5.1. Концепция «электронного правительства» и проблемы развития форм внутриведомственного и межведомственного информационного взаимодействия в условиях новых информационных технологий
Внедрение технологий электронного документооборота и развитие современных форм информационного взаимодействия относятся к числу первоочередных задач совершенствования деятельности органов государственной власти. Сложность этой задачи определяется рядом факторов, среди которых, по нашему мнению, необходимо выделить следующие.
Во-первых, в государственном аппарате создается и обращается громадный объем документации.
По данным Росархива и ВНИИДАД в предшествующий период ежегодный объем документации, образующейся в процессе деятельности органов государственного управления, составлял ориентировочно 250 млрд листов [142]. В настоящее время по данным мониторинга ВНИИДАД в федеральных органах власти рост объемов бумажного документооборота составляет от 15 до 30 % ежегодно (несмотря на внедрение информационно-коммуникационных технологий) [55].
Во-вторых, значительная часть документов, создаваемых в органах государственной власти, имеет длительные сроки архивного хранения (в том числе «постоянно»). Нерешенность вопросов длительного хранения электронных документов сдерживает применения электронного документооборота в органах государственной власти.
В-третьих, система органов государственной власти в целом имеет сложную иерархическую структуру. При этом отдельно взятый орган государственной власти также может включать систему подчиненных территориально удаленных подразделений. Соответственно, процессы управленческой коммуникации и процедуры документооборота в системе органов государственной власти носят особенно сложный, многозвенный и разветвленный характер.
Кроме того, время от времени в структуру системы органов государственной власти вносятся изменения: какие-то органы могут быть ликвидированы или реорганизованы, создаются новые органы [10–13]. Поэтому важно обеспечить возможность использования в работе ранее созданных информационных ресурсов, в том числе электронных.
В-четвертых, процессы документооборота в органах государственной власти должны выстраиваться на основе общих принципов и требований.
Возрастают требования к обоснованности и оперативности принятия управленческих решений, согласованности управленческих действий. При этом важно обеспечить оперативное информационное взаимодействие в системе органов государственной власти, развивать межведомственный электронный документооборот.
В-пятых, возрастают требования к качеству предоставления государственных услуг гражданам и развитию новых форм информационного взаимодействия с гражданами на основе электронных технологий (в том числе работа с обращениями граждан, направляемыми в электронной форме, предоставление информации о деятельности органов власти через Интернет).
В-шестых, в органах государственной власти должны соблюдаться и поддерживаться высокие требования к информационной безопасности и защите информации.
В-седьмых, в органах государственной власти используются разнородные системы автоматизации документооборота, что надо учитывать при организации межведомственного взаимодействия.
Задачи внедрения новых информационных технологий в деятельности органов государственной власти совпадают с задачами проведения административной реформы. Сейчас не идет речь о локальных мерах по совершенствованию документооборота в государственных органах, хотя реально могут требоваться и такие меры. Требуются качественно новые формы документооборота как внутри государственных органов, так и между ними.
Общая тенденция применения современных информационных технологий в деятельности государственных органов связана с концепцией «электронного правительства» (от англ. «Electronic Government», что можно перевести также как «электронное государственное управление»). Во многих странах разрабатываются и осуществляются национальные программы развития информационного общества, важнейшей частью которых является создание «электронного правительства».
Международный опыт проведения работ в области «электронного правительства» подразумевает поэтапное решение следующих задач:
создание официальных сайтов в Интернете;
расширенное интернет-присутствие, коммуникации по e-mail (точнее, осуществление внешнего документооборота с организациями и гражданами в электронной форме);
интерактивные сервисы с применением Web-порталов, позволяющие гражданам и предприятиям напрямую иметь доступ к информации, отвечающей их потребностям, получать различные формы и бланки;
проведение аутентифицированных транзакций (получение необходимых документов и других транзакционных услуг, уплата налогов и т. п.);
интегрированное взаимодействие в режиме on-line (правительственные органы осуществляют услуги в электронной форме, а пользователи получают эти услуги через портал) [60; 95, с. 8; 180, с. 109–111].
Основными принципами при осуществлении этой работы являются: информационная открытость, принцип «одного окна», обратная связь.
Проблематика «электронного правительства» является многогранной. Поэтому в рамках настоящей книги мы ограничимся рассмотрением лишь тех аспектов, которые связаны с внедрением технологий электронного документооборота.
Применение новых форм информационного взаимодействия между государственными органами и населением не может ограничиваться только официальными сайтами в Интернете. Необходимы перестройка внутренних процессов управленческого взаимодействия, развитие внутреннего электронного документооборота и реинжиниринг основных процессов работы. В связи с этим возрастает актуальность как новых технологических решений, так и организационно-внедренческой работы в сфере электронного документооборота. К примеру, корпорация EMC, один из лидеров мирового рынка систем Enterprise Content Management, предлагает следующие ориентиры («дорожную карту») при переходе на электронный документооборот в государственных учреждениях и организациях: все внутриведомственные процессы работы оптимизированы и автоматизированы, граждане и бизнес взаимодействуют с ведомствами в электронном виде через защищенные порталы, межведомственный документооборот также является электронным, а руководство ведомств, граждане и бизнес имеют возможность отслеживать прохождение документов на всех этапах процесса работы [105].
В нашей стране работа в области «электронного правительства» связана с федеральной целевой программой «Электронная Россия» и реализацией ряда законодательных актов и специально принимаемых решений [8, 9, 25–29].
Обстоятельный анализ ситуации в этой сфере дан в Постановлении Правительства Российской Федерации от 10 сентября 2009 г. № 721 «О внесении изменений в федеральную целевую программу «Электронная Россия (2002–2010 годы)» [21]. В частности, отмечается, что сегодня в Российской Федерации созданы все необходимые предпосылки для совершенствования работы государственного аппарата на основе широкого использования информационных и телекоммуникационных технологий. В целом решены задачи, связанные с формированием в органах государственной власти современной базовой информационно-технологической инфраструктуры. Некоторыми федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации успешно реализуются программы и проекты по созданию государственных информационных систем, обеспечивающих автоматизированный сбор, обработку и хранение данных, необходимых для качественного и эффективного выполнения возложенных на них функций. Имеется опыт успешного обмена данными в электронном виде между ведомствами, а также между государственными органами, населением и организациями. Многими органами государственной власти созданы сайты в сети Интернет, на которых размещается нормативная правовая, справочная и новостная информация, связанная с деятельностью этих органов. В рамках реализации административной реформы ведется системная работа по описанию функций и процессов государственного управления, анализу возможностей их оптимизации и совершенствования на основе применения современных технологий. На федеральном уровне подготовлены нормативные правовые акты, регламентирующие вопросы доступа к информации органов государственной власти и органов местного самоуправления.
Вместе с тем, существуют серьезные нерешенные проблемы, в том числе касающиеся осуществления электронного документооборота. В их числе в новой редакции федеральной целевой программы «Электронная Россия» выделены следующие:
несмотря на стремительный рост спроса органов государственной власти на информационные и телекоммуникационные технологии, их внедрение не всегда приводит к улучшению качества функционирования государственного аппарата, а зачастую усиливает негативные последствия неэффективных административно-управленческих процессов;
сохраняются значительные различия между органами государственной власти по использованию информационных и коммуникационных технологий в своей деятельности, результаты внедрения таких технологий носят преимущественно локальный ведомственный характер; закупка и внедрение программного обеспечения производятся без использования открытых стандартов, что приводит к несовместимости программно-технических решений, невозможности обмена данными между различными государственными информационными системами;
на начальной стадии развития находятся основные государственные информационные системы, содержащие учетную информацию о ключевых объектах государственного управления;
лишь в некоторых органах государственной власти развернуты и используются комплексные системы электронного документооборота [21].
При этом отсутствует необходимая нормативная правовая база, а также стандарты и регламенты предоставления органами государственной власти населению, организациям и другим органам государственной власти требуемой информации. Не сформирована инфраструктура, обеспечивающая информационную безопасность электронных форм взаимодействия органов государственной власти между собой, с населением и организациями.
Используемые государственные информационные системы формировались отдельными органами государственной власти в условиях отсутствия единой нормативной правовой базы, регламентирующей эти процессы, и общей координации. Содержащиеся в них сведения зачастую недоступны другим органам государственной власти для оперативного использования, что на практике приводит к значительным временным задержкам при обмене информацией на межведомственном уровне, ее многократному сбору и дублированию в отдельных системах. В результате такие информационные системы содержат сведения разной степени актуальности и достоверности.
Проблема отсутствия унифицированной инфраструктуры, типовых решений и стандартов в области обмена данными в электронном виде на межведомственном уровне, а также с населением и организациями становится особенно актуальной по мере дальнейшего проникновения информационных и телекоммуникационных технологий в социально-экономическую сферу и развития государственных информационных систем.
Основной целью федеральной целевой программы «Электронная Россия» в 2009–2010 гг. является формирование в Российской
Федерации инфраструктуры электронного правительства, необходимой для:
повышения качества взаимоотношений государства и общества путем расширения возможности доступа граждан к информации о деятельности органов государственной власти, повышения оперативности предоставления государственных и муниципальных услуг, внедрения единых стандартов обслуживания населения;
повышения эффективности межведомственного взаимодействия и внутренней организации деятельности органов государственной власти на основе организации межведомственного информационного обмена и обеспечения эффективного использования органами государственной власти информационных и телекоммуникационных технологий, повышения эффективности управления внедрением информационных и телекоммуникационных технологий в деятельность органов государственной власти;
повышения эффективности систем информационно-аналитического обеспечения государственного управления, обеспечения оперативности и полноты контроля за деятельностью органов государственной власти [21].
Дальнейшая работа в этом направлении будет осуществляться на основе целевой программы «Информационное общество (2011–2020 гг.)» и других решений. Достижение требуемых результатов предполагает проведение соответствующей исследовательской, проектной, нормотворческой и организационно-практической работы.
Сошлемся на мнение, высказанное известным специалистом в области информационного права И. Л. Бачило, о том, что «…прежде чем проектировать закон или их множество, необходимо осуществить элементарное моделирование информационного обеспечения деятельности органов исполнительной власти и органов местного самоуправления» [59, с. 25]. В связи с этим И. Л. Бачило выделяет четыре модели решения задач информационного обеспечения органов федерального уровня. Применительно к задачам документооборота их можно представить следующим образом.
1. Решение задач документооборота и организации управленческого взаимодействия в рамках одного органа. Закрепление форм взаимодействия в административных регламентах.
2. Решение задач документооборота и организации управленческого взаимодействия в системе органа исполнительной власти, включая подчиненные ему структуры. Закрепление форм взаимодействия также возможно в административных регламентах.
3. Решение задач связи органа исполнительной власти с внешними контрагентами и партнерами. Создается сложная система документооборота, выходящая за пределы одного органа.
4. Решение задач связи органа исполнительной власти с населением и малым бизнесом в рамках предоставления государственных услуг. Использование преимущественно электронных форм обмена информацией и электронных документов.
На более общем уровне моделирования взаимодействие участников документооборота представлено в рамках коммуникационной модели (см. гл. 3, рис. 10 и 11).
С учетом рассмотренных задач развития «электронного правительства» и расширения применения технологий электронного документооборота нами предлагается модификация этой модели для взаимодействия органов государственной власти (на перспективу). В сравнении с рис. 11 схема, представленная на рис. 16, дополнена еще одним элементом – интегрированной электронной информационной средой. Необходимость ее развития становится все более очевидной.
Так, уже начато применение системы межведомственного электронного документооборота (МЭДО), которая должна обеспечить взаимодействие федеральных информационных систем электронного документооборота [22, 23, 28]. Участниками МЭДО являются федеральные органы государственной власти, Администрация Президента Российской Федерации и Аппарат Правительства Российской Федерации. Положением о системе межведомственного электронного документооборота определен также организатор МЭДО.
Технико-технологическая инфраструктура МЭДО включает головной узел, оператором которого является организатор МЭДО, узлы участников МЭДО и защищенные каналы связи.
С использованием МЭДО, в частности, должно осуществляться:
получение информации о ходе рассмотрения федеральными органами исполнительной власти электронных сообщений, в том числе поручений Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации;
направление в электронной форме докладов Президенту Российской Федерации и Правительству Российской Федерации;
внесение в Правительство Российской Федерации федеральными органами исполнительной власти проектов нормативных правовых актов;
ведение служебной переписки в связи с поручениями Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации;
согласование в электронной форме проектов нормативных актов.
Рис. 16. Вариант коммуникационной модели внешнего электронного документооборота с взаимодействием в рамках интегрированной электронной информационной среды
Вместе с тем для задач межведомственного электронного взаимодействия необходимо не только осуществление пересылки документов в электронной форме, обмена информационными сообщениями, но и применение других организационно-технологических форм документооборота, использование единых баз данных и других создаваемых информационных ресурсов.
Соответственно в организационно-технологическом аспекте внутриведомственный и межведомственный документооборот органов государственной власти может иметь несколько вариантов. Среди них выделим следующие:
1) единая СЭД для органа государственной власти и подчиненных ему структур (т. е. «сквозной» документооборот в рамках единой СЭД);
2) взаимодействие автономных СЭД, функционирующих в системе органа государственной власти и подчиненных ему структур;
3) комбинация вариантов 1 и 2;
4) межведомственное взаимодействие автономных СЭД, функционирующих в органах государственной власти (на уровне передачи документов и служебной информации);
5) взаимоувязанное взаимодействие автономных СЭД, функционирующих в органах государственной власти, а также СЭД подчиненных структур (с передачей информации о ходе и результатах исполнения документов, а также иной служебной информации);
6) единая СЭД для органов государственной власти.
Логика развития организационно-технологических форм документооборота (см. § 2.3 настоящей книги) предполагает как оптимизацию процессов управления и бизнес-процессов в организации на основе внутреннего электронного документооборота, так и совершенствование процессов взаимодействия с участниками внешнего электронного документооборота. В частности, на основе технологий электронного документооборота могут быть реализованы процедуры внешнего согласования документов, многоуровневого контроля исполнения поручений и др. Применение таких технологий означает более высокую степень информационного взаимодействия и, в свою очередь, потребует соответствующего дополнения нормативной базы.
Сейчас пока трудно сказать, будет ли создана единая система электронного документооборота федеральных органов власти либо некий центр обработки данных или какой-то иной вариант интегрированного ресурса.
Прообраз информационного взаимодействия органов государственной власти в нашей стране был предложен еще академиком В.М. Глушковым (идея создания ОГАС – общегосударственной автоматизированной системы сбора и обработки информации для учета, планирования и управления) [92, с. 485–491]. Современные информационно-коммуникационные технологии предоставляют для этого принципиально новые возможности.
В частности, Постановлением Правительства Российской Федерации от 25 декабря 2009 г. № 1088 поставлена задача создания единой вертикально интегрированной государственной автоматизированной информационной системы «Управление» [25]. Определено, что данная система будет представлять собой комплекс информационных систем и информационных ресурсов, включающий центральную информационную систему, ведомственные информационные системы, информационные ресурсы которых предназначены для принятия управленческих решений в сфере государственного управления, а также информационные ресурсы иных информационных систем (в том числе региональных), необходимость интеграции которых в систему «Управление» определяется функциональными требованиями к ней. Создание и ввод в эксплуатацию системы «Управление» будет осуществляться в течение 2009–2012 гг.
Ранее было принято решение о создании Общероссийского государственного информационного центра (ОГИЦ) в качестве государственной территориально-распределенной информационной системы, обеспечивающей информационное взаимодействие информационных систем органов государственной власти между собой, с информационными системами органов местного самоуправления и иными информационными системами в интересах оказания государственных услуг гражданам и организациям в электронном виде [19].
Новые требования к организации применения современных технологий для осуществления государственных и муниципальных функций в электронной форме отражены в Постановлении Правительства Российской Федерации от 8 сентября 2010 г. № 697 «О единой системе межведомственного электронного взаимодействия» (далее – СМЭВ), в котором определены назначение, правила формирования и функционирования этой системы [26]. Установлено, что Министерство связи и массовых коммуникаций Российской Федерации является государственным заказчиком и оператором этой системы, координирует деятельность по подключению к СМЭВ. К началу 2011 г. должно состояться введение СМЭВ в эксплуатацию. СМЭВ должна обеспечивать, в частности: доступ к электронным сервисам информационных систем; получение, обработку и доставку электронных сообщений в рамках информационного взаимодействия органов и организаций с обеспечением фиксации времени передачи, целостности и подлинности электронных сообщений, указания их авторства; возможность использования централизованных баз данных и классификаторов информационными системами, подключенными к СМЭВ; защиту передаваемой информации от несанкционированного доступа; хранение информации.
Как видим, задача информационного взаимодействия на межведомственном уровне и интеграции информационных систем становится одной из ключевых. О необходимости объединения и коллективного использования баз данных государственных органов свидетельствует и опыт реализации программ по созданию «электронного правительства» в других странах [193].
Объединенные базы данных в перспективе должны стать важнейшим компонентом среды информационного взаимодействия органов государственной власти. Однако сдерживающим фактором является нерешенность ряда организационных и правовых проблем, в том числе связанных с обеспечением архивного хранения электронных документов и баз данных.
Обратим внимание на одну из проблем, которой в дискуссиях и публикациях по тематике электронного документооборота и межведомственного электронного взаимодействия в российских органах власти пока не уделялось специального внимания. Как выше уже отмечалось, система органов государственной власти имеет подвижную, изменяющуюся со временем, структуру. В условиях расширения применения систем электронного документооборота потребуется решать задачу, которая при осуществлении бумажного делопроизводства выполнялась архивистами (здесь уместно вспомнить о преимуществах бумажных документов, которые, в отличие от электронных, при хранении и обращении к ним не являются техногеннозависимыми). Теперь же при реорганизациях органов государственной власти потребуется обеспечить возможность использования в работе баз данных систем электронного документооборота, созданных в период деятельности реорганизованных или упраздненных органов. Здесь потребуется выработка общего подхода к решению этой задачи на обозримую перспективу, так как иначе возникают риски, связанные с возможной утратой информации, сложностью объединения (или разделения) баз данных в условиях использования разнородных программных продуктов и неэффективным расходованием финансовых средств на эти цели.
К этому добавим, что американскими специалистами в области управления информационными системами отмечается сходная по характеру проблема, возникающая в бизнесе при слиянии компаний или приобретении ими других предприятий – это сложности, связанные с объединением различных корпоративных информационных систем. Недостаточное внимание к этой проблеме в результате приводит к снижению управляемости и ухудшению положения компании на рынке вместо ожидаемой экономической выгоды [154, с. 596–597].
На наш взгляд, в комплексе задач по созданию и развитию систем и технологий, обеспечивающих информационное взаимодействие органов государственной власти, важно предусматривать обеспечение возможности использования электронных информационных ресурсов как действующих, так и реорганизованных структур. Поэтому в процессе создания и развития общей интегрированной электронной информационной среды важно предусмотреть наличие архивной электронной информационной среды. Иными словами, потребуется пересмотреть в сторону интеграции организационно-технологические формы не только документооборота, но и хранения электронных документов, обеспечивая их доступность для целей управления и других задач на протяжении всего жизненного цикла документов. Соответственно длительное время дискутируемая задача «передачи электронных документов на архивное хранение» наполнится новым содержанием и получит конструктивные способы ее решения. Концептуальная разработка этой весьма сложной проблематики представляется актуальной и перспективной.
Таким образом, в условиях реализации задач «электронного правительства» в перспективе потребуется применение различных форм электронного информационного взаимодействия органов государственной власти, в том числе новых, разработка и внедрение которых еще предстоит.
В любом случае в настоящее время органам государственной власти всех уровней необходимо решать задачи расширения применения внутреннего и внешнего электронного документооборота. Эти задачи, с которыми сталкиваются различные организации (не только органы государственной власти), рассматриваются в последующих разделах данной главы.
5.2. Применение технологий электронного документооборота внутри организации (внутренний электронный документооборот)
В настоящее время постоянно расширяется круг организаций, использующих электронную почту, интернет-технологии, корпоративные порталы для оперативного доведения информации до сотрудников. Однако само по себе использование электронной почты и других электронных каналов доведения информации еще не является электронным документооборотом в достаточно полном понимании этого процесса.
Электронный документооборот должен представлять собой целостную, комплексную управленческую технологию, обеспечивающую основные процессы работы с электронными управленческими документами (входящими, исходящими и внутренними), а также их метаданными, с соблюдением требований к оформлению и удостоверению документов.
Безусловно, часть вопросов внешнего и внутреннего электронного документооборота взаимосвязана и взаимообусловлена. Однако вопросы внутреннего электронного документооборота в основном относятся к сфере регулирования внутри организации, а вопросы внешнего – выходят за эти рамки и должны регулироваться государственными и межведомственными актами, соглашениями сторон, участвующих в обмене электронными документами.
Применение КСЭД обеспечивает постепенный переход к внутреннему электронному документообороту, включая стадию смешанного бумажно-электронного (или электронно-бумажного, что, по сути, одно и то же) документооборота. Далее при употреблении понятия «внутренний электронный документооборот» здесь будет подразумеваться также смешанный электронно-бумажный документооборот.
Рассмотрим ключевые вопросы, которые приходится решать при организации внутреннего электронного документооборота на основе КСЭД.
1. Для каких категорий документов использовать электронный документооборот внутри организации?
Этот вопрос относится к числу ключевых и требует самой тщательной проработки. Иными словами, в первую очередь надо проанализировать, обмен какими документами целесообразно осуществлять в электронной форме.
Файлы документов (электронные документы или электронные копии бумажных документов) включаются в базы данных корпоративных систем документооборота не только в целях передачи документов адресатам (исполнителям), но и в расчете на последующее обращение к ним в справочно-информационных целях пользователей КСЭД.
Как показывает анализ отечественной и зарубежной практики, в настоящее время существуют два основных подхода к использованию электронных файлов в корпоративных системах автоматизации документооборота:
во-первых, вводить файлы для всех категорий документов (сканировать все документы или использовать файлы, полученные при компьютерной подготовке документов);
во-вторых, вводить файлы выборочно.
Первый подход позволяет более полно использовать технологические и информационные возможности системы, однако здесь присутствуют ограничения ресурсного характера (техническое обеспечение, трудозатраты персонала). К тому же востребованность отдельных групп документов в информационно-справочной работе может быть очень низкой.
Поэтому на практике (особенно в начале внедрения и эксплуатации КСЭД) более оправданным является другой подход, основанный на классификации документов и выделении тех их видов, потребность в обращении к которым возникает наиболее часто. Прежде всего, это документы:
поступающие из вышестоящих органов власти и управления;
поступающие от корреспондентов, переписка с которыми имеет особое значение для организации (например, государственные организации или особо важные партнеры, корпоративные клиенты);
распорядительные документы организации (приказы по основной деятельности, распоряжения);
исходящая переписка (конкретные группы документов, выделяемые по корреспондентскому признаку, по уровню подписания или по конкретным вопросам) и т. п.
Электронную форму может также иметь внутренняя переписка между подразделениями организации и ее сотрудниками.
По мере внедрения внешнего электронного документооборота (эти вопросы более подробно рассматриваются ниже) можно также организовать внутренний электронный документооборот для документов, поступающих в электронной форме.
Смешанный электронно-бумажный документооборот в принципе можно применять для любых видов документов организации, но при этом следует иметь в виду необходимость соблюдать требования к обработке и хранению информации ограниченного доступа.
При решении вопросов применения не смешанного электронно-бумажного, а именно электронного документооборота для внутренних документов организации (т. е. подготовки, подписания, обращения и хранения документов, создаваемых в электронной форме без наличия их подлинника на бумажном носителе) важно учитывать установленные сроки их хранения. В настоящее время апробацию электронного документооборота рекомендуется проводить для документов с временными сроками хранения и не подлежащих передаче в государственные архивы.
2. В каких форматах создавать и хранить электронные файлы документов?
Наиболее качественные программные продукты автоматизации документооборота не ограничивают формат файла, прикрепляемого к электронной регистрационной карточке документа. При этом вопрос о выборе формата прикрепляемого файла заслуживает самого пристального внимания. Решать этот вопрос надо с учетом состава документации организации, технической оснащенности подразделений, трудозатрат персонала на разных стадиях работы, а также специфических характеристик форматов.
Графические форматы (например, TIFF) дают возможность получить при сканировании изображение документа со всеми его реквизитами. Однако при вводе в информационную систему по файлам в графическом формате нельзя провести полнотекстовый поиск. Поэтому использование графических файлов удобно, если аннотация документа в электронной регистрационной карточке достаточно подробно описывает его содержание.
Текстовые форматы записи файлов (такие, как RTF, Microsoft Word) позволяют провести полнотекстовый поиск в базе данных. Однако при записи в текстовых форматах убираются некоторые внешние признаки документа, остается только его текст. Формат PDF позволяет как видеть изображение страниц документа, так и работать с его текстом (выделять нужные фрагменты, копировать в другой файл и т. п.).
Поэтому с учетом состава документооборота конкретной организации требуется определить не только категории документов, файлы которых вводятся в корпоративную систему автоматизации документооборота (или пересылаются по электронной почте), но и формат, в котором они должны быть записаны. Целесообразно проанализировать, для каких видов документов какие форматы файлов подходят больше.
К примеру, для внутренней переписки может быть удобно использовать текстовый файл, созданный исполнителем. Для отдельных категорий документов (в частности, многостраничных инструктивных документов) можно применять одновременно как графический, так и текстовый файлы (графические файлы полученных путем сканирования страниц с грифами согласования и утверждения, а также файл в текстовом формате полного текста документа). При этом варианте используются возможности КСЭД не только по обеспечению документооборота, но и справочно-информационной работы, включая контекстный поиск.
В целом можно отметить значительное разнообразие форматов файлов. Помимо названных текстовых и графических, выделяют форматы баз данных, форматы электронных таблиц, видео– и аудиоформаты, форматы разметки. Последние (называемые также языками разметки), к которым относятся XML, HTML, рассматриваются как весьма перспективные. Для задач архивного хранения электронных документов Международная организация по стандартизации рекомендует формат PDF/A [206].
Основные характеристики перечисленных типов форматов представлены в табл. 8 [150, с. 61].
Таблица 8
Наиболее распространенные форматы файлов
Исходя из состава документации организации и имеющихся ресурсов, целесообразно также определить, документы какого объема подлежат сканированию (к примеру, до 15–20 страниц, до 50 страниц и т. п.). Возможно осуществлять сканирование и без формального ограничения объема, если многостраничные документы для организации не характерны или если позволяет кадровое и техническое обеспечение.
Трудозатраты при сканировании и распознавании текстов документов с верификацией содержания файла по бумажному оригиналу могут быть существенными. Оправданы они в том случае, если на последующих этапах работы возникает экономия времени на аналитико-синтетическую обработку документов.
Сканирование без распознавания текста позволяет выполнить работу по созданию файла документа в графическом формате достаточно оперативно. При этом исключается возможность пропустить трудно замечаемые погрешности в результатах распознавания текста документа (к примеру, появление или пропуск запятой в многозначной сумме). Распечатанный графический файл документа может быть, при необходимости, заверен традиционным способом (отметка о заверении копии и печать).
Если к электронным регистрационным карточкам прикрепляются файлы исходящих и распорядительных документов организации, то, конечно же, можно использовать файл, подготовленный исполнителем документа. Однако всегда существует вероятность ошибки, что будет передана какая-то из более ранних версий документа, а не окончательная, т. е. не тот текст, который в конце концов был подписан руководителем. К тому же в тексте подлинника могут быть отдельные рукописные правки (знаки препинания, исправление отдельных букв и т. п.). Поэтому для распорядительных документов организации может оказаться более предпочтительным использование электронных копий, полученных путем сканирования подлинного документа (без последующего распознавания текста).
Вопросы ответственности исполнителей за достоверность файла должны быть установлены в инструкции по делопроизводству или в регламенте использования корпоративной системы автоматизации документооборота. К примеру, могут быть предложены следующие варианты регламентации. В случае осуществления сканирования документа работник, выполняющий сканирование и распознавание текста документа, несет ответственность за идентичность текста прикрепляемого к регистрационной карточке электронного файла и бумажного документа. Если же в КСЭД вводится файл документа, подготовленный его исполнителем, то ответственность за качество подготовки текста и его соответствие бумажному подлиннику документа несет исполнитель.
3. Как регламентировать применение КСЭД и организовать своевременное получение документов в электронной форме?
С одной стороны, процедуры как традиционного, так и электронного документооборота внутри организации должны соответствовать управленческим процедурам и бизнес-процессам. Поэтому они должны опираться не некоторые общие принципы и требования.
С другой стороны, содержание и характер работы с документами в условиях корпоративной технологии выходят за рамки традиционного делопроизводства. Поэтому возникает необходимость издания специальных документов, как устанавливающих общие требования к организации применения КСЭД, так и регламентирующих вопросы внутреннего электронного документооборота (в том числе обозначенные выше вопросы о категориях документов, форматах файлов, организации сканирования документов на бумажном носителе, процедуры ввода информации в КСЭД и др.).
В частности, для обеспечения своевременного исполнения поручений необходимо в организации установить порядок, предусматривающий регулярный контроль со стороны сотрудников, участвующих в электронном документообороте, поступления рассылаемых в электронной форме документов (к примеру, не реже одного раза в 1 час или каждые 30 минут в течение рабочего дня).
4. Как сочетать использование электронных документов с элементами традиционного делопроизводства и документооборота?
Необходимость сочетания элементов электронного и традиционного делопроизводства и документооборота, т. е. применения смешанного электронно-бумажного документооборота, обусловлена двумя обстоятельствами:
во-первых, часть документов сохранит в обозримом будущем бумажную форму существования;
во-вторых, неизбежно сосуществование бумажного и электронного документооборота с учетом поэтапного внедрения новых информационных технологий.
Поэтому важно продумать оптимальные процессы документооборота для основных категорий документов с учетом использования элементов электронного документооборота. Рассмотрим возможные варианты технологии работы с входящими, исходящими и внутренними документами.
Технология работы с входящими документами. Если документ поступил в организацию на бумажном носителе, то для обеспечения возможности работы с его электронной копией необходимо выполнить сканирование документа (с распознаванием или без распознавания текста), а затем прикрепить электронный файл к регистрационной карточке документа в КСЭД.
После регистрации поступивших документов и ввода их электронных копий в корпоративную систему документооборота возможны различные варианты технологии дальнейшей работы.
А. Параллельное обращение бумажных документов и их электронных копий. Электронная копия документа, введенная в КСЭД, является средством оперативного оповещения и используется в основном для справочно-информационной и аналитической работы, уменьшения необходимости снятия бумажных копий с документа. Работа же главным образом основном осуществляется с документом на бумажном носителе (рассмотрение и исполнение документа, а также делопроизводственные операции). При этом в базу данных вносится информация о прохождении и исполнении документов. Резолюции на документах руководители пишут от руки. Затем делопроизводственная служба или секретари вводят их в систему автоматизации документооборота. Число пользователей автоматизированной системы относительно невелико.
Подобную технологию, представляющую собой отражение процессов работы с бумажными документами в компьютерной системе, скорее можно назвать не электронно-бумажным, а автоматизированным документооборотом.
Б. Работа преимущественно с электронными файлами документов. После ввода электронной копии документа в КСЭД бумажный подлинник остается на оперативном хранении (в текущем архиве) в документационной службе и помещается в дело согласно номенклатуре дел. В соответствии с установленными категориями документов, электронные образы которых вводятся в корпоративную систему документооборота, дальнейшая работа руководителей и специалистов, являющихся пользователями КСЭД, ведется с электронными файлами этих документов. В КСЭД при этом по мере «движения документа» пользователями КСЭД вносится необходимая информация о результатах рассмотрения и исполнения документа. При этом варианте работы основная часть сотрудников организации, а не только делопроизводственный персонал, являются пользователями КСЭД.
В принципе при внедрении КСЭД организации стремятся именно к этому варианту технологии работы, который уже можно считать внутренним электронным или электронно-бумажным документооборотом (с учетом того, что имеется подлинник поступившего в организацию документооборотом документа на бумажном носителе).
Рис. 17. Вариант схемы работы с документами, поступившими на бумажном носителе и адресованными структурному подразделению организации, с использованием КСЭД и элементов электронного документооборота
Рисунок 17 иллюстрирует возможный вариант технологического процесса использования КСЭД, предусматривающий работу с электронными файлами, полученными в результате сканирования документов, поступивших в организацию на бумажном носителе. Руководителями и специалистами работа может вестись с документом как на бумажном, так и на электронном носителе. На схеме отражена возможность одновременной работы с файлом документа нескольких сотрудников.
Вместе с тем доводилось наблюдать, в том числе и в зарубежных организациях, некоторые «переходные» варианты технологии. Например, работа ведется с электронными файлами, но параллельное хождение имеет своеобразный «бегунок», на котором пишутся резолюции и делаются отметки об исполнении (сотрудники расписываются в выполнении своей части работы). После завершения исполнения документа этот «бегунок» присоединяется к бумажному оригиналу и подшивается в дело вместе с ним. Хотя полностью электронным такой документооборот назвать нельзя, использование подобных технологий позволяет соблюдать некоторые значимые для организации формальности.
В. Практически вся работа с документами осуществляется в электронной форме. Это наиболее развитой, но пока еще достаточно редко встречающийся вариант технологии, когда вся работа ведется с электронными файлами документов, и даже руководители сами вносят свои резолюции в корпоративную систему документооборота. Соответственно на поступившем в организацию документе (бумажном или электронном) резолюции и делопроизводственные пометы отсутствуют. Такая ситуация требует нормативного регулирования. В частности, соответствующие корпоративные нормы должны быть предусмотрены в инструкции по делопроизводству или другом регламентирующем документе.
На рис. 18 представлен вариант схемы прохождения документов, поступивших в организацию по электронным каналам связи и адресованных структурному подразделению организации. В рассматриваемом случае работа ведется преимущественно с электронными файлами документов, причем поступление и отправка документов в электронной форме осуществляются с одного электронного адреса. На схеме отражена возможность одновременной работы с файлом документа нескольких сотрудников.
Технология работы с исходящими документами. Организация работы с исходящими документами в электронной форме связана как с проблемами внешнего электронного документооборота, так и внутреннего.
С одной стороны, возможности и преимущества работы с исходящими документами (например, письмами) в электронной форме проявляются тогда, когда есть возможность направить их адресатам по электронным каналам связи. При этом могут использоваться варианты отправки с досылкой бумажного экземпляра или без досылки (т. е. именно в электронной форме).
Рис. 18. Вариант технологической схемы работы с документами с применением элементов внутреннего электронного документооборота
С другой стороны, работа с исходящими документами в электронной форме связана также и с внутренним электронным документооборотом, поскольку существует необходимость регулярного обращения сотрудников к ранее подготовленным и отправленным документам. Кроме того, часть исходящих документов может рассылаться также внутри организации по ее подразделениям.
Особую роль играют распорядительные документы (приказы, распоряжения), которые в зависимости от специфики деятельности организации могут рассматриваться и как внутренние, и как исходящие (если рассылаются подчиненным организациям, филиалам и т. п.).
При работе с исходящими и распорядительными документами организации в рамках внутреннего электронного документооборота можно вводить в корпоративную систему файлы документов в справочно-информационных целях. При этом целесообразно применять систему ссылок, благодаря чему можно будет просмотреть всю цепочку предыдущей переписки с адресатами, включая и входящие, и ранее направленные исходящие документы. К регистрационной карточке документа в КСЭД может прикрепляться как текстовый файл (для контекстного поиска), так и графический файл с изображением внешних атрибутов бумажного документа.
Подготовке исходящих и распорядительных документов могут предшествовать процедуры электронного документооборота внутренних документов, а также электронного согласования проектов документов (рис. 18).
Технология работы с внутренними документами. В нормативных и методических документах по вопросам делопроизводства, издававшихся 10–15 и более лет назад, обычно содержалось положение о том, что внутренняя переписка в организации не должна регистрироваться и следует принимать меры по ее сокращению. Такое требование было обусловлено сложившейся практикой, а также задачами повышения оперативности работы и снижения трудозатрат на изготовление документов и их регистрацию. В реальности во многих крупных организациях внутренняя переписка не просто существует, но и играет при этом достаточно важную роль в обосновании принимаемых решений и в осуществлении основных бизнес-процессов.
В современных условиях работа с внутренними документами в корпоративной системе документооборота, включая их регистрацию, уже не может рассматриваться как проявление излишней бюрократизации. Напротив, применение новых информационных технологий и связанных с ними возможностей управления документацией и контроля за исполнением поручений, использование элементов электронного документооборота способствуют большей четкости и оперативности в решении вопросов.
Электронный или смешанный электронно-бумажный документооборот внутренних документов в принципе можно осуществлять аналогично технологии работы с входящими документами (см. рассмотренные выше варианты А, Б, В). Но при работе с внутренней документацией возможности использования безбумажных коммуникаций гораздо шире. Так, например, процедуры сканирования с распознаванием или без распознавания текста, характерные для технологии обработки входящих документов, при ведении внутренней переписки могут быть исключены. С учетом анализа состава внутренней документации, сферы ее применения и сроков хранения во многих ситуациях можно обойтись без создания бумажного документа (эти вопросы должны быть регламентированы с учетом специфики организации). К примеру, служебная записка может изначально создаваться и подписываться в электронной форме, регистрироваться в корпоративной системе документооборота и рассматриваться лицом, которому она была адресована, без распечатки на бумажном носителе.
Электронное согласование проектов документов. Более сложными выглядят процессы электронного документооборота внутри организации при согласовании и визировании проектов документов на стадии их подготовки. Здесь также возможно сосуществование бумажных и электронных версий документов. Довольно тщательной проработки требуют вопросы организации совместной работы над проектами, определение последовательности рассмотрения и согласования проекта, а также связанные с этим управленческие процедуры.
При работе с проектами документов важно различать два вида информационного взаимодействия:
при подготовке (составлении) проекта документа (могут реализовываться технологии совместной работы над проектами документов в электронной форме, межперсональный обмен проектами документов и замечаниями по ним с использованием электронной почты и другие варианты совместной авторской работы);
при визировании и подписании подготовленного проекта документа (для этого используются возможности КСЭД, позволяющие осуществлять работу в рамках всего жизненного цикла официального документа).
Функциональные характеристики применяемой корпоративной системы электронного документооборота должны предусматривать возможность работы с версиями проекта, различные варианты его рассылки на согласования (одновременно всем визирующим или последовательно по мере визирования либо комбинированный вариант), автоматизацию процедуры регистрации подписанного (утвержденного) проекта с заполнением соответствующих полей электронной регистрационной карточки.
После регистрации проектов документов и ввода их электронных файлов в КСЭД возможные варианты технологии дальнейшей работы должны быть закреплены в регламентирующих документах организации.
Электронное согласование проектов документов носит предварительный характер. В данном случае технология электронного согласования применяется как средство повышения оперативности работы и учета мнений лиц, участвующих в визировании, по имеющемуся проекту.
На практике встречаются ситуации, когда руководители рассматривают проект, распечатанный на бумаге, а отметка о визировании проектов документов в КСЭД проставляется уполномоченными сотрудниками (по поручению соответствующих должностных лиц). В таком случае она носит лишь технологический характер. На заключительной стадии при подготовке согласованного проекта к подписанию на бумажном носителе на нем проставляются визы должностных лиц в традиционной форме.
Визирование документов осуществляется в электронной форме. Процедуры электронного согласования выполняются в КСЭД, при этом лица, рассматривающие и визирующие проект, собственноручно проставляют в электронной форме отметки о визировании или о наличии замечаний.
На заключительной стадии при передаче согласованного проекта к подписанию на бумажном носителе визы уже в традиционной форме не собираются, а распечатывается из КСЭД лист визирования с необходимой информацией. Этот лист визирования может быть заверен уполномоченным лицом (например, сотрудником службы ДОУ) и затем подшит в дело вместе с бумажным подлинником документа.
Согласование проекта и подписание документа осуществляются в электронной форме. В данном случае процесс согласования и проставления виз, а также подписание определенных категорий документов должностными лицами осуществляются в электронной форме (возможно даже без бумажного подлинника). Дальнейшая работа с подписанным таким образом (с использованием электронного аналога подписи) документом также осуществляется в электронной форме. Здесь уже можно говорить о переходе к юридически значимому электронному документообороту.
Для такого технологического варианта работы требуются соответствующая нормативная база и достаточная степень зрелости в применении технологий внутреннего электронного документооборота. При этом целесообразно типизировать и стандартизировать процессы согласования и визирования конкретных категорий документов организации (например, в административных регламентах, технологических картах, описаниях бизнес-процессов). Согласование и визирование документов, не относящихся к типовым процессам, могут осуществляться в электронной форме в рамках общего порядка, установленного в организации.
Самостоятельное значение имеет достаточно сложный вопрос об использовании средств подтверждения целостности и аутентификации документов во внутреннем электронном документообороте. Нами уже высказывалось мнение о том, что если программным обеспечением КСЭД предусмотрены средства идентификации пользователей и развитая система протоколирования действий пользователей (т. е. всегда можно установить по протоколу системы, кто зарегистрировал документ, прикрепил файл, отредактировал или удалил его, ввел резолюцию, отметку о визировании и т. п.), то электронную цифровую подпись (ЭЦП) не обязательно использовать на всех этапах работы с документом в электронной форме. Вместе с тем в ряде ситуаций согласования проектов документов и перехода к юридически значимому электронному документообороту (как внутреннему, так и внешнему) использование ЭЦП является обязательным [61, 82].
В настоящее время подобный подход нашел нормативное закрепление в утвержденных в 2009 г. Правилах делопроизводства в федеральных органах исполнительной власти. В п. 39 указанных Правил записано: «При рассмотрении и согласовании электронных документов в системе электронного документооборота федерального органа исполнительной власти могут использоваться способы подтверждения действий с электронными документами, при которых электронная цифровая подпись не используется» [20].
Итак, нами рассмотрен ряд основных вариантов сочетания элементов электронного и бумажного документооборота внутри организации с учетом этапов перехода к электронному документообороту. В практике работы организаций можно встретить различные варианты их комбинации. Оптимальные технологические процедуры поможет выбрать практика применения элементов электронного документооборота.
Наряду с рассмотренными выше вопросами технологии внутреннего электронного документооборота, отметим также ряд аспектов, относящихся к сфере управленческих отношений и организации управленческого труда.
Как мы уже отмечали, в российских управленческих традициях функции регистрации документов, внесения информации в базу данных выполняет не сам руководитель или исполнитель, а кто-то другой (сотрудники службы ДОУ, секретари, помощники и др.). Из-за того, что это обстоятельство недостаточно учитывается, можно наблюдать не всегда успешные попытки введения официального управленческого электронного документооборота.
Допустим, определена в основных чертах схема работы с документами в электронной форме в рамках КСЭД. При этом возникает практический вопрос: готовы ли руководители среднего и высшего уровня сами работать с документами, вносить свои резолюции, отметки об электронном согласовании (не говоря уже о подписании документов в электронной форме)? Вопрос не только в психологической готовности и компьютерной грамотности. Нужно учитывать специфику работы организации, состав документации, количество документов, поступающих на рассмотрение руководителю, и характер принимаемых решений. Возможно, руководителю действительно может требоваться помощник (референт). К примеру, помощнику могут быть поручены предварительное рассмотрение поступивших электронных документов, подготовка проектов резолюций руководителя и маршрутизация документов, не требующих на данном этапе рассмотрения руководством. Но эти формы взаимодействия руководителя и его помощника при использовании КСЭД должны быть в организации регламентированы (при этом работа от имени руководителя с применением его средств аутентификации является недопустимой).
Практика показывает, что по мере расширения применения КСЭД появляется возможность большего структурирования документооборота в увязке с основными бизнес-процессами. На этой основе можно развивать делегирование полномочий, предоставляя права рассмотрения документов (в том числе проектов документов) руководителям и исполнителям более низкого уровня, в компетенцию которых входит непосредственное решение вопросов, содержащихся в документах. С использованием функциональных возможностей КСЭД руководитель или его помощник всегда сможет проконтролировать ход исполнения документов либо дать оценку действиям исполнителя при подписании подготовленных проектов документов.
Эти рекомендации вполне соотносятся с зарубежной практикой работы с документами, о чем уже говорилось выше. Если же не использовать эти возможности корпоративных технологий документооборота, то применение смешанного бумажно-электронного документооборота сохранится еще на длительное время, а внутренние резервы организации по ускорению принятия решений по документам останутся неиспользованными.
В целях более эффективного использования рабочего времени руководителя, работающего с электронными документами, можно также регламентировать, когда руководитель рассматривает поступающие документы, а когда выполняет электронное согласование или подписание проектов. Из практики известны примеры, когда руководителю достаточно высокого ранга удобно выделить время (допустим, с 16.00 до 18.00 ч) на работу с проектами документов в электронной форме, их согласование или подписание, а в остальное время выполняя свои другие функции.
Нерешенность вопросов участия руководителей в использовании КСЭД, делегирования полномочий исполнителям, а также особенности корпоративной культуры (восприятие работы с документами как инородной функции) могут сдерживать применение технологий электронного согласования в организации. Примечательно, что использование электронного согласования не связано с дополнительными трудозатратами руководителей и специалистов (объем трудозатрат сопоставим с отправкой сообщения по электронной почте). В таком случае необходимо разъяснять преимущества новой технологии, предоставляющей возможность корректно выстроить и контролировать процесс согласования проекта и его версии, осуществлять информационно-поисковую и аналитическую работу, а в конечном счете, выстроить официальный электронный документооборот.
Кроме рассмотренных аспектов внедрение внутреннего электронного документооборота соприкасается также с достаточно сложными вопросами организации ведомственного архивного хранения и использования электронных документов и электронных копий бумажных документов. Решение многих из этих вопросов еще предстоит.
5.3. Проблемы использования электронного документооборота во внешних коммуникациях организации
Хотя часть вопросов внешнего и внутреннего электронного документооборота организации взаимосвязана и взаимообусловлена, применение на практике технологий внешнего электронного документооборота предполагает решение ряда различных по сложности проблем. Этим проблемам должно быть уделено специальное внимание, поскольку значительная их часть выходит за рамки корпоративного регулирования ДОУ и требует соответствующей законодательной и нормативной базы, унификации и стандартизации требований к электронным документам и процедурам документооборота, а также издания актов межведомственного характера.
Внешний документооборот организации обеспечивает ее взаимодействие с государственными органами, вышестоящими и подчиненными организациями (если организация входит в иерархическую территориально-распределенную структуру), а также с иными юридическими и физическими лицами (рис. 19). Эти информационные потоки включают: нормативные и организационно-распорядительные документы, поступающие от вышестоящих уровней управления; документы, представляемые для контроля, учета и отчетности, в справочно-информационных целях, для согласования действий, и другую служебную переписку.
Традиционно для осуществления юридически значимого электронного документооборота между организациями первостепенное значение придается использованию электронной цифровой подписи (ЭЦП), функционированию удостоверяющих центров, оформлению договоров (соглашений) между организациями – участниками обмена документами в электронной форме, а также вопросам информационной безопасности и защиты информации. Вместе с тем существует ряд других достаточно важных аспектов организации информационного взаимодействия, которые при внедрении внешнего электронного документооборота также необходимо учитывать.
Рис. 19. Информационные взаимосвязи организации
Потребность в электронном обмене управленческими документами между организациями приводит к существованию на практике различных вариантов сочетания элементов традиционного и электронного документооборота при внешних коммуникациях – от упрощенных вариантов до комплексных технологий. К примеру:
при передаче электронных копий документов (служебных писем) по электронной почте без применения ЭЦП полученное электронное сообщение используется в работе без регистрации, а регистрируется поступивший позже документ на бумажном носителе (т. е. вариант сходен с передачей документа по факсу с последующей досылкой бумажного оригинала);
в организации-отправителе или организации-получателе может быть автоматизирован внутренний документооборот с использованием при этом элементов электронного документооборота, однако внешний документооборот между ними осуществляется в бумажной форме;
в организации-отправителе или организации-получателе не практикуется внутренний электронный документооборот на основе КСЭД, тем не менее при наличии соответствующего соглашения между организациями об обмене документами в электронной форме выполняется пересылка электронных копий документов по каналам связи (со специально выделенных автоматизированных рабочих мест), при этом используются средства криптографической защиты информации, в том числе ЭЦП.
Возможны и другие варианты комбинации применяемых технологий и процедур документооборота. При этом может осуществляться как обмен электронными копиями документов, имеющих оригиналы на бумажных носителях, так и документами, создаваемыми и подписываемыми изначально в электронной форме. Далее по тексту этой главы для упрощения используется обобщающее понятие «документы» (либо «документы в электронной форме»).
Комплексные технологии электронного документооборота сочетают регистрацию документов, ввод их файлов в корпоративную систему и отправку адресатам по электронной почте с их регистрационными данными, автоматизацию процедуры регистрации документов, поступающих по электронной почте, в корпоративной системе организации – получателя документа, а также обеспечивают использование средств криптографической защиты информации, в том числе ЭЦП.
При подготовке к применению внешнего электронного документооборота как на основе взаимодействия корпоративных систем, так и с использованием специальных автоматизированных рабочих мест важно уделить внимание в первую очередь следующим организационным и методическим вопросам.
Определение корреспондентов, с которыми целесообразно осуществлять обмен электронными документами. Вряд ли в обозримой перспективе электронный документооборот организации будет охватывать коммуникации со всеми внешними корреспондентами, хотя, конечно, многое может зависеть от сферы деятельности. В любом случае необходимо провести анализ состава постоянных корреспондентов, характера переписки с ними, а также проработать вопросы их технической готовности к обмену документами в электронной форме. Соответственно начинать обмен документами в электронной форме надо с теми корреспондентами, которые удовлетворяют двум условиям:
технически подготовлены к обмену документами в электронной форме;
документооборот с которыми носит регулярный характер и существенен по объему.
Заключение соглашений с организациями из числа постоянных корреспондентов, с которыми целесообразно осуществлять обмен электронными документами. Если организации – участники обмена документами в электронной форме представляют разные ведомства или не относятся к общей управленческой структуре, то потребуются подготовка и заключение с ними соответствующего соглашения (договора), в том числе по вопросам, обозначенным ниже.
Возможно заключение соглашения между двумя или несколькими организациями, предусматривающего присоединение к нему новых участников по мере их готовности и заинтересованности.
Определение электронных адресов для приема и отправки документов в электронной форме. Определяется электронный адрес (адреса) для осуществления приема и отправки документов в электронной форме. К примеру, могут быть выделены специальные адреса для приема-отправки конкретных видов документов либо для взаимодействия с конкретными корреспондентами (группами корреспондентов, в том числе гражданами), что позволяет оптимизировать процессы работы с этими группами документов в рамках организации. Выбранная схема коммуникации (централизованная или децентрализованная) должна иметься в виду и при решении вопросов использования ЭЦП.
После принятия решения о выборе формы организации приема-отправки документов в электронной форме осуществляется обмен электронными адресами с организацией (организациями), подписавшей соглашение (договор). Выполняется также настройка рабочих мест пользователей, ответственных за прием-отправку документов.
Обеспечение регулярного использования электронной почты (или специализированной информационной системы) участниками обмена документами в электронной форме. Рекомендуется зафиксировать в соглашении и регламентировать внутренними документами организации требование регулярного использования электронной почты (или специализированной информационной системы) для приема поступающих документов в электронной форме. Например, может быть установлено, что контроль поступления документов осуществляется не реже 1–2 раза в 1 час (в зависимости от интенсивности документопотока и срочности передаваемой информации).
Определение категорий документов, пересылаемых в электронной форме. Анализ внешнего документооборота организации (входящих и исходящих документов) должен включать выявление состава, видов и разновидностей документов, которые целесообразно пересылать в электронной форме. Потребуется принять решение, будут ли передаваться по каналам связи документы, содержащие конфиденциальные сведения, и какие требования при этом должны соблюдаться. Категории документов, пересылаемых в электронной форме, должны быть регламентированы (указаны в соглашении).
Установление требований к оформлению документов, пересылаемых в электронной форме, в том числе к форматам файлов, их объемам. Дополнительной проработки требуют вопросы оформления документов в электронной форме, в том числе установления состава обязательных реквизитов для конкретных видов документов.
Для осуществления внешнего электронного документооборота необходимо принять решения о форматах файлов (графических, текстовых), в которых должны передаваться электронные документы, применении систем архивации при передаче объемных файлов и т. п. Как уже отмечалось выше, эти вопросы являются достаточно значимыми при организации внутреннего электронного документооборота. В случае же внешнего электронного документооборота добавляются новые аспекты: соблюдение унифицированных требований к передаче информации, к стандартам и протоколам взаимодействия систем автоматизации ДОУ
Сейчас в России федеральные органы исполнительной власти самостоятельно устанавливают требования к форматам определенных видов документов, используемых при взаимодействии с другими организаниями и гражданами. Основные требования к оформлению управленческих электронных документов для целей межведомственного электронного документооборота нуждаются в нормативном закреплении.
Технологические аспекты электронного документооборота связаны с процедурами работы в конкретной организации. К примеру, если в результате некоторого управленческого процесса должен быть подготовлен исходящий документ на бумажной основе, то необходимо соблюдать все требования к порядку оформления, подписания и регистрации, установленные для традиционных документов. После подписания и регистрации документа может быть выполнено сканирование и полученный файл может затем использоваться в электронном документообороте. Возможен и другой вариант, когда используется текстовый файл документа, подготовленный исполнителем. Однако в этом случае часть признаков идентификации документа, которые относятся к реквизитам бланка, регистрационный номер и дата документа в файле могут отсутствовать, а наименование должности лица, подписавшего документ, может не содержать наименование организации. Соответственно возникают вопросы по подготовке электронной версии документа с реквизитами, обеспечивающими его идентификацию.
Решение вопросов использования ЭЦП. Как известно, ЭЦП представляет собой реквизит электронного документа:
предназначенный для защиты данного электронного документа от подделки;
полученный в результате криптографического преобразования информации с использованием закрытого ключа электронной цифровой подписи;
позволяющий идентифицировать владельца сертификата ключа подписи, а также установить отсутствие искажения информации в электронном документе.
В принципе возможно в определенных пределах использовать обмен электронными копиями документов, не заверенными ЭЦП. К примеру, для оперативного информирования могут пересылаться электронные копии документов, записанные в графическом формате с воспроизведением внешних атрибутов бумажного оригинала документа. Понятно, что ситуации применения таких электронных копий могут быть аналогичными использованию обычной факсимильной связи. Учитывая возможные проблемы с юридической силой таких копий, иногда прибегают к досылке бумажного документа.
На наш взгляд, важно различать использование ЭЦП на стадиях подготовки документа (для его согласования, подписания) и передачи уже подписанного документа по каналам связи (так называемая «транспортная» ЭЦП). В последнем случае криптографическое средство может применяться для заверения и защиты пересылаемого по электронной почте сообщения в целом, включая не только файл, но и регистрационные данные документа (которые также определяют его юридическую силу).
При организации использования ЭЦП во внешнем электронном документообороте важно обратить внимание на следующие вопросы:
определить, какие категории документов должны в обязательном порядке заверяться ЭЦП;
определить перечень лиц организации, которые будут пользоваться ЭЦП;
выбрать конкретное средство криптографической защиты информации, решить вопросы сертифицирования ключей и др.
Подготовка перечня оснований для отказа в регистрации и рассмотрении в качестве документа поступающих сообщений в электронной форме. Основаниями для отказа в регистрации могут быть как нарушения требований к оформлению документов, конкретных их реквизитов, так и отрицательные результаты аутентификации и проверки целостности поступившего электронного сообщения (т. е. проверки ЭЦП). В этом случае организации-отправителю целесообразно направлять электронное сообщение об отказе в регистрации. Перечень оснований для отказа в регистрации и рассмотрении поступающих сообщений в электронной форме может быть проработан в ходе подготовки соглашения (договора) об обмене документами в электронной форме.
В условиях, когда растет число организаций, использующих корпоративные системы автоматизации документооборота, возникает проблема взаимодействия КСЭД, т. е. межкорпоративного электронного документооборота. Частным случаем этой проблемы являются вопросы технологии документооборота в организациях, имеющих разветвленную территориальную структуру, сеть дополнительных офисов, подчиненные и дочерние организации и т. п., в которых используются автономные КСЭД [76, 82].
Рассмотрим вариант технологии взаимодействия автономных КСЭД. Документ регистрируется в КСЭД организации А (обозначение условное) с прикреплением его файла (файлов) к регистрационной карточке. Интеграция с электронной почтой позволяет пересылать регистрационные данные документа и его файл (файлы) организации-адресату. При этом адреса электронной почты заранее вносятся в справочник организаций (для каждой организации в справочнике предусматривается соответствующее поле с электронным адресом) либо вводятся (корректируются) при отправке сообщения. Отправка адресату сообщения, включающего требуемые регистрационные данные документа и его электронный файл (файлы), а также заверение сообщения ЭЦП и его криптозащита могут осуществляться как децентрализованно (с клиентских мест КСЭД в подразделениях организации, т. е. по месту регистрации документа), так и централизованно (например, если документационная служба оставляет за собой контроль правильности регистрации и оформления отправляемых документов).
Пользователь КСЭД организации В осуществляет прием поступающих по электронной почте сообщений (при этом производится проверка ЭЦП), определяет необходимость их регистрации. После чего выполняется регистрация поступившего в электронной форме документа с автоматическим заполнением полей с регистрационными реквизитами документа в КСЭД организации А и прикреплением файла к регистрационной карточке. Одновременно в автоматическом режиме формируется сообщение о регистрации документа (с указанием регистрационного номера), направляемое по электронной почте в КСЭД организации А. Либо при ошибках в передаче документа, отрицательных результатах проверки ЭЦП и т. п. сообщение об отказе в его регистрации может быть сформировано специально и передано по электронной почте в организацию А. Зарегистрированный электронный документ поступает на рассмотрение и исполнение в соответствии с требованиями корпоративной технологии документооборота организации В (т. е. дальнейшие процессы работы с документами относятся к сфере внутреннего электронного документооборота).
Применение на практике подобных технологий электронного документооборота при взаимодействии корпоративных систем предполагает решение ряда различных по сложности проблем. Ряд проблем носит преимущественно технический характер и касается обеспечения, с одной стороны, взаимодействия корпоративных систем, а с другой – информационной безопасности и защиты информации в компьютерных сетях.
Взаимодействие нескольких КСЭД предполагает использование унифицированных требований к передаче данных. Как уже отмечалось выше, для этих целей ведется разработка проекта государственного стандарта [168]. Унификация и стандартизация требований к передаче данных позволяют повысить надежность технологий электронного документооборота, автоматизировать процедуры регистрации документов, поступающих по каналам электронной связи, что обеспечивает более оперативное доведение документов до адресатов, экономию трудозатрат при регистрации и справочно-информационной работе с базой данных.
Сейчас развитие технологий электронного межкорпоративного документооборота позволяет достигнуть нового качества взаимодействия КСЭД, предусматривающего автоматизацию отправки не только электронных документов и подтверждений об их регистрации адресатом, но и информации по другим контролируемым событиям в КСЭД, с которой осуществляется взаимодействие. Например, могут контролироваться вынесение резолюций по документу, отчеты об исполнении и т. п.
Рассмотрим также вариант технологии работы с обращениями граждан, поступающими в электронной форме. Эта технология основывается на тех же принципах работы. При необходимости направить обращение в электронной форме гражданин пользуется возможностями интернет-приемной (портала организации), где знакомится с соответствующими рекомендациями, заполняет форму установленного образца и отправляет электронное сообщение. Если сообщение сформировано корректно, после этого выполняется регистрация в КСЭД поступившего обращения гражданина (с автоматическим заполнением соответствующих полей в регистрационной карточке КСЭД, включая текст обращения). Одновременно в автоматическом режиме формируется сообщение о регистрации обращения (его регистрационном номере), направляемое по указанному заявителем электронному адресу. Зарегистрированные электронные обращения граждан поступают на рассмотрение и исполнение в соответствии с требованиями корпоративной технологии документооборота (т. е. дальнейшие процессы работы с этими документами относятся к сфере внутреннего электронного документооборота). При необходимости гражданин, пользуясь возможностями интернет-приемной, может направить в электронной форме запрос о ходе рассмотрения своего обращения. В этом случае на основе информации, внесенной в КСЭД, формируется соответствующее сообщение, которое отправляется на электронный адрес заявителя. После завершения работы с обращением гражданина ответ ему также поступает в электронной форме на указанный электронный адрес. Если обращение было связано с получением документа на бумажном носителе (например, архивной копии или выписки), то документ может быть отправлен также в бумажной форме.
В целом для успешного внедрения электронного документооборота во внешних коммуникациях организаций и межведомственного обмена информацией целесообразно использовать общие принципы, типовые решения, а также нормативно установленные требования, в том числе к стандартам и протоколам взаимодействия систем автоматизации документооборота. Исключительно важен обмен практическим опытом применения электронного документооборота.