9.1. Инвестиции как объект государственного регулирования

В развитии экономики любой страны важную роль играют инвестиции. От их объема, состояния инвестиционного процесса зависит решение многих социально-экономических задач, связанных с обеспечением экономического роста, соответствия структуры капитала и производства изменяющейся конъюнктуре рынка, роста жизненного уровня населения, конкурентоспособности хозяйствующих субъектов и страны в целом, макроэкономической стабильности.

Инвестиции – относительно новый для нашей экономики термин. В рамках централизованной плановой системы использовалось только одно понятие – «капитальные вложения», под которыми понимались все затраты на воспроизводство основных фондов, включая затраты на их ремонт.

В научной литературе эти два понятия трактуются по-разному. Традиционно под инвестициями принято понимать осуществление определенных экономических проектов в настоящем с расчетом получить доходы в будущем. Такой подход к пониманию инвестиций распространен в отечественной и зарубежной экономической литературе.

В широком смысле под инвестициями современная экономическая наука понимает затраты на производство и накопление средств производства и увеличение материальных запасов. А под средствами производства, инвестиционными товарами, капиталом – созданные человеком ресурсы, используемые для производства товаров и услуг, товары, которые непосредственно не удовлетворяют потребности человека.

Инвестиции, считает Э. Дж. Долан, совершаемые хозяйствующими субъектами, состоят из двух компонентов. Первый из них представляет собой инвестиции в основной капитал: приобретение вновь произведенных капитальных благ (производственное оборудование, здания производственного назначения, вычислительная техника и т. д.). Второй компонент – инвестиции в товарно-материальные запасы, представляющие собой накопление запасов сырья, подлежащего использованию в производственном процессе, и непроданных готовых товаров.

По мнению И.Т. Балабанова, инвестиции представляют собой применение финансовых ресурсов в форме долгосрочных вложений капитала. Похожее определение термина «инвестиции» дает А.С. Булатов. Инвестиции – сбережения, направляемые в хозяйственную жизнь; вложения в капитал. А капитал, по его мнению, представляет собой экономический ресурс, определяемый как сумма материальных, денежных и интеллектуальных средств, используемых для предпринимательской деятельности.

Очевидно, что последние трактовки сущности инвестиций являются неполными, так как рассматривают ее лишь с одной стороны и не затрагивают всех аспектов этой экономической категории.

Например, Д. Стоун и К. Хитчинг считают, что инвестиции – это расход наличных денег или их эквивалента, с тем чтобы в будущем получить сумму, превышающую израсходованные средства. Вложение спекулятивно по своей природе.

Г.Б. Поляк определяет инвестиции как долгосрочные вложения средств в целях создания новых и модернизации действующих предприятий, освоения новейших технологий и техники, увеличения производства и получения прибыли.

Аналогичной позиции придерживается С.А. Жданов, который понимает инвестиции как долгосрочное вложение капитала в предприятие, дело, различные отрасли хозяйства с целью получения прибыли.

Но эти определения также не лишены определенного недостатка, связанного с тем, что инвестиции не всегда предназначены только для получения прибыли. Прямые инвестиции направляются и на строительство школ, больниц, на природоохранные сооружения и другие объекты, связанные с решением социальных проблем. Естественно, это касается в основном государственных и муниципальных инвестиций.

В Федеральном законе от 25 февраля 1999 г. № 39-ФЗ «Об инвестиционной деятельности в Российской Федерации, осуществляемой в форме капитальных вложений» инвестициями называются все виды имущественных и интеллектуальных ценностей, вкладываемые в объекты предпринимательской и других видов деятельности, в результате которой создается прибыль (доход) или достигается социальный эффект. Однако нетрудно заметить, что данная трактовка понятия «инвестиции» сформулирована в общем виде.

Учесть основные моменты вышеназванных определений термина «инвестиции» можно следующим образом. Под инвестициями в широком смысле необходимо понимать денежные средства, имущественные и интеллектуальные ценности государства, юридических и физических лиц, направляемые на создание предприятий, обновление основных фондов, расширение, реконструкцию и техническое перевооружение действующих предприятий, приобретение недвижимости, на решение социальных проблем, а также на приобретение акций, облигаций и других ценных бумаг и активов, в результате чего создается прибыль (доход) или достигается социально значимый эффект.

Таким образом, инвестиции – более широкое понятие, чем капитальные вложения. Термин инвестиции имеет финансовое и экономическое определение. Согласно финансовому определению, инвестиции – это все виды активов (средств), вкладываемых в хозяйственную деятельность в целях получения дохода. Экономическое определение формулируется следующим образом. Инвестиции – это расходы на создание, расширение, реконструкцию и техническое перевооружение основного капитала, а также не связанные с этим изменения оборотного капитала.

Инвестиции принято делить на портфельные и реальные.

В зависимости от объекта инвестирования инвестиции делятся на производственные и финансовые. Производственные инвестиции представляют собой вложения средств в материальные и нематериальные активы предприятий. С их помощью обновляется действующее оборудование, расширяется производство, осуществляется научно-технический прогресс, готовятся кадры и развивается человеческий капитал, выполняются государственные инвестиционные программы и заказы. Финансовые инвестиции имеют целью капитализацию доходов, использование таких финансовых инструментов, как акции, облигации, банковские депозиты, сертификаты.

В международной статистической практике широко используется выделение в общем объеме инвестиций, предоставляемых государством или предприятиями одной страны другой, прямых и портфельных. Прямые инвестиции предполагают участие в их управлении или установление контроля над компанией за рубежом. Портфельными инвестициями называются вложения капиталов в иностранные облигации, ценные бумаги, акции зарубежных предприятий для получения дохода, а не установления контроля над хозяйственной деятельностью предприятия.

Инвестирование – сложный, многофакторный процесс. С его осуществлением связано решение многих макроэкономических задач. Оно невозможно только на базе рыночного саморегулирования. Рынок допускает множество провалов, которые можно ослабить или избежать, используя механизм государственного регулирования инвестиционного процесса.

В стабильной и развитой рыночной экономике, активно использующей инновационные и информационные технологии, многие проблемы инвестирования решаются на основе рынка как саморегулирующейся системы. Совсем по-другому дело обстоит в странах с переходной экономикой, к которым относится и Россия. В них, как правило, еще отсутствуют многие условия для использования движущих сил рынка. Значительная часть экономических структур, возникших в ходе рыночной трансформации, находится в состоянии становления. В таких условиях опора только на рынок не обеспечивает необходимых возможностей для осуществления инвестиционного процесса. Необходимо сочетание рыночного механизма с макроэкономическим механизмом регулирования процесса формирования, распределения и использования инвестиционных ресурсов.

Рыночный механизм предполагает свободу хозяйственного выбора и свободу хозяйственного действия в соответствии с целями и задачами хозяйствующего субъекта. Государственное регулирование инвестиционного процесса призвано не отменять принципы и механизмы рыночного хозяйствования и не заменять их директивным управлением, а, напротив, способствовать созданию благоприятных условий для активизации инвестиционной деятельности хозяйствующих субъектов на основе рыночного механизма.

На деятельность государства по регулированию инвестиционного процесса оказывают влияние состояние и уровень развития рыночного хозяйства, степень его ориентированности на решение социальных целей и задач. Но во всех случаях это регулирование представляет собой сложный процесс, включающий цели, субъекты, объекты и средства этого регулирования.

Подчинение действий всех субъектов инвестиционного процесса общей цели государства, выражающей направленность социально-экономического развития страны, служит средством сочетания экономических интересов участников этого процесса, активизации их инвестиционной деятельности.

Положение об общей цели государственной инвестиционной политики как о системообразующем факторе предполагает разграничение стратегии и тактики в инвестиционном процессе. В стратегическом плане государственная инвестиционная политика призвана обеспечить устойчивый рост уровня жизни населения на основе мобилизации и рационального использования инвестиционных ресурсов. В краткосрочном периоде эта политика не исключает частных целей и задач, обусловленных конкретной текущей макроэкономической ситуацией, неотложностью решения возникших проблем.

В выработке национальной инвестиционной стратегии ключевую роль играет установление разумных отношений государства и бизнеса.

Оно предполагает не прямое вмешательство государства в дела предприятий и предпринимателей, а координацию, содействие, формирование и наблюдение за правилами бизнеса. В рыночной экономике крупное, среднее, малое, в том числе и государственное предпринимательство – движущая сила экономического роста. Государство должно создавать условия для эффективной работы предпринимателей, устанавливать и поддерживать единые для всех правила хозяйственной деятельности.

Активная поддержка и снятие административных барьеров с предпринимательства всех форм и видов, его развитие составляют основу государственной инвестиционной политики. Этому должны быть подчинены правовая, налоговая, банковская, земельная реформы. Все они обеспечили бы существенное улучшение инвестиционного климата в стране, создание условий для притока инвестиционных ресурсов в экономику, активизацию инвестиционного процесса в национальном масштабе. Государство своим участием в инвестиционном процессе ставит целью создание такой системы условий и форм, которая ориентируется на выбор наиболее эффективных вариантов использования имеющихся инвестиционных ресурсов.

Важно при этом учитывать, что государственное участие в инвестиционной деятельности влечет за собой определенные расходы государства и органов управления различного уровня. Поэтому оно должно быть тщательно соразмерено с ожидаемыми результатами и подвергаться частому пересмотру для подтверждения его целесообразности и масштабов.

Экономическая роль государства в инвестиционном процессе определяется различными показателями. Среди них наиболее важны два – объем инвестиций в государственном секторе экономики и объем государственных инвестиций из федерального бюджета страны. Возможность и реальность участия государства в инвестиционном процессе обеспечиваются не только тем, что государство является крупным собственником и распоряжается значительной частью ВВП и имуществом государственных предприятий, а также тем, что в руках государства сосредоточены правовые рычаги и структуры, реализующие его функцию собственника.

Кроме прямого участия в инвестиционной деятельности государство может регулировать инвестиционный процесс. Государственное регулирование инвестиционного процесса – это система мер законодательного, исполнительного и контролирующего характера, осуществляемых правомочными государственными учреждениями для стимулирования инвестиционной активности и на этой основе экономического роста. Сегодня инвестиции – неотъемлемый атрибут макроэкономического механизма регулирования экономики. Причем число и разнообразие форм и методов использования инвестиций как инструментов воздействия на макроэкономическую ситуацию за последние годы существенно возросли.

Государственный механизм регулирования инвестиционного процесса должен стать постоянным функционирующим механизмом в национальной экономике. Системы свободного рынка и директивного управления инвестиционным процессом изжили себя, и на смену им приходит система управления инвестициями, сочетающая рыночные и государственные методы регулирования. Поэтому задачи государственного регулирования инвестиционной деятельности – объединение преимуществ государственного регулирования инвестиций и рыночных преимуществ. Там, где рынок не может обеспечить оптимальное распределение инвестиционных ресурсов и, следовательно, терпит неудачу, рыночное саморегулирование инвестиционного процесса должно быть дополнено различными формами государственного участия. И наоборот, неэффективность государственных предприятий в инвестиционной сфере требует использования более гибких частных и смешанных форм инвестирования.

Концентрация производства и капитала, наличие крупных монополий и финансово-промышленных групп (ФПГ), успехи прогнозирования, компьютеризация и информатика усиливают необходимость и расширяют возможности государственного регулирования инвестиционной деятельности вплоть до учета размеров инвестиционного рынка, планомерного его регулирования в национальном масштабе.

В инвестиционной деятельности обе стороны – рынок и государство – значимы, и поэтому важно их оптимальное сочетание: нельзя абсолютизировать роль государства в инвестиционном процессе и недооценивать роль рыночных инструментов. Вместе с тем нельзя преувеличивать и возможности государства, не признавая роль саморегуляции и активизации инвестиционной деятельности. Разумный синтез государственного регулирования и механизма рынка позволяет решать основные инвестиционные задачи. Масштабы государственного участия в инвестиционном процессе не могут быть чрезмерны. Они зависят как от экономического порядка (уровни экономического развития, инвестиционной активности), так и от национальной специфики (традиционная роль государства в обществе). Точно определить приоритет того или иного невозможно. С уверенностью можно сказать, что государственное регулирование рыночного механизма в инвестиционной деятельности оправданно и допустимо в таких масштабах, которые способствуют повышению ее активности. В любом случае государственное регулирование инвестиционной деятельности должно быть ограничено, и поэтому одна из основных задач в инвестиционной сфере – добиться оптимального соотношения государственного механизма регулирования и рыночной стихии. Перекос в ту или иную сторону неизбежно приводит к негативным результатам.

Не менее важна проблема активизации инвестиционной деятельности государства. Системой определенных мер в области бюджетной, финансовой, кредитной и фискальной политики государство пытается поддержать нормальное функционирование рыночного механизма в инвестиционной сфере, преодолеть последствия инвестиционного кризиса, обеспечить условия повышения инвестиционной активности. Для этого оно стимулирует совокупный спрос на инвестиции, регулирует банковский процент и налоговые ставки.

Через регулирование инвестиций государство оказывает воздействие на темпы и пропорции общественного производства, используя при этом финансовый и денежно-кредитный механизм. Например, для стимулирования частных инвестиций, осуществляемых за счет кредитов, государство покрывает часть ссудного процента за счет собственных средств. Такая политика требует от государства гораздо меньше ресурсов, чем если бы оно само занималось инвестированием проектов.

Вся деятельность государства в инвестиционной сфере в конечном счете должна быть направлена на обеспечение экономического роста, который осуществляется в интересах членов общества. Сфера государственного инвестирования достаточно широка, но в основном оно развито в таких отраслях, где срок окупаемости и капиталоемкость сравнительно высоки.

Проведение государственной инвестиционной политики требует согласованных действий всех участников – Правительства РФ, Федерального Собрания, субъектов Федерации, предприятий, инвестиционных и финансовых институтов, общественных организаций. Но на сегодняшний день такой согласованности нет.

Инвестиционная политика государства проводится административными структурами, подчинена достижению установленной на прочной научной базе цели и рассчитана на определенное время. Она предусматривает направление финансовых средств на воспроизводство в соответствии с интересами государства в данных социально-экономических условиях. За интересами государства стоят концентрированные интересы всего общества. Государство выступает от его имени, будучи наделенным политической властью, и обладает способностью реализовать свою волю в правовых актах, приоритетном финансировании и прочих средствах регулирования инвестиционного процесса. Государство должно являться субъектом первого уровня управления, тогда как инвестиционным фондам, банкам, корпорациям, концернам, акционерным обществам и прочим участникам инвестиционного процесса надлежит играть роль субъектов второго уровня, что, впрочем, отнюдь эту роль не принижает. Вторичность здесь касается, разумеется, лишь генеральной направленности действий, а не их масштаба, эффективности. Подобное распределение ролей следует к тому же обеспечивать не столько прямыми властными акциями государства (хотя они, конечно, не могут не приниматься во внимание), сколько действенностью устанавливаемых им правил экономического поведения.

Во многих работах в настоящее время поднимаются проблемы совершенствования инвестиционной политики и государственного регулирования инвестиционной деятельности. Особенность этих работ заключается в том, что авторами предлагаются различные подходы к решению этой важнейшей проблемы, а основная дискуссия ведется о роли государства в регулировании инвестиционной деятельности. Мнения специалистов по этому вопросу можно обобщить следующим образом.

1. Государство принимает на себя большую часть инвестиционных функций, включая и финансирование. Полагают, что государство должно осуществить переход к координации всех инвестиционных ресурсов и инвестиционных направлений основных групп инвесторов с целью проведения эффективной инвестиционной политики.

2. Государство определяет основные направления инвестиционной политики, но участвует в финансировании только наиболее важных инвестиционных программ. Общая точка зрения сводится к тому, что средства из бюджета должны направляться на финансирование только тех строек и объектов, ввод в действие которых позволит обеспечить выполнение принятых государственных целевых программ структурной перестройки экономики России.

3. Государство предоставляет инвесторам значительную свободу действий, оставляя за собой лишь небольшую часть функций регулирования.

В последние годы наблюдается все более возрастающее внимание к проблеме управления инвестиционной сферой. Большая группа экономистов работает над проблемой определения инвестиционных приоритетов. Так как основа приоритетности состоит в выявлении наиболее перспективных направлений инвестирования и сосредоточении на них финансовых ресурсов, поэтому чем уже спектр направлений или чем меньше приоритетов, тем активнее и сильнее инвестиционная политика. И наоборот, чем больше приоритетов, тем пассивнее и слабее инвестиционная политика или тем меньше ее результативность.

 

9.2. Государственное финансирование инвестиций

До реформ управление инвестиционным процессом в России осуществлялось путем директивного централизованного планирования. Реформы привели к децентрализации управления инвестициями, демонтажу системы планирования, переходу к управлению на базе рыночных отношений. Но наряду с косвенным регулированием с помощью налоговых ставок, инвестиционных кредитов, бюджетных дотаций и ссуд государство обязано применять прямые методы управления государственными инвестициями.

Государство проводит инвестиционную политику, непосредственно управляя государственными инвестициями через министерства и ведомства, специально определяет порядок инвестирования за счет средств бюджета на основании президентских и правительственных программ. Перечень федеральных целевых программ и объем их финансирования из бюджета предусматриваются законом РФ о федеральном бюджете на очередной год. Крупные инвестиционные проекты подвергаются независимой экспертизе.

В настоящее время инвестиционной деятельностью в России управляет ряд министерств, ведомств, государственных организаций: Минэкономразвития, Минимущество, отраслевые министерства и ведомства, Государственная инвестиционная корпорация, Российская финансовая корпорация. Эти структуры участвуют в реализации инвестиционных проектов и подготавливают документацию для получения необходимых объемов инвестиций.

Государственные инвестиции сегодня составляют около 1 %, они направляются прежде всего на реализацию Федеральной инвестиционной программы: около 70 % – в социальную сферу, 20 % – на поддержку, стимулирование частных инвестиций, 10 % – в важнейшие производственные отрасли. Централизованные инвестиции меняют форму безвозвратного бюджетного финансирования на кредитование на возвратной и платной основе. Безвозвратное бюджетное финансирование сохраняется для объектов социальной направленности как не имеющих собственных источников финансирования.

Прямые государственные инвестиции за счет средств федерального бюджета направляются на развитие социального комплекса (образование, здравоохранение, культура, социальная защита, средства массовой информации), жилье для малообеспеченных семей, на конверсию оборонной промышленности, финансирование проектов на конкурсной основе, поддержку угольной промышленности, оздоровление убыточных производств, экспортно-ориентированных отраслей.

Инвестиционные проекты могут реализовываться за счет средств от размещения ценных бумаг эмитентов. Из федерального бюджета выделяются средства на безвозвратной основе на строительство, техническое перевооружение и реконструкцию негосударственным коммерческим организациям при условии увеличения доли собственности России в уставном капитале таких организаций путем передачи в федеральную собственность по номинальной стоимости дополнительного пакета акций на сумму предоставленных средств, а также при наличии экономического обоснования и необходимой проектно-сметной документации. Ряд направлений инвестиций финансируется на условиях возвратности и платности.

Размещение централизованных инвестиционных ресурсов производится на конкурсной основе. При Минэкономразвития России образована Комиссия по инвестиционным конкурсам.

При ухудшении ситуации в области государственных инвестиций применяется государственное стимулирование частных инвестиций – предоставление государственных гарантий инвесторам, участвующий в реализации инвестиционных проектов реального сектора экономики. На эти цели в 1999 г. было предусмотрено 50 млрд руб. Государственная поддержка должна была быть сосредоточена в первую очередь на проектах, обеспечивающих производство жизненно необходимых товаров, а также импортозамещающей, высокотехнологичной и наиболее эффективной экспортно ориентированной продукции, имеющей зарубежные аналоги.

Государство поддерживает инвестиционные проекты по приоритетным направлениям научно-технического прогресса. В этих целях создан Федеральный фонд производственных инвестиций. Основные задачи фонда – участие в разработке, экспертизе, конкурсном отборе и реализации инновационных проектов, подготовка и освоение производств принципиально новых видов продукции и технологий путем финансирования строительства и технического перевооружения объектов, создания уникальных установок. В Федеральной инвестиционной программе для фонда отдельной строкой выделяются государственные инвестиции в размере 1,5 % государственных централизованных капитальных вложений. Инвестиции фонда направляются на поддержку тех проектов, которые не включены в состав федеральных целевых программ. Финансирование осуществляется как на возвратной, так и на безвозвратной основе.

Разработку и реализацию инвестиционных проектов, повышение наукоемкости производственной сферы обеспечивают инжиниринговые центры. В стране создается их межрегиональная и межотраслевая сеть. Утверждена федеральная целевая программа «Российская инжиниринговая сеть технических нововведений». Из федерального бюджета выделяются средства на финансирование мероприятий «Инжиниринг-сеть России».

Строительство объектов для федеральных государственных нужд осуществляется на основе заключения и исполнения государственных контрактов. При формировании государственной инвестиционной программы на очередной год Минэкономразвития России предусматривает капитальные вложения по вновь начинаемым стройкам и уточняет их по переходящим стройкам с учетом прогноза индекса цен на строительную продукцию. Минфин России выделяет средства на финансирование капитальных вложений исходя из их плановых направлений. Государственные заказчики подают заявки на средства, выделяемые из федерального бюджета на возвратной и безвозвратной основе. Включение вновь начинаемых строек и объектов капитальных вложений по годам на весь период строительства – государственная гарантия непрерывности их финансирования до завершения строительства в установленные сроки.

Основные функции Государственной инвестиционной корпорации – экспертиза, конкурсный отбор и реализация инвестиционных проектов за счет централизованных капитальных вложений, выделяемых Правительством РФ, а также кредитов Центрального банка, привлеченных и собственных средств. Корпорация выступает гарантом иностранных и отечественных инвесторов, участников внешнеэкономической деятельности по торговле стратегическими материалами.

Важная задача корпорации – делегирование государственных функций стратегического инвестора частному капиталу, размещение бюджетных средств на рыночных принципах по критериям высокой прибыльности вкладываемого капитала, рациональное сочетание бюджетных и частных источников финансирования.

Программным документом, определяющим курс выхода из инвестиционного кризиса и условия для активной инвестиционной деятельности в стране, является Комплексная программа стимулирования отечественных и иностранных инвестиций в экономику России. Она характеризует сложившуюся ситуацию в инвестиционной сфере, содержит предпосылки роста инвестиций и задачи по их стимулированию, пути создания благоприятного инвестиционного климата, направления поддержки инвестиционной деятельности, организационно-правовые условия инвестирования. Важно также, что в программе выделен специальный раздел по снижению трансакционных издержек инвесторов, не относящихся к прямым затратам на реализацию конкретных проектов.

Такой подход к использованию ограниченных государственных средств на финансирование инвестиций рационален. Он не противоречит государственной поддержке частных инвесторов, которые рискуют собственным капиталом и не могут допустить его неэффективное использование.

В настоящее время реализуется, прежде всего, подход, предусматривающий государственное участие (до 20 %) в финансировании инвестиций по проектам, прошедшим конкурсный отбор. Условия участия в конкурсе предусматривают сроки окупаемости вложений до двух лет, при этом должно быть доказано, что выпускаемая продукция обеспечена платежеспособным спросом. Средства частного инвестора-собственника должны составлять не менее 20 % (остальное может покрываться за счет кредита).

Государственные гарантии рассматриваются многими инвесторами как наиболее предпочтительная форма государственной поддержки. Они пока не получили реализации, кроме отдельных случаев, связанных с международными соглашениями. В соответствии с разработанными условиями эти гарантии не будут охватывать всей суммы риска, но в отношении определенной части его предусматривается возврат ресурсов в случае срыва высокоэффективного инвестиционного проекта, прошедшего сертификацию, по независящим от инвестора причинам. При этом инвестор, в свою очередь, должен представить встречные гарантии обязательства, включая залоговые. За счет бюджетных и внебюджетных источников намечается создание Фонда государственных гарантий высокоэффективных проектов на основе организации залоговой системы, отвечающей требованиям мирового уровня.

Важное значение имеет такой инструмент государственной поддержки инвесторов, как бюджет развития. В нем сосредоточена только часть ресурсов, выделяемых государством на инвестиционные цели. Финансовые ресурсы, необходимые для выполнения государством социальных обязательств, – строительство социально значимых и дорогостоящих инфраструктурных объектов, обслуживание технически сложных систем (атомные электростанции, аэронавигация) – обеспечиваются по обычной схеме через текущий бюджет.

Построение бюджета развития базируется на следующих основных положениях:

✓ использование заемных средств для финансирования инвестиционных проектов, эффективность которых гарантирует возврат заемных средств;

✓ отделение финансирования исполнения бюджета развития от текущего бюджета;

✓ гарантирование непрерывности финансирования;

✓ создание механизма реализации бюджета развития, позволяющего индуцировать инвестиции через механизм гарантий, предоставляемых на конкурсной основе инвестором в пользу кредитующих банков, и путем наделения органа управления бюджетом развития собственными средствами.

Источники формирования бюджета развития – связанные иностранные инвестиционные кредиты под гарантии Правительства РФ (при связанном кредитовании государство не переводит заемщику бюджетные средства, а оплачивает товары и услуги, требуемые для реализации проекта, на условиях тендера среди поставщиков), инвестиционные кредиты Мирового банка реконструкции и развития и Европейского банка реконструкции и развития, средства из источников внутреннего заимствования на инвестиционные цели.

Ключевым моментом является то, что за бюджетом развития в законодательном порядке закрепляется определенная возрастающая по годам доля источников финансирования дефицита федерального бюджета. Другой источник доходов бюджета развития – возврат в него с процентами ранее предоставленных средств.

Эффективность средств бюджета развития обеспечивается конкурсным отбором финансируемых проектов и надежностью вложения финансовых средств. Реализация бюджета развития осуществляется на основе принципа проектного финансирования.

Государство за счет средств бюджета развития дает гарантии коммерческому банку на финансирование инвестиционного проекта в размере до 40 % ссужаемых инвестору средств. Такое ограничение предопределяется необходимостью адекватной ответственности банка за выбор клиента и проверку экономической эффективности проекта. Проводимая государством политика по внедрению бюджета развития и последовательное снижение ставки банковского кредита позволяют обеспечить рост инвестиций в реальном секторе экономики.

Бюджет развития – это финансовая система государства, построенная на привлечении внешних и внутренних ресурсов для финансирования инвестиционных программ. Он представляет собой экономическую систему постоянного действия, построенную на систематическом возобновлении кредитных ресурсов. Бюджет развития предполагает объемы и направления инвестиций, обеспечивающие стабильное формирование и расходование федерального бюджета без превышения долговых обязательств над финансовыми возможностями страны.

Объемы бюджета развития определяются Правительством РФ исходя из потребностей в инвестициях. Бюджет развития и инвестиционная программа рассматриваются Федеральной инвестиционной комиссией и утверждаются ежегодно.

Поддержка со стороны государства может быть оказана российским инвесторам, каждый из которых вкладывает в свой проект собственные средства в денежной форме в размере как минимум 20 % стоимости проекта. Государство может либо предоставить такому инвестору (по его выбору) кредит по льготной процентной ставке, либо выкупить у него соответствующую часть пакета акций. Размер такой поддержки – от 50 % для проектов, реализующих патенты российского происхождения, правом пользования которых обладают российские инвесторы, до 20 % – для обычных проектов.

Принципиальная особенность бюджета развития как источника финансирования капиталовложений состоит прежде всего в том, что формирование его доходной части не зависит от сбора налогов в силу ее привязки к долговым инструментам правительства. Такого рода займы будут выплачены с доходов от проектов, на финансирование которых они пойдут и не станут бременем для будущих поколений.

Закрепление за бюджетом развития строго определенных источников доходов позволяет сделать независимым поступление средств в бюджет развития от успеха или неуспеха в сборе налогов и обязательных платежей, а также исключить расходную часть бюджета развития из секвестра, что значительно повышает надежность непрерывного финансирования проектов, отобранных по конкурсу.

Существенное новшество бюджета развития – механизм гарантий, устраняющий одно из серьезных препятствий для получения долгосрочных кредитов – отсутствие высоколиквидного обеспечения. Для резкого снижения инвестиционных рисков, связанных с вложением крупных средств на длительный срок, государство предоставляет кредитору, вкладывающему в инвестиционный проект 20 % средств в денежной форме, гарантию возврата кредитору до 40 % не выплаченного ему основного долга.

 

9.3. Основные направления государственного регулирования инвестиций

Восстановление и развитие реального сектора экономики невозможны без долгосрочных инвестиций, которые неосуществимы без законодательства, определяющего национальный правовой режим инвестиционной деятельности и регламентирующего принципы и механизм взаимоотношений инвесторов с государственными органами, с одной стороны, а также с иными участниками экономических отношений и субъектами хозяйствования – с другой.

Однако разные реципиенты инвестиций (государственные и частные предприятия), разные источники инвестиций (средства бюджета и собственные средства частных инвесторов), разное происхождение инвестиций (отечественные и иностранные инвесторы), разные цели и способы инвестирования (на кредитной основе и путем вкладов в основной капитал реципиента) – все это затрудняет создание режима инвестиций с помощью однородных правовых механизмов, т. е. в рамках и средствами какой-либо одной отрасли законодательства. Этим объясняется многочисленность и разнообразие правовых норм и актов российского законодательства, регулирующих инвестиционный процесс.

Существующее законодательство, определяющее правовой режим инвестиционного процесса, – один из важнейших факторов активизации инвестиционной деятельности. Правовую базу деятельности хозяйствующих субъектов в инвестиционной сфере обеспечивает государство. Оно в лице его органов разрабатывает и принимает законодательные акты, регулирующие инвестиционную деятельность в стране и ставящие субъекты инвестиционного процесса в равные условия. Государство определяет права и формы собственности, правила ведения инвестиционной деятельности, устанавливает условия заключения и выполнения контрактов, предупреждает злоупотребления на инвестиционном рынке, обеспечивает защиту инвесторов. Государство не только определяет условия инвестиционной деятельности, но и защищает их, предоставляя такую защиту через суд. Если один из субъектов инвестиционного процесса нарушает контракт, то другой должен иметь возможность обратиться к государству за защитой.

Определение и защита правил инвестиционной деятельности – это не только право, но и обязанность государства. Для контроля за соблюдением законов создаются специальные органы, предупреждающие злоупотребление, обеспечивающие защиту инвесторам, принимающие действенные меры к нарушителям.

В развитом рыночном хозяйстве правовая основа инвестиционной деятельности представляет собой целостную систему взаимодополняющих, внутренне непротиворечивых законов, являющихся своеобразным кодексом государственного регулирования инвестиционного процесса. Хозяйственное законодательство должно четко определять права собственности и гарантии соблюдения контрактов, регламентировать деятельность формирующихся инвестиционных институтов, содержать правовые основы по защите прав инвесторов.

Особенно важна стабильность системы. Постоянные и существенные изменения в законодательстве оказывают дестабилизирующее воздействие на инвестиционную деятельность, формируя у инвесторов чувство неуверенности в завтрашнем дне. Обеспечение правовой базы инвестиционного процесса реализуется путем контроля за применением действующего законодательства и внесения в него частичных корректировок. Но прежде чем вносить коррективы в правовые нормы инвестирования, необходимо каждый раз соизмерять предполагаемый положительный эффект от таких изменений с ущербом от действующих норм и правил, что особенно важно для России.

Общеправовую основу государственного регулирования инвестиционной деятельности в России составляет система законодательных и подзаконных актов, содержащих нормы прежде всего гражданского, административного и финансового права. Гражданский кодекс Российской Федерации основывается на признании равенства участников, регулируемых им отношений, неприкосновенности собственности, свободе договора, недопустимости произвольного вмешательства кого-либо в частные дела, необходимости беспрепятственного осуществления гражданских прав, обеспечении прав на судебную защиту.

Для правовой базы в сфере регулирования инвестиционной деятельности характерен единый правовой режим функционирования на российском рынке как отечественных, так и иностранных инвесторов. Базовым нормативным актом, регулирующим в России собственно инвестиционную деятельность, служит Закон РСФСР от 26 июня 1991 г. № 1488-1 «Об инвестиционной деятельности в РСФСР».

Правовое регулирование инвестиционной деятельности основывается на комплексе мер налоговой, кредитной, бюджетной политики, взаимосвязанных и взаимообусловленных при их реализации, и четкой системе организации и управления инвестиционным процессом со стороны государственных органов. На сегодняшний день ими создана правовая база, включающая более 30 документов, охватывающих все основные аспекты инвестиционной деятельности: по иностранным инвестициям, налогообложению, конкурсному размещению централизованных инвестиционных ресурсов, бюджету развития, лизингу.

Государственное регулирование инвестиционной деятельности требует формирования соответствующей системы управления в виде специально уполномоченных органов, прежде всего в системе исполнительной власти. В большинстве стран этим занимается часто единственное правительственное ведомство с широкими полномочиями, включая право предоставления определенных льгот иностранным инвесторам.

В России государственное управление инвестиционной деятельностью пока распределяется между большим числом федеральных министерств и ведомств. Поэтому практически любое решение, касающееся серьезных инвестиционных проектов, в той или иной форме стимулирующее приток инвестиций в экономику страны, может по-прежнему келейно вырабатываться и приниматься в тиши правительственных и ведомственных кабинетов. В результате российское инвестиционное законодательство оказалось раздробленным и внутренне противоречивым. В этой связи часто меняющиеся правила игры для инвестирования частного зарубежного и отечественного капитала в России лишают уверенности серьезных инвесторов в стабильности российского законодательства, так как не обеспечивают гарантий правовой защиты их интересов при осуществлении долго– и краткосрочных вложений.

За годы экономических реформ в России практически с нуля была заложена и продолжает формироваться вполне цивилизованная система правового регулирования инвестиционной деятельности, определяющая правила и механизмы отношений государства с отечественными и зарубежными инвесторами. В то же время сложилась и система федеральных органов государственного регулирования и инвестиционной сферы. При этом функции государственного регулирования и координации инвестиционной деятельности в России в настоящее время рассредоточены между многими федеральными органами, каждый из которых реализует их в пределах своей компетенции и по своим направлениям.

Для целенаправленного и крупномасштабного привлечения инвестиций в российскую экономику существенными являются три условия:

1) разработка государственной инвестиционной политики, отвечающей долгосрочным национальным интересам, не подверженной сиюминутной политической конъюнктуре, волюнтаризму и непрофессионализму при принятии решений по ее реализации;

2) наличие ограниченного числа субъектов – государственных органов, прежде всего федерального уровня, с ясными и четко определенными полномочиями и обязанностями по формированию, координации и обеспечению инвестиционной политики;

3) существование полноценного и непротиворечивого законодательства, обеспечивающего стабильное и рассчитанное на длительную перспективу регулирование правил работы на российском инвестиционном рынке.

В инвестиционной деятельности от желания и воли инвесторов зависит очень многое. Но это вовсе не значит, что они делают все, что хотят. Свобода для инвесторов означает, во-первых, равные для них возможности, т. е. право для каждого начинать инвестиционную деятельность в соответствии со своими возможностями и интересами и беспрепятственно осуществлять ее в рамках закона, во-вторых, конкуренцию на инвестиционном рынке и эффективное распределение и использование инвестиционных ресурсов. Экономическая свобода, однако, отнюдь не предполагает отсутствия правовых, социальных и иных разумных ограничений на инвестиционную деятельность. Инвестиционные отношения закрепляются в структуре прав и через систему стимулов определяют поведение инвесторов в инвестиционной сфере. Поэтому законодательная основа общества – важная предпосылка становления инвестиционного рынка и одновременно следствие его развития.

В инвестиционной сфере, как и во всех остальных сферах экономической деятельности, необходимо соблюдение определенных общественных правил, чтобы разнообразные поступки инвесторов не привели к хаосу в инвестиционной деятельности, а превратились в стройную логическую совокупность инвестиционных процессов, способствующих стабилизации и росту экономики в целом. Эти правила возникают и изменяются в процессе экономического развития, устанавливаются общепринятой практикой или в административном порядке государством.

Одно из главных условий функционирования инвестиционной сферы – понимание, общественное признание этих правил и их обязательное соблюдение. Наиболее устойчивой инвестиционной сферой можно назвать ту, которая самовоспроизводится и при помощи экономических методов стимулирования и принуждения заставляет всех без исключения четко соблюдать ее правила. Такие правила называются инвестиционными институтами, а совокупность инвестиционных институтов представляет собой институциональную среду.

Понятие «институт» занимает чрезвычайно важное место в современном инвестиционном процессе. Нередко в понятие «институт» включают и экономические организации, и учреждения, например, такие как правительство, парламент, центральный банк, министерства, службы, комиссии. В некоторой степени это оправданно, поскольку все законы, распоряжения, указы, инструкции, нормативные акты, приказы исходят из этих ведомств, которые затем доводятся до инвесторов.

Но понятие «институт» более широкое. Институты – это и правила, по которым инвесторы взаимодействуют друг с другом и осуществляют инвестиционную деятельность. Совокупность правил образует инвестиционную среду. Поэтому когда говорят об институциональной среде, то фактически подразумевают соответствующую совокупность инвестиционных институтов. Система инвестиционных институтов по содержанию близка к понятию «рамочные условия инвестиционной деятельности».

Инвестиционные институты ограничивают и определяют поведение инвесторов в инвестиционной сфере, и поэтому институты часто называют «правилами игры». Причем эти «правила» заданы извне, инвесторы никак не могут их менять по своему усмотрению.

Инвестиционных институтов очень много. Важнейшим из них является договор – институт сделки, представляющий собой двух– или многостороннее соглашение, где оговорены права и обязанности его участников, направленные на установление, изменение или прекращение прав и обязанностей. Договор регулирует поведение контрагентов по определенным, известным этим контрагентам правилам, в соответствии с логикой инвестиционной деятельности, которой они заняты.

Другой вид инвестиционного института – право собственности, санкционирующее поведение инвесторов в инвестиционной сфере в отношении тех или иных инвестиционных товаров.

Для современной институциональной среды характерны две особенности. Первая связана с асимметрией информации в инвестиционном процессе, которая заключается в том, что один инвестор располагает заведомо большей информацией, чем другой. Вследствие этого партнер принимает решение на основе неполного и неточного знания инвестиционной обстановки. Для того чтобы упростить информационный обмен между инвесторами и внешним миром, необходимы устойчивые правила инвестиционной деятельности. Как раз для этого и создаются инвестиционные институты, т. е. правила и нормы. Знание и соблюдение этих правил облегчают взаимодействие между инвесторами в современной экономической жизни.

Вторая характерная особенность инвестиционной сферы – деперсонификация участников инвестиционного процесса. В отличие от прошлых времен, когда инвесторы действовали в рамках сравнительно небольших сообществ и часто были лично знакомы друг с другом, сейчас они разделены большими расстояниями и обычно не только не знают друг друга, но даже и не стремятся к установлению личных контактов. Участники инвестиционного процесса в таком случае как бы обезличиваются. Поэтому по-новому приходится решать проблему соблюдения контрактов, т. е. другим путем необходимо вести борьбу с возможными нарушениями одной или обеими сторонами условий инвестиционных соглашений. Если раньше выполнение соглашений обеспечивалось специальными органами административно-территориальных единиц, а также традициями и личным отношением, то теперь для этого требуется система хорошо отработанных и единых для больших территорий законов и механизмов принуждения к исполнению законов со стороны государства.

В высокоразвитых рыночных экономиках институциональная среда инвестиционной деятельности, сформировавшаяся в результате многовековой эволюции, чрезвычайно сложна. В этом ее достоинство. В такой среде инвесторы хорошо взаимодействуют, законодательство подробно регулирует весь спектр инвестиционной деятельности. Существует огромное разнообразие инвестиционных организаций, специализирующихся на узких направлениях инвестиционной деятельности. В этих условиях инвесторы функционируют в институциональной среде легко и свободно, что значительно облегчает им инвестиционную деятельность.

Накапливающиеся изменения в экономике обусловливают изменение правил и норм в инвестиционной сфере. В решении вопросов, связанных с изменениями институциональной среды, велика роль государства. Оно, с одной стороны, выступает как субъект инвестиционной деятельности. С другой стороны, государство наделено правом и обязанностью устанавливать и защищать обязательные для других субъектов инвестиционного рынка условия инвестиционной деятельности.

Формирование эффективной системы инвестиционных институтов – дело довольно сложное. Они призваны обслуживать инвесторов, создавать наиболее благоприятные условия для их деятельности. Но в действительности функционирование банков, фондового рынка и других элементов институциональной среды может вступать в явное противоречие с их основополагающими функциями, стать тормозом развития реального сектора экономики, активизации инвестиционной деятельности.

В системе мер по регулированию инвестиционной деятельности приоритетное значение имеет разработка государственной инвестиционной стратегии и настройка всей системы государственного регулирования на ее реализацию. Не имея основательно проработанной и четкой долгосрочной инвестиционной стратегии развития, государство вынуждено решать лишь текущие вопросы, подменять долгосрочные задачи краткосрочными.

Долгосрочные цели социально-экономического развития далеко не всегда совпадают с краткосрочными целями. Это несовпадение особенно характерно для периодов глубокого и долговременного трансформационного сдвига, в который вступила российская экономика. Чтобы добиться коренного перелома в социально-экономическом развитии страны, необходимо создание долгосрочной инвестиционной стратегии, предусматривающей существенный рост инвестиций, стимулирование деловой активности в реальном секторе экономики, активное использование для этого бюджетно-налоговых, денежно-кредитных рычагов при жестком соблюдении социальных параметров. Все это возможно только при значительном усилении властных регулирующих функций государства.

Средне– и долгосрочная инвестиционная стратегия призвана реализовать национально-экономические интересы России, обеспечить устойчивый рост жизненного уровня населения на основе экономического роста и повышения конкурентоспособности экономики страны. Она должна содержать комплекс мер, направленных на мобилизацию всех имеющихся национальных инвестиционных ресурсов, привлечение иностранного капитала и их рациональное распределение и использование. На реализацию этих мер должны быть направлены все инструменты бюджетной, налоговой, кредитной, валютной, денежной политики государства. Учитывая то, что Россия не прошла стадию ресурсосбережения, механизм государственного регулирования инвестиционной деятельности должен быть направлен на него. Средне– и долгосрочная инвестиционная стратегия России должна максимально учитывать современную глобализацию мировой экономики. Глобализация приводит к возрастанию роли инновационного сектора экономики, снижению стоимости капитала традиционных отраслей и особенно природно-сырьевых сфер. В этих условиях национальная инвестиционная стратегия должна быть ориентирована на развитие инновационного сектора экономики и отраслей, продукция которых является социальным благом и сырьем для инновационного сектора, на науку, образование, культуру. Тем более что в России существует большой задел в науке и технологии и очень высокий уровень образования.

Средне– и долгосрочная стратегия России призвана превратить инновационный сектор в основной источник доходов. Только на этой основе Россия сможет включиться на равных началах в распределение мирового дохода, интегрироваться в мировую экономику.

Сегодня в Западной Европе и Северной Америке создан мощный инновационный сектор, позволяющий им изымать огромную природно-ресурсную ренту, получать достаточно высокие сверхприбыли. Чтобы Россия не превратилась окончательно в донора этой ренты и сверхприбыли, требуется продуманная и обоснованная инвестиционная стратегия, выступающая основным инструментом регулирования инвестиционной деятельности. Сердцевина этой стратегии – создание благоприятного инвестиционного режима в стране.

 

Контрольные вопросы

1. Раскройте понятие инвестиций и определите их классификацию.

2. Дайте определение понятию «инвестирование».

3. Охарактеризуйте роль государства в инвестиционном процессе и как он развивался.

4. Раскройте правовую основу государственного регулирования инвестиционной деятельности.

5. Охарактеризуйте функционирование инвестиционной сферы.

6. В чем заключается проблема инвестиций в условиях рыночной экономики?

 

Тесты

1. Какие инвестиции предполагают вложение средств в материальные активы предприятия:

а) производственные;

б) финансовые;

в) портфельные?

2. Инвестиции – это:

а) денежные средства, ценные бумаги, иное имущество, в том числе имущественные права, вкладываемые в объекты предпринимательской и (или) иной деятельности в целях получения прибыли и (или) достижения иного полезного эффекта;

б) все виды имущественных и интеллектуальных ценностей, вкладываемые в объекты предпринимательской и других видов деятельности, в результате которой создается прибыль (доход) или достигается социальный эффект;

в) расходы на создание, расширение, реконструкцию и техническое перевооружение основного капитала, а также не связанные с этим изменения оборотного капитала;

г) все перечисленное.

3. Инвестиции принято делить:

а) на активные и пассивные;

б) портфельные и реальные;

в) прямые и косвенные.

4. Экономическая роль государства в инвестиционном процессе определяется:

а) объемом инвестиций в государственном секторе экономики;

б) объемом государственных инвестиций из федерального бюджета страны;

в) все перечисленное.

5. Роль государства в регулировании инвестиционной деятельности заключается в том, что:

а) государство принимает на себя большую часть инвестиционных функций, включая и финансирование;

б) государство определяет основные направления инвестиционной политики, но участвует в финансировании только наиболее важных инвестиционных программ;

в) государство предоставляет инвесторам значительную свободу действий, оставляя за собой лишь небольшую часть функций регулирования;

г) все перечисленное.