13.1. Сущность и содержание муниципального управления

Для муниципального управления системное представление его компонентов, элементов и их взаимосвязей имеет принципиальное теоретическое и методологическое значение. От того, что понимается под системой муниципального управления, какие и в каком порядке включаются в нее управленческие проявления, как они соотносятся между собой и реально взаимодействуют, следует, что является муниципальным управлением.

Прежде всего имеется в виду взаимосвязь субъекта муниципального управления (органов муниципального управления) с управляемой подсистемой (муниципальным образованием) (рис. 13.1). Однозначно можно сказать, что определенный субъект муниципального управления не может существовать без соответствующих управляемых объектов (просто теряется смысл их существования вообще), и только в совокупности они образуют систему муниципального управления. Она охватывает:

✓ организацию и функционирование субъекта управления – органов муниципального управления (управляющую подсистему);

✓ структуру взаимосвязей управляющей системы с управляемым объектом – муниципальным образованием (прямые и обратные связи);

✓ компоненты управляемой подсистемы и их отдельные элементы, которые создают во взаимосвязи структуру управляемой подсистемы и непосредственно воспринимают управленческие воздействия.

Рис. 13.1. Система муниципального управления

Доминантой элементов муниципального управления является его самоуправленческая природа. Именно она воспринимает объективные основы и субъективный фактор муниципального управления, непосредственно связана с управляемыми объектами и в свою очередь влияет на элементы муниципального управления (цели, функции, организацию) как напрямую, придавая им определенные качества, так и косвенно, через внутренние взаимозависимости самих элементов. Здесь законы, закономерности и принципы в отличие от других элементов муниципального управления олицетворяют определенные теоретические выводы и научные положения. Остальные элементы реализованы в самом муниципальном управлении.

При описании системных связей муниципального управления в таком виде надо учитывать, что перечисленные элементы сами обладают сложной, многоуровневой и иерархической организацией, проявляют себя в виде определенных подсистем: подсистемы целей и задач, функциональной структуры, организационной структуры, подсистемы управленческой деятельности и, конечно, подсистемы законов, закономерностей и принципов. Поэтому во всем многообразии ее трудно изобразить схематически, но каждый, кто теоретически или практически связан с управлением, представляет, что с каким бы единичным элементом управления он ни имел дело – компетенцией органов местного самоуправления, формами и методами их деятельности, их решениями или организационными мероприятиями, – этот элемент вписан через группу соответствующих элементов в подсистему управленческих элементов муниципального управления.

Муниципальное управление – это явление субъективное. Значит, проникая в объективное, стремясь способствовать его развитию, субъект управления использует для этого множество элементов, которые являются продуктом сознания людей. К ним можно отнести исходную информацию, знания и умения персонала, различные ресурсы, планы и их экспертизу, управленческие решения, определенные действия муниципальных служащих и других участников управленческого процесса, а также субъективные результаты управления, которые характеризуют не только объективное существование потребностей и интересов, но и их отражение в мыслях и чувствах людей. Все эти субъективные элементы проявляют себя в управлении в определенной логической последовательности. В этой подсистеме субъективных элементов муниципального управления содержится логика управленческой деятельности, понимание и соблюдение которой помогает при решении конкретных управленческих задач. Исходная информация служит началом управленческого цикла, далее необходимо обладать соответствующими знаниями и умениями, ориентироваться на правовые нормы и процедуры, учитывать имеющиеся человеческие, материальные и финансовые ресурсы, организационные формы, оптимизировать планы через экспертизу, на их основе принимать окончательные решения, вызывающие необходимые действия и в конечном итоге – приводящие к желаемым результатам. И так каждый раз по множеству проблем, связанных с удовлетворением потребностей населения.

В совокупности и во взаимосвязи система субъективно-объективных зависимостей, система управленческих элементов муниципального управления, система субъективных элементов муниципального управления в механизме формирования и реализации муниципального управления создают достаточно полное представление о системном строении муниципального управления. Одновременно эти подсистемы и механизмы служат методологической основой его анализа, использования возможностей для совершенствования муниципального управления.

Системное содержание муниципального управления предполагает, что среди элементов нет ни одного, который мог бы сам по себе содержать сущность муниципального управления и решать какую-либо управленческую задачу. Чтобы понять и практически реализовать управленческий смысл любого элемента муниципального управления, следует изучить, с одной стороны, те элементы, которые ему предшествуют, на него влияют и которые оно как бы включает в себя и передает по цепи элементов, а с другой – те, которые следуют за ним и в которых оно реализует свои потенциальные возможности. Здесь имеются в виду не только собственно управленческие характеристики элементов муниципального управления, но и их отражение в сознании участников управленческих процессов, их субъективный аспект. Последнее особенно актуально, поскольку по причине все еще низкой политической и управленческой культуры множества лиц, как в органах местного самоуправления, так и за их пределами, вследствие ограниченной управленческой информации и т. д., широко распространено непонимание содержания и назначение различных элементов муниципального управления, а иногда и превратное, извращенное их понимание (самоуправление подменяется государственным местным управлением, исполнительная власть становится над представительной). В результате используются не те элементы, которые пригодны для решения соответствующих управленческих задач, а если и используются, то не в рациональном и оптимальном их сочетании.

В сущности, муниципальное управление – это единство знаний, искусства и опыта. Следовательно, необходимым методологическим требованием при описании любой подсистемы муниципального управления (и любого его звена) – от управляемого объекта (муниципального образования в целом, определенной сферы, конкретного предприятия, организации, учреждения) и до органов муниципального управления – является учет всего многообразия взаимодействующих элементов и представление их в виде единой, объективно существующей системы.

 

13.2. Основные принципы муниципального управления

Понятие «муниципальное управление» отражает комплексное и многообразное явление, которое порождает различные подходы к его исследованию. Муниципальное управление имеет важное значение в настоящее время. Его цели и задачи определяются исходя из интересов местного населения. Функции управления различны, и эффективность их реализации напрямую зависит от своевременности и качества принимаемых управленческих решений. Соблюдение всех организационных принципов позволит повысить рациональность, гибкость, плавность, эффективность управленческой деятельности, применение новых методов управления. В настоящее время значительно возросла роль стратегического управления, которая облегчает управленческую деятельность.

Функции – это совокупность действий и операций, которые осуществляются управляющими субъектами для достижения определенных подцелей в рамках единой целенаправленной деятельности. Функции управления в социально-экономических системах (к которым относится и местное самоуправление) объективны по своей природе и реализуются путем принятия управленческих решений уполномоченными органами и должностными лицами.

Основными функциями управления выступают:

1) прогнозирование изменений в развитии каких-либо событий и процессов на основе полученной информации о прошлом и настоящем с учетом всех условий и факторов влияния;

2) планирование – определение направлений, формулирование целей, постановления;

3) контент-анализ при работе с нормативным материалом по вопросу компетентности субъектов и их информационной оснащенности при принятии управленческих решений;

4) сравнительный анализ при рассмотрении классификации управленческих решений, их роли и места в системе муниципального управления.

Основное требование к муниципальному управлению – его эффективность в достижении целей, реализации функций и задач. Выполнение данного требования зависит от целесообразности, своевременности, содержательности управленческих решений, которые являются важнейшим связующим звеном процесса управления.

На любом объекте муниципального управления непрерывно возникают ситуации, требующие от муниципальных органов и должностных лиц принятия тех или иных управленческих решений. Действовать правильно в таких ситуациях, обеспечивая наиболее эффективное функционирование муниципального образования, возможно лишь руководствуясь существующими принципами муниципального управления.

Принципы – важнейшая категория теории муниципального управления, одно из ее основополагающих начал. Они отражают сущность реальных процессов управления, подчиняющихся определенным законам. Поэтому они так же объективны, как и законы, которые в них отражаются.

Принципы муниципального управления – это важнейшие руководящие правила, которым должны соответствовать организация, функционирование и развитие системы муниципального управления. Они определяют требования к системе, структуре, организации и процессу управления, направления и условия принятия решений; они относятся и ко всей системе местного самоуправления в целом. Принципы, в соответствии с которыми должна формироваться, функционировать и развиваться система муниципального управления, называются общими, или основными, принципами муниципальными управления. Принципы управления отдельными подсистемами, элементами или сферами управления называются частными, или локальными, принципами управления. Все подсистемы муниципального управления, любые сферы деятельности создаются, функционируют и развиваются в соответствии не только с общими, но и частными принципами. Частных принципов много. Все частные принципы формулируются в виде правил или требований.

Принципы отличаются стабильностью, но вместе с тем они и динамичны в зависимости от организационно-политических и социально-экономических условий. Какие-то принципы управления со временем становятся важнее и необходимее, а какие-то проявляют себя в меньшей степени на том или ином этапе развития муниципального образования. Учет этого динамизма в изменении значимости отдельных принципов муниципального управления – важнейший показатель экономической культуры, эрудиции и квалификации муниципальных служащих и должностных лиц местного самоуправления. В принципах муниципального управления раскрываются подходы к построению, выбору способов, форм и методов осуществления управленческого воздействия субъекта на объект муниципального управления.

Принципы муниципального управления – это обусловленные природой местного самоуправления коренные начала и идеи, лежащие в основе организации и деятельности органов местного самоуправления, самостоятельно осуществляющих управление местными делами. В принципах муниципального управления находят отражение требования объективных закономерностей и тенденций развития местной власти. Для них характерно следующее:

✓ принципы предопределяют построение и функционирование муниципальной власти;

✓ выступая теоретической основой муниципального строительства, принципы помогают уяснить сущность муниципального управления, его отличительные черты и признаки;

✓ принципы выступают в качестве критерия оценки действующей системы муниципального управления, насколько она соответствует началам и идеям, выраженным в этих принципах;

✓ принципы муниципального управления, отражая сущностные признаки и черты муниципального управления, способствуют сохранению преемственности в развитии институтов муниципального управления.

Реализация принципов муниципального управления обеспечивается не только их правовым закреплением в законодательстве субъекта федерации и уставах муниципальных образований, но и системой соответствующих данным принципам организационных форм и методов муниципального управления. Исходя из специфики муниципального управления, ее общие принципы можно сформулировать следующим образом:

1) самостоятельность решения вопросов местного значения;

2) организационное обособление органов местного самоуправления в системе управления государством и взаимодействие с органами государственной власти в осуществлении общих задач и функций;

3) соответствие материальных и финансовых ресурсов полномочиям органов местного самоуправления;

4) ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением;

5) многообразие организационных форм осуществления муниципального управления;

6) соблюдение прав и свобод человека и гражданина;

7) законность в организации и деятельности органов местного самоуправления;

8) гласность деятельности органов местного самоуправления;

9) коллегиальность и единоначалие в деятельности органов местного самоуправления;

10) государственная гарантия муниципального управления.

Лишь руководствуясь всей совокупностью основных принципов в их единстве, можно обеспечить рациональный подход к муниципальному управлению и достижение высоких конечных результатов в развитии муниципального образования.

Принцип самостоятельности решения вопросов местного значения. Выделяются следующие основные черты, характеризующие содержание принципа самостоятельности муниципального управления:

✓ реализация данного принципа предполагает обеспечение финансово-экономической самостоятельности местного самоуправления. Органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы;

✓ органам государственной власти запрещено вмешиваться в деятельность органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения. Муниципальные органы самостоятельно устанавливают обязательные правила по предметам своего ведения, принимают планы и программы развития муниципального образования. Решения органов и должностных лиц местного самоуправления обязательны для всех расположенных на территории муниципального образования предприятий, учреждений и организаций независимо от их организационно-правовых форм;

✓ самостоятельность муниципальных органов в пределах их полномочий обеспечивается правом на судебную защиту. Согласно Европейской хартии о местном самоуправлении, органы местного самоуправления в пределах, установленных законом, обладают полной свободой действий для осуществления собственных инициатив по любому вопросу, который не исключен из их компетенции и не отнесен к компетенции другого органа власти.

Принцип организационного обособления органов местного самоуправления в системе управления государством и взаимодействие с органами государственной власти в осуществлении общих задач и функций. Конституция Российской Федерации утверждает, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Государство признает местное самоуправление в качестве самостоятельной формы осуществления народом принадлежащей ему власти. Народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления. Рассматриваемый принцип определяет основы взаимоотношений муниципальных органов между собой, муниципальных органов и органов государственной власти, а также статус муниципальных служащих.

Муниципальному образованию должна обеспечиваться экономическая и финансовая самостоятельность. При этом подчиненность одного муниципального образования другому не допускается. Наименование органов и должностных лиц местного самоуправления, порядок формирования органов местного самоуправления, компетенция, сроки полномочий, подотчетность, вопросы организации и деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления определяются уставами муниципальных образований.

На основе данного принципа строятся взаимоотношения органов и должностных лиц местного самоуправления с государственными органами и государственными должностными лицами. Законодательно закреплено следующее:

✓ образование органов местного самоуправления, назначение должностных лиц местного самоуправления органами государственной власти и государственными должностными лицами не допускается;

✓ осуществление местного самоуправления органами государственной власти и государственными должностными лицами не допускается;

✓ должностные лица местного самоуправления не относятся к категории государственных служащих;

✓ решения органов и должностных лиц местного самоуправления могут быть отменены органами и должностными лицами, их принявшими, либо признаны недействительными по решению суда.

Законодательство обеспечивает защиту органов местного самоуправления от незаконного вмешательства государственных органов в их деятельность, но и устанавливает основы их взаимодействия.

Принцип соответствия материальных и финансовых ресурсов полномочиям органов местного самоуправления. Европейская хартия о местном самоуправлении исходит из того, что финансовые средства органов местного самоуправления должны быть соразмерны предоставляемым им полномочиям. Этот принцип муниципального управления также закреплен в Конституции Российской Федерации и законодательстве о местном самоуправлении. Без его реализации невозможно обеспечить самостоятельность, реальность и эффективность муниципального управления.

Конституция Российской Федерации гарантирует экономическую и финансовую самостоятельность местных органов власти, признает и защищает наравне с другими формами собственности муниципальную собственность. В муниципальной собственности находятся: имущество органов местного самоуправления, включая средства местного бюджета и другие финансовые ресурсы; муниципальный жилищный фонд; объекты инженерной и социальной инфраструктуры; предприятия, земельные участки и другое движимое и недвижимое имущество. Она представляет органам местного самоуправления право самостоятельно формировать, утверждать и исполнять местный бюджет, устанавливать местные налоги и сборы.

Неотъемлемым атрибутом каждого муниципального образования является муниципальная собственность и местный бюджет. По закону муниципальному образованию обеспечивается экономическая и финансовая самостоятельность. Он предусматривает, что в случае если в границах территории муниципального образования имеются другие муниципальные образования, то предметы ведения муниципального образования, объекты муниципальной собственности, источники доходов местных бюджетов разграничиваются законом субъекта Российской Федерации, а в отношении внутригородских муниципальных образований – уставом города.

Важной гарантией реализации этого принципа является финансирование осуществления отдельных государственных полномочий, которыми могут наделяться органы местного самоуправления, и компенсация дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти.

Принцип ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением. Население решает вопросы местного значения непосредственно или через органы местного самоуправления. Причем наличие у муниципального образования выборных органов является обязательным. Органы местного самоуправления наделяются в соответствии с уставами муниципального образования собственной компетенцией в решении вопросов местного значения. Данный принцип призван обеспечить:

✓ эффективность осуществления местных задач, отнесенных к ведению муниципального образования;

✓ учет и защиту интересов населения в деятельности органов местного самоуправления;

✓ тесную связь населения с органами и должностными лицами местного самоуправления.

Решение вопросов непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения, отнесенных уставом к его ведению, во многом зависит от того, насколько эффективно организована работа органов местного самоуправления. Поэтому в случае неудовлетворительного решения местных вопросов претензии населения должна быть обращены к органам и должностным лицам местного самоуправления, а также к себе, ибо население самостоятельно формирует муниципальные органы.

Реализация этого принципа предполагает использование населением различных форм контроля за деятельностью органов и должностных лиц местного самоуправления, которые находят свое закрепление в уставе муниципального образования. Деятельность муниципальных органов должна исходить из интересов населения, его исторических и иных традиций. В уставе муниципального образования устанавливаются основания и виды ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением.

Принцип многообразия организационных форм осуществления муниципального управления. Для России характерно многообразие форм организации и осуществления муниципального управления. Это обусловлено рядом причин. Во-первых, на организацию муниципального управления оказывает влияние федеративное устройство нашего государства. Установление общих принципов организации местного самоуправления относится к совместному ведению федерации и субъектов. Во-вторых, Россия – многонациональная страна, регионы которой отличаются самобытностью, особенностью исторических и иных местных традиций и обычаев.

Особенности организации муниципального управления в России также обусловлены и разнообразием основных типов поселений. Их насчитывается около девяти основных типов, а с учетом подвидов, более 80 специальных типов поселений. Многообразие форм организации и осуществления муниципального управления связано также с возможностью самого населения избрать ту или иную его организационную модель. Населению предоставлено право самостоятельно разрабатывать и принимать свой устав, в котором закрепляются конкретные формы организации муниципального управления: структура и порядок формирования органов местного самоуправления; формы, порядок и гарантии непосредственного участия населения в решении вопросов местного значения; наименование и полномочия выборных и иных органов местного самоуправления.

Принцип соблюдения прав и свобод человека и гражданина. Значение этого принципа в муниципальной деятельности обусловлено тем, что Конституция Российской Федерации признает человека, его права и свободы высшей ценностью и устанавливает, что права и свободы человека и гражданина определяют смысл и содержание деятельности не только органов государственной власти, но и местного самоуправления.

Права и свободы гражданина реализуются прежде всего на местном уровне, там, где он живет, осуществляет трудовую, политическую и иную деятельность. Поэтому их реализация во многом зависит от деятельности органов местного самоуправления.

Осуществляя функцию охраны общественного порядка, оказывая содействие в проведении выборов в государственные органы власти, всероссийских референдумов, референдумов субъектов Российской Федерации, проводя муниципальные выборы и местные референдумы, органы местного самоуправления участвуют в создании необходимых условий для реализации личных и политических прав и свобод гражданина на местном уровне.

Организация местного самоуправления на территории дает возможность каждому жителю непосредственно участвовать в решении вопросов местного значения. Устав муниципального образования закрепляет конкретные формы, порядок и гарантии такого участия жителей в осуществлении местного самоуправления посредством форм прямого волеизъявления, а также через выборные и другие органы местного самоуправления.

Нормативные правовые акты органов и должностных лиц местного самоуправления, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, вступают в силу и применяются только после их официального опубликования.

Принцип законности в организации и деятельности органов местного самоуправления – один из основных конституционных принципов российской государственности: органы государственной власти, органы местного самоуправления, должностные лица, граждане и их объединения обязаны соблюдать Конституцию Российской Федерации и законы Российской Федерации. Принцип законности требует, чтобы организация и деятельность местного самоуправления осуществлялись на основе и в рамках закона. Государство, признавая и гарантируя местное самоуправление и муниципальное управление, обеспечивает вместе с тем соблюдение законности в системе муниципального управления – это контроль за органами местного самоуправления по соблюдению правовых норм. Он должен соответствовать двум критериям:

1) любой административный контроль над органами местного самоуправления может осуществляться только в формах и в случаях, предусмотренных Конституцией Российской Федерации или законам;

2) любой административный контроль за деятельностью органов местного самоуправления, как правило, должен быть предназначен лишь для обеспечения соблюдения законности и конституционных принципов.

Соблюдение законности в деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления обеспечивается прежде всего с помощью прокурорского надзора. Прокуратура осуществляет надзор за исполнением законов органами местного самоуправления, за соблюдением ими прав и свобод человека и гражданина. В целях осуществления своих функций прокурор, его заместители вправе присутствовать на заседаниях органов местного самоуправления, участвовать в рассмотрении внесенных ими представлений и протестов.

Прокуратура осуществляет надзор за исполнением федеральных законов и законов субъектов, а также уставов муниципального образования органами и должностными лицами местного самоуправления. Обеспечение законности в организации и деятельности органов местного самоуправления осуществляется также с помощью судебных органов. В судебном порядке могут быть обжалованы решения, принятые путем прямого волеизъявления граждан, а также решения и действия органов и должностных лиц местного самоуправления.

Соблюдение законности в организации и деятельности муниципальных органов обеспечивается контролем представительного органа местного самоуправления за деятельностью исполнительных и других органов, а также и должностных лиц местного самоуправления, что предусматривается уставом муниципального образования.

Контроль за соответствием устава муниципального образования Конституции Российской Федерации, федеральным законам и законам субъекта осуществляют субъекты Российской Федерации при государственной регистрации устава. В случае противоречия устава законодательству муниципальному образованию отказывают в государственной регистрации его устава. Однако данный отказ может быть обжалован в судебном порядке.

Принцип гласности деятельности органов местного самоуправления. Реализация этого принципа означает открытый характер деятельности органов местного самоуправления, систематическое информирование населения. В практике муниципального управления используются следующие способы обеспечения гласности:

1) информирование населения о заседаниях представительного органа местного самоуправления, о вопросах, решениях, обсуждаемых выборными и другими органами местного самоуправления;

2) органы местного самоуправления должны доводить до сведения населения содержание решений, принимаемых ими. Нормативные правовые акты органов и должностных лиц местного самоуправления вступают в силу после их официального опубликования. Кроме того, органы и должностные лица местного самоуправления обеспечивают каждому жителю возможность ознакомления с документами и материалами, непосредственно затрагивающими права и свободы человека и гражданина;

3) обязанность органов местного самоуправления – обеспечить получение жителю полной и достоверной информации о своей деятельности – предполагает использование традиционных организационно-массовых форм работы с избирателями: отчеты депутатов и выборных должностных лиц перед населением, их встречи с избирателями, выступление в средствах массовой информации, организация горячих телефонных линий, когда население может получить необходимую ему информацию.

Населению гарантируется возможность получения полной и достоверной информации о деятельности органов местного самоуправления. Большую роль в осуществлении принципа гласности в системе муниципального управления играют средства массовой информации. Вопросы организации и содержания муниципальной информационной службы, а также создание условий для деятельности СМИ муниципального образования относятся к предметам ведения местного самоуправления.

Последовательная реализация принципа гласности в деятельности органов местного самоуправления создает условия для участия населения в контроле за деятельностью муниципальных органов, в решении вопросов местного значения. Органы местного самоуправления обязаны рассматривать проекты правовых актов по вопросам местного значения, внесенные населением, на открытых заседаниях с участием представителей населения. Результаты рассмотрения должны быть официально опубликованы. Наиболее важные проекты решений по вопросам местного значения (например, проект устава муниципального образования) публикуются для их всеобщего обсуждения.

Принцип коллегиальности и единоначалия в деятельности органов местного самоуправления. Переход от коллегиальной формы исполнительной власти к принципу единоначалия произошел в муниципальном управлении со сменой государственной власти в России. Коллегиальное принятие решений исполкомами практически было прикрытием безответственности местной номенклатуры перед населением. Глава местной администрации осуществляет свои полномочия на принципах единоначалия, утверждая на деле принцип индивидуальной ответственности в деятельности исполнительно-распорядительных органов местного самоуправления. Закон, закрепляя коллегиальный порядок деятельности представительного органа местного самоуправления, оставляет, по существу, открытым вопрос о принципах организации и деятельности иных органов местного самоуправления. Данный вопрос должен регулироваться уставом муниципального образования. Органы, осуществляющие управление в системе муниципального управления, могут действовать как на основе коллегиальности (т. е. представлять собой коллегиальные органы управления), так и на основе принципа единоначалия. В любом случае эти органы в соответствии с уставом муниципального образования наделяются собственной компетенцией в решении вопросов местного значения и несут ответственность в случаях и порядке, установленных в уставе муниципального образования.

Коллегиальные начала в организации и деятельности представительного органа местного самоуправления проявляются в том, что данный орган является коллегиальным органом, численный состав которого определяется уставом муниципального образования, и свои решения он принимает в коллегиальном порядке. Устав муниципального образования закрепляет организационно-правовые гарантии коллективного принятия данным органом своих решений: это прежде всего требования кворума, необходимого для работы представительного органа, а также кворума, необходимого для принятия решения. Принцип коллегиальности работы представительного органа проявляется и на стадии подготовки проектов решений (привлечение представителей заинтересованных предприятий, учреждений, организаций, населения), в работе депутатских комиссий, образуемых представительным органом.

Принцип единоначалия, на основе которого может быть построена деятельность исполнительных органов в системе муниципального управления, допускает возможность использования коллегиальных начал, в частности, при подготовке проектов актов этого органа, выработке решений по наиболее важным вопросам местной жизни. В практике муниципального управления существуют примеры, когда деятельность главы местной администрации может сочетаться с работой коллегии, которая образуется при нем и выполняет совещательные функции.

Принцип государственной гарантии муниципального управления. Реализация этого принципа означает создание системы правовых гарантий защиты прав органов местного самоуправления.

Законодательство предусматривает материально-финансовое обеспечение осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, а также компенсацию дополнительных расходов, связанных с решениями, принятыми органами государственной власти. Конституция признает и защищает муниципальную собственность наряду с другими формами собственности.

Органы государственной власти федерации и субъектов обеспечивают муниципальным образованиям минимальные местные бюджеты путем закрепления доходных источников для покрытия минимально необходимых расходов. Государственная гарантия муниципального управления не исчерпывается созданием ее правовой базы и правового механизма защиты прав. Правительством в 1999 г. разработаны «Основные положения (Концепции) государственной политики развития местного самоуправления в Российской Федерации». В задачи государственной поддержки местного самоуправления входит: создание необходимых правовых, организационных, материально-финансовых условий для становления и развития местного самоуправления, оказание содействия населению в осуществлении права на местное самоуправление.

 

13.3. Особенности развития местного самоуправления в России на современном этапе

На протяжении всей своей истории Россия всегда была сильным государством с чрезвычайно централизованной властью. Первая система самоуправления в России (земство), которая быстро развивалась на протяжении нескольких десятилетий (начиная с 60-х гг. XIX в.), была полностью уничтожена большевиками, а ее опыт был полностью забыт. Жестко централизованный советский режим систематически принижал роль закона и одновременно бесконечно наращивал власть государства. В результате у советского народа было почти полностью искоренено чувство ответственности, личная инициатива и общинный дух (в отличие от советского коллективизма).

В настоящее время система самоуправления в России создается с нуля, и даже на этой начальной стадии она уже подвергается серьезной опасности: в последнее время растет число случаев упразднения в результате волюнтаристских решений, принятых администрациями субъектов Федерации. Своими действиями субъекты Федерации вторгаются в полномочия местных органов самоуправления. Они незаконно уменьшают круг ведения этих органов, распоряжаются муниципальной собственностью, формируют местные бюджеты и назначают глав администрации, а также членов представительных органов местного самоуправления (этот материал был собран группой экспертов из Комитета Думы по местному самоуправлению). Эта тревожная тенденция может объясняться заметным сдвигом в сторону более сильного и централизованного государства. Нет согласия между субъектами Федерации по основной концепции самоуправления или даже по тому, нужно ли вообще самоуправление. Федеральная конституция, предусматривающая институт самоуправления в РФ, не признается в качестве закона прямого действия по крайней мере в нескольких субъектах Федерации.

Муниципалитеты не имеют финансовой самостоятельности, которую они должны были бы иметь как единицы местного самоуправления. Местные налоги и долевые доходы от налогов составляют лишь малую часть бюджетов местного самоуправления. За пределами этого источника дохода муниципалитеты вынуждены выпрашивать субсидии либо у федерального правительства, либо у правительств субъектов Федерации. Эти правительства затем начинают вторгаться в полномочия муниципалитета, что, по существу, приводит к реставрации системы советского образца.

Концепция муниципальной собственности до сих пор остается весьма расплывчатой. Процесс приватизации еще не окончен, и в настоящий момент невозможно определить, что именно останется за федеральной, областной или муниципальной собственностью. Следовательно, остается неясным, какая собственность, предприятие или недвижимость будет облагаться муниципальным налогом или сколько налоговых поступлений сможет в будущем получать муниципалитет.

Психологически жители и руководители небольших, особенно городских, муниципалитетов не готовы к самоуправлению. Новоизбранные (или в некоторых случаях назначенные) главы органов местного самоуправления гораздо более склонны прислушиваться к мнению областных властей (которых они в большинстве случаев до сих пор считают своими начальниками), чем к мнению членов своей общины.

В декабре 1996 г. Независимый аналитический центр провел опрос общественного мнения жителей Ленинградской области по проблемам местного самоуправления. Согласно результатам исследования, население Ленинградской области в целом достаточно плохо знакомо с законодательством по местному самоуправлению. Только 21 % жителей читали текст закона о местном самоуправлении. Большинство опрошенных являются сторонниками централизованного управления (42 %), и только 23 % считают, что лучше самоуправление. Представляется достаточно очевидным, что даже при введении местного самоуправления в полном объеме любые действия федеральных или областных властей, направленные на укрепление центральной власти на местах, осуществление контроля над действиями местных властей от имени центральной власти, будут положительно восприняты большинством населения.

Причины негативного отношения жителей Ленинградской области к местному самоуправлению, усилившегося за последний год, становятся более понятны, когда видишь результаты опроса по кадровым проблемам. Очень кратко и сухо эти результаты можно сформулировать таким образом: «Управлять некому». За прошедший год и так бывший не особенно сильным оптимизм жителей по поводу способностей местных политиков и хозяйственников к управлению значительно уменьшился. Вывод о том, что именно разочарование в способностях местных политиков и хозяйственников к эффективному самоуправлению – причина негативного отношения к самой идее местного самоуправления, хорошо подтверждается анализом изменений общественного мнения о том, от каких конкретных условий или причин будет зависеть организация жизни на территории. За прошедший год уменьшилась доля тех, кто считал главной причиной положение в стране в целом, и увеличилась доля тех, кто считает самым важным честность чиновников (36 %). Эти изменения означают, что люди уже меньше связывают ситуацию в конкретном регионе с ситуацией в стране, т. е. приписывают больше ответственности за происходящее не Москве, а местным чиновникам. Данные однозначно свидетельствуют о резком падении доверия населения к местным властям, оказавшимся, по мнению людей, не способными к решению возникающих проблем.

Администрации городов одного завода сталкиваются с очень серьезными проблемами, связанными с приватизацией. Эти города были построены в советском прошлом специально для обслуживания крупных предприятий. Завод был смыслом бытия, а также источником средств существования для такого города. Жилье, коммунальные службы, услуги – все принадлежало предприятию. Сегодня, как только завод становится акционерным обществом, он прекращает финансирование инфраструктуры, поскольку это невыгодно. И тогда инфраструктура тяжким бременем ложится на скудный муниципальный бюджет, который не в состоянии это бремя вынести. В большинстве случаев это приводит к развалу муниципальных служб. Некоторые муниципалитеты пытаются привлечь частные предприятия к предоставлению услуг и содержанию коммунальной службы. Однако большинство муниципалитетов без энтузиазма относятся к такой инициативе, ибо они опасаются, что налоговые поступления, полученные от этих предприятий, будут отобраны администрацией субъекта Федерации.

По существу, нет системы юридической защиты местного самоуправления, прежде всего в том, что касается вопросов собственности. Ощущается острая потребность в развитии административного права по вопросам местного самоуправления, которое служило бы гарантом соблюдения прав человека как органами местного самоуправления, так и правительством.

Противодействие развитию местного самоуправления в России происходит из-за нежелания правительств высшего эшелона (федерального и субъектов федерации) делиться властью, собственностью и финансами с органами местного самоуправления.

В настоящее время качество жизни большей части населения Российской Федерации находится на низком уровне. В ближайшем будущем следует предусмотреть твердые гарантии, обеспечивающие качество жизни граждан, образующих местное сообщество, на уровне по крайней мере не ниже минимальных государственных социальных стандартов.

 

13.4. Правовые основы организации муниципального управления

Важные предпосылки для правового обеспечения содержит Конституция Российской Федерации, принятая в конце 1993 г. Она определяет принципы государственного устройства, основы экономических взаимоотношений Федерации, субъектов Федерации и местного самоуправления, правовые рамки осуществления экономической политики, в том числе в территориальном разрезе. В Конституции Российской Федерации с редкостной для такого общего правового документа конкретностью зафиксированы фундаментальные требования, обеспечивающие единство экономического пространства страны:

✓ равноправие субъектов Федерации во взаимоотношениях с федеральными органами власти;

✓ гарантируемое единство экономического пространства, свободное перемещение товаров, услуг и финансовых средств, защита конкуренции, свобода экономической деятельности, не запрещенной законом (ст. 8);

✓ недопущение установления внутренних таможенных границ, пошлин, сборов и каких-либо иных препятствий для свободного движения товаров, услуг и финансовых средств (ст. 74);

✓ запрещение введения и эмиссии других денег в России, кроме рубля (ст. 75).

Развитие нормативной правовой базы государственной региональной политики в виде федеральных законов, указов Президента, постановлений Правительства Российской Федерации, других федеральных нормативных актов, договоров и соглашений между Российской Федерацией и ее субъектами, а также законов и различных актов субъектов Российской Федерации осуществляется по двум линиям:

1) принятие федеральных законов и других нормативных актов, регулирующих важные сферы регионального (территориального) развития;

2) совершенствование правовых основ экономического федерализма.

Начиная с 1990 г. Россия создает новое правовое поле для региональной политики. Принятые федеральные законы и другие нормативные акты условно можно разделить на четыре группы.

Первая группа – это законы и акты, определяющие рамочные условия для региональной политики. Сюда, помимо цитировавшихся основных положений региональной политики (являющихся подзаконным актом), можно отнести Федеральный закон от 20 июня 1995 г. № 115-ФЗ «О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской Федерации», предусматривающий разработку прогнозов по регионам и народно-хозяйственным комплексам в территориальном разрезе.

Вторая группа – законы и акты по направлениям экономической и социальной политики с существенными региональными аспектами. Их перечень весьма длинный. Например, в него входят Бюджетный, Налоговый, Градостроительный кодексы, Закон РФ от 21 февраля 1992 г. № 2395-1 «О недрах», Федеральный закон от 23 февраля 1995 г. № 26-ФЗ «О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах», Федеральная целевая программа содействия занятости, Федеральная миграционная программа и т. д. Сюда следует отнести многие законы в области социальной, инвестиционной, ценовой, внешнеторговой политики, затрагивающие основные аспекты территориального и регионального развития. Важным нормативным документом для программ регионального развития является утвержденный правительством страны «Порядок разработки и реализации федеральных целевых программ и межгосударственных целевых программ, в осуществлении которых участвует Российская Федерация».

Третья группа – законы и акты, регулирующие развитие особых территорий.

Четвертая группа – законы и акты, устанавливающие дифференцированные по регионам социальные нормативы, являющиеся целевыми ориентирами в региональной экономической политике (РЭП). Такие нормативы необходимы для того, чтобы гарантировать населению компенсацию дискомфортных природно-климатических условий, транспортной недоступности и других негативных факторов посредством дополнительных доходов, расходов на социальные нужды. Региональные потребительские корзины по основным демографическим группам разрабатываются в соответствии с Федеральным законом от 24 октября 1997 г. № 134-ФЗ «О прожиточном минимуме в Российской Федерации». Важную роль в межбюджетных отношениях играют минимальные стандарты по социальному обслуживанию (образованию, здравоохранению, культурной сфере и т. д.), учитывающие региональные различия стоимости социальных услуг.

В развитии федеративных отношений приоритетной задачей является завершение законодательного разграничения полномочий между федеральными и региональными органами государственной власти. Для проведения РЭП особенно важно решение таких вопросов, как разграничение государственной собственности на природные ресурсы и получаемых от природопользования доходов, усовершенствование системы бюджетного федерализма, обеспечение социально-экономических прав граждан независимо от их местожительства.

Конституция РФ и предшествовавший ей Федеративный договор не решили существенную часть проблем распределения предметов ведения между уровнями Федерации (следовательно, и предметов федеральной и субфедеральной РЭП). Фиксируя области исключительного ведения субъектов РФ, Конституция сохраняет значительную область совместной компетенции, которая по идее может уточняться с учетом специфики субъектов Федерации.

Становление правового федерализма в России проходит с большими трудностями. В конституциях 19 республик из 21 содержатся положения, противоречащие Конституции страны. Расхождения с Конституцией Российской Федерации имеют также уставы (основные законы) краев и областей. Эти противоречия и расхождения касаются отнюдь не только государственно-политических моментов, но и злободневных экономических вопросов (собственность, налоги, бюджетные трансферты, правила торговли).

По данным Министерства юстиции Российской Федерации, только за 1996–1997 гг. в регионах было принято примерно 20 тыс. правовых актов (законов, распоряжений президентов республик и губернаторов), не соответствующих Конституции страны и федеральным законам. Главная подоплека этих правовых коллизий – столкновение интересов при распределении финансовых ресурсов. Например, некоторые регионы, вопреки Конституции Российской Федерации, закрепляют в своих конституциях и уставах вопросы финансового, валютного, кредитного и таможенного регулирования. Министерство по антимонопольной политике выявило массовые нарушения в регионах Закона РСФСР от 22 марта 1991 г. № 948-1 «О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках». Суть этих нарушений – создание благоприятных условий для своих предприятий и организаций и дискриминация чужих, взимание разного рода плат за товары, поступающие из других регионов.

Законодательный пробел в распределении предметов ведения и полномочий между уровнями Федерации с 1994 г. стал постепенно заполняться договорами и соглашениями, заключаемыми между центром и регионами (первый такой договор был подписан с Татарстаном). В течение 1994–1999 гг. этот процесс охватил более половины всех субъектов Федерации.

Отношение к этой государственно-правовой практике неоднозначно. С одной стороны, договоры и соглашения используются как правовой инструмент для учета специфики тех или иных регионов. С другой стороны, усиливают неоднородность правового пространства (правовую асимметрию Федерации), а в ряде случаев создают прецеденты конфедеративных отношений. Стало очевидным, что практику заключения двусторонних договоров необходимо поставить на законодательную основу.

В настоящее время в соответствии с Конституцией Российской Федерации роль местного самоуправления в осуществлении народовластия, правовые, экономические и финансовые основы местного самоуправления и государственные гарантии его осуществления устанавливают общие принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации и регламентируются Федеральным законом от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» с изменениями и дополнениями, внесенными Федеральным законом от 6 октября 2003 г.№ 131-ФЗ.

 

Контрольные вопросы

1. В чем заключается сущность муниципального управления?

2. Раскройте системное содержание муниципального управления.

3. Перечислите основные принципы муниципального управления и охарактеризуйте их.

4. В чем состоит противодействие развитию местного самоуправления вРФ?

5. Как в настоящее время действует система самоуправления?

6. Как происходит становление правовой основы в РФ?

 

Тесты

1. Что является субъектом муниципального управления:

а) муниципальное образование;

б) органы муниципального управления?

2. Муниципальное управление – это:

а) явление субъективное;

б) явление объективное;

в) явление субъективно-объективное.

3. Важнейшая категория теории муниципального управления, одно из ее основополагающих начал – это:

а) функции;

б) принципы;

в) управленческое решение.

4. Какой принцип является одним из основных конституционных принципов российской государственности:

а) принцип государственной гарантии муниципального управления;

б) принцип самостоятельности решения вопросов местного значения;

в) принцип законности в организации и деятельности органов местного самоуправления?

5. Система муниципального управления охватывает:

а) организацию и функционирование субъекта управления – органов муниципального управления (управляющую подсистему);

б) структуру взаимосвязей управляющей системы с управляемым объектом – муниципальным образованием (прямые и обратные связи);

в) компоненты управляемой подсистемы и их отдельные элементы, которые создают во взаимосвязи структуру управляемой подсистемы и непосредственно воспринимают управленческие воздействия;

г) все перечисленное.

 

Ключи к тестам