7.1. Общая характеристика земельного законодательства. Категории земель. Право собственности и право пользования землей
Земля является уникальным, неповторимым объектом материального мира. Она никогда не сможет быть создана или воссоздана заново человеком. Земля является основой, базисом всего живого на ней. На земле произрастает растительность, обитают животные, в недрах земли находятся полезные ископаемые и подземные воды, на ее поверхности расположены водоемы, в конечном счете, на земле живет человек.
Земля является предметом правового регулирования многих отраслей права: конституционного права – при определении государственного суверенитета, налогового права – при взимании платы за землю, гражданского права – при регулировании сделок с землей и т. д. В экологическом праве земля выступает как один из компонентов окружающей среды, но наиболее важный. В Конституции РФ, принятой всенародным голосованием 12.12.1993 г., в ст. 9 закреплено «Земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в Российской Федерации как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории». Основной закон Российской Федерации выделяет землю из других компонентов окружающей среды, определяя, таким образом, ее особый правовой статус.
Основным нормативно-правовым актом, помимо Конституции РФ, является Земельный кодекс РФ от 25.10.2001 № 136-ФЗ (далее – ЗК РФ). Земельные правоотношения также регулируются Федеральным законом от 25.10.2001 № 137-ФЗ «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации», Федеральным законом от 24.07.2002 № 101-ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения», Федеральным законом от 10.01.2002 № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» и многими другими федеральными законами. В развитие федеральных законов принимаются Указы Президента РФ, постановления и распоряжения Правительства РФ, нормативно-правовые акты министерств и ведомств, например, Указ Президента РФ от 16.05.1997 № 485 «О гарантиях собственникам объектов недвижимости в приобретении в собственность земельных участков под этими объектами», постановление Правительства РФ от 02.01.2015 № 1 «Об утверждении Положения о государственном земельном надзоре», Распоряжение Правительства РФ от 03.03.2012 № 297-р «Об утверждении Основ государственной политики использования земельного фонда Российской Федерации на 2012–2020 годы», приказ Минэкономразвития РФ от 23.06.2005 № 138 «Об утверждении Методических рекомендаций по государственной кадастровой оценке земель особо охраняемых территорий и объектов» и т. д.
Как закреплено в ст. 72 Конституции РФ, в совместном ведении РФ и ее субъектов находятся вопросы природопользования. В соответствии с этим положением субъекты Российской Федерации вправе осуществлять нормативно-правовое регулирование отношений, связанных с использованием, управлением и охраной земель. Этим правом воспользовались многие субъекты РФ.
Объектом правового регулирования в экологическом праве являются земли и почвы. В экологическом праве чаще всего под термином «земля» понимается земля как природный объект и природный ресурс. В земельном праве объектами земельных отношений являются:
1) земля как природный объект и природный ресурс;
2) земельные участки;
3) части земельных участков.
Понятие земельного участка дано в ч. 3 ст. 6 ЗК РФ: Земельный участок как объект права собственности и иных предусмотренных земельным прав на землю является недвижимой вещью, которая представляет собой часть земной поверхности и имеет характеристики, позволяющие определить ее в качестве индивидуально определенной вещи.
Почва – это верхний слой земной коры. Ценность почвы, особенно земель сельскохозяйственного назначения, определяется ее плодородием. В ст. 1 Федерального закона от 16.07.1998 № 101-ФЗ «О государственном регулировании обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения» закреплено следующее определение: плодородие земель сельскохозяйственного назначения – это способность почвы удовлетворять потребность сельскохозяйственных культурных растений в питательных веществах, воздухе, воде, тепле, биологической и физико-химической среде и обеспечивать урожай сельскохозяйственных культурных растений. Чем выше плодородие почвы – тем выше экономическая ценность земли.
Каждый земельный участок, в соответствии с законодательством, должен принадлежать только к одной категории земель. В Российской Федерации все земли по целевому назначению подразделяются на семь категорий:
1) земли сельскохозяйственного назначения;
2) земли населенных пунктов;
3) земли промышленности, энергетики, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики, земли для обеспечения космической деятельности, земли обороны, безопасности и земли иного специального назначения (чаще употребляют название – земли промышленности и иного специального назначения);
4) земли особо охраняемых территорий и объектов;
5) земли лесного фонда;
6) земли водного фонда;
7) земли запаса.
Для каждой категории земель определяются приоритетные
направления использования, устанавливаются специфика управления и охраны земельных ресурсов каждой категории, дополнительные (помимо основных) права и обязанности правообладателей земельных участков.
Рассмотрим более подробно категории земель в Российской Федерации. Первая категория земель – земли сельскохозяйственного назначения – это земли, находящиеся за границами населенного пункта и предоставленные для нужд сельского хозяйства, а также предназначенные для этих целей. В составе земель сельскохозяйственного назначения выделяются (ст. 77 ЗК РФ):
– сельскохозяйственные угодья (пашни, залежи, пастбища, сенокосы, земли, занятые многолетними насаждениями (садами, виноградниками и другими);
– земли, занятые внутрихозяйственными дорогами, лесными насаждениями, коммуникациями, предназначенными для обеспечения защиты земель от негативного воздействия,
– земли, занятие водными объектами,
– земли, занятые зданиями, сооружениями, используемыми для производства, первичной переработки и хранения сельскохозяйственной продукции.
Правовой режим земель сельскохозяйственного назначения регламентируется главой XIV ЗК РФ, Федеральным законом от 24.07.2002 № 101-ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» и другими нормативно-правовыми актами.
Вторая категория земель – земли населенных пунктов. В соответствии со ст. 83 ЗК РФ землями населенных пунктов признаются земли, используемые и предназначенные для застройки и развития населенных пунктов. Границы городских, сельских населенных пунктов отделяют земли населенных пунктов от земель иных категорий. Границы населенных пунктов не могут пересекать границы муниципальных образований или выходить за их границы, а также пересекать границы земельных участков, предоставленных физическим или юридическим лицам. В соответствии со ст. 85 ЗК РФ в составе земель населенных пунктов выделяют следующие территориальные зоны:
1) жилые;
2) общественно-деловые (предназначены для застройки жилыми зданиями, объектами культурно-бытового и иного назначения);
3) производственные (предназначены для застройки административными зданиями, объектами культурно-бытового, образовательного, социального и иного назначения);
4) инженерных и транспортных инфраструктур (предназначены для застройки коммунально-складскими, промышленными и иными производственными объектами);
5) рекреационные (земельные участки, занятые парками, городскими лесами, городскими садами, скверами, озерами, прудами, водохранилищами и т. п.);
6) сельскохозяйственного использования (земли, занятые пашнями, многолетними насаждениями, а также сооружениями сельскохозяйственного назначения);
7) специального назначения (земли, занятые крематориями, кладбищами, скотомогильниками, объектами размещения отходов потребления и иными объектами);
8) военных объектов;
9) иные территориальные зоны.
У каждой территориальной зоны устанавливается единый
градостроительный регламент, т. е. правовой режим использования и охраны.
Основные нормативно-правовые акты, регламентирующие использование и охрану земель категории населенных пунктов – Земельный кодекс (глава XV), Градостроительный кодекс Российской Федерации от 29.12.2004 № 190-ФЗ. Правовое регулирование также осуществляется нормативно-правовыми актами федерального, регионального и местного уровня.
В соответствии со ст. 87 ЗК РФ к третьей категории земель относятся земли промышленности, энергетики, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики, земли для обеспечения космической деятельности, земли обороны, безопасности и земли иного специального назначения, которыми признаются земли, расположенные за границами населенных пунктов и использующиеся или предназначенные для обеспечения деятельности организаций и (или) эксплуатации объектов промышленности, энергетики, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики, объектов для обеспечения космической деятельности, объектов обороны и безопасности, осуществления иных специальных задач, права на которые возникли у участников земельных отношений по основаниям, предусмотренным федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации (далее – земли специального назначения). Земли специального назначения в зависимости от характера специальных задач, для решения которых они используются или предназначены, подразделяются:
1) на земли промышленности (земли, занятые заводами, фабриками, шахтами, рудниками и т. д.);
2) земли энергетики (земли, занятые ГЭС, АЭС, ТЭС и другими электростанциями, пунктами хранения ядерных материалов и радиоактивных веществ и т. д., обслуживающими их сооружениями и объектами);
3) земли транспорта (земли, занятые объектами железнодорожного, автомобильного, воздушного, морского, внутреннего водного и иных видов транспорта – железнодорожные пути, автомобильные дороги, объекты автомобильного сервиса, речные и морские вокзалы, аэропорты, аэродромы и т. д.);
4) земли связи, радиовещания, телевидения, информатики (земли, занятые эксплуатационными предприятиями связи, линиями связи и линиями радиофикации, инфраструктурой спутниковой связи и т. д.);
5) земли для обеспечения космической деятельности (земли, занятые объектами космической инфраструктуры, включая космодромы, стартовые комплексы и пусковые установки, районы падения отделяющихся частей ракет и т. д.);
6) земли обороны и безопасности (земли, предоставленные для размещения военных организаций, учреждений и других объектов, проведения учений и иных мероприятий; земли закрытых административно-территориальных образований (ЗАТО); земли обеспечения защиты и охраны Государственной границы Российской Федерации).
7) земли иного специального назначения.
Поскольку целевое назначение данной категории земель довольно разнообразно, то правовое регулирование осуществляется довольно большим массивом нормативно-правовых актов, среди которых можно выделить Закон РФ от 21.02.1992 № 2395-1 «О недрах», Федеральный закон от 10.01.2002 № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды», Федеральный закон от 08.11.2007 № 257-ФЗ «Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации», Федеральный закон от 10.01.2003 № 17-ФЗ «О железнодорожном транспорте в Российской Федерации», Федеральный закон от 07.07.2003 № 126-ФЗ «О связи», Закон РФ от 14.07.1992 № 3297-1 «О закрытом административно-территориальном образовании» и т. д.
Четвертая категория земель – земли особо охраняемых территорий и объектов. В соответствии со ст.94 ЗК РФ к землям особо охраняемых территорий относятся земли, которые имеют особое природоохранное, научное, историко-культурное, эстетическое, рекреационное, оздоровительное и иное ценное значение, которые изъяты в соответствии с постановлениями федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации или решениями органов местного самоуправления полностью или частично из хозяйственного использования и оборота и для которых установлен особый правовой режим.
К землям особо охраняемых территорий относятся земли:
1) особо охраняемых природных территорий (земли заповедников, в том числе биосферных, заказников, памятников природы, национальных и природных парков и т. д.);
2) природоохранного назначения (занятые некоторыми видами защитных лесов, и иные земли, выполняющие природоохранные функции);
3) рекреационного назначения (предназначенные и используемые для организации отдыха, туризма, физкультурно-оздоровительной и спортивной деятельности граждан – земельные участки, на которых находятся дома отдыха, пансионаты, кемпинги, объекты физической культуры и спорта, туристические базы, детские туристические станции, учебно-туристические тропы, трассы, детские и спортивные лагеря, другие аналогичные объекты);
4) историко-культурного назначения (земли, на которых расположены объекты культурного наследия народов Российской Федерации (памятники истории и культуры), в том числе объекты археологического наследия; земли, занятые достопримечательными местами; земли, занятые военными и гражданскими захоронениями);
5) особо ценные земли (земли, в пределах которых имеются типичные или редкие ландшафты, сообщества растительных, животных организмов, редкие геологические образования, земельные участки, предназначенные для осуществления деятельности научно-исследовательских организаций).
В главе XVII ЗК РФ содержится статья 96, закрепляющая правовое положение лечебно-оздоровительных местностей и курортов. Земли лечебно-оздоровительных местностей и курортов предназначены для лечения и отдыха граждан. В состав этих земель включаются земли, обладающие природными лечебными ресурсами, которые используются или могут использоваться для профилактики и лечения заболеваний человека.
Правовое регулирование данной категории земель осуществляется Федеральный закон от 14.03.1995 № 33-ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях», Федеральный закон от 23.02.1995 № 26-ФЗ «О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах», Федеральный закон от 25.06.2002 № 73-ФЗ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации» и т. д.
Пятая категория земель – земли лесного фонда. В ЗК РФ данной категории посвящена только одна статья 101, в которой закреплены виды земель лесного фонда. Основным правовым актом, регламентирующим использование и охрану земель, является Лесной кодекс от 04.12.2006 № 200-ФЗ.
Виды земель лесного фонда:
– лесные земли (земли, покрытые лесной растительностью либо не покрытые ею, но предназначенные для ее восстановления,
– гари, вырубки, прогалины и др.);
– нелесные земли (земли, предназначенные для ведения лесного хозяйства – дороги, просеки, болота и др.).
Земли водного фонда – шестая категория земель. Поскольку правовое регулирование использования и охраны водных объектов осуществляется водным законодательством, то ЗК РФ в ст. 102 содержит только определение данной категории земель – покрытые поверхностными водами, сосредоточенными в водных объектах, а также занятые гидротехническими и иными сооружениями, расположенными на водных объектах. Проще говоря, земли водного фонда – это дно водоемов.
И последняя, седьмая категория земель – земли запаса. К ним относятся земли, которые в основном не используются, за некоторым исключением – если земли запаса включены в границы охотничьих угодий, в случае выполнения работ, связанных с пользованием недрами на таких землях. Федеральным законодательством могут быть установлены и другие основания использования земель данной категории. Земли запаса могут находиться только в государственной или муниципальной собственности, и соответственно, физическим и юридическим лицам могут быть предоставлены только после перевода земельных участков из данной категории в другую. Правовая регламентация осуществления перевода земельных участков из одной категории в другую осуществляется на основании Федерального закона от 21.12.2004 № 172-ФЗ «О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую».
Право собственности на землю и право пользования землей. В ч. 2 ст. 9 Конституции РФ и в главе III ЗК РФ закреплено, что земельные участки могут находиться в государственной (федеральной и собственности субъектов РФ), муниципальной и частной собственности, соответственно, субъектами права собственности могут являться Российская Федерация, субъекты РФ, муниципальные образования, физические и юридические лица. Земельный кодекс в качестве субъектов права частной собственности на землю называет также иностранных лиц и лиц без гражданства, но в некоторых случаях они не могут обладать земельными участками на праве собственности (например, не могут приобретать в собственность земли сельскохозяйственного назначения). Земельное законодательство иногда ограничивает оборот земельных участков (ст. 27 ЗК РФ), т. е. в некоторых случаях земельные участки изымаются из оборота и могут находиться только в федеральной собственности (например, земли, занятые объектами организаций федеральной службы безопасности). Ограниченные в обороте земельные участки могут находиться в государственной и муниципальной собственности, а в случаях, установленных федеральными законами, в частной собственности (например, земли, занятые объектами космической инфраструктуры).
Пользование земельными участками в соответствии с главой IV ЗК РФ может осуществляться на праве аренды (ст. 22 ЗК РФ), праве ограниченного пользования чужим земельным участком (сервитут) (ст. 23 ЗК РФ), праве безвозмездного пользования земельным участком (ст. 24, 39.10 ЗК РФ), праве постоянного бессрочного пользования (ст. 39.9 ЗК РФ) и праве пожизненного наследуемого владения. Ранее в ЗК РФ содержалась статья 21 «Пожизненное наследуемое владение земельными участками», но с принятием Федерального закона от 23.06.2014 № 171-ФЗ «О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации» она утратила силу. Тем не менее, в соответствии с п. 1 ст. 3 Федерального закона от 25.10.2001 № 137-ФЗ «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации» право пожизненного наследуемого владения находящимися в государственной или муниципальной собственности земельными участками, приобретенное гражданином до дня введения в действие Земельного кодекса Российской Федерации, сохраняется. Таким образом, несмотря на то, что ст. 21 ЗК РФ утратила силу, право пожизненного наследуемого владения у граждан сохраняется.
Лица, обладающие земельными участками на вышеуказанных правах, не являются их собственниками. Земельный кодекс в ст. 5 дает следующие определения:
– землепользователи – лица, владеющие и пользующиеся земельными участками на праве постоянного (бессрочного) пользования или на праве безвозмездного пользования;
– землевладельцы – лица, владеющие и пользующиеся земельными участками на праве пожизненного наследуемого владения;
– арендаторы земельных участков – лица, владеющие и пользующиеся земельными участками по договору аренды, договору субаренды;
– обладатели сервитута – лица, имеющие право ограниченного пользования чужими земельными участками (сервитут). К правообладателям земельных участков земельный кодекс относит собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев, арендаторов и обладателей сервитута.
7.2. Охрана земель в Российской Федерации. Права и обязанности собственников земель, землепользователей и землевладельцев
Охране земель посвящена глава II ЗК РФ. Целями охраны земель являются предотвращение и ликвидация загрязнения, истощения, деградации, порчи, уничтожения земель и почв и иного негативного воздействия на земли и почвы, а также обеспечение рационального использования земель, в том числе для восстановления плодородия почв на землях сельскохозяйственного назначения и улучшения земель (ст. 12 ЗК РФ). Таким образом, мы можем выделить три направления охраны земель:
– предотвращение загрязнения, истощения, порчи и т. д.;
– восстановление земель;
– улучшение земель.
В соответствии со ст. 1 Федеральный закон от 16.07.1998 № 101-ФЗ «О государственном регулировании обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения» загрязнение почв – содержание в почвах химических соединений, радиоактивных элементов, патогенных организмов в количествах, оказывающих вредное воздействие на здоровье человека, окружающую среду, плодородие земель сельскохозяйственного назначения. Деградация почв представляет собой совокупность процессов, приводящих к изменению функций почвы как элемента природной среды, количественному и качественному ухудшению ее свойств и режимов, снижению природно-хозяйственной значимости земель.
Порча и уничтожение плодородного слоя почвы – частичное или полное разрушение почвенного покрова в результате умышленных или неосторожных действий, а также вследствие непринятия мер по предотвращению негативных последствий, вызванных антропогенными и природными факторами, характеризующееся ухудшением его физического и биологического состояния, а также снижением (потерей) плодородия почв, вследствие чего использование земельного участка невозможно либо требует введения специальных ограничений, включая консервацию земель для проведения мероприятий по восстановлению плодородия почв.
В целях охраны земель в соответствии со ст. 13 ЗК РФ собственники земельных участков, землепользователи, землевладельцы и арендаторы земельных участков обязаны проводить мероприятия:
1) по воспроизводству плодородия земель сельскохозяйственного назначения;
2) защите земель от водной и ветровой эрозии, селей, подтопления, заболачивания, вторичного засоления, иссушения, уплотнения, загрязнения химическими веществами, в том числе радиоактивными, иными веществами и микроорганизмами, загрязнения отходами производства и потребления и другого негативного воздействия;
3) защите сельскохозяйственных угодий от зарастания деревьями и кустарниками, сорными растениями, сохранению достигнутого уровня мелиорации.
Сохранения почв и их плодородия – одна из основных и важнейших обязанностей правообладателей земельных участков. В соответствии со ст. 8 правообладатели земельных участков обязаны:
– осуществлять производство сельскохозяйственной продукции способами, обеспечивающими воспроизводство плодородия земель сельскохозяйственного назначения, а также исключающими или ограничивающими неблагоприятное воздействие такой деятельности на окружающую среду;
– соблюдать нормы и правила в области обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения; представлять в установленном порядке в соответствующие органы исполнительной власти сведения об использовании пестицидов и агрохимикатов;
– содействовать проведению агрохимического, почвенного, фитосанитарного и эколого-токсикологического обследований земель сельскохозяйственного назначения;
– информировать соответствующие органы исполнительной власти о фактах деградации земель сельхозназначения и загрязнения почв на земельных участках, находящихся в их владении или пользовании и др.
В Российской Федерации ведется государственный учет показателей земель сельхозназначения. Государственный учет показателей состояния плодородия земель сельскохозяйственного назначения проводится в целях обеспечения органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, заинтересованных граждан и юридических лиц информацией о состоянии плодородия указанных земель. Законодатель закрепил порядок государственного учета состояния плодородия земель в приказе Минсельхоза России от 04.05.2010 № 150 «Об утверждении Порядка государственного учета показателей состояния плодородия земель сельскохозяйственного назначения».
Ухудшение состояния земель в результате водной и ветровой эрозии, иных негативных физических изменений, загрязнений химическими веществами является на сегодняшний момент серьезной проблемой. В соответствии с Федеральным законом от 18.06.2001 № 78-ФЗ «О землеустройстве» одной из целей землеустройства являются мероприятия по изучению состояния земель. Для реализации этой цели проводятся геоботанические, почвенные и другие обследования и изыскания, в результате которых выявляются факты ухудшения состояния земель.
Одно из действенных средств повышения продуктивности, увеличения плодородия земель является мелиорация. В Российской Федерации принят Федеральный закон от 10.01.1996 № 4-ФЗ «О мелиорации земель», в котором дано определение мелиорации – это коренное улучшение земель путем проведения гидротехнических, культуртехнических, химических, противоэрозионных, агролесомелиоративных, агротехнических и других мелиоративных мероприятий. В зависимости от того, какие проблемы необходимо решить для улучшения состояния земельного участка, каковы физические, химические, биологические характеристики земельного участка, к нему будут применяться различные типы мелиорации. Типы и виды мелиораций закреплены в главе II ФЗ «О мелиорации земель». Гидромелиорация земель направлена на регулирование водного, воздушного, теплового и питательного режимов почв. Данный тип мелиорации выбирают, когда нужно решить проблему, например, с излишне увлажненными или, наоборот, засушливыми землями. Для этого проводят мероприятия по отводу воды или, наоборот, подачи воды через мелиоративные системы.
Агролесомелиорация земель состоит в проведении комплекса мелиоративных мероприятий, обеспечивающих коренное улучшение земель посредством использования почвозащитных, водорегулирующих и иных свойств защитных лесных насаждений. Выделяют несколько видов агролесомелиорации, которые применяются также в зависимости от поставленных задач. Противоэрозионная мелиорация используется для защиты земель от эрозии. Защита обеспечивается путем посадки лесных насаждений на берегах рек, на оврагах, на песках и т. д. Полезащитная мелиорация проводится путем посадки лесных насаждений по границам севооборотов, вдоль границ земель сельскохозяйственного назначения для защиты от неблагоприятных явлений техногенного, антропогенного и природного происхождения. Пастбищезащитная мелиорация осуществляется в целях недопущения негативных изменений земель пастбищ путем посадки и выращивания лесных насаждений.
Культуртехническая мелиорация проводится в целях коренного улучшения земель, путем расчистки земель от растительности, пней, мха, кочек, камней и иных предметов. В некоторых случаях хорошую результативность показывают проведенные мероприятия по глинованию, рыхлению, пескованию и т. п. Могут проводиться и другие культуртехнические работы.
Для улучшения химических и физических свойств земель проводится химическая мелиорация. Этот тип мелиорации земель осуществляется путем гипсования почв, известкования почв и фосфоритования почв. Например, известкование почв приносит положительные результаты, когда необходимо снизить степень кислотности почв, для чего в нее добавляют известковые удобрения.
Проведение мелиоративных мероприятий осуществляется как при реализации федеральных и региональных программ по мелиорации земель, так и по заказу правообладателей земельных участков.
Рекультивация земель является одним из способов восстановления земель. Рекультивация необходима для восстановления нарушенных земель, например, в процессе недропользования, с целью вовлечения этих земель в хозяйственный оборот. Постановление Правительства РФ от 23.02.1994 № 140 «О рекультивации земель, снятии, сохранении и рациональном использовании плодородного слоя почвы» утвердило Основные положения о рекультивации земель. В соответствии с данным постановлением был принят приказ Минприроды РФ № 525, Роскомзема № 67 от 22.12.1995 «Об утверждении Основных положений о рекультивации земель, снятии, сохранении и рациональном использовании плодородного слоя почвы» (далее – Приказ № 525). Данный приказ определил, что нарушенными считаются земли, утратившие свою хозяйственную ценность или являющиеся источником отрицательного воздействия на окружающую среду в связи с нарушением почвенного покрова, гидрологического режима и образования техногенного рельефа в результате производственной деятельности, а также закрепил понятие «рекультивация земель» – это комплекс работ, направленных на восстановление продуктивности и народно-хозяйственной ценности нарушенных земель, а также на улучшение условий окружающей среды.
На основании Приказа № 525, рекультивации подлежат земли, нарушенные:
– при разработке месторождений полезных ископаемых открытым или подземным способом, а также добыче торфа;
– прокладке трубопроводов, проведении строительных, мелиоративных, лесозаготовительных, геологоразведочных, испытательных, эксплуатационных, проектно-изыскательских и иных работ, связанных с нарушением почвенного покрова;
– ликвидации промышленных, военных, гражданских и иных объектов и сооружений;
– складировании и захоронении промышленных, бытовых и других отходов;
– строительстве, эксплуатации и консервации подземных объектов и коммуникаций (шахтные выработки, хранилища, метрополитен, канализационные сооружения и др.);
– ликвидации последствий загрязнения земель, если по условиям их восстановления требуется снятие верхнего плодородного слоя почвы;
– проведении войсковых учений за пределами специально отведенных для этих целей полигонов.
В соответствии со ст. 13 ЗК РФ лица, деятельность которых привела к ухудшению качества земель (в том числе в результате их загрязнения, нарушения почвенного слоя), обязаны обеспечить их рекультивацию. Приведение нарушенных земель в состояние, пригодное для их дальнейшего использования, осуществляется на основании проекта рекультивации земель. Данный проект в обязательном порядке должен получить положительное заключение государственной экологической экспертизы.
Рекультивация нарушенных земель может проводиться путем выполнения следующих работ:
– снятие, транспортировка и складирование (при необходимости) плодородного слоя почвы;
– нанесение на рекультивируемые земли потенциально плодородных пород и плодородного слоя почвы;
– ликвидация промышленных площадок, транспортных коммуникаций, электрических сетей и других объектов, надобность в которых миновала;
– очистка рекультивируемой территории от производственных отходов, в том числе строительного мусора, с последующим их захоронением или складированием в установленном месте;
– приобретение и посадка саженцев и т. д.
Для организации приемки (передачи) рекультивированных земель, а также для рассмотрения других вопросов, связанных с восстановлением нарушенных земель, рекомендуется создание решением органа местного самоуправления специальной Постоянной комиссии по вопросам рекультивации земель (далее именуется – Постоянная комиссия), если иное не предусмотрено нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации и актами органов местного самоуправления.
Государственное статистическое наблюдение за нарушенными землями, снятием и использованием плодородного слоя почвы проводится органами Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии (Росреестр).
На основании постановления Правительства РФ от 02.10.2002 № 830 «Об утверждении Положения о порядке консервации земель с изъятием их из оборота», в целях предотвращения деградации земель, восстановления плодородия почв и загрязненных территорий осуществляется консервация земель с изъятием их из оборота.
На основании вышеуказанного Положения допускается консервация земель, подвергшихся негативным (вредным) воздействиям, в результате которых происходят деградация земель и ухудшение экологической обстановки, а также загрязненных земель, использование которых приводит к негативному воздействию на здоровье человека, в том числе:
а) земель, подвергшихся водной и ветровой эрозии, воздействию селей, вторичному засолению, иссушению, уплотнению, а также земель в районах Крайнего Севера, занятых оленьими пастбищами, с сильно нарушенным почвенно-растительным покровом;
б) земель, имеющих просадки поверхности вследствие использования недр или естественных геологических процессов;
в) земель, загрязненных радиоактивными веществами, нефтью и нефтепродуктами, тяжелыми металлами и другими токсичными химическими веществами, биологическими веществами и микроорганизмами свыше предельно допустимых концентраций вредных веществ (микроорганизмов), включая земли, на которых в результате радиоактивного, химического или биогенного загрязнения не обеспечивается производство продукции, соответствующей требованиям, установленным законодательством Российской Федерации.
Предложения по консервации земель, находящихся в федеральной собственности, собственности субъектов Российской Федерации и муниципальной собственности рассматриваются уполномоченными федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления соответственно. Решения о консервации земель, находящихся в частной собственности, принимаются в отношении земель сельскохозяйственного назначения органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, а в отношении земель иного целевого назначения – органами местного самоуправления.
На основании принятого решения о консервации земель разрабатывается проект землеустройства, в котором определяются сроки консервации земель, мероприятия по предотвращению деградации земель, восстановлению плодородия почв и загрязненных территорий, очередность их проведения и стоимость, а также предложения по использованию земель после завершения указанных мероприятий.
Земельные участки, изъятые из оборота в соответствии с принятым решением об их консервации, сохраняются за собственниками земельных участков, землевладельцами, землепользователями и арендаторами земельных участков либо переводятся в земли запаса в случаях, установленных законодательством Российской Федерации.
В целях охраны земель разрабатываются федеральные, региональные и местные программы охраны земель, включающие в себя перечень обязательных мероприятий по охране земель с учетом особенностей хозяйственной деятельности, природных и других условий. К таким программам относится, например, программа «Развитие мелиорации земель сельскохозяйственного назначения России на 2014–2020 годы», утвержденная постановлением Правительства РФ от 12.10.2013 № 922 «О федеральной целевой программе «Развитие мелиорации земель сельскохозяйственного назначения России на 2014–2020 годы».
Оценка состояния земель и эффективности предусмотренных мероприятий по охране земель проводится с учетом экологической экспертизы, установленных законодательством санитарно-гигиенических и иных норм и требований. В качестве примера можно привести Федеральный закон от 23.11.1995 № 174-ФЗ «Об экологической экспертизе», в котором в ст. 11 в качестве объектов экологической экспертизы указаны проекты рекультивации земель, нарушенных при размещении отходов I–V классов опасности.
Для реализации мероприятий по охране земель, при проведении связанных с нарушением почвенного слоя строительных работ и работ по добыче полезных ископаемых плодородный слой почвы снимается и используется для улучшения малопродуктивных земель. В случае невыполнения этих требований виновные лица могут быть привлечены к административной ответственности по ч. 2 ст. 8.7 КоАП РФ.
Для оценки состояния земель устанавливаются нормативы предельно допустимых концентраций вредных веществ, вредных микроорганизмов и др., а также проводятся почвенные, геоботанические, агрохимические и иные обследования.
Права и обязанности собственников, землепользователей, землевладельцев и арендаторов земельных участков. Права и обязанности собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев и арендаторов земельных участков закреплены в главе VI ЗК РФ.
В соответствии со ст. 40 и 41 ЗК РФ к правам правообладателей земельных участков относятся:
1) использовать в установленном порядке для собственных нужд имеющиеся на земельном участке общераспространенные полезные ископаемые, пресные подземные воды, а также пруды, обводненные карьеры в соответствии с законодательством Российской Федерации;
2) возводить жилые, производственные, культурно-бытовые и иные здания, сооружения в соответствии с целевым назначением земельного участка и его разрешенным использованием с соблюдением требований градостроительных регламентов, строительных, экологических, санитарно-гигиенических, противопожарных и иных правил, нормативов;
3) проводить в соответствии с разрешенным использованием оросительные, осушительные, культуртехнические и другие мелиоративные работы, строить пруды и иные водные объекты в соответствии с установленными законодательством экологическими, строительными, санитарно-гигиеническими и иными специальными требованиями;
4) осуществлять другие права на использование земельного участка, предусмотренные законодательством.
Собственник земельного участка имеет право собственности на посевы и посадки сельскохозяйственных культур, полученную сельскохозяйственную продукцию и доходы от ее реализации. В случае передачи земельного участка собственником в аренду, постоянное (бессрочное) пользование или пожизненное наследуемое владение либо безвозмездное пользование право собственности на посевы и посадки и другую сельскохозяйственную продукцию, как и на доход от её реализации получает арендатор, землепользователь или землевладелец соответственно.
К обязанностям правообладателей земельных участков в соответствии со ст. 42 ЗК РФ относятся:
1) использовать земельные участки в соответствии с их целевым назначением способами, которые не должны наносить вред окружающей среде, в том числе земле как природному объекту;
2) сохранять межевые, геодезические и другие специальные знаки, установленные на земельных участках в соответствии с законодательством;
3) осуществлять мероприятия по охране земель, лесов, водных объектов и других природных ресурсов, в том числе меры пожарной безопасности;
4) своевременно приступать к использованию земельных участков в случаях, если сроки освоения земельных участков предусмотрены договорами;
5) своевременно производить платежи за землю;
6) соблюдать при использовании земельных участков требования градостроительных регламентов, строительных, экологических, санитарно-гигиенических, противопожарных и иных правил, нормативов;
7) не допускать загрязнение, истощение, деградацию, порчу, уничтожение земель и почв и иное негативное воздействие на земли и почвы;
8) выполнять иные требования, предусмотренные ЗК РФ, федеральными законами.
7.3. Юридическая ответственность в сфере охраны и использования земель
В ЗК РФ содержится глава XIII «Ответственность за правонарушения в области охраны и использования земель». В соответствии со ст. 74–75 ЗК РФ лица, виновные в совершении земельных правонарушений, несут административную, уголовную и дисциплинарную ответственность. На основании ст. 76 ЗК РФ мы можем сделать вывод, что в случае причинения вреда в результате совершения земельного правонарушения виновные также привлекаются к гражданско-правовой и материальной ответственности.
Уголовная ответственность за земельные преступления. Уголовная ответственность за земельные преступления предусмотрена ст. 254 «Порча земли» УК РФ. Объектом преступления являются общественные отношения в области рационального использования и охраны земель, а также в области обеспечения экологической безопасности. Дополнительным объектом являются общественные отношения по охране жизни и здоровья человека. Предметом преступления является земля, т. е. почвенный слой. Объективная сторона преступления выражается в порче земли, которая может быть совершена путем выполнения одного из действий: отравления, загрязнения или иной порчи земли вредными продуктами хозяйственной или иной деятельности вследствие нарушения правил обращения с удобрениями, стимуляторами роста растений, ядохимикатами и иными опасными химическими или биологическими веществами при их хранении, использовании и транспортировке. Данное деяние может быть совершено как в форме действия, так и бездействия. Обязательным элементом объективной стороны являются последствия – причинение вреда окружающей среде или здоровью человека, поэтому состав преступления по конструкции является материальным. Необходимо также наличие причинно-следственной связи между деянием и наступившими последствиями. Субъективная сторона преступления может быть выражена как в форме умысла (прямого или косвенного), так и в форме неосторожности (легкомыслия или небрежности).
Субъект преступления – вменяемое физическое лицо, достигшее 16-летнего возраста.
Квалифицирующим признаком ч. 2 ст. 254 УК РФ является порча земли в зоне экологического бедствия или в зоне чрезвычайной экологической ситуации. В этом случае состав преступления по конструкции является формальным.
Особо квалифицирующим признаком в ч. 3 ст. 254 УК РФ является причинение смерти человеку по неосторожности в результате совершения деяний, предусмотренных ч. 1 и 2 ст. 254 УК РФ.
В случае совершения земельного преступления у виновного лица, обладающего земельным участком на праве собственности, этот земельный участок может быть конфискован в соответствии со ст. 50 ЗК РФ.
Дознание по преступлениям, предусмотренным, ч. 1 ст. 254 УК РФ, производится дознавателями органов внутренних дел Российской Федерации. Предварительное следствие по преступлениям, предусмотренным ч. 2 и 3 ст. 254 УК РФ, производится следователями следственного комитета Российской Федерации.
Административная ответственность за земельные правонарушения. Ответственность за совершение административных правонарушений в области использования и охраны земель предусмотрена КоАП РФ, в котором содержатся следующие составы земельных правонарушений:
– самовольное занятие земельного участка (ст. 7.1);
– уничтожение или повреждение специальных знаков (ч. 4 ст. 7.2);
– самовольная уступка права пользования землей, недрами, лесным участком или водным объектом (ст. 7.10);
– нарушение требований сохранения, использования и государственной охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, их территорий либо несоблюдение ограничений, установленных в границах их зон охраны (ст. 7.13);
– организация или проведение земляных, строительных или иных работ без разрешения государственного органа охраны объектов культурного наследия (ст. 7.14);
– неисполнение обязанности по приостановлению работ в случае обнаружения объекта, обладающего признаками объекта культурного наследия, или работ, проведение которых может ухудшить состояние объекта культурного наследия либо нарушить его целостность и сохранность (ст. 7.14.2);
– незаконное изменение правового режима земельных участков, отнесенных к землям историко-культурного назначения (ст. 7.16);
– использование земельного участка на праве постоянного (бессрочного) пользования юридическим лицом, не выполнившим в установленный федеральным законом срок обязанности по переоформлению такого права на право аренды земельного участка или по приобретению этого земельного участка в собственность (ст. 7.34);
– порча земель (ст. 8.6);
– невыполнение обязанностей по рекультивации земель, обязательных мероприятий по улучшению земель и охране почв (ст. 8.7);
– использование земельных участков не по целевому назначению, невыполнение обязанностей по приведению земель в состояние, пригодное для использования по целевому назначению (ст. 8.8).
Административная ответственность за нарушение требований в области использования и охраны земель может наступать также и по общим составам, например, за несоблюдение экологических и санитарно-эпидемиологических требований при обращении с отходами производства и потребления, веществами, разрушающими озоновый слой, или иными опасными веществами (ст. 8.2). Законами субъектов Российской Федерации могут быть предусмотрены и иные составы административных правонарушений в сфере использования и охраны водных объектов.
Органы внутренних дел не рассматривают дела об административных правонарушениях, предусмотренных вышеуказанными статьями КоАП РФ. К органам, уполномоченным на рассмотрение дел по данным статьям, относятся федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий федеральный государственный карантинный фитосанитарный надзор, государственный надзор в области безопасного обращения с пестицидами и агрохимикатами и государственный земельный надзор (в отношении использования и охраны земель сельскохозяйственного назначения), а также органы, осуществляющие государственный земельный надзор, и др.
Гражданско-правовая ответственность в сфере земельных отношений. В соответствии со ст. 76 ЗК РФ лица, виновные в причинения вреда в результате совершения ими земельных правонарушений, обязаны возместить вред в полном объеме. Расчет размера убытков, причиненных в результате совершения противоправных действий, осуществляется в соответствии с утвержденными таксами или методиками, а при их отсутствии по фактическим затратам на восстановление земель. Для расчета размера убытков используются, например, письмо Минприроды России от 27.12.1993 № 04–25/61-5678 «О порядке определения размеров ущерба от загрязнения земель химическими веществами» или письмо Роскомзема от 29.07.1994 № 3-14-2/1139 «О Методике определения размеров ущерба от деградации почв и земель». В соответствии с п. 2 ст. 62 ЗК РФ на основании решения суда лицо, виновное в нарушении прав собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев и арендаторов земельных участков, может быть принуждено к исполнению обязанности в натуре (восстановлению плодородия почв, восстановлению земельных участков в прежних границах, возведению снесенных зданий, строений, сооружений или сносу незаконно возведенных зданий, строений, сооружений, восстановлению межевых и информационных знаков, устранению других земельных правонарушений и исполнению возникших обязательств). Возмещение вреда возможно и в денежном выражении.
В п. 2, 3 ст. 76 ЗК РФ закреплено, что самовольно занятые земельные участки возвращаются их собственникам, землепользователям, землевладельцам, арендаторам земельных участков без возмещения затрат, произведенных лицами, виновными в нарушении земельного законодательства, за время незаконного пользования этими земельными участками. Приведение земельных участков в пригодное для использования состояние при их загрязнении, других видах порчи, самовольном занятии, снос зданий, сооружений при самовольном занятии земельных участков или самовольном строительстве, а также восстановление уничтоженных межевых знаков осуществляется юридическими лицами и гражданами, виновными в указанных земельных правонарушениях, или за их счет.
В соответствии со ст. 57 ЗК РФ возмещению в полном объеме, в том числе упущенной выгоды, подлежат убытки, причиненные:
1) ухудшением качества земель в результате деятельности других лиц;
2) временным занятием земельных участков;
3) ограничением прав собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев и арендаторов земельных участков;
3) изменением целевого назначения земельного участка на основании ходатайства органа государственной власти или органа местного самоуправления о переводе земельного участка из состава земель одной категории в другую без согласования с правообладателем земельного участка.
В этом случае определение размеров ущерба осуществляется на основании постановления Правительства РФ от 07.05.2003 № 262 «Об утверждении Правил возмещения собственникам земельных участков, землепользователям, землевладельцам и арендаторам земельных участков убытков, причиненных временным занятием земельных участков, ограничением прав собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев и арендаторов земельных участков либо ухудшением качества земель в результате деятельности других лиц».
В случае конфискации земельного участка, несмотря на то что виновное лицо его собственником уже не является, виновный все рано обязан восстановить земельный участок. В случае если земельное правонарушение совершено землепользователем или землевладельцем, то на основании ст. 45 ЗК РФ его право на земельный участок может быть прекращено в принудительном порядке с обязательным условием приведения земельного участка в надлежащее состояние, если такой факт был выявлен.
Порядок привлечения к дисциплинарной и материальной ответственности определяется трудовым законодательством. В соответствии со ст. 75 ЗК РФ должностные лица и работники организации, виновные в совершении земельных правонарушений, несут дисциплинарную ответственность в случаях, если в результате ненадлежащего выполнения ими своих должностных или трудовых обязанностей организация понесла административную ответственность за проектирование, размещение и ввод в эксплуатацию объектов, оказывающих негативное воздействие на земли, их загрязнение химическими и радиоактивными веществами, производственными отходами и сточными водами.
Контрольные вопросы к главе 7
1. Дайте общую характеристику земельного законодательства.
2. Перечислите категории земель в Российской Федерации и охарактеризуйте их.
3. Какие вещные и обязательственные права на землю существуют в Российской Федерации? Дайте характеристику каждого из них.
4. Назовите цели и основные направления охраны земель в Российской Федерации и охарактеризуйте их.
5. Дайте понятие мелиорации, рекультивации и консервации земель и охарактеризуйте их.
6. Перечислите права и обязанности собственников земель, землепользователей и землевладельцев.
7. Охарактеризуйте особенности юридической ответственности в сфере охраны и использования земель.
Список основных рекомендуемых нормативных правовых актов и литературы
Нормативные правовые акты
1. Земельный кодекс Российской Федерации от 25.10.2001 № 136-ФЗ.
2. Федеральный закон от 25.10.2001 № 137-ФЗ «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации».
3. Федеральный закон от 24.07.2002 № 101-ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения».
4. Федеральный закон от 18.06.2001 № 78-ФЗ «О землеустройстве».
5. Федеральный закон от 10.01.1996 № 4-ФЗ «О мелиорации земель».
Литература
1. Галиновская Е. А. Земельное правоотношение как социально-правовое явление: монография. – М.: ИЗиСП: ИНФРА-М, 2015. – 272 с.
2. Еремин С. Г. Актуальные вопросы управления государственной и муниципальной собственностью: учебное пособие. – М.: Юстицинформ, 2014. – 236 с.
3. Ибрагимов К. Х. Государственная политика в сфере использования и охраны земель сельскохозяйственного назначения в условиях глобализации // Экологическое право. – 2013. – № 5. – С. 27–30.
4. Карпова Е. С. Земельное правонарушение как основание применения административной ответственности // Административное право и процесс. – 2015. – № 8. – С. 63–67.
5. Комягин Д. Л. Ответственность за правонарушения в области охраны и использования земель // Законы России: опыт, анализ, практика. 2014. – № 10. – С. 56–63.
6. Короткова О. И. Создание четкой и отлаженной системы управления как стратегическая цель государственной политики в сфере управления и распоряжения земельными ресурсами // Законодательство и экономика. – 2016. – № 4. – С. 19–23.
7. Максимова Е. В. Об уголовно-правовой охране земельных отношений // Российский юридический журнал. – 2015. – № 2. – С. 59–66.
8. Нарышева Н. Г. Государственная политика и правовое регулирование земельных отношений // Экологическое право. – 2016. – № 3. – С. 35–41.
9. Пышьева Е. С. Понятие и правовое значение мелиорации в системе мер по охране земель // Экологическое право. – 2015. – № 4. – С. 16–20.
10. Управление государственной и муниципальной собственностью: право, экономика, недвижимость и природопользование: монография / А. И. Галкин, С. Г. Еремин, Г. М. Кадырова и др.; под ред. С. Е. Прокофьева, О. В. Паниной, С. Г. Еремина. М.: Юстицинформ, 2014. – 336 с.
11. Ухлова Е. В. Экологические ограничения прав на землю в Российской Федерации: монография. М.: Юрлитинформ, 2012. – 192 c.
12. Чередников А. В. Правовое обеспечение экологических интересов в градостроительном зонировании: монография. – М.: Юрлитинформ, 2013. – 216 c.