Крым: право и политика

Вишняков Виктор Григорьевич

ГЛАВА VII.

Укрепление конституционных институтов государственно-территориальной организации — главная гарантия от очередного «обустройства» и разделения России

 

 

«В СССР имеются люди, которые готовы с большой охотой и без устали перекраивать края и области, внося этим путаницу и неуверенность в работе. Проект Конституции создает для этих людей узду» (из доклада И. Сталина при обсуждении проекта Конституции СССР на Чрезвычайном VIII Всесоюзном съезде Советов)

 

§ 1. Исторический опыт «передачи» административно-территориальных единиц государства

Когда заходит речь о «передаче» Крыма Украине, вопрос заключается не только в нарушении Конституций СССР и РСФСР. Нельзя умалчивать и о законах, конкретизирующих конституционные нормы и принципы, в частности, о законах об административно-территориальном устройстве Российского государства в целом. В них решение вопросов административно-территориального устройства всегда входило в сферу совместного ведения Союза и союзных республик. Конкретное распределение компетенции между союзными и республиканскими органами государственной власти и управления в указанной сфере менялось в зависимости от конкретных исторических условий, но при всех вариантах процесс передачи осуществлялся самими равноправными сторонами при последующем утверждении акта передачи вышестоящими органами. Эти стороны создавали согласительные комиссии, определяли и разрабатывали конкретные условия передачи административных единиц и т. д.

До 1954 года не было за редким исключением случаев, чтобы произвольно «сверху», ломая основополагающие конституционные нормы о государственном устройстве, законодательные процедуры их подготовки и принятия, основное звено административно-территориального устройства СССР — областное — «передавалось» из одной союзной республики в другую, тем более на основе постановления Президиума ЦК КПСС. Такой акт подрывал сами конституционные основы построения государства, всю систему актов, регулирующих основы организации административно-территориального устройства как СССР в целом, так и союзных республик.

В 1954 году все это отсутствовало. Крым был «даром», «подарком», спущенным сверху. И тон в этой разрушительной «передаче» задавали украинские «хозяйственники», занимавшие господствующее положение в ЦК КПСС и в его Президиуме, распространявшие размашистый стиль «перекройки» украинских областей на области РСФСР вплоть до их произвольной «передачи» в состав Украины.

Необходимо в этой связи закрепить на конституционном уровне богатейший опыт реорганизации административно-территориального устройства страны. Остановимся на этом подробнее.

В первые годы советской власти (1918-1922 гг.) разрешение вопросов об изменении административно-территориального устройства советских республик было отнесено исключительно к ведению их высших органов государственной власти — съездов Советов, ЦИК и президиумов ЦИК.

После образования Союза ССР (1924 г.) рассмотрение и утверждение изменений внешних границ Союза и межреспубликанских границ было отнесено к ведению верховных органов СССР Вопросы же изменения административно-территориального устройства самих республик оставались в ведении их высших органов государственной власти. Так, конституции РСФСР и УССР и других союзных республик относили к ведению республиканских органов разрешение всех вопросов, связанных с административно-территориальным устройством республик. Практически этим занимались Президиумы ЦИК союзных республик. Лишь в некоторых случаях Президиум ЦИК союзной республики принимал совместное постановление с СНК соответствующей союзной республики (соответственно по вопросам организации некоторых областей в РСФСР, изменения окружного деления в УССР и другим).

Президиум ЦИК союзной республики решал вопросы организации в составе республики новых административно-территориальных единиц (краев, областей, округов, районов, городов), перенесения центров краев, областей и районов, установления их внутреннего деления и административных центров, а также все вопросы, связанные с реорганизацией и упразднением административно-территориальных единиц. Он рассматривал и утверждал представления высших органов автономных республик, входящих в состав союзной республики, о внесении изменений в их административно-территориальное устройство, разрешал спорные вопросы, связанные с территориальными изменениями между отдельными административными единицами (например, о границах). Президиум устанавливал также общую классификацию населенных пунктов союзной республики, определял минимальные нормы населения для образования городов и поселков, разрешал вопросы о переводе населенных пунктов из одной категории в другую и определял границы городов и поселков.

Президиумом ЦИК союзной республики разрешались также все организационные вопросы, связанные с проведением в жизнь постановлений о тех или иных изменениях в административно-территориальном устройстве республики. В частности, он утверждал инструкции о порядке создания органов власти и управления во вновь образуемых административных единицах и о порядке ликвидации и передаче дел советских учреждений в упраздняемых единицах, о составе организационных и ликвидационных комиссий и др.

Постановления Президиума ЦИК союзной республики об образовании новых областных или краевых объединений, изменении границ автономных республик и автономных областей утверждались республиканскими съездами Советов или сессиями ЦИК. Такой же вопрос, как изменение внешних границ союзной республики окончательно разрешался только республиканским съездом Советов.

Под непосредственным руководством президиумов ЦИК союзных республик проводилась вся предварительная работа по подготовке проектов предполагаемых изменений. Для этой цели при президиумах были образованы постоянно действующие центральные административно-территориальные комиссии. Они рассматривали и согласовывали проекты административно-территориального устройства, внесенные как местными, так и центральными учреждениями, наблюдали за правильностью организации сельских единиц, рассматривали ходатайства о переименовании административно-территориальных единиц и об отнесении населенных пунктов к категории городских или сельских поселений. Комиссии учитывали проводимые изменения, составляли справочники и карты по административно-территориальному устройству.

На местах предварительная разработка вопросов административно-территориального устройства осуществлялась местными административно-территориальными комиссиями, создаваемыми при президиумах ЦИК автономных республик, областных (краевых) исполнительных комитетов. Комиссии работали под непосредственным руководством этих органов с учетом указаний центральной административно-территориальной комиссии союзной республики. Местные административно-территориальные комиссии составляли и рассматривали, совместно с другими заинтересованными органами, проекты административно-территориального устройства автономной республики (АССР), края, области, города, районов; выполняли задания центральной административно-территориальной комиссии республики. Постановления, принятые местными административно-территориальными комиссиями, утверждались президиумами ЦИК АССР, областных (краевых) исполнительных комитетов.

Президиумы ЦИК союзных республик, организуя в основном все важнейшие мероприятия по внесению изменений в административно-территориальное устройство, осуществляли постоянный контроль за их проведением на местах с целью недопущения необоснованных или самовольных изменений. В связи с этим в союзных республиках был принят ряд постановлений, закрепляющих, что все изменения, внесенные с нарушением установленного порядка, признаются незаконными и подлежат отмене с привлечением к ответственности лиц, допустивших такие нарушения.

Административно-территориальное устройство РСФСР всегда вызывало повышенное внимание со стороны всех уровней государственной власти. Путем реорганизации, ликвидации одних органов и создания новых, объединения и разделения их быстрее, минуя стадию профессионального отбора и последовательного продвижения по служебной лестнице, можно было выдвигаться на верхние ступени власти. Этому способствовали излишне общие формулировки Конституций СССР и союзных республик, регулирующие общий порядок административно-территориальных преобразований, а также отсутствие на верхних уровнях конкретного правового регулирования такого порядка. Конституционные принципы часто нарушались путем разработки и утверждения ведомственных положений и инструкций о порядке изменений административно-территориального устройства.

20 января 1931 года Постановлением ВЦИК И СНК РСФСР была утверждена действовавшая в период передачи Крыма Украине в 1954 году инструкция «О порядке передачи территорий, выделяемых в новую административную единицу или перечисляемых из одной административной единицы в другую». Инструкция предлагала руководствоваться следующими правилами:

1. Фактическая передача территорий, выделяемых в новую административную единицу или перечисляемых из одной административной единицы в другую, должна производиться, во избежание ломки бюджетных смет, лишь в период с 15 ноября по 31 декабря.

2. Передача-прием территорий производится согласительными комиссиями, краевыми (областными) — при передаче территории из одного края (области) в другой, районными — при передаче территории из одного района в другой и сельскими — при передаче территории от одного сельсовета другому в пределах одного и того же района.

3. Согласительные комиссии образуются при том исполкоме или сельсовете, из непосредственного ведения которого изъемлется выделяемая или перечисляемая территория.

4. В согласительные комиссии входят на паритетных началах (в равном количестве) представители заинтересованных исполкомов или сельсоветов. Председатели согласительных комиссий назначаются из числа представителей заинтересованных исполкомов или сельсоветов, причем назначение председателей краевых (областных) согласительных комиссий и председателей согласительных комиссий автономных областей производится административной комиссией при Президиуме ВЦИК, председателей районных (или равнозначащих им) комиссий — областным (краевым) исполкомом; председателей сельских комиссий — районным исполкомом. Председатели республиканских (автономных республик) согласительных комиссий назначаются Президиумом ВЦИК.

5. Согласительные комиссии при передаче территории составляют акты передачи и приема дел личного состава, имущества, инвентаря и прочего, а также устанавливают точно правопреемников в части долгов, кредитов и т. п. согласно следующим правилам: если данная административная единица выделяется или перечисляется полностью, без дробления территории, то весь аппарат со всем имуществом, инвентарем и прочим сохраняется целиком за ней в том виде, в каком он существовал до момента перечисления или выделения административной единицы; все отпущенные для выделенной или перечисленной административной единицы государственные кредиты и местные и специальные средства передаются ей по расчету со дня выделения или перечисления.

Порядок распределения имущества, инвентаря, кредитов и пр. учреждений НКВоенмора, НКПС и НКПиТ устанавливается и проводится в жизнь распоряжениями последних.

6. Вывоз имущества и перевод сотрудников с территорий, подлежащих передаче, до составления акта передачи допускается лишь с разрешения соответствующих отделов вышестоящих исполкомов или наркоматов РСФСР.

7. Спорные вопросы, возникающие в согласительных комиссиях при применении ст. 5 настоящей Инструкции, подлежат разрешению соответственно тех органов, которые назначают председателей этих комиссий (ст. 4). При разрешении спорных вопросов Административная комиссия при Президиуме ВЦИК и областные (краевые) исполкомы должны предварительно согласовать их с соответствующим заинтересованным наркоматом РСФСР, а райисполкомы — с соответствующим заинтересованным отделом вышестоящего исполкома.

Заинтересованный наркомат РСФСР может обжаловать решения Административной комиссии при Президиуме ВЦИК и областных (краевых) исполкомов в Президиум ВЦИК в пятнадцатидневный срок по вынесении решения. В том же порядке решения районных (или соответствующих им) исполкомов могут быть обжалованы заинтересованным отделом вышестоящего исполкома в президиум последнего.

8. Финансовый план хозяйства, утвержденный съездом советов или исполкомом выделяемой территории, как общее правило, обязателен до конца данного бюджетного года для передающего территорию исполкома и может быть изменен лишь в частях, имеющих характер мероприятий временных, а равно и тех, к осуществлению которых еще не было приступлено ко дню выделения или перечисления административной единицы.

9. В отношении производственных предприятий, расположенных на территории выделяемых или перечисляемых административных единиц, согласительным комиссиям надлежит руководствоваться следующими правилами:

а) государственные производственные предприятия, состоящие в ведении местных исполкомов и не входящие в состав трестов или иных объединений местного значения, передаются с их активом и пассивом по состоянию на день перечисления или выделения территорий;

б) арендная плата за сданные в аренду государственные предприятия, состоящие в ведении местных исполкомов и не входящие в состав трестов или иных объединений местного значения, со дня перечисления или выделения территории полностью поступает в распоряжение исполкома, в ведение которого передается территория, арендная же плата по день перечисления или выделения территории полностью поступает в распоряжение исполкома, из ведения которого изъемлется предприятие;

в) производственные предприятия, входящие в состав треста или иного объединения местного значения, подведомственного исполкому, в ведении которого находится выделяемая или перечисляемая территория, расположенные на выделяемой или перечисляемой территории, со дня выделения или перечисления территории полностью поступают в не посредственное ведение исполкома, в ведение которого выделяется территория; производственные предприятия, входящие в состав треста или иного объединения местного значения, расположенные на выделяемой или перечисляемой территории, переходят с активом и пассивом по балансу на день фактической передачи в ведение исполкома, под руководство которого переходит территория; при этом средства предприятий, передаваемых из треста и остающихся в нем, распределяются пропорционально себестоимости продукции, вырабатываемой этими предприятиями по промышленно-финансовому плану текущего операционного года;

г) спорные вопросы, возникающие в порядке применения настоящей статьи, разрешаются ВСНХ РСФСР и его краевыми органами.

Все эти нормы инструкции были в 1954 году нарушены, и можно только догадываться, какая дезорганизация возникла после того, как вся система советских, партийных, хозяйственных и других органов Крымской области (включая Севастополь) была передана из ведения и подчинения РСФСР в ведение Украинской ССР. Ломались, причем наверняка в течение длительного периода, системы планирования, снабжения, контроля, бюджетных и финансовых отношений, отчетности и др., поскольку на Крымскую область стало распространяться украинское законодательство, включая украинские подзаконные акты, и все это на украинском языке.

К сожалению, попытки обнаружить информацию, связанную со всеми этими изменениями, не удалось. И здесь огромное поле для изучения прежде всего украинскими юристами и экономистами реальных процессов «передачи», происходивших в результате изменения правового статуса Крымской области и связанного с этим изменения действия многочисленных нормативных актов, включая Конституцию УССР. И вместо того, чтобы голословно и декларативно убеждать в многочисленных публикациях мировое сообщество в том, что передача Крыма Украине прошла «безукоризненно» с точки зрения законности, можно было бы посоветовать украинским юристам, политологам и экономистам поделиться со своими коллегами из других стран богатым и уникальным опытом изменения (или неизменения) передачи территории из одной национальной республики в другую.

Инструкция 1931 года регулировала порядок передачи территорий лишь в рамках РСФСР. Но существовал ли какой-то документ, регулировавший передачу территорий в другие союзные республики, в частности, из состава РСФСР в Украинскую ССР? Такого документа, официально опубликованного, не существовало. Самые общие конституционные правила и процедуры, о чем уже говорилось, были зафиксированы в конституциях СССР, РСФСР и УССР. Но конкретных правил «передачи» территорий из состава одной республики другой не было. Сама идея такой «передачи» нигде даже не высказывалась.

Анализ соответствующих документов показал, что здесь существовал пробел в правовом регулировании. В результате сложилась диспропорция в регулировании административно-территориального устройства внутри союзных республик и в регулировании межреспубликанских отношений по поводу передачи областей из одной союзной республики в другую. Это и порождало, с одной стороны, ситуацию безответственности высших органов и должностных лиц за произвольное решение этих вопросов, а с другой — ситуацию незащищенности областей при решении вопросов их передачи из одной республики в другую. Ярким примером и стала передача Крымской области из состава РСФСР в состав Украины.

С другой стороны, были ли сами союзные республики заинтересованы в принятии закона, в котором был бы закреплен и конкретизирован механизм правового регулирования передачи областей из состава одной союзной республики в состав другой, круг органов и должностных лиц, имевших право по инициированию такой «передачи», и не повлекло бы это к нарушению провозглашенных в конституциях этих республик прав? В частности, статья 13 Конституции РСФСР 1937 года, в которой говорилось, что РСФСР обеспечивает за СССР в лице его высших органов власти и органов государственного управления права, определенные статьей 14 Конституции СССР, а вне пределов этой статьи сохраняет полностью свои суверенные права.

Была и конструктивная сторона в предложениях принять конституционный закон, в котором можно было закрепить, в частности:

1. Определение понятия передачи административно-территориальных единиц из состава одного государства в состав другого.

2. Порядок инициирования передачи: ходатайство соответствующего органа государственной власти, требования к составу прилагаемых к нему документов, в том числе подтверждающих право на передачу административно-территориальной единицы, определение органа исполнительной власти, ответственного за подготовку решений о передаче.

3. Процедуры подачи ходатайства о передаче административно-территориальной единицы.

4. Обязанности органов исполнительной власти по передаче территории при наличии всех предусмотренных законом оснований для передачи, утвержденных планов по реализации принятых решений о передаче той или иной территории;

5. Публичность передачи, подразумевающая опубликование в информационно-телекоммуникационных сетях ходатайства о передаче единицы и др.

Все хозяйственные, транспортные, социально-культурные, оборонные, политические и другие связи Крымской области с Россией и Украиной складывались десятилетиями. И подавляющий объем этих связей складывался с Россией, благодаря чему и развивалась область — неотделимая, по Конституции 1936 года, часть территории (страны, государства), выделенная при экополитическом районировании в 30-х годах по определенному существенному признаку (природным условиям, историческим традициям, этническим или экономическим особенностям, административно-политическому значению и др.).

Крымская область в СССР была образована административно-территориальной реформой 1923-30 гг. вместо ранее существовавших губерний. Эта реформа, в основе которой лежали принципы экономического районирования, была подготовлена реорганизацией в первые годы советской власти (1917-22) дореволюционного административно-территориального деления (создание национальных автономий, дробление прежних губерний и образование новых административно-территориальных единиц, преимущественно вокруг крупных промышленных центров).

В 1923-30 гг. в РСФСР было создано вместо 56 губерний 14 крупных административно-территориальных единиц, в том числе 10 областей (4 из них вскоре преобразованы в края), каждая из этих единиц являлась самостоятельным экономическим районом. В других союзных республиках области первоначально не создавались. По мере роста населения и экономического развития страны число административно-территориальных единиц увеличивалось. В 1932 г. введено областное деление в Украинской ССР.

К моменту завершения работы по созданию нового административно-территориального устройства союзных республик складывалась иная практика проведения наиболее важных административно-территориальных изменений. С целью установления определенной стабильности в территориальной организации страны вопрос о некоторых изменениях стал окончательно разрешаться уже общесоюзными, а не республиканскими органами, как это имело место раньше. Так, Президиум ЦИК СССР по представлению союзных республик утверждал образование в их составе новых областей и округов.

С принятием Конституции СССР 1936 года порядок решения вопросов административно-территориального устройства становится еще более централизованным. К ведению Союза ССР, как уже говорилось, было отнесено рассмотрение и утверждение наиболее важных изменений, в частности, «утверждение изменений границ между союзными республиками» и «утверждение образования новых краев и областей, а также новых автономных республик и автономных областей в составе союзных республик» (Конституция СССР 1936 г., ст. 14, пп. «д» и «е»). К правомочиям союзных республик относилось разрешение всех остальных вопросов в области административно-территориального устройства. В частности, союзные республики представляли на утверждение Верховного Совета СССР проекты образования новых областей (краев), а также новых автономных республик и автономных областей, утверждали границы и районное деление АССР и автономных областей, устанавливали границы и районное деление краев и областей, рассматривали и утверждали изменения областных, районных и внутрирайонных границ, переводили населенные пункты из одной категории в другую.

Образование новых областных и краевых единиц или упразднение существующих происходило на основании указов Президиума Верховного Совета СССР с последующим утверждением их Верховным Советом СССР и внесением соответствующих изменений или дополнений в главу II Конституции СССР. Как правило, инициатива в образовании новых областей (краев), а также в реорганизации областного (краевого) деления принадлежала союзным республикам. Проекты создания новых областей или других изменений в областном составе союзной республики разрабатывались высшими органами ее государственной власти и представлялись на утверждение высших органов Союза ССР. После утверждения Верховным Советом СССР изменений в областном (краевом) делении вносились необходимые поправки в конституцию соответствующей союзной республики Верховным Советом.

Вопросы изменения границ между союзными республиками рассматривались и утверждались Верховным Советом СССР, а в некоторых случаях при небольших изменениях границ (перечисление отдельных населенных пунктов) — Президиумом Верховного Совета СССР по представлению высших органов государственной власти заинтересованных союзных республик.

Установленный в Конституции СССР 1936 года порядок образования областей и краев сыграл огромную положительную роль в совершенствовании административно-территориального устройства союзных республик. В них сложилась к 1954 году устойчивая система административно-территориального устройства, был приобретен большой опыт в области советского строительства, созданы высококвалифицированные национальные кадры.

Конституционный порядок действовал и в 1954 году, в момент «передачи» Крыма из состава РСФСР в состав Украины. Однако, указанная «передача» положила начало субъективному произволу сверху, «разрыхлению» административно-территориального устройства, что и стало, на наш взгляд, одним из факторов «суверенизации» областей, драматических событий 1990-1991 годов.

Крымская область как основная административно-территориальная единица РСФСР, часть ее территории формировалась с учетом исторических, природных и экономических особенностей территории, количества населения, путей сообщения, а также тяготения населенных пунктов к крупным промышленным центрам. В 1954 году для «передачи» ее в другую республику не было никаких разумных оснований. Крым мог быть только «пешкой» в крупной политической игре. Он передавался волевым решением сверху, отдавался, а не передавался в качестве «дара», «подарка».

11 февраля 1957 г. Верховный Совет СССР принял Закон «Об отнесении к ведению союзных республик разрешения вопросов областного, краевого административно-территориального устройства». Статья 1 Закона отнесла к ведению союзных республик разрешение этих вопросов. В связи с этим из п. «е» ст. 14 Конституции было исключено указание о том, что к ведению СССР относится утверждение новых областей и краев. Изменилось и содержание некоторых других статей Конституции СССР. Из ст. 22 был исключен перечень краев и административных областей РСФСР. Статьи 23, 29, 29 «а» и 29 «в» Конституции СССР были вообще исключены. В соответствии со ст. 4 Закона по-новому стало излагаться содержание ст. 28 Конституции СССР, которая предусматривала теперь, что разрешение вопросов областного, краевого, административно-территориального устройства стало относиться к ведению союзных республик.

Напомним, что такого рода децентрализация происходила одновременно с ликвидацией общесоюзных министерств и ведомств и созданием на местах по инициативе Н. Хрущева Советов народного хозяйства (СНХ), что логически вытекало из политики, проводимой им в 1954 году по отношению к Крыму. Волюнтаристская политика Хрущева в крымском вопросе также была, на наш взгляд, одной из основных причин снятия его с должности Первого секретаря ЦК КПСС в 1964 году. Совнархозы были ликвидированы. Складывался благоприятный момент для оценки волюнтаризма Н. Хрущева и в вопросе передачи Крыма Украине, возвращения его России. К сожалению, этого не произошло (на должность первого секретаря ЦК КПСС был избран Брежнев Л.И. — ставленник украинской политической элиты).

Однако, что касается изменения границ союзных республик, то эти вопросы сохранялись в ведении Союза ССР. Такое положение было обусловлено тем, что республики являлись национально-государственными образованиями и неприкосновенность их территории гарантировалась Союзом ССР. Изменение республиканских границ рассматривалось как исключительно сложный политический вопрос, требующий при его разрешении учета многих обстоятельств и в первую очередь учета интересов самих союзных республик. Сохранение в ведении Союза ССР этих вопросов служило надежной гарантией полного равноправия всех наций и народностей, населяющих территорию СССР.

Таким образом, с принятием указанного выше закона существенным образом изменился порядок реорганизации областного, краевого административно-территориального устройства. Передача республиканским органам права самостоятельного разрешения наиболее важных административно-территориальных вопросов расширила их возможности в улучшении территориальной организации, позволила более полно учитывать национальные особенности и местные условия каждой республики.

Президиум Верховного Совета СССР осуществлял общее руководство в области проведения административно-территориальных изменений в СССР. Отдел по вопросам работы Советов Президиума вел учет всех изменений и издавал справочники по административно-территориальному делению СССР, допуская при этом (о чем будет сказано в дальнейшем) небрежность.

В союзных республиках предварительная работа по подготовке проектов наиболее важных изменений, которые утверждались затем высшими органами государственной власти, осуществлялась отделами по вопросам работы Советов Президиумов Верховных Советов союзных республик. Ими был накоплен большой положительный опыт в рассматриваемой сфере. В проектах содержались мотивированные данные, необходимые для того, чтобы решить вопрос о целесообразности тех или иных изменений. Например, если вопрос о внесении изменения разрешался республиканскими органами (например, об изменении межобластных границ), то необходимые предложения и проекты направлялись в Президиум Верховного Совета республики заинтересованными облисполкомами. В их ходатайствах указывались данные об общем количестве населения и числе жителей населенных пунктов, занятых в сельском хозяйстве или незанятых (соответствует ли это количество требованиям, предъявляемым к населенным пунктам данной категории), о характере промышленности области (число предприятий, их подчиненность и количество занятых рабочих и служащих), сведения о благоустройстве и коммунальном хозяйстве (количество и мощность электростанций и других предприятий, обслуживающих коммунально-бытовые потребности, состояние дорог, транспорта и т. д.), о количестве учебных, культурно-просветительных, медико-санитарных учреждений, жилых строений и строений иного характера. В ходатайствах говорилось также о перспективах дальнейшего развития области.

Практическое проведение в жизнь утвержденных Президиумами Верховных Советов республик изменений в административно-территориальном устройстве осуществлялось исполкомами областных (краевых) Советов депутатов трудящихся, за исключением наиболее важных изменений, которые проводились непосредственно под руководством республиканских органов.

При передаче отдельных территорий из одной административно-территориальной единицы в другую создавались смешанные комиссии из представителей заинтересованных исполкомов Советов депутатов трудящихся, которые организовывали прием и передачу перечисляемой территории (населенных пунктов, отдельных участков и т. д.), а также имущества и дел ликвидируемых организаций.

Передача территорий из одной административно-территориальной единицы в другую осуществлялась на основе указаний республиканских органов или издаваемых ими инструкций о порядке передачи территорий, выделяемых в новую административную единицу или перечисляемых из одной административной единицы в другую, утвержденных постановлением ВЦИК и СНК РСФСР 20 января 1931 г. Эта инструкция к моменту «передачи» Крыма Украине во многом устарела, но она оставалась действующей. Назрел вопрос о разработке и утверждении новой инструкции, положения или закона, положения которых подробно определяли бы правовой порядок передачи территорий вновь создаваемым административно-территориальным единицам, а также территорий, перечисляемых из одной единицы в другую.

К подготовке проектов административно-территориальных изменений широко привлекалась общественность. Одной из форм привлечения общественности к разработке проектов административно-территориальных изменений являлись административно-территориальные комиссии, образуемые при организационно-инструкторских отделах (обл)крайисполкомов и отделах по вопросам работы Советов Президиумов Верховных Советов союзных республик. В работе этих комиссий принимали участие депутаты, активисты, представители заинтересованных ведомств, экономисты, географы и другие специалисты. Создание таких комиссий давало возможность при участии широкой общественности тщательно и всесторонне обсудить предполагаемые изменения, учесть пожелания населения. Глубокая и тщательная подготовка соответствующих мероприятий позволяла избежать поспешных и необоснованных изменений административно-территориального устройства, которые отрицательно сказывались на развитии хозяйства и обслуживании населения.

17 августа 1982 года Президиум Верховного Совета РСФСР принял Указ «О порядке решения вопросов административно-территориального устройства РСФСР». Президиум Верховного Совета РСФСР утвердил Положение о порядке решения вопросов административно-территориального устройства РСФСР, поручил Совету Министров РСФСР установить порядок передачи территорий в связи с образованием новой административно-территориальной единицы или передачей из одной административно-территориальной единицы в другую.

Положение имеет определенное юридическое значение для оценки правовой ситуации в сфере российско-украинских отношений вокруг проблем Крыма и Севастополя, поэтому сошлемся на ряд статей этого документа.

1. Образование и упразднение краев, областей и автономных округов, установление и перенесение их административных центров производятся Верховным Советом РСФСР, а в период между его сессиями — Президиумом Верховного Совета РСФСР с последующим представлением на утверждение Верховного Совета РСФСР на очередной сессии.

2. Отнесение населенных пунктов к категории городов республиканского (РСФСР), краевого, областного, окружного и районного подчинения производится Президиумом Верховного Совета РСФСР по представлению исполнительных комитетов краевых, областных, городских (городов республиканского (РСФСР) подчинения) Советов народных депутатов, а в автономных республиках отнесение населенных пунктов к категории городов республиканского (АССР) и районного подчинения производится Президиумами Верховных Советов автономных республик по представлению исполнительных комитетов районных, городских Советов народных депутатов с последующим утверждением Президиумом Верховного Совета РСФСР.

Из изложенного вытекает вывод, что при передаче Крыма в состав Украины в 1954 году был полностью проигнорирован опыт 20-30-х годов, а именно: широкое участие представительных органов власти, населения и общественности в решении вопросов административно-территориального устройства. Вопросы решались не в узком кругу должностных лиц, а на широкой демократической основе. Напомним, что постановление Президиума ЦК КПСС по Крыму не было опубликовано вообще. Депутаты соответствующих Верховных и местных Советов депутатов трудящихся в решении и обсуждении вопросов «передачи» не участвовали. Это была, таким образом, не «передача» Крыма братским российским народом народу украинскому, а незаконное действие властных структур СССР, РСФСР и УССР. Это был барственный жест партийного самодержца за счет интересов прежде всего российского народа. Это была не передача, а отделение Крымской области от России.

 

§ 2. Единая территория, государственно-территориальная организация территории и единая система государственной власти и управления как гарантия устойчивости федеративного государства

Государственное устройство России до принятия Конституции 1993 года включало в себя административно-территориальное и национально-государственное устройство. В настоящее время Конституция Российской Федерации не использует эти понятия. Статьей 71 (пункт «б») Конституции Российской Федерации вводятся понятия «федеративное устройство» и «территория». Субъекты Российской Федерации являются составными частями территории Российской Федерации. Термин «административно-территориальное устройство в федеративном государстве используется по отношению к составным частям территорий ее субъектов.

Субъекты Российской Федерации имеют, как правило, свойственное для унитарного государства административно-территориальное устройство. Кроме того, административные единицы, на которые подразделяются субъекты федерации, являются субъектами местного самоуправления.

Федеральное законодательство относит вопрос об административно-территориальном устройстве субъектов Российской Федерации к компетенции представительных (законодательных) органов субъектов Российской Федерации (подпункт «л» пункта 2 статьи 5 Федерального закона от 6 октября 1999 г. (ред. от 9 февраля 2009 г.) № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) органов субъектов Российской Федерации»; Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 10 июля 2003 г. № 289-0). При определении административно-территориального устройства субъектов Российской Федерации одновременно должны учитываться положения Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

Анализ конкретных законов об административно-территориальном устройстве показывает, что практически все вопросы в этой сфере решаются в рамках субъекта Федерации даже в тех случаях, когда требуется согласование этих вопросов на федеральном уровне.

Территория выступает как общий объект властных отношений как для Российской Федерации, так и ее субъектов. Из смысла статей 67, 71, 72, 73 Конституции Российской Федерации следует, что право регулировать территориальное устройство субъекта Федерации принадлежит как Российской Федерации в целом, так и субъекту Федерации. В отношении территории Российской Федерации следует поэтому законодательно распределять права между Российской Федерацией и ее субъектами. При этом незыблемым остается принцип государственной целостности Российской Федерации.

На одной и той же территории Российской Федерации функционируют федеральная власть, власть субъектов Российской Федерации, власть местного самоуправления, что требует разграничения их территорий. При этом территориальное верховенство Российской Федерации распространяется на все виды территории, и принципы правового регулирования территории Российской Федерации являются основополагающими для правового регулирования территорий субъектов Федерации и органов местного самоуправления.

В качестве наиболее общего термина, охватывающего внутреннее строение, структуру государства как территориального образования, правовой наукой выработано понятие территориальной организации государства.

Россия является федеративным государством, что предполагает разграничение государственно-властных полномочий между двумя субъектами территориальной организации: Российской Федерацией в целом и субъектами Федерации. Организация территории в России и субъектах Российской Федерации при этих условиях включает несколько уровней, каждый из которых предстает в качестве самостоятельной территориальной системы.

Административно-территориальное устройство субъекта Российской Федерации является в то же время самостоятельным, целостным компонентом, особой подсистемой в рамках территориальной организации Российской Федерации. Особенности этой подсистемы определяются правовым статусом субъекта Федерации. Субъект Российской Федерации обладает территорией, которая непосредственно входит в состав территории Российской Федерации, имеет установленные границы, которые могут быть изменены только с взаимного согласия соответствующих субъектов Российской Федерации (части 1, 3 ст. 67 Конституции Российской Федерации); является носителем государственной власти.

Вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации субъекты Российской Федерации обладают всей полнотой государственной власти (ст. 73 Конституции Российской Федерации); имеют право самостоятельно устанавливать систему собственных органов государственной власти (часть 1 ст. 77 Конституции Российской Федерации); устанавливают общие принципы организации системы органов государственной власти и местного самоуправления (п. «н» ст. 72 Конституции Российской Федерации); самостоятельно регулируют собственное административно-территориальное устройство (пп. «л» п. 2 ст. 5 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»).

Таким образом, субъект Российской Федерации является государственно-территориальным образованием, его территория занимает центральное место в территориальном устройстве России. В пределах данной территории и в соответствии со структурой ее организации реализуются полномочия федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления. Юридическими гарантиями целостности и относительной самостоятельности территориальной организации субъекта Российской Федерации являются право субъекта Российской Федерации на установление собственного административно-территориального устройства, определение порядка его изменения, запрет на одностороннее изменение статуса и границ субъекта Российской Федерации федеральными органами государственной власти.

Взаимосвязь между территориальным делением и построением системы органов власти выражена в определениях административно-территориального устройства, сформулированных С.Н. Бабуриным, М.А. Шафиром, В.А. Барахтяном, Р.С. Павловским и рядом других ученых. Построение (организационное оформление) системы органов власти включает процесс создания указанных органов, определения их структуры (включая образование территориальных подразделений) и компетенции.

Эффективное выполнение государственных функций невозможно без глубокого внутреннего единства принципов территориальной организации всех органов государственной власти, действующих на территории субъекта Российской Федерации. Данные принципы должны обеспечивать согласованное, скоординированное осуществление деятельности федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъекта Российской Федерации в процессе государственного управления территорией субъекта Российской Федерации, что невозможно без определенного единства и общности территориальной основы деятельности соответствующих федеральных органов государственной власти, их подразделений на местах, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления.

Элементы прежнего административно-территориального устройства, вошедшие в состав новой государственной системы, претерпели существенные изменения, стали основой для формирования современного административно-территориального устройства.

Процесс формирования территориальной организации государства, закрепления стабильного положения федеральных органов власти так же как и в вопросе формирования самих субъектов Федерации еще не завершен. Ключевым при оценке этого процесса является конституционное положение о том, что субъекты Российской Федерации находятся в составе России (ч. 1 ст. 65 Конституции РФ), а не объединяются в Федерацию.

Административно-территориальное деление государства не является неизменным. В Российской Федерации вопросы законодательного определения правовых процедур изменения административных границ между различными субъектами Федерации не получили конкретной правовой регламентации. В результате отсутствует еще необходимая устойчивость в развитии федерального устройства Российской Федерации, эффективное взаимодействие всех его элементов. Важно выработать конституционные гарантии такого развития, о чем свидетельствует исторический опыт Российского государства.

В зависимости от источника правового регулирования гарантии устойчивого развития федеративного устройства России подразделяются на конституционные и иные, закрепленные в действующем законодательстве. К конституционным гарантиям единства и целостности Федерации относятся: закрепление в федеральной конституции количества и статуса субъектов Федерации, отнесение к исключительному ведению Федерации вопросов, касающихся территориальной целостности и независимости государства, провозглашение верховенства федеральной Конституции, закрепление порядка утверждения изменений границ между субъектами Российской Федерации.

К иным гарантиям государственного единства относятся: федеральное вмешательство, конституционно-правовая ответственность государственных органов и их должностных лиц за нарушение единства Российского государства, единая культура и историческое прошлое.

Если взять Конституцию РСФСР 1978 года, то в ней содержались эффективные системы гарантий целостности страны, конкретно указывались федеральные органы государственной власти, решавшие вопросы территориальной целостности государства; определялись их полномочия; к их ведению относились не просто «территория», а полномочия по определению состава территории Российской Федерации; утверждение образования новых краев, областей и др. В отношении территорий органы государственной власти были наделены различными конкретными полномочиями. Многие из этих организационно-правовых гарантий отсутствуют в ныне действующей Конституции. Территориальная целостность государства защищена недостаточно. В частности, Конституционный Суд Российской Федерации самоустранился от выполнения своих прямых обязанностей по защите территориальной целостности государства, закрепленных в ст. 125 Конституции Российской Федерации. Вся его деятельность свелась фактически к рассмотрению индивидуальных жалоб граждан. Именно в этом он видит свою «демократичность», уход от политической «заангажированности». Ослаблены функции контроля за соблюдением территориальной целостности и со стороны прокуратуры Российской Федерации, Государственной Думы, судебных органов.

В результате скоординированных действий двух амбициозных и безответственных правителей — Ельцина и Кравчука — по разрушению основ государственного устройства СССР на фоне пассивной политики Президента СССР М. Горбачева, утратившего контроль за развитием событий в стране, прочный, единый каркас Союза ССР не выдержал и стал разрушаться. Попытки создания обновленной федерации на основе союзного Договора 1922 года привели к краху всего государственного устройства Союза. Был ликвидирован конституционно-правовой механизм защиты суверенитета и территориальной целостности СССР, в образовавшийся правовой вакуум ринулись новоявленные либералы-демократы (как в России, так и в других союзных республиках) при поддержке региональной чиновничьей элиты и олигархических кланов с лозунгами суверенизации, независимости, неприкосновенности территории и др.

В этой ситуации актуальными для Российской Федерации стали проблемы не только восстановления ее прав на Крым и Севастополь, но и принятия эффективных организационно-правовых мер по нейтрализации всех попыток по нарушению ее территориальной целостности и суверенитета. Произвольные, безответственные и преступные действия должностных лиц, наносящих вред государству, должны строго наказываться. Горький опыт «передачи» Крыма и Севастополя Украине не должен забываться.

Согласно ст. 15 Конституции СССР 1936 года на органы Союза были возложены полномочия по охране суверенных прав союзных республик. Эту охрану должны были обеспечить прежде всего высшие органы государственной власти и высшие органы государственного управления СССР. Эти органы имели широкие конституционные полномочия по контролю за исполнением Конституции СССР. Президиум Верховного Совета, в частности, был наделен полномочиями по отмене постановлений Советов Министров СССР и союзных республик в случае несоответствия этих актов закону. Верховный Совет СССР в случае необходимости мог назначить следственные и ревизионные комиссии по любому вопросу, в том числе и по таким вопросам, которые касались нарушения прав союзных республик. Прокурор СССР осуществлял высший надзор за точным исполнением законов всеми министерствами и подведомственными им учреждениями. Каждая союзная республика участвовала на равных началах со всеми другими республиками в осуществлении контроля за высшими органами власти Союза ССР и могла активно влиять на законодательную деятельность Союза.

В отличие от Конституции 1924 года Конституция СССР 1936 года не только перечисляла входящие в состав Союза союзные республики (ст. 13), но и устанавливала также и перечень административно-территориальных единиц, входивших в эти республики (ст. ст. 22-29). Данная норма имела принципиальное практическое значение. При обсуждении проекта Конституции на Чрезвычайном VIII Всесоюзном съезде Советов были высказаны предложения о том, чтобы вычеркнуть из проекта Конституции статьи 22-29. В своем докладе на Съезде И. Сталин сказал по этому поводу следующее: «В СССР имеются люди, которые готовы с большой охотой и без устали перекраивать края и области, внося этим путаницу и неуверенность в работе. Проект Конституции создает для этих людей узду. И это очень хорошо, потому что здесь, как и во многом другом, требуется у нас атмосфера уверенности, требуется стабильность, ясность».

Отметим в этой связи, что Конституция СССР 1924 года относила к ведению Союза ССР лишь «урегулирование вопросов об изменении границ между союзными республиками» (ст. 1, п. «б»). Невозможность изменения территории союзных республик без их согласия, как это устанавливала ст. 6 той же Конституции, подчеркивала суверенность союзных республик в вопросе об их государственных границах.

Конституция РСФСР 1925 года устанавливала, что общее административное разделение территории РСФСР и утверждение краевых и областных объединений подлежат ведению Всероссийского съезда Советов и Всероссийского центрального исполнительного комитета (ст. 17, п. «в»). Поскольку эти изменения не были связаны с изменением Конституции, изменения территории союзных республик производились республиканскими органами со сравнительной легкостью.

Конституция СССР 1936 года не ограничивала деятельность органов Союза лишь вопросами «регулирования». Полномочия Союза стали более широкими и определенными. Если прежде союзная республика (Съезд Советов, ЦИК) была вправе сама утверждать образование новых краев и областей, то теперь такие изменения в административно-территориальное деление союзных республик могли производиться лишь с утверждения Верховного Совета Союза и в порядке изменения конституций — союзной и республиканских.

Конституция 1936 года устанавливала точный перечень краев, областей, автономных республик и областей каждой союзной республики, имевшей в своем составе эти административно-территориальные единицы. Такой же перечень содержался в конституциях соответствующих союзных республик. В тех же из них, которые не имели краев и областей, конституции фиксировали состав автономных республик, областей, округов, районов и городов республиканского подчинения. В автономных республиках даже изменения в районном делении должны были отражаться в конституциях этих республик.

Конституция 1936 года согласно ст. 14 вопросы, относившиеся к ведению Союза ССР, делила на несколько групп. Наиболее обширная группа включала вопросы, относившиеся к области социалистического хозяйства, вытекавшие из того факта, что советское государство было хозяйствующим субъектом. Эта группа содержала как те вопросы, которые целиком относились к ведению Союза ССР, так и те, компетенция по решению которых принадлежала к союзным республикам.

Союз ССР осуществлял руководство в таких отраслях хозяйства, как пути сообщения, связь, водный транспорт, тяжелая и оборонная промышленность, машиностроение и др. Руководство этими отраслями осуществляли соответствующие общесоюзные наркоматы (ст. 75 Конституции).

К отраслям, в которых компетенция распределялась между Союзом и союзными республиками, Конституция относила пищевую, легкую и лесную промышленность, земледелие, зерновые и животноводческие совхозы, финансы и торговлю. Руководили этими отраслями соответствующие союзно-республиканские народные комиссариаты.

Здесь возникают, по крайней мере, два вопроса: 1) если передача Крымской области из состава РСФСР в состав УССР происходила с «учетом» общности экономики, территориальной близости и тесных хозяйственных и культурных связей между Крымской областью и Украинской ССР, то каким образом учитывались при этом (и учитывались ли?) такие вопросы (также входившие в ст. 14 Конституции СССР), как организация обороны СССР и руководство вооруженными силами СССР; внешней торговлей на основе государственной монополии; здравницами мирового значения; охраной государственной безопасности и др.? 2) передавалось ли в ведение Украинской ССР решение этих политических вопросов и, если да, то как менялась система управления в этой сфере? Представлялись ли на согласование Совета Министров СССР и Министерства обороны СССР проекты Указов Президиума Верховного Совета СССР? И если да, то было ли получено согласие их на передачу Крыма как части территории СССР? И каково было отношение к Севастополю и Черноморскому флоту?

Отсутствие информации (включая нормативно-правовую) позволяет думать о том, что практически в системе управления со стороны общесоюзных и союзно-республиканских министерств СССР вряд ли что менялось до 1991 года в связи с передачей Крыма в состав Украины. Ответ на данный вопрос, а также вопросы о том, как менялась (и менялась ли?) система органов исполнительной власти Украинской ССР на республиканском уровне и на уровне Крымской области, такие их функции, как планирование, бюджетные, финансовые, статистические, правоохранительные и другие, требуют самостоятельного исследования с тем, чтобы сделать вывод — была ли передача Крымской области в состав Украины формальным актом либо происходили какие-то изменения в системе управления областью? Поверхностный анализ системы партийного руководства партийными организациями Крымской области в 1954-1990 годы показывает, что ЦК КПСС прочно удерживал инициативу в этом вопросе и нейтрализовал попытки Компартии Украины закрепиться в Крымской области и Севастополе.

К 1990 году ситуация резко изменилась, о чем уже говорилось. На первый план выдвинулась задача решения крымской проблемы средствами и методами международного права, не оставляя без внимания в то же время и вопросы внутригосударственного подхода к решению этих проблем. Верховный Совет РСФСР еще в 1992 году четко разграничил эти два аспекта. Своим решением от 21 мая 1992 года он признал не имевшим юридической силы с момента принятия постановление Президиума Верховного Совета РСФСР от 5 февраля 1954 года «О передаче Крымской области из состава РСФСР в состав Украинской ССР» как принятое с нарушением Конституции (Основного Закона) РСФСР и законодательной процедуры.

Ввиду конституирования последующим законодательством РСФСР данного факта и заключения между Украиной и Россией двустороннего договора от 19 ноября 1990 года, в котором стороны отказываются от территориальных притязаний, и закрепления данного принципа в договорах и соглашениях между государствами СНГ Верховный Совет РСФСР сделал, на мой взгляд, уступку украинским властям, считая необходимым урегулирование вопроса о Крыме лишь путем межгосударственных переговоров России и Украины с участием Крыма на основе волеизъявления его населения. Предметом этих переговоров не может быть вопрос о юридической силе Указа от 5 февраля 1954 года. Верховный Совет РСФСР признал его не имеющим юридической силы, каковым он остается до сих пор. Поиски путей разрешения проблемы Крыма и Севастополя вынуждают еще раз обратиться к тексту Конституции Российской Федерации 1993 года, к анализу содержащихся в ней понятий «территория», «территориальная целостность».

Конституция Российской Федерации 1978 года тесно увязывала в единое целое два основных признака государства: «территория» и «суверенитет». Конституция и начиналась с провозглашения важнейшего исходного положения: Российское государство — это суверенное государство. Целая глава Конституции была посвящена характеристике главных свойств суверенного государства: самостоятельность и свободное осуществление всей полноты власти на территории страны; целостность и неотчуждаемость территории Российской Федерации; единство территории Российского государства и др.

В Конституции Российской Федерации 1993 года все эти признаки суверенного государства отсутствуют. В первой статье Конституции даже не упоминается при определении Российской Федерации, что она является суверенным государством. Понятие «суверенное государство» вообще отсутствует.

Напомним в этой связи, что Конституция Республики Башкортостан 1994 года в статье 1 гласила, что Республика Башкортостан есть суверенное демократическое правовое государство, выражающее волю и интересы всего многонационального народа республики.

Не фиксируется в Конституции и положение о том, что территории субъектов Федерации, «включаемые» согласно п. 1 статьи 66 Конституции в состав территории Российской Федерации, образуют единую территорию единого государства, как это и закреплялось в Конституции 1976 года. А раз о единстве территории не говорится, то стало возможным понимать территорию Российского государства как сумму территорий субъектов Федерации. И события показали, что такая возможность активно использовалась и используется на практике при утверждении конституций в субъектах Федерации. В конституциях всех «суверенных» республик «забыли» написать о территории и суверенитете Российской Федерации. Зато территория субъекта Федерации провозглашается «неделимой» и «неприкосновенной», принадлежащей только народу субъекта Федерации. Конституция Республики Татарстан содержит статью, объявляющую территорию республики «неприкосновенной» (статья 60). Нарушается тем самым статья 71 Конституции Российской Федерации, согласно которой федеративное устройство и территория Российской Федерации относятся к исключительному ее ведению. Установив верховную власть на «своей» территории, ряд республик закрепили в Конституции и право на отделение от России.

Отметим вместе с тем, что многие края и области не пошли по этому пути, заняв принципиально иную, государственную позицию. Так, в Уставе Ярославской области зафиксировано, что территория Ярославской области является составной частью территории Российской Федерации, и что Ярославская область «не вправе выйти из состава Российской Федерации». В Уставе Ставропольского края также подчеркивается, что край является неделимой частью Российской Федерации и не имеет права выхода из ее состава. В Уставах Иркутской, Новгородской, Свердловской и других областей говорится, что территории этих областей являются «частью», «неотъемлемой частью», «составной частью» единой территории Российской Федерации. Необходимо в этой связи остановиться еще раз на самом понятии «территория», но уже с позиций неприкосновенности территории Российской Федерации и недопустимости произвольного, незаконного распоряжения ею под видом «передачи» от одного субъекта Российской Федерации другому.

В различных словарях и других источниках под территорией понимается: 1) пространственная сфера, географический район; 2) находящаяся под юрисдикцией (суверенитетом) государства часть земной поверхности (включая сушу, территориальные воды, недра, воздушное пространство); 3) административно-территориальная единица — составная часть государства для осуществления государственной власти на местах; 4) регион, местность; 5) специальная зона, созданная для реализации специфических задач государства; 6) земля, поверхность суши; 7) сфера жизнедеятельности, сфера обитания населения и другие.

Все эти определения так или иначе находят свое отражение в Конституции и в ряде федеральных законов. Но правовой статус их не разграничивается, что открывает широкую дорогу для разного рода путаницы вокруг этих определений. Особенно недопустимой является неясность, неопределенность исходных базовых понятий в Конституции Российской Федерации. К сожалению, текст Конституции изобилует такими неопределенностями. Так, в отличие от предшествующих конституций Конституция 1993 года не дает понятий «государственная территория». Напомним в этой связи, что под государственной территорией в теории государства и права понимается находящаяся под суверенитетом государства часть земной поверхности (включая сушу, воду, недра под ними и воздушное пространство над ними.

Выражением суверенитета союзных республик являлась статья 18 Конституции СССР 1936 г., закреплявшая положение о том, что изменения территории союзных республик без их согласия недопустимы. При этом территория понималась не только как пространственный предел власти советского государства, но и как земельное пространство, где собственником земли в целом являлось государство, имевшее широкие полномочия по распоряжению ею. На органы Союза (ст. 14) Конституцией СССР возлагалось установление основных начал землепользования, пользования недрами, лесами и водами, а союзные республики, в соответствии со своей конституцией, осуществляли на территории полномочия по определению порядка пользования объектами хозяйствования: землей, недрами, лесами и водами.

Статья 4 Конституции 1993 года закрепляет положение, согласно которому Российская Федерация обеспечивает целостность и неприкосновенность своей территории, имеется в виду не только неприкосновенность внешних границ государства, но и целостность государства, недопустимость разделения его государственной территории на самостоятельные части. Понятие «государственная территория» выражает политическую природу и суть самого государства, которое не может иметь территорию, принадлежащую одновременно различным субъектам Федерации. Российская Федерация обладает всей полнотой государственной власти на всей территории Федерации, и никакая другая власть на территории России не может, согласно п. 4 статьи 3 Конституции, присваивать власть федеральных органов, а тем более ставить себя над ними. Статья 71 (п. «б») Конституции Российской Федерации относит к исключительному ведению России территорию Российской Федерации. Суверенитет Российской Федерации распространяется на всю ее территорию (п. «1» статьи 4 Конституции).

Принцип государственной целостности не может быть поставлен под сомнение в связи с федеральным характером Российского государства. Государственная целостность является приоритетной по отношению к федеративному устройству Российской Федерации, что подчеркивается в п. 3 статьи 5 Конституции: «федеративное устройство Российской Федерации основано на ее государственной целостности, единстве системы государственной власти».

Согласно Конституции (статья 67) территория Российской Федерации включает в себя внутренние воды и территориальное море, воздушное пространство над ними. Статья 9 Конституции гласит, что земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в Российской Федерации как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории.

Статья 67 (пункт 1) Конституции определяет, по существу, понятие государственной территории Российской Федерации. В ней говорится, что территория Российской Федерации включает в себя территории ее субъектов, внутренние воды и территориальное море, воздушное пространство над ними. Иными словами — сухопутные, водные и воздушные пространства. Определяя состав территории России, Конституция не упоминает, однако, недра, природные ресурсы, находящиеся под сухопутной и водной территорией. Природные ресурсы квалифицируются в правовом плане нейтрально, как естественная среда обитания народов, а не как объекты их собственности. Земля и другие природные ресурсы могут находиться в частной, государственной, муниципальной и иных формах собственности. Вместе с тем законодательство определяет полномочия всех субъектов собственности, использующих природные ресурсы (независимо от форм собственности), направленные на рациональную эксплуатацию и охрану этих ресурсов.

Неопределенность в данном вопросе влечет за собой нарушение конституционных принципов при принятии субъектами Федерации своих конституций. Статья 8 Конституции Республики Бурятия, например, гласит, что земли, недра и их богатства, воды, леса, растительный и животный мир, другие природные ресурсы на территории Республики Бурятия являются достоянием (собственностью) народа республики. Такое же отождествление понятий «достояние» и «собственность» содержится в статье 14 Степного уложения Республики Калмыкия. А Конституция Республики Ингушетия (статья 10) прямо провозглашает, что земля, ее недра, другие природные ресурсы на территории Республики Ингушетия являются ее собственностью.

Сознательно смешиваются два понятия — «территория» и «статус». Означает ли изменение статуса субъекта Федерации изменение правового статуса территории Российской Федерации? По взаимному согласию Российской Федерации и субъекта Российской Федерации может быть изменен только статус субъекта Российской Федерации. Что же касается территории субъектов Федерации, то они включены в территорию Российской Федерации, и она с взаимного согласия субъектов Федерации определяет не территорию, а границы между субъектами Российской Федерации (пп. 1 и 3 статьи 67). Конституция Российской Федерации проводит различие между понятиями «территория» и «граница». Для решения территориальных вопросов предусмотрен соответственно иной правовой режим, чем при изменении границ между субъектами Российской Федерации.

Конституция содержит понятия «равноправие и самоопределение народов». Подчеркнем, самоопределение народов, а не «право наций на самоопределение». Ни в Конституции, ни в международных договорах, ни в документах ООН нет и в помине такого понятия, как «права наций». В результате «тонкой» подмены понятий в республиках и автономных округах, входящих в состав Российской Федерации, субъектом Федерации выступает уже не народ, не население, а «коренная», «титульная» нация. А «население», проживающее на территории этих республик и округов, объявляются «русскоязычными», «некоренными», не представляющие из себя общностью.

Государственная целостность включает в себя не только единую территорию государства, но и единство таких элементов целого, как государственная (федеральная) собственность, единое гражданство, единая государственная власть, единые бюджет и налоги и др. Подменяя государственную целостность территориальной, субъектам Федерации, прежде всего республикам и округам, проще, видимо, объявить собственностью все, что находится на «их» территории: землю, природные ресурсы, объекты производственной и социальной инфраструктуры.

Еще раз подчеркнем, что в исключительном ведении Российской Федерации находятся федеративное устройство и территория Российской Федерации (п. «б» ст. 71). Данное положение Конституции должно рассматриваться в органическом взаимодействии с п. п. «в» и «г» ст. 71. В пункте «в» говорится, что регулирование и защита прав и свобод человека и гражданина; гражданство в Российской Федерации; регулирование и защита прав национальных меньшинств. И дальше — «установление системы федеральных органов законодательной, исполнительной и судебной власти, порядка их организации и деятельности, формирование федеральных органов государственной власти (п. «г»); федеральная государственная собственность и управление ею» (п. «д»).

Положения, закрепленные в п. п. «б» и «в», являются базисными, то, о чем говорится в п. «г», — надстроечными. Территориальную организацию государства следует поэтому отграничивать от гражданского общества, а последнее — от органов государственной власти.

Территориальная организация государства это не только деление единой территории государства на отдельные ее части, но и система взаимоотношений центральной власти и регионов; 1) внутреннее деление единой территории государства; 2) правовой статус территориальных образований в форме государственных образований и административно-территориальных единиц; 3) система взаимоотношений между государством в целом и властью, выступающей в виде системы органов государственной власти и местного самоуправления.

Акцент на систему органов законодательной, исполнительной и судебной власти, порядок их организации и деятельности, формирование федеральных органов государственной власти ведет к нарушению единства федеративного устройства Российской Федерации, государственной целостности, единства системы государственной власти. Для сохранения и укрепления этого единства необходимы единые принципы и подходы для всей системы государственной власти.

Данный подход нарушается уже в самой Конституции России. Почему речь должна идти только о системе федеральных органов законодательной, исполнительной и судебной власти, о порядке только их организации и деятельности, о формировании только федеральных органов государственной власти? При таком подходе установление единой системы государственной власти происходит в отрыве от федеративного устройства Российской Федерации и единой территории Российской Федерации, а формирование федеральных органов государственной власти происходит с нарушением принципа единства системы государственной власти.

В результате такого подхода в полномочиях субъектов Федерации в области административно-территориального устройства образовался вакуум. В статье 72 Конституции, определяющей сферу совместного ведения Российской Федерации и субъектов Федерации, такие полномочия отсутствуют. Ссылка на п. «н» ст. 72 Конституции — «установление общих принципов», — где говорится об «организации системы органов государственной власти и местного самоуправления», положения не спасает. Данный вопрос не имеет прямого отношения к административно-территориальному устройству субъектов Федерации.

Субъекты Федерации вынуждены прибегать к статье 73 Конституции, в результате сложилось разнообразие в правовом регулировании вопросов административно-территориального устройства в субъектах Федерации, ничего общего не имеющего нередко с особенностями исторического, экономического, социального, национального характера конкретного субъекта Федерации. Был нарушен основополагающий принцип Конституции — каждая административно-территориальная единица даже при федеративном устройстве государства является частью территории Российской Федерации.

Подчеркнем еще раз, что под административно-территориальным делением (устройством) понимают разделение территории государства на части — административно-территориальные единицы — в рамках которых осуществляется управление государственными делами и местное самоуправление, создаются органы государственной власти и органы местного самоуправления. В Российской Федерации административно-территориальное устройство относится к уровню только субъектов Российской Федерации и включает республики в составе Федерации, края, области, города федерального значения, автономную область, автономные округа. В юридической литературе проблемам административно-территориального устройства субъектов Федерации уделяется большое внимание. Правильно при этом отмечается, что Конституция России 1993 года не включила вопросы устройства в сферу совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, а вот вопросы федеративного устройства и территории Российской Федерации, относящиеся к исключительному ее ведению, не разрабатывались достаточно глубоко. Основное внимание было сосредоточено на изучении административно-территориального устройства субъектов Федерации. Подробно анализировались такие вопросы, как система административно-территориальных единиц, порядок их образования и упразднения; отнесение населенных пунктов к той или иной категории административно-территориальных единиц; установление и изменение границ административно-территориальных единиц; установление административных центров административно-территориальных единиц, включающих в себя несколько населенных пунктов; наименование и переименование административно-территориальных единиц, отдельных населенных пунктов, их улиц, площадей и других частей; регистрация населенных пунктов, учет изменений.

Все эти вопросы ранее регулировались, как уже говорилось, Указом Президиума Верховного Совета РСФСР от 17 августа 1982 г. «О порядке решения вопросов административно-территориального устройства РСФСР».

Однако в данном Указе все виды административно-территориальных единиц, вплоть до краев, областей и автономных республик, составляли часть территории РСФСР. Соответственно и процедуры изменения территории и границ этих единиц носили централизованный характер (решались на уровне вышестоящего органа). Напомним, что к ведению СССР относились вопросы утверждения образования новых автономных республик и автономных областей в составе союзных республик, утверждения изменений границ между союзными республиками (ст. 73 Конституции СССР 1977 года). Границы между союзными республиками могли изменяться по взаимному соглашению соответствующих республик, которое подлежит утверждению Союзом ССР (ст. 78 Конституции СССР 1977 года). Ст. 67 (п. 3) Конституции 1993 года дает иную формулировку: «Границы между субъектами Российской Федерации могут быть изменены с их взаимного согласия». О том, кто утверждает это изменение, ничего не говорится.

Система органов государственной власти субъекта Российской Федерации строится и функционирует в соответствии с административно-территориальным устройством субъекта Российской Федерации. Но можно ли то же самое утверждать в отношении организации и функционирования федеральных органов государственной власти на территории субъекта Российской Федерации?

Проблема соотношения административно-территориального устройства субъекта Российской Федерации с территориальной организацией системы федеральных органов государственной власти связана с разграничением компетенции между Российской Федерацией и ее субъектами в данной сфере правового регулирования. В соответствии с пунктом «г» ст. 71 Конституции Российской Федерации в ведении Российской Федерации находится установление системы федеральных органов законодательной, исполнительной и судебной власти, порядка их организации и деятельности; формирование федеральных органов государственной власти. Данная норма предполагает исключительное право Российской Федерации регулировать территориальные основы построения и деятельности федеральных органов власти, в том числе в субъектах Российской Федерации. В то же время Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (пп. «л» п. 2 ст. 5) относит установление и изменение административно-территориального устройства субъекта Российской Федерации к ведению органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

Анализ законов субъектов Федерации об административно-территориальном устройстве дает основания утверждать, что территориальная организация федеральной государственной власти в субъекте Российской Федерации нередко выходит за рамки административно-территориального устройства субъекта Российской Федерации. Это обстоятельство нашло отражение в законодательных актах ряда областей, регулирующих административно-территориальное устройство соответствующих субъектов Российской Федерации и распространяющих данное понятие исключительно на организацию областных органов государственной власти.

Сказанное означает, что в ряде случаев обязательная связь между субъектом Российской Федерации, определяющим свое административно-территориальное деление, и органом государственной власти Российской Федерации, определяющим территориальное деление на местах своих подразделений для обеспечения реализации ими своих полномочий, нередко отсутствует.

Однако эффективное выполнение государственных функций федеральными органами невозможно без внутреннего единства принципов территориальной организации всех органов государственной власти, действующих на территории субъекта Российской Федерации. Данные принципы должны обеспечивать согласованное, скоординированную организацию и деятельность федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъекта Российской Федерации в процессе государственного управления территорией субъекта Российской Федерации. Поэтому не случайно при регулировании вопросов территориальной организации деятельности федеральных органов государственной власти, их подразделений на местах в соответствующих нормативных актах указывается на необходимость соблюдения административно-территориального устройства субъектов Российской Федерации.

В соответствии с административно-территориальным устройством субъектов Российской Федерации строится система территориальных органов прокуратуры, внутренних дел, юстиции, налоговой службы, федерального казначейства, управления почтовой связью, военных комиссариатов и ряда других органов, обеспечивающих выполнение федеральных государственных функций на соответствующих территориях.

Проблема соотношения административно-территориального устройства субъекта Российской Федерации с территориальной организацией системы федеральных органов государственной власти связана с разграничением компетенции между Российской Федерацией и ее субъектами в данной сфере правового регулирования. Напомним еще раз, что в соответствии с пунктом «г» ст. 71 Конституции Российской Федерации в ведении Российской Федерации находится установление системы федеральных органов законодательной, исполнительной, судебной власти, порядка их организации и деятельности; формирование федеральных органов государственной власти. Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (пп. «л» п. 2 ст. 5) относит установление и изменение административно-территориального устройства субъекта Российской Федерации к ведению органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

Означает ли это, что территориальная организация федеральной государственной власти в субъекте Российской Федерации выходит за рамки административно-территориального устройства субъекта Российской Федерации? Это обстоятельство нашло отражение в соответствующих законодательных актах Нижегородской, Тверской и других областей, распространяющих понятие административно-территориального устройства исключительно на организацию областных органов государственной власти. Вместе с тем в ряде других субъектов под административно-территориальным устройством области понимается вся система территориальной организации области, обеспечивающая исполнение на территории области полномочий органов государственной власти Российской Федерации и соответствующей области.

В юридической литературе дан подробный анализ изменений административно-территориального устройства в рамках субъектов Российской Федерации. О «передаче» какой-то административно-территориальной единицы, входящей в состав субъекта, в состав другого субъекта Федерации или в состав другого государства ничего не говорится. Когда же в соответствующих законах речь заходит об изменениях территории и границ субъектов Федерации, то формулировки не отличаются единообразием. Так, Закон «Об административно-территориальном устройстве Республики Бурятия» от 29 августа 2007 года (в ред. Закона Республики Бурятия от 04. 05. 2008 № 241-IV) фиксирует, что территория Республики Бурятия целостна, едина и является составной частью территории Российской Федерации. Территория и границы Республики Бурятия не могут быть изменены без согласия народа Республики Бурятия, выраженного путем референдума.

В статье 2 соответствующего закона Республики Башкортостан говорится, что территория Республики Башкортостан целостна, едина, неделима, неотчуждаема. Территория и границы Республики Башкортостан не могут быть изменены без ее согласия.

В соответствующем законе Республики Татарстан формулируется следующее положение: изменение границ Республики Татарстан с другими субъектами Российской Федерации может быть произведено по взаимному соглашению Республики Татарстан и граничащих с ней субъектов Российской Федерации с последующим утверждением изменения границ Советом Федерации Федерального Собрания Российской Федерации в соответствии с Конституцией Российской Федерации (ст. 6).

Вместе с тем принципы и формы изменений в административно-территориальном устройстве субъектов Федерации дают богатейшую основу для поиска общих закономерностей развития такого устройства и закрепления их в законодательной форме на федеральном уровне. Такое закрепление позволит сделать более прочным каркас федеративного устройства Российской Федерации в целом, нейтрализовать в будущем различного рода попытки подорвать ее единство и территориальную целостность. Было бы полезно в этой связи остановиться на кратком рассмотрении практики изменений административно-территориального устройства в субъектах Российской Федерации.

В принятых в субъектах Федерации законах об административно-территориальном устройстве закрепляется:

1) ограниченный круг субъектов, наделенных правом внесения предложений об изменении административно-территориального устройства на рассмотрение законодательного (представительного) органа власти; во многих субъектах Российской Федерации это исключительно высшее должностное лицо либо высший орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации; в некоторых регионах данное право предоставлено также органам местного самоуправления, действующим на территории соответствующих административно-территориальных единиц, а также непосредственно населению. В некоторых субъектах Российской Федерации право инициирования изменения административно-территориального устройства предоставляется всем субъектам права законодательной инициативы, но при этом предусматривается заключение соответствующих органов исполнительной власти;

2) перечень требований к составу документов и материалов, вносимых одновременно с предложением об изменении административно-территориального устройства, в которых должно содержаться мнение органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации; обоснование целесообразности вносимых изменений с указанием необходимых справочных данных об административно-территориальной единице (площадь территории, численность населения, количество населенных пунктов, основные объекты промышленности, социально-культурной сферы и т. д.); данные об экономических, финансовых, социальных и др. последствиях предполагаемого изменения;

3) выражение мнения населения, проживающего на соответствующей территории, о предполагаемом изменении административно-территориального устройства.

Под образованием административно-территориальной единицы понимается создание административно-территориальной единицы в границах территории, которая ранее не являлась административно-территориальной единицей. Основаниями образования административно-территориальной единицы могут служить образование нового уровня территориальной организации субъекта Российской Федерации; изменение границ субъекта Российской Федерации (присоединение к субъекту Российской Федерации новой территории); возникновение нового населенного пункта; объединение территорий нескольких административно-территориальных единиц; разделение территории административно-территориальной единицы.

Образование новой административно-территориальной единицы должно быть обоснованным, целесообразным; соответствующая территория должна отвечать критериям, установленным для соответствующего вида административно-территориальных единиц. В нормативных правовых актах некоторых субъектов Российской Федерации закрепляется комплекс особых условий, при соблюдении которых допускается создание новой административно-территориальной единицы.

Формы изменения административно-территориального деления субъекта Российской Федерации, не связанные с образованием и упразднением административно-территориальных единиц, в зависимости от вида регулируемых элементов статуса административно-территориальной единицы можно классифицировать следующим образом: а) приобретение либо утрата административно-территориальной единицей статуса муниципального образования; б) преобразование административно-территориальной единицы одного вида в административно-территориальную единицу другого вида (сельсовета в район, сельского поселения в городское, поселка в город и т. д.); изменение административного центра административно-территориальной единицы; изменение границ административно-территориальной единицы; изменение наименования административно-территориальной единицы.

Анализ различных законов показывает, вместе с тем, существенный разнобой при определении принципов административно-территориального устройства, форм и видов административно-территориальных единиц.

Так, в Бурятии административно-территориальное устройство основывается на принципах: самостоятельного в пределах ведения Республики Бурятия установления административно-территориального устройства Республики Бурятия; целостности территории Республики Бурятия; соответствия исторически сложившейся системе расселения в Республике Бурятия и устойчивым тенденциям ее развития; создания экономических, финансовых и организационных условий для формирования и деятельности органов государственной власти Республики Бурятия, органов местного самоуправления, их территориальных подразделений; учета мнения населения, производственных, экономических и социальных связей; обеспечения населения здоровой и безопасной средой обитания; учета природно-географических условий; развития национальных культур, культурно-бытовых традиций и исконных видов хозяйственной деятельности населения, проживающего на соответствующей территории; содействия рациональному использованию природных ресурсов и социально-экономического потенциала территорий, развитию социальной инфраструктуры и системы коммуникаций.

Закон Республики Татарстан от 7 декабря 2005 г. № 116-ЗРТ «Об административно-территориальном устройстве Республики Татарстан» (с изменениями от 20 декабря 2007 г.) к основным принципам решения вопросов административно-территориального устройства Республики Татарстан относит: обязательный учет мнения и интересов населения, проживающего на соответствующей территории; обеспечение экономических и организационных условий для функционирования (деятельности) органов местного самоуправления и осуществления функций государственной власти; учет исторических, культурных, национальных и иных местных традиций.

Принципы административно-территориального устройства в Республике Башкортостан формулируются следующим образом: 1) соответствия исторически сложившейся системе расселения в республике и устойчивым тенденциям ее развития; 2) создания экономических, финансовых и организационных условий для формирования и деятельности органов государственной власти Республики Башкортостан, органов местного самоуправления, их территориальных подразделений; 3) демократического решения вопросов административно-территориального устройства; 4) обеспечения местному населению здоровой и безопасной среды обитания; 5) учета природно-географических условий; 6) содействия рациональному использованию природных ресурсов и всего экономического потенциала территории, развитию ее социальной инфраструктуры, системы коммуникаций; 7) развития национальных культур, культурно-бытовых традиций и исконных видов хозяйственной деятельности населения, проживающего на данной территории.

Административно-территориальное устройство в Саратовской области основывается на следующих принципах: обеспечения целостности территории области; соответствия исторически сложившейся системе расселения, тенденциям ее развития; разграничения и координации управленческих полномочий органов государственной власти и органов местного самоуправления на территориях соответствующих административно-территориальных единиц.

Административно-территориальное устройство Красноярского края основывается на следующих принципах: исключительного ведения Красноярского края по вопросам административно-территориального устройства края; целостности территории Красноярского края; многоуровневой системы административно-территориальных единиц; соответствия исторически сложившейся системе расселения населения в крае и устойчивым тенденциям ее развития; рационального использования природных ресурсов, экономического потенциала, развития социальной, транспортной инфраструктуры,, системы коммуникаций; обеспечения экономических и организационных условий для эффективной деятельности органов государственной власти и местного самоуправления.

Существенно расходятся в законах определения узловых понятий — административно-территориальная единица, административно-территориальное устройство и др. Так, в Законе Саратовской области «Об административно-территориальном устройстве Саратовской области» от 22 марта 2000 года говорится, что Закон устанавливает административно-территориальное устройство области как субъекта Российской Федерации, а также систему административно-территориальных единиц, порядок преобразований в административно-территориальном устройстве области. К административно-территориальной единице Закон относит часть территории области в фиксированных границах, включающую определенное географическое пространство с соответствующими населенными пунктами, где действуют органы государственной власти, органы местного самоуправления; административно-территориальные единицы являются пространственной основой деятельности федеральных и областных органов государственной власти и формируемых населением органов местного самоуправления.

В Законе Красноярского края дается интересное определение административно-территориального устройства: административно-территориальное устройство Красноярского края — территориальная организация Красноярского края, сформированная в целях эффективного функционирования органов государственной власти.

Раздробленность в законодательстве об административно-территориальном устройстве субъектов Российской Федерации была отмечена на практике и в юридической литературе уже давно. Были предприняты попытки внести единство в правовое регулирование в данной сфере. Еще в 2004 году был разработан и представлен на первое чтение в Государственной Думе проект федерального закона № 227899-3 «Об общих принципах административно-территориального устройства субъектов Российской Федерации».

В проекте закона закреплялись следующие основные положения:

1. Административно-территориальное устройство субъекта Российской Федерации есть деление территории субъекта Российской Федерации на части, в соответствии с которым строится и функционирует система органов государственной власти и органов местного самоуправления в субъекте Российской Федерации.

2. Административно-территориальная единица — часть территории субъекта Российской Федерации, служащая территориальной основой для создания и (или) деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления.

3. Образование административно-территориальной единицы означает создание административно-территориальной

единицы в границах территории, которая ранее не являлась административно-территориальной единицей; упразднение административно-территориальной единицы есть ликвидация административно-территориальной единицы на соответствующей территории.

К полномочиям органов государственной власти Российской Федерации по вопросам административно-территориального устройства субъектов Российской Федерации относятся: установление общих принципов правового регулирования административно-территориального устройства субъекта Российской Федерации; согласование образования и упразднения административно-территориальных единиц субъекта Российской Федерации, установления и изменения их границ в случаях и порядке, предусмотренных настоящим федеральным законом; организация федеральной системы учета административно-территориальных единиц в Российской Федерации.

К полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации по вопросам административно-территориального устройства субъекта Российской Федерации относятся: установление и изменение административно-территориального устройства субъекта Российской Федерации в соответствии с общими принципами правового регулирования административно-территориального устройства субъектов Российской Федерации, установленными настоящим федеральным законом; заключение высшего органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации; положительное заключение уполномоченного федерального органа исполнительной власти.

Предложения об образовании, преобразовании и упразднении районов, городов регионального значения, городских районов, административно-территориальных единиц городов федерального значения, установлении и изменении их границ вносятся на рассмотрение законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации только при наличии согласия (положительного заключения) уполномоченного федерального органа исполнительной власти. Федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный рассматривать данные предложения, определяется Правительством Российской Федерации.

Предложения об образовании, преобразовании и упразднении районов, городов регионального значения, городских районов, административно-территориальных единиц городов федерального значения, установлении и изменении их границ вносятся в уполномоченный федеральный орган исполнительной власти высшим органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации. Порядок рассмотрения уполномоченным федеральным органом исполнительной власти предложений об образовании, преобразовании и упразднении районов, городов регионального значения, городских районов, административно-территориальных единиц городов федерального значения, установлении и изменении их границ устанавливается Правительством Российской Федерации.

Формами регулирования административно-территориального устройства субъекта Российской Федерации являются образование административно-территориальных единиц; упразднение административно-территориальных единиц; преобразование административно-территориальных единиц; установление и изменение границ административно-территориальных единиц; организация системы учета административно-территориальных единиц субъекта Российской Федерации.

Образование, преобразование и упразднение административно-территориальных единиц, установление и изменение их границ осуществляется законом субъекта Российской Федерации. Одновременно с проектом закона об образовании, преобразовании, упразднении административно-территориальной единицы, установлении или изменении ее границ субъект законодательной инициативы представляет в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации документы, содержащие: обоснование целесообразности вносимого предложения с указанием необходимых справочных данных об административно-территориальной единице (площадь территории, численность населения, количество населенных пунктов, основные объекты промышленности, социально-культурной сферы и т. д.); изложение экономических, финансовых последствий реализации вносимого предложения; схематическое изображение предполагаемого территориального изменения на карте; выражение мнения населения, проживающего на соответствующей территории, по вносимому предложению — если учет мнения населения является обязательным требованием при решении данного вопроса административно-территориального устройства субъекта Российской Федерации в соответствии с федеральными законами, законами субъекта Российской Федерации.

Проект закона не получил поддержки со стороны Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации. Причиной стало отсутствие четких конституционных основ для принятия закона, о чем уже говорилось. В пояснительной записке к проекту федерального закона говорилось, что он подготовлен в соответствии с пунктом «н» части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации: «установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления».

Законодатель не пошел по пути издания федерального закона, который прямо не выражал и не регулировал бы комплексные вопросы административно-территориального устройства Федерации и субъектов Федерации. Формулировка пункта «н» части 1 ст. 72 не соответствует пункту «б» статьи 71, относящей федеративное устройство к исключительному ведению Российской Федерации.

 

§ 3. Территориальные вопросы должны решаться на народных референдумах, а не путем закулисных сделок

В связи с расширяющимся участием Российской Федерации в деятельности международных организаций, например, СНГ, Совета Европы и предстоящим вступлением России в другие международные структуры типа ВТО целесообразно разработать механизм предварительной юридической, организационной и финансовой оценки готовности страны к вступлению в такие структуры и выполнению связанных с этим международных правовых обязательств и стандартов.

Требуется более основательная работа по подготовке и проведению ратификации международных договоров в комитетах палат Федерального Собрания. Особого внимания заслуживают два момента: оценка соответствия договора законодательству РФ; процедура установления, в том числе и Конституционным Судом, соответствия Конституции России подписанного от имени Российской Федерации международного договора, что необходимо при рассмотрении вопроса ратификации договора парламентом.

В результате актуализируется для России проблема «вхождения» международных правовых актов и норм во внутреннее законодательство. В то же время практика исполнения международных договоров и их имплементации наталкивается на многочисленные препятствия, сложности юридического, организационного, политического и иного порядка. В целях более четкого и основательного учета и использования международных правовых актов необходимо обеспечить их опубликование в доступных для депутатов, государственных служащих и населения официальных источниках. Особенно важно, чтобы тиражи и сроки выпуска данных изданий обеспечивали своевременный и широкий доступ к ним.

Процесс реализации ратифицированных международных договоров протекает не всегда последовательно, а порой и

противоречиво. Важно обеспечить строгий порядок и планомерную корректировку актов в системе исполнительной власти и осуществление практических мер по реализации международных обязательств России. Государственной Думе рекомендуется ускорить работу над поправками к Регламенту Государственной Думы, усовершенствующими процедуру ратификации международных договоров.

В российском законодательстве необходимо урегулировать порядок применения п. 4 ст. 15 Конституции РФ в случае противоречия норм национального законодательства международным договорам. Всестороннего изучения заслуживают вопросы, имеющие отношение к «качеству» имплементации международно-правовых обязательств России в рамках ее правовой системы. Внимание палат Федерального Собрания Российской Федерации к данной теме, равно как и интерес к ней со стороны других ветвей государственной власти необходимы для дальнейшего совершенствования этого механизма, обеспечивающего адаптацию внутреннего российского законодательства к требованиям, вытекающим из международных договоров Российской Федерации, а также общепризнанных принципов и норм международного права.

Возникающие в этом плане проблемы носят как нормативный характер, так и являются следствием пробелов в правоприменительной практике. В этой связи логично было бы ставить вопрос как о разработке отдельного законодательного акта, преследующего своей целью дальнейшее упорядочение имплементации норм международного права во внутреннем праве, так и о четком исполнении уже существующих законов, в частности Федерального закона «О международных договорах Российской Федерации».

В рамках упомянутого Закона должна решаться проблема «информационного» обеспечения процесса ратификации. В соответствии с этим Законом должна быть сформирована устойчивая практика подготовки специального пакета документов, сопровождающих международные договоры на всех этапах их заключения, включая ратификацию, и роль Конституционного Суда Российской Федерации в обеспечении соответствия международных договоров Конституции России. Среди обязательных требований — обоснование целесообразности заключения договора, оценка его соответствия или несоответствия федеральному законодательству, сведения о возможных финансово-экономических и иных последствиях заключения договора, полномочия Государственной Думы и Совета Федерации в этой сфере.

Что касается вопроса об оперативности внесения изменений в действующее законодательство в связи с принятием Россией конкретных международных обязательств, одним из вариантов могло бы быть решение соответствующих вопросов в самом законе о ратификации. Ключевая роль в совершенствовании существующих в этом плане схем должна принадлежать Государственной Думе, которой наряду с определением соответствия положений международного договора действующему законодательству следует, очевидно, предоставить осуществление контроля за своевременным внесением требуемых изменений в законы. Конституция России не содержит механизма, позволяющего эффективно разрешать противоречия между нормами конституционного и международного права.

Целесообразно, видимо, усовершенствовать предварительную экспертизу законопроектов на предмет их соответствия международно-правовым обязательствам России, повысив роль Государственной Думы и Совета Федерации в рамках отведенных им полномочий по контролю за выполнением международных договоров России.

Следует подчеркнуть, что Договоры и Соглашения между Россией и Украиной по проблемам Крыма и Севастополя по своей природе являются международно-правовыми актами и, следовательно, порядок их заключения, исполнения и прекращения определяется для России Законом о международных договорах. Реализация этой задачи видится на путях принятия соответствующих внутренних законодательных актов при соблюдении предусмотренных в этой связи процедур. Назрел, на наш взгляд, вопрос о глубоком переосмыслении всей российско-украинской политики по проблеме Крыма и Севастополя, рассматривая их в контексте изменений, происходивших прежде всего в 90-е годы прошлого столетия.

Предстоит еще дать обстоятельный анализ Постановления Государственной Думы «Об углублении интеграции народов, объединявшихся в Союз ССР, и отмене Постановления Верховного Совета РСФСР от 12 декабря 1991 года», в котором совершенно справедливо подчеркивается, что Договор об образовании СССР 1922 года как самостоятельный документ утратил свою силу с момента включения его в Конституцию СССР 1924 года, а с принятием Конституции СССР 1936 года и Конституции РСФСР 1937 года юридическая судьба данного договора была решена окончательно — он прекратил свое существование. Если предположить, что Постановление Верховного Совета РСФСР от 12 декабря 1991 года будет признано утратившим силу, то речь пойдет о восстановлении на территории России действия документа, фактически утратившего силу в 1924 году и, о чем уже говорилось, никакого юридического значения для РСФСР по состоянию на конец 1991 года не имевшего. Из признания факта утраты Договором об образовании СССР юридической силы в 1924 году ясен вывод, что восстановление его действия на территории Российской Федерации невозможно, а, следовательно, принятие нормативного акта об отмене Постановления Верховного Совета РСФСР «О денонсации Договора об образовании СССР» не имеет практического смысла.

Подавляющая часть проблем, возникших после Беловежских соглашений, — это проблемы с границами и так называемыми территориальными претензиями и тесно связанными с ними вопросами правопреемства в отношении границ и территорий, имеющие, в свою очередь, международно-правовой и государственно-правовой аспекты.

Все эти события применительно к проблемам Крыма и Севастополя происходили в условиях бурных, во многом стихийных и противоречивых событий начала 90-х годов, в условиях разрушения и ликвидации Союза ССР. Тем не менее без уяснения сущности этих событий невозможно правильно ответить на вопросы правового статуса Крыма и Севастополя.

Постановление Государственной Думы от 15 марта 1995 года признавало утратившим силу соответствующее Постановление Верховного Совета РСФСР от 12 декабря 1991 года и устанавливало, «что законодательные и другие нормативные правовые акты, вытекающие из Постановления Верховного Совета РСФСР от 12 декабря 1991 года «О денонсации Договора об образовании СССР», будут корректироваться по мере движения братских народов по пути все более глубокой интеграции и единения. Другим Постановлением Государственная Дума денонсировала Беловежские соглашения, оно, в частности, гласило:

«1. Подтвердить для Российской Федерации — России юридическую силу результатов референдума СССР по вопросу о сохранении Союза ССР, состоявшегося на территории РСФСР 17 марта 1991 года.

2. Отметить, что должностные лица РСФСР, подготовившие, подписавшие и ратифицировавшие решение о прекращении существования Союза ССР, грубо нарушили волеизъявление народов России о сохранении Союза ССР, выраженное на референдуме СССР 17 марта 1991 года, а также Декларацию о государственном суверенитете Российской Советской Федеративной Социалистической Республики, провозгласившую стремление народов России создать демократическое правовое государство в составе обновленного Союза ССР.

3. Подтвердить, что Соглашение о создании Содружества Независимых Государств от 8 декабря 1991 года, подписанное Президентом РСФСР Б.Н. Ельциным и государственным секретарем РСФСР Г.Э. Бурбулисом и не утвержденное Съездом народных депутатов РСФСР — высшим органом государственной власти РСФСР, не имело и не имеет юридической силы в части, относящейся к прекращению существования Союза ССР».

Совет Федерации направил 19 марта 1996 г. нижней палате Обращение № 95-СФ, в котором призвал Государственную Думу «вернуться к рассмотрению упомянутых актов и еще раз тщательно проанализировать возможные последствия их принятия», ссылаясь на негативную реакцию «ряда государственных и общественных деятелей государств — участников Содружества Независимых Государств», вызванную принятием этих документов.

Российская Федерация — то же самое с юридической точки зрения государство, которое было создано в 1917 году и было названо Российской Советской Республикой. Федеративный договор не учреждал новое федеративное государство, а только реформировал государство, существовавшее с 1918 года.

«Передача» Крымской области с соответствующим правовым статусом носила чисто искусственный характер. «Передача» из одной союзной республики в другую юридически не меняла систему государственных органов, статус территории, гражданство, законодательство, республиканское подчинение Севастополя и пр. Все эти признаки союзного государства регулировались Конституцией СССР. И Конституция СССР не предусматривала согласия или предварительного разрешения Украины на регулирование этих сущностных свойств союзного государства применительно к Крымской области. С 1954 по 1991 год все эти признаки государства постепенно разрушались Украиной на односторонней основе. Власть СССР распространялась в эти годы на всю территорию Союза, государство являлось суверенным и обеспечивало территориальное верховенство, свою неприкосновенность, единое гражданство, единую правовую систему, общественную собственность, единое экономическое пространство, единую денежную систему, валюту, государственный язык, вооруженные силы, судебную и правоохранительную систему, международную правосубъектность.

Статус Черноморского флота СССР был урегулирован только в 1997 году с разделом его между Россией и Украиной. До этого он сохранял неопределенный статус и был источником трений между Украиной и Россией. Глубокому анализу должны быть подвергнуты проблемы государственного суверенитета Российской Федерации, ее территориальной целостности и неприкосновенности. Конституционный Суд Российской Федерации неоднократно обращался к проблеме суверенитета в федеративном государстве. В частности, в Постановлении от 13 марта 1992 года он вновь обратился к данному вопросу в связи с тем, что Конституция Республики Алтай провозгласила ее суверенитет.

Содержанием постановления Суда стало само понятие суверенитета Российской Федерации, определяемого Конституцией Российской Федерации. Исходя из смысла статей 3, 4, 5, 67 и 79 Конституции Российской Федерации, Конституционный Суд дал нормативное определение понятия суверенитета как верховенства, независимости и самостоятельности государственной власти, полноты законодательной, исполнительной и судебной власти государства на его территории и независимости в международном общении.

Суверенитет представляет собой необходимый качественный признак Российской Федерации, характеризующий ее конституционно-правовой статус. При этом Конституция Российской Федерации не допускает какого-либо иного носителя суверенитета и источника власти, помимо многонационального народа России и, следовательно, не предполагает какого-либо иного государственного суверенитета, помимо суверенитета Российской Федерации. Путем ратификации международных договоров происходит изменение действующих или принятие новых федеральных законов. Главное в договоре 1997 г. — незаконное закрепление за Украиной права на Крым и Севастополь. В форме закона Россия принимает на себя обязательство выполнять международный договор, грубо нарушающего ее суверенитет и территориальную целостность.

Ратификация Договора состоит в принятии Государственной Думой закона о ратификации, одобрении его Советом Федерации, подписании и обнародовании Президентом. Но на какой стадии заинтересованные субъекты утрачивают право обращения в Конституционный Суд: с момента принятия Государственной Думой закона о ратификации (как требует того Закон о Конституционном Суде Российской Федерации), после его одобрения Советом Федерации или подписания и обнародования Президентом (как устанавливает Закон о международных договорах Российской Федерации)? Представляется, что в целях обеспечения единства правовой системы государства Конституционный Суд вправе рассматривать вопрос о конституционности международного договора в любой момент до вступления закона о ратификации конкретного международного договора в силу.

Депутаты Комитета Государственной Думы по делам СНГ и связям с соотечественниками, рассмотрев внесенный 7 ноября 1997 года Президентом Российской Федерации на ратификацию в Государственную Думу Договор о дружбе, сотрудничестве и партнерстве между Российской Федерацией и Украиной, изучив все дополнительные документы, принятые при подписании и при ратификации Договора украинской стороной, а также заключения ведущих ученых, правоведов, специалистов и независимых экспертов в области международного права, конституционного и государственного права, пришли к выводу, что оценка соответствия Договора национально-государственным интересам Российской Федерации может быть определена лишь на основе государственно-правовой экспертизы Договора, включающей в себя генезис правосубъектности Сторон, анализ равноправности Договора через призму закрепленных в нем целей и принципов, оценку состояния и перспектив развития в областях двусторонних отношений, подлежащих правовому регулированию Договором. Такая экспертиза была проведена Комитетом, и результаты ее были изложены в его заключении. В заключении, в частности, говорилось следующее.

Договор о дружбе, сотрудничестве и партнерстве между Российской Федерацией и Украиной — документ, механически подражающий опыту стран Западной Европы, попытка его слепого копирования без учета тысячелетней истории существования Российской государственности.

При оспаривании конституционности международных договоров, не вошедших в силу, критерием проверки их законности выступают и Конституция, и общепризнанные нормы международного права, и сами международные договоры, подписанные Российской Федерацией. Проблема полномочия Конституционного Суда Российской Федерации относительно проверки не вступившего в силу международного договора требует всестороннего и глубокого осмысления с целью создания действенного правового механизма разрешения конфликтов между исполнительной и законодательной властью в части принятия внешнеполитических решений.

В Российской Федерации практика обращения в Конституционный Суд Российской Федерации на предмет проверки международного договора, не вошедшего в силу, на соответствие его Конституции Российской Федерации практически отсутствует. Особое внимание при этом должно быть уделено согласованию сроков для каждой стадии прохождения той или иной процедуры. Конституционный Суд России призван поэтому сыграть важную роль в обеспечении взаимодействия внутригосударственного и международного права, исходя из того, что «решения Конституционного Суда Российской Федерации обязательны для всех дел, связанных с применением нормы», в отличие от прецедентных судебных решений судов общей юрисдикции, которые обязательны для решений только по аналогичным делам.

При одновременном провозглашении примата Конституции Российской Федерации и примата норм международного договора возникает вопрос о праве органа конституционного судопроизводства давать заключения о соответствии Конституции России международных договоров до их ратификации и в то же время о соответствии российских законов общепризнанным принципам и нормам международного права и международным договорам. Вопрос о соответствии международной нормы положениям конституционного права становится предметом рассмотрения в Конституционном Суде Российской Федерации, который и решает вопрос о том, является ли конкретная норма международного права частью российской правовой системы. В ряде государств суды вправе рассматривать споры относительно вхождения тех или иных международных норм во внутреннее право. Например, в Германии Федеральный конституционный суд вправе решать, является ли конкретная норма международного права частью федерального права и создает ли она непосредственно права и обязанности для отдельных лиц (п. 2 ст. 100 Основного закона ФРГ).

Проверка конституционности законов и иных нормативных актов — основная деятельность органов конституционного контроля всех стран, в том числе Конституционного Суда Российской Федерации. Критерием проверки соответствия законов Конституции выступает она сама. Однако в связи с признанием приоритета норм международных договоров возникает вопрос об использовании в качестве такого критерия общепризнанных принципов и норм международного права, что имеет место в ряде европейских государств (например, ст. 145 Конституции Австрии предусматривает рассмотрение Конституционным Судом дел о нарушении норм международного права). Конституция Испании (ст. 95) гласит, что заключение международного договора, содержащего положения, противоречащие Конституции, требует предварительного пересмотра Конституции.

Подобное положение закреплено в конституции Украины (ст. 9). Таким образом, ратификация подобного международного договора возможна только в случае изменения соответствующих конституционных положений.

Согласно Конституции многих стран, Конституционные Суды проверяют законы, постановления, другие акты государственных органов с точки зрения соответствия их Конституции, а также международным договорам. Причем, если содержание внутригосударственной нормы противоречит международному договору, Конституционные Суды могут объявить ее недействительной.

Своеобразно решается данный вопрос в Италии. Верховный суд этой страны не наделен прямым правом проверять конституционность договоров. Но он может подвергать сомнению на предмет конституционности законы, обеспечивающие введение договоров в юридическую силу. В Германии Федеральный конституционный суд тоже рассматривает конституционность не самого договора, а одобряющего его закона. Таким образом, в названных странах не исключен вариант отмены действия договора через признание неконституционности закона, его одобряющего.

Подобные нормы в конституциях зарубежных стран появились не случайно. В рамках международного сообщества общепризнано, что, приняв на себя те или иные обязательства, государство должно неуклонно их соблюдать. Из этого следует, что законы и иные нормативные акты государства надлежит согласовывать с международными договорами, участником которых оно выступает.

Конституции ряда стран содержат положения, касающиеся соотношения международного и внутригосударственного права. Иногда в конституциях прямо указывается, что международные договоры — часть внутреннего права (США, Испания, Болгария, Греция), а в отдельных случаях международные договоры наделяются большей юридической силой, чем внутригосударственные нормы. При этом в Германии, например, действует общее правило: общепризнанные нормы входят в состав национального права страны и обладают приоритетом перед внутренними законами, но не перед Конституцией. Бесспорно, нормы внутригосударственного права должны соответствовать общепризнанным международным нормам и международным договорам, стороной в которых выступает соответствующее государство.

Сложность реализации решений Конституционного Суда Российской Федерации обусловлена отсутствием развернутого правового регулирования исполнения решений Конституционного Суда РФ, для чего назрела необходимость исследований исполнительской практики решений данного органа государственной власти и решения проблемы взаимоотношений Конституционного Суда РФ с федеральным законодателем, которая заключается, с одной стороны, в осуществлении компетенции Конституционного Суда РФ констатировать неконституционность нормы, а с другой стороны — в отсутствии полномочия у Конституционного Суда вменить законодателю обязанность принять закон.

Анализируя часть 4 статьи 15 Конституции Российской Федерации, необходимо помнить о части 1 той же статьи, которая гласит: «Конституция Российской Федерации имеет высшую юридическую силу, прямое действие и применяется на всей территории Российской Федерации. Законы и иные правовые акты, принимаемые в Российской Федерации, не должны противоречить Конституции Российской Федерации». Что касается международных договоров, то в соответствии с частью 6 статьи 125 Конституции «не соответствующие Конституции Российской Федерации международные договоры Российской Федерации не подлежат введению в действие и применению». Таким образом, сама Конституция устанавливает жесткие рамки, в которых может осуществляться норма о приоритете применения международного договора. В случае коллизии между нормами договора и Конституцией безусловным верховенством будет пользоваться Конституция, что же касается не соответствующего Конституции международного договора, то он лишается преимущества по отношению к национальному закону.

Наиболее очевидной ситуацией, в которой Конституционный Суд Российской Федерации может столкнуться с актами международного права, является рассмотрение дела о конституционности не вступившего в силу международного договора. То, что Суд может изучать на предмет соответствия Конституции договор только до его вступления в силу, является гарантией от потенциально разрушительного вторжения национальных органов власти в действующее международное право.

Понятие «не вступивший в силу международный договор Российской Федерации» предполагает, что это должен быть договор, уже подписанный должным образом уполномоченным лицом, но еще не ратифицированный Государственной Думой. Неясно, понимает ли под ним Конституция вообще не вступивший в силу договор или же договор, не вступивший в силу только для России. Устранить такую неопределенность может либо толкование соответствующего положения Конституции, либо практика Конституционного Суда. Что касается практики, то она минимальна. До настоящего времени Суд вынес единственное решение по делу о конституционности международного договора.

Действующая Конституция не содержит положения о праве республик на выход из состава федерации. Не предусматривается такое право и конституциями республик в составе Российской Федерации. Установление такого права означало бы признание правомерности полного или частичного нарушения территориальной целостности суверенного государства и единства населяющих его народов. Любые действия, направленные на нарушение этого единства, должны расцениваться как наносящие ущерб конституционному строю Российской Федерации и несовместимые с нормами международного права. Подобные действия означают также игнорирование принципа нерушимости границ, входящего в число основных принципов современного международного права.

Современное международное право видит решение проблемы межнациональных отношений и национальных меньшинств не в формировании независимых и самостоятельных государственных образований, а в принятии необходимых законодательных, административных, юридических и других мер, призванных обеспечить эффективную защиту прав и основных свобод человека. В соответствии с нормами международного права государства несут обязанность воздерживаться от любой дискриминации в отношении лиц, принадлежащих к национальным меньшинствам, и способствовать осуществлению их законных интересов в области прав и основных свобод человека.

Из статьи 106 Конституции России и ст. 14 Федерального закона «О международных договорах Российской Федерации» следует, что ратификация международных договоров Российской Федерации осуществляется в форме федерального закона, акты Президента и Правительства Российской Федерации о подписании, принятии, утверждении, присоединении и иных формах выражения окончательного согласия Российской Федерации на обязательность для нее международных договоров, которые одновременно санкционируют их вступление в силу для Российской Федерации. Если считать, что Конституционный Суд вправе признавать такие акты неконституционными, они вследствие этого утрачивают силу, а это, в свою очередь, означает, что становятся недействующими и санкционированные ими соответствующие международные договоры Российской Федерации, уже вступившие в силу. В результате могут оказаться нарушенными международные обязательства Российской Федерации и, следовательно, затронуты интересы других государств — сторон данных договоров, для которых они тоже вступили в силу. Но такие последствия явно выходят за пределы компетенции Конституционного Суда.

Используемое как в Конституции, так и в Законе о Конституционном Суде выражение «не вступившие в силу международные договоры Российской Федерации» является внутренне противоречивым, поскольку до момента вступления в силу для Российской Федерации данный международный договор еще не является международным договором Российской Федерации в точном значении этого термина.

Ст. 125 Конституции в п. «г» ч. 2 ограничивает компетенцию Конституционного Суда разрешением дел о конституционности лишь не вступивших в силу международных договоров Российской Федерации.

Такой подход законодателя полностью соответствует обязательствам России по международному праву. Статья 27 Венской конвенции о праве международных договоров устанавливает, что участник международного договора «не может ссылаться на положения своего внутреннего права в качестве оправдания для невыполнения им договора». Эта императивная норма международного договора — Венской конвенции — обладает приоритетом перед положениями внутригосударственного закона.

Конституционные принципы территориальной неделимости и территориальной неотчуждаемости государства несовместимы с любой формой территориального отчуждения и деления, поскольку территория является одним из основных элементов государства.

Важно уточнить в ст. 125 Конституции России, какие категории договоров могут быть подвергнуты контролю конституционности, а также на каком этапе Российская Федерация становится одной из сторон (ратификация, подписание, присоединение, одобрение, принятие и т. д.).

На органы государственной власти, прежде всего Президента Российской Федерации и Правительство Российской

Федерации, возложены обязанности по принятию необходимых и достаточных мер по охране суверенитета Российской Федерации, ее независимости и государственной целостности, обороны страны, государственной безопасности.

Внешнегосударственный аспект территориальной целостности и неприкосновенности территории государства получил выражение и закрепление в ряде универсальных и региональных международно-правовых актов, в частности, Уставе ООН, Уставе Совета Европы, Заключительном акте Совещания по безопасности и сотрудничеству в Европе, а также двусторонних договорах России с сопредельными государствами.

Основной тезис внешней политики Украины во взаимоотношениях с Россией по проблемам Крыма и Севастополя — это постоянное и назойливое провозглашение территориальной целостности Украины, неприкосновенности и нерушимости ее границ. В разных сочетаниях говорится о недопустимости посягательства на целостность территории государства, незыблемость границы между государствами, об изменении границы между ними лишь с согласия обеих сторон и др. Главным средством реализации этих принципов международного права являлась неустойчивая, постоянно меняющаяся политика, не опирающаяся на эти принципы. Снова приходится напоминать о том, что 9 июля 1993 года на заседании Совета Безопасности ООН, рассматривавшего жалобу Украины относительно Севастополя, ее представитель, искажая сам смысл Договора 1990 года, использовал против России такие слова, как «посягательство на территориальную неприкосновенность Украины», «пересмотр существующих границ», «вмешательство во внутренние дела Украины». А вот о том, что Севастополь в одностороннем порядке был фактически аннексирован и объявлен в Конституции Украины 1978 года составной частью Украины, об этом умалчивалось. Тогда же, подыгрывая Украине, представитель России в Совете Безопасности г-н Воронцов сослался на Договор от 19 ноября 1990 года, где говорилось, с его слов, не о существующих в рамках СССР границах, а о «существовавших (подч. нами — авт.) в рамках СССР границах». И эта формулировка, превращавшая Договор из внутригосударственного акта в международный договор, грубо извращавшая смысл Договора, вошла в заявление Совета Безопасности ООН!

При этом игнорировалось истинное содержание статьи 6 Договора между РСФСР и УССР от 19 ноября 1990 года: «Высокие Договаривающиеся Стороны признают и уважают территориальную целостность Российской Советской Федеративной Социалистической Республики и Украинской Советской Социалистической Республики в ныне существующих в рамках СССР границах».

Напомним, что 19 июля 1993 года постоянный представитель Российской Федерации при ООН Ю. Воронцов через Председателя Совета Безопасности ООН распространил текст Заявления Министерства иностранных дел Российской Федерации в связи с решением Верховного Совета России, в котором вопреки принципу континуитета Российской государственности говорилось: «Принятое 9 июля 1993 года Постановление Верховного Совета Российской Федерации «О статусе города Севастополя» расходится с линией Президента и Правительства Российской Федерации на реализацию интересов России в вопросах Черноморского флота, базирования ВМФ Российской Федерации на территории Украины, в Крыму и в Севастополе». Одновременно в Заявлении отмечалось, что «любые проблемы … можно решать лишь в рамках политического диалога, с учетом мнений и интересов различных групп населения, при строгом соблюдении договоров и соглашений с украинской стороной, принципов СБСЕ и ООН».

Обман постоянного представителя Украины при ООН В.Г. Батюка, непоследовательность, безответственность и непрофессионализм постоянного представителя Российской Федерации при ООН Ю. Воронцова привели к созыву Совета Безопасности в соответствии с пунктом 1 статьи 35 Устава ООН и согласно правилу 3 Временных правил процедуры

Совета Безопасности для рассмотрения ситуации, которая возникла вследствие принятия 9 июля 1993 года Постановления Верховного Совета Российской Федерации «О статусе города Севастополя».

Введенный в заблуждение дезинформацией украинской стороны и пассивностью российского представителя, Председатель Совета Безопасности допустил не только некорректный выпад в адрес высшего законодательного органа Российской Федерации — постоянного члена Совета Безопасности ООН и вмешательство во внутренние дела Российской Федерации, объявив не имеющим силы Постановление Верховного Совета Российской Федерации «О статусе города Севастополя», но и недобросовестность в цитировании зарегистрированного в Секретариате ООН Договора между РСФСР и УССР от 19 ноября 1990 года, где речь идет не о «существующих между ними в настоящее время границах», а о «ныне существующих в рамках СССР границах».

Конституционный Суд РФ разрешает дела о «не вступивших в силу международных договорах Российской Федерации». Эта формулировка не отличается точностью. К категории «не вступивших в силу» относятся договоры, находящиеся на различных стадиях заключения, — начиная от установления аутентичности текста и кончая согласием на его обязательность, включая ратификацию. Двусторонний договор мог быть ратифицирован РФ и другой стороной, но обмен ратификационными грамотами еще не произошел, по этой причине договор в силу еще не вступил. Ратифицированный многосторонний договор может не вступить в силу в течение многих лет. Возникает вопрос: вправе ли Конституционный Суд рассматривать дело о конституционности договора, если РФ дала свое согласие на его обязательность, но он еще не вступил в силу?

Если обратиться к международному праву, то окажется, что односторонний отказ от согласия на обязательность договора недопустим. Он может иметь место при условиях, установленных для этого правом договоров. Противоречие договора Конституции не является для этого основанием. Венские конвенции закрепили норму о недопустимости ссылок на положения своего внутреннего права для оправдания невыполнения договора (ст. 27). Они прямо запрещают государству ссылаться на то обстоятельство, что его согласие на обязательность договора было выражено в нарушение положения его внутреннего права, касающегося компетенции заключать договоры, как на основание недействительности его согласия. Из этого правила делается лишь одно исключение, когда нарушение норм о компетенции заключать договоры (и только о компетенции) было явным и касалось нормы права особо важного значения (п. 1 ст. 46)