4.1. Сущность государственного бюджета и его функции
С возникновением государства и эволюцией общественных отношений органически связано существование и развитие бюджета. Наличие бюджетной формы стоимостного перераспределения обусловлено потребностями производственной и социальной сферы. Так как основу государственного регулирования социально-экономических процессов в обществе составляют отношения по поводу перераспределения доходов, то объективно существует необходимость удовлетворения растущих потребностей в общественных услугах, которую и обеспечивает бюджет. Следовательно, чтобы добиться успешного решения социально-экономических задач в обществе, необходимо иметь четкое представление о самом понятии «бюджет», принципах построения бюджетной системы страны, системе межбюджетных отношений, структуре доходов и расходов бюджетов разных уровней, методике их формирования и организации исполнения, приоритетных направлениях бюджетной политики государства.
Бюджет образует центральное звено системы финансов, отражает ее основные качественные признаки и представляет собой систему императивных (подчиненных) денежных отношений, в процессе которых образуется и используется бюджетный фонд. Следует отметить, что эта система более узкая по сравнению с системой финансов. В экономической литературе термин «бюджет» содержит различные по своей природе понятия:
✓ форма образования и расходования денежных средств для обеспечения функций органов власти;
✓ основной централизованный фонд денежных средств;
✓ основной финансовый план государства;
✓ совокупность денежных отношений как финансовый регулятор.
С другой стороны, в Толковом словаре современных бюджетных терминов даны иные определения.
Бюджет – общее название термина, обозначающего расчетную и ограничительную смету доходов и расходов и их роспись за определенный период времени, утверждаемую соответствующим решением и подлежащую исполнению индивидуальным или коллективным субъектом.
Государственный бюджет – система определенных денежно-распределительных отношений, регламентируемых государственными органами власти, по поводу перераспределения части национального богатства для образования и расходования основного централизованного фонда денежных средств государства.
Бюджетные отношения возникают между государством и другими субъектами воспроизводства – как юридическими, так и физическими лицами – в процессе мобилизации и использования денежных средств, необходимых для выполнения государственных функций – экономических, управленческих, внешнеполитических, социальных.
Количественную определенность наиболее важных общественных потребностей выражает бюджетный план (закон или решение о бюджете), который выступает как форма проявления общественного характера бюджетных отношений, как форма выражения их денежной природы.
Бюджет как экономическая категория обладает определенными специфическими чертами, которые выделяют его из системы финансовых категорий, – это отношения по поводу перераспределения национального дохода, общественное предназначение бюджета, проявление властных (императивных) отношений.
Бюджетные отношения складываются в процессе образования и использования централизованного государственного фонда, который необходим для удовлетворения общественных потребностей. Поэтому пропорции бюджетного перераспределения стоимости в большей мере, чем в других сферах финансовых отношений, определяются потребностями общества в целом. Подтверждением признака императивности в бюджетных отношениях является самостоятельность государственных организаций в формировании и использовании своих денежных фондов, возможность установления определенной добровольности участия субъектов воспроизводства в формировании децентрализованных внебюджетных фондов.
Принимая во внимание значимость роли бюджета в социально-экономическом развитии страны, очень важно определить его сущность как объективной экономической категории.
Трудности здесь связаны с тем, что данный термин в одном случае выражает совокупность особых сфер финансовых отношений, обусловленных существованием основного централизованного денежного фонда страны, а в другом – отражает форму практического использования бюджетных отношений, законодательное оформление соответствующего финансового документа и поэтому относится к надстроечным отношениям.
Сущность государственного бюджета как экономической категории проявляется в его функциях. Вопрос о количестве и назначении функций бюджета в отечественной финансовой науке на современном этапе остается дискуссионным. По мнению российских экономистов, бюджет выполняет следующие функции:
✓ образование бюджетного фонда (доходы);
✓ использование бюджетного фонда (расходы);
✓ контроль за бюджетным фондом.
Систематическое использование государством различных форм и методов движения средств бюджетного фонда, потребность в конкретизации его объемов и структуры порождают объективную необходимость наличия в обществе определенного финансового документа, в котором отражаются перераспределяемые денежные ресурсы. В этом смысле бюджет представляет собой юридически оформленный документ, в котором в количественном выражении отражается процесс получения и распределения государством денежных ресурсов, необходимых для выполнения его основных функций.
В этом контексте бюджетными можно назвать процессуальные отношения, возникающие при составлении, рассмотрении, утверждении и исполнении бюджета как основного финансового плана государства. Поскольку возникновение бюджетных отношений и изменения в них происходят вследствие развития экономики, она является предпосылкой и одновременно объектом их воздействия. Очевидно, что необходимые для воспроизводства ресурсы ограничены по своей величине, да и не все они могут быть предоставлены в условиях рыночных отношений. Получается, что несовпадение интересов отдельных участников распределения порождает определенные противоречия между различными субъектами этого процесса. С другой стороны, условия социально-экономического развития общества предполагают постоянное возобновление процесса воспроизводства материальных благ и максимальное удовлетворение комплекса общественных потребностей.
Основная регулирующая роль бюджета заключается в перераспределении стоимости между сферами общественной деятельности, между субъектами РФ, между группами граждан в целях удовлетворения общественно необходимых потребностей, которые иначе не могут быть реализованы. Бюджет выступает своеобразным способом воздействия на экономический базис и на общественные отношения в целом, если учитывать его неразрывную связь со всем воспроизводственным процессом.
Использование бюджета как макроэкономического регулятора связано с условиями и результатами производства, уровнем развития экономических отношений, характером потребления, т. е. особенности механизма бюджетного воздействия должны определяться в соответствии с требованиями экономических законов. Практически это реализуется в целенаправленном воздействии бюджетных отношений на формирование необходимых пропорций распределения национального дохода, которые позволяют обеспечить для граждан социальные гарантии, наиболее полно получить необходимые общественные товары и услуги, рационально и эффективно разместить бюджетные ресурсы по отраслям экономики и территориям государства.
Доходы бюджета отражают экономические отношения, возникающие между государством, гражданами и организациями в процессе формирования бюджетного фонда. Расходы бюджета представляют собой экономические отношения, которые возникают между государством, гражданами и организациями в процессе распределения и использования для различных потребностей средств бюджетного фонда.
Специфика общественного назначения доходов и расходов отражается в различиях по своим функциональным характеристикам. С помощью доходов осуществляется процесс формирования бюджетных ресурсов, а расходы опосредуют процесс их использования. Через бюджетные расходы достигается обратное воздействие на экономические возможности производства, что влияет на объемы доходов основного централизованного фонда денежных средств.
Доходы бюджета формируют не только материальную основу существования государства, так как одинаковую сумму денежных ресурсов можно использовать в бюджетном фонде с различной эффективностью. Доходы бюджета являются средством перераспределения денежных ресурсов в масштабах общества в пользу определенных групп населения, отраслей или территорий, одним из важнейших элементов системы государственного регулирования хода воспроизводства, которое стимулирует развитие социально-экономических процессов.
Взимание бюджетных доходов позволяет оказывать воздействие на выбор направлений использования образующихся в ходе хозяйственной деятельности накоплений и регулировать спрос и структуру конечного потребления. Доходы бюджета обеспечивают возможность смягчения циклических колебаний в экономическом развитии государства, регулировании стоимостных макроэкономических пропорций, корректировки темпов социально-экономического развития. Вместе с тем в обществе всегда стоит проблема определения разумных границ бюджетного перераспределения применительно к конкретным условиям хозяйственной жизни.
4.2. Бюджетное устройство и принципы построения бюджетной системы
Бюджетное устройство в Российской Федерации представляет собой организацию бюджетной системы на основе единой бюджетной классификации в соответствии с принципами построения, регламентированными Бюджетным кодексом Российской Федерации (далее – БК РФ).
Статья 10 БК РФ определяет следующие уровни бюджетной системы: федеральный бюджет и бюджеты государственных внебюджетных фондов; бюджеты субъектов РФ и территориальных государственных внебюджетных фондов; местные бюджеты, в том числе: бюджеты муниципальных районов, бюджеты городских округов, бюджеты внутригородских муниципальных образований (Москва и Санкт-Петербург), бюджеты городских и сельских поселений.
В настоящее время в России ежегодно утверждается федеральный бюджет, бюджеты Москвы и Санкт-Петербурга, бюджеты субъектов РФ и множество муниципальных бюджетов, количество которых пока еще не определилось, так как в субъектах Федерации идет процесс формирования муниципальных образований в соответствии с Федеральным законом от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее – Закон об общих принципах организации местного самоуправления).
В результате реформы вместо примерно 12 тыс. муниципальных образований, существующих сегодня в Российской Федерации, должно возникнуть около 30 тыс. Закон также предусматривает особенности осуществления местного самоуправления в городах федерального значения, закрытых административно-территориальных образованиях, городах-наукоградах, на приграничных территориях.
Новый Закон об общих принципах организации местного самоуправления очень подробно регулирует организацию системы органов местного самоуправления, закрепляет обязательность реализации принципа разделения власти на представительную и исполнительную, необходимость формирования исполнительных органов местного самоуправления. По сути, Закон об общих принципах организации местного самоуправления закрепляет практически все вопросы организации местного самоуправления и расширяет перечень форм непосредственного осуществления населением местного самоуправления, включая в него многие формы, существующие и в настоящее время, но не нашедшие отражения в федеральном законодательстве.
В первую очередь это касается порядка наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями. Сейчас наибольшие сложности возникают при определении того, какие полномочия, закрепленные за органами местного самоуправления, являются государственными и требуют отдельного финансирования. Данный вопрос является крайне болезненным и вызывает постоянные споры между органами государственной власти и местного самоуправления. В Законе об общих принципах организации местного самоуправления делается попытка решить данный вопрос, устанавливаются обязательные требования к законам о наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, формы контроля органов государственной власти за реализацией органами местного самоуправления переданных им отдельных государственных полномочий и пределы вмешательства государства в данную сферу.
С другой стороны, отдельные аспекты Закона об общих принципах организации местного самоуправления вызвали серьезные споры еще на этапе его разработки. В первую очередь они касались заметного увеличения возможности государственных органов и должностных лиц вмешиваться в деятельность органов и должностных лиц местного самоуправления и даже прямо подменять их. Проблема в том, что многие положения этого закона существенно ограничивают самостоятельность местного самоуправления, гарантированную Конституцией Российской Федерации. Специалистами неоднозначно оцениваются также вводимые Законом об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации механизмы выравнивания бюджетной обеспеченности муниципальных образований.
Оценивая практический процесс реформирования местного самоуправления, Министерство финансов Российской Федерации подвело итоги работы органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления по обеспечению составления бюджетов. Исключение составили города федерального значения Москва и Санкт-Петербург, как имеющие особый порядок осуществления местного самоуправления, и Республика Ингушетия, которая не предоставила информацию.
Проекты положений о бюджетном процессе разработаны в 79 % муниципальных образований. Большинство из них расположены на территории Дальневосточного и Северо-Западного федеральных округов (примерно 44 %). В Приволжском федеральном округе этот показатель составляет около 9 %.
Порядок ведения реестра расходных обязательств определен в 90 % муниципальных образований, из них 39 % расположено в Дальневосточном федеральном округе. Порядок ведения реестра в субъектах РФ принят в 49 регионах, еще в 30 регионах находится в процессе разработки.
Министерством финансов Российской Федерации оказывается методическая помощь органам власти субъектов РФ и органам местного самоуправления по своевременному формированию нормативной базы в области организации бюджетного процесса. Особое внимание следует обратить на то, что в течение 2006–2008 гг. Закон об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации предусматривает переходный период. В этой связи требуется принятие соответствующих правовых актов на уровне субъектов РФ и на местном уровне.
Проблемы межбюджетных отношений законодательно решены в 41 субъекте РФ и разрабатываются в 44. Такое законодательство в основном предусматривает разграничение бюджетных полномочий между уровнями власти относительно методик выравнивания бюджетной обеспеченности, установление нормативов отчислений от федеральных налогов, методики расчета межбюджетных трансфертов.
Бюджетная система Российской Федерации состоит из трех основных звеньев: федеральный бюджет, бюджеты субъектов РФ и бюджеты муниципальных образований. В соответствии со ст. 28 БК РФ такая система основана на следующих принципах:
✓ единство бюджетной системы;
✓ разграничение доходов и расходов между уровнями бюджетной системы;
✓ самостоятельность бюджетов;
✓ равенство бюджетных прав субъектов РФ, муниципальных образований;
✓ полнота отражения доходов и расходов бюджетов;
✓ сбалансированность бюджета;
✓ эффективность и экономность использования бюджетных средств;
✓ общее (совокупное) покрытие расходов бюджетов;
✓ достоверность бюджета;
✓ адресность и целевой характер бюджетных средств;
✓ гласность.
Рассмотрим вышеназванные принципы подробнее.
Принцип единства бюджетной системы предполагает:
✓ единство бюджетного законодательства, принципов организации бюджетной системы, форм бюджетной документации и отчетности, бюджетной классификации, санкций за нарушение бюджетного законодательства;
✓ единый порядок установления и исполнения расходных обязательств, формирования доходов и осуществления расходов бюджетов, ведения бюджетного учета и отчетности.
Федеральный закон от 15 августа 1996 г. № 115-ФЗ «О бюджетной классификации Российской Федерации» определяет бюджетную классификацию как группировку доходов и расходов бюджетов всех уровней, а также источников финансирования их дефицитов. Она обеспечивает сопоставимость показателей всех частей бюджетной системы.
Указания о порядке применения бюджетной классификации Российской Федерации, утвержденные приказом Минфина России от 21 декабря 2005 г. № 152н, учитывают изменения в БК РФ, вступившие в силу с 1 января 2006 г., определяют структуру доходов и расходов бюджета, источники внутреннего финансирования дефицитов бюджетов, администраторов поступлений в бюджеты и главных распорядителей средств федерального бюджета. Санкции за нарушение бюджетного законодательства определены в ст. 282 БК РФ:
✓ предупреждение о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса;
✓ блокировка расходов;
✓ изъятие бюджетных средств;
✓ приостановление операций по счетам в кредитных организациях;
✓ наложение штрафа;
✓ начисление пени;
✓ иные меры в соответствии с БК РФ и федеральными законами.
Порядок составления и ведения бюджетной отчетности для бюджетных организаций определяет Инструкция о порядке составления и представления годовой, квартальной и месячной бюджетной отчетности № 5н, утвержденная приказом Минфина России от 21 января 2005 г.; при этом Федеральное казначейство применяет новый План счетов уже с 1 января 2005 г., а бюджетные организации составляют отчетность по новому Плану счетов с 1 октября 2005 г.
Принцип разграничения доходов и расходов между бюджетами разных уровней означает:
✓ закрепление доходов и расходов за субъектами бюджетной системы;
✓ определение полномочий органов государственной власти или органов местного самоуправления по формированию доходов, установлению и исполнению расходных обязательств.
Полномочия федеральных органов законодательной и исполнительной власти, органов законодательной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления по формированию доходов бюджетов закреплены в ст. 53, 59, 64 БК РФ.
Разграничение расходных обязательств Российской Федерации, субъектов Федерации и муниципальных образований закреплено в ст. 84–86 БК РФ. Кроме того, органы государственной власти и органы местного самоуправления обязаны вести реестры расходных обязательств.
Реестр расходных обязательств – это перечень нормативных правовых актов, предусматривающих возникновение расходных обязательств, подлежащих исполнению за счет средств соответствующих бюджетов.
Порядок ведения реестра расходных обязательств на федеральном уровне установлен Правительством РФ.
Порядок ведения реестра субъекта РФ устанавливает исполнительный орган государственной власти субъекта. Реестр субъекта РФ и свод реестров муниципальных образований представляются в Минфин России. Реестр муниципального образования ведется в порядке, установленном местной администрацией. Реестр представляется органом местного самоуправления в исполнительный орган государственной власти субъекта РФ.
Бюджетные полномочия федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления указаны в ст. 7–9 БК РФ.
Бюджетные полномочия различного уровня власти в основном определяют следующие положения:
✓ принципы организации бюджетной системы, основы бюджетного процесса и межбюджетных отношений;
✓ основы составления, рассмотрения, утверждения и исполнения бюджетов, утверждение отчетов об их исполнении и осуществление контроля за их исполнением;
✓ порядок разграничения расходных обязательств Российской Федерации, субъектов РФ и муниципальных образований;
✓ основы формирования доходов и осуществление расходов бюджетов;
✓ порядок установления нормативов отчислений от федеральных, региональных и местных налогов и сборов по уровням бюджетной системы;
✓ порядок и условия предоставления межбюджетных трансфертов;
✓ порядок применения бюджетной классификации;
✓ единый порядок ведения бюджетного учета и отчетности;
✓ унифицированные формы бюджетной документации и отчетности;
✓ виды ответственности за нарушение бюджетного законодательства.
На основе международного опыта можно выделить два основных принципа закрепления доходных полномочий:
1) органы местного самоуправления должны иметь возможность финансирования услуг, предоставляемых местному населению, за счет использования «собственных доходов»;
2) «собственные доходы» должны формироваться только за счет местного населения в соответствии с той пользой, которую они получают в виде местных услуг.
Для России типична ситуация, когда регионы развиваются неравномерно и диспропорции частично сглаживаются с помощью трансфертов. Поэтому дифференцированный подход к разным регионам делается в интересах сохранения политической стабильности и выживания государства.
Принцип самостоятельности бюджетов означает для органов государственной власти и местного самоуправления:
✓ самостоятельное обеспечение сбалансированности бюджетов и эффективности использования бюджетных средств;
✓ самостоятельное осуществление бюджетного процесса;
✓ в пределах компетенции установление региональных и местных налогов;
✓ самостоятельное определение форм и направлений расходования собственных средств.
Одновременно принцип вводит такие ограничения:
✓ недопустимость установления расходных обязательств бюджета за счет средств бюджетов двух и более уровней или за счет средств консолидированных бюджетов, или без определения бюджета;
✓ недопустимость введения в действие в течение финансового года изменений бюджетного или налогового законодательства, приводящих к увеличению расходов или снижению доходов бюджетов других уровней без внесения изменений в законы (решения) о соответствующих бюджетах;
✓ недопустимость изъятия в течение финансового года дополнительных доходов, экономии по расходам бюджетов, полученных в результате эффективного исполнения бюджетов.
Принцип равенства бюджетных прав субъектов РФ и муниципальных образований означает:
✓ определение бюджетных полномочий органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления;
✓ установление и исполнение расходных обязательств;
✓ формирование налоговых и неналоговых доходов бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов;
✓ определение порядка предоставления межбюджетных трансфертов в соответствии с БК РФ.
Принцип полноты отражения доходов и расходов бюджетов означает:
✓ все доходы и расходы бюджетов, бюджетов государственных внебюджетных фондов подлежат отражению в бюджетах в обязательном порядке и в полном объеме;
✓ все государственные и муниципальные расходы подлежат финансированию за счет бюджетных средств, средств государственных внебюджетных фондов, аккумулированных в бюджетной системе Российской Федерации;
✓ налоговые кредиты, отсрочки и рассрочки по уплате налогов полностью учитываются отдельно по доходам бюджетов, бюджетов государственных внебюджетных фондов и по расходам бюджетов.
Принцип сбалансированности бюджета заключается в том, что объем предусмотренных бюджетом расходов должен соответствовать суммарному объему доходов бюджета и поступлений из источников финансирования его дефицита; при составлении, утверждении и исполнении бюджета уполномоченные органы должны исходить из необходимости минимизации размера дефицита бюджета.
Сбалансированность бюджета законодательно регулируется в разделе IV БК РФ (гл. 13 и 131). Здесь идет речь о дефиците бюджета и источниках его покрытия, о Стабилизационном фонде и порядке его использования.
В течение 2001–2006 гг. федеральный бюджет планировался и исполнялся без дефицита, однако если бюджет на очередной финансовый год утверждается с дефицитом, то необходимо указывать источники финансирования этого дефицита. При этом дефицит федерального бюджета не может превышать суммарный объем бюджетных инвестиций и расходов на обслуживание государственного долга.
Необходимо отметить (ст. 93 БК РФ), что кредиты Банка России, а также приобретение им долговых обязательств Российской Федерации, субъектов РФ, муниципальных образований при их первичном размещении не могут быть источниками финансирования дефицита бюджета.
При возникновении дефицита федерального бюджета источниками его финансирования являются:
1) внутренние источники в следующих формах:
✓ рублевые кредиты, полученные Российской Федерацией от кредитных организаций,
✓ выпуск ценных бумаг от имени Российской Федерации,
✓ бюджетные кредиты, полученные от бюджетов других уровней,
✓ поступления от продажи государственного имущества,
✓ сумма превышения доходов над расходами по государственным запасам и резервам,
✓ изменение остатков средств на счетах по учету средств федерального бюджета;
2) внешние источники в следующих формах:
✓ выпуск ценных бумаг от имени Российской Федерации в иностранной валюте,
✓ кредиты правительств иностранных государств, банков и фирм, международных финансовых организаций, предоставленные в иностранной валюте.
Источники финансирования дефицита бюджета субъекта РФ и установлены ст. 95 БК РФ в следующих формах:
✓ выпуск ценных бумаг от имени субъекта РФ;
✓ бюджетные кредиты, полученные от бюджетов других уровней;
✓ кредиты, полученные от кредитных организаций;
✓ поступления от продажи имущества субъекта РФ;
✓ изменение остатков средств на бюджетных счетах субъекта РФ. Источниками финансирования дефицита местного бюджета могут
быть внутренние источники в следующих формах:
✓ выпуск муниципальных ценных бумаг от имени муниципального образования;
✓ кредиты, полученные от кредитных организаций;
✓ бюджетные кредиты, полученные от бюджетов других уровней;
✓ поступления от продажи имущества, находящегося в муниципальной собственности;
✓ изменение остатков средств на счетах по учету средств местного бюджета.
Глава 131 о Стабилизационном фонде введена в БК РФ Федеральным законом от 23 декабря 2003 г. № 184-ФЗ «О внесении дополнений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части создания Стабилизационного фонда Российской Федерации». Стабилизационный фонд Российской Федерации – это часть средств федерального бюджета, образующаяся за счет превышения цены на нефть по сравнению с базовой ценой. Источниками формирования Стабилизационного фонда являются (ст. 962 БК РФ):
✓ дополнительные доходы федерального бюджета, образуемые расчетным путем за счет превышения цены на нефть над базовой ценой;
✓ остатки средств федерального бюджета на начало финансового года, включая доходы, полученные от размещения средств Стабилизационного фонда.
Эти средства подлежат обособленному учету, управлению и использованию в целях обеспечения сбалансированности федерального бюджета при снижении цены на нефть ниже базовой. Под ценой на нефть понимается цена на нефть сырую марки «Юралс», определяемая в порядке, предусмотренном для установления ставки вывозной таможенной пошлины на нефть сырую. Базовая цена на сырую нефть марки «Юралс» равна 197,1 дол. США за 1 т (27 дол. США за 1 баррель).
Постановлением Правительства РФ от 23 января 2004 г. № 31 установлен порядок расчета и перечисления денежных средств в Стабилизационный фонд. При нем используются:
✓ расчетная ставка вывозной таможенной пошлины на сырую нефть;
✓ ставка вывозной таможенной пошлины на сырую нефть в отчетном месяце;
✓ расчетная ставка НДПИ (нефть);
✓ ставка НДПИ (нефть);
✓ среднее значение в отчетном месяце официального курса доллара США к рублю;
✓ средняя в отчетном месяце цена сырой нефти марки «Юралс».
Минфин России в соответствии с п. 2 ст. 962 БК РФ осуществляет расчет дополнительных доходов федерального бюджета, подлежащих зачислению в Стабилизационный фонд, и не позднее 25 дней после окончания отчетного месяца представляет в Федеральное казначейство распоряжение о перечислении средств федерального бюджета на счета Федерального казначейства, открытые в Банке России.
Федеральное казначейство на основании распоряжения Минфина России не позднее пяти рабочих дней после получения указанного распоряжения осуществляет перечисление средств федерального бюджета на счета по учету средств Стабилизационного фонда.
Минфин России в соответствии сп. 3 ст. 962 БК РФ производит расчет остатков средств федерального бюджета на начало соответствующего финансового года, подлежащих зачислению в Стабилизационный фонд, утверждает их объем и не позднее 28 января года, следующего за отчетным, представляет в Федеральное казначейство распоряжение о перечислении средств федерального бюджета до 1 февраля года, следующего за отчетным, указанных средств на счета по учету средств Стабилизационного фонда.
При уточнении Правительством РФ (по итогам рассмотрения отчета об исполнении федерального бюджета за предыдущий год) объема остатков средств федерального бюджета, подлежащих использованию в соответствии с бюджетным законодательством, Минфин России в двухнедельный срок представляет в Федеральное казначейство распоряжение о перечислении на счета по учету средств Стабилизационного фонда разницы между уточненными остатками средств федерального бюджета и средствами, перечисленными на указанные счета.
Минфин России не позднее 28 января года, следующего за отчетным, направляет в Федеральное казначейство распоряжение о перечислении средств федерального бюджета в размере поступивших в течение отчетного года в федеральный бюджет доходов от размещения средств фонда на счета по учету его средств.
Средства Стабилизационного фонда могут использоваться для финансирования дефицита федерального бюджета при снижении цены на нефть ниже базовой, а также на иные цели в случае, если накопленный объем средств Стабилизационного фонда превышает 500 млрд руб. Объемы использования средств определяются законом о федеральном бюджете.
У правление средствами Стабилизационного фонда осуществляется Минфином России, а порядок управления определяет Правительство РФ. Отдельные полномочия по управлению средствами Стабилизационного фонда могут осуществляться Банком России по договору с Правительством РФ. Средства Стабилизационного фонда могут размещаться в долговые обязательства иностранных государств по утвержденному Правительством РФ перечню.
Минфин России должен ежемесячно публиковать сведения об остатках средств Стабилизационного фонда на начало отчетного месяца, объеме поступлений средств в фонд и использовании средств фонда в отчетном месяце.
Принцип эффективности и экономности использования бюджетных средств означает, что при составлении и исполнении бюджетов получатели бюджетных средств должны исходить из необходимости достижения заданных результатов с использованием наименьшего объема средств или достижения наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств.
Для России проблемными являются вопросы качества бюджетных услуг и целевого использования бюджетных средств. Часто за счет бюджета происходит дотирование коммерческой деятельности бюджетополучателей или финансируется деятельность, которая не направлена на предоставление бюджетных услуг. Например, российский опыт предоставления медицинским учреждениям права оказания населению платных услуг свидетельствует о том, что платные услуги достаточно быстро вытесняют бесплатные и для потребителя получение услуг на бесплатной основе становится крайне затруднительным.
Ориентация на мнение потребителей о качестве бюджетных услуг при принятии бюджетных решений в значительной степени решает проблему результативности функционирования бюджетного сектора и проблему рационального использования бюджетных ресурсов. Одновременно может быть решена проблема обеспечения прозрачности бюджета и вовлечения населения в бюджетный процесс. Население также сможет лучше понять, в каком объеме и на какие цели расходуются бюджетные средства.
К сожалению, лимиты финансирования бюджетополучателей в настоящее время определяются в основном по нормативам, которые в лучшем случае никак не зависят от качества предоставляемых бюджетных услуг, а в худшем оказываются тем больше, чем хуже качество бюджетной услуги.
Система планирования, исполнения и контроля над исполнением бюджета на основе мониторинга социально-экономической результативности бюджетных расходов подразумевает регулярный сбор информации о результатах деятельности административных органов, учреждений и организаций, предоставляющих бюджетные услуги, и распределение бюджетных средств между получателями в зависимости от достигнутых результатов.
Следовательно, результаты деятельности бюджетных организаций должны оцениваться в зависимости от степени удовлетворения потребителей услуг их качеством.
Составление бюджетов по целевым программам применяется в ряде зарубежных стран при планировании и контроле исполнения бюджетных программ, а также при оценке результативности бюджетных расходов. Этот метод впервые начал применяться примерно 30–40 лет назад. Мониторинг результативности бюджетных расходов позволяет значительно повысить качество бюджетных услуг и оптимизировать расходы бюджета, а также способствует привлечению к участию в бюджетном процессе общественных организаций. Однако этот метод не может быть универсальным для решения бюджетных проблем. Он предполагает лишь измерение результата, но не выяснение причин успехов или неудач в достижении запланированных показателей и его применение в бюджетном планировании на практике достаточно затруднено.
В большинстве зарубежных стран метод оценки эффективности бюджетных расходов применяется для планирования отдельных бюджетных программ.
Принцип общего (совокупного) покрытия расходов означает следующее:
✓ все расходы бюджета должны покрываться общей суммой доходов бюджета и поступлений из источников финансирования его дефицита;
✓ доходы бюджета и поступления из источников финансирования его дефицита не могут быть увязаны с определенными расходами бюджета (кроме доходов целевых бюджетных фондов).
Принцип достоверности бюджета утвержден в ст. 37 БК РФ и говорит о надежности показателей прогноза социально-экономического развития соответствующей территории и реалистичности расчета доходов и расходов бюджета. Порядок подготовки прогнозов социально-экономического развития Российской Федерации регламентирует Министерство экономического развития и торговли Российской Федерации. Более детально порядок устанавливает Положение о Минэкономразвития России, утвержденное постановлением Правительства РФ от 27 августа 2004 г. № 443.
Это министерство является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим мероприятия по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере анализа и прогнозирования социально-экономического развития страны, развития предпринимательской деятельности, внешнеэкономической деятельности, таможенного дела, торговли, имущественных отношений, несостоятельности (банкротства) и финансового оздоровления организаций, земельных отношений и территориального зонирования, экономического развития субъектов РФ и муниципальных образований, инвестиционной деятельности, формирования межгосударственных и федеральных целевых программ, мобилизационной подготовки экономики России, управления государственным материальным резервом, формирования государственного оборонного заказа, закупок товаров и услуг для государственных и муниципальных нужд.
Кроме того, Минэкономразвития России осуществляет координацию и контроль деятельности Федеральной таможенной службы, Федерального агентства по государственным резервам, Федерального агентства кадастра объектов недвижимости, Федерального агентства по управлению федеральным имуществом, а также координацию деятельности Российского фонда федерального имущества.
Принцип адресности и целевого характера бюджетных средств утвержден в ст. 38 БК РФ и означает, что бюджетные средства выделяются в распоряжение конкретных получателей и направляются на финансирование конкретных целей.
Принцип гласности означает:
✓ обязательное опубликование в открытой печати утвержденных бюджетов и отчетов об их исполнении;
✓ обязательную открытость для общества процедур рассмотрения и принятия решений по проектам бюджетов;
✓ секретные статьи могут утверждаться только в составе федерального бюджета.
В Российской Федерации принцип гласности бюджета реализуется в большей степени декларативно, попытки обеспечить гласность сводятся обычно к фактическому отсутствию действий со стороны как федеральных органов власти, так и органов власти на местах.
Под гласностью бюджета зачастую понимают контроль над его исполнением, над целевым использованием средств. При этом одним из основных методов обеспечения такого принципа бюджета считается внедрение казначейской системы его исполнения, так как она дает возможность органам власти проследить все входящие и исходящие финансовые потоки в режиме реального времени и тем самым предотвратить нецелевое использование средств. Но казначейское исполнение бюджета является в большей степени средством повышения эффективности управления ресурсами для администраций различного уровня, чем инструментом повышения прозрачности бюджета для населения. Внедрение казначейского исполнения бюджета облегчит лишь задачу по подготовке полной и детальной отчетности об его исполнении.
Отсутствие должного публичного контроля над тем, как Правительство РФ, региональные или муниципальные власти расходуют бюджетные средства, объясняется тем, что детальный порядок такого контроля не определен ни Конституцией РФ, ни БК РФ. Контрольные проверки исполнения доходных и расходных статей федерального бюджета проводятся Счетной палатой РФ, в ходе которых проверяются объемы, структура и целевое назначение расходов, эффективность и целесообразность расходования бюджетных средств и использования государственной собственности, однако этого недостаточно.
Информация о бюджетных расходах должна быть доступна не только контрольным органам, но и гражданам, которые вправе знать о том, каким образом и на что расходуются бюджетные деньги. Следовательно, возникает вопрос о подотчетности органов власти населению и методах реализации данного подхода. Зарубежный опыт показывает, что необходимо поставить под контроль общественности весь процесс планирования и исполнения бюджета. Бюджет любого уровня должен быть информативным, чтобы можно было проследить, что планировалось финансировать за счет бюджетных средств и на что в действительности были израсходованы деньги налогоплательщиков. С этой целью бюджет должен быть открытым, достаточно детализированным и понятным. К сожалению, на сегодняшний день эта идея не реализована в российской бюджетной практике.
Подотчетность органов власти заключается в предоставлении населению полной информации о доходах и расходах бюджета, начиная с этапа планирования бюджета и кончая его исполнением. Важно информацию представить в таком виде, чтобы каждый человек мог в ней разобраться и сделать собственные выводы. Однако на практике бюджетные данные или бюджет обычно публикуются в средствах массовой информации или помещаются на сайтах в Интернете в таком формате, который доступен для понимания, как правило, специалистам в бюджетной сфере.
Недостатки с раскрытием информации об организации работы органов власти в той или иной степени присущи всем уровням, в результате чего страдает не только население, которое не может разобраться в бюджетном процессе, но и сотрудники администраций и ведомств, которые часто не могут получить необходимую им актуальную информацию.
Проблема также состоит в том, что не все администрации заинтересованы в прозрачности своих финансов. Тем не менее следует понимать, что в конечном итоге прозрачность нужна и самой администрации, чтобы эффективно управлять общественными ресурсами. В идеальном варианте органы власти будут сами заинтересованы в обеспечении прозрачности и подотчетности. Кроме того, необходимо стремиться к тому, чтобы в практику работы городских, региональных администраций и ведомств вошло прохождение независимого аудита, с помощью которого можно выявлять не только нарушения, но и проблемные места в управлении, нуждающиеся в корректировке.
Необходимо подчеркнуть, что подотчетность органов власти невозможна без прозрачного бюджетного процесса, которая понимается как полное раскрытие бюджетной и финансовой информации своевременно и на систематической основе, в понятном для граждан формате. Власть должна быть ориентирована на население и потребителей тех услуг, которые она производит за счет бюджетных средств. Не зная потребности населения в услугах, органы власти обречены на проведение непопулярной политики и неэффективное расходование бюджетных средств. В развитых странах основное внимание органов власти направлено на работу с населением. Это не только проведение бюджетных слушаний, изучение мнения населения, но и работа над повышением активности населения, его заинтересованности в жизни своего города или поселка (страны в целом), осознания возможности что-то изменить, улучшить не только через обращение в органы власти, но и самостоятельно.
4.3. Особенности бюджетной политики в России
Бюджет является краеугольным признаком системы государственного и муниципального управления. Бюджет определяет пути реализации основных направлений социально-экономической политики государства и в то же время задает пределы ее притязаниям рамками своих экономических возможностей. Принятие бюджета на государственном уровне призвано оптимально распределить финансовые потоки между уровнями и ветвями власти в соответствии с принятыми приоритетами в развитии государства и потребностями регионов.
В структуре государственной власти бюджет принимается ежегодно высшим законодательным органом страны. Предварительно проект бюджета последовательно разрабатывается правительством, затем рассматривается специализированными комиссиями палат парламента и только после этого он передается на обсуждение и принятие парламентом страны. В Российской Федерации проект бюджета сначала принимается Государственной Думой, затем – Советом Федерации, после чего передается на подпись Президенту страны и приобретает статус федерального закона.
Целью государственного бюджета является экономическое и социальное выравнивание территорий, обеспечивающее целостность и воспроизводство государства в его географических границах с учетом сложившегося общественного разделения труда. Федеральное законодательство предусматривает два механизма выравнивания. Первый – по государственным гарантиям, в соответствии с которыми предполагается выравнивание шести важнейших показателей уровня жизни на основе минимальных государственных социальных стандартов (образовательный стандарт, стандарт бесплатного медицинского обслуживания, жилищный стандарт, стандарт бесплатной юридической помощи, экологический стандарт, стандарт социального обеспечения по старости и нетрудоспособности). И второй механизм – по нормативам минимальной бюджетной обеспеченности, в рамках которой производится расчет минимальных бюджетов с учетом региональных особенностей территории.
В основе бюджетного процесса на территории РФ лежит бюджетная система, базирующаяся на экономических отношениях и государственном устройстве в РФ, регулируемая нормами права совокупность федерального бюджета, бюджетов субъектов РФ, местных бюджетов и бюджетов государственных внебюджетных фондов. Бюджетная система страны включает в себя два основных бюджетных источника: консолидированный бюджет РФ и государственные внебюджетные фонды.
Консолидированный бюджет, – свод бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации на соответствующей территории. В структуре бюджетной системы консолидированный бюджет разделен на федеральный консолидированный бюджет РФ и консолидированный бюджет субъекта РФ.
Федеральный консолидированный бюджет создается на основе оптимизации соразмерности федерального бюджета региональным бюджетам, тогда как консолидированный бюджет субъекта РФ является продуктом компромисса региональных бюджетов и бюджетов муниципальных образований.
Государственный внебюджетный фонд – это форма образования и расходования денежных средств, образуемых вне федерального бюджета и бюджетов субъектов РФ. В соответствии с частью 1 БК РФ государственный внебюджетный фонд включает в себя Пенсионный фонд РФ, Федеральный фонд обязательного медицинского страхования РФ и Фонд социального страхования РФ.
Комплекс проблем, возникающих при распределении бюджетных средств по различным территориальным уровням, заключен в понятии бюджетного федерализма, обозначающем систему распределения финансовых средств между территориями. Под бюджетным федерализмом понимается совокупность принципов и механизмов налогово-бюджетных взаимоотношений между различными уровнями государственной власти и управления. Основу формирования системы бюджетного федерализма составляет Конституция Российской Федерации. Российская система бюджетного федерализма включает в себя бюджетные потоки (федеральный бюджет и бюджеты субъектов плюс межбюджетные потоки внутри каждого из субъектов), налоговый федерализм, блок финансовых трансфертов, блок федеральных программ, блок целевых бюджетных фондов, блок дотаций и субвенций. Причем межбюджетные потоки внутри каждого из субъектов юридически выпадают из отношений бюджетного федерализма, поскольку, во-первых, местные органы не являются субъектами федеративных отношений; во-вторых, органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. К принципам организации межбюджетных отношений следует отнести взаимную ответственность уровней, единую методологию расчетов, выравнивание доходов, сокращение встречных потоков, компенсацию расходов, повышение заинтересованности в увеличении доходной части, гласность и т. д.
Основными качественными характеристиками бюджетного федерализма являются: разграничение доходов между бюджетами различных уровней в государстве в соответствии с разграничением полномочий на законодательном уровне; стремление к самодостаточности всех территорий; самостоятельность в осуществлении бюджетных прав и бюджетного процесса (регулирование допускается только в отношении несамодостаточных территорий).
Как правило, количество уровней бюджетных систем соответствует количеству уровней публичной власти – как государственной, так и муниципальной. В России на региональном уровне закреплена трехуровневая система бюджетных взаимоотношений. Первый уровень – субъекты РФ (республики, края, автономные округа, области), второй уровень – города республиканского, краевого, областного, окружного подчинения и административные районы. На третьем уровне находятся города районного подчинения, поселки, сельские администрации (иногда называемые округами, волостями). Однако в большинстве субъектов РФ имеется четвертый бюджетный уровень, представленный сметами поселков и сельских администраций, не являющихся муниципальными образованиями. Предусмотренное Федеральным законом от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления» наделение этого уровня статусом муниципального поселения позволит им (поселкам) наряду с представительными органами власти содержать собственный бюджет.
Региональный бюджет является главной финансовой базой региональных органов власти и главным каналом доведения до населения конечных результатов производства. Через бюджет средства фонда общественного потребления распределяются между территориальными единицами и группами населения. В свою очередь в ходе бюджетного процесса определяется соотношение между имеющимися и необходимыми ресурсами в регионе.
К настоящему времени в различных регионах России сложились следующие типы бюджетных систем: одноканальная (котловая), многоканальная (веерная) и смешанная (комбинированная). При одноканальном типе формирования бюджета все отчисления от прибыли предприятий, налоги с населения и другие доходы последовательно аккумулируются низовым территориальным звеном, начиная с субъекта РФ и кончая административным районом. Бюджет каждого следующего территориального уровня имеет дело только с бюджетом предыдущего уровня. Отдельные хозяйствующие субъекты на низовой территории исключаются из межбюджетных отношений. В соответствии со вторым типом формирования бюджета – многоканальным (веерным) – устанавливается непосредственная связь хозяйствующих субъектов с бюджетами всех уровней по определенным нормативам. Органам управления становится выгодным эффективная деятельность функционирующих на их территории предприятий. Третий тип – комбинированный – предполагает сочетание собственных и закрепленных источников дохода, когда при формировании бюджета используются как централизованные нормативы отчислений, так и отчисления хозяйствующих субъектов по предварительно распределенным бюджетным уровням.
В субъектах РФ достаточно широко используются дифференцированные нормативы отчислений от налогов в бюджеты городов и районов. В различных субъектах РФ до сих пор использовались разные сочетания таких налогов (в основном подоходный налог с физических лиц, налог на прибыль, налог на добавленную стоимость, акцизы, реже транспортный налог, налог на имущество).
Принципы дифференциации нормативов по регионам значительно различаются. В одних субъектах РФ устанавливаются одни нормативы отчислений, в других – совершенно иные. Большинство муниципальных образований имеет одинаковые нормативы, однако некоторые города выделяются в отдельную группу (как правило, для областных центров и городов областного значения устанавливаются пониженные нормативы отчислений, в результате чего областной центр через региональный бюджет фактически субсидирует районы). Подобная политика региональных властей, естественно, вызывает недовольство властей этих городов, и возникающие на этой почве конфликты между властями различных уровней сегодня становятся типичными.
В Конституции Российской Федерации финансовым вопросам местного самоуправления посвящена ст. 132, в которой отмечается, что органы местного самоуправления, во-первых, самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, а во-вторых, наделяются законом отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств. Кроме того, в Конституции РФ отсутствует раздел, посвященный межбюджетным отношениям. Многие аспекты межбюджетных взаимоотношений регулируются принимаемыми ежегодно законами в федеральном бюджете, но в них оговариваются вопросы, связанные только с федерацией и ее субъектами.
Федеральный закон от 25 сентября 1997 г. № 126-ФЗ «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации» стал в свое время весомым вкладом в развитие системы местного самоуправления в РФ. Введенные Законом государственные минимальные социальные стандарты обеспечили гарантируемый государством уровень социальных расходов муниципалитета, направляемых на удовлетворение базовых потребностей человека. Несмотря на то что в проекте нового БК РФ данная категория была выведена из текста, значение социальных стандартов сохранилось: каждый уровень власти получил возможность самостоятельно их формулировать и контролировать исполнение. Закон давал возможность органам местного самоуправления устанавливать собственные налоги и сборы, что способствовало значительному перетеканию бюджетных средств с федерального уровня на уровень местных бюджетов. Однако вопреки официальным заверениям уже с 1999 г. доля налоговых доходов на федеральном уровне не только не сократилась, а, напротив, увеличилась: с 50,8 % в 1999 г. до 60 % в 2002 г. Соразмерно этому увеличению снизилась и доля местных бюджетов.
В соответствии с проектом новой редакции Бюджетного кодекса РФ за каждым территориальным уровнем закрепляется не менее двух видов налога. К категории региональных налогов относятся: налог на имущество организаций, налог на игорный бизнес, транспортный налог. Что же касается налоговых источников муниципальных доходов, то они разделены между поселенческим, районным и окружным звеньями. Таким образом, исключительно к местным налогам и сборам отнесены земельный налог и налог на имущество физических лиц. Вместе с тем в бюджеты муниципальных образований предусматривается зачисление налоговых доходов от нескольких федеральных налогов – на доходы физических лиц и единого сельскохозяйственного налога (для всех категорий муниципальных образований), единого налога на вмененный доход для отдельных видов деятельности и государственной пошлины (для районов и городских округов). В дополнение к этому до разграничения государственной собственности на землю в бюджеты муниципальных образований должны поступать доходы от продажи и передачи в аренду находящихся в государственной собственности земельных участков на принадлежащих этим образованиям территориях. Кроме того, в бюджеты муниципальных районов и городских округов предусмотрено зачисление платы за негативное воздействие на окружающую среду. В отношении каждого вида налога законом устанавливаются конкретные нормативы, которыми должны руководствоваться при формировании бюджетов вышестоящие бюджетные уровни в отношении нижестоящих. В законе устанавливаются также отдельные источники доходов, получаемые муниципальными районами. Размеры этих доходов самостоятельно утверждаются представительными органами власти. Среди них: платежи за совершение нотариальных действий, за государственную регистрацию автотранспортных средств, выдачу ордеров на квартиры, разрешений на распространение наружной рекламы и пр.
В настоящее время в бюджетной системе России местные доходы разделены на две группы: собственные и регулирующие доходы. К собственным доходам относятся доходы, полученные бюджетами в виде безвозмездных и безвозвратных перечислений, за исключением субвенций из федерального или регионального фондов компенсаций. Собственные доходы – это налоговые и неналоговые платежи, закрепляемые за местными бюджетами полностью или частично на постоянной основе федеральными законами или законами субъектов РФ, а также вводимые представительными органами местного самоуправления в соответствии с законодательством Российской Федерации и направляемые в местные бюджеты. Регулирующие доходы – федеральные и региональные налоги и иные платежи, по которым федеральными законами и законами субъектов РФ устанавливаются нормативы отчислений (в процентах) в местные бюджеты на предстоящий финансовый год, функционирующие на долговременной основе (не менее чем три года). Представительный орган власти субъекта РФ определяет для муниципального образования нормативы отчислений от федеральных налогов и доходов.
Введение единых нормативных отчислений способно вызвать ситуацию, при которой отдельные муниципалитеты могут оказаться «сверхобеспеченными», тогда как другие – не иметь самых необходимых средств на поддержание территориальной инфраструктуры. Поэтому в ряде стран (Германия, Швеция, Дания) применяется методология «отрицательного трансферта», позволяющая при двукратном превышении среднего по региону уровню обеспеченности изымать излишки у более богатых муниципалитетов в пользу менее состоятельных.
Современное законодательство РФ в соответствии со ст. 55 Закона об общих принципах организации местного самоуправления 2003 г. относит к собственным источникам доходов муниципальных образований следующие статьи:
✓ средства самообложения граждан;
✓ доходы от местных налогов и сборов;
✓ доходы от региональных налогов и сборов;
✓ доходы от федеральных налогов и сборов;
✓ безвозмездные перечисления из бюджетов других уровней, включая дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных образований;
✓ доходы от имущества, находящегося в муниципальной собственности;
✓ часть прибыли муниципальных предприятий, остающуюся после уплаты налогов и сборов и осуществления иных обязательных платежей, в размерах, устанавливаемых нормативными правовыми актами представительных органов муниципального образования, и часть доходов от оказания органами местного самоуправления и муниципальными учреждениями платных услуг, остающуюся после уплаты налогов и сборов;
✓ штрафы, установление которых в соответствии с федеральным законом отнесено к компетенции органов местного самоуправления;
✓ добровольные пожертвования;
✓ иные поступления в соответствии с федеральными законами, законами субъектов РФ и решениями органов местного самоуправления.
Практика свидетельствует, что больше половины финансовых ресурсов консолидированного бюджета России в настоящее время сосредоточено на уровне федерального бюджета. Если в 1999 г. федеральный центр получал 47,5 % доходов консолидированного бюджета, то в 2003 г. – уже 63 %. Доля региональных бюджетов снизилась в этот же период с 23,2 до 20,7 %. Доля же местных бюджетов сократилась практически в 2 раза и составляет на сегодняшний день только 11,1 %.
Большинство бюджетов муниципальных образований в России в настоящее время являются дотационными. Абсолютный и относительный рост их количества в общей совокупности бюджетов муниципальных образований продолжает повышаться. Таким образом, можно констатировать кризис в формировании доходной части местных бюджетов за счет собственных доходов и все большую их зависимость от бюджетов других уровней (в первую очередь, от регионального). Сложившаяся ситуация фактически ведет к дискредитации местной власти и, как следствие, государственной власти вообще.
В ходе реализации бюджетной политики возникает ряд проблем, сконцентрированных вокруг горизонтальной и вертикальной осей государственного регулирования. По вертикальной оси согласование бюджетных интересов происходит прежде всего между администрацией субъекта федерации и администрацией муниципального образования. По горизонтальной оси бюджетный процесс осуществляется внутри самих администраций и законодательных органов. Реализацию этого процесса можно разделить на два этапа. На начальном этапе – этапе планирования – плановые органы определяют цели и приоритеты развития. На второй стадии реализуется функция планирования расходной части бюджета, основной чертой которой является перевод целей, установленных на начальном этапе, в определенные финансовые показатели и подбор необходимых доходных источников.
Контрольные вопросы
1. В чем заключаются экономические и финансовые основы бюджетного процесса?
2. Раскройте понятие «баланс бюджета».
3. Перечислите функции бюджетной системы.
4. Что такое федеральный бюджет?
5. Что включают в себя бюджетные доходы и расходы, функции бюджетных расходов?
6. В чем смысл бюджета как основного инструмента государственного управления?
Тесты
1. Бюджетная политика – это:
а) политика государственных расходов, налоговых ставок и государственных займов;
б) годовая смета доходов и расходов федерального правительства;
в) годовая смета всех государственных доходов, расходов, включая как федеральный уровень, так и уровень субъектов РФ, а также муниципальных образований.
2. Бюджетная система представляет собой:
а) смету государственных доходов и расходов на определенный срок, утвержденную в законодательном порядке;
б) централизованный денежный фонд, аккумулируемый с помощью перераспределения национального дохода и расходуемый государством для осуществления своих функций;
в) совокупность бюджетов всех уровней государственной власти, порядок их разработки, методы формирования доходной части, порядок формирования расходной части.
3. Бюджетный дефицит представляет собой:
а) превышение государственных расходов над доходами;
б) дополнительный внутренний спрос со стороны государства;
в) все перечисленное.
4. Государственный бюджет – это:
а) использование средств на социальные цели, соответствующие условиям устойчивого социально-экономического развития страны;
б) система определенных денежно-распределительных отношений, регламентируемых государственными органами власти, по поводу перераспределения части национального богатства для образования и расходования основного централизованного фонда денежных средств государства;
в) финансовые ресурсы для обеспечения деятельности государственных органов.
5. Способы покрытия дефицита государственного бюджета:
а) внутренние государственные займы. Они осуществляются в виде продажи государственных ценных бумаг, займов у внебюджетных фондов;
б) внешние государственные займы;
в) все перечисленное.