Если бы кремлевские политические стратеги — от Владислава Суркова до Вячеслава Володина — могли бы выбрать в качестве образца для России страну, политический режим которой идеально подходил бы для сохранения одними и теми же правящими группами власти на протяжении длительного времени, то скорее всего они предпочли бы Мексику. Именно здесь доминирующая Институционно-революционная партия (PRI) удерживала свое господство свыше семи десятилетий, с 1929 по 2000 гг. При этом одни президенты меняли других, а сама Мексика много лет вполне устойчиво и успешно развивалась в экономическом плане. И все же ветер перемен достиг и этой страны. Она прошла свой долгий путь к демократизации.
Настоящая партия власти
Как и ряд других стран Латинской Америки, в XIX в. Мексика формально скопировала у США конституцию с сильной президентской властью, но не смогла создать ни системы «сдержек и противовесов», ни стабильной конкурентной партийной системы. Поэтому страна пережила череду диктатур: на протяжении длительного периода ей были присущи режимы личной власти «каудильо», самым известным из которых был правивший Мексикой 34 года (1876-1910) Порфирио Диас. Неудивительно, что после революции 1910-1917 гг. в конституцию Мексики была внесена норма о запрете переизбрания главы государства на свой пост по окончании срока его полномочий.
Впрочем, оказалось, что ее легко обойти — примерно так же, как поступил в России Владимир Путин. В Мексике в 1924 г. президента Альваро Обрегона сменил победивший на выборах соратник и преемник Плутарко Кальес, а четыре года спустя Обрегон был вновь избран на пост главы государства при поддержке Кальеса.
Но случилось непредвиденное. Во время банкета, проводимого по случаю этой победы, Обрегон был застрелен религиозным фанатиком. Мексика, едва пришедшая в себя после революции и длительной нестабильности, оказалась перед угрозой нового политического кризиса. В этой ситуации Кальес, не имевший более возможности занимать пост президента, но стремившийся предотвратить политические конфликты, выбрал нестандартный сценарий действий. Добившись от парламента назначения своего ставленника в качестве временного президента, он манипулировал за кулисами принятием всех политических решений и создал коалицию в поддержку сохранения статус-кво — Национально-революционную партию (предшественницу PRI). В нее вошли некоторые прежние партии, часть профсоюзов, аграрии, военные и локальные «политические машины» местных «боссов».
Обычно лидеры авторитарных режимов выстраивают систему управления лично под себя или опираются на армию как орудие господства. Хотя такие режимы редко переживают своих создателей и часто уязвимы перед лицом военных либо дворцовых переворотов, однако инвестировать в строительство партии власти их руководители не слишком заинтересованы. В лучшем случае такие проекты (как та же «Единая Россия») играют в политике вспомогательную роль. Но для мексиканских политиков такое решение оказалось единственным способным удержать элиту от новых конфликтов и надолго обеспечить преемственность режима.
Новоявленная партия власти взяла под свой контроль важнейшие правительственные посты и, опираясь на государственный аппарат, получила сокрушительное превосходство на выборах. Но подлинной опорой и важнейшим инструментом режима она стала лишь в период президентства Ла-заро Карденаса (1934-1940). Именно благодаря его усилиям партия была реорганизована по корпоратистскому принципу, превратившись из рыхлой коалиции в единую иерархически организованную структуру, которая пронизала государственный аппарат и армию, обеспечив эффективный массовый патронаж. Карденас же с помощью партии власти смог избавиться от вызовов со стороны военных и местных лидеров, установить свой контроль над профсоюзами, раздать ряд земельных наделов крестьянам, а также национализировать нефтяную промышленность, что усилило экономические позиции властей.
Кальес, оказавшийся не у дел и пытавшийся играть свою политическую игру, был выслан из страны за границу. В 1940 г., по окончании срока правления, Карденаса на посту главы государства сменил преемник, предложенный самим же президентом. Последующие десятилетия стали «золотым веком» стабильности. Достаточно сказать, что Мексика осталась единственной латиноамериканской страной, сохранявшей авторитарный режим и не испытавшей после Второй мировой войны государственных и/или военных переворотов.
Мексиканский авторитаризм опирался не столько на «кнут», сколько на «пряник»: режим не был репрессивным и до известных пределов терпел свободу слова. Он даже допускал существование оппозиционных партий. По отношению к диссидентам режим предпочитал стратегию кооптации, предлагая им возможности карьерного роста и/или материальные блага в обмен на лояльность PRI. Однако если те проявляли несговорчивость — режим мог применить и силу (разгон студенческих манифестаций, закрытие неугодных газет и др.).
Основным ресурсом мексиканской партии власти было ее сращение с государственным аппаратом (дополнявшееся массовым патронажем), но никак не идеология, остававшаяся эклектичной и весьма расплывчатой. Это позволяло успешно проводить по отношению к оппозиции политику «разделяй и властвуй», загоняя в узкие идеологические «гетто» как многочисленные, но слабые левые партии, так и связанные с католической церковью правые круги во главе с Партией национального действия (PAN), стабильно получавшей на выборах не более 15% голосов. Присутствие в мексиканской политике оппозиции, не способной создать серьезные вызовы режиму, лишь закрепляло господство PRI.
Отчасти PRI была похожа на российскую партию власти. Она была не столько правящей партией, определяющей состав и курс правительства, сколько президентской, поддерживавшей статус-кво независимо от персоналий и решений руководства страны. Влияние PRI на выработку политического курса и принятие важнейших решений было ограниченным: ключевую роль в этом процессе играло правительство, а также (в определенной мере) бизнес и профсоюзы, а PRI лишь одобряла «спущенные» президентские законопроекты.
Кроме того, PRI со времен Карденаса была разделена на несколько секторов — трудовой, крестьянский и «народный» (в него входили государственные служащие и представители среднего класса). Поэтому в сферу влияния партии власти входили максимально широкие слои населения, а сама PRI служила механизмом представительства интересов различных групп, обеспечивая тем самым единство элит. Воздействие на PRI со стороны губернаторов и местных лидеров было ограниченным, что способствовало большей централизации управления как партией, так и страной в целом, а под контроль президента оказался поставлен организационно раздробленный партийный аппарат, политическое влияние которого снизилось из-за внутрипартийной борьбы (похожие шаги пытался предпринимать в СССР Никита Хрущев, стремившийся ослабить партийный аппарат путем разделения обкомов КПСС на промышленные и аграрные).
Сменявшие друг друга каждые шесть лет главы государства самостоятельно формировали кабинеты министров, опираясь на профессиональных технократов и своих личных ставленников и по истечении своего президентского срока (избрание на второй срок было запрещено) уходили с авансцены мексиканской политики. Хотя формально партия власти номинировала кандидатов на президентский пост, на деле глава государства сам контролировал партию, назначая своих ставленников на посты партийных лидеров. Завершая шестилетний срок («сексенио»), каждый президент подбирал себе официального преемника.
Дабы избежать конкуренции между представителями партии власти, в избирательный закон были внесены поправки. В выборах не могли участвовать действующие депутаты, чиновники и военные: право баллотироваться (притом не на тот же самый пост, который они занимали ранее) они получали, лишь если уходили в отставку со своих постов не позднее, чем за полгода до дня голосования. Неудивительно, что альтернативные кандидаты не имели никаких шансов, и новым президентом становился тот политик, на кого уходящий президент обращал свой указательный палец (по-испански «дедазо»).
Именно словом «дедазо» обозначалась не знавшая сбоев мексиканская модель передачи власти (российскому «тандему» у нее стоило бы поучиться). Казалось, что господству партии власти в Мексике ничто не угрожает: мексиканский режим заслужил репутацию «идеальной диктатуры». Но по мере развития страны сохранять статус-кво становилось все сложнее.
«Проклятие сексенио»
Почему же эта система в конечном счете развалилась?
На протяжении 1950-70-х гг. мексиканская экономика уверенно росла быстрыми темпами (6-7% в год). Из отсталой аграрной страны Мексика превратилась в развитую индустриальную. Но чудо стабильности не могло длиться вечно, и на смену ему пришли суровые испытания.
Первым серьезным политическим конфликтом, потрясшим Мексику, стала волна студенческих выступлений, которые в преддверии Олимпийских игр 1968 г. были жестоко подавлены правительством. Вслед за этим власти взяли курс на снижение социального неравенства: масштабы вмешательства государства в экономику резко возросли, а с ними начали расти дефицит бюджета и инфляция.
Именно в это время Мексика получила приток денег благодаря своим природным ресурсам: к концу 1970-х гг. страна вошла в число ведущих мировых экспортеров нефти. Однако нестабильность цен на нефть на мировом рынке и популистская экономическая политика правительства нанесли серию ударов по благополучию страны, которые все время приходились как раз на период президентских выборов и получили название «проклятие сек-сенио».
Осенью 1976 г. Мексика вынуждена была пойти на девальвацию песо. В 1982 г. начался отток капитала, усугубившийся после резкого снижения цен на нефть, что повлекло за собой новую девальвацию песо. Но в преддверии президентских выборов правительство вместо того, чтобы жестко экономить бюджетные средства, напротив, подняло зарплаты, и в результате уже новый глава государства вынужден был объявить о невозможности выплаты внешнего долга Мексики. Когда же после еще одной девальвации внешний долг Мексики был реструктурирован, а правительство запустило программу экономических реформ, очередной спад мировых цен на нефть похоронил все надежды: накануне президентских выборов, к началу 1988 г., инфляция превысила 159%.
В начале 1990-х гг. был заключен официальный «пакт» — соглашение между правительством, бизнесом и профсоюзами о замораживании цен и зарплат, уменьшении государственных расходов и приватизации ряда госпредприятий. Благодаря этим шагам, а также реформе налоговой системы, удалось достичь снижения объема внешнего долга Мексики и уровня инфляции до 8% год. Но «проклятие сексенио» вновь настигло Мексику в 1994 г.
Сперва вспыхнуло восстание индейских сепаратистов в наиболее отсталом штате страны Чиапас, после чего центральное правительство надолго утратило контроль над этой территорией. Затем в преддверии выборов Мексика пережила убийство кандидата на пост главы государства, незадолго до того провозглашенного преемником уходящего президента, потом страну потряс самый тяжелый за всю ее историю кризис, который сопровождался не просто девальвацией, но крахом национальной валюты. Отток капитала за неделю превысил 10 млрд долларов, а почти 2,5 млн мексиканцев потеряли работу.
Казалось бы, на фоне череды экономических кризисов мексиканский режим был обречен на поражение на выборах. Тем не менее PRI смогла удержаться у власти — ее падение произошло не в самые тяжелые для экономики страны времена, а как раз тогда, когда после тяжелого и глубокого спада с середины 1990-х гг. начался период роста.
Многие наблюдатели не без оснований говорили о злоупотреблениях и фальсификациях в пользу партии власти. Действительно, PRI не стеснялась в выборе средств для обеспечения нужных для нее итогов голосования. Рассказы о том, как накануне выборов PRI завозила в деревни обувь и бесплатно раздавала крестьянам перед голосованием ботинки на левую ногу, а тем, кто «правильно» голосовал, еще и на правую, стали общим местом в описании мексиканских выборов. Другая причина сохранения статус-кво заключалась в том, что избиратели реагировали не на глубину экономического спада, а на его длительность. Мексиканским правительствам удавалось быстро выправлять положение дел в экономике и успевать сохранить надежду у избирателей. Для сравнения заметим, что и в России глубокий спад в экономике в ходе кризиса 2008-2009 гг. тоже не повлек за собой автоматически падение поддержки Путина.
Этот опыт говорит о том, что авторитарные режимы сталкиваются с вызовами и тогда, когда их экономическая политика оказывается успешной, и тогда, когда они переживают спад. Трудности у авторитарных режимов возникают как из-за разочарования общества, вызванного неэффективностью руководства, так и в силу того, что экономическое развитие со временем меняет общество и ведет к повышению спроса граждан на политические свободы. «История успеха» мексиканской экономики создала базу поддержки авторитарного режима (нечто подобное наблюдалось и в России в 2000-е гг.). но по мере кризисов она, хотя и не сразу, начала таять (Россия, похоже, сейчас находится лишь в начале этого пути).
При этом спрос на перемены со стороны граждан мексиканским властям был предъявлен лишь тогда, когда в политике появилось альтернативное предложение.
«Ползучая» демократизация
К концу 1980-х гг. стало ясно, что политический монополизм PRI уже неспособен справляться с кризисами. Начался болезненный и мучительный процесс распада системы «дедазо», когда сменявшие друг друга президенты жили по принципу «после нас хоть потоп», оставляя своим преемникам тяжкое наследие и не заботясь о последствиях своей политики.
Неспособность PRI к обновлению провоцировала внутрипартийные конфликты и повлекла за собой раскол мексиканской элиты. В преддверии выборов 1988 г. группа влиятельных деятелей партии власти во главе с сыном Карденаса Куатемоком вышла из ее рядов и объединила вокруг себя многочисленные и слабые левые партии в Партию революционной демократии (PRD). Только противоречия между оппозиционерами и массовые фальсификации при голосовании помогли PRI тогда удержаться у власти.
Но оппозиция извлекла уроки из поражения: левые из PRD и правые из PAN хотя были антагонистами в плане экономической политики, оказались в равной мере заинтересованы в том, чтобы изменить правила игры. Именно это позволило им сотрудничать друг с другом под очень хорошо знакомым российским оппозиционерам лозунгом «За честные выборы!». Им удалось добиться создания независимого от властей страны электорального трибунала (своего рода аналога Центризбиркома) и успешно наладить кооперацию на региональных и местных выборах по принципу «негативного консенсуса» (призыв «Голосуй за кого угодно, кроме кандидатов партии власти» был знаком мексиканской оппозиции не хуже, чем российской).
Появление нового предложения на мексиканском политическом рынке повлекло за собой и изменение спроса: ведь модернизация Мексики объективно привела к серьезным социальным переменам, ставшим причинами политических сдвигов. По мере роста и выхода на авансцену среднего класса, особенно в более обеспеченных северных штатах страны, росла и политическая поддержка PAN. В итоге PRI в 1989 г. впервые в своей истории проиграла кандидату PAN губернаторские выборы в граничащем с США штате Баха Калифорния. Партия, прежде запертая в электоральное «гетто», в 1990-е гг. начала побеждать на выборах и в других городах и штатах.
В это время и низшие слои, на протяжении десятилетий служившие базой поддержки PRI, начали выходить из-под контроля партии власти. Череда кризисов подорвала механизм патронажа, что привело к переходу части бывших сторонников партии власти на сторону набиравшей силу PRD. К тому же шедший полным ходом процесс децентрализации страны открыл для левой и правой оппозиции новое окно политических возможностей на локальном уровне.
На выборах 1997 г. PRI впервые лишилась абсолютного большинства в парламенте Мексики. Наконец, черта под эпохой однопартийного режима в стране была подведена в июле 2000 г., когда на президентских выборах уверенно победил Висенте Фокс, баллотировавшийся от созданного под руководством PAN «Альянса за перемены».
Фокс, ранее последовательно занимавший посты руководителя мексиканского филиала Coca-Cola, депутата парламента страны и губернатора штата Гуанахуто, вел свою кампанию под лозунгами борьбы с коррупцией и поддержки бизнеса, обещая экономический рост и прекращение процветавшей при PRI практики раздачи политическим сторонникам постов в государственном аппарате. Именно Фоксу удалось убедить мексиканцев в том, что он способен лучше управлять страной, чем ставленники партии власти.
В результате после 71-летнего, самого долгого в мировой истории, господства некоммунистического режима с доминирующей партией Мексика стала «нормальной» демократической страной с обычным набором проблем, присущих новым демократиям. «Ползучая» демократизация Мексики оказалась длительной, но вполне мирной — борьба режима и оппозиции в основном разворачивалась на арене выборов, а не на баррикадах.
При этом PRI никуда не ушла с политической арены страны. Лишившись статуса партии власти, она перестроила свои ряды, обрела новых лидеров и смогла вполне успешно вписаться в новые рамки политической конкуренции. В 2003 г. PRI побеждала на парламентских выборах, а на состоявшихся 1 июля 2012 г. президентских выборах ее кандидат Энрике Пенья Нето одержал победу над тремя соперниками от разных партий.
Какие уроки наша страна может извлечь из мексиканского опыта?
Во-первых, он говорит о том, что режимы с доминирующей партией куда более устойчивы, чем персоналистские диктатуры: президенты могут меняться, а элиты способны сохранять власть. Проблема, однако, состоит в том, что такой механизм управления редко создается «по заказу»: опыт Мексики во многом остается исключением, подтверждающим правило.
Во-вторых, мексиканская история показывает, что ключевую роль в смене режима играет ответственная и дееспособная политическая оппозиция, которая обеспечивает передачу власти и меняет правила игры. Но для этого оппозиция должна быть готова к сотрудничеству поверх идеологических барьеров. Она должна опираться на широкую поддержку самых разных социальных групп и искать лидеров, способных завоевать доверие общества.
В-третьих, мексиканский опыт говорит о том, что поэтапная демократизация страны оказывается наиболее эффективным решением, которое позволяет не только минимизировать политическое насилие, но и дает шанс правящим группам прежнего режима. Однажды лишившись власти, они затем вновь могут найти свое место в политике в условиях демократии.
Такое решение, впрочем, наиболее трудное — оно дается лишь в результате опыта участия в честных выборах. А сегодняшние российские власти такой опыт приобретать упорно не желают — гражданам предстоит их принуждать к честным выборам. Этот процесс сложно протекал в Мексике и обещает быть нелегким и в нашей стране.