимание то обстоятельство, что в предшествующий период сфера регулирования бумажного документооборота охватывала стадии жизненного цикла документа в рамках одной организации. При этом письменные коммуникации с другими организациями имели ограниченные возможности контроля, так как происходил разрыв в управленческих процедурах, связанный с физической доставкой документа адресату (из одной организации в другую). По этой причине документооборот в традиционном делопроизводстве рассматривался как движение документов в рамках одной организации. В условиях применения современных информационных технологий такие рамки для документальной управленческой коммуникации становятся узкими, что, в конечном счете, не может не сказаться на ее эффективности. Поэтому следует различать внутренний и внешний документооборот. Особенности осуществления внутреннего и внешнего электронного документооборота рассматриваются в последующих главах книги.

Как внутри организации (между ее должностными лицами), так и при взаимодействии с другими организациями (вышестоящими, подведомственными, а также неподведомственными) можно выделить вертикальные, горизонтальные и диагональные коммуникации.

Вертикальные коммуникации по направлению передачи информации подразделяются на восходящие (с более низких уровней управления к более высоким) и нисходящие (с более высоких уровней управления к более низким). Наличие нескольких уровней управления может замедлять процесс коммуникации и даже приводить к искажению (в отдельных случаях даже преднамеренному) информации, передаваемой на более высокие уровни управления. В современных условиях в организациях, ориентированных на инновации и рынок, внедряются структуры более «плоские», насыщенные разнонаправленными коммуникациями (например, матричные и другие адаптивные структуры). Это не может не сказаться на технологии управления и организации документооборота. Совершенствование организационных структур управления неизбежно затрагивает коммуникации внутри организации, в том числе организацию документооборота и направленность документопотоков.

Важно также различать коммуникации в однородной и разнородной среде. При осуществлении коммуникации в однородной социальной среде могут иметь значение одинаковый уровень квалификации ее участников, используемая терминология, профессиональный сленг и т. п. Кроме того, может быть общая технология работы и достаточно высокая степень структурированности информации (например, может применяться бухгалтерская или другие унифицированные системы документации). Такие особенности характерны для технологического документооборота, связанного с реализацией конкретных функций управления. В случае коммуникаций в разнородной среде присутствуют различный образовательный уровень и профессиональная принадлежность участников коммуникации, привычка к различным средствам и способам коммуникации, различный язык (семиотика) коммуникации, а передаваемая информация имеет слабоструктурированный характер. В большинстве случаев управленческий документооборот представляет собой коммуникацию именно в разнородной среде (социальной и информационной) с характерными для нее особенностями.

При столь многоаспектной характеристике коммуникации ее основу составляет процесс передачи информации. Под коммуникацией в наиболее общем смысле понимается передача сообщения от источника информации к ее получателю посредством определенного канала. Такая интерпретация была предложена основоположниками кибернетического подхода к коммуникации К. Шенноном, У. Уивером, Н. Винером и др.

Базовая кибернетическая модель коммуникации включает: источник сообщений или отправителя информации; сами сообщения, которые могут преобразовываться в требуемую форму (т. е. кодироваться и декодироваться); каналы связи; приемник сообщений и адресат; ответная реакция адресата на сообщение; возможные помехи или искажения информации, которые могут возникать на различных стадиях процесса коммуникации.

Данная модель применима к передаче сообщений как в технических системах, так и в социальных (к межличностной непосредственной коммуникации и к различным видам опосредованных коммуникаций). В связи с этим она получила широкое применение не только в различных системах передачи данных, но и в сфере регулируемых социальных коммуникаций, в том числе в политической коммуникации, рекламе и др.

В соответствии с выводами К. Шеннона и У. Уивера можно выделить три уровня проблем коммуникации: технический (обеспечивает точность передачи информационного сигнала), семантический (касается содержательной стороны передаваемой информации) и инфлуентальный (связан с оценкой эффективности коммуникации, т. е. удается ли через коммуникацию повлиять на поведение получателя информации) [203].

Технический уровень проблем коммуникации в современных условиях для управленческого документооборота, на наш взгляд, следует рассматривать более широко, т. е. как организационно-технологический. Это связано с применением не просто различных технических средств и каналов передачи сообщений, но также и человекомашинных технологий и организационных структур, обеспечивающих передачу и прием информации. Например, использование электронной цифровой подписи для контроля целостности и аутентификации передаваемого сообщения связано не только с применением соответствующих технических средств и соблюдением определенных процедур работы, но и с деятельностью специальных организаций – удостоверяющих центров.

Проблемы повышения эффективности коммуникации связаны не только с наличием различных помех (коммуникационных барьеров) и их преодолением. В рамках психологического подхода в качестве элемента модели социальной коммуникации и зарубежные, и отечественные специалисты выделяют особенности конкретной ситуации, ее «контекст», т. е. конкретные содержательные условия осуществления коммуникации, которые влияют на восприятие информации [52, 152].

Учет как психологических факторов, так и других особенностей конкретной ситуации исключительно важен для принятия управленческих решений и осуществления управленческих коммуникаций. Например, в условиях быстро развивающейся кризисной ситуации важны не только содержание управленческой коммуникации, но и выбор канала передачи информации, обеспечение оперативной обратной связи. Если передаваемый управленческий документ будет получен с опозданием, то за это время конкретная ситуация может измениться и для отправителя, и для получателя.

С учетом рассмотренных позиций базовая модель документальной коммуникации может быть представлена следующим образом (рис. 4).

Приведенные в этой модели взаимосвязи носят линейный характер и являются общими для традиционных видов документальной коммуникации (и межличностной, и управленческой). Вместе с тем в условиях применения современных технологий управленческого документооборота модель коммуникации приобретает более сложный и разветвленный вид. Как отмечено Н.А. Кузнецовым, Н. Л. Мусхелишвили и Ю.А. Шредером, «сегодня можно даже в технических системах найти весьма изощренные схемы информационного взаимодействия, гораздо более сложные, чем классическая схема управления по Винеру с петлей обратной связи» [133, с. 83]. Каналы коммуникации также усложняются: применение электронного документооборота предполагает наличие специальной информационно-коммуникационной среды и соответствующей инфраструктуры.

Рис. 4. Базовая модель документальной коммуникации

В качестве средства передачи информации в документальной коммуникации выступают документы, изготовленные на различных носителях информации. В связи с коммуникативной функцией документа полагаем уместным здесь упомянуть одно из определений понятия «документ», которое было включено в ранее действовавший ГОСТ 16487—83: «Документ – это материальный объект с информацией, закрепленной созданным человеком способом, и рассчитанный на ее передачу в пространстве и во времени» [30]. Согласно этому определению, документальная коммуникация как форма опосредованной коммуникации совершается:

во-первых, в пространстве, т. е. осуществляется передача документа получателю, находящемуся от отправителя на некотором, может быть даже очень большом, расстоянии;

во-вторых, во времени, которое может также иметь различную длительность.

К примеру, под коммуникацией во времени может пониматься как требуемое время доставки документа, которое может исчисляться минутами, часами, днями, так и время обращения к архивному документу, которое может состояться спустя столетия. Для управленческого документооборота одна из главных задач – минимизировать время доставки документа.

Элементами документальной коммуникации, играющими важную роль в управленческом документообороте, являются также кодирование и декодирование сообщений, под которыми понимается использование конкретных языковых средств, способов и форм представления информации, а также применение, при необходимости, специальных средств шифрования и других криптографических средств.

В качестве участников управленческого документооборота (далее для упрощения будем также употреблять понятие «документооборот») выступают:

автор документа – организация, должностное лицо или физическое лицо, создавшее документ;

отправитель – им может быть как сам автор документа, так и лицо (либо подразделение или специальная служба доставки), уполномоченное организовать и осуществить передачу документа;

адресат – организация, должностное лицо или физическое лицо, которым предназначен передаваемый документ;

получатель – им может быть сам адресат и/или лицо (либо подразделение), уполномоченное осуществить прием переданного документа.

Рассматривая документооборот как область внутренних коммуникаций в организации, в состав его непосредственных участников, в конечном счете, следует включить всех должностных лиц и подразделения, задействованные в документируемых процессах управления. Организация документооборота лежит в сфере ответственности документационной службы. Подчеркнем при этом, что важную роль в технологии документооборота играют лица, содействующие процессу коммуникации: регистраторы документов, контролеры, секретари, помощники руководителей и др., которые также являются непосредственными участниками документооборота.

Если рассматривать документооборот как область не только внутренних, но и внешних коммуникаций, то при этом следует выделить взаимодействие документационных служб организаций, участвующих в отправке и получении документов, с используемыми средствами и службами доставки (например, почта, фельдъегерская связь и др.). В условиях использования технологий электронного документооборота, в том числе применения ЭЦП, к числу участников документооборота следует также отнести удостоверяющие центры.

Поэтому помимо непосредственных участников процесса документооборота важно принимать во внимание и косвенных его участников, к которым, по нашему мнению, относятся:

государственные органы, осуществляющие регулирование делопроизводства и документооборота;

организации, подразделения и должностные лица, обеспечивающие требуемую организацию документооборота, технологическую настройку и администрирование систем электронного документооборота, функционирование удостоверяющих центров;

организации, формирующие инфраструктуру (службы доставки, транспортные службы);

производственные и исследовательские подразделения и организации (например, разработчики программного обеспечения, службы сопровождения систем электронного документооборота и др.);

общественные профессиональные ассоциации в этой сфере.

Кроме того, важно учитывать, что при наличии более двух участников коммуникации возможны различные варианты схемы их взаимодействия, связанные с используемыми принципами построения коммуникационных (или коммуникативных) сетей. Как отмечают О.С. Виханский и А.И. Наумов, «знание типов коммуникационных сетей особенно важно для понимания отношений власти и контроля в организации» [87, с. 427]. Поскольку управленческий документооборот связан с осуществлением управленческих отношений, выбор оптимального варианта конфигурации информационных сетей для конкретных задач, процессов и управленческих ситуаций имеет принципиальное значение. При одинаковом числе участников коммуникации ее эффект может быть различным в зависимости от того, какую направленность имеют информационные потоки. В качестве примера на рис. 5 приведены варианты схем коммуникации (коммуникационных сетей) – «цепочка» (рис. 5, а), «каждый с каждым» (рис. 5, б), «звезда» (рис. 5, в), «колесо» (рис. 5, г), «один ко многим» (рис. 5, д) и «многие к одному» (рис. 5, е) (для четырех участников коммуникации).

Эти схемы в различных сочетаниях могут присутствовать в коммуникационных сетях с большим числом участников и являются характерными для управленческого документооборота. Например, в случае, если проект документа готовится коллективно, то могут использоваться схема коммуникации «каждый с каждым» (на начальных стадиях работы) либо схема «колесо», в которой видна роль ответственного исполнителя. В процессе визирования проекта документа могут использоваться схемы коммуникации «звезда», «цепочка» или их комбинация, при рассылке документа нескольким адресатам – схема «один ко многим», а при сборе информации – «многие к одному».

Таким образом, к отличительным особенностям управленческого документооборота как процесса коммуникации относятся следующие:

1. Управленческий документооборот как письменная формальная деловая коммуникация может рассматриваться с точки зрения участников коммуникации, процесса, технологии, средств и каналов коммуникации, а также носителей информации.

2. Процесс коммуникации в рамках управленческого документооборота имеет многозвенный характер, что связано с технологией подготовки, принятия и реализации управленческих решений и использованием различных схем коммуникации (коммуникационных сетей).

Рис. 5. Варианты схем коммуникации

Получателем может являться не одно лицо (как, например, при взаимодействии руководителя и одного исполнителя), а несколько (если документ до них доводится одновременно, т. е. осуществляется его «рассылка»).

3. Управленческий документооборот представляет собой управляемую, регулируемую коммуникацию. Следует различать не только прямых, но и косвенных участников документооборота (в том числе обеспечивающих и формирующих инфраструктуру).

4. В процессе коммуникации необходимо поддерживать связи с информационной средой, в которой осуществляется жизненный цикл документов (бумажных, электронных), прежде всего с системами регистрации и поиска документов, комплексом метаданных документов, обеспечивая тем самым официальный характер коммуникации и информационные потребности участников процесса управления.

 

2.2. Современные средства коммуникации и их влияние на управленческий документооборот

В настоящее время в информационной сфере происходят радикальные изменения, которые не могут не сказаться на различных аспектах управленческой деятельности, включая все формы управленческой коммуникации и документооборот. Эти изменения, связанные с применением все более совершенных информационно-коммуникационных технологий, носят глобальный характер и рассматриваются как проявления современной информационной революции.

В качестве предшествующих информационных революций можно выделить:

первую – изобретение письменности (т. е. создание самой возможности документирования);

вторую – изобретение книгопечатания, давшее возможности тиражирования письменной информации; апогеем этой революции, начавшейся еще в эпоху Возрождения, стало появление печатных средств массовой информации;

третью – началась во второй половине XIX в. и продолжилась в ХХ в., когда были изобретены и стали распространяться новые средства передачи информации: телефон, радио, телеграф, а также печатающие машинки и средства копирования документов;

четвертую – началась в середине ХХ в. с изобретением и началом применения компьютерной техники; особо бурное развитие получила после начала массового промышленного производства персональных компьютеров, вследствие чего сфера их применения в настоящее время стала почти всеобъемлющей [101, 126].

Характерными чертами современной, пятой, информационной революции являются развитие Интернета, создание глобальных телекоммуникационных сетей, разработка новых технологий в сфере фиксации, обработки, хранения и передачи информации, развитие рынка услуг в сфере информационно-коммуникационных технологий [111].

Социальные последствия современной информационной революции являются столь многогранными, что для их рассмотрения и решения возникающих проблем приходится оперировать категориями «информационное общество» и «информационная глобализация».

Обратимся к любопытным примерам, приведенным в фундаментальной работе А.И. Смирнова [180, с. 8–9]. Так, по некоторым оценкам за 50 тысяч лет существования человечества сменилось порядка 1600 поколений. Из них последние 800 применяют огонь, 150 осуществляют связь поколений с использованием письменности (в том числе 12 – через печатное слово), 2 владеют атомной энергией, телевидением, лазерами, антибиотиками. И только одно, нынешнее поколение применяет персональные компьютеры, космические технологии, телекоммуникацию.

Добавим к этому, что именно нынешнему поколению довелось на практике решать задачу внедрения и применения электронного документооборота.

Значение автоматизации документооборота в комплексе перспективных задач совершенствования управленческой деятельности отмечалось еще академиком В.М. Глушковым, идеи которого об автоматизации процессов управления предвосхитили будущее [92]. В начале 1980-х гг. предполагаемые компоненты «электронного офиса» («электронного учреждения») обсуждались зарубежными и отечественными специалистами [86]. Вместе с тем уровень развития современных информационных технологий создает гораздо большие, чем это виделось прежде, возможности для совершенствования управленческих коммуникаций и системы управления в целом.

Возможности современных информационно-коммуникационных технологий могут быть проиллюстрированы следующим примером [180, с. 20]. Полвека назад для того, чтобы переслать 30 страниц текста на расстояние 5000 км потребовалось бы примерно 10 дней, оплата услуг почтовой связи при этом составила бы около 30 долларов. Двадцать лет тому назад выполнение этой задачи с использованием телефакса заняло бы около часа и стоило бы 50 долларов. При использовании современных высококачественных сетей передачи данных на это потребуется около 3 секунд, а затраты составят около 3 центов.

Один из основоположников теории информационного общества О. Тоффлер отмечал, что в новых условиях уменьшается необходимость в столь высокой концентрации производства, какая была свойственна индустриальному обществу, а люди могут полноправно участвовать в производственных процессах, находясь в физическом удалении от крупных экономических центров [186]. Эту же мысль развивает теоретик менеджмента П. Друкер: «Значение информации будет возрастать по мере уменьшения необходимости всем сотрудникам работать в одном здании, в соседних кабинетах и видеть друг друга сто раз на дню. Чем шире предприятия станут вводить у себя системы трудовых отношений, при которых сотрудники трудятся совместно, но не вместе, – другими словами, чем шире в организации будут применяться информационные технологии, – тем острее будет стоять вопрос адекватного информирования всех и каждого служащего» [101, с. 127]. В книге российского экономиста И.А. Стрелец высказано мнение, что «в информационном обществе снижается значение бюрократического управления, и работники при выполнении своих основных функций становятся более самостоятельными, а каждая организационная единица представляет собой отдельный модуль, направленный на решение конкретной задачи или задач» [185, с. 17].

Сегодня функционирование практически любой организации или предприятия осуществляется с применением компьютерных информационных технологий. Перечень внедряемых новых информационных технологий и возможностей их применения в практике управления может быть почти безграничным. Однако важно подчеркнуть, что качественный скачок в использовании информационных технологий связан с корпоративными информационными системами (КИС), функционирующими на основе компьютерной сети и объединяющих информационные ресурсы в рамках всей организации и ее подразделений. При этом пользователями (участниками) КИС «может быть ограниченный круг лиц, определенный ее владельцем или соглашением участников этой информационной системы» [3]Впервые это понятие было использовано в докладе автора на VIII Международной научно-практической конференции «Документация в информационном обществе: проблемы государственного регулирования документационного обеспечения управления при переходе на электронные технологии» (ноябрь 2001 г., Москва) [69] и было положительно воспринято специалистами.
. Создание и расширение применения КИС стало реальностью на практике в середине 1990-х гг. и в нашей стране особенно активизировалось в последние годы.

Следует заметить, что информационные технологии, прежде использовавшиеся в аппарате управления, как правило, не затрагивали сами управленческие процедуры и процессы работы (что в определенной мере сказывалось на эффективности их применения). При этом сами программы, создававшиеся для автоматизации обработки информации в подразделениях на ранних этапах информатизации, не были рассчитаны на обмен информацией с другими элементами и звеньями системы управления организацией. В частности, системы, предназначенные для автоматизации делопроизводства, были нацелены на минимизацию трудозатрат при выполнении конкретных операций (например, при регистрации и контроле исполнения документов).

Качественно новые возможности для информационного обеспечения управления стали появляться с решением задач автоматизации передачи информации и применения корпоративных информационных систем и технологий. Для этих целей применяются: электронная почта и Web-технологии (в том числе Интранет и корпоративные порталы), корпоративные системы электронного документооборота (КСЭД), корпоративные системы хранения и поиска документов и фактографической информации, системы управления потоками работ (Workflow, т. е. автоматизация алгоритмов обработки информации и маршрутов движения документов применительно к конкретным бизнес-процессам), системы совместной (групповой) работы над проектами документов, информационно-справочные системы, корпоративные системы управления ресурсами предприятия (ERP-системы), а также другие специализированные системы (в том числе по отраслям деятельности – банковские операции, страхование, дистанционное обучение и аттестация персонала и др.) и комплексные технологии.

Сейчас спектр корпоративных информационных технологий достаточно широк. С одной стороны, это связано с многообразием подходов к автоматизации процессов управления в предшествующий период. С другой – отражает новые тенденции применения корпоративных технологий: охват ими новых сфер деятельности, а также ориентация не только на автоматизацию обработки данных, но и на работу с неструктурированной информацией, создание систем управления корпоративными информационными ресурсами на основе Интранет и корпоративных порталов.

Именно теперь с применением Интранет и широких возможностей корпоративных технологий становится реализуемой задача создания информационной системы организации, соответствующей реальной сложности управленческих и производственных процессов в их взаимосвязи. Более того, в условиях корпоративных информационных технологий появляется возможность оптимизировать или даже полностью перестроить существующие процессы и процедуры работы. Анализируя значение Интранет и корпоративных порталов, а также вклад С. Теллина как одного из основателей использования Web-технологий во внутренней среде организации в начале 1990-х гг., Л. Черняк отмечает, что пока не было Интранет, не было и технической возможности создать информационную систему, адекватную по сложности бизнес-системам [196]. По образному выражению Б. Гейтса, благодаря корпоративным информационным системам формируется «электронная нервная система» организации [91, с. 77].

Однако при этом, на наш взгляд, следует иметь в виду, что Интранет и современные корпоративные системы прежде всего создают технологическую возможность строить многовариантные информационные связи в процессе управления. На основе этих возможностей в организации с учетом ее специфики должны быть установлены (при необходимости стандартизированы) конкретные требования к применению соответствующих корпоративных информационных технологий и регламентировано их использование, в том числе порядок доступа к определенным информационным ресурсам и защиты информации, т. е. корпоративные информационные технологии позволяют обеспечить управляемую, регулируемую коммуникацию в рамках задач, решаемых подразделениями, группами работников и конкретными лицами.

Применение современных информационно-коммуникационных технологий порождает новые черты и особенности в осуществлении практически во всех основных функций работы с документами, включая документирование и процессы документооборота. Что касается документирования, то здесь речь идет не только о применении электронных документов в различных формах, но и о трансформации ранее применявшихся видов документов (например, телефонограммы в факсограмму или SMS-сообщение) или сокращении сферы их применения (например, телеграмм при использовании технологий электронного документооборота). В современных условиях развитие средств коммуникации привело к выходу документооборота за рамки отдельно взятой организации и появлению внешнего электронного документооборота.

Автоматизация процессов работы с документами, использование элементов электронного документооборота оказывают существенное влияние на организацию управленческого труда, появление новых особенностей в работе руководителей и специалистов, вызывают появление новых организационных и технологических форм документооборота.

 

2.3. Развитие организационных и технологических форм управленческого документооборота

Существует тесная взаимосвязь и взаимовлияние системы документооборота и системы управления в целом. Документооборот отражает характер организации, ее структуру, порядок решения вопросов, степень регламентации коммуникаций между сотрудниками.

Эволюция форм документооборота происходила под влиянием множества факторов, основными из которых можно считать:

развитие государственности и аппарата государственного управления;

развитие форм организации коллективного производства, создания и укрупнения предприятий, развитие менеджмента как науки и практики управления;

появление новых средств документирования и коммуникаций, информационные революции;

развитие культуры и образования.

Существенные изменения в каждой из названных сфер давали импульсы поиску организационно-технологических форм документооборота (далее – форм документооборота), соответствующих новым потребностям.

О документообороте в современном понимании, на наш взгляд, можно говорить начиная с конца XIX в. (с развитием соответствующих этому периоду форм государственной власти и управления, капиталистических предприятий, а также началом четвертой информационной революции). Всплеск интереса к вопросам документооборота в конце XIX – начале ХХ в. совпадает по времени с формированием менеджмента в современном понимании (как науки и практики управления), когда функция управления предприятиями обособилась от функций собственника, происходило укрупнение предприятий, развитие инфраструктуры и средств коммуникаций.

Вместе с тем в нашей стране этому предшествовали определенные исторические формы организации работы с документами, связанные с появлением понятия «делопроизводство».

Исторические формы отечественного делопроизводства подробно рассмотрены в трудах историков и документоведов К.Г. Митяева, Н.П. Ерошкина, Т.В. Кузнецовой, М.П. Илюшенко и др. [106–109, 110, 114]. В рамках рассмотрения эволюции форм документооборота отметим следующие периоды, соответствующие периодам развития государственных органов в дореволюционной России (приказы – коллегии – министерства).

Приказное делопроизводство (с конца XV в. до конца XVII в.), выделение делопроизводства как сферы деятельности в государственных учреждениях, которое в этот период основывалось главным образом на традициях и обычаях. Тем не менее в XVII в. в приказах как учреждениях выработались определенные нормы оформления документов и технология их прохождения [109, с. 22–23].

Коллежское делопроизводство (от Генерального регламента 1720 г. до начала XIX в.) в коллегиях как высших органах государственного управления, учрежденных Петром I, отличалось четкой регламентацией документирования работы коллегий и порядка работы с документами вплоть до их сдачи в архив [114, с. 22–23]. Предусмотренное Генеральным регламентом применение журнальной формы регистрации документов, а также деление документов на «входящие» и «исходящие» сохранилось в управленческой практике вплоть до настоящего времени.

Канцелярское (министерское) делопроизводство (от закона 1811 г. «Общее учреждение министерств» до октябрьской революции 1917 г.). В начале ХК в. в России проводится реформа центральных органов государственного управления, связанная с созданием министерств. В рамках этой реформы был проведен новый этап регламентации делопроизводства, при этом в учреждениях создавались специальные структурные подразделения – канцелярии, в которых было сосредоточено все «письмоводство» [145, с. 12]. Кроме того, был введен контроль исполнения документов, который также существует в современной практике отечественного управления и делопроизводства.

Порядок, установленный для аппарата министерств, проецировался на деятельность других учреждений и органов местного управления. Потенциал этой реформы делопроизводства во второй половине Х!Х в. стал уменьшаться. Связано это было, как мы выше отмечали, с началом третьей информационной революции, а также развитием капиталистических предприятий.

Промышленное предпринимательство в России начало активно развиваться в ходе реформ Петра I. К концу XIX в. предпринимательство уже охватывало различные сферы. Создавались акционерные кампании, коммерческие банки, развивались идеи предпринимательского управления. Сложилось многообразие организационных форм управления в центре и на местах, нередко затруднявшее централизованное государственное управление [190, с. 93]. Поэтому стал формироваться и усиливаться интерес к рационализации документооборота и делопроизводства в рамках организаций и предприятий. Помимо внедрения новых средств коммуникации и подготовки документов апробировались различные организационные формы ведения делопроизводства: не только централизованная, но и децентрализованная, а также смешанная. Это позволяло более оперативно организовать работу с документами при развитой структуре управления.

Обратим внимание на то, что на этапах ранних форм документооборота работа с документами являлась частью решения тех вопросов, которым они посвящены. Это подтверждает само понятие «делопроизводство», возникшее примерно в XVII в. и означавшее «дело производить» (т. е. делать дело), иными словами – решать вопрос по существу [135, с. 13].

Позже сформировалась российская управленческая традиция, подкреплявшаяся, с одной стороны, процессами бюрократизации, а с другой – необходимостью применять технические средства оформления документов (пишущие машины), поручать выполнение технической работы и технологических процедур (регистрация документов, формирование их в дела) работникам канцелярии. А должностное лицо, выполняющее содержательную работу с документом, от «бумажной» работы освобождалось. Такой подход закрепился более чем на два столетия, т. е. вплоть до последнего времени, когда стали применяться персональные компьютеры.

Важно отметить, что еще в дореволюционной России началось формирование административного делопроизводства (связанного с административной, организационно-распорядительной документацией) и специальных систем документации и делопроизводства, связанных с реализацией отдельных управленческих функций (например, управление кадрами, финансовой деятельностью и др.) [110].

После Октябрьской революции 1917 г. советской власти в условиях национализации предприятий пришлось решать задачи организации управления на новых принципах. При этом использовались идеи Ф. Тейлора, А. Файоля, а также представителей классической административной школы управления.

В 1920—1930-е гг. в советской России наблюдался всплеск управленческой мысли, связанный с поиском эффективных форм управления социалистическими предприятиями и деятельностью государственного аппарата. Основные идеи советских ученых (А.К. Гастева, П.М. Керженцева, А. А. Богданова, Н.А. Витке, Е.Ф. Розмирович и др.), а также результаты исследовательской и практической работы в сфере организации управленческой деятельности, делопроизводства и документооборота получили подробное освещение в литературе [130, 140]. В рамках предмета настоящей книги отметим деятельность Института техники управления (ИТУ). Институтом проводилась масштабная исследовательская и практическая рационализаторская работа, результатом которой стала разработка проекта «Общих правил документации и документооборота» (1931 г.), являвшихся попыткой регламентации работы с документами на государственном уровне [141, с. 20]. Институтом техники управления были заложены основы формализации документооборота и методика его анализа.

К числу интересных, но неудачных проектов ИТУ может быть отнесена попытка внедрения в широких масштабах безрегистрацион-ной системы делопроизводства, условием которой являлось соблюдение продуманной системы классификации и хранения документов. На наш взгляд, в условиях применения современных информационных технологий эти идеи могут получить новое наполнение. Кроме того, предлагавшаяся руководством и специалистами ИТУ «производственная трактовка» управленческих процессов в ряде своих черт соотносится с современным процессным подходом к управлению.

Помимо деятельности Наркомата рабоче-крестьянской инспекции и ИТУ важно отметить развернутую под ее влиянием ведомственную рационализацию 1920—1930-х гг., когда работа по совершенствованию аппарата управления и делопроизводства велась практически во всех отраслях и являлась важным источником формирования отечественной управленческой мысли. Изучение опыта ведомственной рационализации 1920—1930-х гг. представляло значительный интерес для современных исследований теоретических и практических проблем документоведения и архивоведения [64, 144, 145, 161].

Таким образом, в нашей стране сформировалось два уровня работы по совершенствованию делопроизводства и документооборота – государственный и ведомственный. Ведомственное регулирование делопроизводства и документооборота осуществлялось и на последующих этапах. Что касается регулирования делопроизводства на межведомственном уровне, то этим до середины 1960-х гг. в основном занимались архивные органы [134].

Исключительно важным для современного делопроизводства и документооборота стал период со второй половины 1960-х до конца 1980-х гг., когда проводилась активная работа по унификации и стандартизации делопроизводства и документооборота, велась работа над созданием государственной системы документационного обеспечения управления (ГСДОУ).

После издания ЕГСД, ГОСТ на организационно-распорядительную и другие системы документации работа в ведомствах по упорядочению делопроизводства приобрела новую основу. Применение общесоюзных норм позволило в 1970—1980-е гг. продолжить работу по регламентации делопроизводства на уровне ведомственных и локальных нормативных актов, в том числе издания стандартов предприятий (СТП) как по вопросам оформления отдельных категорий документов, так и по процедурам их подготовки и документооборота [128, 148]. В ряде ведомств и организаций работа проводилась с использованием методов организационного проектирования [117]. В этот же период создавались первые системы автоматизации делопроизводственных процессов, прежде всего для регистрации и контроля исполнения документов в центральных аппаратах министерств (к примеру, в отраслях электротехнической промышленности, материально-технического снабжения и др.) [51, 53, 81].

Таким образом, в плане развития форм документооборота в советский период выделим следующие основные этапы:

становление советского делопроизводства и документооборота, поиск новых форм документооборота и организации работы аппарата государственного управления;

неунифицированное делопроизводство советских учреждений, организаций и предприятий;

унификация, стандартизация, механизация и автоматизация делопроизводства и документооборота в связи с задачами совершенствования управления экономикой.

Подчеркнем, что в этот период в нашей стране был накоплен уникальный опыт организации традиционного бумажного документооборота как в плане его методологического и методического обеспечения, формирования государственной системы документационного обеспечения управления, так и в отношении масштабов работы по рационализации документооборота (огромное число учреждений, организаций и предприятий, находившихся в собственности государства, и, соответственно, гигантское количество создававшихся документов).

Вместе с тем отметим влияние сформировавшейся административно-командной системы управления (т. е. системы, основанной преимущественно на административных методах и распорядительных формах управленческого воздействия) не только на формы документирования управленческой деятельности, но и на организацию документооборота, а также применение технических средств. В частности,

можно вспомнить ограничение количества и регламентацию применения копировально-множительной техники. В условиях бурного развития информационных технологий и рыночных отношений копировально-множительная техника и многофункциональные устройства стали применяться повсеместно.

С начала 1990-х гг. и до наших дней в российских организациях (в том числе в новых управленческих структурах) сосуществуют формы документооборота, характерные для предыдущего периода, и принципиально новые формы и технологии документооборота, основанные на применении средств автоматизации и электронных документов.

При этом существует определенное отличие организации документооборота в нашей стране в сравнении с таковой в странах Запада. Это отличие обусловлено российскими управленческими традициями, связанными с движением документов к исполнителям через руководителей, которые дают поручения по их выполнению (резолюции). В европейских традициях практикуется переписка между самими исполнителями непосредственно без централизованного контроля. Кроме того, в отличие от российской практики, может отсутствовать специальное структурное подразделение, организующее делопроизводство и архив, в связи с чем учет документов может быть разрознен, а присвоение регистрационных номеров документам может не являться обязательным. Такой подход несет определенные риски – не всегда удается обеспечить сохранность создаваемых документов (в том числе при уходе сотрудников), их учет. Возможны случаи превышения должностных полномочий или даже прямых нарушений (некоторые из таких фактов стали достоянием общественности в условиях начавшегося мирового финансового кризиса). Поэтому во многих корпорациях в настоящее время усиливается внимание к различным аспектам внутреннего контроля, а также к управлению документацией. Возрастающее значение управления документацией подчеркивается в международном стандарте ИСО 15489—2001. Предполагается также издать серию международных стандартов, посвященных системе управления документами (Management system for records). В настоящее время ведется работа над проектами стандартов этой серии [194].

На наш взгляд, в ходе решения вопросов совершенствования документооборота в российских организациях следует учитывать зарубежный опыт, но не копировать его. В частности, целесообразно развивать делегирование полномочий по рассмотрению и принятию решений по определенным видам документов на уровне исполнителей, обеспечивая при этом «обратную связь» с руководителем и возможности современных технологий документооборота для контроля исполнения документов, а также увязывать эту работу с проектированием эффективных бизнес-процессов. Кроме того, важно сохранять и развивать на новой технологической основе преимущества управления документацией и документооборотом в масштабе организации, возлагая ответственность за это на конкретное подразделение (документационную службу).

С другой стороны, российский опыт по детальной проработке процедур документооборота, переосмысленный в связи с внедрением современных информационных технологий, как отмечает специалист в области систем электронного документооборота В.Э. Баласанян, может представлять интерес «… для многих стран мира, в том числе опережающих нас в области собственно информатизации» [57, с. 74].

Итак, рассмотренные основные исторические этапы организации и совершенствования работы с управленческими документами позволяют нам выделить основные типы форм документооборота с позиций управленческой коммуникации. По мере возрастания сложности форм документооборота в их историческом развитии их типология представлена в табл. 3. Как видим, каждый новый этап связан со следующими базовыми характеристиками:

используемые схемы коммуникации (от простых схем к разветвленным многозвенным коммуникационным сетям);

документы (рукописные, машинописные, электронные в зависимости от способа документирования);

регламентация порядка работы (от отсутствия «писаных» правил к развитым формам регламентации);

требования к учету документов (от отсутствия специального учета через использование регистрационных журналов и картотек к современным способам автоматизированной регистрации);

организационные формы работы (применение централизованной, децентрализованной и смешанной форм, а в условиях современных автоматизированных систем – распределение функций по управлению документооборотом и регистрации документов).

Отметим, что начало применения электронных управленческих документов происходило параллельно бумажному документообороту (имевшему уже развитые организационно-технологические формы), т. е. независимо от него. При этом на новом витке, но уже для первоначальных форм электронных документов происходило повторение простейших схем коммуникации (J№ 1, 2 в табл. 3). Затем стало возможным осуществление смешанного бумажно-электронного документооборота с постоянным возрастанием его электронной составляющей и появлением новых организационно-технологических форм.

По мере усложнения схем коммуникации перед организациями встает задача выбора централизованной, децентрализованной или смешанной формы делопроизводства и документооборота (в целом либо отдельных функций по работе с документами). Каждая из этих форм имеет свои преимущества, во многом определяет оперативность и общую эффективность работы. В условиях использования современных систем автоматизации документооборота возможно изменение организационных форм работы с документами в сторону децентрализации, поскольку требуемая информация может быть получена из единой базы данных.

Корпоративные системы электронного документооборота (КСЭД), обеспечивающие также поддержку бумажного документооборота, составляют информационно-технологическую основу современного управленческого документооборота. Если вначале создание каждой автоматизированной системы представляло собой уникальную разработку, то за последнее десятилетие появилось принципиальное новшество – программные продукты для тиражированных автоматизированных систем документооборота. Это позволяет развивать унификацию процессов работы, упрощает задачу внедрения автоматизированной системы, сокращает затраты организации на ее создание и сопровождение. Вместе с тем повышается ответственность разработчиков программных продуктов как косвенных участников документооборота, тем более что требования к качеству автоматизированных систем постоянно возрастают.

В условиях применения средств автоматизации происходит бурное развитие форм документооборота. За последние 15–20 лет развитие систем автоматизации документооборота прошло несколько стадий: автоматизация процессов работы службы ДОУ; автоматизации документооборота в рамках организации в целом; применение элементов электронного документооборота в рамках корпоративной системы одной организации и в территориально-распределенной системе учреждений;

взаимодействие автономных систем автоматизации документооборота при передаче документов в электронной форме;

создание комплексных корпоративных технологий работы с документами и информацией.

Сейчас на практике российскими организациями применяются все перечисленные варианты автоматизированных технологий. Иными словами, существует «многоукладность» организационно-технологических форм документооборота при существовании общей тенденции их развития. По нашему мнению, текущий и последующие этапы развития форм документооборота во многом будут заключаться в увязке технологии с осуществлением бизнес-процессов как внутри организации, так и, в обозримой перспективе, с участниками внешнего электронного документооборота, в развитии новых форм информационного взаимодействия участников управленческой коммуникации на основе новых информационных технологий.

Таблица 3

Типология форм документооборота

 

2.4. Государственное и корпоративное регулирование управленческого документооборота

До последнего времени регламентация вопросов управленческого документооборота на государственном уровне осуществлялась в общем контексте законодательных и нормативных актов по документационному обеспечению управления (ДОУ), определяющих общие требования к документированию управленческой деятельности и организации работы с документами.

В числе задач государственного регулирования ДОУ выделим следующие: издание документов, обладающих необходимой юридической силой; эффективное информационное обеспечение принимаемых решений на различных уровнях руководства и управления; реализация законных прав и интересов граждан; взаимодействие государственных органов и организаций различных отраслей, а также контроль за их деятельностью; формирование качественного архивного фонда, наиболее ценная часть которого поступает на государственное хранение и является одним из важнейших информационных ресурсов общества.

По общей оценке правоведов и документоведов существующий уровень государственного регулирования ДОУ в нашей стране не отвечает современным потребностям, а регламентация применения электронного документооборота сейчас явно недостаточна [58, 134, 142].

После изменения системы федеральных органов исполнительной власти [10, 11], перераспределения функций между федеральными министерствами, федеральными службами и федеральными агентствами вопросы межотраслевого регулирования ДОУ в сферу компетенции какого-либо органа исполнительной власти не вошли.

Сфера государственного регулирования ДОУ с начала 1990-х гг. существенно сузилась по сравнению с предыдущим периодом, когда действовали обязательные к применению государственные стандарты на ряд унифицированных систем документации, активно использовались (хотя имели статус методических документов) основные положения Единой государственной системы делопроизводства (ЕГСД) [43], а затем Государственной системы документационного обеспечения управления (ГСДОУ) [44]. Сфера действия этих документов распространялась на все учреждения, организации и предприятия.

В настоящее время государственное регулирование ДОУ в России в основном распространяется на государственные учреждения. При этом вопросы документации и документооборота затрагиваются в достаточно большом числе законодательных и нормативных актов. Отметим, что статьей 5 Федерального закона Российской Федерации от 22 октября 2004 г. № 125-ФЗ «Об архивном деле в Российской Федерации» предусмотрено вхождение электронных документов (наряду с другими архивными документами независимо от способа создания и вида носителя) в состав Архивного фонда Российской Федерации [4]. Однако ключевые законодательные и нормативные акты, определяющие требования к электронным управленческим документам, организации их обращения и хранения, пока не приняты и актуальность их издания сохраняется.

Вопросы регламентации электронного документооборота нельзя решать в отрыве от общей проблематики организации документооборота. Традиционный документооборот также нуждается в регламентации и регулировании. Как подчеркивает М.В. Ларин, «необходим единый закон о документационном обеспечении управленческой деятельности, в котором будут урегулированы и вопросы электронного документооборота» [142, с. 24].

Правовые нормы по отдельным вопросам документирования и обращения документов в различных сферах управленческой и хозяйственной деятельности содержатся в Гражданском кодексе Российской Федерации, федеральных законах «Об акционерных обществах», «Об обществах с ограниченной ответственностью», «О бухгалтерском учете» и т. п.

Проблематика документооборота, в том числе электронного, вследствие объективной потребности регулирования этой сферы затрагивается в ряде изданных в последние годы законодательных и нормативных актов.

Основополагающий характер имеет Федеральный закон «Об информации, информационных технологиях и о защите информации». Особо отметим употребление в тексте этого Федерального закона понятия «документооборот» как объекта правового регулирования. В статье 11 данного федерального закона записано: «В федеральных органах исполнительной власти документирование информации осуществляется в порядке, устанавливаемом Правительством Российской Федерации. Правила делопроизводства и документооборота, установленные иными государственными органами, органами местного самоуправления в пределах их компетенции, должны соответствовать требованиям, установленным Правительством Российской Федерации в части делопроизводства и документооборота для федеральных органов исполнительной власти» [6]. Отметим, что в ранее действовавшем Федеральном законе «Об информации, информатизации и защите информации» [1]Стенографический отчет о заседании Совета по развитию информационного общества 12 февраля 2009 года. http://www/kremlin.ru/transcripts/3161.
требования к регламентации документооборота не содержались.

Важнейшее значение для документирования управленческой деятельности в электронной форме и для осуществления электронного документооборота имеет Федеральный закон «Об электронной цифровой подписи» [3]Впервые это понятие было использовано в докладе автора на VIII Международной научно-практической конференции «Документация в информационном обществе: проблемы государственного регулирования документационного обеспечения управления при переходе на электронные технологии» (ноябрь 2001 г., Москва) [69] и было положительно воспринято специалистами.
. Этот закон призван обеспечить правовые условия использования ЭЦП. В качестве условий определены: срок действия сертификата ключа, относящегося к этой ЭЦП; подтверждение подлинности ЭЦП в электронном документе; использование ЭЦП в отношениях, в которых она имеет юридическое значение. При соблюдении данных условий ЭЦП в электронном документе признается равнозначной собственноручной подписи в документе на бумажном носителе. В настоящее время идет работа над проектом нового закона об электронной подписи, при этом предлагается выделить три вида электронной подписи (простая, усиленная и квалифицированная). Иными словами, помимо ЭЦП предусматривается применение и других аналогов собственноручной подписи.

Расширение применения современных электронных технологий не только в государственных и негосударственных организациях, но и гражданами для их собственных нужд послужило мотивом включения в Федеральный закон Российской Федерации от 02 мая 2006 г. № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» положений, предусматривающих электронную форму обращений граждан (например, возможность направить обращение по электронной почте) [5].

Важная роль при его принятии отводилась Федеральному закону Российской Федерации от 27 июля 2006 г. № 152-ФЗ «О персональных данных», имеющему принципиальное значение при применении информационных систем и технологий, предусматривающих накопление и обработку персональных данных [7].

Введенный в действие с 1 января 2010 г. Федеральный закон Российской Федерации от 9 февраля 2009 г. № 8-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления» содержит важнейшие положения по использованию современных информационных технологий и сети Интернет. В статье 7 данного закона записано, что «Информация о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления может предоставляться в устной форме и в виде документированной информации, в том числе в виде электронного документа» [8].

Потребности регламентации управленческого взаимодействия (одной из форм которого является документооборот) органов исполнительной власти в новых условиях вызвали принятие постановлений Правительства Российской Федерации, утвердивших Типовой регламент внутренней организации федеральных органов исполнительной власти (утвержден Постановлением Правительства Российской Федерации от 28 июля 2005 г. № 452 с изменениями, внесенными Постановлением Правительства РФ от 15 июня 2009 г. № 477) [17] и Типовой регламент взаимодействия федеральных органов исполнительной власти (утвержден Постановлением Правительства Российской Федерации от 19 января 2005 г. № 30 с изменениями, внесенными Постановлением Правительства РФ от 5 октября 2009 г. № 805) [18].

Федеральная целевая программа «Электронная Россия (2002–2010 годы)» [16] была призвана содействовать внедрению новых информационных технологий в деятельность органов государственной власти и органов местного самоуправления, их взаимодействию с гражданами и хозяйствующими субъектами. Эта задача связана, с одной стороны, с формированием соответствующей нормативной правовой базы, а с другой – с развитием информационной и телекоммуникационной инфраструктуры.

Как отмечается в Постановлении Правительства Российской Федерации от 10 сентября 2009 г. № 721 «О внесении изменений в федеральную целевую программу «Электронная Россия (2002–2010 годы)», значительная часть мероприятий, реализованных до 2008 г., носила излишне ведомственный характер и была направлена на решение в основном узкоспециализированных задач. «Внедрение информационных систем приводило к дублированию традиционного бумажного документооборота, делая его автоматизацию экономически неоправданной, вместо принципиального изменения концепции информатизации на основе свободы граждан на доступ к информации, повышения эффективности процессов оказания услуг и перевода большинства трансакций между органами государственного, регионального, муниципального управления, гражданами и бизнесом в электронный вид» [21].

В 2008 г. был утвержден ряд нормативных документов, определивших направления развития информационных и телекоммуникационных технологий в Российской Федерации. В их числе Стратегия развития информационного общества в Российской Федерации, утвержденная Президентом Российской Федерации 7 февраля 2008 г. [15]. Предусмотрено, что в результате реализации основных направлений и мероприятий Стратегии к 2015 г. должны быть достигнуты определенные контрольные значения показателей, в том числе: доля электронного документооборота между органами государственной власти в общем объеме документооборота должна составить 70 %, а доля архивных фондов, включая фонды аудио– и видеоархивов, переведенных в электронную форму, – не менее 20 %.

Концепция формирования в Российской Федерации электронного правительства до 2010 г. была одобрена распоряжением Правительства Российской Федерации от 6 мая 2008 г. № 632-р [27]. В 2009 г. был принят план по реализации указанной концепции.

В развитие этих решений в 2009 г. был издан ряд регламентирующих документов, свидетельствующих о наметившемся прогрессе в сфере государственного регулирования ДОУ и электронного документооборота.

Исключительно важное значение и высокий юридический статус (утверждение Постановлением Правительства Российской Федерации) имеют «Правила делопроизводства в федеральных органах исполнительной власти» [20], заменившие ранее действовавшую «Типовую инструкцию по делопроизводству в федеральных органах исполнительной власти» [45]. Предусмотрено, что на основе указанных Правил федеральные органы исполнительной власти по согласованию с федеральным органом исполнительной власти в области архивного дела издают инструкции по делопроизводству. Хотя в целом Правила ориентированы на обеспечение традиционных делопроизводственных процедур, в них имеется раздел (довольно лаконичный) об особенностях работы с электронными документами, включающий некоторые процедуры документооборота (прием и отправка документов, их регистрация, рассмотрение, согласование и подписание). В связи с изданием Правил соответствующие изменения были внесены в Типовой регламент внутренней организации федеральных органов исполнительной власти [17].

Вскоре после издания указанных Правил последовал выход в свет ряда других документов со столь же высоким юридическим статусом, создающих нормативную основу применения системы межведомственного электронного документооборота:

Постановления Правительства Российской Федерации от 22 сентября 2009 г. № 754 «Об утверждении Положения о системе межведомственного электронного документооборота» [22];

Технических требований к организации взаимодействия системы межведомственного электронного документооборота с системами электронного документооборота федеральных органов исполнительной власти (утверждены Распоряжением Правительства Российской Федерации от 2 октября 2009 г. № 1403-р) [23];

Постановления Правительства Российской Федерации от 5 октября 2009 г. № 805 «О внесении изменений в Типовой регламент взаимодействия федеральных органов исполнительной власти» [22].

В указанных нормативных актах впервые регламентируются вопросы внешнего электронного документооборота (в форме межведомственного документооборота органов государственной власти).

Проблематика межведомственного электронного документооборота была отражена и в Постановлении Правительства Российской Федерации от 10 сентября 2009 г. № 721 «О внесении изменений в федеральную целевую программу «Электронная Россия (2002–2010 годы)» [21]. В этом документе поставлены конкретные задачи по повышению эффективности межведомственного взаимодействия и внутренней организации деятельности органов государственной власти на основе новых информационных технологий, повышению качества взаимоотношений государства и общества путем расширения возможности доступа граждан к информации о деятельности органов государственной власти.

В изданных в последнее время законодательных и нормативных актах помимо понятия «межведомственный электронный документооборот» применяются также понятия «электронное взаимодействие» и «межведомственное электронное взаимодействие».

Федеральным законом от 27.07.2010 № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» регламентировано предоставление государственных и муниципальных услуг с использованием информационно-телекоммуникационных технологий, в том числе с использованием портала государственных и муниципальных услуг, многофункциональных центров, универсальной электронной карты и других средств, включая осуществление электронного взаимодействия между государственными органами, органами местного самоуправления, организациями и заявителями [9].

В связи с принятием Федерального закона от 27.07.2010 № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» Федеральным законом от 27.07.2010 № 227-ФЗ внесены изменения в законодательные акты, затрагивающие вопросы предоставления государственных и муниципальных услуг в различных сферах государственного управления, а также в названные нами выше законодательные акты, регулирующие вопросы применения современных информационных технологий, порядок рассмотрения обращений граждан, архивное дело (например, [4–7]).

Вопросы применения современных технологий для осуществления государственных и муниципальных функций в электронной форме получили дальнейшее развитие в Постановлении Правительства Российской Федерации от 8 сентября 2010 г. № 697 «О единой системе межведомственного электронного взаимодействия» [26].

После издания указанных базовых документов о применении технологий электронного документооборота к настоящему времени остаются вопросы, регламентация которых еще предстоит. В первую очередь, на наш взгляд, это относится к установлению требований к электронным копиям служебных документов и собственно электронным документам при их использовании в официальном документообороте, а также конкретным процедурам межведомственного электронного документооборота и информационного взаимодействия.

Отдельно выделим Указ Президента Российской Федерации «О Национальной стратегии противодействия коррупции и Национальном плане противодействия коррупции на 2010–2011 годы» от 13 апреля 2010 г. № 460, предусматривающий в числе прочих меры по внедрению инновационных технологий внутреннего электронного документооборота и межведомственного электронного взаимодействия в деятельность государственных органов и органов местного самоуправления [14].

Государственное регулирование ДОУ и документооборота осуществляется также на основе государственных стандартов.

Для регламентации ДОУ в организациях различных форм собственности важное значение имеет государственный стандарт ГОСТ Р ИСО 15489-1—2007 «Система стандартов по информации, библиотечному и издательскому делу. Управление документами. Общие требования» [39]. Этот стандарт, подготовленный на основе международного стандарта, содержит требования к формированию системы управления документами в организациях в условиях применения современных информационных технологий, а также должен способствовать развитию функций служб ДОУ и повышению их статуса.

Для организации документооборота, в том числе электронного, и построения систем хранения документов может также использоваться ГОСТ Р ИСО 23081-1—2008 «Система стандартов по информации, библиотечному и издательскому делу. Процессы управления документами. Метаданные для документов. Часть 1. Принципы» [40]. Среди других государственных стандартов этой серии выделим ГОСТ Р 7.70—2003 «Система стандартов по информации, библиотечному и издательскому делу. Описание баз данных и машиночитаемых информационных массивов. Состав и обозначение характеристик» [36].

Важно отметить, что в последние годы на международном уровне возрастает практический интерес к подготовке стандартов в сфере управления документацией, что связано с объективными потребностями регламентации вопросов организации работы с традиционными и электронными документами как для бизнеса, так и для задач государственного управления [206–209]. В настоящее время ведется подготовка серии международных стандартов, посвященных системе управления документами (Management system for records) [194]. Издание этих стандартов может оказать весьма серьезное влияние на дальнейшее регулирование этой сферы деятельности и в нашей стране.

Кроме названных, для расширения применения современных электронных технологий в сфере документооборота и стандартизации используемых подходов представляют интерес государственные стандарты серии «Информационная технология». Например, ГОСТ Р 52292—2004 «Информационная технология. Электронный обмен информацией. Термины и определения» и ГОСТ Р 52294—2004 «Информационная технология. Управление организацией. Электронный регламент административной и служебной деятельности. Основные положения» [37, 38].

Подтверждением важности регламентации процессов внешнего документооборота, в том числе межведомственного, обеспечения информационного взаимодействия различных организаций и предприятий в условиях применения технологий электронного документооборота является то, что в настоящее время ведется подготовка государственного стандарта «Системы электронного документооборота. Взаимодействие систем автоматизации документационного обеспечения управления. Требования к электронным сообщениям», не имеющего зарубежных аналогов. Первая редакция проекта данного ГОСТ, предусматривающего требования к электронным сообщениям (их формату, составу и содержанию) при взаимодействии систем электронного управленческого документооборота, уже опубликована в Интернет на официальном сайте [168].

Кроме указанных, выделим также государственные стандарты, не относящиеся непосредственно к ДОУ, но содержащие требования к обеспечению информационной безопасности и защиты информации, в том числе в сфере электронного документооборота (например, [32, 33]).

Итак, к настоящему времени сложились следующие уровни государственного регулирования ДОУ и документооборота:

1. Законодательные нормативные акты по вопросам документирования, применения информационных технологий и электронных документов, в том числе в конкретных социально-экономических отношениях и областях регулирования.

2. Нормативные акты, изданные Правительством Российской Федерации, по вопросам организации делопроизводства и документооборота в федеральных органах власти, расширения применения информационных технологий, развития «информационного общества» и формирования «электронного правительства».

3. Нормативные акты межотраслевого характера, изданные федеральными органами исполнительной власти, устанавливающие требования к отдельным видам документов и порядку их обращения.

4. Государственные стандарты, в том числе разработанные на основе международных, по вопросам управления документацией и электронного обмена информацией.

Хотя уровни регламентирующих документов в основном определились, на каждом из этих уровней остаются нерешенные вопросы перехода от бумажного к электронному документообороту. Расширение применения электронных документов в сфере управления и необходимость устранить возникшие в последнее время пробелы в нормативной базе ДОУ и документооборота обусловливают потребность в дальнейшем совершенствовании государственного регулирования этой сферы управленческой деятельности.

В настоящее время требуется регламентация более широкого круга вопросов документооборота, чем тот, который охватывался традиционным делопроизводством. В определенной мере этому препятствуют устаревшие взгляды на документооборот.

По нашему мнению, необходимо государственное регулирование ряда принципиальных вопросов документооборота как формы коммуникации между организациями, звеньями и ступенями управления, гражданами. Иными словами, в условиях применения технологий электронного документооборота в первую очередь нуждаются в регламентации на государственном и межведомственном уровне вопросы внешнего документооборота, в том числе определение субъектов документооборота и установление требований к оформлению и передаче официальных электронных документов.

В частности, важной сферой является регулирование электронного документооборота не только в системе органов государственной власти и местного самоуправления, но и в сфере предпринимательской деятельности. Вопросы электронного документооборота при взаимодействии юридически равных субъектов привлекают к себе внимание правоведов [165, 198]. При этом важно учитывать зарубежный опыт. На наш взгляд, следует согласиться с мнением, что «… законодательное регулирование электронного документооборота между участниками рынка должно основываться на принципе свободы договора и автономии воли сторон и касаться основополагающих аспектов, а также тех вопросов, которые не могут быть урегулированы самими участниками правоотношений» [198, с. 29]. Иными словами, важно иметь в виду существование договорной формы регулирования электронного документооборота между равными субъектами, а государственное регулирование (не только законодательное, но и на основе других нормативных актов, ГОСТ) должно создавать для этого правовую основу. Однако определение состава основополагающих аспектов, составляющих область государственного регулирования, и их приоритетов является непростой задачей.

С учетом того, что современный документооборот представляет собой сложную формальную опосредованную коммуникацию, необходимо его моделирование, позволяющее более системно подходить к регулированию электронного документооборота как на государственном уровне, так и на уровне отдельных организаций.

Часть вопросов организации и технологии документооборота составляет область корпоративного регулирования ДОУ, которое должно дополнять формы и методы государственного регулирования с учетом отраслевой специфики, конкретных условий деятельности того или иного учреждения или предприятия, доводя реализацию установленных норм до уровня конкретных процедур. Именно этим, а вовсе не только недостаточным уровнем государственного регулирования этой сферы определяется значение корпоративного регулирования ДОУ и документооборота.

Используемое понятие «корпоративное регулирование ДОУ» является относительно новым. По мнению автора, понятие «корпоративное регулирование ДОУ» отвечает социально-экономическим преобразованиям в нашей стране за почти два десятилетия, с которыми по времени совпали принципиально новые возможности информационных технологий. Корпоративное регулирование ДОУ созвучно понятиям, вошедшим в современную практику менеджмента: корпоративное управление, корпоративные информационные системы, корпоративная культура [68, 70]. В современных условиях для развития корпоративного регулирования ДОУ в нашей стране имеется солидная база – опыт ведомств и предприятий, накопленный в предшествующий период.

В настоящей книге понятие корпоративного регулирования ДОУ используется в широком смысле применительно:

к отдельному учреждению, предприятию или организации с достаточно развитой организационной структурой;

к группе предприятий, объединенных отношениями собственности или корпоративными соглашениями;

к ведомству.

Корпоративное регулирование ДОУ имеет особое значение для ведомств и организаций с развитой иерархической и территориальной структурой, поскольку большое число подразделений и сотрудников требует проведения на корпоративном уровне унификации документационных процессов и закрепления корпоративных норм в локальных нормативных актах.

Практически в каждой организации проявляются «центростремительные» и «центробежные» тенденции, связанные как с закреплением правил работы с документами, так и с выработкой новых подходов, а иногда и с отступлением от установленных правил. Под влиянием многих одновременно действующих факторов внешнего и внутреннего порядка (в том числе квалификации работников, проявлений корпоративной культуры, возможных субкультур и контркультур, индивидуальной управленческой культуры работников) существует постоянная необходимость оптимизировать состав применяемых методов и приемов работы, устранять устаревшие и неэффективные [66].

В системе корпоративного регулирования ДОУ можно выделить следующие основные элементы:

издание регламентирующих документов;

организационно-методическое руководство и система информационного обеспечения;

работа с персоналом и корпоративная культура.

Корпоративное регулирование ДОУ призвано создать систему работы с документами в организации, учитывающую особенности документирования ее деятельности, характеристики структуры, персонала, технической базы, а также управленческие традиции и другие существенные факторы. В условиях применения современных информационных технологий к этому добавляется задача сопряжения традиционных и новых процедур работы с документами, использования корпоративных систем автоматизации документооборота и элементов электронного документооборота.

В последние 10–15 лет в управленческой практике значительно возрос интерес к применению процессного подхода [50, 104, 191]. На предприятиях и в организациях различных отраслей (например, в промышленности, в банковском секторе и др.) внедрение новых информационных технологий сопровождается реинжинирингом бизнес-процессов. В рамках административной реформы подобная работа начата и в государственных учреждениях, в связи с этим разрабатываются регламенты предоставления государственных услуг, электронные административные регламенты [95, 189]. В целом можно отметить возрастание практического интереса к регламентации и стандартизации бизнес-процессов на уровне предприятий и организаций.

Однако имеются отдельные примеры, когда при решении вопросов оптимизации работы устранение недостатков в организации делопроизводства и документооборота рассматривается только применительно к конкретным задачам или бизнес-процессам. Например, предприятие решает вопросы оптимизации своей работы. При этом предлагаемые процедуры работы включаются в описания бизнес-процессов, а до новой инструкции по ДОУ дело не доходит. Поэтому при всей полезности оптимизации отдельных бизнес-процессов следует также иметь в виду и общие, системные вопросы организации документооборота на предприятии в целом и издания соответствующих регламентирующих документов.

Особо подчеркнем, что характерный для корпоративного регулирования ДОУ поиск новых методов и приемов работы является важным источником обогащения теории и практики управления документацией, применения корпоративных информационных систем и технологий документооборота, проведения работы по оптимизации бизнес-процессов в масштабе конкретной организации.

С учетом изложенного выделим ряд принципиальных, на наш взгляд, положений:

1. Сочетание государственного и корпоративного регулирования ДОУ и документооборота в современных условиях следует рассматривать как базовый принцип. При этом корпоративное регулирование ДОУ и документооборота должно дополнять систему государственного регулирования с учетом отраслевой специфики, конкретных условий деятельности организации.

Кроме того, государственное регулирование должно создавать нормативно-правовую основу для осуществления договорной формы регулирования электронного документооборота между равными субъектами.

2. Возникает потребность в издании специальных документов по регламентации документооборота в условиях применения корпоративных технологий, в том числе процессов электронного документооборота.

Регламентация документооборота в рамках организации в условиях применения современных информационных технологий должна отличаться иерархичностью, наличием нескольких уровней регулирования и детализацией требований применительно к конкретным процессам и процедурам работы.

3. Корпоративное регулирование ДОУ связано с использованием не только методов организационного нормирования и регламентации, но и компонентов корпоративной культуры, а также фирменного стиля.

 

2.5. Документационная служба организации: критерии оценки деятельности и роль в осуществлении документооборота

Для решения вопросов организации документирования управленческой деятельности, документооборота, хранения и использования документов в организациях создаются специальные подразделения (службы) или выделяются работники, ответственные за это направление деятельности. В нашей стране традиционно эти службы назывались делопроизводственными, при этом названия подразделений в конкретных организациях отличались значительным разнообразием (управление делами, секретариат, канцелярия, общий отдел и т. п.). На делопроизводственные службы возлагалось решение вопросов организации документооборота, его анализа, сокращения сроков прохождения документов, выполнения определенных видов работ, позволяющих осуществлять контроль за документооборотом (в том числе регистрация документов, контроль исполнения документов).

В последние годы в наименованиях служб все чаще отражаются особенности, связанные с использованием систем автоматизации документооборота и электронных документов (например, управления и отделы информационных ресурсов или документационного обеспечения и т. п.). В настоящей книге наряду с понятием «служба документационного обеспечения управления (служба ДОУ)», получившим распространение еще применительно к бумажному делопроизводству в начальный период внедрения средств автоматизации, используется также обобщающее понятие «документационная служба» (более короткий вариант названия «служба управления документацией»). Использование нового термина подчеркивает, что в настоящее время в условиях применения современных информационных технологий в деятельности подразделений, отвечающих за работу с документами, появляются новые черты, новые виды работ, меняются ее содержательная сторона и организационно-технологические формы документооборота.

Особого внимания заслуживают вопросы комплексной оценки деятельности существующих служб ДОУ, так как от их соответствия новым требованиям в значительной мере зависит применение современных методов и средств работы как с бумажными, так и с электронными документами. Оценка деятельности служб ДОУ может осуществляться как руководством организации, так и самими службами ДОУ при принятии управленческих решений, касающихся структуры, штатной численности, использования новых технологий и т. п. Кроме того, в организациях с развитой филиальной сетью может возникнуть потребность в сравнительной оценке работы служб ДОУ филиалов или подведомственных учреждений.

В современных условиях, с одной стороны, сохраняют свое значение основные критерии оценки и показатели деятельности служб ДОУ, которые нами уже были проанализированы применительно к предыдущему этапу [82, с. 35–41]. С другой стороны, необходимо использование нового комплекса критериев, соответствующих современным задачам.

Критерии оценки, показатели деятельности документационных служб можно условно разделить на три группы: количественные, качественные и комбинированные (рис. 6). К критериям первой группы следует отнести показатели работы, по которым возможна количественная оценка объемов работы и ее оперативности. Ко второй группе относятся качественные показатели, связанные с соблюдением требований нормативных документов, использованием автоматизированных технологий. Некоторые критерии носят комбинированный характер: они включают в себя как описательную оценку, так и количественные параметры. Оцениваться может деятельность документационной службы в целом или ее отдельных участков (по направлениям работы), а также работа сотрудников [82, с. 36]

Рис. 6. Критерии оценки деятельности документационных служб

Рассмотрим вначале наиболее существенные критерии оценки документационных служб, сформировавшиеся в предыдущий период.

Соблюдение нормативных требований к работе с документами остается важнейшим, основополагающим критерием работы служб ДОУ (с учетом того, что в современных условиях добавляется работа с электронными документами).

Применение средств автоматизации технологических процессов работы с документами выступает как важный оценочный критерий, связанный с одним из приоритетных направлений совершенствования работы служб ДОУ. Наличие или отсутствие автоматизированной технологии может рассматриваться как формальный критерий, позволяющий судить о качестве и оперативности работы в конкретной организации.

С внедрением системы автоматизации документооборота появляются дополнительные возможности объективной оценки деятельности служб ДОУ и других подразделений организации как пользователей этой системы: на основе мониторинга соблюдения принятой технологии работы, качества заполнения базы данных, получения статистической информации о количестве зарегистрированных документов, работе пользователей и т. п. При этом можно оценивать не только объемные показатели, но и интенсивность выполнения работ, использовать подходы и принципы «управления по результатам».

Объем документооборота – этот критерий имеет определяющее значение при расчете штатной численности и потребности в технических средствах обеспечения документационных процессов, а также при формировании структуры службы. Кроме того, показатели объема документооборота в определенной мере характеризуют масштаб деятельности учреждения, объем и характер его взаимосвязей с другими организациями.

Обязанностью службы ДОУ является регулярное проведение анализа объемов документооборота в целях оптимизации технологии документооборота и нагрузки на работников, а также возможного сокращения излишней переписки и использования электронных технологий обмена конкретными видами информации.

Пользоваться данными об объемах документооборота нужно с достаточной аккуратностью. Нередко объемом документооборота называют как «количество зарегистрированных документов» (официальный показатель объема документооборота), так и «количество документов, включая их копии» (показатель, характеризующий объемы работы копировально-множительной службы и экспедиции). Понятно, что по мере расширения применения электронного документооборота второй показатель утрачивает прежнее значение и нуждается в конкретизации.

Штатная численность службы ДОУ в совокупности с критерием объема документооборота, его динамики позволяет судить о нагрузке на работников этой службы. Здесь также играют роль и другие факторы, в том числе используемая технология, структура организации в целом и службы ДОУ, территориальное размещение структурных подразделений.

В целях анализа трудозатрат и планирования объема работ для службы ДОУ в целом и отдельных работников используются нормы времени или выработки на основные виды работ. В частности, Минтруда России в 1993–2002 гг. были утверждены нормы [46–48], предназначенные для определения и обоснования необходимой численности работников, установления должностных обязанностей, распределения работ между исполнителями. Эти документы носят рекомендательный характер и могут быть использованы в качестве основы для разработки систем нормирования труда, устанавливаемых в организациях.

Нормы времени охватывают такие направления деятельности работников, занятых документационным обеспечением управленческих структур, как документирование деятельности коллегиальных органов; оформление документов; обработка и регистрация документов; справочно-аналитическая работа; составление и ведение номенклатуры дел; отдельные работы, выполняемые при использовании автоматизированных технологий.

Хотя нормативы трудозатрат по видам работ учитывают ряд условий, связанных с автоматизацией, надо иметь в виду, что автоматизированные системы, внедрявшиеся около 20 лет назад, были, как правило, нацелены на минимизацию трудозатрат при выполнении конкретных операций в делопроизводстве (например, при регистрации и контроле за исполнением документов). Сейчас же речь идет о корпоративных технологиях и системах работы не только с бумажными, но и с электронными документами, появляются новые виды работы (например, сканирование документов, отправка по электронной почте, применение ЭЦП и др.). При этом структура трудозатрат на работу с документами меняется. В связи с этим нуждается в пересмотре сам перечень основных видов работ служб ДОУ, приведенный в названных выше нормах. Установление нормативов трудозатрат по видам работ возможно с учетом конкретной автоматизированной технологии, применяемой в организации.

Важно иметь в виду, что часть работ, выполняемых службами ДОУ, по своему характеру относится к административно-управленческой деятельности и не подлежит жесткому нормированию путем установления норм времени или выработки. На практике проблема нормирования таких работ решается экспертным путем, в том числе установлением норм управляемости, норм обслуживания или нормативов соотношений либо установлением доли (в процентах) общего бюджета рабочего времени организации или подразделения.

Организационные формы работы служб ДОУ во многом связаны с объемом документооборота, выполняемыми функциями, а также штатной численностью. Необходимость учитывать объем документооборота при определении структуры делопроизводственной службы отмечалась еще в ЕГСД (при этом выделялись четыре категории учреждений в зависимости от объема документооборота). В настоящее время в условиях сочетания традиционного и электронного документооборота в зависимости от его объема можно выделить несколько вариантов организации службы ДОУ (табл. 4).

Эти варианты приведены в качестве иллюстрации. Выбор организацией конкретных форм работы зависит также от возможной степени централизации или децентрализации отдельных функций, в том числе в условиях автоматизации документооборота на основе корпоративных технологий. Кроме того, к службе ДОУ могут быть отнесены сотрудники, ответственные за делопроизводство и за использование корпоративной системы документооборота в структурных подразделениях организации.

Таблица 4

Развитие организационной структуры службы ДОУ в зависимости от объема документооборота

Влияние на формирование организационной структуры службы ДОУ могут оказывать и субъективные факторы, которые приводят, с одной стороны, к отсутствию единообразия в структурах и наименованиях службы ДОУ в учреждениях, а с другой – к возложению на данную службу несвойственных видов работ.

Сейчас организация документооборота является ключевым направлением деятельности документационных служб, тесно связанным с другими функциями, относящимися к обеспечению различных стадий жизненного цикла документа. Развитие функций документационных служб обусловлено расширением применения электронных документов и технологий электронного документооборота. Поэтому к рассмотренным критериям их оценки будут добавляться новые. К примеру, к числу количественных критериев и показателей следует отнести:

количество документов, переданных и принятых по электронной почте;

количество документов (по видам документов), файлы которых введены в базы данных системы электронного документооборота;

количество документов, для которых созданы электронные копии путем сканирования;

процентное соотношение объема документооборота, осуществляемого в электронной форме, к общему объему документооборота (с детализацией для внутреннего и внешнего документооборота) и др.

К числу качественных критериев можно отнести экспертную оценку качества внесения информации о документе (метаданных) в систему электронного документооборота, соблюдение требований к установленной технологии использования системы электронного документооборота и др.

Из числа комбинированных критериев выделим следующие.

Соответствие квалификационным требованиям свидетельствует о способности работников выполнять установленные виды работ (к примеру, осуществлять ведение справочников системы электронного документооборота, применять средства криптографической защиты информации и др.), является характеристикой качества персонала. В квалификационных характеристиках руководителей и специалистов документационных служб и должностных инструкциях работникам (прежде всего для государственных учреждений) целесообразно отражать требования к знанию основ технологии используемой системы автоматизации документооборота и процедур работы с электронными документами.

Полнота реализации функций. При оценке работы по этому критерию может быть сделан вывод о соответствии направлений и видов работы конкретной службы ДОУ современным требованиям.

Пока еще перспективные направления работы, связанные с использованием новых информационных технологий, не всегда отражаются в документах, регламентирующих деятельность служб ДОУ в организациях. Данное обстоятельство, умноженное в отдельных случаях на недооценку роли служб ДОУ в совокупности с вполне объяснимой проблемой ограниченности финансовых ресурсов, нередко становится сдерживающим фактором при внедрении современных информационных технологий.

Внедрение корпоративных технологий документооборота создает новые предпосылки для возрастания роли служб ДОУ. Изменяются критерии оценки их работы: на первый план для документационных служб в новых условиях выступают организационные и методические функции, а не только регистрация документов и выполнение других функций традиционного делопроизводства. Со стороны документационной службы требуется усиление взаимодействия с подразделениями организации по методическим вопросам, контроля за соблюдением не только традиционной, но и автоматизированной технологии документооборота.

Работа по организации документооборота наполняется новым содержанием – требуется не просто формальный контроль за прохождением документов, а именно управление документооборотом, документопотоками, доступом к электронным документам.

Так, важная роль документационной службы проявляется при установлении процедур и правил работы с документами, требований к информационным ресурсам (в части классификации документов организации, состава и структуры информации о документах в базе данных КСЭД и др.), порядка подключения новых пользователей к КСЭД и определения их прав доступа в систему. При решении задач выбора программного продукта для создания системы электронного документооборота и принятии решений по ее развитию требуется взаимодействие с подразделениями информатизации, информационной безопасности. Во взаимодействии с другими структурными подразделениями документационная служба должна участвовать в оптимизации бизнес-процессов, связанных с созданием документов (оптимизация видового состава документов, порядка их подготовки, согласования, подписания, использования при выполнении конкретных видов работ и др.) и использованием КСЭД. Требуется участие документационной службы в организации повышения квалификации персонала по вопросам применения КСЭД и электронного документооборота (во взаимодействии с кадровой службой). Кроме того, необходимо участие документационной службы в решении целого спектра других вопросов внутреннего и внешнего документооборота, рассматриваемых в последующих главах книги.

Таким образом, в современных условиях в деятельности документационных служб сочетаются функции прямых и косвенных участников документооборота. Применение современных организационно-технологических форм документооборота требует существенного изменения задач и функций прежних служб ДОУ.

Утверждение стандарта ИСО 15489—2001 в качестве российского государственного стандарта [39] должно содействовать изменению роли и статуса прежних делопроизводственных служб в новых условиях их деятельности, основным содержанием которой должно стать не просто «делопроизводство» или «документационное обеспечение управления», а «управление документацией».