Дополнительная литература
Алексеев С. С. Право: азбука – теория-философия: Опыт комплексного исследования. М., 1999. С. 46, 252–255; Матузов И. И., Малько А. В. Правовые режимы: Вопросы теории и практики // Правоведение. 1996. № 1. С. 16–29; Дозорцев В. А. Понятие исключительного права // Проблемы современного гражданского права: Сборник статей. М., 2000. С. 314–317; Викулин А. Ю. Банковская тайна как объект правого регулирования// Государство и право. 1998. № 7. С. 66–72; Дозорцев В. А. Информация как объект исключительного права//Дело и право. 1996. № 4. С. 27–35; Сергиенко Л.А. Правовая защита персональных данных. Цели и принципы правового регулирования// Проблемы информации. 1995. № 1; Фатьянов А. А. Тайна и право (основные системы ограничений на доступ к информации в российском праве) М., 1998; Копылов В. А. Информационное право: Учебник. М., 2002. С. 362–419.
§ 1. Понятие правового режима информации и его разновидности
Правовой режим информации наряду с предметом и методами регулирования информационных отношений выступает в качестве одного из системообразующих факторов, полагаемых нами в качестве основы выделения информационного права в отдельную комплексную отрасль.
Термином «правовой режим» довольно часто оперируют в юридической литературе. Достаточно назвать работы таких авторов как С. С. Алексеев, Н. И. Матузов, А. В. Малько, В. Б. Исаков, Б. В. Ерофеев, В. Ф. Попондопуло, Д. Н. Бахрах, чтобы обозначить масштабы применения и отраслевую географию данного понятия.
Наиболее обстоятельный анализ правового режима дается в работах С. С. Алексеева, который понимает под ним порядок регулирования, выраженный в «комплексе правовых средств, характеризующих особое сочетание взаимодействующих между собой дозволений, запретов, а так же позитивных обязываний и создающих особую направленность регулирования».
Очевидно, что любая направленность, а направленность регулирования отношений, возникающих в обществе по поводу информации не будет являться в этом смысле исключением, должна характеризоваться мерой возрастания или убывания регулирующих воздействий на данный комплекс общественных отношений.
Такими регулирующими воздействиями будут дозволения и фактические управомочия, с одной стороны, и обязывания и запреты – с другой.
Если регулирование информационных отношений характеризуется мерой возрастания дозволений или фактических управомочий, что равнозначно мере убывания запретов и обязываний, мы можем говорить о льготном информационном режиме.
Если регулирование информационных отношений характеризуется мерой убывания дозволений или фактических управомочий, что равнозначно мере возрастания запретов и обязываний, мы можем говорить об ограничительном информационном режиме.
Льготный и ограничительный режимы, если прибегнуть к терминологии С. С. Алексеева, являются генеральными юридическими режимами и выступают в качестве заглавных, например, для гражданского и административного права соответственно. Эти режимы будут служить наиболее общими и при дифференциации правового режима информации на режим свободного и режим ограниченного доступа.
Вместе с тем в силу широты диапазона проявлений информации общие ее режимы модифицированы в частные, которые характеризуют специфику правовой регламентации отдельных сфер ее циркуляции. Однако ни в теории, ни на практике не выработано единого подхода к частным правовым режимам информации, хотя отдельные сферы общественных отношений по ее поводу уже давно подверглись правовому опосредованию. Имеются в виду сферы правовой охраны интеллектуальной продукции, документированной информации и сфера регулирования режима сведений, составляющих служебную, коммерческую, банковскую, государственную и некоторые другие виды тайн.
Отмеченное выше позволяет осуществить классификацию частных правовых режимов информации по основанию их принадлежности к режиму свободного или ограниченного доступа.
Режим свободного доступа будут образовывать режим исключительных прав, режим информации, отнесенной к общественному достоянию, и режим массовой информации. Режим ограниченного доступа будут составлять режим конфиденциальной информации и режим информации, отнесенной к государственной тайне.
Критериями подобной классификации будут выступать мера важности и мера доступности тех или иных сведений. При этом следует иметь в виду, что абсолютно доступных сведений, в отношении которых установлен тот или иной режим, не существует. Всегда будут иметь место фактические или юридические препятствия, затрудняющие доступ к определенным блокам сведений.
Законодатель в ряде федеральных законов формулирует перечни отдельных категорий сведений, доступ к которым не подлежит какому-либо ограничению. Так, согласно п. 3 ст. 10 Федерального закона «Об информации, информатизации и защите информации» запрещено относить к информации с ограниченным доступом: законодательные и другие нормативные акты, устанавливающие правовой статус органов государственной власти, органов местного самоуправления, организаций, общественных объединений, а также права, свободы и обязанности граждан, порядок их реализации; документы, содержащие информацию о чрезвычайных ситуациях, экономическую, метеорологическую, демографическую, санитарно-эпидемиологическую и другую информацию, необходимую для обеспечения безопасного функционирования населенных пунктов, производственных объектов, безопасности граждан и населения в целом; документы, содержащие информацию о деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления, об использовании бюджетных средств и других государственных и местных ресурсов, о состоянии экономики и потребностях населения, за исключением сведений, отнесенных к государственной тайне; документы, накапливаемые в открытых фондах библиотек и архивов, информационных системах органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений, организаций, представляющие общественный интерес или необходимые для реализации прав, свобод и обязанностей граждан. Аналогичный перечень содержит и Закон РФ «О государственной тайне». В соответствии со ст. 7 названного Закона не подлежат отнесению к государственной тайне и засекречиванию сведения о чрезвычайных происшествиях и катастрофах, угрожающих безопасности и здоровью граждан, и их последствиях, а также о стихийных бедствиях, их официальных прогнозах и их последствиях; о состоянии экологии, здравоохранения, санитарии, демографии, образования, культуры, сельского хозяйства, а также о состоянии преступности; о привилегиях, компенсациях и льготах, предоставляемых государством гражданам, должностным лицам предприятий, учреждениям, организациям; о фактах нарушения прав и свобод человека и гражданина; о размерах золотого запаса и государственных валютных резервах России; о состоянии здоровья высших должностных лиц России; о фактах нарушения законности органами государственной власти и их должностными лицами.
Специальной оговорки требует правовой режим документированной информации. Этот режим не подпадает под классификационное основание, сконструированное как мера доступности сведений, поскольку отражает форму представления информации и характеризует ее связь с материальным носителем. Однако режим документированной информации не отвергает возможности отнесения ее к разряду свободно или ограниченно доступных. По отношению к режиму документированной информации режимы свободного и ограниченного доступа будут являться юридически первичными.
Покажем подробнее существо охарактеризованных выше правовых режимов.
§ 2. Режим свободного доступа
Режим исключительных прав. В отношении информации, существующей в форме охраняемых результатов интеллектуальной деятельности и приравненных к ним средств индивидуализации участников гражданского оборота и производимой ими продукции, относящихся к связанному типу информации, определен адекватный их двойственной природе режим правовой охраны. Важнейшим правовым средством, положенным в основу регулирования отношений по поводу результатов интеллектуальной деятельности, является институт исключительных прав. Эти права играют роль своеобразного регулятора перехода общедоступной свободной информации в связанную, в стадию опредмечивания. Кому исключительные права принадлежат, тот и регулирует путем дозволений или запретов указанный процесс перехода. Одновременно исключительные имущественные права выполняют функцию товара, ибо могут отчуждаться или временно уступаться в товарно-денежной форме.
Посредством института исключительных прав третьи лица юридически отстранены от возможных актов подражания и копирования интеллектуальной продукции. Возможность устранения от использования известного и признанного результата интеллектуальной деятельности и запрет на подражание его автору являются ключевыми признаками исключительных прав (интеллектуальной собственности).
Непременным условием установления режима исключительных прав будет выступать презумпция знания третьими лицами предмета того, что может быть ими использовано или подвергнуто подражанию или копированию. Нет знания – нет основания для исключения, нет оригинала – нет копии. Говоря другими словами, предмет использования, в данном случае результат интеллектуальной деятельности, должен быть верифицирован, т. е. быть доподлинно известен. Да и сам создатель этого результата заинтересован в распространении существа технического решения или обозначения своих товаров или объективированного произведения, а в ряде случаев просто обязан доводить сведения о них неопределенному кругу лиц.
Главнейшей функцией института исключительных прав является наделение их обладателя определенным объемом правомочий, отражающих меру его юридических возможностей по контролю над тем или иным результатом интеллектуальной деятельности или приравненным к таковому средством индивидуализации. Содержание прав на охраняемый результат варьируется в зависимости от разновидности последнего. Так, исключительное право на использование произведения (ст. 16 Закона «Об авторском праве и смежных правах») как единое имущественное право образуют десять самостоятельных правомочий (право на воспроизведение, распространение, на импорт, на публичный показ, на перевод и т. д.). Исключительное право на использование топологии интегральной микросхемы включает в себя правомочия на изготовление и распространение интегральной схемы с такой топологией, включая право запрещать использование этой топологии (п. 1 ст. 5 Закона РФ «О правовой охране топологий интегральных микросхем»).
Из юридической монополии, которой наделяется обладатель исключительных прав практически для каждого из охраняемых продуктов интеллектуальной деятельности, сделаны изъятия в форме, указания на случаи их свободного использования или формулирования условий исчерпания имущественных прав. Это делается прежде всего в интересах общества. Подобные изъятия содержатся, например, в ст. 17–26 Закона «Об авторском праве и смежных правах», в ст. 11, 12 Патентного закона, в ст. 8 Закона РФ «О правовой охране топологий интегральных микросхем», ст. 15, 16 Закона РФ «О правовой охране программ для электронных вычислительных машин и баз данных», ст. 23 Закона РФ «О товарных знаках, знаках обслуживания и наименованиях мест происхождения товаров».
Институциональными характеристиками исключительных прав выступают:
– принадлежность исключительных прав к разряду абсолютных, природа которых предполагает наличие персонифицированного носителя, наделенного юридической возможностью монопольного совершения действий в отношении того или иного объекта и противостоящего носителю права неопределенного круга пассивно обязанных субъектов;
– территориальный характер исключительных прав, предполагающий их действие, как правило, только в пределах государства, где они приобретены и/или используются;
– временной характер исключительных прав, предполагающий их действие в пределах предусмотренного законом срока, по истечении которого охраняемый результат интеллектуальной деятельности переходит в режим общественного достояния;
– наличие специфического правового механизма использования результатов интеллектуальной деятельности, предполагающего отсутствие вещных правомочий владения, пользования и распоряжения;
– комплексный характер исключительных прав, предполагающий наличие в их составе имущественной и лично-неимущественной составляющих, последняя из которых предопределяет меру связи результата интеллектуальной деятельности с личностью его создателя.
Режим общественного достояния. Данный правовой режим информации является модифицированным вариантом режима свободного доступа к информации, который квалифицируется Конституцией РФ как основная гарантия прав человека и гражданина. Установление режима общественного достояния в отношении информации обусловлено необходимостью придания отдельным разновидностям сведений качеств общественно необходимых и полезных всем членам общества.
В режиме общественного достояния может находиться не любая общедоступная информация, а лишь та, которая незаменима по своей природе и уникальна. К подобного рода информации относятся, например, сведения, содержащие данные об установленных, но неизвестных ранее объективно существующих закономерностях, свойствах и явлениях материального мира, вносящие коренные изменения в уровень познания (сведения о научных открытиях), уникальные рукописи, документы, архивы, фольклор и т. п.
Режим общественного достояния зиждется на определенных принципах, важнейшими из которых выступают:
– общедоступность;
– равенство возможностей на доступ;
– обеспеченность информации особой охраной государства. Принцип общедоступности реализуется посредством создания условий для беспрепятственного ознакомления и/или использования соответствующих сведений. Вместе с тем в отличие от первичного режима свободного доступа, беспрепятственный доступ к информации, отнесенной в разряд общественного достояния, может быть осуществлен не при всех обстоятельствах. Подобного рода ограничение сформулировано, например, в отношении федеральных информационных ресурсов, объявленных общероссийским национальным достоянием. Согласно п. 2 ст. 9 Федерального закона «Об информации, информатизации и защите информации» отнесение конкретных объектов федеральных информационных ресурсов к общероссийскому национальному достоянию и определение их правового режима устанавливается федеральным законом. Такого закона в настоящее время пока не существует.
Принцип равенства возможностей на доступ реализуется путем предоставления всем членам общества, при наличии оправданного к тому интереса, единообразных условий для ознакомления с информацией, отнесенной к общественному достоянию, и ее получения. Очевидно, что не существует препятствий для установления государством правил и порядка доступа к такой информации, и требований о возмещении расходов, связанных с хранением информации и доступом к ней. В данном случае важно, чтобы правила, определяющие порядок доступа, были одинаковыми для всех.
Принцип обеспеченности информации особой государственной охраной реализуется через комплекс организационно-обеспечительных мер, направленных на сохранность наиболее ценных и необходимых обществу информационных ресурсов.
Режим массовой информации. Правовой режим массовой информации обусловлен ролью института массовой информации, которую последний призван играть в общественной жизни. Эта роль характеризуется, прежде всего необходимостью поддержания в обществе так называемого естественного состояния свободы массовой информации, гарантируемой ст. 29 Конституции РФ. Состояние свободы массовой информации является доминирующим среди иных состояний открытой информации. Поэтому правовой режим массовой информации выступает в роли заглавного среди других их разновидностей, составляющих режим свободного доступа.
В отличие от режима исключительных прав и режима общественного достояния режим массовой информации характеризуется меньшей степенью формализации информационных отношений применительно к субъектам, выступающим ее потребителями. Однако и здесь подобная формализация необходима и неизбежна, скажем, при регулировании отношений, связанных с распространением периодических печатных изданий по подписке. В целом же потребитель массовой информации в отличие от потребителя информации, существующей в форме охраняемых результатов интеллектуальной деятельности или информации, отнесенной к общественному достоянию, не ограничен какими-либо запретами помимо социальных ограничений возможности выбора или языковых барьеров, которые не относятся к сфере правовой регламентации.
Действующие нормативные запреты в основном касаются лиц, продуцирующих для неограниченного круга потребителей печатные, аудио-, аудиовизуальные и иные сообщения и материалы. Наиболее общим запретом, введенным Конституцией РФ в отношении массовой информации, является недопущение пропаганды или агитации, возбуждающих социальную, расовую, национальную или религиозную ненависть и вражду. Иные запреты установлены, в частности, ст. 4 Закона РФ «О средствах массовой информации», ст. 15 Федерального закона «О борьбе с терроризмом», Федеральным законом «О наркотических средствах и психотропных веществах».
§ 3. Режим ограниченного доступа
Понятие и общая характеристика режима ограниченного доступа к информации. Правовая модель режима закрытия каких-либо сведений от доступа к ним третьих лиц строится на применении для этих целей единственно возможного юридического механизма, обозначаемого понятием тайны. Данное понятие не подвергалось детальным исследованиям в рамках правовой науки, вследствие чего не выработано сколь-нибудь теоретически обоснованного подхода к нему. В результате многие нормативно-правовые акты, а равно и литературные источники изобилуют терминологическим разнобоем, ошибочными утверждениями и механическим переносом на отношения, возникающие по поводу скрываемых сведений, чуждых этим отношениям юридических моделей. Так, И. Б. Ткачук утверждает, что «исходным условием защиты коммерческой тайны, является право собственности на нее, полученное хозяйствующим субъектом на основаниях, предусмотренных законом».
Между тем законодатель достаточно часто оперирует термином «тайна» и семантически созвучными с ним терминами «конфиденциальный», «секретный» и т. п. По данным, приводимым в литературе, уже сегодня в законодательных и подзаконных нормативных актах фигурирует более сорока видов тайн, и их число продолжает расти.
Используемый в текстах нормативно – правовых актов термин «тайна» с прилагательными типа «коммерческая», «служебная», «банковская», «аудиторская», «врачебная», «государственная» и т. п., употребляется как синоним сведений, которые неизвестны или должны быть неизвестны третьим лицам. Таким образом, тайна в легальной интерпретации – это информация, доступ к которой ограничен.
Чаще всего применяется формула «сведения, составляющие» ту или иную разновидность тайны. Данная формула положена, в частности, в основу дефиниций коммерческой и служебной тайны (п. 1 ст. 139 ГК РФ), банковской тайны (п. 2 ст. 857 ГК РФ), аудиторской тайны (п. 3 ст. 8 Федерального закона «Об аудиторской деятельности»).
Несколько иные формулировки используются в отношении, например, государственной тайны и тайны страхования. В первом случае – это защищаемые государством сведения (ст. 2 Закона РФ «О государственной тайне»), а во втором – сведения о страхователе, полученные страховщиком (ст. 946 ГК РФ).
В отношении других видов тайн применяются словосочетания «сведения» о чем-либо. Так, врачебной тайной являются, в частности, сведения о наличии у гражданина психического расстройства (ст. 9 Закона РФ «О психиатрической помощи и гарантиях прав граждан на ее оказание»).
Приведенные примеры позволяют сделать вывод о том, что законодатель рассматривает тайну в широком смысле в качестве объективно существующих, но неизвестных третьим лицам сведений о чем-либо.
Информация, точнее, сведения, посредством которых строится юридическая модель тайны, видимо, не единственный объективный эквивалент, которым может оперировать правовая наука, определяя существо тайны. Специфика отношений, которые складываются в обществе по поводу информации, лежащей в основе употребляемого законодателем термина «тайна», не может не отражать универсальных закономерностей, открытых в иных областях научных знаний, в частности, в теории информации.
Зададим в этой связи вопрос о том, устраняют ли у третьих лиц неизвестные им сведения, неопределенность их представления о чем-либо? Строго говоря, не устраняют. Такие сведения являются информацией только для лиц, имеющих к ним доступ. Данное утверждение будет тем более справедливо, если рассматривать информацию как знание, как меру устранения неопределенности представления о чем-либо. Следовательно, неизвестность (незнание) это не информация, а нечто ей противоположное. В теории информации (синтаксический аспект) это нечто обозначается как мера неопределенности сведений и именуется энтропией. Таким образом, логично предположить, что тайна выступает в качестве информации только для обладателя последней, но для третьих лиц до момента получения соответствующих сведений такая тайна будет выступать в качестве «энтропии». Говоря иначе, закрытая информация для ее обладателя не тайна, но и для третьих лиц не информация. В этом проявляется диалектика феномена тайны, ее двойственный, полярный характер, который обусловлен наличием механизма доступа к сведениям, основанного на запретах и позитивных обязываниях, устанавливаемых законодателем в отношении третьих лиц и обладателей закрытых сведений соответственно.
Отмеченное выше позволяет сделать вывод о том, что понятие тайны несводимо к информации. Тайна– это не информация, а правовой режим информации. Поэтому информация (сведения) не может составлять тайны, как это зафиксировано в ряде законодательных актов, в том числе и в ГК РФ, она может находиться в тайне, т. е. особом правовом режиме.
Информации, находящейся в тайне и относимой в разряд как конфиденциальной, так и государственной тайны, присущ ряд признаков, в числе которых выделяются:
– ценность скрываемых сведений, которая обусловлена спецификой их содержания и/ или фактором их неизвестности третьим лицам;
– отсутствие свободного доступа к сведениям на законных к тому основаниях;
– наличие превентивных мер, принимаемых обладателем сведений к охране их от доступа третьих лиц.
Обращаясь к первому из названных признаков, следует подчеркнуть его значимость для раскассирована закрытых сведений по видам тайн, в режимах которых эти сведения могут находиться. Ценностный фактор сведений проявляется в двух взаимно связанных аспектах. Первый аспект характеризует содержательную сторону информации, которая выступает предметом специфических интересов субъектов, не заинтересованных в ее преждевременном раскрытии, и не готовых или не имеющих права это сделать под угрозой наступления неблагоприятных последствий. Примером подобного рода информации являются данные о секретных изобретениях. Второй аспект формально не связан с содержанием информации, ибо в этом случае ценность будет представлять не содержательная сторона сведений, хотя от нее и не уйти, а фактическая возможность доступа к ней в порядке и на условиях, продиктованных ее обладателем, который готов и имеет право это сделать.
Между обозначенными аспектами ценностного фактора информации существует тесная связь, и они не могут рассматриваться изолированно, поскольку это две стороны одной медали. В зависимости от характера и содержания информации превалирует тот или иной аспект, которому законодатель придает правовое значение. Так, сведения, чья ценность состоит в неизвестности их третьим лицам, а содержание может быть доведено до сведения их неограниченного круга без угрозы наступления неблагоприятных последствий, могут легально выступать в качестве товара и тем самым участвовать в хозяйственном обороте наряду с другими благами, признаваемыми объектами гражданских прав.
Отсутствие доступа к информации, за исключением легальной возможности осуществления подобного действия, выступает вторым признаком информации, находящейся в тайне. Этот признак характеризует меру свободы получения сведений, обладатель которых притязает на их роль в качестве закрытых.
В этой связи следует различать санкционированный и несанкционированный доступ к информации.
Санкционированный доступ характеризуется законными основаниями получения закрытых сведений, например, путем знакомства с ними в силу прямых служебных обязанностей. Данный вид доступа не порочит конфиденциальности или секретности сведений.
Несанкционированный доступ характеризуется противоправными действиями по сбору сведений, находящихся в тайне, например, путем хищения документов, содержащих данные о потенциально патентоспособном техническом решении.
Третьим признаком информации, находящейся в тайне, выступают преднамеренные действия ее обладателя, свидетельствующие о принятии им мер, направленных на охрану конфиденциальности или секретности сведений и пресечении несанкционированного доступа к ним. Характер данных мер может быть самым различным. Это могут быть организационные, технические, режимные, правовые и иные меры. Главное требование, предъявляемое к ним, – превентивность.
Правовой режим сведений, находящихся в тайне, коренным образом отличается от правового режима, установленного в отношении охраняемых результатов интеллектуальной деятельности. Это отличие проявляется в следующем:
– во-первых, в особенностях объекта, в отношении которого устанавливается соответствующий правовой режим. Формально юридически информация, находящаяся в тайне, не отнесена к числу объектов интеллектуальной собственности (ст. 138 ГК РФ), что в целом является верным решением законодателя, поскольку не информация является частью интеллектуальной продукции, а результаты интеллектуальной деятельности выступают одной из сторон проявления информации;
– во-вторых, в противоположной направленности интересов обладателя информации, содержащей сведения закрытого характера, и интересов обладателя информации, представляющей собой результат интеллектуальной деятельности. Первый из них заинтересован в принятии мер, препятствующих распространению соответствующих сведений, и обязан принимать эти меры, а второй заинтересован в распространении интеллектуального продукта, а в ряде случаев и обязан это делать;
– в-третьих, в различных юридических механизмах охраны прав и интересов обладателя результата интеллектуальной деятельности и обладателя сведений закрытого характера. В случае с информацией, содержанием которой выступают закрытые сведения, юридический механизм охраны интересов ее обладателя будет основываться не на запрете использования верифицированного результата интеллектуальной деятельности третьими лицами, а на запрете на доступ к неверифицированным сведениям третьих лиц, понимаемом как блокирование техническими и иными средствами действий по «снятию» информации, осуществляемое силами фактического ее обладателя. Здесь налицо альтернативный исключительному праву вариант механизма охраны информации от ее несанкционированного использования, именуемый обычно фактической монополией. Преднамеренно скрываемые сведения невозможно заключить в рамки исключительных прав, поскольку фактор их неизвестности не позволяет установить самого содержания информации в качестве объекта охраны, т. е. формализовать объективные границы тайны и идентифицировать ее без угрозы раскрытия. В данном случае нельзя, как это сделано в отношении результатов интеллектуальной деятельности, нормативно определить меру возможного поведения обладателя информации, кроме общего правила об установлении этой меры им самим или специальных правил, определяющих последствия распространения закрытых сведений с точки зрения нанесения ущерба, вследствие такого распространения.
Исключение от использования и исключение от доступа – внешне схожие термины, но эта схожесть не может служить основанием считать второй из них содержанием некого исключительного права, поскольку у обладателя закрытой информации нет самого субъективного права, а имеется лишь общее дозволение или позитивное обязывание на сокрытие от третьих лиц тех сведений, которые представляют для ее обладателя коммерческую или иную ценность или угрозу его интересам и безопасности.
Режимы конфиденциальной информации. В действующем законодательстве России отсутствует единое понятие конфиденциальной информации, равно как и четкое определение ее структурного состава. Согласно ст. 2 Федерального закона «Об информации, информатизации и защите информации» и ст. 2 Федерального закона «Об участии в международном информационном обмене» в качестве конфиденциальной признается документированная информация, доступ к которой ограничивается в соответствии с законодательством Российской Федерации.
Таможенный кодекс РФ определяет конфиденциальную информацию как информацию, не являющуюся общедоступной и могущей нанести ущерб правам и охраняемым законом интересам представившего ее лица.
Что касается структуры относящихся к конфиденциальным сведений, то она также отличается разнообразием подходов законодателя. В Федеральном законе «Об информации, информатизации и защите информации» предпринята попытка обозначения круга сведений конфиденциального характера, но прямо об этом сказано только в отношении персональных данных и опосредованно в отношении информации о частной жизни, информации, нарушающей личную тайну, семейную тайну, тайну переписки, телефонных переговоров, почтовых, телеграфных и иных сообщений физического лица без его согласия, кроме как на основании судебного решения. Большей упорядоченностью отличается перечень сведений конфиденциального характера, утвержденный Указом Президента РФ от 6 марта 1997 г. № 188. В этот перечень включены:
– персональные данные – сведения о фактах, событиях и обстоятельствах частной жизни гражданина, позволяющие идентифицировать его личность, за исключением сведений, подлежащих распространению в средствах массовой информации в установленных федеральным законом случаях;
– тайна следствия и судопроизводства;
– служебная тайна – служебные сведения, доступ к которым ограничен органами государственной власти в соответствии с ГК РФ и федеральными законами;
– профессиональная тайна – сведения, связанные с профессиональной деятельностью, доступ к которым ограничен в соответствии с Конституцией РФ и федеральными законами (врачебная, нотариальная, адвокатская тайна, тайна переписки, телефонных переговоров, почтовых отправлений, телеграфных и иных сообщений);
– коммерческая тайна – сведения, связанные с коммерческой деятельностью, доступ к которым ограничен в соответствии с ГК РФ и федеральными законами;
– сведения о сущности изобретения, полезной модели или промышленного образца до официальной публикации информации о них.
Таким образом, специфику правового режима конфиденциальной информации следует искать в особенностях режимов отдельных блоков закрытых сведений, которые законодатель относит к тем или иным разновидностям тайн. Покажем эти особенности применительно к коммерческой и служебной тайне, банковской тайне, персональным данным и сведениям о сущности некоторых объектов промышленной собственности.
Коммерческая тайна. Согласно п. 1 ст. 139 ГК РФ информация составляет коммерческую тайну в случае, когда информация имеет действительную или потенциальную коммерческую ценность в силу неизвестности ее третьим лицам, к ней нет свободного доступа на законном основании и обладатель информации принимает меры к охране ее конфиденциальности. Сведения, которые не могут составлять коммерческую тайну, определяются законом и иными правовыми актами.
Из этого определения вытекают юридически значимые признаки информации, наличие которых придает ей режим коммерческой тайны. Такими признаками выступают:
– неизвестность информации третьим лицам;
– недоступность информации третьим лицам.
Первый из названных признаков является фактором, который придает информации действительную или потенциальную коммерческую ценность, т. е. сообщает ей качество товара, способного выступать источником получения прибыли. Факт приобретения информации, равнозначный знакомству с субъективно новыми сведениями на предложенных их обладателем условиях, будет свидетельствовать о действительной (реальной) ценности этих сведений.
Потенциальной коммерческой ценностью информация будет обладать в случае ее невостребованности возможными приобретателями в данный период в силу, например, недостаточности усилий обладателя закрытых сведений, направленных на пропаганду эффекта от их применения. Будучи востребованной, информация из разряда потенциально ценной перейдет в действительно ценную. При этом важна лишь коммерческая сторона ценности информации, отражающая ее прагматическое свойство служить источником получения прибыли, а, скажем, не научная, которая в сфере товарно-денежных отношений не является или очень редко является надлежащим критерием ценности.
Второй из выделенных признаков информации– ее недоступность, характеризует меру свободы получения сведений. Мера свободы доступа к информации определяется ее обладателем путем установления соответствующих правил обращения к закрытым сведениям.
Перечень сведений, которые не могут находиться в режиме коммерческой тайны, установлен Постановлением Правительства РСФСР от 5 декабря 1991 г. № 35. Это сведения, которые содержатся в учредительных документах и уставах предприятий или учреждений; в документах, дающих право заниматься предпринимательской деятельностью; в документах о платежеспособности; в справках об уплате налогов и обязательных платежах; сведения по установленным формам отчетности о финансово-хозяйственной деятельности и иные сведения, необходимые для проверки правильности исчисления и уплаты налогов и других обязательных платежей в государственный бюджет России; информация о численности, составе работающих, их заработной плате и условиях труда, а также о наличии свободных рабочих мест; данные о загрязнении окружающей среды, нарушении антимонопольного законодательства, несоблюдении безопасных условий труда, реализации продукции, причиняющей вред здоровью населения, а также о других нарушениях законодательства и размерах причиненного при этом ущерба; сведения об участии должностных лиц предприятия в кооперативах, малых предприятиях, товариществах, акционерных обществах, объединениях и других организациях, занимающихся предпринимательской деятельностью.
Кроме того, государственным и муниципальным предприятиям до и в процессе приватизации запрещено относить к коммерческой тайне данные о размерах имущества предприятия и его денежных средствах; о вложении средств в доходные активы (ценные бумаги) других предприятий, в процентные облигации и займы, в уставные фонды совместных предприятий; о кредитных, торговых и иных обязательствах предприятия, вытекающих из законодательства РФ и заключенных им договоров, о договорах с кооперативами, иными негосударственными предприятиями, творческими и временными трудовыми коллективами, а также отдельными гражданами.
Приведенный перечень не является закрытым, более того, он может применяться в ограниченных случаях, определенных целями издания Постановления Правительства РСФСР № 35, в качестве которых названы: обеспечение деятельности государственной налоговой службы, правоохранительных и контролирующих органов, а также предупреждение злоупотреблений в процессе приватизации.
В ряде федеральных законов имеются нормы, содержащие свои составы сведений, как относимых, так и не включаемых в число закрытых и находящихся в режиме коммерческой тайны. Так, согласно п. 4 ст. 10 Федерального закона «О бухгалтерском учете» содержание регистров бухгалтерского учета и внутренней бухгалтерской отчетности является коммерческой тайной. В соответствии с п. 7 ст. 19 Федерального закона «О благотворительной деятельности и благотворительных организациях» сведения о размерах и структуре доходов благотворительной организации, а также сведения о размерах ее имущества, ее расходах, численности работников, об оплате их труда и о привлечении добровольцев не могут составлять коммерческую тайну.
Служебная тайна. Данная разновидность тайны по смыслу ст. 139 ГК РФ находится в одном ряду с коммерческой тайной, и ей, соответственно, должны быть присущи все признаки режима последней. Однако подобный подход законодателя вряд ли может быть признан оптимальным, поскольку акцент на наличие действительной или потенциальной коммерческой, а не служебной ценности сведений нивелирует самостоятельность института служебной тайны. Очевидно, что подобная самостоятельность должна конституироваться исходя из своеобразия служебных интересов организаций и учреждений по отношению к их коммерческим интересам. Соответственно критерием разграничения сведений, находящихся в режиме коммерческой или служебной тайны, должен быть характер интересов обладателя информации, охраняемых посредством ее закрытия. Если раскрытие информации повлечет за собой ущерб коммерческим интересам ее обладателя, налицо состав сведений, подлежащий установлению в его отношении режима коммерческой тайны. Если подобное раскрытие имеет следствием ущерб служебным интересам (интересам службы в широком смысле, включающим и служебные интересы коммерческих организаций), мы можем говорить о составе сведений, подлежащем установлению в его отношении режима служебной тайны.
В то же время признаки неизвестности информации и недоступности к ней третьих лиц должны выступать в качестве основополагающих при придании сведениям служебного характера режима служебной тайны. При этом неизвестность информации, если пользоваться аналогией режима коммерческой тайны, должна придавать служебным сведениям некую ценность, т. е. сообщать им качество полезности, при исполнении служебных обязанностей и принятии управленческих решений которого было бы невозможно достичь при общеизвестном характере этих сведений.
В отношении недоступности служебной информации третьим лицам, которая, как было показано выше, определяется мерой свободы доступа, оформляемой правилами обращения к закрытым сведениям, действующее законодательство не содержит ясно сформулированной позиции и прежде всего по вопросу о том, кто определяет порядок доступа к конфиденциальным сведениям служебного характера и кто, собственно, управомочен закрывать их. По смыслу Указа Президента РФ от 6 марта 1997 г. № 188 доступ к служебным сведениям ограничивается органами государственной власти, а согласно ст. 139 ГК РФ любым обладателем информации, «составляющей» служебную тайну. Представляется, что сведения служебного характера могут формироваться и циркулировать не только в органах государственной власти, но и в любых иных учреждениях и организациях, которые вправе самостоятельно диктовать в своих же интересах правила доступа к сведениям с целью сохранения их конфиденциальности и тем самым служебной ценности.
Действующим законодательством не установлен исчерпывающий состав сведений, требующих их закрытия в режиме служебной тайны. Между тем в отдельных федеральных законах содержатся нормы, позволяющие говорить об имеющей место демаркации, осуществленной законодателем в отношении коммерческой и служебной тайны. Так, согласно п. 2 ст. 12 Федерального закона «Об основах государственной службы Российской Федерации» поступающие в органы государственной налоговой службы сведения о полученных государственными служащими доходах и имуществе, принадлежащем им на праве собственности, составляют служебную тайну. Режим служебной тайны распространяется согласно ст. 155 УК РФ в отношении фактов усыновления (удочерения).
Перечень сведений, которые не могут быть отнесены к разряду служебной информации ограниченного распространения, определен в Постановлении Правительства РФ от 3 ноября 1994 г. № 1233. В этот перечень включены: акты законодательства, устанавливающие правовой статус государственных органов, организаций, общественных объединений, а также права, свободы и обязанности граждан, порядок их реализации; сведения о чрезвычайных ситуациях, опасных природных явлениях и процессах, экологическая, гидрометеорологическая, гидрогеологическая, демографическая, санитарно-эпидемиологическая и другая информация, необходимая для обеспечения безопасного существования населенных пунктов, граждан и населения в целом, а также производственных объектов; описание структуры органа исполнительной власти, его функций, направлений и форм деятельности, а также его адрес; порядок рассмотрения и разрешения заявлений, в том числе юридических лиц: сведения об исполнении бюджета и использования других государственных ресурсов, о состоянии экономики и потребностей населения; документы, накапливаемые в открытых фондах библиотек и архивов, информационных системах организации, необходимые для реализации прав, свобод и обязанностей граждан.
Банковская тайна. Банковская тайна как режим сведений, не подлежащих разглашению их третьим лицам, представляет собой самостоятельный вид тайны. В отличие от сведений служебного или коммерческого характера, чья ценность определяется в первую очередь фактором их неизвестности, неизвестность сведений, находящихся в режиме банковской тайны, не является определяющим ее признаком, хотя он и должен присутствовать в качестве элемента, присущего любой из разновидностей тайн.
Статьей 857 ГК РФ установлено, что банк гарантирует тайну банковского счета и банковского вклада, операций по счету и сведений о клиенте. Сведения, составляющие банковскую тайну, могут быть предоставлены только самим клиентам или их представителям. Государственным органам и их должностным лицам такие сведения могут быть предоставлены исключительно в случаях и в порядке, предусмотренных законом. Аналогичное правило содержится и в ст. 26 Федерального закона «О банках и банковской деятельности», которая расширила регулятивную сферу отношений ст. 857 ГК РФ, распространив обязанность гарантии тайны не только на банки, но и на иные кредитные (небанковские) организации. Кроме того, в режиме банковской тайны должны находиться сведения об операциях, счетах и вкладах не только клиентов, но и корреспондентов.
Таким образом, законодатель очертил круг сведений, в отношении которых должен быть установлен режим конфиденциальности. Ценность этих сведений определяется прежде всего их содержанием, которое фиксируется специальными договорами, опосредующими расчетные и кредитные отношения, а также отражается в механизмах движения денежных ресурсов.
Информация, находящаяся в режиме банковской тайны, характеризуется, помимо ценностного аспекта, содержания сведений и мерой свободы их получения. Сегодня сфера санкционированного доступа к сведениям, находящимся в режиме банковской тайны, как, впрочем, и других тайн, значительно расширена. Это произошло вследствие принятия Федерального закона «О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем». Согласно ст. 9 названного Закона предоставление по запросу уполномоченного органа информации и документов органами государственной власти РФ, органами государственной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления и Центральным банком РФ в целях и порядке, которые предусмотрены федеральным законом, не являются нарушением служебной, банковской, налоговой и коммерческой тайны. Данная норма получила развитие в ст. 3 Федерального закона «О внесении изменений и дополнений в законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона „О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем“», дополнившей ст. 26 Федерального закона «О банках и банковской деятельности» правилом, в соответствии с которым информация по операциям юридических лиц, граждан, осуществляющих предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, и физических лиц, предоставляется кредитными организациями в уполномоченный орган, осуществляющий меры по противодействию легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем. Указанную информацию уполномоченный орган не вправе раскрывать третьим лицам.
Персональные данные. К персональным данным (информации о гражданах) согласно ст. 2 Федерального закона «Об информации, информатизации и защите информации» относятся сведения о фактах, событиях и обстоятельствах жизни гражданина, позволяющие идентифицировать его личность. Это могут быть сведения, касающиеся биографических данных лица, сведения об имущественном, образовательном, семейном положении, сведения о состоянии здоровья, о месте жительства гражданина, о судимости и т. п.
В соответствии с п. 1 ст. 11 Федерального закона «Об информации, информатизации и защите информации» персональные данные отнесены к категории конфиденциальной информации, что обусловлено тесной связью сведений, относящихся к конкретному человеку, с его правом на неприкосновенность частной жизни, т. е. той особой сферы семейных, бытовых, личных и интимных отношений, которая не подлежит контролю со стороны государства. Это право не абсолютно и в случаях, установленных законом, может быть ограничено. Подобное ограничение продиктовано вынужденной необходимостью, связанной с решением проблем борьбы с преступностью, защитой прав, здоровья граждан и т. п.
Таким образом, правовой режим персональных данных должен основываться на разрешении объективно существующего противоречия между неприкосновенностью частной жизни и вынужденной необходимостью сбора, хранения, использования и передачи определенных сведений об этой жизни. Составы этих сведений, оформленные соответствующими перечнями, в случае включения их в различного рода информационные ресурсы должны быть закреплены на уровне федерального закона. Для всех видов юридически значимых действий с персональными данными должен быть присущ принцип единства их целевого назначения, который означает, что персональные данные хранятся, используются и передаются только для достижения тех целей, ради которых они собирались.
Правовое регулирование отношений на каждой из стадии работы с персональными данными имеет свою специфику.
На стадии сбора сведений, составляющих персональные данные, должно соблюдаться правило, согласно которому персональные данные, за исключением случаев, предусмотренных законодательством, должны быть получены от лица, к которому они относятся. Это правило нашло отражение, в частности, в п. 3 ст. 86 Трудового кодекса РФ, согласно которому все персональные данные работника следует получать у него самого. Если персональные данные работника возможно получить только у третьей стороны, то работник должен быть уведомлен об этом заранее, и у него должно быть получено письменное согласие.
В ряде случаев действующее законодательство содержит запреты на сбор отдельных сведений. Так, в соответствии с п. 2 ст. 8 Федерального закона «Об основах государственной службы Российской Федерации» запрещаются сбор и внесение в личные дела и реестры государственных служащих сведений об их политической и религиозной принадлежности, а также о частной жизни.
Хранение информации, носящей характер персональных данных, должно обеспечивать исключение возможности несанкционированного доступа к ней. Это достигается выбором соответствующей формы хранения, которая позволяет безошибочно идентифицировать конкретного субъекта в течение определенного периода его жизнедеятельности. Данный период, по общему правилу, не должен превышать срока, определяемого потребностями, для удовлетворения которых осуществлялся сбор персональных данных.
Важным вопросом, который необходимо решить при хранении персональных данных, является вопрос о доступе лиц к своим персональным данным и их корректировке в необходимых случаях.
Наиболее последовательно указанный вопрос решен в ст. 89 Трудового кодекса РФ в отношении персональных данных, хранящихся у работодателя. Согласно нормам названной статьи работники, в частности, имеют право на полную информацию об их персональных данных и обработку этих данных; свободный бесплатный доступ к своим персональным данным, включая право на получение копий любой записи, содержащей персональные данные работника, за исключением случаев, предусмотренных федеральным законом; требование об исключении или исправлении неверных или неполных персональных данных.
Использование персональных данных должно осуществляться в пределах целей их сбора и объема потребностей применения. Это отвечает принципу единства целевого назначения сведений, составляющих персональные данные. В действующем законодательстве существуют правила, указывающие на необходимость использования персональных данных по целевому назначению. Согласно ст. 88 Трудового кодекса РФ в обязанность работодателя входит предупреждение лиц, получающих персональные данные работника, о том, что эти данные могут быть использованы лишь в целях, для которых они сообщены, и требование от этих лиц подтверждения того, что это правило соблюдено.
Передача персональных данных – в настоящее время широко распространенное явление, и в этой связи проблема нормативного закрепления порядка распространения сведений персонального характера весьма актуальна. Здесь возникает достаточно широкий перечень вопросов, разрешение которых связано прежде всего, с определением оснований передачи таких сведений, круга субъектов, которым передаются данные и которые их передают, видов персональных данных, подлежащих передаче, форм и условий передачи. Очевидно, что передача сведений персонального характера может допускаться лишь в случаях и порядке, установленных законодательством. Примером тому служит правило п. 1 ст. 6 Федерального закона «О государственной регистрации юридических лиц», в соответствии с которым паспортные данные физических лиц и их идентификационные номера налогоплательщиков могут быть предоставлены исключительно по запросам органов государственной власти, в соответствии с их компетенцией.
Сведения о сущности объектов промышленной собственности. Одной из объективно существующих проблем на современном этапе развития правовой охраны объектов промышленной собственности является проблема установления правового режима тех из них, сущность которых в интересах государства или заявителя не подлежит преждевременному раскрытию. Это прежде всего относится к техническим изобретениям в различных областях человеческой деятельности. Существо данной проблемы связано, с одной стороны, со значительной ролью, которую играет институт патентной охраны, призванный в интересах национальной экономики и заявителя способствовать распространению информации о созданном изобретении и стимулировать условия его использования. С другой стороны, существует порядок охраны государственных секретов, который направлен на то, чтобы сохранять в режиме конфиденциальной информацию о достигнутых результатах в отдельных отраслях науки и техники.
В общем виде сущность изобретения проявляется в совокупности сведений, которые позволяют от абстрактного знания, или, говоря другими словами, идеального технического решения, перейти к материальному объекту, существующему в форме конкретного технического устройства, способа, вещества, штамма микроорганизма, культуры клеток растений и животных, либо применить известное ранее устройство, способ, вещество, штамм по новому назначению. Сущность изобретения отражается в его формуле, призванной установить как сам объект правовой охраны, так и объем прав на использование этого объекта. Объект правовой охраны (объект изобретения) определяется посредством его структурно – функционального описания или через соответствующую характеристику решения. Российская правовая традиция следует по последнему пути, имеющему в основе классическую немецкую систему построения формулы изобретения. В данном случае сущность изобретения будет зафиксирована через целевой признак, отражающий решенную автором изобретения проблему (техническую задачу) и ход ее решения.
Основаниями сохранения сущности изобретения в тайне выступают определенные предпосылки, позволяющие отнести решенную техническую задачу в разряд информации, не подлежащей доступу к ней третьих лиц. Очевидно, что данные предпосылки должны быть определены законом, а решение об отнесении того или иного заявленного изобретения к категории секретных надлежит принимать уполномоченным на это государственным органом.
Помимо отмеченных, элементами правового режима секретных изобретений должны выступать правовые средства, позволяющие регулярно или периодически рассматривать возможность их открытого применения, что вытекает из перспективы использования секретных изобретений не только для нужд обороны и безопасности государства, но и для хозяйственных потребностей.
Стремление сохранить сведения о сущности тех или иных, важных с точки зрения национальной безопасности технических решений, обусловлено специфическими интересами любого государства и некоторых его органов, не заинтересованных в преждевременном раскрытии решенных технических задач. Указанные аспекты вступают между собой в противоречие, которое должно быть разрешено соответствующими правовыми средствами. Арсенал этих средств должен быть направлен на регламентацию процедур оформления прав на секретные изобретения, опосредующих порядок их признания, особенности экспертизы и порядок рассекречивания. С указанными процедурами тесно связаны вопросы реализации прав заявителей на компенсацию ущерба, возникшего в результате признания заявленного решения секретным, ответственность за нарушение норм, регулирующих сферу охраны секретных изобретений, в том числе за раскрытие сущности изобретения, призванного секретным, третьим лицам.
Что касается интересов заявителя в неразглашении сущности технического решения, то эти интересы обусловлены прежде всего требованиями, предъявляемыми к новизне заявленного решения, определяемой через уровень техники, включающий любые сведения, ставшие общедоступными в мире до даты приоритета.
По общему правилу, общедоступными считаются сведения, содержащиеся в источниках информации, с которыми любое лицо может ознакомиться само или о содержании которого ему может быть сообщено законным путем. Сведения о техническом решении могут быть сделаны общедоступными различными способами, например путем публикации, устного сообщения, помещения экспоната на выставку.
Действующим российским законодательством предусмотрена так называемая льгота по новизне (абз. 7 п. 1. ст. 4 Патентного закона), в соответствии с которой не признается обстоятельством, препятствующим признанию патентоспособности изобретения, такое раскрытие информации, относящейся к изобретению, автором, заявителем или любым лицом, получившим от них прямо или косвенно эту информацию, при котором сведения о сущности изобретения стали общедоступными, если заявка подана не позднее шести месяцев с даты раскрытия информации. Это, так сказать, случай добросовестного раскрытия информации или самим автором или заявителем, или с их согласия. Угрозу представляют факты недобросовестного раскрытия информации о сущности технического решения третьими лицами в результате которых данное решение может быть опорочено, ибо льгота по новизне по российскому законодательству в этом случае не предусмотрена.
Режим информации, отнесенной к государственной тайне. Мера важности отдельных групп сведений, которые прямо влияют на безопасность государства, предопределяет необходимость выделения их в отдельный блок информации, подлежащей нахождению в режиме государственной тайны. Установление подобного режима является одним из существенных факторов обеспечения безопасности страны, ибо закрепляет отношения в сфере специфических интересов государства в рамках важнейших направлений его деятельности.
В отличие от иных режимов конфиденциальной информации, режим информации, отнесенной к государственной тайне, отличается более высокой степенью детализации нормативного опосредования. Существуют базовый закон, принятый в развитие п. 4 ст. 29 Конституции РФ и изданные на его основе многочисленные нормативные акты, детализирующие отраслевые и программно-целевые особенности применения института государственной тайны.
Согласно ст. 2 Закона РФ «О государственной тайне» государственная тайна представляет собой защищаемые государством сведения в области его военной, внешнеполитической, экономической, разведывательной, контрразведывательной и оперативно-розыскной деятельности, распространение которых может нанести ущерб безопасности Российской Федерации. Из этого определения вытекает несколько признаков информации, которая подпадает под режим государственной тайны.
Первым признаком является отраслевая (тематическая) принадлежность сведений, которые могут находиться в режиме государственной тайны. Этот признак детализирован в ст. 5 Закона РФ «О государственной тайне», где произведена дифференциация составов сведений, составляющих данную разновидность тайны, по основанию их принадлежности к:
– военной области;
– области экономики, науки и техники;
– области внешней политики и экономики;
– областям разведывательной, контрразведывательной и оперативно-розыскной деятельности.
В свою очередь каждый из составов сведений, относящихся к той или иной области, раскассирован на отдельные категории сведений.
Вторым признаком информации, находящейся в режиме государственной тайны, является наличие специфических мер государственной защиты, определенных законом категорий сведений. Этот признак реализован посредством:
– создания специальных органов защиты государственной тайны и возложения обязанностей по ее защите на иные органы государственной власти, организации, должностных лиц;
– установления специального порядка допуска должностных лиц и граждан к информации, находящейся в режиме государственной тайны;
– проведения комплекса мероприятий по сертификации средств защиты информации;
– обеспечения финансирования мероприятий по защите государственной тайны;
– осуществления контроля и надзора за обеспечением и защитой государственной тайны.
Третьим признаком выступает потенциальная способность нанесения ущерба безопасности Российской Федерации при распространении категорий сведений, определенных в соответствии с законом. В данном случае законодатель исключает, точнее говоря, не связывает, возникновение потенциального ущерба безопасности с такими действиями, как сбор, хранение и использование сведений, находящихся в режиме государственной тайны.
Признаки информации, находящейся в режиме государственной тайны, дают лишь общее представление о степени важности и влияния тех или иных категорий сведений на безопасность государства. Поэтому законодатель пошел по пути определения важности сведений, находящихся в режиме государственной тайны, через степень тяжести ущерба, который может быть причинен безопасности государства при их распространении (разглашении). Чем важнее сведения, тем больший ущерб их разглашением может быть причинен и тем выше должна быть степень секретности такой информации.
В соответствии со ст. 8 Закона РФ «О государственной тайне» установлены три степени секретности сведений, находящихся в режиме государственной тайны, и соответствующие этим степеням грифы секретности для носителей (материальных объектов, в которых сведения находят свое отображение в виде символов, образов, сигналов, технических решений и процессов) указанных сведений:
– особой важности;
– совершенно секретно;
– секретно.
Порядок определения размеров ущерба, который может быть нанесен безопасности государства вследствие распространения сведений, находящихся в режиме государственной тайны, и правила отнесения таких сведений к той или иной степени секретности устанавливаются Правительством РФ. Так, присвоение определенного грифа секретности регламентируется Правилами отнесения сведений, составляющих государственную тайну, к различным степеням секретности, утвержденными Постановлением Правительства РФ от 4 сентября 1995 г. № 870.
§ 4. Режим документированной информации
Понятие и признаки документированной информации. Документированная информация выступает одной из форм представления свободной информации. Легальное определение документированной информации закреплено в абз. 4 ст. 2 Федерального закона «Об информации, информатизации и защите информации». В соответствии с ним документированная информация (документ) представляет собой закрепленную на материальном носителе информацию с реквизитами, позволяющими ее идентифицировать. Более развернутое определение документа дается в ст. 1 Федерального закона «Об обязательном экземпляре документов», согласно которой документ – материальный носитель с зафиксированной на нем информацией в виде текста, звукозаписи (фонограммы), изображения или их сочетания, предназначенный для передачи во времени и пространстве в целях общественного использования и хранения.
Из данных определений вытекают три основных признака документа.
Первый из них – наличие материального носителя информации. В качестве таковых, в принципе, могут рассматриваться любые объекты материального мира, включая вещи и физические поля, в которых находят свое отражение определенные сведения. Одни и те же сведения могут быть зафиксированы на различных материальных носителях. Наибольшее распространение получили бумажные носители, документы, в которых информация представлена в электронно-цифровой форме (электронные документы), видео и звукозаписи.
Вторым признаком документированной информации является идентифицируемость зафиксированных на носителе сведений. Это достигается путем присовокупления к содержательной стороне сведений данных, именуемых реквизитами, которые позволяют установить источник и назначение информации, время ее документирования, а в ряде случаев и обеспечить защиту того или иного документа (электронная цифровая подпись). Реквизиты должны быть зафиксированы на том же материальном носителе, что и идентифицируемые сведения.
Третьим признаком документированной информации, который не нашел своего отражения в приведенных выше определениях, выступает возможность изменения форм ее закрепления. Данный признак проявляется в том, что информация, закрепленная на материальном носителе одного вида может быть одновременно представлена и на других видах носителей без угрозы утраты своего содержания и реквизитов. По существу, это возможность копирования информации.
Действующее информационное законодательство, и прежде всего базовый для сферы информационных отношений Федеральный закон «Об информации, информатизации и защите информации», закрепляет концепцию правового режима документированной информации, в основу которой положен институт вещного права собственности. В рамках этой концепции законодатель уходит от прямого установления режима информации, оперируя не термином «право на информацию», а используя термин «право на документ», что придает последнему режим объекта права собственности, хозяйственного ведения и оперативного управления (ст. 6 Федерального закона «Об информации, информатизации и защите информации»). Специальное субъективное право на информацию не вводится. Это свидетельствует о том, что в сфере правового регулирования информационных отношений сформирована, легализирована и признана господствующей «проприетарная» концепция информации, отождествляющая информацию с вещью. Подобное отождествление осуществлено прежде всего, с целью определения меры юридической власти конкретного лица в отношении принадлежащей ему информации. По мысли законодателя, обладатель информации, закрепленной на каком-либо материальном носителе, располагает юридически обеспеченной возможностью владеть, пользоваться и распоряжаться принадлежащими ему сведениями по своему усмотрению и в своем интересе, т. е. осуществляет хозяйственное господство над информацией. Важнейшим элементом подобного господства выступает возможность определять доступ к информации и диктовать его порядок. Фактически институт вещных прав призван играть роль инструмента доступа к тем или иным блокам сведений. Юридически «упаковав» информацию в материальный носитель и тем самым обособив отдельные ее блоки друг от друга, законодатель решил задачу, аналогичную по существу с вариантом закрытия информации, подменив фактическую монополию механизмом вещных прав. Но каковы последствия такой подмены, делают ли они данный вариант более оптимальным по сравнению с режимом фактической монополии? Представляется, что право собственности на документированную информацию и все те юридические возможности, которые вытекают из этого сугубо вещного права, как то: передача в хозяйственное ведение, оперативное управление, аренду, доверительное управление, в залог, дарение, наследование и т. п., не могут придать информации той ценности, какую придают фактор ее неизвестности третьим лицам и содержательная сторона сведений. Вещные права не являются и не могут являться юридическим инструментом, обеспечивающим надлежащую правовую охрану самих сведений, как содержательной стороны информации (формальная сторона охраняется нормами авторского права), поскольку содержанием нельзя ни владеть, ни пользоваться, ни распоряжаться в вещно-правовом смысле. Фиксация сведений на конкретном носителе ничего не меняет, ибо одни и те же сведения могут циркулировать по разным носителям, оставаясь инвариантными им. Представляется, что законодатель явно превысил границы применимости института права собственности, придав ему догматическое качество универсальности, позволяющее гарантированное использование указанного института для всех возможных объектов.
Сведения о лицах, предметах, фактах, событиях, явлениях и процессах юридически безразличны к возможностям собственника и иного титульного владельца материального носителя информации. Поэтому меры, принимаемые самим обладателем информации к охране ее конфиденциальности, не только эффективнее мер по наделению его титулом собственника, но и самый подходящий из возможных способов обеспечения охраны содержательной стороны информации. Еще один способ предусмотрен нормами законодательства об интеллектуальной собственности посредством применения механизма исключительного права.
Информация обретает режим документированной информации в результате прохождения процедуры документирования, которая является обязательным условием включения информации в систему информационных ресурсов. Эта процедура осуществляется в порядке, устанавливаемом органами государственной власти, ответственными за организацию делопроизводства, стандартизацию документов и их массивов, безопасность государства и преследует ряд конкретных целей, а именно:
– установить владельца информации;
– обеспечить условия защиты информации в процессе ее хранения, обработки и передачи.
Общие требования к документированию информации определены в ст. 5 Федерального закона «Об информации, информатизации и защите информации». В этой статье, в частности, содержится правило о моменте обретения документом, полученным из автоматизированной информационной системы, юридической силы. Законодатель связывает наступление данного момента с подписанием документа должностным лицом в порядке, установленном законодательством Российской Федерации. Указанная подпись может быть как графической (собственноручной), так и электронной.
Использование электронной цифровой подписи в электронных документах. Специфика применения электронной цифровой подписи в электронных документах получила закрепление в Федеральном законе «Об электронной цифровой подписи», установившем правила, соблюдение которых влечет признание равнозначности электронной подписи собственноручной. Применение электронной цифровой подписи становится легальным, если оно обусловлено наличием соответствующего программного обеспечения и существованием специально создаваемых систем сертификации и выдачи кодов (ключей). Для этих целей законом установлен ряд базовых понятий, которые положены в основу функционирования всей системы использования электронной цифровой подписи. В их числе понятия электронного документа, электронной цифровой подписи, закрытого и открытого ключа электронной цифровой подписи, сертификата ключа подписи, владельца и пользователя сертификата ключа подписи. Покажем содержание указанных понятий, раскрытое в ст. 3 Федерального закона «Об электронной цифровой подписи».
Электронный документ – документ, в котором информация представлена в электронно-цифровой форме.
Электронная цифровая подпись – реквизит электронного документа, предназначенный для защиты данного электронного документа от подделки, полученный в результате криптографического преобразования информации с использованием закрытого ключа электронной цифровой подписи и позволяющий идентифицировать владельца сертификата ключа подписи, а также установить отсутствие искажения информации в электронном документе.
Закрытый ключ электронной цифровой подписи – уникальная последовательность символов, известная владельцу сертификата ключа подписи и предназначенная для создания в электронных документах электронной цифровой подписи с использованием средств электронной цифровой подписи.
Открытый ключ электронной цифровой подписи – уникальная последовательность символов, соответствующая закрытому ключу электронной цифровой подписи, доступная любому пользователю информационной системы и предназначенная для подтверждения с использованием средств электронной цифровой подписи подлинности электронной цифровой подписи в электронном документе.
Сертификат ключа подписи – документ на бумажном носителе или электронный документ с электронной цифровой подписью уполномоченного лица удостоверяющего центра, которые включают в себя открытый ключ электронной цифровой подписи и которые выдаются удостоверяющим центром участнику информационной системы для подтверждения подлинности электронной цифровой подписи и идентификации владельца сертификата ключа подписи.
Владелец сертификата ключа подписи – физическое лицо, на которого удостоверяющим центром выдан сертификат ключа подписи и которое владеет соответствующим закрытым ключом электронной цифровой подписи, позволяющим с помощью средств электронной цифровой подписи создавать свою электронную цифровую подпись в электронных документах (подписывать электронные документы).
Пользователь сертификата ключа подписи – физическое лицо, использующее полученные в удостоверяющем центре сведения о сертификате ключа подписи для проверки принадлежности электронной цифровой подписи владельцу сертификата ключа подписи.
Обобщенная схема использования электронной цифровой подписи заключается в следующем. Отправитель электронного документа, являющийся владельцем сертификата ключа, создает с применением известного только ему закрытого ключа (кода) свою электронную подпись, т. е. специальную программу кодирования и направляет электронный документ с реквизитом в виде этой программы по электронной почте адресату. Лицо (лица), которому адресован данный документ с электронной цифровой подписью имеет возможность прочесть электронный документ и подтвердить правильность электронной подписи с помощью открытого ключа цифровой подписи. При этом получатель электронного документа лишен возможности воздействовать на содержательную сторону последнего путем внесения в него поправок, изменений и т. п.
Равнозначность электронной цифровой подписи собственноручной подписи в документе на бумажном носителе возникает при одновременном соблюдении трех условий.
Во-первых, сертификат ключа подписи, относящийся к этой электронной подписи, не утратил силу (действует) на момент проверки или на момент подписания электронного документа при наличии доказательств, определяющих момент подписания.
Во-вторых, подтверждена подлинность электронной цифровой подписи в электронном документе.
В-третьих, электронная цифровая подпись используется в соответствии со сведениями, указанными в сертификате ключа подписи.
Важнейшим интегрирующим элементом системы использования электронной цифровой подписи является сертификат ключа подписи, к содержанию, порядку выдачи и действию которого закон предъявляет особые требования.
Согласно ст. 6 Федерального закона «Об электронной цифровой подписи» сертификат ключа подписи должен содержать следующие сведения:
– уникальный регистрационный номер сертификата, даты начала и окончания срока действия сертификата, находящегося в реестре удостоверяющего центра;
– фамилию, имя и отчество владельца сертификата или псевдоним владельца;
– открытый ключ электронной цифровой подписи;
– наименование средств электронной цифровой подписи (например, программных средств, обеспечивающих создание электронной подписи с использованием закрытого ключа и ее подтверждение с использованием открытого ключа), с которыми используется данный открытый ключ электронной подписи;
– наименование и место нахождения удостоверяющего центра, выдавшего сертификат ключа;
– сведения об отношениях, при осуществлении которых электронный документ с электронной подписью будет иметь юридическое значение.
Сертификаты ключей подписи изготовляют и выдают удостоверяющие центры на основании заявления участника информационной системы. Требования к удостоверяющим центрам и их деятельности установлены в ст. 8-15 Федерального закона «Об электронной цифровой подписи».
Сертификат ключа подписи подлежит внесению удостоверяющим центром в реестр сертификатов ключей не позднее даты начала действия сертификата.
Для проверки принадлежности электронной цифровой подписи соответствующему владельцу сертификат ключа выдается пользователям с указанием даты и времени его выдачи, сведений о действии сертификата и сведений о реестре сертификатов ключей. В случае выдачи сертификата в форме документа на бумажном носителе этот сертификат оформляется на бланке удостоверяющего центра и заверяется собственноручной подписью уполномоченного лица и печатью удостоверяющего центра. В случае выдачи сертификата ключа в форме электронного документа этот сертификат должен быть подписан электронной цифровой подписью уполномоченного лица удостоверяющего центра.
Срок хранения сертификата ключа подписи в форме электронного документа в удостоверяющем центре определяется договором между удостоверяющим центром и владельцем сертификата ключа.
При этом обеспечивается доступ участников информационной системы в удостоверяющий центр для получения соответствующего сертификата.
Сертификат ключа подписи в форме документа на бумажном носителе хранится в порядке, установленном законодательством РФ об архивах и архивном деле.
При изготовлении сертификата ключа подписи удостоверяющий центр должен принять на себя по отношению к владельцу сертификата следующие обязательства:
– вносить сертификат ключа в реестр сертификатов ключей;
– обеспечивать выдачу сертификата ключа обратившимся к нему участникам информационных систем;
– приостанавливать действие сертификата ключа по обращению его владельца;
– уведомлять владельца сертификата ключа о фактах, которые стали известны удостоверяющему центру и которые существенным образом могут сказаться на возможности дальнейшего использования сертификата ключа.
Что касается владельца сертификата ключа, то он в свою очередь обязан:
– не использовать для электронной цифровой подписи открытые и закрытые ключи, если ему известно, что эти ключи используются или использовались ранее;
– хранить в тайне закрытый ключ электронной подписи;
– немедленно требовать приостановления действия сертификата ключа при наличии оснований полагать, что тайна закрытого ключа нарушена.
Действие сертификата ключа подписи может быть приостановлено, а сам сертификат может быть аннулирован.
Приостановление сертификата ключа осуществляется удостоверяющим центром на основании указания лиц или органов, обладающих таким правом в силу закона или договора. При этом период времени от поступления в удостоверяющий центр указания о приостановлении действия сертификата ключа до внесения соответствующей информации в реестр сертификатов должен устанавливаться согласно общему для всех владельцев сертификатов ключей правилу. Этот период может быть сокращен по соглашению между удостоверяющим центром и владельцем сертификата.
Действие сертификата ключа приостанавливается на исчисляемый в днях срок, если иное не установлено нормативными правовыми актами или договором. Удостоверяющий центр возобновляет действие сертификата ключа по указанию полномочного лица (органа). В случае, если по истечении срока приостановления действия сертификата не поступает указание о возобновлении его действия, он подлежит аннулированию. О приостановлении действия сертификата ключа удостоверяющий центр оповещает пользователей сертификатов ключей путем внесения в реестр сертификатов сведений, содержащих дату, время и срок приостановления действия сертификата. Извещение, кроме того, направляется владельцу сертификата ключа и полномочному лицу (органу), от которого получено указание о приостановлении действия сертификата.
Аннулирование сертификата ключа подписи производится удостоверяющим центром, выдавшим это сертификат. Основаниями, по которым сертификат ключа аннулируется, являются:
– истечение срока действия сертификата;
– утрата сертификатом соответствующих средств электронной подписи, используемых в информационных системах общего пользования, юридической силы;
– достоверные данные о прекращении действия документа, на основании которого оформлен сертификат ключа подписи;
– письменное заявление владельца сертификата ключа. Сертификат может быть аннулирован и по иным основаниям, установленным нормативными правовыми актами или соглашением сторон.
Об аннулировании сертификата ключа удостоверяющий центр оповещает пользователей сертификатов ключей путем внесения в реестр сертификатов сведений, содержащих дату и время аннулирования сертификата за исключением случаев аннулирования по основанию истечения срока действия сертификата. Владелец сертификата ключа и полномочное лицо (орган), от которого получено указание об аннулировании, должны быть извещены удостоверяющим центром о факте аннулирования сертификата ключа подписи.