Глава 1. ОТСИДЕТЬСЯ В КУСТАХ — МОЖЕТ ЛИШЬ МАЛЕНЬКИЙ

ПОСЛЕ НАС — ХОТЬ ПОТОП

«Гараж-сэйлами» (распродажей в гараже) или «Ярд-сэйлами» (распродажей во дворе) в США называют массовые распродажи за бесценок старых и ненужных вещей. Часто такие мероприятия проводятся массово — с благотворительными целями. Иногда, например, если хозяин продает дом и переезжает, задача — получить хотя бы минимальные деньги, но очень быстро. Чаще главное — избавление от накопившегося ненужного — того, что еще вполне может пригодиться кому-то другому. И типичная черта: хозяин, как правило, сильно не торгуется. Действует логика: мне нужно продать это быстрее и потому, в конце концов, сколько дадите — столько и хорошо.

Но можно ли подобный подход распространять на то, что вам нужно и даже очень нужно? И особенно — если точно потребуется завтра? Тем более, если это — не ваша личная собственность, а достояние государства? К достоянию государства, даже если оно сиюминутно не особенно необходимо, в США, разумеется, относятся совершенно иначе. А у нас?

У нас в 1995-м году, перед надвигавшимися президентскими выборами, когда было далеко не ясно, удастся ли удержаться Ельцину и, соответственно, что будет дальше, похоже, тоже решили на всякий случай быстренько все распродать...

ТЕХНОЛОГИЯ ДЛЯ ОТСТАЛЫХ

Но начнем по порядку. Схема соглашений о разделе продукции (СРП) предусматривает, что государство, не имеющее денег и технологий для разведки и разработки своих месторождений полезных ископаемых или же имеющее иные приоритетные направления расходования средств (дающие большие прибыли или решающие какие-то жизненно важные задачи), или по каким-то иным причинам не желающее рисковать своими деньгами, передает своим или зарубежным компаниям какие-либо участки территории на особых условиях. Условия таковы. Компании осуществляют разведку или разработку полезных ископаемых на свой страх и риск. Если разведка или разработка не принесет результата — деньги потеряли зря лишь частные компании-недропользователи. В случае же успеха частью добытого сырья («компенсационная» часть) покрываются все затраты инвестора-недропользователя, а оставшаяся часть сырья («прибыльная» часть) делится в заранее оговоренной пропорции (в натуре или в денежном выражении) между государством (как собственником природных ресурсов) и недропользователем-инвестором. Плюс, в соглашениях обычно оговариваются фиксированные налоговые и иные выплаты недропользователя государству. Схема простая, ясная и сама по себе не являющаяся однозначно хорошей или плохой.

Для государств, особенно слаборазвитых, не имеющих средств и технологий, хорошо, что они, ничем не рискуя, в случае успеха могут получить существенные доходы. Правда, при условии, если жестко оговорят в соглашениях ограничения на расходы недропользователя и обеспечат надлежащий контроль за ними. Для инвесторов хорошо то, что меньше риски, так как налоговые и иные условия, зафиксированные в соглашении, стабильны. Кроме того, налоговые и иные платежи в случае СРП, как правило, значительно ниже, чем при традиционном «лицензионном» варианте недропользования. И основная их доля, в случае успеха проекта, по существу, просто заменяется передачей государству части добытого сырья или соответствующих денежных средств.

В Советском Союзе — как государстве с достаточно развитой промышленностью — ни схема СРП, ни близкая к ней концессионная схема после НЭПа («новой экономической политики» в двадцатые годы), разумеется, уже не применялись. Но к концу восьмидесятых — началу девяностых годов выяснилось, что ни необходимых технологий, ни средств для разработки новых месторождений у нас, якобы, нет. Это, конечно, абсурд. Сами посудите: самые наисовременные атомные подводные лодки делать можем, а стационарные или плавучие буровые платформы — нет? Тем не менее, начали разрабатываться планы перевода наших месторождений на режим СРП.

В обоснование допустимости и целесообразности перевода российских месторождений полезных ископаемых на режим СРП приводился и такой аргумент: мол, даже США используют близкие схемы! И действительно: в разнообразных специально подготовленных агитационных материалах, посвященных особенностям организации СРП и концессий в разных странах, можно найти и США. Так что же, неужто и правда американское государство использует подобные схемы?

Конечно, нет. Это — типичный пример большой лжи, основанной на маленьком умолчании. Ларчик открывается просто. В США при добыче природных ресурсов концессии и СРП действительно используются. Но только используются они не государством, а частными собственниками земель, которые не имеют ни средств, ни технологий для самостоятельного освоения запасов полезных ископаемых, находящихся на принадлежащих им землях. Государство же на федеральных землях (которых, кстати, в США вполне достаточно, особенно на северо-западе страны и на Аляске) и, тем более, на своем континентальном шельфе никаких концессий и СРП категорически не использует — только единый национальный лицензионный режим.

Тем не менее, стоит отметить, что в самой возможности перевода в нашей стране каких-то месторождений полезных ископаемых на режим СРП ничего страшного нет. Но только при условии, что, во-первых, на режим СРП будут переведены лишь в порядке исключения одно или несколько месторождений (там, где это действительно обоснованно) и, во-вторых, если при заключении соглашений будут надлежаще защищены интересы нашего государства, в том числе и некоторые специфические интересы — те, которых небольшие и слаборазвитые государства не имеют.

ДЬЯВОЛ — В ДЕТАЛЯХ

Разумеется, на финансируемых заинтересованными корпорациями дискуссиях о проблемах недропользования акцент применительно к соглашениям о разделе продукции (СРП) и концессиям стараются делать на выгодах государству: не рискует своими деньгами, но получит часть прибыльной нефти (или денежный эквивалент), рабочие места и загрузку своих машиностроительных мощностей.

Но при принятии любого решения, тем более о переводе недропользования на режим СРП или близкий к нему концессионный режим, необходимо особое внимание обращать на опасности, а также негативные последствия таких решений для интересов страны.

В чем здесь наши интересы? И в чем возможные опасности и вред перевода месторождений на режим СРП?

Прежде всего, в нашем случае речь идет не о каком-то одном месторождении, которое нужно побыстрее с пользой выкачать и делу конец, а о полезных ископаемых суммарной стоимостью во многие триллионы долларов. Кроме того, Россия — в целом промышленно развитая страна, и хотя на данном этапе отставшая от наиболее развитых стран мира, тем не менее, имеющая в машиностроении значительный технологический и производственный потенциал. Соответственно, есть все основания рассматривать привлечение инвестиций в модернизацию машиностроения и вывод его на передовые в мире позиции (как это сделала Норвегия) — как важнейший приоритет при организации недропользования и, в частности, при допуске к национальным природным ресурсам иностранных инвесторов.

То есть, как мы говорили выше, приоритетной должна быть логика: вы можете добывать наши природные ресурсы и часть из них взять себе, но пользуйтесь при этом оборудованием и иными товарами и услугами, произведенными в России. Как может реализовываться этот подход — мы уже видели. И если не оставить недропользователю никаких обходных путей, под гарантированный заказ на машиностроительную продукцию — инвестиции придут.

Я не случайно поставил этот интерес на первое место, даже выше вопроса о контроле за объемом расходов недропользователя, компенсируемых нашим сырьем. Хотя последнее, казалось бы, главный интерес: ведь если вся нефть уйдет на компенсацию расходов, то государство (государственный бюджет) — вообще ничего не получит? Верно, напрямую от нефти бюджет ничего не получит. Но даже и в этом случае, если мы повернем компенсационное сырье на заказы своему машиностроению, своим производителям, то наша экономика — получит. Ведь сырье (пусть не все, но основное) пойдет на компенсацию оплаты за российские товары и услуги — на зарплаты нашим рабочим, инвестиции в развитие и модернизацию наших предприятий, отчисления в наши бюджеты, страховые и пенсионные фонды...

Второй интерес — обеспечить собственно раздел получаемого сырья между недропользователем и государством на максимально выгодных для страны условиях. Действительно: какая доля прибыльной нефти должна пойти России, а какая — инвестору? Пополам — пятьдесят на пятьдесят? Но ведь Россия теряет невосполнимый природный ресурс и получает свою долю взамен этого ресурса. Недропользователь же все свои затраты уже покрыл компенсационной частью нефти, а эта доля — его чистая прибыль.

Тогда восемьдесят на двадцать или девяносто на десять? Логично, но добрый дядя инвестор — против. И настойчиво убеждает, что самые лучшие для России условия — это наоборот: двадцать на восемьдесят...

Конечно, справедливый вариант раздела продукции можно пытаться найти по результатам тщательных расчетов балансов всех возможных расходов и доходов, оценив предполагаемую среднюю рентабельность проекта для инвестора лет за пятьдесят, хотя даже и в этом случае не все удастся предусмотреть. Практикуется и скользящая шкала раздела прибыльной части — в зависимости от рентабельности проекта: чем выше рентабельность, меньше компенсационная часть и больше прибыльная, тем меньшую долю от прибыльного сырья получает недропользователь. Но главное: максимальная выгода для страны — не то же самое, что максимальная выгода для заключающих от имени страны соглашение чиновников. То есть, при таком методе практически гарантированы колоссальные ущербы от коррупции. Соответственно, если идти по этому пути, то необходимо обеспечить многократные и разнообразные предварительные экспертизы, многоступенчатость и максимальную публичность принятия решения.

Защитить интересы страны в этом вопросе можно и иначе — обеспечив жесткую конкуренцию недропользователей в открытом конкурсе по одному заранее определенному параметру (прочие требования к недропользователю — лишь как обязательные граничные условия).

Третий интерес и приоритет — не допустить необоснованного списания сырья в компенсационную часть: четко определить характер и предельные объемы расходов недропользователя, компенсируемых нашим сырьем.

Четвертый интерес — обеспечить выполнение соответствующих особенностям территории и современному уровню понимания проблемы требований в части защиты природной среды; и плюс гарантировать ответственность недропользователя на случай аварий и непредвиденных неблагоприятных экологических последствий.

И есть еще один существенный интерес, но о нем — несколько позже. А пока — небольшое отступление.

ЧЕМ ШИЛО ЛУЧШЕ МЫЛА?

Справедливости ради следует признать, что ряд серьезных недостатков нашей правовой системы и практики, негативно сказывающихся при передаче месторождений на режим СРП, свойственен и отечественной лицензионной системе (в отличие от лицензионной системы, например, США). Это, прежде всего: неограниченные возможности коррупции при внеконкурсном предоставлении участков недр; по существу, фиктивная конкурсность; отсутствие необходимого госконтроля за объемами добычи сырья; отсутствие надлежащей протекции отечественному производителю технологического оборудования и, соответственно, стимулов развития национального машиностроения. Но есть, все-таки, разница. И эта разница — принципиальна.

Разница — в цене решений, а значит — и в цене ошибки. Лицензия выдается на несколько лет и продлевается, если недропользователь выполнил все требования. И если завтра мы встанем на ноги и наведем в своем государстве элементарный порядок, то и недропользование на лицензионной основе можно организовать эффективно, в интересах всей страны.

Условия же СРП — не могут быть изменены в течение существенно более длительных сроков, что для инвестора, безусловно, плюс. Но если при заключении соглашения допущена ошибка или корыстное злоупотребление властью в пользу «инвестора» и, соответственно, в ущерб государству? При цене каждого соглашения во многие десятки миллиардов долларов, если вышеперечисленные интересы страны не будут надежно защищены нормами закона — колоссальный ущерб не только возможен, но и практически гарантирован. Что тогда? Ничего — поезд ушел.

Таким образом, соглашаясь с тем, что и действующая лицензионная схема (в российском ее варианте) тоже несет с собой и коррупцию, и злоупотребления, и ущербы стране, тем не менее, прежде чем менять ее на систему, резко повышающую цену и, соответственно, опасность любой ошибки и, тем более, любого злоупотребления, необходимо сначала сделать основное — отработать процедуры принятия решений, минимизирующие опасность ошибок и возможности прямой корыстной сдачи долгосрочных национальных интересов. И лишь после этого можно допускать принятие в сфере недропользования решений о концессиях и СРП — решений, которые уже нельзя будет скорректировать никогда.

КОМУ МНОГО ДАНО, С ТОГО И СПРОС

Теперь уместно вернуться к нашим основным интересам. Итак, еще один интерес — в данном случае пятый по порядку, но не по важности. И это интерес — специфический для России, а также для других основных экспортеров энергоресурсов.

России — природой и предысторией, то есть трудами наших предков — дано многое. Наша страна — крупнейшая в мире кладовая полезных ископаемых, а по нефти — второй в мире экспортер. Хочешь или не хочешь, но такое положение — обязывает.

Дело в том, что в большой мировой игре у каждой национальной команды есть те или иные козырные карты, вынуждающие государства действовать не произвольно, а согласуя свои действия с другими странами, а иногда и позволяющие оказывать на них давление. Образно говоря: «Не будут брать — отключим газ». И у каждой страны, всерьез участвующей в мировом торге, есть какой-то свой больший или меньший «газ». Пока он есть — с тобой считаются. Нет его — взывай к международным правилам и нормам сколько угодно — посочувствуют, примут какую-нибудь резолюцию, но результата не будет.

Исторически в качестве основного рычага традиционно выступала военная сила: возможность пригрозить или попросту что-то отнять, контролировать перевалы, проливы и океанские просторы, по которым проходят торговые пути, и т.п. И сегодня, как мы видим, силовой фактор остается далеко не последним. В частности, будь сейчас другим соотношение сил между Россией и Западом — никто всерьез не посмел бы не допускать свободный транзит между основной территорией России и Калининградской областью. А свобода передвижения граждан (то есть без расходования времени, денег и нервов на получение каких-либо виз) и грузопотоков в данном случае — это вопрос и экономический.

Тем не менее, кроме военной силы, разумеется, есть и другие факторы и соответствующие рычаги воздействия: финансовая и экономическая мощь, владение современными технологиями позволяет ставить другие государства в экономическую и технологическую зависимость. И наличие жизненно важных сырьевых ресурсов — возможность регулирования их поставок конкретным странам и на общемировой рынок, а значит, и участия в регулировании мировых цен на эти ресурсы — также является важным фактором, определяющим вес и влияние страны, причем не только в мировой торговле, но и в решении самых разнообразных экономических и политических проблем.

Наиболее яркий пример — Саудовская Аравия, являющаяся первым в мире экспортером нефти, прежде всего — на рынок США. Государственно-политическая и экономическая системы в этой стране — просто воплощенная и сконцентрированная противоположность всему тому, что декларируется администраций США как прогресс, демократия, права человека и т.п. Тем не менее, на протяжении десятков лет Саудовская Аравия являлась другом и партнером США. И какие-либо санкции в отношении этой страны в связи с, например, нарушениями прав человека, возможны только в том случае, если саудовский режим сам начнет вести себя явно недружелюбно по отношению к США, и плюс после того, как саудовской нефти будет найдена адекватная замена (например, в виде иракской нефти).

Так вот, Россия, как мы уже упоминали выше — богатейшая кладовая природных ресурсов. Вопрос о том, стоит ли нам продавать нефти как можно больше или же попридержать ее для детей и внуков — чрезвычайно важный, стратегический. Но даже и его сейчас отложим в сторону. Как и вопрос, стоит ли нам становиться стратегическим поставщиком нефти в США. Зададимся другим вопросом: рука на нашем нефтяном кране должна быть в любом случае наша, или же можно допустить, чтобы была чья-то чужая? То есть, право регулирования сроков и объемов поставок нашей нефти на мировой рынок мы должны в любом случае сохранить за собой, или же можно допустить, чтобы это регулировал кто-то другой?

Элементарный здравый смысл подсказывает: все зависит от того, есть ли у вас эта карта вообще, какие карты есть еще, каков вес этого козыря по сравнению с другими. Так, например, у США — много нефти. Но США — не экспортер, а импортер этого сырья. И на мировые дела США, как известно, оказывают воздействие совершенно другими методами. Поэтому для США вопроса регулирования поставок на мировые рынки нефти, добываемой, например, в Мексиканском заливе, не существует. А вот для стран, входящих в Организацию стран-экспортеров нефти (ОПЕК) — это вопрос ключевой. Собственно, потому они и объединились в такую организацию. Соответственно, право и возможность самостоятельного (несмотря на всю «дружбу» с США) регулирования поставок своей нефти для уже упоминавшейся Саудовской Аравии или Венесуэлы — вопрос стратегический.

И для России — второго в мире экспортера нефти, которому ОПЕК постоянно предлагает согласованно регулировать поставки сырья на мировой рынок — это вопрос не менее значимый. И на самом деле — куда более важный, дающий гораздо более реальные рычаги воздействия на мировую ситуацию, нежели, например, наше пресловутое вступление в ВТО.

Так, допустим, мы стали одним из основных поставщиков нефти в США. И, предположим, США вводят ограничения на ввоз нашего текстиля, или стали, или в будущем (давайте помечтаем) самолетов — чем мы можем ответить? Куриными окорочками? А если, скажем, по примеру Сербии, соберутся бомбить Белоруссию? Из «антитеррористической коалиции» выйдем? Если рука на нефтяном кране наша — есть дополнительный козырь, сама возможность использования которого многое предупредит еще на уровне предварительного воздействия на мировое общественное мнение. А если мы существенную часть месторождений перевели на СРП и, соответственно, на нашем нефтяном кране рука уже не наша — сразу за ядерный чемоданчик браться?

Другой пример, весьма типичный и периодически повторяющийся. Цены на нефть на мировых рынках резко падают, и ОПЕК предлагает нам согласованно на пять-десять процентов ограничить поставки на внешний рынок. Если рука на нефтяном кране еще наша, то проблем нет. Причем на самом деле, в отличие от того, что нам объясняет в оправдание своей бездеятельности Правительство, вопрос об ограничении экспортных поставок вполне решаем, независимо от того, частные недропользователй работают или государственные. Вводить экспортные пошлины и даже прямые ограничения российское законодательство (равно как и законодательство большинства стран) позволяет. А если, как это и предусматривает отечественный вариант СРП, кран регулируют уже сами импортеры нефти? Тогда нет не только возможности ограничить поставки, но и более того — импортеры могут этот кран использовать как регулирующий, сводя на нет все попытки ОПЕК восстановить прежнее состояние рынка и приемлемые для экспортеров (включая Россию) цены...

Так можно ли нашей стране, чуть ли не две трети федерального бюджета которой наполняется за счет экспорта энергоносителей, добровольно отказываться от права регулирования нефтяного и газового потоков на внешние рынки? Можно ли в здравом уме и твердой памяти даже допустить мысль о том, чтобы на нашем нефтяном кране была чья-то чужая рука, даже если нам за это сиюминутно и хорошо заплатят? И даже если США нас за это назовут своим трижды главным и единственным поставщиком или даже братом и сразу же примут во все самые элитные международные организации и клубы?

ТАК ЧТО ЖЕ ТАКОЕ СРП?

Таким образом, вопрос об СРП и концессиях необходимо рассматривать не с точки зрения добычи, продажи или покупки сегодня или завтра конкретных объемов какого-то сырья. И не с позиций сиюминутного пополнения бюджета. Но — прежде всего — с точки зрения ведущейся в мире борьбы за долгосрочный стратегический контроль над сырьевыми ресурсами.

Главный смысл СРП (к чему внимание общества ни в коем случае не привлекается) — в передаче права регулировать потоки сырья на мировые рынки из рук национальных государств в руки частных компаний. Причем, чьи это компании — формально свои или зарубежные — не важно. В любом случае за ними в этом вопросе, безусловно, стоят или встанут государства — потребители сырья.

 

Глава 2. ВДОХНОВЕННАЯ СДАЧА НАЦИОНАЛЬНЫХ ИНТЕРЕСОВ

Таким образом, интересы России в этой сфере более или менее понятны. Как же они защищаются на практике?

НЕ ВСЕ МОГУТ КОРОЛИ

В 1993 году, после совершенного Б.Ельциным переворота 21 сентября — 4 октября, им был издан ряд указов, нацеленных на то, ради чего, судя по всему, переворот и совершался. Одного из этих указов — о предоставлении льгот спортивным организациям — мы касались в предыдущей книге этой серии — «О бочках меда и ложках дегтя». Напомню: в результате его реализации в 1994-1996 гг. Президенту, Правительству и их подручным через Национальный фонд спорта и ряд спортивных организаций удалось противозаконно изъять из федерального бюджета около десяти миллиардов долларов (это в сумме объем льгот и последующих «компенсаций»). Ни на какой спорт, разумеется, эти деньги не пошли. Но как ни огромен ущерб от этих действий, тем не менее, другой изданный тогда же Указ от 24 декабря 1993 года № 2285 «Вопросы соглашений о разделе продукции при пользовании недрами», вводивший механизм СРП и фактически давший «добро» на соглашения, подобные сахалинским, был еще более опасным и мог нанести еще больший вред, так как касался судьбы ресурсов уже не на десятки и даже не на сотни миллиардов, а на триллионы долларов.

Но, к счастью, и диктаторы, даже при абсолютной поддержке их действий Западом, все-таки, могут не все. Почему же, что мешает?

Дело в том, что недропользование — процесс весьма инерционный и высокозатратный: сначала нужно вложить большие деньги, прибыль же можно получить — только спустя значительное время. Для крупных месторождений речь может идти о миллиардах долларов инвестиций и проектных сроках разработки в несколько десятков лет. И наша пресса может до сих пор пытаться подавать дело так, будто Ельцин тогда, якобы, подавлял мятеж прокоммунистического Верховного Совета, на Западе же серьезные наблюдатели понимали, что произошло на самом деле. Понимали и степень юридической состоятельности подобных указов, тем более изданных сразу после государственного переворота. На столь зыбкой правовой основе начинать вкладывать крупные средства в разработку российских месторождений полезных ископаемых никто всерьез не собирался.

Соответственно, началось интенсивное лоббирование принятия в России нужного транснациональным компаниям (и шире — Западу) закона.

ОСТАТЬСЯ С ДЫРКОЙ ОТ БУБЛИКА — ЛЕГКО ОТДЕЛАТЬСЯ

И вот 14 июня 1995 года Государственной Думой был принят закон «О соглашениях о разделе продукции». Закон этот в версии, принятой тогда Думой, достоин того, чтобы его не только подробно проанализировать с точки зрения его соответствия долгосрочным интересам России, но даже и привести полностью (см. Приложение) с тем, чтобы читатель мог составить о нем собственное представление.

Анализ начнем по порядку — по тем ключевым приоритетам, интересам и, соответственно, опасностям, о которых мы говорили выше.

1. Гарантировал ли закон заказы российскому машиностроению и иным отечественным производителям товаров и услуг?

Закон в версии, принятой Государственной Думой, не обеспечивал ни гарантий заказов, ни даже минимальной протекции нашему производителю. И это бы еще ничего, в конце концов необходимые меры можно оговорить в ином законе. Но дело обстояло хуже: принятый нашей Думой закон вводил прямую протекцию ... произведенному за рубежом: оборудование и услуги зарубежного производства не облагаются никакими пошлинами и налогами. Это при том, что, как мы уже говорили выше, большинство стран мира, обеспечивая свои рабочие места и загрузку производственных мощностей, стимулируют экспорт своей машиностроительной продукции, как минимум, налоговыми льготами, а зачастую еще и предоставлением льготных государственных кредитов на закупки своего оборудования; российское же оборудование для недропользования никто ни от каких налогов не освобождал и освобождать не собирался. Таким образом, если на сегодняшний день мы просто не имеем внятной промышленной политики государства и необходимой поддержки своему машиностроению, то, будь этот закон реализован в таком виде — с прямой протекцией зарубежным производителям, — на своем машиностроении можно было бы ставить крест.

2. Может быть, закон гарантировал выгодные для страны условия раздела прибыльной части сырья и — шире — максимальное поступление средств в наши бюджеты?

Конкурс в законе предусмотрен был, хотя и наш, плохонький — даже без намека на требование подведения итога по единому формализованному конкурсному параметру. Но даже и такого конкурса, строго говоря, закон не требовал — для этого фазу же был предусмотрен специальный перечень исключений, при которых можно заключать соглашения без конкурса практически с кем угодно:

— исходя из требований государственной безопасности (хотя было бы логичнее вообще запретить перевод таких месторождений на режим СРП);

— в случае признания конкурса несостоявшимся в связи с участием лишь одного инвестора (это вместо повторного проведения нормального конкурса);

— если переговоры по месторождению органами исполнительной власти начаты до введения в действие настоящего закона (вот если бы вы, читатель, были председателем Правительства, успели бы вы за полдня до введения такого закона в действие «начать» с какими-нибудь инвесторами переговоры абсолютно по всем что-нибудь стоящим месторождениям или же парочку все-таки упустили?);

— если «иные государственные интересы Российской Федерации и иные интересы субъекта Российской Федерации» требуют заключения соглашения с определенным инвестором (под это, как вы понимаете, можно подвести вообще абсолютно все, что угодно)...

При этом закон полностью исключал федеральные и региональные органы представительной (законодательной) власти не только из процесса принятия решений о судьбе государственной собственности, но даже и из регламентации процесса принятия таких решений. И более того, в законе вообще отсутствовали гарантии какой-либо публичности принятия решений, а также требования экспертизы проектов соглашений...

В совокупности эти нормы позволяют охарактеризовать такой документ как закон о праве исполнительной власти абсолютно произвольно и бесконтрольно решать судьбу государственной собственности стоимостью в сотню годовых федеральных бюджетов страны.

3. А как с контролем за обоснованностью расходов недропользователя, компенсируемых нашим сырьем?

Никаких ограничений ни по направлениям расходования средств, компенсируемых нашим сырьем, ни по их объемам закон не предусматривал, отдавая вопрос о формулировании этих ограничений на откуп Правительству и лицам, подписывающим конкретные соглашения. Соответственно, это давало возможность заключать соглашения таким образом, чтобы никакой прибыльной нефти не было бы и вовсе — чтобы все уходило на компенсацию расходов инвесторов.

Итак, подведем итог по первым трем пунктам нашего анализа: по логике закона прибыльной части сырья могло не быть совсем, а вся компенсационная часть должна была пойти на дальнейшее развитие экономик уже и без того весьма развитых стран. На что рассчитывать России?

4. Но если бы Россию ждала в результате только известная дырка от бублика — это еще ничего. Но ведь в закон умудрились заложить еще и норму, делающую российское природоохранное законодательство необязательным для недропользователей: при одобрении «соответствующими государственными органами» можно согласовывать иные «общепринятые в мировой практике» стандарты... «И правильно, — поясняли авторы закона и его сторонники, — ведь современная общепринятая практика более прогрессивна, а внутренние требования у известных крупных западных компаний еще более жесткие, нежели российские...» Но только в законе ничего не было сказано о том, что его действие распространяется только на некие «известные западные» компании. И более того: была предусмотрена фактическая свобода переуступки прав недропользования, и при этом — никаких ограничений на работу буквально однодневных компаний оффшорных... Кстати, ведь и в разрекламированном проекте «Сахалин-2» ни одна «известная крупная» компания сама не работает — работают связанные с ними оффшорки... То есть, остаться только с носом или с дыркой от бублика, будь этот закон в таком виде введен в действие, — это еще, что называется, легко отделаться...

5. И последний — наш ключевой стратегический интерес — сохранить возможность регулирования поставок на внешние рынки своего сырья, в частности, нефти. Открываем закон и видим: Россия не вправе каким-либо образом ограничивать поставки недропользователем его доли из прибыльной части, а также всей компенсационной части сырья. Но ведь даже если инвестор-недропользователь бедных глупых туземцев и пожалеет, оставит им даже максимум прибыльной нефти, свободно вывозимое недропользователем даже в этом случае может превышать три четверти от всего объема сырья. А с учетом того, что в затраты можно списывать что угодно и сколько угодно, значит, в качестве компенсационной части свободно можно вывезти практически все...

Но, может быть, режим СРП предполагалось распространить лишь на ограниченное количество объектов (как утверждали разработчики закона: «десять-двенадцать точечных месторождений»)? Ищем в законе, но абсолютно никаких ограничений не находим. Да и дальнейшая практика, которой я коснусь ниже, подтвердила: только дай возможность — сдадим все без оглядки...

Таким образом, ни в одном из пяти ключевых стратегических вопросов интересы России в этом законе оказались, мягко говоря, не защищены.

ДОБРО ПОЖАЛОВАТЬ В... СТОКГОЛЬМСКИЙ СУД

Но и этого мало. Как яркая иллюстрация того, что можно пролоббировать через наше Правительство и Государственную Думу, этот закон значительно любопытнее, нежели вы, читатель, даже и теперь думаете.

Так, чисто идеалистически предположим, что все почему-то будет честно. Но допустим, что наше Правительство при заключении какого-либо соглашения по этому закону ошиблось и передало месторождение в разработку не тем и не на тех условиях, на каких бы следовало. Сколько же лет нам в этом случае мучиться — пять, семь, десять? Это означало бы слишком легко выпутаться, но не для того такие законы принимаются. Срок действия соглашений — в соответствии с действующим гражданским законодательством (значит, можно и тридцать лет, а можно и пятьдесят...) и плюс допускается предусматривать в соглашениях последующее автоматическое продление срока их действия. То есть, по существу, соглашения могут быть практически бессрочны. И допущенную один раз ошибку исправить — невозможно никогда.

Пойдем в наших идеалистических предположениях дальше. Допустим, в отличие от известной нам практики, коррупция вдруг застеснялась и отступила и никаких ошибок Правительство не совершало. Соответственно, соглашения оказались заключены вполне в интересах России. Казалось бы, все в порядке?

Но спустя пять-десять лет наступили некие непредвиденные катаклизмы, форс-мажорные обстоятельства, и эти соглашения в таком виде перестали быть нам выгодны. Например, цена на нефть на мировом рынке подскочила в десять, двадцать и более раз. Расходы недропользователей стали просто копеечными по сравнению со стоимостью получаемой в качестве уже практически чистой прибыли доли нефти, а рентабельность проекта зашкалила для недропользователя за тысячи процентов. России стало абсолютно невыгодно терять свою нефть на таких условиях. Или другой пример: в добываемом сырье обнаружилась примесь (ранее неизвестный минерал или даже вновь открытый химический элемент и т.п.), являющаяся новым ресурсом, более ценным, чем изначально добываемое сырье — что делать?

И мировая практика, и наш Гражданский Кодекс предусматривают возможность пересмотра договоров и соглашений в судебном порядке по требованию одной из сторон в случае существенного (непредвиденного) изменения обстоятельств. Казалось бы, если мы собираемся передавать месторождения в разработку не так, как это принято в более цивилизованных странах (на пять-семь или максимум десять лет с последующим продлением лицензии в случае, если все в порядке и ничего радикально не изменилось), а сразу на двадцать пять — пятьдесят лет, то возможность пересмотра соглашений в судебном порядке по требованию одной из сторон в случае существенного изменения объективных условий — тем более необходимо предусмотреть? Но в законе было четко определено противоположное, противоречащее, повторюсь, и мировой практике, и нашему Гражданскому Кодексу: любые изменения — только по взаимному согласию сторон.

Таким образом, ни от прямой коррупции, ни от ошибки, ни от непредвиденного изменения ситуации мы не защищены.

Но и этого мало. Сказано, что по взаимному согласию сторон условия соглашений менять можно. Хорошо? Хорошо, если есть гарантии того, что российская сторона всегда будет действовать в интересах России. Но от имени России-то выступает ее исполнительная власть. Предположим, сейчас наша власть абсолютно не коррумпирована, просто кристально чиста. Но может в течение тридцати или пятидесяти лет даже в идеальной системе власти хотя бы на миг произойти какой-то сбой? Не допускать этого, согласитесь, нельзя. А значит, в этот момент «по взаимному согласию сторон» ничто не мешает произвольно скорректировать соглашения, сняв с недропользователя какие-либо обязательства перед нами, или даже досрочно расторгнуть соглашение, например, когда «сливки» сняты, а с «хвостами» недропользователю возиться невыгодно...

Если же вернуться от идеалистических допущений (о незапятнанном Правительстве) к нашим реалиям, то не менее актуальным оказывается и еще одно положение закона, предусматривающее возможность согласования условий ведения работ (в том числе и коммерческих!), не являвшихся условиями соглашения, в течение года уже после конкурса — вот где простор для взаимного вымогательства... Впрочем, как мы видели выше, «по взаимному согласию сторон» можно менять не только то, что не являлось условиями конкурса, но и вообще все, что угодно.

Итак, что же еще нужно так называемому инвестору, если второй стороной является не Россия, а ее органы исполнительной власти? Ведь «российско-африканская» практика известна: можно наобещать все, что угодно, выиграть конкурс (даже если он и проводился), а затем — за бусы и огненную воду — тихонько скорректировать условия и требования к недропользователю так, чтобы от прежних щедрых обещаний и жестких обязательств победителя конкурса не осталось ничего...

А теперь оцените. При приватизации госпредприятий на кон были выставлены ценности реальной стоимостью от тысяч до миллиардов долларов, единицы — до десятков миллиардов долларов. Про масштабы коррупции и злоупотреблений при этом со стороны родного Правительства — уже более или менее известно. Каковы же могли бы быть эти масштабы, если бы на кону оказались недра (передаваемые таким образом не во временную разработку, а практически навсегда), стоимостью в сотни миллиардов и триллионы долларов, да еще и с законным правом раздавать их произвольно?

Таким образом, уже понятно, что нам ничего бы не досталось, да еще и территория была бы, извините, загажена, в строгом соответствии с «общепринятыми международными правилами». Но предположим, что между Россией и недропользователем все-таки возник спорный вопрос. Например, мы считаем, что недропользователь нарушает даже и эти самые «общепринятые международные стандарты ведения работ» и уж слишком загрязняет нашу природу. Что делать?

По нормам и правилам цивилизованных стран, государство в таких случаях приостанавливает ведение работ или вообще лишает разработчика недр лицензии. А недропользователь, если не согласен, подает в суд и, если государство было не право, взыскивает в полном объеме ущерб. В нашем же случае иначе: ничего приостанавливать нельзя, можно лишь наблюдать, как, извините, загаживают твою землю, и подавать в суд...

Тогда, наверное, предусматривалось, что в каком-то другом законе оговорят ускоренную судебную процедуру? Не предусмотрено. Но даже если бы и было предусмотрено, это уже не важно. Почему? Да потому, что в этом же законе не случайно была оговорена возможность отказа от судебного иммунитета Российской Федерации и рассмотрения спорных вопросов в международных судах.

То есть в суд подавать можно, в частности, при спорных вопросах по сахалинским проектам, но только подавать придется в суд не российский, а ... Стокгольмский, да еще и руководствуясь законодательством третьих стран.

...Кстати, это случайно не наши ли родные российские органы власти, подавая в 2002 году документы на экстрадицию из Дании гр-на России А.3акаева, не обеспечили ни полноты документации, ни тождественности перевода запроса на английский и датский языки? И это в ситуации, когда, вроде бы, действительно хотели добиться результата. Чего же ожидать в случае, когда будут лишь делать вид, что отстаивают в Стокгольмском суде интересы страны, а на самом деле — все давно решено «по-понятиям» и все взятки на надежных счетах в дальних странах?...

ЗАЩИТИТ ЛИ МЕЖДУНАРОДНОЕ ПРАВО?

Но если и пытаться судиться всерьез, удастся ли нам что-то отвоевать, даже когда соглашения — явно несправедливые и кабальные?

Если судиться всерьез и даже суметь все правильно перевести на нужный язык, тем не менее, международное право нам здесь — не слишком большой помощник. То есть, конечно, международные законы, нормы и правила — важны. Они важны в том смысле, что самые сильные не нарушают их ... по мелочам. Но судьба самых крупных в мире запасов полезных ископаемых, вопрос установления над ними стратегического контроля — не мелочь. И надеяться, что в этом вопросе международное право станет для нас защитой, а для самых сильных в мире препятствием — непростительная наивность.

Если мы стратегический контроль над своими природными ресурсами упустим, то вернуть — не удастся уже никогда.

НА БИС: ВСЕ ЗАКОНЫ — В ПЕЧКУ, ПАРЛАМЕНТ — НА КЛЮЧ!

(перевод с иезуитского на человеческий)

Но даже и это еще не все. Как в том анекдоте: «Это, конечно, ужас, но еще не „Ужас-ужас-ужас!“». А что же возможно такое, последнее, дальше чего — уже некуда? Судите сами.

Открываем первую же страницу закона и читаем часть вторую пункта три статьи 1: «Права и обязанности сторон соглашения о разделе продукции, имеющие гражданско-правовой характер, определяются в соответствии с законодательством Российской Федерации, если соглашением о разделе продукции, в котором участвуют иностранные граждане и (или) иностранные юридические лица, не установлено иное.»

Надо ли эту замечательную формулировку переводить с иезуитского на человеческий, или и так все ясно? На всякий случай переведу: практически все российские законы можно с этого момента сжечь в печке, а Парламент навсегда закрыть за ненадобностью. Потому что будь эта норма реализована, в соглашении с иностранцами можно было бы записать абсолютно все, что заблагорассудится. И такая запись приобрела бы гражданско-правовой характер и имела бы силу выше, чем у российских законов.

Замечательная открылась бы перспектива — ведь на что только за соответствующий «откат» (и плюс гарантии неприкосновенности в случае чего) наши «профессионалы западного уровня» не согласятся? Вплоть до нашей обязанности свезти на какую-нибудь подконтрольную НАТО территорию и там складировать все наше ядерное оружие — чтобы не мешало недропользованию...

Абсурд, преувеличение? Конечно, преувеличение. Но, тем не менее, что бы там ни записали — даже право инвестора в случае, если нефти в месторождении не окажется, в качестве компенсации присвоить себе какую-нибудь часть территории России — перед высоким Стокгольмским судом такое условие соглашения было бы приоритетным по сравнению с не допускающими ничего подобного российскими законами...