Крым: право и политика

Вишняков Виктор Григорьевич

ГЛАВА IV.

Правовой статус Крыма и правовой статус Севастополя в системе многовекторной политики Украины

 

 

§ 1. Геополитические замыслы украинских стратегов по вытеснению России из Черноморского бассейна. Государственная Дума защищает национальные интересы России

С середины 90-х годов внешняя политика украинских лидеров, пришедших к власти при мощной западной поддержке, стала приобретать все более отчетливые геополитические очертания. Ужесточился подход к решению проблем Крыма и Севастополя. За счет интересов России стали разрабатываться широкие стратегические концепции и программы.

Вялая и малорезультативная политика Ельцина по крымскому вопросу вела к накапливанию груза нерешенных проблем. Постоянное соглашательство и уступки со стороны России, ее пассивность провоцировали все новые инициативы украинского руководства для продолжения борьбы за территорию Крыма и Севастополя, но уже в рамках международного права. Лидеры Украины находились все еще в состоянии эйфории, рожденной политическими успехами 1991 года, когда впервые Украина стала, неожиданно для нее, независимым государством. Появилось желание играть роль одного из лидеров мировой политики, а для этого надо было иметь военную силу. Этим, видимо, можно объяснить неукротимое желание киевских политиков овладеть уже готовой, прекрасно отлаженной и мощной инфраструктурой города Севастополя — главной базы Черноморского флота.

Непомерные устремления свежеиспеченных стратегов породили широкие планы, усилили их агрессивный характер, обострили конфликты вокруг Севастополя и Черноморского флота. Об обязательствах превратить засушливые крымские степи в цветущий рай, ради чего, собственно говоря, Крым и присоединялся к Украине в 1954 году, было уже давно забыто. Так называемая «хозяйственная целесообразность» передачи Крыма Украине стала на деле мифом, о котором уже не вспоминали.

Напомним, что еще в июне 1994 года Севастопольский городской Совет народных депутатов провел опрос жителей Севастополя о статусе города. 89,6% участников высказались за то, чтобы Севастополь являлся главной базой российского Черноморского флота. 23 августа 1994 года состоялась сессия Севастопольского городского Совета народных депутатов, на которой был рассмотрен вопрос о статусе города Севастополя. С учетом результатов опроса общественного мнения граждан городской Совет принял решение: признать российский правовой статус города Севастополя и подтвердить принципиальную позицию городского Совета о Севастополе как главной базе Черноморского флота Российской Федерации, выраженную во всех ранее принятых решениях городского Совета XXI и XXII созывов. В обращении к высшим законодательным органам государственной власти Украины были указаны и основания для принятия такого решения:

1. Воля жителей г. Севастополя и моряков-черноморцев, 89 процентов которых положительно ответили на вопрос о российском его статусе.

2. Отсутствие конкретных решений по статусу города и флота.

3. Продолжающаяся финансово-экономическая блокада города.

4. Принципиально невозможное совместное базирование сил Черноморского флота и ВМС Украины.

5. Введение в город подразделений национальной гвардии Украины без согласования с городским Советом народных депутатов.

В обращении говорилось также, что данное частичное решение вопроса о принадлежности Севастополя России является шагом на пути к восстановлению исторической и правовой справедливости, но с принципиальной точки зрения может рассматриваться лишь как паллиатив. Принципиальным решением русско-украинских противоречий в крымском вопросе может быть лишь возвращение Крыма целиком России. Такое решение снимает в корне все русско-украинские противоречия и является залогом прочных, мирных русско-украинских отношений в будущем.

Данное обращение содержит четкие, продуманные принципы, которые должны быть, с нашей точки зрения, исходными при подходе к решению крымской проблемы.

К сожалению, приходится констатировать, что многочисленные референдумы, решения, обращения граждан Крымской области и России не смогли преодолеть бюрократический подход высших органов законодательной, исполнительной и судебной власти, и не только Украины, но и Российской Федерации к волеизъявлению народных масс. И это наглядно можно проследить на следующем примере.

14 марта 2003 года Верховный Суд Российской Федерации вынес Определение по жалобе межрегионального общественного объединения «Казачье движение» о подтверждении законности и юридической силы Указа Президиума Верховного Совета РСФСР № 761/2 от 29 октября 1948 года «О выделении города Севастополя в самостоятельный административно-хозяйственный центр», Постановления Верховного Совета Российской Федерации № 2809-1 от 21 мая 1992 года «О правовой оценке решений высших органов государственной власти РСФСР по изменению статуса Крыма, принятого в 1954 году», Постановления Верховного Совета № 5359-1 от 9 июля 1993 года «О статусе города Севастополя», решения Севастопольского городского Совета народных депутатов XXI созыва 2-ой сессии № 41 от 23 августа 1994 года «О статусе города Севастополя» и признании их соответствующими законодательству.

В рассмотрении жалобы было отказано. В постановлении Верховного Суда говорилось:

С 1 февраля 2003 года в соответствии со ст. 1 Федерального закона «О введении в действие Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации» вступил в силу Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации, в соответствии с п. 1 ч. 1 ст. 134 которого Верховный Суд Российской Федерации отказывает в принятии искового заявления, если оспариваются акты, которые не затрагивают права, свободы и законные интересы заявителя.

В силу ст. 245 ГПК РФ данная жалоба вытекает из публичных правоотношений, а поэтому в соответствии с ч. 1 ст. 246 ГПК РФ на нее распространяются общие правила искового производства, включая ст. 134 ГПК РФ.

Согласно ст. 46 Конституции Российской Федерации и ч. 1 ст. 3 ГПК РФ право на судебную защиту имеет всякое заинтересованное лицо, чьи права, свободы и законные интересы были нарушены или оспорены.

Из текста жалобы и существа заявленных требований, говорится далее, следует, что приведенные в жалобе правовые акты заявителем не оспариваются, наоборот, поставлен вопрос о подтверждении их юридической силы, а из этого следует, что данными правовыми актами права, свободы и законные интересы не нарушены и не оспорены.

Кроме того, в жалобе был поставлен вопрос о наличии юридической силы правовых актов, принятых Верховным Советом Российской Федерации, Президиумом Верховного Совета Российской Федерации, а также Севастопольским городским Советом народных депутатов. Однако на этот раз Верховный Суд Российской Федерации также сослался на то, что он не наделен полномочиями по проверке соответствия федеральному законодательству правовых актов, принятых названными органами власти. Жалоба не была даже принята к производству Верховного Суда Российской Федерации.

Позиция Верховного Суда Российской Федерации вызывает возражения. Во-первых, согласно ст. 46 (п. 2) Конституции решения и действия органов государственной власти могут быть обжалованы в суд всеми, а не только теми, чьи права нарушены или затрагиваются. Во-вторых, Верховный Суд сначала принял к рассмотрению жалобу объединения «Казачье движение», а затем, дав свое толкование и оценку фактам, изложенным в жалобе, отказывает в рассмотрении на том основании, что она не может быть принята к производству из-за отсутствия полномочий Верховного Суда по рассмотрению жалобы. Здесь явно просматривается политический мотив — заявить о своей политической благонадежности. Руководствуясь п. 1 ч. 1 ст. 134 ГПК РФ, Верховный Суд определил: отказать в принятии жалобы межрегионального общественного объединения «Казачье движение».

Такое отношение было и к обращениям депутатов. В 1991-92 гг. в составе депутатов Верховного Совета РСФСР стала формироваться патриотично настроенная группа, занимавшая активную позицию по проблемам Крыма и Севастополя. В январе 1992 г., вскоре после заявления Президента Украины Л. Кравчука о взятии ею под свою юрисдикцию Краснознаменного Черноморского флота группа народных депутатов Верховного Совета РСФСР — С. Бабурин, Р. Чеботаревский и др. — побывала в Крыму. Состоялись встречи с командованием флота, жителями Севастополя, посещения кораблей и воинских частей. Сразу по возвращении в Москву состоялась встреча группы с Президентом Б. Ельциным.

Когда были изложены выработанные членами делегации предложения в отношении Крыма и флота, Президент России ответил, что не видит проблем. Он только что был в Калининграде, побывал в Санкт-Петербурге — и там, и там есть свободные пирсы. «Мы выведем Черноморский флот и разместим его в Ленинграде, ох, Санкт-Петербурге», — закончил Б. Ельцин. Когда С.Н. Бабурин, член делегации, спросил Президента, заберем ли мы с собой Севастополь, то в ответ прозвучали слова: «Флот — это не только корабли! Корабли можно вообще затопить, чтобы враг не прошел». И далее: «Мы будем арендовать часть порта в Севастополе». Вряд ли можно просмотреть трезвый подход к решению проблемы Севастополя в этой путаной, а еще строже, бессмысленной позиции.

«Сожалею, — вспоминал С. Бабурин, — что, когда мы преодолели сопротивление нигилистического лобби, Р.И. Хасбулатову удалось «в довесок» вбить в текст постановления от 6 июля 1992 года второй пункт, но тем не менее постановление было принято».

Иными словами, предлагалось вернуться к решению вопроса о Крыме на основе Договора от 19 ноября 1990 года, путем межгосударственных переговоров России и Украины. Это была принципиальная уступка Украине, поскольку Договор 1990 года утратил свою юридическую силу в декабре 1991 года. И надо было до конца отстаивать пункт 1 Постановления. О том, какая упорная борьба шла вокруг этого первого пункта, свидетельствуют два документа, хранящихся в моем архиве.

О чем идет здесь речь? 23 января 1992 года Верховный Совет Российской Федерации принял постановление за № 2137-1 «О решениях Президиума Верховного Совета СССР от 19 февраля 1954 года и Верховного Совета СССР от 26 апреля 1954 года о выведении Крымской области из состава РСФСР». Верховный Совет Российской Федерации постановил:

1. Комитету Верховного Совета Российской Федерации по международным делам и внешнеэкономическим связям, Комитету Верховного Совета Российской Федерации по законодательству с привлечением Министерства иностранных дел Российской Федерации рассмотреть вопрос конституционности решений о передаче Крымской области из состава РСФСР в состав УССР, принятых в 1954 году, и представить свои заключения Верховному Совету Российской Федерации до 6 февраля 1992 года.

2. Обратиться к Верховному Совету Украины с предложением рассмотреть вопрос о конституционности решений о передаче Крымской области из состава РСФСР в состав УССР, принятых в 1954 году.

6 февраля 1992 года Верховный Совет Российской Федерации принял еще одно постановление за № 2292-1 «О продолжении работы по изучению правовой обоснованности решений Президиума Верховного Совета СССР от 19 февраля 1954 г. и Верховного Совета СССР от 26 апреля 1954 г. о выведении Крымской области из состава РСФСР». Верховный Совет Российской Федерации постановил:

1. Комитету Верховного Совета Российской Федерации по международным делам и внешнеэкономическим связям, Комитету Верховного Совета Российской Федерации по законодательству с привлечением Министерства иностранных дел Российской Федерации продолжить рассмотрение вопроса о конституционности решений о передаче Крымской области из состава РСФСР в состав УССР, принятых в 1954 году.

2. Образовать комиссию из числа народных депутатов Российской Федерации по изучению обстоятельств, связанных с правовой обоснованностью решений Президиума Верховного Совета СССР от 19 февраля 1954 года и Верховного Совета СССР от 26 апреля 1954 года о выведении Крымской области из состава РСФСР.

Обратим внимание на замену в постановлении от 6 февраля 1992 года термина «передача» на понятие «выведение», что сразу ставило проблему на четкие правовые основы и позволило сделать вывод о том, что Указы Президиума Верховного Совета СССР в 1954 году о «передаче» Крыма Украине не имели юридической силы с самого начала.

Через год, в 1993 году дополнительно по инициативе С. Бабурина было принято постановление Верховного Совета Российской Федерации от 9 июля 1993 года «О статусе города Севастополя». В нем подтверждался российский федеральный статус Севастополя в административно-территориальных границах городского округа по состоянию на декабрь 1991 года. Пункт 2 Постановления предписывал Правительству Российской Федерации в кратчайший срок разработать государственную программу обеспечения статуса города Севастополя и провести переговоры с Правительством Украины о городе Севастополе как главной базе единого Черноморского флота. Центральному банку РФ Постановление предписывает предусмотреть финансирование соответствующих статей бюджета города через свои отделения, а Комитету Верховного Совета РФ по конституционному законодательству — подготовить проект закона Российской Федерации о закреплении в Конституции Российской Федерации федерального статуса города Севастополя. В пункте 5 Постановления было записано: «В целях недопущения политической напряженности просить Правительство Украины отозвать передислоцированные в район г. Севастополя подразделения спецчастей».

Ответом на это постановление явилось Заявление МИД Российской Федерации от 11 июля 1993 года. В нем говорилось, что принятое 9 июля 1993 года Постановление Верховного Совета Российской Федерации «О статусе г. Севастополя» «расходится» с линией Президента и Правительства Российской Федерации на реализацию интересов России в вопросах Черноморского флота, базирования ВМФ Российской Федерации на территории Украины, в Крыму и в Севастополе.

Самыми ярыми противниками национальных интересов России выступали те, кто занимал официальные должности в российском государственном аппарате. Не случайно позиция Государственной Думы и Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации постоянно подвергалась в то время критике со стороны Министерства иностранных дел, администраций Президента и Правительства Российской Федерации. Данное обстоятельство вполне объяснимо. В МИДе, в частности, были очень сильны позиции либеральных демократов. Благодаря именно им — Козыревым, Шеварднадзе, Ивановым — на международной арене в 90-е годы интересам России был нанесен огромный ущерб.

В последующем Государственная Дума Федерального Собрания Российской Федерации неоднократно обращалась к Верховному Совету Украины с призывом «отказаться от одностороннего подхода к вопросам о произвольной передаче Крымской области из состава РСФСР в состав УССР, о статусе города-героя Севастополя, не входившего в 1954 году в состав Крымской области. Город-герой Севастополь, — говорилось в одном из обращений, — «был, есть и будет главной военно-морской базой Черноморского флота России».

Государственная Дума неоднократно принимала обращения в Конституционный Суд Российской Федерации с запросами о соответствии Конституции Российской Федерации Указа Президиума Верховного Совета РСФСР от 29 октября 1948 года д. № 761/2 «О выделении города Севастополя в самостоятельный административно-хозяйственный центр» и Постановления Верховного Совета Российской Федерации от 9 июля 1993 года № 5359-1 «О статусе города Севастополя».

Но Конституционный Суд Российской Федерации отказывал даже в принятии к рассмотрению этих запросов, ссылаясь на то, что о Севастополе ничего не говорится в Конституции. О таком, чисто формально-бюрократическом «основании» отказа будет сказано в последующем. Сейчас же отметим, что в отличие от определений-отписок Конституционного Суда России заключения по конституционно-правовым аспектам статуса Крыма и Севастополя ведущих юристов, работавших в юридических учреждениях России, отличались принципиальностью и обоснованностью, тем, что защищали интересы России. Так, экспертное заключение Ю.И. Лейбо, доктора юридических наук, профессора, заведующего кафедрой конституционного права МГИМО гласило:

1. Указом Президиума Верховного Совета РСФСР от 29 октября 1948 года был закреплен особый политико-правовой статус Севастополя. С этого времени в Крыму существовали две административные единицы с равным правовым статусом: Крымская область и город Севастополь.

Вместе с тем, наряду с оформленным юридически республиканским статусом Севастополя, продолжало существовать и играть определяющую роль союзное подчинение города, вытекающее из функционально-целевого назначения его — быть главной базой Черноморского флота. Согласно Конституции СССР 1936 года военные (в том числе — военно-морские) дела относились к компетенции Союза ССР.

2. В текстах Постановления Президиума Верховного Совета РСФСР от 5 февраля 1954 года «О передаче Крымской области из состава РСФСР в состав УССР», а также Указа Президиума Верховного Совета СССР от 19 февраля 1954 года по тому же вопросу город Севастополь вообще не упоминается. Следовательно, данные документы не затрагивают содержание Указа Президиума Верховного Совета РСФСР от 29 октября 1948 года, и он по-прежнему сохраняет свою юридическую силу. Попытка Украины расширительно трактовать содержание указанных документов юридически несостоятельна, так как это требует признания с российской стороны. Последняя же согласия на это не давала.

3. Постановление Совета Министров РСФСР от 25 апреля 1968 года «О признании утратившим силу Постановления о финансировании города Севастополя» не может служить юридическим основанием признания украинского суверенитета над этим городом. По Конституции РСФСР 1937 года Совет Министров РСФСР не обладал правом отмены Указов Президиума Верховного Совета РСФСР. Равным образом

Совет Министров РСФСР не обладал правом принятия решений об уступке части территории РСФСР. Данное Постановление касалось лишь частного вопроса о прекращении финансирования города из республиканского бюджета. Таким образом, в конституционно-правовом плане Указ Президиума Верховного Совета РСФСР от 29 октября 1948 года никем не отменялся и продолжает действовать до настоящего времени. Украина вправе ставить вопрос об уступке ей территории, однако этот вопрос может решаться только в ходе межгосударственных переговоров с учетом волеизъявления населения города. Такое соглашение в обязательном порядке должно быть одобрено российским Парламентом.

4. Россия как правопреемница Союза ССР имеет полное право на осуществление тех суверенных прав, которые принадлежали в этом городе Союзу. Любая попытка одностороннего присвоения этих прав украинской стороной должна решительным образом отметаться как юридически неправомерная.

Таким образом, территориальная принадлежность города Севастополя Российской Федерации с конституционно-правовой точки зрения неоспорима, и Государственная Дума четко обозначила свою позицию по этой проблеме.

Профессор В.М. Клеандрова представила заключение «К вопросу о статусе Севастополя». 29 октября 1948 года Президиум Верховного Совета РСФСР издал Указ «О выделении города Севастополя в самостоятельный административно-хозяйственный центр». Севастополь был отнесен к категории городов республиканского подчинения и получил особый бюджет. Постановлением Совета Министров СССР Совету Министров РСФСР было поручено через Министерство строительства военных и военно-морских предприятий и Управление по восстановлению Севастополя при Совете Министров РСФСР провести необходимый комплекс работ по восстановлению города. Министерство жилищно-гражданского строительства РСФСР занималось реконструкцией жилого фонда. Совет Министров России выделял специальные фонды для финансирования восстановительных работ в Севастополе.

Финансирование Севастополя из средств российского республиканского бюджета продолжалось, — говорилось в заключении В. Клеандровой, — вплоть до 1968 года, что свидетельствует о сохранении особого административного статуса города, установленного Указом Президиума Верховного Совета РСФСР 1948 года. Следует отметить, что значительная доля финансовых и материальных средств поступала в Севастополь и из союзного бюджета и фондов Министерства обороны СССР, что естественно, так как он оставался главной военно-морской базой и здесь сохранялся особый режим, устанавливаемый военной администрацией.

Закон Верховного Совета СССР 1954 года о передаче Крыма из состава РСФСР в состав Украинской ССР вызывал множество других вопросов в связи с Севастополем, в частности: 1. Был ли при этой передаче отменен Указ Президиума Верховного Совета РСФСР 1948 года? 2. Не были ли принятием закона 1954 года нарушены положения действовавших в это время конституций?

Отвечая на эти вопросы, юридический отдел Верховного Совета России 2 декабря 1992 года дал заключение о том, что Указ 1948 года не был признан в 1954 году утратившим силу и до настоящего времени не отменен. Каких-либо изменений в Указ 1948 года не вносилось. В связи с этим принятие статьи 77 Конституции УССР в соответствии с Указом Президиума Верховного Совета Украины 1968 года об объявлении Севастополя городом республиканского подчинения в составе Украины являлось неправомерным. 25 апреля 1968 года Постановлением Совета Министров РСФСР был опубликован перечень утративших силу решений Правительства РСФСР по вопросам государственного планирования. Здесь указывалось и Постановление Совета Министров РСФСР № 1082 «Вопросы города Севастополя» от 29 октября 1948 года. Перечень включал лишь постановления по частным вопросам, касавшиеся вопросов планирования, и ни в коей мере не мог включить (и не включал) Указ Президиума Верховного Совета РСФСР о статусе города Севастополя, на отмену которого Совет Министров РСФСР не имел права. Таким образом, ссылка на указанное Постановление Совета Министров РСФСР как на нормативный акт, якобы отменивший действие Указа Президиума Верховного Совета РСФСР 1948 года, является неправомерной.

Подчеркнем в этой связи, что именно это Постановление Совета Министров РСФСР было использовано Украиной для объявления Севастополя городом республиканского подчинения в составе Украины.

К сожалению, при заключении Договора между Россией и Украиной в 1990 году вопрос о Севастополе не был оговорен.

Необходимо вновь напоминать украинским политикам, что Договор 1990 года принимался РСФСР и УССР тогда, когда эти республики входили еще в состав СССР.

После 1991 года урегулирование вопроса о Севастополе стало возможным только путем межгосударственных переговоров России и Украины с участием Крыма, города Севастополя и на основе волеизъявления его населения. Руслан Хасбулатов, в 1991-1993 годах — Председатель Верховного Совета России — рассказал корреспонденту газеты «Комсомольская правда»: «Совбез ООН отдавал Севастополь Украине на основании Договора о территориальной целостности УССР и РСФСР 1990 года. Но это договор, заключенный еще в рамках СССР. Через год этот документ утратил силу. Просто в 93-м тогдашний министр иностранных дел РФ Андрей Козырев и представитель России в Совбезе ООН Юрий Воронцов сами спровоцировали отказ по Севастополю. Они доложили в ООН, что у нас, мол, плохой парламент. Поэтому мы просим дезавуировать решение наших парламентариев.

— То есть наши чины и сдали Севастополь?

— Конечно! Но постановление Верховного Совета до сих пор имеет юридическую силу. Его никто не отменял. Над документом мы работали целый месяц, изучали всю систему отношений Украины и России начиная с Переяславской Рады. Привлекали институты и зарубежных исследователей. Мы доказали, что Крым — исконно русская окраинная территория. А во-вторых, что решение Хрущева никак не касалось Севастополя. Мы собрали целый том документов!

— И куда все делось?

— Бог его знает…

Выходит, что тогда и решение Совбеза ООН можно оспорить. И Севастополь станет русским городом».

Отметим также, что в процессе подготовки запросов в Конституционный Суд России и законов по правовым проблемам Крыма и Севастополя в Государственной Думе проводилась большая подготовительная работа. Так, на один из запросов Правовое управление аппарата Государственной Думы представило справку о том, что 1. Указ Президиума Верховного Совета РСФСР от 29 октября 1948 года д. № 761/2 «О выделении города Севастополя в самостоятельный административно-хозяйственный центр» был опубликован в «Ведомостях Верховного Совета СССР» № 46 от 10 декабря 1948 года, стр. 4 (в разделе «Информационные сообщения» по существовавшему тогда порядку публиковать наиболее важные акты РСФСР, поскольку «Ведомости Верховного Совета РСФСР» в 1948 году еще не издавались).

В Правовом управлении Аппарата Государственной Думы, а также в Управлении систематизации законодательства Министерства юстиции Российской Федерации сведений об отмене, признании утратившим силу, внесении изменений или дополнений в Указ Президиума Верховного Совета РСФСР от 29 октября 1948 года д. № 761/2 «О выделении города Севастополя в самостоятельный административно-хозяйственный центр» не имеется.

Постановление Верховного Совета Российской Федерации от 9 июля 1993 года № 5359-1 «О статусе города Севастополя» было опубликовано в «Ведомостях Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации», 1993, № 29, ст. 1132.

В Правовом управлении Аппарата Государственной Думы, а также в Управлении систематизации законодательства Министерства юстиции Российской Федерации сведений об отмене, признании утратившим силу, внесении изменений или дополнений в Постановление Верховного Совета Российской Федерации от 9 июля 1993 года № 5359-1 «О статусе города Севастополя» не имеется.

С 7 по 10 мая 1995 года Республику Крым посетила делегация Государственной Думы Российской Федерации в составе С.И. Бабурина, Ж. М. Лозинской, В.А. Фролова. По итогам пребывания делегации в Республике Крым ею были сделаны следующие выводы:

1. Российско-украинские отношения в дальнейшем должны строиться исходя из характера и степени урегулированности отношений между Украиной и Крымом. В первую очередь необходимо увязать экономические отношения с разрешением политических и правовых коллизий между Украиной и Крымом, Россией и Украиной. В государственную делегацию Российской Федерации на переговорах с Украиной следует включить депутатов Государственной Думы Российской Федерации.

2. В целях прекращения правового произвола Украины в отношении Республики Крым Государственная Дума РФ должна предпринять все необходимые и решительные меры по защите прав наших соотечественников и законных органов власти Республики Крым, выступить гарантом проведения 25 июня 1995 г. референдума в Крыму о Конституции Республики Крым, принятой 6 мая 1992 г.

3. Высшим органам государственной власти Российской Федерации необходимо при учете позиции жителей Крыма приступить к конкретной работе по выполнению Постановления Верховного Совета РФ № 2809-1 от 21 мая 1992 г. «О правовой оценке решений высших органов государственной власти РСФСР по изменению статуса Крыма, принятых в 1954 году», вступить в переговоры с высшими органами государственной власти Украины о дальнейшей судьбе Крыма.

4. Статус российского Черноморского флота как гаранта безопасности Республики Крым должен быть закреплен в российско-украинских документах.

5. МИД России необходимо в ускоренном порядке провести работу по оформлению российского гражданства жителям Крыма.

Российское гражданство военнослужащим Черноморского флота и членам их семей, не требующее работы специальной консульской группы, должно быть оформлено в кратчайший срок, желательно в течение одного-двух месяцев.

6. С учетом необходимости восстановления стратегического значения российского Черноморского флота в Атлантике необходимо полностью отказаться от идеи сокращения флота, осуществить материально-техническое переоснащение соединений флота, пополнить личный состав существующих и раз вернуть (переводя из других регионов) дополнительные воинские части, прежде всего авиацию. Следует незамедлительно пополнить запасы материальных средств флота.

О том, какая огромная работа проводилась при разработке, принятии и реализации федеральных законов, принимаемых Государственной Думой, свидетельствует следующий пример (даем его подробно, чтобы раскрыть всю технологию принятия решений, часто не замечаемых извне).

6 октября 1995 года Государственная Дума приняла постановление О Федеральном законе «О приостановлении одностороннего сокращения и об обеспечении содержания Черноморского флота». Государственная Дума постановила: 1. Принять Федеральный закон «О приостановлении одностороннего сокращения и об обеспечении содержания Черноморского

флота». 2. Направить указанный Федеральный закон в Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации.

В законе содержалось четыре статьи.

Статья 1. До вступления в силу договоров между Российской Федерацией и Украиной по Черноморскому флоту приостановить одностороннее сокращение численности, изменение организационно-штатной структуры и вывод из мест базирования корабельного состава, объединений, соединений, частей и подразделений Черноморского флота, включая береговые войска и авиацию флота.

Статья 2. Одновременно на период, указанный в статье 1 настоящего Федерального закона, приостановить в местах базирования Черноморского флота сокращение и передачу Украине береговой инфраструктуры, в том числе предприятий и организаций Военно-Морского Флота.

Статья 3. Обеспечить необходимый объем ассигнований на финансирование содержания Черноморского флота отдельной строкой в проекте федерального бюджета на 1996 год, включив его в перечень защищенных текущих расходов федерального бюджета на 1996 год.

Статья 4. Поручить Центральному банку Российской Федерации и Министерству обороны Российской Федерации открыть полевое учреждение Центрального банка Российской Федерации для расчетно-кассового обслуживания Черноморского флота в валюте Российской Федерации.

К Федеральному закону была приложена объяснительная записка «О приостановлении одностороннего сокращения и об обеспечении содержания Черноморского флота», детально раскрывавшая технологию подготовки закона.

Федеральный закон «О приостановлении одностороннего сокращения и об обеспечении содержания Черноморского флота» был принят Государственной Думой 6 октября 1995 г. и отклонен Советом Федерации Федерального Собрания РФ без объяснений 25 октября 1995 г. 8 декабря 1995 г. закон был вынесен на заседание Государственной Думы для преодоления вето Совета Федерации, однако для положительного решения не хватило шесть голосов.

Настаивая на необходимости принятия данного закона, Государственная Дума провела дополнительный анализ проблемы и отметила следующие обстоятельства:

1. В Черноморской зоне сложилась принципиально новая геополитическая ситуация:

- усиление влияния Турции, стремление ее к лидерству в регионе, изменение соотношения сил между Россией и Турцией;

- поощрение процессов «тюркизации» Крымского полуострова, направленных в перспективе на пересмотр территориальных итогов русско-турецких войн 18 века;

- расширение совместной оперативной и боевой подготовки ВС/ВМС стран НАТО и государств — участников программы НАТО «Партнерство ради мира», в том числе причерноморских государств — Украины, Румынии, Болгарии;

- действия Украины, направленные, с одной стороны, на вытеснение Черноморского флота, а с другой стороны, на наращивание сотрудничества с НАТО (в 1995 году впервые было проведено два совместных украино-американских учения подразделений морской пехоты США на территории Украины);

- усиление блока НАТО и его расширение на Восток за счет бывших республик СССР и членов Варшавского договора. Реальность и перспективы использования НАТО в качестве «миротворца» под эгидой ООН в очагах напряженности на постсоветском пространстве.

2. Анализ состояния военно-политической обстановки в Черноморском регионе показывает, что обеспечение безопасности и государственно-национальных интересов России требует наличия на Черном море достаточного состава сил и средств Военно-Морского Флота.

3. Утрата Россией своих традиционно сильных позиций в этом регионе со временем может привести к серьезным экономическим последствиям для России вплоть до изоляции ее с юго-западных направлений и как следствие затруднение экспорта нефти через Черное море, добычи сырьевых и энергетических ресурсов.

4. Безусловно наряду с принятием закона «О приостановлении одностороннего сокращения и об обеспечении содержания Черноморского флота» необходимо на межгосударственном уровне решить вопрос по всем видам налогов и отчислений в бюджет Украины, сумма изъятий которых составляет более 40% от суммы финансирования Черноморского флота Российской Федерацией.

5. Нельзя не учитывать тот факт, что Россия располагает всеми необходимыми документами в разрешении правового статуса г. Севастополя. В частности, 7 июля 1995 г. Государственная Дума обратилась в Конституционный Суд Российской Федерации с запросом «О соответствии Конституции Российской Федерации Указа Президиума Верховного Совета РСФСР от 29 октября 1948 года «О выделении города Севастополя в самостоятельный административно-хозяйственный центр» и Постановления Верховного Совета Российской Федерации от 9 июля 1993 года «О статусе города Севастополя». Запрос был подготовлен на обширной правовой основе, неоспоримо доказывавшей нарушение Конституции РСФСР Указом Президиума Верховного Совета РСФСР.

6. В настоящее время в соответствии с планом-графиком, подписанным министрами обороны России и Украины 25 ноября 1995 года, осуществляется передача объектов, вооружения, техники и имущества Черноморского флота Военно-Морским Силам Украины. Запрос Председателя Комитета по делам СНГ и связям с соотечественниками за рубежом Министру обороны РФ С.П. Грачеву о предоставлении Комитету документов, подписанных в Сочи 25 ноября 1995 г., был удовлетворен частично: в подборке присланных соглашений не было документов по Черноморского флоту. Был направлен вторичный запрос, на который ответа вообще не поступило.

Следует отметить, что любая передача может быть осуществлена только на основании статьи 3 «Соглашения между Российской Федерацией и Украиной по Черноморскому флоту» от 9 июня 1995 года, которая предусматривает отдельное межправительственное Соглашение, а не Договор межведомственного характера. Указанное выше Соглашение согласно пункту «г» статьи 15 Федерального закона «О международных договорах Российской Федерации» от 15 июля 1995 года № 101-ФЗ подлежит ратификации, как затрагивающее обороноспособность Российской Федерации и как относящееся к вопросам международного контроля над вооружениями. Любая передача помимо ратификации Соглашения является нарушением Конституции России и Федерального закона «О международных договорах Российской Федерации».

27 октября 1995 года Закон был отклонен Советом Федерации и возвращен в Государственную Думу. 14 ноября 1995 года Правовое управление Аппарата Государственной Думы представило заключение о соответствии Федерального закона «О приостановлении одностороннего сокращения и об обеспечении содержания Черноморского флота», принятого Государственной Думой 6 октября 1995 года, вступившим в силу международным договорам Российской Федерации.

В заключении давался перечень договоров по Черноморскому флоту, подписанных Россией и Украиной:

1. Протокол рабочей встречи глав государств Содружества Независимых Государств о военно-морской символике от 16 января 1992 г.;

2. Соглашение между Российской Федерацией и Украиной о дальнейшем развитии межгосударственных отношений от 23 июня 1992 г. (опубликовано в «Российской газете» от 25 июня 1992 г.);

3. Соглашение между Российской Федерацией и Украиной о принципах формирования ВМФ России и ВМС Украины на базе Черноморского флота бывшего СССР от 3 августа 1992 г. (опубликовано в «Бюллетене международных договоров», 1993 г., № 10, стр. 89-91);

4. Соглашение между Российской Федерацией и Украиной о военно-морской символике Черноморского флота на переходный период от 3 сентября 1992 г.;

5. Соглашение между Российской Федерацией и Украиной о неотложных мерах по формированию Военно-Морского флота России и Военно-Морских Сил Украины на базе Черноморского флота от 17 июня 1993 г. (оно подлежало ратификации, но ни одна из сторон ее не проводила; опубликовано в «Российской газете» от 19 июня 1993 г.);

6. Протокол об урегулировании проблем Черноморского флота от 3 сентября 1993 г. (подписан с грифом «не для печати»);

7. Соглашение между Российской Федерацией и Украиной о поэтапном регулировании проблем Черноморского флота от 15 апреля 1994 г.;

8. Соглашение между Российской Федерацией и Украиной по Черноморскому флоту от 9 июня 1995 г. (опубликовано в «Российской газете» от 14 июня 1995 г.);

9. Решение Президента Российской Федерации и Президента Украины о назначении Командующего Черноморским флотом от 15 января 1993 г.

II. В силу вступили договоры, указанные в пунктах 2, 3, 4, 9.

III. Соглашение от 17 июня 1993 года (5) не вступило в силу, так как не было ратифицировано Сторонами.

IV. Соглашения, перечисленные в пунктах 1, 6, 7 и 8, не содержат положений относительно их вступления в силу. К этим случаям применима статья 24 Венской конвенции о праве международных договоров 1969 г. Специально согласие на обязательность этих договоров не выражалось.

С учетом того, что на эти договоры и соглашения имеются ссылки в последующих соглашениях, можно исходить из того, что стороны рассматривают их как вступившие в силу, хотя этот факт можно оспаривать из-за неопределенности ситуации.

V. Тексты указанных в пункте I договоров во многом противоречат друг другу. Вследствие того, что все девять договоров имеют один предмет — раздел Черноморского флота и его имущества — основным следует считать Соглашение между Российской Федерацией и Украиной по Черноморскому фло ту от 9 июня 1995 года (8).

В международном праве действует принцип, согласно которому из числа нескольких договоров по одному предмету признается имеющим силу последний по дате подписания договор.

VI. В Соглашении от 9 июня 1995 года, факт вступления в силу которого можно, по мнению Правового департамента МИД России, оспаривать (см. пункт IV), зафиксировано:

- Российской Федерации передается 81,7 процента, а Украине 18,3 процента кораблей и судов Черноморского флота (статья 4);

- при разделе вооружения, военной техники и средств обеспечения сил береговой обороны, морской пехоты и морской авиации наземного базирования Черноморского флота Стороны исходят из состояния, существовавшего по 3 августа 1992 г. (статья 5);

- Правительства Сторон урегулируют вопросы, относящиеся к имуществу Черноморского флота, и подпишут на этот счет отдельное соглашение, имея в виду ранее достигнутую договоренность о разделе указанного имущества в соотношении 50 на 50 процентов (статья 3);

- Стороны продолжат переговоры (статья 10) и создадут комиссию (статья 11), которой поручат определить конкретные параметры раздела объектов Черноморского флота.

VII. Все будущие договоры о разделе Черноморского флота и его имущества подлежат ратификации, как затрагивающие обороноспособность Российской Федерации (пункт «г» статьи 15 Федерального закона «О международных договорах Российской Федерации» от 15 июля 1995 года № 101-ФЗ).

Комитет по делам Содружества Независимых Государств и связям с соотечественниками дал развернутое обоснование необходимости принятия закона Российской Федерации «О приостановлении раздела, сокращения и об обеспечении содержания Черноморского флота». Необходимость принятия закона, — говорилось в нем, — диктуется следующими обстоятельствами:

1. Сложилась принципиально новая военно-политическая ситуация в регионе Черного моря:

- стремление Турции к усилению своего влияния в Черноморской зоне, направленное на достижение безраздельного господства с учетом повышенного интереса к процессам, происходящим на Крымском полуострове, на Кавказе;

- расширение влияния НАТО, характеризуемое, прежде всего, активизацией оперативной и боевой подготовки ВМС стран — участниц блока, а также причерноморских государств — Румынии, Болгарии, Украины. Только в 1995 году боевые корабли НАТО совершили 36 заходов в Черное море;

- наращивание сотрудничества Украины с НАТО (проведение совместных американо-украинских учений);

- реальность перспективы использования сил НАТО в качестве миротворца под эгидой ООН в очагах напряженности, в том числе и в Причерноморье, Кавказском побережье;

- резкое сокращение военной мощи Российской Федерации в зоне Черного моря (на 01. 02. 96 соотношение ВМС Турции и Черноморского флота составляет примерно 2:1 и уже в ближайшее время оно достигнет 2,5:1).

2. Изменение соотношения сил в регионе не в пользу России ведет к утрате ею традиционно сильных экономических, политических и военных позиций (в том числе перспективных нефтепутей: Азербайджан-Новороссийск-Болгария-Греция).

Ограничивается возможность надежной охраны судоходства — основы стабильности и надежности морских путей сообщений государства.

Обеспечение безопасности и государственно-национальных интересов в настоящем и будущем требует безусловного наличия на Черном море достаточного состава сил и средств Военно-Морского флота. Этого можно добиться только путем сохранения боеспособности Черноморского флота, его главной базы — Севастополя и инфраструктуры в Крыму. Об этом свидетельствует и опыт истории флота, Крыма, Кавказа и Севастополя.

3. Наряду с принятием закона «О приостановлении раздела, сокращения и об обеспечении содержания Черноморского флота» необходимо на межгосударственном уровне в рамках СНГ подписать Соглашение «О статусе Черноморского флота», предусматривающее его сохранение и базирование на территории Украины, исходя из интересов стратегического партнерства, если они таковыми являются. До сих пор не решен юридически главный вопрос: чей же это флот? Какую символику он должен иметь? Статус Черноморского флота как иностранной группировки ВМФ на территории другого государства неприемлем ввиду тяжелых последствий военно-экономического и социального плана. (Украина готовит проект закона о статусе иностранного контингента войск на своей территории, где предлагается срок их нахождения не более 5 лет), что не соответствует интересам России и славянских государств.

4. Процесс раздела Черноморского флота в соответствии с Сочинским соглашением от 9 июня 1995 года (которое не ратифицировано) идет трудно и противоречиво в условиях, когда статус флота до сих пор не определен. На 1 февраля 1996 года передано украинской стороне 25,7% кораблей и судов, хотя Сочинскими соглашениями предусматривалось к передаче 18,3% корабельного состава и 50% имущества.

Односторонние действия России по сокращению флота в рамках общего реформирования Вооруженных Сил, передача

Украине пунктов базирования, объектов, техники и вооружения привели к значительному снижению боеспособности Черноморского флота, его готовности выполнять задачи по предназначению.

Ошибочность избранного пути заключается в том, что раздел Черноморского флота не может способствовать созданию и укреплению на его базе двух флотов: российского и украинского. Это путь к гибели единого отлаженного боевого механизма. Дальнейшая реализация намеченной программы приведет к тому, что к 300-летнему юбилею Черноморский флот может фактически погибнуть. Не будет флота и в Украине. Таким образом, южные морские рубежи окажутся полностью незащищенными.

Украинская сторона в процессе раздела выдвигает все новые и новые требования, которые влекут за собой дополнительные расходы российской стороны, обостряют и без того напряженную морально-психологическую обстановку среди военнослужащих, членов их семей, рабочих и служащих флота.

5. Все предшествующие договоренности и соглашения по Черноморскому флоту выполнялись только за счет России, при этом не укрепляя и ВМС Украины. Что касается обязательств со стороны украинской стороны, то она их просто игнорирует. Не является исключением и Соглашение между Российской Федерацией и Украиной по Черноморскому флоту, подписанное в Сочи 9 июня 1995 года:

- Статья 1: «…Черноморский флот России и Военно-Морские Силы Украины базируются раздельно». Фактически навязывается и проводится в жизнь идея совместного базирования в Севастополе. Здесь располагаются штаб украинского флота, подразделения и части береговых войск, в Севастопольской бухте стоят корабли ВМС Украины.

- «Основная база Черноморского флота Российской Федерации с размещением в ней штаба Черноморского флота Российской Федерации находится в городе Севастополе». Украинская сторона подготовила перечень объектов Черноморского флота, находящихся в Севастополе, которые, по ее мнению, должны быть переданы Украине. Практическое выполнение такого требования будет означать не что иное, как вытеснение Черноморского флота из Севастополя.

- Статья 2: «…Черноморский флот РФ использует объекты Черноморского флота в городе Севастополе и другие пункты базирования и места дислокации корабельного состава, авиации, береговых войск, объектов оперативного, боевого и тылового обеспечения в Крыму». Украине переданы все объекты флота в Одессе, Очакове, Измаиле, Балаклаве (Севастополь), Веселом, Евпатории. Ускоренными темпами идет передача объектов в Новоозерном, Симферополе, Мирном, Керчи. Однако вопрос о возможности их использования Черноморским флотом не оговаривается.

- Статья 3. Отсутствует межправительственное соглашение об урегулировании вопросов, относящихся к имуществу Черноморского флота. Все решается на уровне министерств обороны двух государств.

- Не рассматриваются предложения по реализации статьи 6 Соглашения или рассматриваются в одностороннем порядке в пользу Украины.

В заключительной части документа делались выводы:

1. Постановление Государственной Думы о федеральном законе «О приостановлении одностороннего сокращения и об обеспечении содержания Черноморского флота» от 6 октября 1995 года не утратило своей актуальности. В целях спасения флота к нему необходимо вернуться.

2. Добиться взаимопонимания с Советом Федерации по рассматриваемому вопросу, наложить мораторий на сокращение и раздел Черноморского флота, определить меры по обеспечению его жизнедеятельности, о чем принять соответствующее решение.

3. Вопрос о предлагаемом статусе Черноморского флота должен быть включен в текст проекта широкомасштабного договора между Российской Федерацией и Украиной.

 

§ 2. Государственная Дума Российской Федерации поддерживает призывы и обращения жителей Крыма и Севастополя, воинских частей Черноморского флота

В Комитет по делам СНГ поступали многочисленные обращения и решения из Крыма и Севастополя.

«Российская община г. Севастополя» обратилась к гражданам России, соотечественникам, Президенту Российской Федерации, Совету Федерации, Государственной Думе со следующими словами:

Мы, севастопольцы, в самый трудный решающий момент нашей судьбы обращаемся к вам, ко всем, кому дорога Родина — Россия и ее будущее, с мольбой: «Спасите Севастополь!».

Нет на свете греха тяжелее предательства. Многое может понять и простить человеческое сердце, но только не это.

Пятый год севастопольцы — дети России, упорно отказываясь верить в это предательство, держат третью, самую тяжелую и героическую в истории Севастополя оборону.

Слава и гордость России, город-святыня, чей российский юридический статус многократно подтвержден международными правовыми экспертизами, находится в украинском подчинении, в полной экономической и информационной изоляции от своей Родины.

Построенный по Указу Екатерины II как база Черноморского флота и главная крепость юга России, более 2-х веков верой и правдой охраняющий морские рубежи Отечества, выдержавший две героические обороны русского народа, покрывший всю Россию неувядаемой славой блистательных побед Черноморского флота, Севастополь сегодня без боя и сопротивления волей или скорее безволием российского руководства полностью сдается на поругание и уничтожение.

Мучительно горько и больно осознавать, что именно в год 300-летия Российского флота, позорно предавая память своих великих предков, веками боровшихся за выход к Черному морю и создание мощного флота, Россия на радость всем врагам собственными руками уничтожает свой самый героический город и флот!

Подтверждением и свидетельством тому являются все события последних дней: передача Украине (а практически уничтожение) всех крымских баз ЧФ и большинства частей и соединений в самом Севастополе; предательское в отношении стратегических интересов России поведение российских делегаций на переговорах по разделу Черноморского флота, идущих на любые уступки и поблажки Украине; готовые к подписанию полномасштабного договора и демаркации границ с Украиной, игнорирующие российскую принадлежность Севастополя.

Осознавая, чем для России и ее будущих поколений обернется потеря города — родины славянской азбуки и российского флота, колыбели русского Православия (ведь именно с благословенной севастопольской земли, священного Херсонеса, началось крещение всей Руси, пошла Русь Святая Православная), первого южного щита России, от имени легендарных предков, основателей и защитников города: Потемкина, Суворова, Ушакова, Нахимова, Истомина, Корнилова, Лазарева, Казарского, Тотлебена и многих других, обращаемся к вам с требованием:

не сдавать Севастополь и Черноморский флот;

не заключать договор с Украиной без учета российского статуса города.

Ведь такое кощунство не простит ни Бог, ни история, тяжким горем падет оно на всю Россию, искупать его придется многим поколениям.

Россияне! Мы стучимся в ваши сердца: защитите Севастополь.

В обращении Военного совета Краснознаменного Черноморского флота от 8 февраля 1996 года к депутатам Государственной Думы Российской Федерации говорилось:

Уважаемые товарищи депутаты!

Военный совет Черноморского флота, тщательно взвесив все обстоятельства, пришел к выводу о чрезвычайном характере сложившейся ситуации в ходе так называемого реформирования.

Более 40 лет моряки-черноморцы, все севастопольцы живут в напряженном ожидании решения проблемы Черноморского флота и г. Севастополя достойного Российского государства, сохраняют веру в неразрывность своей судьбы с Россией.

Однако события последнего времени вызывают глубокую обеспокоенность у всех категорий личного состава, подрывают у людей веру в справедливое решение не только своей судьбы, но и интересов России в южном регионе. Речь идет о намерении отдельных высоких должностных лиц, решая проблемы Черноморского флота, в угоду политической конъюнктуре, подменить государственный подход узковедомственным.

Уже сегодня силовым структурам Украины передано 70% объектов Военно-Воздушных Сил и береговых войск, более 60% культпросветучреждений, что не соответствует букве и духу Сочинских соглашений от 9 июля 1995 года.

К сожалению, эти дорогостоящие и уникальные объекты после передачи Украине обречены на разрушение, разграбление или продажу. Такой необдуманный курс ведет к фактическому уничтожению полноценного Черноморского флота России. Тем самым Россия де-факто отказывается от своих исторических интересов в этом важном регионе, лишается своей главной базы г. Севастополя. Тысячи людей, честно служивших Отечеству, росчерком пера безжалостно выбрасываются на улицу без какой-либо социальной защиты. Военный совет считает, что еще не поздно остановить этот губительный для флота и ущербный для Российского государства процесс. Военный совет выражает уверенность, что депутаты Государственной Думы России еще раз вернутся к рассмотрению вопроса о Черноморском флоте, наложат мораторий на его сокращение и передачу объектов Украине, скажут свое веское слово в определении его судьбы, как это было уже не раз. Не допустят развала и растаскивания флота по национальным квартирам. А флот, как и прежде, будет ответственно решать большие и сложные задачи по защите южных рубежей России. Порукой тому наш воинский долг и офицерская честь.

В обращении к депутатам Государственной Думы Совета офицерских собраний Черноморского флота от 5 февраля 1996 года содержались следующие призывы:

Это обращение мы вынуждены направить Вам, уважаемые депутаты, от офицеров флота с тем, чтобы в той сложной политико-экономической ситуации, в которой оказалась сегодня Россия, не был бездумно и безвозвратно «задвинут» в угол истории сложнейший вопрос о Черноморском флоте.

Общеизвестно, что это не только, а точнее не столько военная проблема России и Украины, но и один из самых сложных узлов противоречий, которые завязались после развала Союза, нашего некогда единого Отечества.

Нам часто говорят: «Это не ваше дело»… Как же так? Ведь здесь живут и служат русские и украинцы, белорусы и казахи, дагестанцы и татары и многие-многие другие, которые, считая себя россиянами, четко понимают, что для них конкретное понятие Отечества сегодня — это разбросанные на огромных территориях семьи, общая духовная, культурная близость и, наконец, одна на всех история!

Проблемы Черноморского флота, Севастополя, Крыма давно и наглядно продемонстрировали всем, что такое искусственное разделение народов, кому они были нужны и кто от этого выиграл. Сегодня «на межведомственном уровне», не раскрывая полной картины и последствий происходящего под флагами «реформирования и раздела флота», и Украина и Россия по существу не развязывают, а накрепко, для ближайших поколений, завязывают наверное новый и самый горький узел противоречий, идя на поводу не желаний своих народов, а туда, где едва виднеется в тумане «рука инвестиций».

Уничтожается Черноморский флот, а вместе с ним Россия на своих законных территориях и военный потенциал Содружества на его южных рубежах.

Остановите процесс! Обдумайте, что происходит! Есть ли вообще где-либо в России постоянно действующая группа депутатов, членов правительства и Президентского Совета, которая способна в комплексе рассматривать весь объем взаимоотношений России и Украины, включая и по Черноморскому флоту?

Как вообще можно народам России и Украины «сверху» и самым серьезным образом навязывать идеи «иностранной» военно-морской группировки ЧФ на территории суверенной Украины?

Именно с таким статусом Черноморского флота сегодня соглашаются, по нашим данным, некоторые российские политики. Тогда возникает законный вопрос: кого и как будет удовлетворять широкомасштабное Соглашение, которое так долго и тщательно, вдали от глаз простого народа, готовят наши руководители?

Вопросов много, но нет на них ответов, уважаемые избранники народа.

С заявлением от 6 марта 1996 года в связи с разделом Черноморского флота и неправомерными действиями исполнительной власти Российской Федерации в отношении главной базы Черноморского флота — города Севастополя выступили и депутаты Государственной Думы. В заявлении говорилось:

Руководствуясь стремлением сохранить территориальную целостность Российской Федерации, обеспечить ее безопасность и обороноспособность, подтверждая исторические завоевания России на ее южных рубежах, Государственная Дума Федерального Собрания Российской Федерации выражает решительный протест безответственным заявлениям главнокомандующего Военно-Морским Флотом Российской Федерации адмирала Ф. Громова в отношении Черноморского флота как флота, «базирующегося на территории Украины».

Никогда город Севастополь не передавался Украине. Россия располагает всеми необходимыми документами в подтверждение российского статуса Севастополя.

Начавшийся с санкции Верховного Главнокомандующего России Б. Ельцина и Министра обороны П. Грачева раздел Черноморского флота незаконен.

В соответствии со статьей 3 Соглашения между Российской Федерацией и Украиной по Черноморскому флоту, подписанного 9 июня 1995 года, предусмотрено заключение отдельного Соглашения по разделу имущества, которое согласно Федеральному закону «О международных договорах Российской Федерации» подлежит обязательной ратификации, как затрагивающее обороноспособность России.

Вместо этого военное руководство России и Украины, — говорилось далее в Заявлении, — подписало межведомственный документ, по которому осуществляется форсированный раздел Черноморского флота. Абсурдность ситуации заключается в том, что Соглашение будет подписано и представлено в Думу на ратификацию, но после окончания раздела Черноморского флота. Проводимая политика фактически приводит к уничтожению флота, подрыву обороноспособности России. И это в то время, когда спешно готовятся совместные учения войск НАТО и ВМС Украины, которые пройдут в Севастополе в сентябре 1996 года. После окончания раздела флота Украиной будет принят Закон «О статусе Вооруженных Сил иностранных государств, временно пребывающих на территории Украины», который не оставляет никакой надежды на сохранение на Черном море достаточного состава сил и средств Черноморского флота для обеспечения национальных интересов России.

6 марта 1996 года Государственная Дума Федерального Собрания Российской Федерации приняла Постановление, в котором подтверждалось действие Указа Президиума Верховного Совета РСФСР от 29 октября 1948 года «О выделении города Севастополя в самостоятельный административно-хозяйственный центр» и Постановления Верховного Совета Российской Федерации от 9 июля 1993 года «О статусе города Севастополя», в соответствии с которыми город Севастополь был, есть и остается российским городом республиканского подчинения; рекомендует Правительству Российской Федерации действовать исключительно в рамках Закона и Конституции Российской Федерации; призывает Президента России проявить государственную мудрость, подписать принятый Государственной Думой Федеральный закон «О приостановлении одностороннего сокращения и об обеспечении содержания Черноморского флота», то есть ввести мораторий на раздел и сокращение Черноморского флота до ратификации Государственной Думой Соглашения по данному вопросу.

Сам процесс прохождения закона может служить хорошим практикумом для юристов, изучающих конституционное право Российской Федерации.

В обращении Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации к Президенту Российской Федерации сообщалось, что 5 декабря 1996 года создана комиссия Совета Федерации по подготовке вопроса о правовом статусе города Севастополя. Для участия в работе комиссии приглашены представители Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации.

В настоящее время комиссия приступила к работе, целью которой является подготовка взвешенных, юридически обоснованных предложений по разрешению такой важной и животрепещущей проблемы, какой является проблема определения правового статуса города Севастополя. Во избежание принятия скоропалительных, наносящих урон государственным интересам и юридически невыверенных решений в ходе переговорного процесса между Российской Федерацией и Украиной Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации обращается к Вам с просьбой объявить мораторий на подписание органами государственной власти Российской Федерации каких-либо международных актов, касающихся вопросов раздела Черноморского флота, статуса Крыма и города Севастополя, до окончания работы указанной комиссии и принятия Советом Федерации решения по проблеме статуса города Севастополя. Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации.

Обращение Совета Федерации было поддержано соответствующим Постановлением Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации (вносится депутатами Государственной Думы — членами Комитета Государственной Думы по делам Содружества Независимых Государств и связям с соотечественниками). В нем говорилось:

Государственная Дума Федерального Собрания Российской Федерации постановляет:

1. Поддержать Обращение Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации к Президенту Российской Федерации.

2. Поручить Комитету Государственной Думы по делам Содружества Независимых Государств и связям с соотечественниками внести на заседание Государственной Думы 15 января 1997 года вопрос о повторном рассмотрении Федерального закона «О прекращении раздела Черноморского флота».

3. Поручить Комитету Государственной Думы по делам Содружества Независимых Государств и связям с соотечественниками внести на заседание Государственной Думы 15 января 1997 года вопрос о рассмотрении Запроса в Конституционный Суд Российской Федерации «О соответствии Конституции Российской Федерации Постановления Президиума Верховного Совета РСФСР от 5 февраля 1954 года «О передаче Крымской области из состава РСФСР в состав Украинской ССР», Закона РСФСР от 2 июня 1954 года «О внесении изменений и дополнений в статью 14 Конституции (Основного Закона) РСФСР» и Постановления Верховного Совета Российской Федерации от 21 мая 1992 года № 2809-1 «О правовой оценке решений высших органов государственной власти РСФСР по изменению статуса Крыма, принятых в 1954 году».

В принятом по первому вопросу заявлении Государственной Думы в связи с неправомерными действиями властей Украины в отношении российских граждан города-героя Севастополя (было внесено депутатами Государственной Думы — членами Комитета по делам СНГ и связям с соотечественниками) говорилось следующее:

22 декабря 1996 года в Севастополе по инициативе Комитета ветеранов Великой Отечественной войны и территориального Комитета профсоюзов Черноморского флота был проведен митинг в связи с обострением политической и социально-экономической ситуации в городе.

В соответствии с Конституцией Украины организаторы уведомили городские власти о проведении мероприятия. На площадь Нахимова вышли около 5 тысяч севастопольцев. В ходе митинга в отношении его участников украинскими силовыми структурами без видимого повода была применена сила, а именно разгон митингующих с использованием дубинок и слезоточивого газа «Черемуха», что привело к многочисленным травмам. Избивали ветеранов, которые своей кровью уже заплатили за Севастополь, а теперь вынуждены занять третью оборону в истории города-героя.

Государственная Дума Федерального Собрания Российской Федерации, руководствуясь общепризнанными принципами и нормами международного права, выражает решительный протест против преступных действий силовых структур Украины и насильственного пути подавления прав граждан на территории города-героя Севастополя.

Эти действия противоречат не только духу дружественных отношений между нашими государствами, но и демократическому пути развития, на который якобы встала Украина. Вступив в Совет Европы, она продолжает пренебрегать основными принципами Всеобщей декларации прав человека, Международным пактом об экономических и политических правах и другими общепризнанными нормами права.

Государственная Дума принимает затем постановление по второму вопросу «О повторном рассмотрении Федерального закона «О прекращении раздела Черноморского флота» (было внесено депутатами Государственной Думы — членами Комитета по делам СНГ и связям с соотечественниками). В нем говорилось:

Повторно рассмотрев отклоненный Президентом Российской Федерации Федеральный закон «О прекращении раздела Черноморского флота», Государственная Дума Федерального Собрания Российской Федерации постановляет:

1. Одобрить Федеральный закон «О прекращении раздела Черноморского флота» в ранее принятой редакции.

2. Направить указанный Федеральный закон в Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации.

К постановлению прилагалось подробное обоснование принятия закона. Для понимания сложной борьбы, которая велась вокруг закона, необходимо остановиться на этом обосновании.

Федеральный закон «О прекращении раздела Черноморского флота» принят Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации 23 октября 1996 года, Постановление № 721-11 ГД, и в соответствии с частью 4 статьи 105 Конституции Российской Федерации считается одобренным Советом Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, поскольку не был рассмотрен в течение 14 дней. 24 ноября 1996 г. этот закон был отклонен Президентом Российской Федерации.

Разработка и принятие закона отражали реальную потребность в законодательном регулировании вопросов, связанных с сохранением и применением Черноморского флота ВМФ России (далее по тексту — Черноморского флота) с целью защиты государственных интересов в черноморской и средиземноморской зонах, обеспечения безопасности России с южных океанских и морских направлений, в том числе морских коммуникаций. Создать правовую базу, отвечающую вышеуказанным потребностям, на основе достигнутых соглашений между Российской Федерацией и Украиной не удалось.

Соглашение между Российской Федерацией и Украиной о принципах формирования ВМФ России и ВМС Украины на базе Черноморского флота бывшего СССР, подписанное 3 августа 1992 года в городе Ялте, и Соглашение между Российской Федерацией и Украиной по Черноморскому флоту, подписанное 9 июня 1995 года в городе Сочи, были направлены не на сохранение Черноморского флота, а на его раздел. Конкретные параметры раздела флота не были оговорены, и на протяжении последних пяти лет понимания в этом вопросе между сторонами не было найдено. Соглашения не были ратифицированы, как это требовалось в соответствии со статьей 12 Закона Союза Советских Социалистических Республик «О порядке заключения, исполнения и денонсации международных договоров СССР» 1978 года.

Перевод проблем флота в плоскость ведения переговоров способствовал сокращению корабельного состава, авиации флота и войск береговой обороны, разрушению его инфраструктуры, что привело к резкому ослаблению боеспособности и боеготовности сил и средств флота. В результате по соотношению сил и средств флота Россия уступает не только флоту НАТО, но и флоту Турции.

Используя свое преимущество в силах и средствах, а также двусмысленный статус Черноморского флота, Турция взяла под полный контроль черноморские проливы и расширяет его на всю акваторию Черного моря. Особенно чувствительно в этом контексте для России возможное оставление Черноморским флотом его главной базы — города-героя Севастополя и других мест дислокации.

Доминирующее положение в Причерноморском геополитическом пространстве города Севастополя и Крыма с прилегающей к ним морской акваторией в целом позволяет полностью обеспечить стратегическое преимущество России не только в Черном и в Средиземном морях, но и в Атлантическом и в Индийском океанах.

Правовое закрепление изложенных аспектов было принято во внимание при разработке и нашло свое отражение в проекте Федерального закона «О прекращении раздела Черноморского флота».

В общепринятой юридической практике действие Федерального закона распространяется только на территорию Российской Федерации, а объект законодательного регулирования — Черноморский флот СССР после развала Союза стал носить международно-правовой характер. Правовое разрешение указанного противоречия между предметом и объектом законодательного регулирования также принималось во внимание при разработке Федерального закона.

В отсутствие действующих международных договоренностей по Черноморскому флоту (подписанные Соглашения 1992 и 1995 годов не были ратифицированы, а переходный период, установленный Соглашением 1992 года, так и не был определен и истек в конце 1995 года) Российская Федерация как продолжатель территориальных прав РСФСР и правопродолжатель СССР имеет полное основание, руководствуясь общепризнанными принципами и нормами международного права, международными договорами Российской Федерации, Конституцией Российской Федерации и законодательством Российской Федерации, односторонне объявить о прекращении раздела Черноморского флота, что и было закреплено в 1 и 5 статьях принятого закона в соответствии с международной практикой. Данные статьи определяли также одномоментный характер действия закона.

Целевая функция правового регулирования проблем сохранения Черноморского флота, обеспечения жизнедеятельности флота, боеготовности и боеспособности его сил и средств в главной базе — городе-герое Севастополе и других местах дислокации закреплена положениями 2, 3, 4 и 5 статей.

Исходя из самых добрых побуждений и испытывая братские чувства к украинскому народу, законом предусматривается после комплексного урегулирования взаимоотношений между Российской Федерацией и Украиной возобновление раздела Черноморского флота.

К сожалению, отмеченные в Постановлении аспекты не были приняты во внимание Президентом Российской Федерации при отклонении Федерального закона «О прекращении раздела Черноморского флота».

Существо замечаний Президента Российской Федерации сводилось к следующему:

1. Предлагалось «вести речь не о прекращении раздела Черноморского флота, а лишь о временном приостановлении это го раздела». Такая постановка вопроса, по мнению Президента Российской Федерации, согласовывается с положениями упомянутых выше Соглашений 1992 и 1995 годов по Черно морскому флоту.

Однако соглашения в порядке, определенном Законом СССР «О порядке заключения, исполнения и денонсации международных договоров СССР» 1978 года, не вступили в силу. В связи с этим ссылка на недействующие международно-правовые документы юридически несостоятельна.

2. По мнению Президента Российской Федерации, «статья 2 Федерального закона не несет правовой или содержа тельной нагрузки, поскольку раздел Черноморского флота со гласно статье 1 Федерального закона временно приостановлен (прекращен) и сокращение численности и изменение организационно-штатной структуры, передача корабельного со става, объединений, соединений, частей, подразделений Черноморского флота, включая береговые войска и авиацию флота, а также сокращение и передача Украине береговой инфра структуры, предприятий и организаций Военно-Морского Флота являются применительно к уже поделенной части прерогативой каждой из Сторон, а применительно к неподеленной его части относятся к их совместной компетенции».

Вывод о том, что «статья 2 Федерального закона не несет правовой или содержательной нагрузки», несостоятелен. Изначально морфологическое равенство в словосочетании «правовой или содержательной» юридически не верно и не равносильно. Допускается также произвольное толкование статьи 1 Федерального закона, а именно «раздел Черноморского флота… временно приостановлен (прекращен)». Данное выделенное словосочетание отсутствует в статье 1 Федерального закона. Такого рода произвольное толкование статьи 1 Федерального закона и морфологического равенства, игнорирование закрепленной в статье 1 международно-правовой нормы Российской Федерации как государства-правопродолжателя СССР «объявить о прекращении раздела Черноморского флота…» искажают юридический и правовой смысл статьи 2 Федерального закона. Кроме того, разграничение компетенции между Сторонами по поводу поделенной и неподеленной частей флота трактуется Президентом, исходя из не вступивших в силу соглашений 1992 и 1995 годов. В Федеральном законе положения статьи 2 не распространяются на ту часть флота, которая передана Украинской Стороне, и распространяются на часть флота, которая осталась за Российской Федерацией и осталась неподеленной.

3. По мнению Президента Российской Федерации, «статьи 3 и 5 Федерального закона не содержат норм права, а носят чисто порученческий характер». Их предлагается исключить.

Следует заметить, что трактование содержания статей 3 и 5 Федерального закона осуществляется без их взаимоувязки с другими статьями Федерального закона. Содержание статьи 3 взаимоувязано со статьями 1 и 2, а статьи 5 — со статьей 1.

Содержание статей 1 и 5 разрешает отмеченное выше правовое противоречие между предметной и объективной областями законодательного регулирования и придает закону норму международно-правового характера, расширяет действие закона в уведомительном плане за пределы Российской Федерации как субъекта международного права на Украину — другой субъект международного права.

Содержание статьи 3 в сочетании со статьями 1 и 2 определяет правовую норму обязательного характера для исполнения. К сожалению, в сложившемся правовом поле Российской Федерации неисполнение законов стало негласной правовой нормой. Правовая норма обязательного характера в виде поручения в законотворчестве применяется довольно редко, но имеет место. Мнение о том, что статья 3 не содержит норм права, опровергается в письме Президента по отклонению данного Федерального закона, где положения данной статьи отождествляются с правовыми нормами статей 86, 87, 110 и 114 Конституции Российской Федерации. Положения статьи 3 закона конкретизируют положения Конституции Российской Федерации применительно к Черноморскому флоту.

4. Президент Российской Федерации в своем письме указывает, что «реализация статьи 3 Федерального закона повлечет расходы, покрываемые за счет федерального бюджета, в связи с чем соответствующий законопроект мог быть внесен только при наличии заключения Правительства Российской Федерации, как того требует часть 3 статьи 104 Конституции Российской Федерации». С данным предложением можно было бы согласиться. Однако прямых расходов при реализации статьи 3 не предусматривается. Так, реализацию оговоренных в статье 3 мер можно осуществить на основе организационных мероприятий, в том числе формирования и реализации Программы вооружений, привлечения дополнительных сил и средств ВМФ Российской Федерации и других мер, имеющихся в распоряжении Правительства Российской Федерации.

5. В письме Президента указывалось также, что «статья 4 … противоречит статье 1…», так как «непонятно каким образом могут быть заключены и вступят в силу международные договоры…» (в том числе по «конкретным условиям раздела Черноморского флота») между Российской Федерацией и Украиной после прекращения раздела Черноморского флота.

Договоры между Российской Федерацией и Украиной могут быть заключены и вступят в силу в соответствии с установленным порядком, определенным Конституцией Российской Федерации и Федеральным законом «О международных договорах Российской Федерации». Отмеченного в письме Президента Российской Федерации противоречия в статье 4 Федерального закона не существует. В статье 4 идет речь о возможном разделе Черноморского флота не иначе как после правового урегулирования всего комплекса взаимоотношений между Российской Федерацией и Украиной, в том числе и по флоту.

6. В письме отмечалось, что в законе «не определен правовой статус и принадлежность Черноморского флота».

Российская Федерация является правопреемницей и государством-правопродолжателем СССР. Это общеизвестно и общепринято. Ее юрисдикция в отсутствие действующих международных договоров, предполагающих иной порядок действия по отношению к Черноморскому флоту, распространяется на Черноморский флот. Поэтому нет необходимости дополнительно оговаривать данную юридическую норму в Федеральном законе «О прекращении раздела Черноморского флота».

7. В письме предлагалось дополнить Федеральный закон статьей о государственной символике Российской Федерации на корабельном составе Черноморского флота.

В законодательном регулировании данного вопроса нет необходимости. Военно-морские флаги и вымпелы Российской Федерации на Черноморском флоте могут быть введены установленным порядком, как это было осуществлено на других флотах Российской Федерации.

Таким образом, замечания по Федеральному закону несущественны. Формальный подход к проблемам Черноморского флота имел место и ранее.

Государственной Думой Российской Федерации прежнего и нового созывов проблемы по Черноморскому флоту в законодательном порядке решаются с весны 1995 года. 7 апреля 1995 года Государственная Дума приняла Федеральный закон «О моратории на одностороннее сокращение Черноморского флота», который был отклонен Советом Федерации Федерального Собрания Российской Федерации в нарушение статьи 105 части 4 по истечении установленного срока 14 дней. 6 октября 1995 года Государственная Дума приняла новую редакцию Федерального закона по Черноморскому флоту под названием «О приостановлении одностороннего сокращения и об обеспечении содержания Черноморского флота». 25 октября 1995 года Совет Федерации отклонил закон, однако без мотивации своего решения.

Государственная Дума прежнего созыва 12 декабря 1995 года не смогла преодолеть данное отклонение закона. Только Государственная Дума нового созыва на своем заседании 14 февраля 1996 года одобрила этот закон в ранее принятой редакции, подтвердив тем самым согласно статье 99 Конституции Российской Федерации непрерывность законодательного процесса и правопреемственность работы Государственной Думы прежнего и нового созывов.

Президент Российской Федерации со ссылкой на статью 105 Конституции Российской Федерации возвратил данный закон без рассмотрения. Решение было мотивировано тем, что у Государственной Думы нового созыва не имеется конституционных оснований для повторного рассмотрения этого закона.

К сожалению, при решении проблем по Черноморскому флоту в законодательном процессе возобладал формальный, а не конструктивный подход.

Одобрение Федерального закона «О прекращении раздела Черноморского флота» после его повторного рассмотрения позволит в законодательном порядке разрешить проблему сохранения Черноморского флота как оперативно-стратегического объединения Военно-Морского Флота России.

23 октября 1996 года Государственной Думой был принят Федеральный закон «О прекращении раздела Черноморского флота».

В законе констатировалось:

Статья 1. Объявить о прекращении раздела Черноморского флота в связи с окончанием переходного периода, установленного Соглашением между Российской Федерацией и Украиной о принципах формирования ВМФ России и ВМС Украины на базе Черноморского флота бывшего СССР, подписанным 3 августа 1992 года в городе Ялте, и с отсутствием договоренности между сторонами по комплексному урегулированию проблем Черноморского флота.

Статья 2. Прекратить одностороннее сокращение численности и изменение организационно-штатной структуры, передачу корабельного состава, объединений, соединений, частей, подразделений Черноморского флота, включая береговые войска и авиацию флота, а также сокращение и передачу Украине береговой инфраструктуры, предприятий и организаций Военно-Морского Флота.

Статья 3. Поручить Правительству Российской Федерации принять необходимые меры по обеспечению боеготовности и боеспособности сил и средств Черноморского флота в главной базе Черноморского флота — городе-герое Севастополе и других местах дислокации, предусмотрев при этом определение статуса военнослужащих, гражданского персонала и членов их семей.

Статья 4. Раздел Черноморского флота может быть возобновлен не иначе как после вступления в силу международных договоров Российской Федерации, регулирующих весь комплекс взаимоотношений между Российской Федерацией и Украиной, включая конкретные условия раздела Черноморского флота.

В своей книге «Записки командующего Черноморским флотом» Адмирал И. Касатонов глубоко переживавший за судьбу «гордости и славы русских моряков» пишет, что в 1991-1992 годах, когда решалась судьба Черноморского флота И. Касатонов и руководимый им Военный Совет были единой командой, действующей по единому замыслу, на основе единых помыслов. «Мы хотели, — пишет И. Касатонов — одного — сохранить флот. Созданный поколениями наших пращуров, дедов и отцов. Мы противостояли силам, бездушно и бездарно разрушавшим то, что создавалось веками». Приходилось постоянно противостоять грубейшему нажиму политиков, украинских спецслужб, не гнушавшимися даже провокациями. Когда было объявлено, что флот будет переподчинен, 12 июля 1992 года Черноморский флот поднял на своих кораблях Андреевские флаги. Над военными городками и зданиями флотских учреждений взвились государственные флаги Российской Федерации.

Но федеральные власти не поддержали моряков. Черноморцы бились в одиночку.

Практика свидетельствовала и о другом. Именно благодаря постоянным уступкам со стороны Б. Ельцына и мидовских чиновников украинским политикам и Крым, и Севастополь, и Черноморский флот были утрачены для России под флагом так называемой многовекторной политики. И почему за дружбу с кем-то Россия должна расплачиваться своей территорией?

В Государственной Думе вокруг проблемы прекращения раздела Черноморского флота шла упорная борьба внутри депутатского корпуса. Депутаты стремились поставить этот раздел под свой контроль.

Дело в том, что после 1991 года, когда СССР распался, руководители и властные структуры бывших союзных республик в запутанной обстановке развала Вооруженных сил поступали по-разному. Прибалтика потребовала, например, вывода советских войск и флотских подразделений вместе с армейскими запасами. Другие Союзные республики оставили воинские запасы себе, а части и соединения Вооруженных сил СССР постепенно вытеснили со своей территории. Украина объявила объединения, соединения и части Вооруженных сил бывшей Советской армии и Черноморского флота своими, что в принципе было грубым и во многом бессмысленным решением особенно в отношении флота, мощь которого была несоизмеримой с задачами, обозначенными в военной доктрине Украины. Зона действия флота охватывала акваторию Черного, Азовского, Средиземного морей и часть Атлантического океана, прикрывая южный фланг бывшего СССР и его союзников. В состав Черноморского флота входило 1300 с лишним соединений, частей и подразделений, способных решать тактические и стратегические задачи огромного масштаба, причем как наступательного, так и оборонительного плана.

Украине с ее более чем скромным местом на мировой политической арене такой огромный и мощный флот, как Черноморский, был не нужен. Для охраны морских границ ракетные и авианесущие корабли, подводные лодки, авиационные соединения были излишними. В одной из личных бесед с командующим Черноморским флотом И. Касатоновым бывший президент Украины Л. Кравчук прямо заявил: «Большой флот Украине не нужен, нужен такой маленький». И окажись Черноморский флот в украинской «собственности», он бы давно уже прекратил свое существование.

На мой взгляд, в своих «Записках» И. Касатонов готов пожертвовать Черноморским флотом и Крымом, чтобы умиротворить Украину. «Не надо, — пишет он», — затевать склоки там, где можно договориться полюбовно. Проблемы надо решать компромиссно, даже уступая в чем-то, как более сильная сторона».

Но есть компромиссы и компромиссы. И если под уступками в «чем-то» имеется в виду утрата Черноморского флота, то это уже подрыв национальных интересов России. И Касатонов с этим не согласен. И противореча тому, о чем он писал в других местах «Записок», начинает рассуждать уже не как адмирал, а как плохой политик: «Главные флоты России — Северный и Тихоокеанский, а Черноморский — второстепенный. Во-первых, он заперт, и потопить его современными авиационными средствами можно за несколько часов. Во-вторых, у него очень неясные задачи. Он был построен в значительной степени по идеологическим соображениям — для того, чтобы иметь возможность в случае необходимости ударить в мягкое подбрюшье НАТО. Сегодня Черноморский флот может в лучшем случае осуществить эвакуацию, десант, переброску грузов на побережье. Но для осуществления этих целей нужна четверть или пятая часть того состава, что есть». Эти выводы прямо противоречат тем, которые сделаны в морской доктрине России, о чем уже говорилось.

Далее следуют вообще пораженческие выводы. «Когда остро стоит вопрос о расширении НАТО, — рассуждает он, — нужно вдвойне гибко подходить к этим вопросам. При нашей политике может дойти до того, что и Украина вступит в НАТО, а это для России уже национальная катастрофа. И ни флот, ни Севастополь, ни Крым нас не утешат. А если Украина останется нейтральным государством, если будет интегрироваться с Россией по принципу взаимоотношений в европейском сообществе или Америки и Канады, тогда неважно будет, чей конкретно флот и чей конкретно Севастополь. И многие проблемы со временем будут решены, так же как они решены в Западной Европе, где избирателей уже не интересует, кому — Германии или Франции принадлежат Эльзас и Лотарингия».

Принятый Государственной Думой Российской Федерации Закон «О прекращении раздела Черноморского флота» устанавливал: раздел, сокращение Черноморского флота и передача Украине инфраструктуры прекращались в связи с отсутствием договоренности между сторонами по урегулированию проблем флота. В Пояснительной записке к Закону отмечалось, что ни одно из подписанных с Украиной соглашений, предусматривавших раздел Черноморского флота (в том числе Сочинское соглашение), не представлялось на ратификацию. Это противоречило статье 15 п. «г» Федерального закона «О международных договорах Российской Федерации». Кроме того, статья 3 Сочинского соглашения предусматривала заключение отдельного соглашения по разделу имущества Черноморского флота между Россией и Украиной. Вместо этого раздел и передача имущества Черноморского флота осуществлялись на основе лишь Плана-графика, принятого на уровне министров обороны в ноябре 1995 года, и сопровождались серьезными нарушениями согласованных пропорций раздела (50:50) в пользу Украины.

В принятом Государственной Думой Законе не затрагивался вопрос о российском статусе Севастополя. Город Севастополь упоминался только как Главная база Черноморского флота. Однако такая формулировка вступала в противоречие с положением Сочинского соглашения, согласно которому Основная база Черноморского флота находится в Севастополе.

Уже 18 октября 1996 года Верховная Рада Украины выступила в этой связи с резким заявлением. В нем говорилось, что Верховная Рада Украины расценивала обсуждение этого законопроекта Государственной Думой как грубое нарушение основополагающих норм международного права, посягательство на суверенитет Украины, как очередное выдвижение территориальных претензий к Украине со стороны нижней палаты законодательного органа Российской Федерации.

Верховная Рада Украины обращала внимание мирового сообщества, государств, предоставивших Украине гарантии безопасности, на то, что Государственная Дума Российской Федерации не впервые играет дестабилизирующую роль в регионе, нарушает стабильность и безопасность, создает своими решениями конфликтную ситуацию, которая может привести к непредсказуемым последствиям.

Верховная Рада Украины предостерегала, что в случае окончательного принятия и подписания упомянутого законопроекта она вынуждена будет, в соответствии с Конституцией Украины, настаивать на немедленном выводе российского флота с территории Украины.

Из содержания и стиля Заявления Верховной Рады Украины вытекал вывод о том, что правовые проблемы Крыма и Севастополя подменялись политическими декларациями и угрозами, что было характерно для всех заявлений, исходивших от Верховной Рады Украины по крымскому вопросу.

 

§ 3. Позиция Совета Федерации Федерального Собрания по правовым проблемам г. Севастополя и Черноморского флота

В поддержку Государственной Думы по Севастополю и Черноморскому флоту активно выступал Совет Федерации.

4-5 декабря 1996 года состоялось заседание Совета Федерации. Выступая на нем, члены Совета подчеркивали, что у Совета Федерации есть все основания для того, чтобы считать Севастополь российским городом. Более того, Верховный Совет Российской Федерации в 1993 году подробно разбирал этот вопрос и принял аналогичное решение. Речь при этом не идет о том, чтобы предпринимать какие-то резкие односторонние действия. Вопрос заключается в том, чтобы начать переговорный процесс, признав существование проблем. Любая неопределенность ухудшает отношения между государствами.

Изучая проблему Севастополя, члены Совета Федерации убедились в том, что права Российской Федерации на Севастополь подтверждены документально. Украина такой документальной базой, если не считать ее односторонних актов, не располагает. Может быть, поэтому российская сторона до сих пор вела себя столь пассивно, чего нельзя сказать об Украине. Но ведь когда-то мы должны выйти из состояния пассивности! Сейчас это сделать еще не поздно.

Вопрос о статусе города Севастополя имеет прямое отношение к безопасности России. Отказ от Севастополя, являющегося главной базой Черноморского флота, исторически возникшего как южная крепость России, приведет к резкому ослаблению геополитических позиций нашей страны и предопределит доминирование в черноморском бассейне вооруженных сил других стран. Через какое-то время отмечалось на Совете, мы это поймем и потребуем от Правительства активных действий, но исправить положение будет уже гораздо сложнее, чем сейчас. Для этого понадобятся огромные усилия, колоссальные средства, которых, как известно, в России сейчас нет.

Население города Севастополя более чем на 70 процентов состоит из русских, которые всегда осознавали себя гражданами России, что подтверждено данными нескольких референдумов. Между тем украинские власти ускоренными темпами проводят там политику насильственной украинизации, ограничивая использование русского языка даже в детских садах и школах. За три последних года правительство Москвы выделило более 800 млн. рублей на закупку учебников на русском языке для школ города Севастополя, и вот теперь, оказывается, эти учебники изымаются и сжигаются. И все это происходит в конце XX века! Российские власти просто не имеют права молчать, когда так поступают с нашими соотечественниками.

Сейчас идет работа по подготовке российско-украинского договора. Переговоры проходят очень непросто, но почти никто из сидящих в этом зале не был информирован в достаточной степени о сути и характере этих трудностей (это по меньшей мере странно). Однако известно, что украинская сторона настаивает на включении в договор пункта об аренде Россией военно-морской базы в Севастополе. Что это будет означать, если мы согласимся с данным пунктом? С одной стороны, отвлечение огромных средств из экономики России, с другой — косвенное признание Севастополя территорией Украины. Украинская сторона добивается пока не открытого, прямого отказа России от Севастополя, а хотя бы в завуалированной форме.

Члены Совета Федерации отмечали, что они являются сторонниками установления самых тесных и дружественных отношений с Украиной. Но, во-первых, не в ущерб интересам России и ее граждан. И во-вторых, процесс установления таких отношений должен проходить на законной двусторонней основе и цивилизованными методами. Бесполезно пытаться разрешить проблему в одностороннем порядке, так ее можно только загнать вглубь. Надо садиться за стол переговоров и честно искать варианты решения проблемы, опираясь на нормы международного права.

Далее члены Совета Федерации говорили о том, что в 1954 году Украине была передана только Крымская область, что подтверждается документально, но ни в одном документе не говорилось о передаче Украине и города Севастополя, так же как и об отмене указа от 1948 года. Согласно нормам международного права передача территорий одного государства другому осуществляется только на основании двусторонних договоров. Таких договоров между Украиной и Россией относительно Севастополя никогда не было. Следовательно, все действия Украины, которые привели к фактическому владению ею Севастополем, носили односторонний характер. Россия их никогда не признавала, что зафиксировано, в частности, в постановлении Верховного Совета Российской Федерации от 9 июля 1993 года. Поэтому никакие ссылки на географические карты или односторонний документ, в том числе Конституцию Украины, не могут быть юридически значимы с точки зрения международного права.

Российско-украинский договор 1990 года, в котором было зафиксировано отсутствие у сторон территориальных претензий друг к другу, заключался как договор между республиками — составными частями единого государства, СССР. И только в этом контексте документ имел смысл и юридическое значение. Верховный Совет Российской Федерации и ратифицировал его (это также документально подтверждено) с оговоркой: в случае прекращения существования СССР территориальные вопросы, в том числе и вопрос о статусе Севастополя, должны стать предметом рассмотрения на высшим государственном уровне. Такого рассмотрения после 1991 года не было.

Дискуссия показала, что главная задача и обсуждения, и принимаемого документа состоит в том, чтобы на основе права начать политический диалог.

В постановлении Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации «О комиссии Совета Федерации по подготовке вопроса о правовом статусе города Севастополя» говорилось:

Заслушав и обсудив вопрос о Севастополе и Черноморском флоте. Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации отметил, что этот вопрос имеет исключительную политическую значимость для развития добрососедских отношений между Российской Федерацией и Украиной, обеспечения стабильности и безопасности Европы. Выражая озабоченность тем, что Украинская Сторона вопреки объективным реальностям не желает обсуждать на переговорах вопрос о российском статусе города Севастополя, что порождает сложную ситуацию вокруг этого вопроса, которой могут воспользоваться силы, заинтересованные в разжигании очага напряженности на постсоветском пространстве, и признавая необходимость решения российско-украинских проблем на основе принципов международного права путем переговоров, Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации постановляет:

1. Создать комиссию Совета Федерации по подготовке вопроса о правовом статусе города Севастополя (далее — комиссия), включив в ее состав следующих членов Совета Федерации: Королева Олега Петровича (председатель комиссии), Лужкова Юрия Михайловича, Платонова Владимира Михайловича, Попова Александра Васильевича, Прусака Михаила Михайловича, Рябова Александра Ивановича, Сычева Анатолия Павловича.

2. Пригласить для участия в работе указанной комиссии представителей Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации.

3. Поручить Комитету Совета Федерации по конституционному законодательству и судебно-правовым вопросам, Комитету Совета Федерации по делам Федерации, Федеративному договору и региональной политике, Комитету Совета Федерации по международным делам, Комитету Совета Федерации по делам Содружества Независимых Государств и Комитету Совета Федерации по вопросам безопасности и обороны представить в комиссию предложения по правовому регулированию статуса города Севастополя.

В Заявлении Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации «О статусе города Севастополя» говорилось: вопросы территориальной целостности и безопасности являются основополагающими для любого государства. Не может быть исключением в этом отношении и Россия. Между тем в последние годы именно с этой стороны российская государственность подвергается испытаниям на прочность. Яркое подтверждение того — проблема статуса города Севастополя, ставшая предметом разногласий между Российской Федерацией и Украиной.

Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации с озабоченностью следит за развитием событий вокруг Черноморского флота и города Севастополя, за тем, что Украинская Сторона вопреки объективным реальностям не желает обсуждать на переговорах вопрос о российском статусе города Севастополя. Это порождает сложную ситуацию, которой могут воспользоваться силы, заинтересованные в разжигании очага напряженности на постсоветском пространстве. В то же время эта ситуация препятствует налаживанию добрососедских и взаимовыгодных отношений между двумя братскими народами, способствует снижению авторитета обеих стран и уменьшению их влияния на международной арене, ограничивает самостоятельность и независимость в выработке и проведении их внутренней и внешней политики.

Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации считает, что определенные противоречия в отношениях между Россией и Украиной должны быть разрешены за столом переговоров на основе строгого соблюдения норм международного права, существующих межгосударственных соглашений и с учетом взаимных интересов Сторон.

Переговорный процесс, проводимый исполнительной властью по столь важному и животрепещущему вопросу, не может быть окутан завесой секретности и молчанием. Он должен опираться на нормы международного права, свободное волеизъявление народа, мнение парламентариев, как его политических представителей, широко освещаться в средствах массовой информации.

Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации выражает надежду на то, что взвешенность, приверженность праву, твердость в отстаивании национальных интересов и реализм в разрешении проблемы статуса города Севастополя будут способствовать защите и укреплению российской государственности, развитию российско-украинских отношений.

Взвешенное, исключительно мягкое по форме и содержанию Постановление и Заявление Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, в которых был поставлен только один вопрос — о переговорах по вопросу о российском статусе города Севастополя, вызвали нервную, неадекватную, говоря дипломатическим языком, реакцию в Украине.

Верховная Рада Украины заявила решительный протест в связи с фальсификацией, в частности, вокруг статуса города Севастополя, который является неотъемлемой частью Украины, отвергает любые территориальные претензии к Украине и расценивает их как сознательный подрыв безопасности в Европе. Если некоторые лица в России сомневаются в этом, то мы предоставим им соответствующие справки и документы, которые однозначно подтверждают украинский статус города Севастополя. Статус Севастополя не подлежит обсуждению.

Верховная Рада Украины «вносит на обсуждение проект закона о выводе российских войск с территории Украины и обращается к международным организациям по поводу посягательств на наш суверенитет».

Надо ли говорить, что обещанные так называемые «соответствующие справки и документы», однозначно подтверждающие украинский статус города Севастополя, разумеется, не были представлены по одной простой причине — их отсутствия.

Несмотря на высокий накал дискуссий по проблеме Черноморского флота и Севастополя как его главной базы, Совет Федерации с учетом внешнеполитических факторов в отличие от Государственной Думы занял более осторожную позицию, оставлявшую пространство для маневра. Сам факт принятия Советом Федерации Заявления «О статусе Севастополя» абсолютным большинством голосов (110 — за, 14 — против) стал знаковым событием, воспринятым как поддержка идеи российского статуса города.

Прогнозируя отрицательную реакцию Украины на это предложение, Совет Федерации предусмотрел возможность более четкого определения своей позиции в отношении Севастополя и образовал комиссию по подготовке вопроса о правовом статусе города. Сенаторы обратились к Президенту России Б. Ельцину с просьбой объявить мораторий на подписание каких-либо международных актов, касающихся раздела Черноморского флота, Крыма и Севастополя, до окончания работы комиссии Совета Федерации.

В процессе работы комиссии стало очевидно, что подтвердить, а тем более реализовать российский статус Севастополя весьма проблематично. Поэтому выдвигались различные компромиссные варианты решения проблемы Севастополя. Среди них была идея «отложенного статуса» сроком на 20-25 лет, с правом жителей на упрощенное получение гражданства или двойного гражданства.

Позиция Совета Федерации по вопросу о российском статусе города Севастополя была встречена в штыки Министерством иностранных дел Российской Федерации. В письме МИДа Председателю Комитета Совета Федерации по международным делам от 25 декабря 1996 года, подписанном первым заместителем министра В. Пастуховым, говорилось, что вопрос о статусе города Севастополя не является предметом переговоров, ведущихся с украинской стороной. МИД России участвует, разъяснял министр, в переговорах по Черноморскому флоту, на которых обсуждаются проблемы, касающиеся параметров раздела Черноморского флота, статуса и условий пребывания флота на украинской территории, а также взаиморасчетов, связанных с разделом Черноморского флота и его пребыванием на территории Украины.

С момента распада СССР спор о статусе Севастополя продолжал, таким образом, вестись лишь парламентом России, но его активная позиция никак не влияла на позиции Президента России и Министерства иностранных дел. На фоне парламентских заявлений и постановлений происходило фактическое закрепление украинского статуса Севастополя. Заявления же российской стороны о незаконности действий Украины вызывали лишь приступы бурных эмоций среди разудалых депутатов Верховной Рады Украины.

В связи с позицией мидовских чиновников по проблемам Крыма и Севастополя напомним, что недавно Россия отметила 200-летие канцлера А.М. Горчакова. Именно благодаря ему Россия избавилась от унизительных последствий Крымской войны 1856 года. Известно, что он согласился принять пост министра иностранных дел лишь после окончания всех процедур по заключению Парижского мира с тем, чтобы не ставить свою подпись под этим позорным договором. Горчаков начинал многолетнюю титаническую дипломатическую работу, понимая, что восстановление статуса полноценной Черноморской державы — это борьба за результаты полуторавековой работы России на Юге и непременное условие исторического существования России как великой державы. Известны знаменитые слова Горчакова о внешнеполитической ориентации России — сдержанность и неучастие в европейских делах кроме прямо затрагивающих Россию. Такая стратегия была основана на интересах России и ее возможностях. Крымское поражение лишило Россию флота и укреплений на Черном море, но не смогло подорвать ее государственную волю. Через четырнадцать лет был принят знаменитый циркуляр 1870 г. Горчакова, по которому без единого выстрела он вернул России ее утерянные права. Россия не считала себя более связанной условиями Парижского мира и объявляла об этом открыто.

17 апреля 1997 года Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации принял постановление «О работе Комиссии Совета Федерации по подготовке вопроса о правовом статусе города Севастополя». В нем констатировалось, что, заслушав и обсудив информацию комиссии Совета Федерации по подготовке вопроса о правовом статусе города Севастополя, Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации постановляет:

1. Одобрить предложения комиссии Совета Федерации по подготовке вопроса о правовом регулировании статуса города Севастополя, направленные на его мирное разрешение путем переговоров с Украиной на основе строгого соблюдения норм международного права, существующих межгосударственных соглашений и с учетом взаимных интересов обоих государств.

2. Руководствуясь статьей 86 Конституции Российской Федерации, направить от имени Совета Федерации подготовленные указанной комиссией предложения по правовому регулированию статуса города Севастополя на рассмотрение Президенту Российской Федерации Б.Н. Ельцину.

3. Указанной комиссии продолжить работу с федеральными органами государственной власти по поиску путей правового регулирования статуса города Севастополя.

Комиссия Совета Федерации сочла целесообразным ограничиться признанием исторических прав России на Севастополь и с учетом сохраняющихся разногласий с Украиной поставить вопрос «о цивилизованном международно-правовом закреплении статуса этого города» посредством выделения Севастополя в отдельную территориальную единицу со специальным международным статусом и организации административного управления городом под юрисдикцией СНГ. В Постановлении Совета Федерации подчеркивалось, что предложения его комиссии направлены «на мирное разрешение путем переговоров с Украиной» с учетом взаимных интересов обоих государств. Однако перспектива реализации компромиссного варианта Совета Федерации зависела от позиции Украины.

Реакция Верховного Совета Украины на обсуждение в Государственной Думе и Совете Федерации России вопроса о Севастополе была и на этот раз вполне предсказуемой. Последовало решительное неприятие самой идеи переговоров по статусу Севастополя со стороны практически всех фракций украинского парламента. В очередной раз раздавались призывы к пересмотру решения об отказе от ядерного оружия и о выводе иностранных войск с украинской территории.

Ситуация развивалась по-другому, вопреки позиции обеих палат российского парламента. 28 мая 1997 г. в Киеве были подписаны межправительственные соглашения, по которым Севастополь как главная база Черноморского флота перестал существовать. Глава Правительства России В.С. Черномырдин поставил свою подпись под признанием города Севастополя украинской территорией, которую Черноморский флот должен теперь брать в аренду. Похоронным звоном звучат слова Совместного заявления Российской Федерации и Украины, подписанного президентами Б. Ельциным и Л. Кучмой 31 мая 1997 г.: «Севастополь был и навсегда останется в нашей памяти городом военной славы, воинской доблести, символом нашего братства по оружию, олицетворением дружбы русского и украинского народов».

В заявлении Совета Федерации от 18 февраля 1999 дается иная формулировка: «Россиянам дорог легендарный город-герой Севастополь. Будем же стремиться к тому, чтобы он оставался символом дружбы российского и украинского народов, служил обеспечению безопасности рубежей России и Украины. Для этого правительствам обоих государств необходимо ускорить принятие согласованной программы действий по экономическому и социальному развитию города-героя.

Вполне логично следовало бы в трехмесячный срок после выдвижения Государственной Думой обвинения против Президента России отрешить его от должности за нарушение им присяги соблюдать целостность Российского государства и совершение тем самым тяжкого преступления.