Поскольку Клинтон был глубоко убежден, что содействие внутренним российским преобразованиям в плане демократии и рыночной экономики отвечало коренным интересам США, он считал, что одновременно надо было решать и сложные внешнеполитические проблемы, доставшиеся в наследство от предыдущей администрации. Отчасти это определялось важностью таких вопросов для интересов США, но, что еще более важно, сам Клинтон и члены его команды были обеспокоены тем, что нерешенность этих проблем может отрицательно сказаться на способности администрации оказывать помощь в проведении российских политических и экономических преобразований. Получался какой-то заколдованный круг: например, если Россия затянет вывод своих войск из Прибалтийских государств — Эстонии, Латвии и Литвы, Конгресс США откажет в предоставлении ей помощи в проведении демократических и рыночных преобразований. Если же в помощи будет отказано, то, как опасалась администрация, в России вообще не произойдут перемены, которые могли бы сделать ее полноценным партнером Запада. Администрация прежде всего хотела добиться того, чтобы перемены в России, ее отказ от коммунистического, имперского и антизападного прошлого стали необратимыми.
В американской администрации понимали, что она требовала от российского правительства и российских военных уподобиться герою популярного американского мультфильма и «есть больше шпината», чтобы разрешить широкий спектр оставшихся проблем в сфере безопасности, и новая команда президента старалась по возможности облегчить эту задачу. В случае крайней необходимости администрация Клинтона могла бы занять жесткую позицию, но она предпочитала умасливать, уговаривать и подкупать Ельцина и его правительство. Такой подход был не нов. В последний год пребывания в администрации госсекретарь Джеймс Бейкер и его команда в Госдепартаменте старались убедить всех, что Соединенные Штаты должны поощрять Россию за сотрудничество, в противном случае там возникнет отрицательная реакция. Однако главная перемена заключалась в том, что команда Клинтона теперь более активно использовала «пряник», чтобы влиять на поведение России.
С первых дней администрации Клинтона США старались содействовать развитию в России бюрократических процедур, которые помогали бы справляться с возникающими проблемами. Посол по особым поручениям для СНГ Строуб Тэлботт создал вместе с заместителем министра иностранных дел России Георгием Мамедовым Группу по стратегической стабильности, которая позволяла обеим странам осуществлять процесс межведомственного взаимодействия, возглавлявшийся представителями Госдепартамента и Министерством иностранных дел. Как уже упоминалось ранее, президенты Клинтон и Ельцин также создали двустороннюю Комиссию во главе с вице-президентом Альбертом Гором и премьер-министром Виктором Черномырдиным. Одна из задач этой комиссии заключалась в установлении контроля над некоторыми достаточно независимыми и строптивыми правительственными ведомствами, в частности теми, которые отвечали за продажу «чувствительных» технологий за рубеж, например Ирану. На первых порах комиссия занималась исключительно вопросами энергетики и космоса, но постепенно диапазон ее активности расширился за счет широкого круга двусторонних проблем, которые не находили решения на других уровнях.
Эти первоначальные усилия в области обеспечения безопасности были необходимы в силу того, что коллапс Советского Союза оставил несколько ключевых нерешенных проблем. Главным приоритетом было обеспечение вывоза в Россию для уничтожения ядерного оружия, доставшегося Украине, Беларуси и Казахстану после распада Советского Союза. Сотрудничество России являлось критически важным фактором в обеспечении выполнения трудноуправляемой Украиной своих обязательств. Эту задачу следовало решать в максимально сжатые сроки, поскольку любая напряженность в российско-украинских отношениях настораживала Украину и затрудняла принятие решения об отказе от ядерного оружия (правда, Украина никогда не имела права и возможности распоряжаться этим оружием). Другая важная проблема в сфере безопасности — обеспечение соблюдения жесткого графика вывода войск из Литвы, Латвии и Эстонии, независимость и суверенитет которых не мог считаться гарантированным, пока там оставались российские войска.
Наряду с этими оставшимися после коллапса Советского Союза проблемами уже в начале администрации Клинтона возникли новые сложности посткоммунистического периода, которые, как опасались в администрации, могли привести к срыву усилий по оказанию России содействия во внутренних преобразованиях. К числу таких проблем относилась продажа Россией криогенной технологии Индийской организации космических исследований. Продажа этой технологии нарушала режим контроля нераспространения ракетной технологии, который был установлен с целью недопущения приобретения новыми государствами средств доставки оружия массового поражения. Передача Индии российской технологии создавала угрозу применения летом 1993 года американских санкций в отношении правительства Ельцина как раз в тот момент, когда администрация Клинтона добивалась предоставления России крупной экономической помощи. К 1995 году обозначилось еще одно направление деятельности России, представлявшее потенциально еще большую угрозу в плане срыва усилий по установлению американо-российского партнерства в области противодействия общим угрозам, — продажа российской ядерной технологии Ирану. Российско-американские разногласия относительно торговли с Индией и Ираном с особой наглядностью высветили потенциальные проблемы вильсонианского подхода к международным отношениям. Даже если Россия станет страной с развитой демократией и рыночной экономикой, откажется ли она от заключения этих исключительно привлекательных контрактов? Смена политического режима в России вполне реальным и благоприятным образом сказалась на обеспечении национальной безопасности США, но даже при самом благоприятном развитии событий эту перемену нельзя рассматривать как некую панацею, которая исключит любую возможность конфликта между Соединенными Штатами и Россией.
И наконец, некоторые аспекты политического курса, который Соединенные Штаты и их западные партнеры стали проводить в Европе и Евразии, не устраивали Россию. Они грозили вызвать недовольство политикой Бориса Ельцина в самом российском обществе и стать серьезным раздражителем в российско-американских отношениях. Речь шла, во-первых, о предпринимавшихся Соединенными Штатами с осени 1994 года (и до лета 1997 г.) попытках открыть перспективу вступления в НАТО тем центрально- и восточноевропейским странам, которые проявляли к этому интерес. Во-вторых, к началу 1995 года у Соединенных Штатов возникла необходимость предпринять конкретные шаги в отношении разгоравшегося в Боснии конфликта. В Вашингтоне отдавали отчет в том, что любое решение этого конфликта на американских условиях будет рассматриваться политической и военной элитой России с учетом ее тесных связей с Сербией как унижение. В-третьих, Россия считала, что Договор об обычных вооружениях в Европе, который должен был вступить в силу в ноябре 1995 года, был для нее чем-то вроде смирительной рубашки, поскольку ограничивал ее возможности для размещения дополнительных вооружений на Кавказе, где она пыталась военной силой подавить сепаратистское движение в Чечне. Были и другие области на территории бывшего Советского Союза, где по крайней мере в начале десятилетия интересы США и России вызывали конфликты, хотя и не столь острые. Например, американские нефтяные компании при поддержке правительства США начали активно использовать новые возможности для экспансии в странах бассейна Каспийского моря. Российские официальные представители рассматривали эти попытки не как честную рыночную деятельность по освоению новых рынков, а как посягательство на геостратегические интересы России. Американские и российские дипломаты также по-разному оценивали контакты между военными США и пограничных с Россией стран. С точки зрения американцев, эти отношения способствовали развитию интеграционных связей данного региона с Западом, гарантировали независимость отделившихся от России государств. Для русских это сотрудничество выглядело как окружение России.
В период первой администрации Клинтона решения, принимавшиеся американской стороной, отражали политику, направленную в целом на то, чтобы поощрить Россию к сотрудничеству, оказать ей помощь в проведении внутренних преобразований, укрепить позиции Ельцина и в целом не допустить ситуации, которую можно было бы назвать «потерей России». Администрация открывала перед Россией широкие возможности для сотрудничества в запуске коммерческих спутников и участия в работе Международной космической станции, если она откажется от ракетной сделки с Индией. В апреле 1993 года в Ванкувере Клинтон предложил Ельцину помощь в финансировании строительства квартир для офицеров, которое должно было облегчить решение проблемы вывода российских войск из стран Балтии. Новая американская администрация также отказалась от характерной для администрации Буша односторонней ориентации на угрозу применения санкций в отношении Украины и ее международной изоляции в случае отказа от принятия неядерного статуса и сделала стратегический акцент на сотрудничество с ней. Администрация Клинтона пообещала распространить на Украину действие программы помощи Нанна-Лугара и предоставить ей возможность участия в заключенной с Россией сделке о предоставлении компенсации за высокообогащенный уран из демонтированных ядерных боеголовок (одновременно давая понять, что угроза изоляции Украины сохраняется). Администрация также постаралась задержать расширение НАТО до того момента, когда переизбрание в июле 1996 года Бориса Ельцина гарантировало участие России в миротворческих силах в Боснии, созданных в конце 1995 года, и разрядило обстановку вокруг Договора об обычных вооружениях в Европе. Она также попыталась найти адекватные способы побудить Россию отказаться от помощи Ирану в развитии программы ядерного оружия.
Все деятели администрации, отвечавшие за политику США в отношении России, лихорадочно старались не допустить, чтобы какая-то проблема могла ослабить позиции Ельцина, способствовать возврату коммунистов или победе Владимира Жириновского и его союзников-фашистов. Тревога относительно способности Ельцина удержаться у власти сохранялась вплоть до президентских выборов в июле 1996 года. Помощник Тэлботта Виктория Нуланд вспоминает: «В моей памяти вся первая администрация Клинтона связана с попытками обеспечить выживание демократов и проведением с ними в жизнь непопулярных «западнических» решений. Все, что делалось, было так или иначе связано с этими двумя проблемами. Оглядываясь назад, можно легко забыть, насколько хрупким все было в то время… вплоть до июля 1996 года». Все вопросы, которые будут рассматриваться ниже, по словам Нуланд, «были исключительно трудными, ни в чем не было уверенности, и каждая из проблем была лакмусовой бумажкой, позволявшей нам сказать, что они все еще были на правильном пути».
Несмотря на то что в 1993-1994 годах появились признаки реального партнерства, напряженность в отношениях, касавшихся национальной безопасности, возрастала, поскольку у США были и другие внешнеполитические интересы в мире помимо России. Поскольку Россия оставалась слабой, Соединенные Штаты, преследуя собственные интересы, ожидали, что Ельцин, несмотря на все воинственные заявления, будет поддерживать США. В вопросе расширении НАТО и использования сил НАТО на Балканах Соединенные Штаты могли действовать практически в одностороннем порядке, и России ничего не оставалось, как соглашаться с подходом США» Но в отношении Ирана, где Соединенным Штатам была нужна помощь России, чтобы повлиять на него, такой подход в конечном счете себя не оправдал.
Ухудшение отношений в сфере безопасности во второй половине 90-х годов наряду с ухудшением отношений между двумя странами в других областях привело к тому, что три, на первый взгляд второстепенные, но потенциально взрывоопасные проблемы: отношения России с Индией и Ираном, ядерное оружие Украины и присутствие российских войск в странах Балтии, — стали критической массой американо-российских отношений периода после окончания «холодной войны». В 1993-1994 годах проводившаяся США линия на обеспечение поддержки Россией целей американской политики оправдывала себя даже в тех сферах, где Америка для достижения успеха нуждалась в сотрудничестве с Россией. Однако во второй половине 90-х годов эта стратегия стала менее эффективной в таких вопросах, как контроль над вооружениями и российско-иранские отношения.
Индия и непосредственная угроза санкций
Продажа Россией криогенных двигателей и соответствующей технологии Индийской организации космических исследований породила первую серьезную проблему в сфере безопасности как раз в тот момент, когда администрация Клинтона взяла курс на оказание помощи России в осуществлении ее демократических и рыночных преобразований и налаживание партнерских отношений в области безопасности. Соединенные Штаты считали, что Россия своими действиями нарушила американский и международные запреты на продажу технологий, которые могут способствовать распространению оружия массового уничтожения и средств его доставки. Согласно американским законам такого рода действия автоматически вызывали санкции. Если Россия откажется изменить свое поведение, вся стратегия поддержки Ельцина и все попытки установления рабочего контакта между вице-президентом Гором и премьер-министром Черномырдиным окончатся провалом.
В этом первом случае разрешения потенциально взрывоопасной проблемы администрация Клинтона избрала вариант, которому она не раз следовала в дальнейшем: предложила России заманчивые стимулы, которые должны были побудить ее отказаться от прежней политики и присоединиться к западному клубу. Команда Клинтона посулила новые «пряники», которыми могла воспользоваться только новая, рыночно ориентированная Россия. В эти первые годы развития отношений между Клинтоном и Ельциным Россия получала кое-что реальное и отвечала на это так, как на это надеялись Соединенные Штаты.
Альберт Гор — человек санкций
По иронии судьбы администрация Клинтона встала перед необходимостью применения санкций к России главным образом благодаря усилиям сенатора Альберта Гора, который был главной движущей силой в Сенате, обеспечившей принятие в 1990 году Закона о контроле ракетных технологий, являвшегося составной частью Закона об ассигнованиях на оборону. В июле 1989 года Альберт Гор и сенатор-республиканец от штата Аризона Джон Маккейн внесли законопроект, который должен был закрыть бреши в неофициальном соглашении между странами «семерки», достигнутом в апреле 1987 года и получившем известность как режим контроля ракетной технологии (РКРТ).
Соединенные Штаты продвигали РКРТ как средство достижения международного согласия между основными своими союзниками в плане их поддержки американского подхода к передаче технологий. По мере того как после 1989 года коммунистические режимы стали рушиться, страны, бывшие ранее частью проблемы распространения таких технологий, стали присоединяться к этому режиму. Однако два основных поставщика подобных технологий — Китай и Советский Союз могли воспользоваться сдержанностью, проявляемой странами «семерки», и выйти на рынки таких стран, как Индия и Пакистан, которые как раз работали над созданием оружия массового поражения и систем его доставки.
Тут на арену вышли Гор и Маккейн, получившие мощную поддержку в Палате представителей в лице конгрессмена-демократа от штата Калифорния Ховарда Бермана. Принятый летом 1989 года Закон Гора-Маккейна о контроле над распространением ракетных технологий должен был, по словам сенатора Гора, «налагать санкции на государства и компании, которые занимались созданием или продажей ракетных систем большой дальности, способных нести оружие массового поражения». В 1993 году вице-президент Гор и администрация Клинтона в целом оказались перед лицом серьезной проверки этого закона из-за продажи российской технологии Индии.
Весной 1992 года администрация Буша впервые пригрозила применить санкции к Индии и России в связи со сделкой между Российским космическим агентством «Главкосмос» и Индийской организацией космических исследований. Российские представители утверждали, что продажа двигателей и технологий Индии не нарушала режим РКРТ, поскольку они предназначались для использования в мирных целях, и российское правительство пригласило группу международных инспекторов проверить соблюдение Россией требований РКРТ. Первый заместитель министра внешних экономических связей Сергей Глазьев потребовал «пряник» за официальное присоединение России к режиму РКРТ — отмену торговых барьеров, воздвигнутых на пути российского экспорта в период «холодной войны» и все еще сохранявшихся Соединенными Штатами. С точки зрения США, Россия нарушала режим РКРТ, и угроза со стороны администрации Буша превратилась в реальность. США объявили, что «Главкосмос» и Индийская организация космических исследований на два года подвергаются санкциям.
Однако к осени 1992 года президент Буш вынужден был заявить, что Россия не нарушает режим РКРТ. Это было необходимо для предоставления России помощи в соответствии с Законом «О поддержке свободы…». В открытой докладной записке госсекретарю Лоренсу Иглбергеру заместитель госсекретаря по делам Европы и Канады Томас Найлс и заместитель координатора Ричард Армитидж отмечали, что еще до того, как 24 октября 1992 г. США применили санкции к «Главкосмосу», был начат диалог с целью разрешения возникших проблем. Для того чтобы позволить оказание помощи России, в докладной записке было отмечено, что, «как установил президент, после 24 октября 1992 г. Россия преднамеренно не передавала другим странам… ракеты или ракетные технологии, которые были бы несовместимы с параметрами и требованиями режима контроля ракетной технологии». На самом деле деятельность, предусматривавшая применение санкций, не прекратилась, и новая администрация Клинтона оказалась лицом к лицу с ней как раз в тот момент, когда президент потребовал от своей команды крупных инициатив в плане оказания помощи России.
Администрация Клинтона и проблема распространения
В переходный период формирования новой администрации собравшаяся в Литл-Роке, штат Арканзас, команда Клинтона решила сделать борьбу с распространением оружия массового поражения одним из своих главных приоритетов. Когда переходная команда приступила к формированию аппарата Совета национальной безопасности, было решено назначить Даниэля Понемана, бывшего директора Управления оборонной политики в администрации Буша, на вновь созданный пост старшего директора СНБ по вопросам нераспространения. Кроме того, эксперт по контролю над вооружениями Роуз Готтемюллер, стремившаяся получить в администрации Клинтона пост, который позволил бы ей работать по программе Нанна-Лугара, а также в области ядерного разоружения, получила должность в Управлении аппарата СНБ по России. Ее присутствие позволило с самого начала организовать тесное взаимодействие экспертов по России с экспертами по нераспространению.
Учитывая деятельность сенатора Гора в области нераспространения, работники аппарата СНБ, не теряя времени, встретились с советником вице-президента по национальной безопасности Леоном Фертом, чтобы попытаться выяснить, как Гор будет реагировать на российско-индийскую сделку. Тем временем советник президента по национальной безопасности Энтони Лэйк заявил Понеману, что проверкой политики администрации в сфере нераспространения будет то, насколько она «вплетена в ткань наших двусторонних отношений». Понеман знал, что российская помощь Индии может привести к применению санкций в соответствии с американским законодательством, и в то же время он понимал, что эксперты Госдепартамента просто предлагали Белому дому «слегка подновленный вариант декабря 1992 года». Когда этот вариант был предложен Фёрту, ближайший советник вице-президента заметил: «Нас будут испытывать много раз, и мы просто не можем не реагировать на этот случай». Белый дом дал указание Понеману и Готтемюллер собрать межотраслевую команду и прийти к какому-то здравому решению.
Это творческое решение поставило Российское космическое агентство «Главкосмос» и, соответственно, российское правительство перед абсолютно четким выбором: намерены ли российские чиновники тратить свое время на мелкие сделки в масштабе нескольких миллионов долларов со странами, которых американцы называли «мелкой рыбешкой», или же они хотят иметь дело с серьезными людьми из «семерки» и участвовать в сделках на миллиарды долларов? Чтобы предложить русским что-то ощутимое, команда Клинтона обратила свои взоры на космос. Соединенные Штаты могли не только отменить некоторые ограничения, лишавшие Россию возможности участвовать в запуске коммерческих спутников, но и предложить России шанс работать по программе Международной космической станции, которая до этого времени являлась консорциумом с европейцами и японцами. Официально США не говорили, что они предлагают России сделку, а просто заявили, что хотели бы расширить сотрудничество со странами, соблюдающими требования режима нераспространения. Однако в неофициальном плане правительству Ельцина был подан вполне четкий сигнал: откажитесь от сделки с Индийской организацией космических исследований, и вы сможете стать нашими партнерами в космосе.
Те, кто занимался вопросами космоса, отнюдь не были альтруистами. Американское Национальное агентство космических исследований (НАСА) понимало, что у русских был большой опыт долгосрочных полетов в космос, и, принимая во внимание технологию космической станции «Мир», они могли бы помочь американцам и их партнерам быстрее и с меньшими затратами подготовить Международную космическую станцию к эксплуатации. Космос оставался одной из немногих сфер в мире после окончания «холодной войны», где две страны могли предложить друг другу что-то существенное.
Появляются Гор с Черномырдиным
Как уже отмечалось ранее, в апреле 1993 года, перед встречей Клинтона с Ельциным в Ванкувере, министр иностранных дел Андрей Козырев посоветовал Строубу Тэлботту намекнуть Клинтону, чтобы тот предложил российскому президенту создать комиссию под председательством вице-президента Гора и премьер-министра Черномырдина. Козырев надеялся, что создание комиссии будет способствовать налаживанию межведомственного взаимодействия в России. Но, как вспоминает Леон Фёрт, «Гор не сразу с этим согласился. Потребовалось энергичное вмешательство президента, да и мне самому пришлось поработать с ним, прежде чем он согласился. Но он не сразу понял, о чем идет речь, поскольку работа начиналась с чистого листа дискуссии между мной и Строубом».
С учетом политических интересов вице-президента первоначальный вектор деятельности Комиссии Гора-Черномырдина (КГЧ) лежал в плоскости космоса и энергетики. Ельцин одобрил идею комиссии, но проблема сделки с Индией оставалась. Россия хотела, чтобы в повестку первого заседания комиссии в Вашингтоне летом 1993 года был включен вопрос о коммерческих спутниках и космической станции, но Соединенные Штаты считали, что сначала надо было аннулировать сделку по криогенным двигателям.
Решение этой возникшей на раннем этапе администрации Клинтона проблемы имело немаловажное значение для Соединенных Штатов и фактически означало достижение нескольких конкретных целей. Оно показывало, что США могут устанавливать с Россией отношения реального партнерства в весьма важной для команды Клинтона-Гора сфере. Это также подтвердило полезность Комиссии Гора-Черномырдина как инструмента решения проблемных вопросов. У многих работников аппарата СНБ и Госдепартамента возникла уверенность, что они могут успешно проводить линию на интеграцию России с Западом, убеждать российских чиновников в том, что действия России, идущие вразрез с интересами Запада, просто не отвечают ее экономическим интересам, то есть убедить их в том, что сотрудничество с Западом будет гораздо выгоднее оказания помощи странам вроде Индии в приобретении оружия массового поражения.
Однако к концу июня 1993 года сделка с Индией все еще не была расторгнута. Заместитель председателя правительства России Александр Шохин встретился с заместителем госсекретаря Лин Дэвис и сообщил ей, что Черномырдин приедет на заседание Комиссии Гора-Черномырдина в июле лишь в том случае, если в повестку дня будет включен вопрос о космосе. Через несколько дней США объявили о введении санкций против двух российских компаний за нарушение режима РКРТ. Вместе с тем, США проявили готовность приостановить санкции до 15 июля, то есть до намеченной через пять дней встречи лидеров «семерки» с Ельциным в Токио.
Ельцин был обеспокоен тем, что встреча на высшем уровне может окончиться провалом, и перед поездкой в Токио Мамедов пригласил Тэлботта в Москву. 3 июля 1993 г. Тэлботт и его команда, в которую входили Леон Фёрт и Лин Дэвис, встретились с Ельциным и увидели то, что Тэлботт называет «Ельциным по полной программе». Ельцин заявил, что введение санкций в отношении российских компаний за сделку с Индийской организацией космических исследований является «абсолютно неприемлемым». Ельцин предложил разрешить России осуществление этой сделки в течение переходного периода — до января 1994 года. Тэлботт возразил, что к этому моменту Россия уже полностью выполнит условия контракта.
Вечером того же дня заместитель министра иностранных дел Мамедов предложил приемлемое для США решение: Россия заморозит сделку с Индией, и это создаст для России переходный период, в течение которого она сможет выйти из контракта. Поскольку в этот период фактически не будет осуществляться никакой деятельности, за которую предусмотрено введение санкций, американские санкции не будут применяться.
В Токио Ельцин заявил Клинтону, что он направляет в Вашингтон делегацию во главе с директором Российского космического агентства «Главкосмос» Юрием Коптевым, чтобы все-таки найти способ выполнить контракт с Индией, поскольку, как он заявил: «Билл, друзья не применяют санкции в отношении друг друга». 14 июля Коптев встретился с Лин Дэвис, и в 10 часов вечера, за два часа до истечения моратория на применение санкций, Коптев и Дэвис пришли к соглашению: Россия соблюдает режим РКРТ и не передает Индии технологию криогенных двигателей, но при этом она сможет выполнить контракт на поставку самих двигателей. Стоимость этой сделки составляла от 300 до 400 млн. долл. В Москве, однако, не все были с этим согласны. 21 июля российский парламент принял резолюцию, в которой утверждалось, что парламент имеет право и обязанность ратифицировать любые соглашения, заключенные правительством Ельцина с американцами в отношении индийской сделки. (Как уже отмечалось ранее, Россия в тот момент переживала конституционный кризис в отношениях между законодательной и исполнительной ветвями власти.) На следующий день представители «Главкосмоса» заявили, что до тех пор, пока парламент не ратифицирует достигнутое соглашение, сделка с Индийской организацией космических исследований будет оставаться в силе. К счастью для Соединенных Штатов, поддержка российской демократии пошла на пользу интересам США в области нераспространения, поскольку в данном случае соотношение сил между Ельциным и российским парламентом склонялось в пользу президента. Первое заседание Комиссии Гора-Черномырдина состоялось, как и планировалось, в сентябре 1993 года в Вашингтоне. Был принят меморандум, согласно которому Россия обязалась соблюдать режим РКРТ, а США — сотрудничать с ней в космосе. Соединенные Штаты согласились выделить в течение предстоящих трех лет 400 млн. долл. на использование космических модулей станции «Мир» в американских экспериментах, а также дали предварительное согласие на участие России совместно с американскими компаниями в тендерах на запуск коммерческих спутников.
Спустя несколько недель в Москву для переговоров по космосу прибыли: Фёрт, Готтемюллер и директор НАСА Даниэль Голдин. В период их пребывания в Москве Ельцин бросил свои силы на штурм парламента. Победа Ельцина в противостоянии с парламентом означала немедленное и положительное разрешение вопроса о сделке с Индией в интересах американской внешней политики.
Голдин заявил своим российским партнерам: «Мы сочувствуем русскому народу, но мы здесь, чтобы говорить о будущем». К следующему заседанию Комиссии Гора-Черномырдина все элементы сделки были согласованы: Россия соблюдает требования РКРТ, всякая деятельность, предусматривающая применение санкций, прекращается, и сотрудничество в космосе стало реальностью. Тэлботт рассматривал достигнутое как ключевой момент американо-российской повестки дня. «Мы должны находить способы конкретизации всех этих разговоров о партнерстве. Нельзя бесконечно просто повторять одно и то же».
Ядерное оружие Украины
Украина подписала Лиссабонский протокол от апреля 1992 года, который позволил ей присоединиться к Договору об ограничении стратегических вооружений и» одновременно к Договору о нераспространении в качестве неядерной державы. Однако в самой Украине было колоссальное внутриполитическое давление: многие не хотели столь быстро отказываться от только что приобретенных собственных ядерных сил сдерживания. В 1992 году госсекретарь Джеймс Бейкер добился от Украины согласия на ликвидацию всего нероссийского ядерного оружия, но он не мог заставить ее реально ликвидировать это оружие или выполнять согласованный график его уничтожения. В первые месяцы 1993 года обозначилась серьезная опасность отхода Украины от взятых на себя обязательств. Это особенно наглядно проявилось в феврале, когда парламент — Украинская Рада отложила рассмотрение Договора о сокращении стратегических вооружений. Тэлботт вспоминает, что заместитель министра обороны (впоследствии министр) Уильям Перри рассматривал «нежелание Украины расстаться с ракетами… как самую серьезную угрозу миру и безопасности, с которой нам приходится иметь дело где-либо».
Во время российско-американской встречи на высшем уровне в Ванкувере в апреле 1993 года группа американцев украинского происхождения обратилась к ответственным представителям правительства США с вопросом, почему они занимались только Россией. Тэлботт попросил сотрудницу аппарата СНБ Роуз Готтемюллер создать рабочую группу для изучения вопроса о том, как Соединенные Штаты могут обеспечить процесс снятия ракет с боевого дежурства и последующего их вывоза в Россию для демонтажа.
По мере того как к маю 1993 года администрация Клинтона начала процесс пересмотра своей политики, она стала взвешивать, какие стимулы могут быть предложены правительству Украины, чтобы побудить его двигаться в нужном направлении. Уже было недостаточно просто угрожать Украине, как это делал Бейкер в апреле 1992 года, добиваясь подписания Лиссабонского протокола. Для того чтобы Рада его ратифицировала, нужно было найти подходящий «пряник». Прорыва удалось достичь, когда Соединенные Штаты решили не настаивать на немедленном выводе ядерных боеголовок с территории Украины, а сначала отстыковать их от ракет для временного хранения на украинских складах, пока не будет найдено окончательное решение, то есть оказание помощи связывалось не с парламентской ратификацией Договора о сокращении стратегических вооружений, а с конкретными шагами в направлении безъядерного статуса и с обещанием ратификации договора. Другим важным моментом стало решение о том, что финансирование в рамках программы Нанна-Лугара может быть предоставлено Украине, если она четко заявит о своем намерении провести ядерное разоружение.
Как писали после ухода в отставку Уильям Перри и заместитель министра обороны по вопросам международной безопасности Эштон Картер, на первом этапе реализация программы Нанна-Лугара встретилась с серьезными трудностями, связанными с организационной структурой Пентагона и его бюджета. Картер отмечал, что, когда в 1993 году он занял свой пост, у него были сотрудники, отвечавшие за выбор целей для нанесения ядерных ударов, и сотрудники, отвечавшие за проблему контроля над вооружениями, но у него не было никого, кто занимался бы вопросами оказания помощи новым независимым республикам бывшего Советского Союза. И он начал создавать такую структуру. Однако принятое в 1991 году законодательство разрешало министру обороны брать средства из других программ Пентагона и перераспределять их в пользу программы Нанна-Лугара, что, естественно, не вызывало энтузиазма в самом Пентагоне.
Когда члены межведомственной группы приступили в мае 1993 года к подготовке намеченного на июль визита на Украину министра обороны Леса Эспина, им стало ясно, что демократизация в бывших республиках Советского Союза является обоюдоострым мечом. С одной стороны, Соединенные Штаты хотели сделать все возможное для создания свободных, процветающих, стабильных и демократических государств на пространстве, которое на протяжении веков занимала Российская империя, с другой — Соединенные Штаты не могли быть уверены в том, что достигнутая с Украиной договоренность получит одобрение в этой стране и, как со временем выяснилось, в России. Еще большую тревогу вызывала перспектива столь неэффективного правления на Украине, что выполнение договоренностей могло быть сорвано. Эштон Картер вспоминает: «Я не думаю, что на Украине была какая-то группировка, которая стремилась бы сделать свою страну ядерной державой. Это не было предметом торговли; я опасался, что они будут размышлять так долго, что это просто станет фактом, либо вмешаются какие-то факторы, которые затруднят этот процесс. Например, я опасался, что на Украине произойдет дальнейший распад власти и достижение какой-то сделки станет просто невозможным. Время работало против нас, и было важно добиться договоренности в кратчайший срок».
Посол по особым поручениям Тэлботт прибыл в Киев в мае 1993 года с целью расширить спектр двусторонних отношений и оценить намерения правительства Украины. Президент Леонид Кравчук хотел получить помощь в размере нескольких миллиардов долларов и американские гарантии безопасности типа тех, что страны НАТО предоставляют друг другу на коалиционной основе. Начался процесс, в ходе которого Тэлботт периодически встречался с заместителем министра иностранных дел Украины Борисом Тарасюком, с российским заместителем министра Мамедовым (и так по кругу) для выработки соглашения сторон, которое позволило бы ликвидировать украинское ядерное оружие. Имелось в виду, что Россия получит финансовую компенсацию за свои усилия в области ядерного разоружения, поскольку США создавали механизм выплат за высокообогащенный уран, высвобождаемый из демонтируемых боеголовок. Поскольку украинские боеголовки вывозились в Россию, Киев хотел иметь свою долю выручки. И, таким образом, любая сделка предполагала участие трех сторон. Но еще в мае Мамедов заявил Тэлботту: «Помните, всё, что происходит между нами и Украиной, — это наше семейное дело, и любые разногласия, которые могут у нас быть, — это семейные споры. Не ждите благодарности от русских, если вы вмешаетесь в это, какими бы благородными ни казались вам ваши намерения».
Вслед за Тэлботтом на Украину приехал Эспин. Министр обороны США подогрел худшие опасения русских в отношении намерений США, когда в ходе встречи с украинскими парламентариями заявил: «Безъядерная Украина будет лучшим союзником для США. Украина — маленькая страна, но у нее есть большой враг, и мы должны показать, что у нее также есть большой друг. Любое правительство Украины, которое постарается держать русских подальше к Востоку, будет хорошим правительством». Это заявление явно огорчило российского министра обороны Павла Грачева, который только что встречался с Эспином в Гармише во время открытия нового центра военных консультаций между Востоком и Западом.
Однако в 1993 году Ельцин все еще пытался обеспечить себе поддержку. На той же встрече «семерки» в Токио, где он решил снять проблему сделки по ракетным двигателям с Индией, Ельцин также предложил, чтобы он, Клинтон и президент Украины Кравчук встретились для подписания трехстороннего соглашения. Клинтон, по словам Тэлботта, с этим «немедленно согласился». Однако тем временем переговоры шли в двустороннем формате: между США и Украиной, между США и Россией и между Россией и Украиной. И эти переговоры шли не гладко.
В сентябре Ельцин и Кравчук встретились для решения разгоравшегося спора о том, кому принадлежит бывший советский флот, базировавшийся в Черном море на территории Украины, — России или Украине, а также для обсуждения вопроса о судьбе ядерного оружия. Ельцин публично объявил, что две стороны достигли согласия: если Украина в предстоящие два года передаст ядерное оружие России, то она получит от России компенсацию в виде топливных стержней для атомных электростанций. Однако внутриполитическая реакция на обсуждение Украиной вопроса о судьбе Черноморского флота была столь бурной, что Кравчук немедленно дезавуировал заявление Ельцина.
В октябре госсекретарь Уоррен Кристофер совершил свою первую поездку на Украину. Незадолго перед его отъездом Кравчук стал отходить от данных им Бейкеру в Лиссабоне в 1992 году обещаний вывести все ядерное оружие в течение 7-летнего периода, предусмотренного Договором о сокращении стратегических вооружений, и стал требовать компенсацию в размере 2,8 млрд. долл. по Программе Нанна-Лугара и 5 млрд. долл. за высокообогащенный уран.
25 октября Кристофер в Киеве встретился с Кравчуком. Президент Украины заявил, что его страна намерена соблюдать Лиссабонский протокол, но Рада ратифицирует Договор о сокращении стратегических вооружений только при условии достаточной компенсации. Украина также просила о предоставлении ей юридически обязывающих гарантий безопасности со стороны ведущих держав до того, как она сделает дальнейшие шаги. Соединенные Штаты, прежде чем предоставить любые гарантии, настаивали на ратификации Договора о сокращении стратегических вооружений и присоединении к Договору о нераспространении (подразумевалось, что речь идет только о гарантиях, предусмотренных этим договором). Кравчук заявил Кристоферу, что он уверен в ратификации Договора о сокращении стратегических вооружений, но не столь уверен в отношении присоединения к Договору о нераспространении. При этом он добавил, что Рада была «частично большевистской, частично националистической и частично троцкистской. Никто не мог понять, чего хотела Рада». Кравчук также пожаловался на российскую прессу, которая писала, что «госсекретарь приезжал в Москву для поддержки Ельцина, демократии и реформ, но на Украину он приехал, чтобы форсировать ратификацию Договора о сокращении стратегических вооружений».
Кристофер предложил Украине 175 млн. долл. на финансирование надежного и безопасного демонтажа ядерного оружия и еще 155 млн. долл. в качестве экономической помощи. Спустя месяц Рада ратифицировала первый Договор о сокращении стратегических вооружений, отметив, однако, что предусмотренные им потолки не охватывали всех средств доставки и боеголовок, дислоцированных на территории Украины. Кроме того, было отмечено, что часть Лиссабонского протокола, предусматривавшего присоединение к нему в кратчайший период Украины в качестве неядерного государства, не имеет обязательной силы. 29 ноября Клинтон призвал Кравчука возобновить процесс ратификации. Кравчук ответил, что повторно представит на ратификацию Договор о сокращении стратегических вооружений и Договор о нераспространении новой Раде, которая будет сформирована после выборов в марте 1994 года.
Ко времени второго заседания Комиссии Гора-Черномырдина, состоявшегося в середине декабря 1993 года, все еще оставалось несколько нерешенных вопросов, особенно проблема компенсации Украине за уже переданное России тактическое и намеченное к передаче стратегическое ядерное оружие. Кроме того, оставался вопрос о природе гарантий безопасности, которые США предложат Украине. На обеде, устроенном для членов комиссии, Тэлботт намекнул российскому министру иностранных дел Козыреву, что США выделят деньги для обеспечения обмена российских топливных стержней на украинские ядерные боеголовки. Однако всего за несколько дней до этого Владимир Жириновский одержал внушительную победу на выборах в российский парламент, и Козырев не хотел связывать себя какими-либо обещаниями.
Чувствуя, что пришло время собрать вместе представителей всех трех сторон, Тэлботт предложил, чтобы он и Мамедов немедленно вылетели в Киев. Гор и Черномырдин с этим согласились, а вице-президент предложил, чтобы к ним присоединился заместитель министра обороны Уильям Перри. Благодаря участию Перри делегация США согласилась оплачивать передачу Украине российских топливных стержней в обмен на вывод стратегических ядерных боеголовок. Российская сторона не желала официально соглашаться на компенсацию за вывод тактического ядерного оружия, поскольку оно фактически уже было вывезено в Россию, но США настояли на этом, предложив заключить дополнительное конфиденциальное соглашение, по которому Украина получила бы некоторую компенсацию. Соединенные Штаты были готовы использовать в плане гарантий стандартные формулировки Договора о нераспространении, но ничего другого, что приближало бы к гарантиям в соответствии со ст. 5 Договора НАТО. Тэлботт говорит, что решающим моментом, позволившим достичь соглашения, было обещание, что Клинтон во время своей европейской поездки в январе 1994 года сделает остановку в Киеве, а 100 млн. долл. по программе Нанна-Лугара будут выделены немедленно после подписания соглашения.
В начале января для окончательной доработки соглашения в Вашингтон прибыла делегация Украины. Позже вице-премьер Валерий Шмаров отмечал: «У нас были очень напряженные переговоры, в ходе которых русские и американцы постоянно давили на нас, добиваясь отказа от наших условий подписания соглашения. Мы с Тарасюком были на грани ухода с переговоров и практически хлопнули дверью, поскольку нормального разговора не получалось». На следующий день Шмаров и Тарасюк встретились с Клинтоном и Лэйком в Белом доме. Лэйк заявил, что США намерены выполнять достигнутую в Киеве договоренность. Шмаров попросил Клинтона не только сделать остановку в Киеве, но и добиться приглашения Кравчука в Москву. Президент согласился. 13 января Клинтон встретился с Кравчуком в аэропорту Киева и пригласил его в Москву. 14 января в Москве три президента подписали трехстороннее соглашение, которое обязывало Украину «ликвидировать все ядерное оружие, включая расположенное на ее территории стратегическое оружие». Украина пообещала в течение 10 месяцев снять с боевого дежурства ракеты СС-24 (десятизарядные монстры). К исходу этого периода она также должна была вывезти в Россию 200 стратегических ядерных боеголовок. В частном послании Клинтону Кравчук пообещал, что к июню 1996 года Украина станет полностью безъядерной.
В свою очередь, Соединенные Штаты согласились выплатить России 60 млн. долл. за поставку Украине 100 т ядерного топлива. Эти деньги должны были пойти из сумм, выделенных на приобретение в России высокообогащенного урана. Соединенные Штаты и Россия подтверждали территориальную целостность Украины в соответствии с Заключительным актом Хельсинки 1975 года, который устанавливал, что любые изменения границ в Европе возможны только мирным путем. В секретном приложении к договору предусматривалось создание комиссии для определения стоимости высокообогащенного урана, уже переданного Украиной России. Россия также согласилась простить Украине некоторые долги за поставку энергоносителей. После этого Рада без всяких оговорок ратифицировала первый Договор о сокращении стратегических вооружений, и когда Кравчук в марте посетил Вашингтон, Клинтон объявил, что размер помощи Украине будет увеличен до 750 млн. долл. Позже, в том же году, Соединенные Штаты, Великобритания и Россия предоставили Украине более солидные гарантии безопасности, и она официально присоединилась к Договору о нераспространении в качестве государства, не обладающего ядерным оружием. Наконец, в июне 1996 года — а в этом до самого последнего момента не было уверенности — Украина завершила передачу последних единиц ядерного оружия России.
За первый год пребывания у власти администрация Клинтона взялась за две трудные проблемы, доставшиеся в наследство от ее предшественников, и успешно разрешила их. Добившись от России отказа от сделки с Индийской организацией космических исследований и выполнения Украиной Лиссабонского протокола (что было бы невозможно без сотрудничества с Россией), администрация четко дала понять, какая кара ждет тех, кто не намерен принимать американских требований, но она также предложила новые и привлекательные «пряники». В обоих случаях, которые могли стать весьма трудными проблемами, пришлось предложить существенную экономическую помощь, поскольку иначе вся программа помощи могла быть сорвана. Так продолжалось и в 1994 году, когда Соединенные Штаты и Россия принялись за третью нерешенную проблему в сфере безопасности, которая грозила встать на пути более масштабных американских усилий по оказанию помощи российским преобразованиям и процессу интеграции, — обеспечение завершения вывода российских войск из стран Балтии.
Российские войска в странах Балтии
К моменту коллапса Советского Союза в Эстонии, Латвии и Литве было расквартировано около 100 тыс. советских войск. Эти три балтийских государства в 1940 году были силой включены в состав советской империи, и США юридически никогда не признавали их вхождения в Советский Союз. После роспуска Советского Союза государства Балтии потребовали вывода всех этих войск, чтобы в полной мере установить собственную независимость. Они также хотели, чтобы Россия отказалась от использования своей радиолокационной станции в Скрунде на территории Латвии и своей базы ядерных подводных лодок в Палдиски на территории Эстонии. Ельцин без особого энтузиазма отнесся к этим требованиям американцев, поскольку у нового российского правительства просто не было жилья для размещения выводимых войск. Кроме того, российские военные высоко ценили свои объекты в Скрунде и Палдиски. В контексте общего унижения, вызванного потерей после развала Советского Союза стратегических имперских позиций, эта проблема была еще одним раздражителем в американо-российских отношениях, которую либо надо было решить, либо она могла привести к провалу всех усилий по оказанию помощи России в экономических и политических преобразованиях.
В 1992 году администрации Буша удалось добиться некоторого прогресса в вопросе вывода войск. На встрече «семерки» в 1992 году Ельцин заявил, что «принято политическое решение о полном выводе войск». Позже, летом того же года, русские взяли на себя обязательство «скорого, упорядоченного и полного вывода» войск. В это же время министр иностранных дел Андрей Козырев изложил условия, на которых Россия готова была выполнить свои обязательства. Эти условия включали выделение денег на строительство жилья для выводимых в Россию войск и более четкое обеспечение прав этнических русских, все еще проживавших в странах Балтии. Российские представители также заявили, что намерены продолжить использование радарной установки и учебного объекта ядерных подводных лодок. Однако для лидеров новых независимых государств Балтии сама оккупация их стран была незаконной, и любое обсуждение каких-либо условий было неприемлемо.
Когда к власти пришла администрация Клинтона, она имела только согласие России вывести войска к 31 августа 1993 г. из Литвы — республики, где было наименьшее по численности население этнических русских и не было важных российских военных объектов. Латвия и Эстония представляли более серьезную проблему для России, поскольку там были большое население этнических русских, а также важные военные объекты. Например, в Эстонии с ее населением в 1,6 млн. человек примерно 300 тыс. составляли русские.
Особую проблему представляли примерно 10 тыс. отставных советских офицеров, желавших получить право на жительство в Эстонии, но которые для эстонских властей были нежелательными лицами.
Советник президента США по национальной безопасности Энтони Лэйк был убежден в важности подлинной независимости Балтии, и эти страны пользовались мощной политической поддержкой на Капитолийском холме, которая своими корнями уходила в усилия периода «холодной войны», направленные на защиту прав «порабощенных народов». Если российские войска не будут выведены, Конгресс использует в качестве заложника всю политику США в отношении России и ограничит выделение средств на оказание помощи России в ее преобразованиях. Тэлботт позже вспоминал: «Уже на раннем этапе администрации состоялась встреча с президентом… на которой мы говорили о Балтии и пришли к выводу, что вывод российских войск из стран Балтии чрезвычайно важен. Эта проблема была не менее важна, чем вывод ядерного оружия из Украины с одновременным укреплением ее независимости и безопасности».
В апреле 1993 года в ходе встречи на высшем уровне в Ванкувере Клинтон поставил перед Ельциным вопрос о необходимости четкого обязательства и практических действий со стороны России по выводу войск из трех Балтийских государств. Ельцин ответил, что ему нужны средства для строительства жилья для офицеров выводимых воинских частей. Для начала Клинтон предложил 6 млн. долл. на строительство 450 квартир для возвращающихся в Россию офицеров, но Ельцин энергично потребовал увеличения этой суммы. К моменту встречи с Ельциным членов «семерки» в Токио в июле того же года США увеличили свое предложение до 5 тыс. квартир, на финансирование строительства которых выделялась помощь в размере 165 млн. долл.
В Конгрессе некоторые возражали против строительства квартир для российских офицеров. Тэлботт вспоминает: «От конгрессменов-республиканцев Сонни Каллахана (штат Алабама) и Боба Ливингстона (штат Луизиана) мы узнали, что вопрос об офицерских квартирах таил смертельную опасность. Ливингстон и некоторые другие конгрессмены вели список американских офицеров, не имевших жилья или не удовлетворенных своими жилищными условиями». Но у администрации был один козырь: балтийско-американское лобби. Сотрудник аппарата СНБ Николас Берне, с 1990 года поддерживавший связь с этой группой в интересах Белого дома, сумел использовать лобби для продвижения через Конгресс вопроса о финансировании строительства жилья для офицеров, но не как проявления поддержки российских военных, а как способа добиться их ухода из Латвии и Эстонии.
Главная проблема для Эстонии и Латвии заключалась в ухудшении внутриполитического климата в России в 1993 году. В то время как Ельцин вел борьбу с националистами и просоветскими элементами в Верховном Совете и одновременно пытался сохранить лояльность военных (на случай, если они понадобятся ему в противостоянии с парламентом, как это на самом деле и случилось), ему было политически весьма затруднительно выполнить требования Запада и Прибалтийских стран о выводе войск. После неожиданной победы Жириновского на парламентских выборах в декабре 1993 года положение Ельцина стало еще более уязвимым. В ходе избирательной кампании Жириновский успешно критиковал Ельцина за то, что тот недостаточно делал для защиты этнических русских в «ближнем зарубежье». Но отчасти благодаря результатам этих выборов и угрозе, которую Жириновский представлял собой после выборов, Конгресс еще больше стремился увязать оказание помощи России с выводом российских войск из стран Балтии. Позже Берне вспоминал, что администрация давала понять, что «прогресс в вопросе вывода войск будет своего рода лакмусовой бумажкой в отношении намерений Ельцина… Президент говорил об этом в каждом телефонном разговоре и писал в каждом письме к Ельцину в этот период».
Команда Клинтона намеревалась использовать намеченную на январь 1994 года поездку президента в Европу для решения этого вопроса. Соединенные Штаты предложили Латвии вариант, согласно которому России было бы позволено использовать радиолокационную станцию в Скрунде в течение четырех лет после полного вывода войск, а затем она будет иметь восемь месяцев для демонтажа оборудования станции. (Американских военных беспокоило закрытие радара в Скрунде, поскольку он обеспечивал раннее предупреждение о ядерном нападении, и его отсутствие могло побудить русских перейти на более высокую степень боеготовности.) Президент Латвии Гунтис Улмание согласился, и, когда Клинтон в январе отправился в Москву, он предложил этот вариант Ельцину. Российский президент также согласился. Однако Улманиса все еще беспокоила реакция внутренней оппозиции, и для того, чтобы помочь ему, Клинтон пригласил оппозиционных парламентариев в Вашингтон, где они встречались с вице-президентом Гором и советником президента по национальной безопасности Энтони Лэйком. США и Швеция также предложили финансовую помощь в демонтаже станции в Скрунде, которая в конечном счете достигла суммы в 7 млн. долл.
В конце апреля 1994 года Ельцин и Улманис встретились в Москве и достигли соглашения. Россия обещала вывести свои войска до 31 августа 1994 г.; Латвия согласилась с предложенным вариантом использования станции в Скрунде и предоставления права постоянного жительства российским военным пенсионерам, которые вышли в отставку в Латвии до распада Советского Союза. Таким образом, с двумя странами вопрос был решен, оставалась еще одна — Эстония, и это был самый трудный вопрос из-за наибольшего числа проживавших в стране русских, в том числе 10 тыс. советских военных отставников. Вопрос заключался в том, разрешит ли Эстония этим отставным военным остаться в стране в качестве гражданских пенсионеров.
Клинтон должен был встретиться с Ельциным в Неаполе в июле 1994 года во время заседания «семерки». Этой встрече предшествовал первый в истории визит действующего президента США в страны Балтии. Накануне вылета Клинтона в Европу ему позвонил Ельцин и сообщил, что есть некоторый прогресс на российско-эстонских переговорах, но Россия скорее всего не сможет уложиться в намеченный срок — к 31 августа. Клинтон подчеркнул Ельцину важность соблюдения договоренности. Он сказал своим сотрудникам (используя фразу, которую он потом неоднократно употреблял для характеристики своего подхода к отношениям с Ельциным): «Все очень просто. Мы принимаем их в «семерку», и они убираются из стран Балтии. Если они станут членами клуба «больших парней», у них будет меньше причин обижать маленьких».
В Латвии Клинтон встретился с президентом Эстонии Ленартом Мери. Соединенные Штаты через своего посла Роберта Фрейшера уже подготовили предложения к встрече Клинтона с Мери. По словам Николаса Бернса, в ходе встречи с Мери Клинтон заявил: «Как Вы отнесетесь к тому, если я передам лично Ельцину ваше вполне реалистическое предложение по выводу войск?» Мери ответил: «Господин президент, я принимаю ваше предложение, и я передам Вам нашу позицию в Неаполе через вашего посла господина Фрейшера». Позже Берне вспоминал: «Фрейшер телеграфировал это предложение нам из Таллина в Неаполь… мы его отпечатали, и президент передал его Ельцину. И при этом президент мог сказать: “Мне удалось поработать с Мери, и на основе нашей встречи с ним в Риге 6 июля выработать следующее предложение. Я могу поручиться, что оно сделано искренне, с чувством ответственности и в духе доброй воли”».
Клинтон и его помощники пришли к выводу, что реакция Ельцина на эту встречу была положительной; на пресс-конференции Клинтон решил пойти навстречу пожеланиям Ельцина и заявил: «Как вы знаете, это был очень важный день, когда президент Ельцин присоединился к нам как полноправный партнер «восьмерки» для политических дискуссий». (Представители Министерства финансов США упорно сопротивлялись официальному преобразованию «семерки» в «восьмерку», ссылаясь на роль «семерки» в управлении мировой экономикой.)
Ельцин выступал вторым. Сначала он заявил, что не просит о каких-то «особых условиях» полного членства в «семерке», но хотел бы, чтобы Запад наконец снял «красный ярлык с президента России». А затем взорвалась бомба. Старейший корреспондент пресскорпуса Белого дома Хелен Томас спросила российского президента, сможет ли он уложиться в намеченный срок, 31 августа, с выводом российских войск. И Ельцин, часто изумлявший американцев своими публичными заявлениями, ответил: «Мне нравится этот вопрос, потому что я могу ответить «нет». Мы вывели войска из Литвы… и собираемся вывести последних солдат из Латвии. Но Эстония — более трудный случай, поскольку в Эстонии есть очень грубые нарушения прав человека в отношении русскоязычного населения, особенно военных пенсионеров… Я обещал Биллу, что встречусь с… президентом Эстонии. Мы будем обсуждать эти вопросы и попытаемся найти решение».
Поскольку в начале года Тэлботт получил повышение и стал заместителем госсекретаря, главный эксперт президента по России уже не мог посвящать все свое время делам России и других бывших советских республик. Тэлботт не поехал в Ригу и Неаполь, потому что он в то время занимался урегулированием назревавшего на Гаити кризиса, и он винит себя за то, что не смог обеспечить более благоприятного итога встречи в Неаполе. Но в целом независимо от того, как прошли эти встречи на высшем уровне — а пресс-конференция Ельцина получила большой резонанс в силу своей спонтанности и скандальности, — Клинтон часто использовал встречи с Ельциным для создания впечатления, что два лидера брали обязательства друг перед другом. После этого он звонил Ельцину или направлял ему письмо, чтобы напомнить о том, что тот говорил в приватном порядке и что теперь необходимо было выполнить. Ельцин делал то же самое с Клинтоном. Таким образом, эти встречи на высшем уровне были важны для Клинтона. Так он добивался, чтобы «его человек в Москве» решал сложные вопросы. Именно так и было в данном случае. После Неаполя Клинтон написал письмо, призывая Ельцина как можно скорее встретиться с Мери и выполнить взятые на себя обязательства; немцы и шведы направили ему аналогичные письма. Для Клинтона было весьма важно в общем контексте его российской политики, чтобы согласованный срок вывода войск был соблюден. Конгресс четко давал понять: если российские войска останутся в странах Балтии после 31 августа, предложенная администрацией программа экономической помощи будет приостановлена.
Непосредственно перед визитом Мери в Москву 26 июля Тэлботт был в Бангкоке на форуме Ассоциации стран Юго-Восточной Азии (АСЕАН). Встретившись с Козыревым, Тэлботт сказал российскому министру иностранных дел, что Соединенные Штаты практически больше не смогут поддерживать участие России в «политической восьмерке», то есть в «группе семь плюс Россия», или в Контактной группе по Балканам, если Россия не выведет свои войска в соответствии с графиком. Козырев был настроен чрезвычайно пессимистически.
К удивлению многих, Ельцин и Мери на встрече 26 июля договорились завершить вывод войск к концу следующего месяца. В своих публичных комментариях по поводу этой договоренности Ельцин ссылался на письма Клинтона и Коля. Но он также ясно дал понять своей внутренней российской аудитории, что Россия очень энергично отстаивала права этнических русских в Эстонии. За ужином в доме Тэлботта Клинтон сказал ему: «Я знал, что в конце концов он сделает то, что надо».
Самый занозистый вопрос — ядерный реактор в Бушере
В течение первых двух лет администрации Клинтона проблемы безопасности, которыми она занималась, не были широко известны общественности: ракетная сделка с Индией, ядерное разоружение Украины, вывод войск из стран Балтии. Но если бы они не нашли удовлетворительного решения, это могло бы подорвать основы общей политики, направленной на преобразование России и на ее интеграцию в западное сообщество. В конце лета 1994 года администрация вздохнула с облегчением, поскольку внутриполитическое положение в России стабилизировалось, а застарелые проблемы безопасности были решены. Виктория Нуланд вспоминает: «Впервые мы почувствовали себя уверено… вероятность возникновения чрезвычайных ситуаций с каждым месяцем становилась все меньше».
Однако вскоре возникли две исключительно важные внешнеполитические проблемы, которые могли поставить под угрозу весь комплекс американо-российских отношений. Линия США на расширение НАТО в Центральной Европе вызвала жесткую российскую реакцию, продолжающиеся же поставки Россией технологий, которые могли использоваться Ираном для создания ядерного оружия, раздражали администрацию Клинтона, а в Конгрессе раздавались требования прекратить программы помощи России.
Ни одна проблема не занимала столь важного места в американо-российских отношениях в период первой администрации Клинтона, как расширение НАТО, но, как будет показано в главе 8, в конце концов она была успешно решена. С Ираном, однако, все было совсем по-другому. В этом вопросе, как и в некоторых других, обсуждаемых в данной главе, Соединенные Штаты нуждались в содействии России для достижения политического успеха (в отличие от других политических проблем, как, например, расширения НАТО, где США могли двигаться вперед независимо от позиции России). И в 1995 году было похоже, что решение данного вопроса уже близко, но в итоге США все же не удалось заручиться поддержкой России по иранской проблеме, и второй срок администрации Клинтона прошел под знаком принятия санкций в отношении российских компаний и предания огласке заключенных с Россией секретных договоренностей, от выполнения которых русские отказались.
Отчасти причина провала была связана с доминирующей ролью в этом вопросе российского министра по атомной энергии Виктора Михайлова, с которым не могли справиться ни Ельцин, ни Черномырдин. Кроме того, отчасти это могло быть проявлением недовольства России по поводу расширения НАТО. Россия не могла остановить США в Центральной Европе, но она могла отыграться, удовлетворившись срывом планов США в Иране. Пожалуй, самая важная причина заключалась в том, как об этом публично заявляли официальные российские представители, что идущая по пути демократии Россия имела такое же право находить пути для экспорта своих технологий, как демократическая Америка — искать новые рынки для своего военного и гражданского экспорта. Кроме того, российские представители заявляли, что технология атомных электростанций на «легкой воде», которую они поставляли для реактора в Бушере, была очень схожа с той, которую США в 1994 году согласились поставить Северной Корее и которая не может быть использована для создания ядерного оружия. Американцы с этим не соглашались. Принципиально различная трактовка Москвой и Вашингтоном российской сделки с Ираном нависала тяжелой тучей над российско-американскими отношениями на протяжении целого десятилетия.
Строительство ядерного реактора в Бушере первоначально велось в соответствии со сделкой, заключенной Западной Германией с шахским правительством Ирана, но в 1979 году, после иранской революции, немцы по просьбе США отказались от продолжения этих работ. Образовавшуюся брешь заполнил Советский Союз, а потом — Россия. Однако наибольшую тревогу вызывало то, что помимо возобновления строительства ядерного реактора в Бушере российский Минатом, по появившимся сообщениям, согласился в секретном порядке продать Ирану оборудование для газовых центрифуг, которое позволит иранцам производить обогащенный уран для использования в создании ядерного оружия.
Проблема Бушера не была новой для США. Предыдущая администрация еще весной 1992 года выступала против этой сделки, и заместитель госсекретаря Лин Дэвис с приходом администрации Клинтона в январе 1993 года постоянно ставила этот вопрос перед Михайловым. Характеризуя поведение Михайлова на первой встрече Клинтона с Ельциным в Ванкувере, Тэлботт отмечает: «Михайлов был единственным членом российской делегации, относившимся к Ельцину без какого-либо почтения». В этом конкретном вопросе, как и в других проблемах нераспространения, американцы никогда не были до конца уверены, действовали ли русские с ведома администрации Ельцина или Михайлов и его компания проводили собственную линию и не подчинялись Кремлю.
В ходе встречи на высшем уровне с Клинтоном в Вашингтоне в сентябре 1994 года Ельцин заявил, что Россия выполнит свои обязательства по поставке вооружения Ирану в соответствии с Договором 1988 года, но «новых контрактов заключать не будет и не будет поставлять никакого нового вооружения и материалов». Клинтон по этому поводу осторожно заявил, что обе стороны «достигли принципиальной договоренности», но не «разрешили» проблему. Американская сторона не знала, на какой период распространялся Договор 1988 года и что конкретно он предусматривал.
Соединенные Штаты опасались, что Россия играет с огнем. В то время как российские представители утверждали, что Иран выполняет условия Договора о нераспространении, разрешая Международному агентству по атомной энергии проводить инспекции ядерных объектов и делая не больше того, на что пошли США, чтобы не допустить создания ядерного оружия Северной Кореей, США считали, что российская помощь позволит Ирану создать свой ядерный потенциал. Как в то время отметил один западный дипломат, «русские правы, когда говорят, что эти реакторы того же типа, что и у Северной Кореи. Но разница заключается в том, что северные корейцы уже далеко продвинулись по пути создания ядерного оружия. В этих условиях поставка им реакторов на «легкой воде» была наилучшим способом замедлить их движение. Иран же только начинает свою программу. Мы все еще можем попытаться остановить ее в зародыше».
Строгие голоса
Выступая в Гарварде 20 января 1995 г., за несколько дней до официального объявления о бушерской сделке, госсекретарь Кристофер нанес русским чувствительный удар: «Сегодня Иран форсирует программу создания ядерного оружия. Мы глубоко обеспокоены тем, что некоторые страны готовы сотрудничать с Ираном в ядерной области. Я хочу быть четко понятым: эти действия ставят под угрозу безопасность на Ближнем Востоке. Соединенные Штаты считают своей приоритетной задачей не допустить появления у Ирана ядерного оружия. Мы надеемся, что члены Совета Безопасности, на которых лежит особая ответственность, присоединятся к нам». Один из помощников госсекретаря впоследствии пояснил, что это высказывание было задумано как «выстрел в сторону России».
Голоса озабоченных на Капитолийском холме звучали еще более конфронтационно. Новый спикер Палаты представителей, республиканец от штата Джорджия Ньют Гингрич пригрозил прекратить всякую помощь России, если ее ядерная сделка с Ираном не будет прекращена. А еще два года назад Гингрич приветствовал Клинтона за его первый большой пакет помощи России. Но эти угрозы не произвели впечатления на новых российских руководителей. Находившийся в то время в Вашингтоне заместитель министра иностранных дел Мамедов четко дал ^понять, что позиция России остается неизменной. Сенатор-демократ от штата Вермонт Патрик Лихи на это заметил: «Русские могут вывести из себя даже святого».
Учитывая действия России в Иране и Чечне, ведущие республиканцы призывали Клинтона отказаться от поездки в Москву в мае 1995 года, которая была задумана как помощь Ельцину в проведении торжеств по случаю 50-летия Победы над нацистской Германией. Для русских не было ничего более важного, чем почтить память миллионов советских людей, отдавших свои жизни в Великой Отечественной войне, поэтому Тэлботт и Гор настойчиво убеждали Клинтона в необходимости совершить эту поездку, чтобы не терять контакта с Россией. Однако советники Клинтона по внутриполитическим вопросам Джордж Стефанопулос и Леон Панетта старались отговорить Клинтона от поездки, ссылаясь, в частности, на то, что он увидится с Ельциным в июле во время очередной встречи «семерки» в Галифаксе, но еще и потому, что они не хотели, чтобы в День Победы президент находился за границей.
Чтобы помочь президенту нейтрализовать неблагоприятную внутриполитическую реакцию на такую поездку, Клинтон обратился за помощью к политическому стратегу Дику Моррису. Стефанопулос писал впоследствии: «С декабря 1994 и до августа 1996 года Леон Панетта руководил работой аппарата Белого дома, Объединенный комитет начальников штабов руководил военными, кабинет осуществлял общее руководство работой правительства, но никто не оказывал такого влияния на президента США, как Дик Моррис».
Сам Моррис вспоминает: «Примерно в марте 1995 года на одном из наших координационных совещаний кто-то поднял вопрос о поездке Клинтона в Москву в привязке к проблеме иранского реактора. Я провел достаточно много опросов общественного мнения, чтобы выяснить отношение к этому американского народа. Клинтон явно не желал серьезного конфликта с Ельциным из-за этого вопроса. Он хотел помочь Ельцину выжить, это волновало его гораздо больше, чем продажа реактора. С другой стороны, он понимал, что если он отнесется к таковой слишком либерально, то может сам нажить политические неприятности».
Моррис ставил вопрос о реакторе в различных плоскостях, в том числе выясняя, согласится ли общественность на замедление процесса расширения НАТО, если Россия откажется помогать Ирану в строительстве реактора. Моррис вспоминает, что реакция американцев совпадала с позицией Клинтона: «Они гораздо больше были обеспокоены угрозой возобновления «холодной войны» с Россией, чем наличием у Ирана реактора. Они не только не собирались требовать от Клинтона прекращения помощи, но не хотели, чтобы это произошло. Мнения, конечно, расходились, но в целом общественность была против. Если же вопрос ставился так: поддержите ли вы невключение Польши, Венгрии и Чехии в НАТО в обмен на отказ России от продажи реактора Ирану, то ответ был отрицательным, поскольку вопрос был явно нелепым. Но когда вопрос ставился так: стоит ли нам форсировать расширение НАТО, если это обозлит русских и, может быть, приведет к возобновлению «холодной войны», или подумать над отсрочкой, — люди высказывались в пользу отсрочки». Он писал об этих опросах: «Люди не были готовы заморозить наши отношения с Россией только ради того, чтобы добиться отмены сделки с реактором, но если в конечном счете эта сделка состоится, они потребуют прекращения помощи».
В администрации были твердо уверены, что Иран стремился к созданию ядерного оружия. Он обладал большими запасами нефти и не нуждался в ядерной энергетике. Старший директор аппарата СНБ по вопросам нераспространения Даниэль Понеман вспоминает: «Бушерская сделка с точки зрения энергетики не имела смысла. Она имела значение только в плане создания ядерного оружия. Мы считали, что единственной причиной, по которой иранцы могли заплатить 1 млрд. долл. за этот реактор, было их стремление получить дополнительный источник ядерного топлива для развития своей программы ядерного оружия». Была надежда на то, что в результате усилий Клинтона на майской встрече на высшем уровне и работы, проводимой Гором с Черномырдиным, русские пойдут на такие уступки, что бушерская программа рухнет под своей собственной тяжестью».
Составной частью этих усилий была передача русским разведывательной информации, свидетельствующей о том, что ядерная программа Ирана носила отнюдь не мирный характер. Находившийся с визитом в Москве министр обороны Перри за месяц до майской встречи на высшем уровне призывал русских аннулировать сделку, но он же говорил, что американская помощь в вопросе ядерного разоружения из-за Бушера не будет прекращена. Одновременно Соединенные Штаты пытались подкупить Россию: Кристофер обещал Козыреву, что Минатом получит 100 млн. долл. на разработку более современных реакторов, намекал, что России будет предоставлена возможность участвовать в сделке с Северной Кореей. Однако могли ли 100 млн. долл. соблазнить русских отказаться от почти миллиардной сделки Минатома с Ираном?
Помощники Кристофера старались дать понять, что их шеф больше не смотрел на Россию через розовые очки. В конце марта в Блумингтоне, штат Индиана, госсекретарь впервые с 1993 года выступил по России. Помимо изложения своей скептической оценки российской внутренней политики, которую его противники Джеймс Стейнберг и Томас Донилон уже не раз высказывали, Кристофер еще более жестко оценил отношения России с Ираном. «С учетом важности, которую мы придаем борьбе с распространением ядерного оружия, мы твердо выступаем против сотрудничества России с Ираном в ядерной области… Россия должна понимать, что ни одна из ведущих промышленно развитых демократических стран не сотрудничает с Ираном в ядерной области».
Встреча в Москве
В конечном счете президент решил поехать в Москву, но даже на пути в российскую столицу он выражал сомнения в своей способности разрешить иранскую проблему. Непосредственно перед выездом он выступил на Арлингтонском кладбище, и некоторые присутствовавшие при этом ветераны заявили ему: «Не позволяйте этим ублюдкам заключать сделку с Ираном по ядерному реактору». По-видимому, отражая эту обеспокоенность, президент так высказался в своем окружении: «Я еду в Россию, потому что там у нас есть интересы, но нам надо что-то делать с Ираном. Какого-нибудь Джо Ланчбакета где-то в Эймсе, штат Айова, не интересует проблема расширения НАТО. Его беспокоит, не отправится ли наш «старик» в Москву и не разрешит ли он этим ребятам передать атомную бомбу новым аятоллам».
К моменту прибытия в Москву президент и его команда не питали особых надежд в отношении того, что майская встреча на высшем уровне 1995 года ознаменуется большими достижениями. Для Клинтона и Ельцина было важно, что американский президент примет участие в торжествах по случаю исторического юбилея, но американская сторона не тешила себя иллюзиями относительно возможности разрешения противоречий по поводу расширения НАТО или по Ирану. После телефонного разговора двух президентов непосредственно перед встречей на высшем уровне старшего директора аппарата СНБ по России Койта Блэкера спросили о достигнутом прогрессе. Он ответил, что Клинтон поднял ряд проблем и еще раз разъяснил Ельцину их значение. В ответ на вопрос, можно ли это считать прогрессом, Блэкер ответил: «Можете называть это, как хотите».
Соединенным Штатам удалось добиться некоего минимального прогресса, но этого было недостаточно, чтобы объявлять во всеуслышание. Ельцин обещал воздержаться от продажи Ирану центрифуг и согласился передать другие вопросы российско-иранских отношений на рассмотрение Комиссии Гора-Черномырдина. Хотя худшие элементы иранской сделки, судя по всему, удалось нейтрализовать, русские не согласились, что завершение строительства реактора должно кого-то беспокоить. Представители администрации выразили «явное разочарование» результатами встречи. Совместная пресс-конференция наглядно показала эти разногласия, и, как следовало ожидать, президент США подвергся критике со стороны республиканцев в Конгрессе. Сенатор-республиканец от штата Кентукки Митч Макконелл, председатель подкомитета, через который проходило все законодательство по вопросам экономической помощи, заявил: «Встреча на высшем уровне провалилась. Ничего не было достигнуто, абсолютно ничего. Большой конфуз для администрации, что президент поехал в Москву посмотреть по просьбе Ельцина парад и вернулся домой с пустыми руками».
Частная сделка
Как и ожидалось, в результате майской встречи Клинтона и Ельцина летом 1995 года Гор и Черномырдин заключили сделку по Ирану. Создалось впечатление, что та модель действий, которая сложилась в ходе урегулирования предыдущих конфликтов в сфере безопасности, себя снова оправдала. После очередного заседания комиссии Гор официально заявил, что они с Черномырдиным заключили «весьма важное соглашение», которое означает, что «найдено конкретное и взаимоприемлемое решение вопроса, не оставляющее никаких неопределенностей или неурегулированных моментов, которые могли бы создать проблемы в будущем».
Подробности сделки Гора-Черномырдина держались в секрете до избирательной кампании 2000 года, когда выяснилось, что в июне 1995 года они подписали соглашение, позволявшее России выполнить заключенные ею контракты по продаже обычных вооружений до 31 декабря 1999 г., после чего всякая продажа должна быть прекращена. Предусматривалась продажа подводных лодок с дизельными двигателями, танков типа Т-72, бронетранспортеров, а также различного ассортимента мин и других боеприпасов. Потом, в декабре 1995 года, Черномырдин направил Гору письмо, которое свидетельствовало о прекращении российской помощи Ирану в создании мощностей по переработке уранового топлива и ограничении бушерского проекта только одним реактором.
К несчастью для президентской кампании Альберта Гора 2000 года, Россия к назначенному сроку не прекратила продажи вооружений. Однако в 1995 году администрация Клинтона выражала осторожный оптимизм. Было похоже на то, что Россия брала на себя твердое обязательство покончить с тем, что представляло серьезную угрозу американо-российским отношениям. Немало было сделано для того, чтобы сохранить программы администрации по оказанию помощи России в ее преобразованиях и интеграции с Западом. И только в период второй администрации Клинтона проблемы, связанные с российско-иранскими отношениями, обострились самым драматическим образом.
Заключение
В первые годы пребывания у власти внешнеполитическая команда Клинтона могла испытывать чувство удовлетворения от того, как ей удавалось решать с правительством Ельцина вопросы безопасности. Политика Клинтона, предусматривавшая создание для России финансовых стимулов, предоставление ей членства в международных «клубах» и статуса важной глобальной державы, давала результаты. Команде Клинтона удалось добиться приостановки нежелательного для США распространения контролируемых технологий в Индию, обеспечить вывод российских войск из стран Балтии и заставить Украину сотрудничать с Россией в ядерной области. Даже российско-иранские соглашения представлялись в пределах тех политических допусков, которые отвечали бы коренным интересам США. Все это помогло убедить команду Клинтона, что прочность режима Ельцина была жизненно важной для американских интересов, и еще больше укрепить стремление поддержать «человека Америки» в Москве или в более обобщенном виде: происходящие в России внутренние преобразования и ее стремление к интеграции с Западом, похоже, делали ее более покладистым партнером в непростых проблемах безопасности. Было трудно представить, чтобы Советский Союз отказался от контракта с Индией, да и российские войска могли бы оставаться в Прибалтике, если бы воинствующий националист вроде Жириновского пришел к власти в Москве.
Но даже с Ельциным в Кремле при всех успехах России в части перехода к рыночной экономике и демократизации и при ее желании сблизиться с Западом один спорный вопрос доминировал в американо-российских отношениях в сфере безопасности к концу первого и началу второго срока пребывания Ельцина и Клинтона у власти — вопрос о расширении НАТО.
Расширение западного союза в Центральной Европе поднимало в России вопросы относительно подлинных намерений США способствовать интеграции России с Западом, а не вернуться к политике «сдерживания». Возражения России по поводу расширения НАТО, в свою очередь, вызывали у многих на Западе сомнения в ее способности адаптироваться к новой Европе и новому союзу НАТО. Ни один из аспектов политики США не приводил Ельцина в такую ярость и ни один не требовал от Тэлботта таких усилий, как расширение НАТО на территории стран, ранее входивших в Организацию Варшавского договора.