Внебюджетные фонды классифицируются по нескольким критериям.

По охвату территории выделяются внебюджетные фонды: национальные (федеральные, региональные, местные), транснациональные, всемирные.

По периоду действия различают фонды: постоянные, временные, срочные.

По видам субъектов – учредителей внебюджетных фондов различают: межгосударственные, государственные, юридических лиц, физических лиц.

Основным является деление фондов по признаку целевого (функционального) назначения: социальные, экономические, экологические и др.

Об особенностях состава федеральных и региональных внебюджетных фондов в России можно судить по следующим примерам. На федеральном уровне функционируют следующие фонды: Федеральный фонд финансовой поддержки субъектов Российской Федерации, Федеральный фонд софинансирования социальных расходов, Фонд реформирования региональных и муниципальных финансов, Федеральный фонд регионального развития по субъектам Российской Федерации, Федеральный фонд компенсаций, Российский инвестиционный фонд информационно-коммуникационных технологий, Федеральный продовольственный фонд, Российский фонд фундаментальных исследований и др. В составе государственных федеральных целевых бюджетных фондов прежде значились: Федеральный дорожный фонд РФ (до 1 января 2005 г.); Федеральный экологический фонд РФ (упразднен 1 января 2001 г.); Федеральный фонд воспроизводства минерально-сырьевой базы РФ (упразднен с 1 января 2001 г.).

К региональным внебюджетным фондам относятся: Территориальный дорожный фонд Московской области, Фонд Государственного строительного надзора Московской области, Целевой бюджетный территориальный экологический фонд (Москва), Целевой бюджетный фонд развития территории Москвы, Целевой бюджетный фонд рекламы и городской информации (Москва), Продовольственный фонд (Ленинградская обл.), Лизинговый фонд (Ленинградская обл.), Фонд финансовой поддержки внутригородских муниципальных образований Санкт-Петербурга, Фонд компенсации Санкт-Петербурга и др.

Рассмотрим более детально внебюджетные фонды, выделенные по своему целевому назначению. Экономические внебюджетные фонды предназначены для решения важных общехозяйственных проблем, имеющих, как правило, программный характер (дорожное строительство и эксплуатация дорожного хозяйства, развитие таможенной системы, воспроизводство минерально-сырьевой базы и т. п.). Следует отметить, что еще в 1999 г. было принято Постановление Правительства РФ «Об утверждении порядка образования и использования внебюджетных фондов федеральных органов исполнительной власти и коммерческих организаций для финансирования научных исследований и экспериментальных разработок» № 1156.

Социальные внебюджетные фонды образуются для обеспечения важнейших конституционных социальных прав граждан России. Государство должно гарантировать населению определенный нормативный уровень потребления социальных услуг. Необходимые для этого значительные государственные финансовые ресурсы формируются и предоставляются населению через внебюджетные социальные фонды: Пенсионный фонд РФ, Фонд социального страхования РФ, федеральный и территориальные фонды обязательного медицинского страхования.

Наиболее крупным из всех социальных фондов по величине мобилизуемых ресурсов является образованный в 1990 г. Пенсионный фонд РФ , который является самостоятельным финансово-кредитным учреждением, наделенным статусом юридического лица. Пенсионный фонд подотчетен Правительству РФ и осуществляет деятельность на основе и в соответствии с законодательством РФ.

Осуществляемая в стране пенсионная реформа уже дала позитивные результаты. Однако в будущем предстоит решить ряд проблем, к числу которых относятся, как указано в Бюджетном послании Президента РФ (2007 г.), определение стратегии дальнейшей реализации пенсионной реформы и решение проблемы несбалансированности Пенсионного фонда Российской Федерации. В дальнейшем необходимо выполнить долгосрочные расчеты сбалансированности пенсионной системы, определить целевые ориентиры относительно уровня приемлемой налоговой нагрузки на фонд оплаты труда, сформировать механизмы укрепления накопительной составляющей пенсионной системы.

В перспективе перед всеми промышленно развитыми странами, включая Россию, возникнет проблема увеличения расходов на пенсионное обеспечение в связи с продолжающимся старением населения. Будет увеличиваться доля пенсионеров в составе населения страны и сокращаться доля лиц трудоспособного возраста, уплачивающих пенсионные взносы. Уменьшение числа лиц, уплачивающих пенсионные взносы, обусловлено также значительным количеством занятых в теневой экономике, наличием безработных и добровольно не занятых в экономике лиц трудоспособного возраста.

Пенсионная реформа призвана создать предпосылки для построения эффективной финансово-устойчивой пенсионной системы, обеспечивающей достойный уровень жизни пенсионеров. Для оценки эффективности пенсионной системы используется специальный показатель – коэффициент замещения, определяемый как отношение среднего размера пенсий к величине средней заработной платы, умноженное на коэффициент финансовой устойчивости пенсионной системы. Коэффициент финансовой устойчивости определяется как отношение имеющихся средств в Пенсионном фонде к необходимым средствам. В соответствии с Конвенцией МОТ для обеспечения достаточно высокого уровня жизни пенсионеров коэффициент замещения должен сохраняться на уровне не ниже 40 %. В России коэффициент замещения в 2005 г. составлял лишь 29 %. Прогнозы Министерства экономического развития и торговли РФ показывают, что к 2020 г. этот коэффициент может понизиться до 24–26 %. [40]

Для обеспечения эффективности пенсионной системы необходимо решать следующий комплекс организационных вопросов: установление на законодательном уровне правильного пенсионного возраста; контроль над целевым расходованием средств Пенсионного фонда; мониторинг формирования бюджета Пенсионного фонда; мониторинг коэффициента замещения; обеспечение достоверности долгосрочных социально-экономических прогнозов; использование дополнительных источников формирования доходной части бюджета Пенсионного фонда (налоги на табачные изделия, алкогольные напитки, игорный бизнес).

Финансовая система обязательного пенсионного страхования закреплена в Федеральном законе «Об обязательном пенсионном страховании в Российской Федерации». [41] Средства бюджета Пенсионного фонда Российской Федерации являются федеральной собственностью, не входят в состав других бюджетов и изъятию не подлежат. Бюджет Пенсионного фонда Российской Федерации является консолидированным, в его составе отдельно учитываются: суммы страховых взносов на накопительную часть трудовой пенсии; средства, направляемые на инвестирование; выплаты за счет средств пенсионных накоплений; расходы бюджета.

Средства бюджета Пенсионного фонда Российской Федерации имеют целевое назначение и направляются на:

• выплату трудовых пенсий и социальных пособий на погребение умерших пенсионеров, не работавших на день смерти;

• доставку пенсий, выплачиваемых за счет средств бюджета Пенсионного фонда Российской Федерации;

• финансовое и материально-техническое обеспечение текущей деятельности страховщика (включая содержание его центральных и территориальных органов);

• иные цели, предусмотренные законодательством Российской Федерации об обязательном пенсионном страховании.

Для обеспечения в среднесрочной и долгосрочной перспективах финансовой устойчивости системы обязательного пенсионного страхования в случае возникновения профицита бюджета Пенсионного фонда Российской Федерации создается резерв. Фонд социального страхования РФ , созданный в 1990 г., решает комплекс задач по обеспечению выплат пособий по временной нетрудоспособности, беременности и родам, решению задач по оздоровлению работников и ряда других задач в области социального страхования. Порядок формирования и расходования средств Фонда регулируется Правительством РФ. Денежные средства бюджетов фондов конкретных видов обязательного социального страхования расходуются на цели, устанавливаемые федеральными законами о конкретных видах обязательного социального страхования и о бюджетах фондов конкретных видов обязательного социального страхования на очередной финансовый год. Федеральным законом РФ «Об основах обязательного социального страхования» [42] закреплены следующие виды страхового обеспечения по обязательному социальному страхованию:1) оплата медицинскому учреждению расходов, связанных с предоставлением застрахованному лицу необходимой медицинской помощи;2) пенсия по старости;3) пенсия по инвалидности;4) пенсия по случаю потери кормильца;5) пособие по временной нетрудоспособности;6) пособие в связи с трудовым увечьем и профессиональным заболеванием;7) пособие по беременности и родам;8) ежемесячное пособие по уходу за ребенком до достижения им возраста 1,5 лет;9) пособие по безработице;10) единовременное пособие женщинам, вставшим на учет в медицинских учреждениях в ранние сроки беременности;11) единовременное пособие при рождении ребенка;12) пособие на санаторно-курортное лечение;13) социальное пособие на погребение;14) оплата путевок на санаторно-курортное лечение и оздоровление работников и членов их семей.

В случае нехватки в бюджете внебюджетного фонда обязательного социального страхования денежных средств для обеспечения установленных федеральными законами выплат Правительство Российской Федерации предусматривает дотации финансовой системе обязательного социального страхования в размерах, позволяющих обеспечить выплаты по обязательному социальному страхованию. Фонд обязательного медицинского страхования РФ был создан в 1991 г. Он призван гарантировать реализацию конституционного права граждан на получение медицинской помощи при наступлении страхового случая. Предусмотрены две формы медицинского страхования – обязательное и добровольное. Финансовые ресурсы для обязательного медицинского страхования, подобно средствам Пенсионного фонда РФ и Фонда социального страхования РФ, находятся в государственной собственности и не входят в состав федерального и территориальных бюджетов. Расходование средств Федерального и территориальных фондов обязательного медицинского страхования осуществляется на основе их бюджетов, утвержденных соответственно федеральным законом и законами субъектов Российской Федерации. В случае недостаточности указанных средств при формировании бюджетов территорий на предстоящий финансовый год предусматривается целевая дотация из бюджета вышестоящих органов исполнительной власти [43] . Законом «О медицинском страховании граждан в РСФСР» [44] предусмотрено распределение средств по двум основным направлениям:1) финансирование государственной, муниципальной систем здравоохранения;2) финансирование государственной системы обязательного медицинского страхования.

Финансовые средства государственной, муниципальной систем здравоохранения предназначены для реализации государственной политики в области охраны здоровья населения. Правительство Российской Федерации, правительства республик в составе Российской Федерации, органы государственного управления автономной области, автономных округов, краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга, местная администрация определяют размеры финансирования государственной, муниципальной систем здравоохранения. Финансовые средства государственной, муниципальной систем здравоохранения используются для: • финансирования мероприятий по разработке и реализации целевых программ в области здравоохранения;• обеспечения профессиональной подготовки медицинских кадров;• финансирования научных исследований;• развития материально-технической базы учреждений здравоохранения;• субсидирования конкретных территорий с целью выравнивания условий оказания медицинской помощи населению по обязательному медицинскому страхованию;• оплаты особо дорогостоящих видов медицинской помощи;• финансирования медицинских учреждений, оказывающих помощь при социально значимых заболеваниях;• оказания медицинской помощи при массовых заболеваниях, в зонах стихийных бедствий, катастроф и других целей в области охраны здоровья населения.

Финансовые средства государственной системы обязательного медицинского страхования формируются за счет отчислений страхователей на обязательное медицинское страхование. Для реализации государственной политики в области обязательного медицинского страхования создаются Федеральный и территориальные фонды обязательного медицинского страхования как самостоятельные некоммерческие финансово-кредитные учреждения. Фонды обязательного медицинского страхования предназначены для аккумулирования финансовых средств на обязательное медицинское страхование, обеспечения финансовой стабильности государственной системы обязательного медицинского страхования и выравнивания финансовых ресурсов на его проведение. Финансовые средства фондов обязательного медицинского страхования находятся в государственной собственности Российской Федерации, не входят в состав бюджетов других фондов и изъятию не подлежат. В состав расходной части бюджета Фонда обязательного медицинского страхования (ОМС) включаются:• расходы на выравнивание финансовых условий деятельности территориальных фондов ОМС в рамках базовой программы обязательного медицинского страхования;• расходы на выполнение целевых программ по оказанию медицинской помощи по обязательному медицинскому страхованию;• расходы на обеспечение целевых мероприятий по развитию и совершенствованию системы обязательного медицинского страхования, осуществляемых Федеральным фондом в централизованном порядке;• финансирование региональных целевых программ по охране материнства и детства в части мероприятий в рамках обязательного медицинского страхования.

В состав расходов бюджета территориального фонда включается финансирование территориальной программы ОМС, а также финансирование иных мероприятий, предусмотренных нормативными правовыми актами Российской Федерации по обязательному медицинскому страхованию. При этом расходы на финансирование территориальной программы включают расходы на ведение дела страховых медицинских организаций, выполнение управленческих функций территориальными фондами (филиалами), а также на формирование нормированного страхового запаса. Бюджет территориального фонда включает следующие виды расходов: [45]• финансирование территориальной программы ОМС;• финансирование иных мероприятий, предусмотренных нормативными правовыми актами Российской Федерации по обязательному медицинскому страхованию.

Расходы на финансирование территориальной программы ОМС включают расходы на: • выполнение территориальной программы ОМС;• выполнение управленческих функций территориальным фондом (филиалами).