Л. В. Дудкина
Экологическое право. Ответы на экзаменационные вопросы
Слово «экология» впервые было введено в научную терминологию немецким ученым Геккелем в 1866 г. Свою популярность оно получило в середине XX в., когда обострились отношения между человеком и средой, обществом и природой.
Экология определяется как учение о взаимодействии живых организмов с окружающей их средой обитания. Выделяют общую экологию и ее составную часть – социальную экологию, в состав которой, в свою очередь, входит правовая экология.
Правовая экология – совокупность норм, регулирующих экологические отношения в сфере взаимодействия общества и природы. Экологическое право является одним из проявлений правовой экологии.
Прежде всего необходимо отметить, что экологическое право – развивающаяся отрасль отечественного законодательства. Основным его назначением является согласно ст. 42 Конституции РФ обеспечение конституционного права граждан на благоприятную окружающую среду, получение достоверной информации о ее состоянии и на возмещение ущерба, причиненного их здоровью или имуществу экологическим правонарушением.
Таким образом, экологическое право представляет собой совокупность норм, регулирующих общественные отношения (экологические отношения) в сфере взаимодействия общества и природы в интересах сохранения и рационального использования окружающей среды для настоящих и будущих людей.
Предметом экологического права являются общественные отношения в области взаимодействия общества и природы. Они подразделяются на две группы.
1. Отраслевые экологические отношения – это земельноохранительные отношения по охране недр, лесоохранительные и водоохранные отношения, по охране животного мира, атмосферного воздуха.
2. Комплексные экологические отношения. Эта группа относится к охране природных территорий, комплексов, природно-заповедного фонда, лечебно-оздоровительных, рекреационных, санитарных и иных зон.
Под методом экологического права понимается способ воздействия на общественные отношения. В действующей системе права выделяют следующие методы правового регулирования:
– административно-правовой – исходит из неравного положения сторон – из отношений власти и подчинения;
– гражданско-правовой способ основан на равенстве сторон, на экономических инструментах регулирования.
В нынешних условиях все большее значение приобретает экономический метод воздействия-влияния на охрану окружающей среды через материальный интерес в ее охране и рациональном использовании со стороны хозяйствующего субъекта. Содержание этого метода умещается в рамках гражданско-правового способа воздействия. Следовательно, на современном этапе правовое регулирование со стороны экологического права представляет собой ограниченную совокупность способов, сочетающих в себе экономические методы регулирования качества окружающей природной среды с административно-правовыми средствами воздействия на природопользователя.
До того как произошло отграничение экологического права от природоресурсовых отраслей права, система экологического права носила комплексно-отраслевой характер. В связи с модернизацией отношений между экологическими и природоресурсовыми отраслями права, выходом из системы экологического права земельного права возникла необходимость пересмотра системы экологического права и построения ее применительно к нуждам и потребностям среды в условиях рыночной экономики.
Система экологического права – это совокупность его институтов, расположенных в определенной последовательности в соответствии с экологическими закономерностями.
Экологическое право рассматривается в трех смыслах: как отрасль права, как учебная дисциплина, как наука. Как учебная дисциплина и наука экологическое право включает общую, особенную и специальную части.
Первая часть (общая часть) рассматривает такие понятия, как: предмет, метод, источники, объекты экологического права, право собственности на природные ресурсы, государственное управление в области охраны окружающей среды и другие не менее важные вопросы. В содержание второй части (особенной части) входят вопросы правового режима, использования и охраны природных ресурсов и комплексов. Третья часть (специальная часть) уделяет внимание экологическому праву в зарубежных странах и международному сотрудничеству в области охраны окружающей среды.
Как отрасль права экологическое право характеризуется комплексностью и состоит из природоохранного и природоресурсного права. Природоохранное право, в свою очередь, включает в себя следующие институты:
– общие положения;
– цели и задачи природоохранного права;
– объекты окружающей природной среды;
– принципы охраны;
– управление в области охраны окружающей среды;
– право граждан на благоприятную окружающую среду;
– другие институты.
Все охраняемые законом объекты земной природы подразделяются на три категории:
– интегрированные объекты;
– дифференцированные объекты;
– особо охраняемые объекты.
К первой категории объектов относится окружающая природная среда. Данное понятие складывается из понятий «природная среда» и «окружающая человека среда».
Под окружающей средой понимается совокупность компонентов природной среды, природных и природно-антропогенных объектов, а также антропогенных объектов. Природная среда представляет собой совокупность компонентов природной среды, природных и природно-антропогенных объектов (объектов, измененных в результате хозяйственной и иной деятельности, и (или) объектов, созданных человеком, обладающих свойствами природного объекта и имеющих рекреационное и защитное значение).
К дифференцированным объектам относятся такие компоненты природной среды, как земля, недра, почвы, поверхностные и подземные воды, атмосферный воздух, растительный, животный мир и иные организмы, а также озоновый слой атмосферы и околоземное космическое пространство, обеспечивающие в совокупности благоприятные условия для существования жизни на Земле.
Земля – охраняемый законом природный объект, представляющий собой в широком смысле всю планету, территорию со всеми ее естественными компонентами. В узком смысле слова, земля – поверхностный почвенный слой, выполняющий экологические функции (взаимосвязь живой и неживой природы), экономические (средство производства в сельском и лесном хозяйстве) и культурно-оздоровительные функции.
Под недрами согласно Закону РФ «О недрах» понимается часть земной коры, расположенная ниже почвенного слоя и дна водоемов, простирающаяся до глубин, доступных для геологического изучения и освоения.
Воды – охраняемый природный объект, представляющий часть природной среды (гидросферу нашей планеты) и состоящий из естественных и искусственных водоемов, подземных вод, ледников, Мирового океана.
Под животным миром следует понимать охраняемый законом природный объект, включающий насекомых, пресмыкающихся, зверей, птиц, рыб и других водных животных, находящихся в состоянии естественной свободы и выполняющих экологические, экономические и культурно-оздоровительные функции.
Атмосферным воздухом является компонент биосферы, элемент окружающей среды, природная смесь газов приземного слоя атмосферы, сложившаяся в ходе эволюции Земли.
Континентальный шельф – это природный ресурс, морское, океаническое мелководье, которое имеет аналогичное соседней суше геологическое строение. Это наиболее продуктивная часть акватории, богатая минеральными и живыми ресурсами.
Морскую среду составляют море, минеральные и живые ресурсы, которые неразрывно связаны со средой обитания.
Леса – возобновляемый природный ресурс, совокупность лесной растительности, земли, животного мира, имеющее важное экологическое, экономическое и социальное значение.
Растительный мир – природный ресурс и важный компонент биосферы, который тесно связан с животным миром, климатом, почвой.
Все остальные объекты относятся к особо охраняемым. Это такие объекты, которые включены в Список всемирного культурного наследия и Список всемирного природного наследия, государственные природные заповедники, в том числе биосферные, государственные природные заказники, памятники природы, национальные, природные и дендрологические парки, ботанические сады, лечебно-оздоровительные местности и курорты, иные природные комплексы, исконная среда обитания, места традиционного проживания и хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов Российской Федерации, объекты, имеющие особое природоохранное, научное, историко-культурное, эстетическое, рекреационное, оздоровительное и иное ценное значение, континентальный шельф и исключительная экономическая зона Российской Федерации, а также редкие или находящиеся под угрозой исчезновения почвы, леса и иная растительность, животные и другие организмы и места их обитания.
Под экологическими правоотношениями понимаются общественные отношения, возникающие в сфере взаимодействия общества и природы и урегулированные нормами экологического права.
Основаниями возникновения экологических правоотношений являются юридические факты: 1) событие; 2) действия, которые, в свою очередь, подразделяются на позитивное действие и негативное действие.
Событие – это стихийные бедствия, лесные пожары, извержения вулканов, наводнения и т. п.
Необходимо заметить, что это не всегда природные явления, поскольку довольно часто событие является следствием непродуманной деятельности человека (массовое выкачивание подземных вод, добыча нефти и газа в крупных масштабах).
Действия – являются наиболее распространенными основаниями возникновения экологических правоотношений. Они проявляются через проступки человека.
Позитивное поведение человека означает выполнение им в процессе природопользования экологических предписаний закона.
Такие действия подразделяются на: 1) экономические (использование природных ресурсов); 2) экологические (охрану окружающей природной среды).
При негативном экологическом правоотношении нарушаются экологические предписания, причиняется вред природной среде и здоровью человека.
Конституция РФ предусматривает, что земля и другие природные ресурсы используются и охраняются как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории. Государством гарантируется защита экологических прав человека и гражданина. Из этого можно сделать вывод, что государство в лице своего компетентного органа является субъектом экологических правоотношений.
Также среди субъектов можно выделить: 1) граждан РФ; 2) иностранных граждан; 3) хозяйствующие субъекты: предприятия, учреждения, организации, воздействующие на природную среду, в том числе граждане, занимающиеся предпринимательской деятельностью, а также граждане, осуществляющие общее или специальное природопользование.
Под объектами экологических правоотношений понимаются природные объекты. Ими являются: земля; недра; воды; леса; животный мир; атмосферный воздух; естественная среда обитания в целом, а также ими могут быть заповедники, национальные природные парки, заказники, памятники природы, зеленые, лечебно-оздоровительные зоны и т. д.
Содержание экологического правоотношения – права и обязанности участников правоотношения по использованию и охране природной среды. Оно зависит от состава участников правоотношения и объекта этого отношения и является основанием деления субъектов экологического правоотношения на четыре категории: природопользователи; органы представительной и исполнительной власти (специально уполномоченные органы государства, имеющие право на регулирование использования природных ресурсов и на контроль за охраной природной среды); общественные объединения экологического профиля; органы судебно-прокурорского надзора.
Основным методом регулирования экологических правоотношений является административный метод. Это обусловлено тем, что охрана окружающей среды – государственная задача, которая осуществляется методом запрета и разрешения, методом власти и подчинения. Несмотря на главенствующую и руководящую функцию этого метода, в современных условиях развивается договорная форма регулирования.
Например, Законом РФ об «Охране окружающей природной среды» предусмотрено, что органы исполнительной власти края, области, автономного образования, города и района заключают с природопользователем договор на комплексное природопользование, который предусматривает условия и порядок использования природных ресурсов, размеры платежей за пользование и ответственность сторон за нарушение договора. Этот договор заключается на основании волеизъявления сторон, но прежде необходимо получить разрешение специально уполномоченного органа государства на комплексное природопользование.
Основания прекращения правоотношений подразделяются на группы. К первой группе относятся основания, которые происходят по воле природопользователя (например, отказ от использования природного ресурса, ликвидация предприятия, смерть природопользователя). Ко второй группе относятся основания, которые совершаются по воле органов государства, уполномоченных на охрану природной среды (например, изъятие природного ресурса, лишение права пользования в связи с нарушением закона и т. д.).
Прекращение экологического правоотношения возможно:
– по решению органа, выполняющего функции государственного экологического контроля за охраной природной среды;
– по решению суда, арбитражного суда;
– по представлению органов санитарного, горного надзора;
– на основе представления, протеста органов прокуратуры в связи с нарушением действующего законодательства о порядке использования и охраны природной среды.
Институт права собственности очень тщательно исследуется в юридической науке и активно применяется на практике уже на протяжении долгих лет. Исходные положения, которые регулируют право собственности на землю и другие природные ресурсы, закреплены в Конституции РФ, а конкретно по каждому виду природных ресурсов существуют определенные законы, предусматривающие порядок осуществления права собственности на них. Рассмотрим формы собственности на землю и некоторые другие природные ресурсы.
1. Право собственности на землю.
Статья 9 Конституции РФ определяет, что земля и другие природные ресурсы могут находиться в частной, государственной, муниципальной и иных формах собственности.
Частная собственность подразделяется на индивидуальную и коллективную.
Согласно ГК РФ владение, пользование и распоряжение землей и другими природными ресурсами осуществляется их собственниками свободно, если это не наносит вреда окружающей среде и не нарушает прав и законных интересов других лиц.
Собственник вправе по своему усмотрению совершать в отношении принадлежащего ему имущества любые действия, не противоречащие закону и иным правовым актам и не нарушающие права и охраняемые законом интересы других лиц, в том числе отчуждать свое имущество в собственность другим лицам, передавать им, оставаясь собственником, права владения, пользования и распоряжения имуществом. Применительно к отношениям собственности на землю граждане могут иметь земельные участки на праве собственности с момента рождения; наследовать и завещать земельные участки; заниматься предпринимательской и любой иной не запрещенной законом деятельностью на земельном участке; создавать юридические лица, самостоятельно или совместно с другими гражданами и юридическими лицами, которые могут иметь в собственности земельные участки; совершать любые не противоречащие закону сделки, в том числе с земельными участками, и участвовать в обязательствах; иметь иные имущественные и неимущественные права.
До настоящего времени преобладающей формой собственности является государственная собственность, к которой относятся ресурсы, имеющие общегосударственное значение:
– земельные участки и другие природные объекты, предоставляемые для обеспечения нужд обороны и безопасности страны, а также для осуществления иных функций, отнесенных к исключительному ведению Российской Федерации;
– земельные участки, занятые федеральными энергетическими, транспортными и космическими системами, объектами связи и метеорологическими службами, объектами историко-культурного и природного наследия, а также другими объектами, которые находятся в федеральной собственности;
– земельные, водные и другие природные объекты, находящиеся на территории государственных природных заповедников и иных особо охраняемых территорий федерального значения;
– виды растений и животных, занесенные в Красную книгу РФ;
– виды животных, ценных в хозяйственном отношении, естественная миграция которых проходит по территории двух и более субъектов РФ, а также животные, подпадающие под действие международных договоров;
– месторождения полезных ископаемых, имеющие общегосударственное значение;
– водные объекты, расположенные на территории двух и более субъектов, а также пограничные и транспограничные водные объекты;
– иные ресурсы по взаимной договоренности между Российской Федерацией и субъектами РФ. В собственности субъектов находятся те природные ресурсы, которые не вошли в число федеральных, а также не относящиеся к муниципальной или частной собственности.
К имуществу, принадлежащему на праве собственности городам и сельским поселениям, а также другим муниципальным образованиям, относятся:
– земельные участки, занятые муниципальными постройками, улицами, площадями, садами, парками;
– леса, расположенные на землях городских поселений, но не автоматически, а по взаимной договоренности субъекта РФ с Российской Федерацией;
– добытые из недр полезные ископаемые и земельные участки, занятые общераспространенными полезными ископаемыми, не имеющими общегосударственных ценностей;
– обособленные водные объекты, предназначенные для муниципальных нужд;
– лечебно-оздоровительные местности и курорты местного значения.
В собственности граждан и юридических лиц может находиться любое имущество, за исключением отдельных видов, которые в соответствии с законом не могут принадлежать гражданам и юридическим лицам.
Для того чтобы быть собственником каких-либо природных ресурсов, граждане должны обладать гражданской правоспособностью и дееспособностью.
Под гражданской правоспособностью понимается способность иметь гражданские права и нести обязанности. Правоспособность признается в равной мере за всеми гражданами. Она возникает в момент рождения гражданина и прекращается смертью (ст. 17 ГК).
Под дееспособностью понимается способность гражданина своими действиями приобретать и осуществлять гражданские права, создавать для себя гражданские обязанности и исполнять их (ст. 21 ГК). Дееспособность возникает в полном объеме с наступлением совершеннолетия, т. е. по достижении 18-летнего возраста. Только дееспособный гражданин имеет право распоряжаться своим земельным участком, продать его, сдать в аренду и т. п., приобрести земельный участок.
2. Право собственности на недра Недра, которые находятся в границах территории Российской Федерации, включая подземное пространство и содержащиеся в недрах полезные ископаемые, энергетические и иные ресурсы, являются государственной собственностью.Участки недр не могут быть предметом купли-продажи, дарения, наследования, вклада, залога или отчуждаться в иной форме. Права пользования недрами могут отчуждаться или переходить от одного лица к другому в той мере, в какой их оборот допускается федеральными законами. Добытые из недр полезные ископаемые и иные ресурсы по условиям лицензии могут находиться в федеральной государственной собственности, собственности субъектов Российской Федерации, муниципальной, частной и в иных формах собственности.
3. Право собственности на водные объекты Водным кодексом РФ предусматривается государственная собственность на водные объекты. Государственной собственностью являются водные объекты, принадлежащие на праве собственности Российской Федерации, и водные объекты, принадлежащие на праве собственности субъектам Федерации. От имени Российской Федерации и субъектов Федерации права собственника осуществляют соответствующие органы государственной власти. По общему правилу водные объекты, находящиеся в государственной собственности, не подлежат передаче в собственность муниципальным образованиям, гражданам и юридическим лицам.При этом муниципальная и частная собственности допускаются только на обособленные водные объекты, т. е. они могут принадлежать на праве собственности муниципальным образованиям, гражданам и юридическим лицам.Под обособленными водными объектами понимаются небольшие по площади и непроточные искусственные водоемы, не имеющие гидравлической связи с другими поверхностными водными объектами.Водные объекты могут находиться также в собственности субъектов Федерации.При этом водный объект не может одновременно находиться в собственности нескольких субъектов права государственной собственности.Данное положение представляет собой конкретизацию п. 2 ст. 214 ГК, которая предусматривает, что земля и другие природные ресурсы, не находящиеся в собственности граждан, юридических лиц либо муниципальных образований, являются государственной собственностью.Данное положение представляет собой не что иное, как презумпцию нахождения водных объектов в государственной собственности, т. е. либо в федеральной собственности, либо в собственности субъектов Федерации.Водным кодексом РФ четко определены виды водных объектов, которые находятся в федеральной собственности. К ним относятся:– поверхностные водные объекты, акватории и бассейны которых расположены на территориях двух и более субъектов РФ;– подземные водные объекты, расположенные на территориях двух и более субъектов Федерации;– водные объекты, расположенные на территории одного субъекта РФ, но необходимые для обеспечения нужд обороны, безопасности, федеральных энергетических систем, федерального транспорта и иных государственных нужд, реализация которых отнесена к полномочиям РФ;– водные объекты, являющиеся средой обитания анадромных и катадромных видов рыб;– трансграничные (пограничные) водные объекты;– внутренние морские воды;– территориальное море РФ;– водные объекты, являющиеся особо охраняемыми природными территориями федерального значения или представляющие собой часть этих территорий;– водные объекты, являющиеся частью территории курортов или лечебно-оздоровительных местностей федерального значения;– иные особо охраняемые водные объекты федерального значения.
Понятие «источники права» рассматривается в материальном и формальном смысле.
Под источником в материальном смысле понимается воля народа, выраженная путем опроса, референдума по поводу того или иного документа.
Под источниками права в формальном смысле понимаются формы права, в которых содержатся общие правила поведения – нормы права.
Исходя из вышесказанного, можно дать общее определение источникам права. Это нормативно-правовые акты, в которых содержатся правовые нормы, регулирующие экологические отношения. Таким образом, к ним относятся: законы РФ; указы Президента РФ; постановления правительства; нормативные акты министерств и ведомств; нормативно-правовые акты субъектов Федерации; экологизированные нормативно-правовые акты.
Экологическое законодательство имеет свою систему по горизонтали и по вертикали.
По горизонтали экологическое законодательство подразделяется на природоохранительное и природоресурсное законодательство.
К природоресурсному законодательству относятся: 1) Земельный кодекс РФ; 2) Водный кодекс РФ;
3) Лесной кодекс РФ; 4) Закон РФ «О животном мире»; 5) Закон РФ «Об охране атмосферного воздуха».
К природоохранному законодательству относятся нормативные акты, такие как Закон РФ «Об охране окружающей среды», Закон РФ «Об особо охраняемых природных территориях», Закон РФ «Об экологической экспертизе».
Деление по вертикали представляет собой иерархию соответствующих нормативно-правовых актов Российской Федерации и субъектов РФ: Конституция РФ, конституционные и федеральные законы, нормативные акты, указы и распоряжения Президента, постановления и распоряжения Правительства, нормативные акты субъектов РФ, а также нормативные акты министерств и ведомств, локальные нормативные акты.
Конституционные основы охраны окружающей среды включают три группы норм.
1. Гуманитарные нормы. Конституция РФ закрепляет право каждого человека на благоприятную окружающую среду, достоверную информацию о ее состоянии и на возмещение ущерба, причиненного его здоровью или имуществу экологическим правонарушением. А также право граждан и юридических лиц на частную собственность на землю и другие природные ресурсы. В Российской Федерации поощряется деятельность, способствующая санитарно-эпидемиологическому благополучию населения. Каждый обязан сохранять природу и окружающую среду, а также бережно относиться к ее богатствам.
2. Природоресурсные нормы. Конституция РФ определяет, что земля и другие природные ресурсы в Российской Федерации используются и охраняются как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории.
Природные ресурсы могут находиться в частной, государственной, муниципальной и иных формах собственности.
Граждане и их объединения вправе иметь в частной собственности землю. Владение, пользование и распоряжение ресурсами осуществляется собственниками свободно, если это не наносит ущерба окружающей среде и не нарушает прав и законных интересов иных лиц.
3. Нормы, определяющие компетенцию высших органов государственной власти. Конституция РФ закрепляет основные положения экологической стратегии государства и главные направления укрепления экологического правопорядка. Также Конституция РФ оформляет организационно-правовые взаимоотношения Федерации и субъектов Федерации. Она определяет, что пользование, владение и распоряжение землей, недрами, водными и другими природными ресурсами, природопользование, охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности являются совместной компетенцией Федерации и субъектов Федерации. Разграничение компетенции проводится по предмету ведения, согласно которому Российская Федерация принимает федеральные законы. Они являются обязательными на территории всей страны. Субъекты Федерации имеют право на собственное регулирование экологических отношений вне пределов ведения Российской Федерации. При этом в Конституции отмечено, что законы и иные нормативно-правовые акты субъектов Федерации не могут противоречить федеральным законам.
Закон «Об охране окружающей среды» 10 января 2002 г. подписан Президентом России, 12 января опубликован в «Российской газете» и с этого дня вступил, таким образом, в силу. Он является одним из основных источников экологического права и возглавляет систему экологического законодательства.
Это комплексный головной акт прямого действия, который определяет правовые основы государственной политики в области охраны окружающей среды, обеспечивающие сбалансированное решение социально-экономических задач, сохранение благоприятной окружающей среды, биологического разнообразия и природных ресурсов в целях удовлетворения потребностей нынешнего и будущих поколений, укрепления правопорядка в области охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности.
Основаниями для разработки проекта Закона «Об охране окружающей среды» явились: большое число содержащихся в Законе 1991 г. декларативных положений (хотя и меньшее, чем в Законе «Об охране природы» 1960 г.); необходимость учесть стратегическое изменение после октября 1993 г. полномочий, в том числе экологических, у законодательных и представительных органов государственной власти и у появившихся органов местного самоуправления; роспуск Союза ССР и иные социально-экономические и политико-правовые изменения и реформы в стране; необходимость узаконения в прямом и переносном смыслах ОВОС и более подробного регулирования государственной и общественной экологической экспертизы как рычагов долговременного воздействия на проектирование и строительство потенциально вредных объектов и производств.
Федеральный закон регулирует отношения в сфере взаимодействия общества и природы, возникающие при осуществлении хозяйственной и иной деятельности, связанной с воздействием на природную среду как важнейшую составляющую окружающей среды, являющуюся основой жизни на Земле, в пределах территории Российской Федерации, а также на континентальном шельфе и в исключительной экономической зоне Российской Федерации.
Предметом внимания Закона являются следующие вопросы:
– экологические права и обязанности граждан и общественных, иных некоммерческих объединений; система государственных мер по обеспечению прав граждан на благоприятную окружающую среду; экологические обязанности и иные функции государственных органов;
– экономическое регулирование в области охраны окружающей среды, включая федеральные целевые программы, взимание платы, установление лимитов, предоставление льгот, поддержку экологического предпринимательства и страхования;
– нормирование в области охраны окружающей среды, в том числе нормативы образования отходов и лимиты на их размещение, лицензирование отдельных видов деятельности;
– требования охраны окружающей среды к осуществлению хозяйственной и иной деятельности – общие при размещении, проектировании, строительстве и реконструкции, при эксплуатации и выводе из эксплуатации предприятий, сооружений и иных объектов;
– эти же требования, но специфические, применительно к энергетическим объектам; военным, оборонным объектам, вооружениям и военной технике; объектам сельскохозяйственного назначения; гидротехническим сооружениям и объектам мелиорации; к автомобильным и иным транспортным средствам; объектам нефтегазового комплекса;
– требования к производству, обращению, обезвреживанию и утилизации потенциально опасных химических и биологических веществ; при использовании радиоактивных материалов; при использовании химических веществ в сельском и лесном хозяйстве;
– охрана окружающей среды от негативного (вредного) биологического, физического воздействия; при обращении с отходами производства и потребления; установление защитных и охранных зон; требования при приватизации и национализации, иных видах смены собственника;
– а также иные не менее важные вопросы.
Экологическая доктрина РФ утверждена распоряжением Правительства от 31 августа 2002 г. Наряду с законом РФ «Об охране окружающей среды» она является основой для проведения экологической политики в стране.
Экологическая доктрина состоит из 5 разделов: общие положения, стратегическая цель, задачи и принципы государственной политики в области экологии, основные направления государственной политики в области экологии, приоритетные направления деятельности по обеспечению экологической безопасности страны, пути и средства реализации государственной политики.
Экологическая доктрина закрепляет, что устойчивое развитие Российской Федерации, высокое качество жизни и здоровья ее населения, а также национальная безопасность могут быть обеспечены только при условии сохранения природных систем и поддержания соответствующего качества окружающей среды. Для этого необходимо формировать и последовательно реализовывать единую государственную политику в области экологии, направленную на охрану окружающей среды и рациональное использование природных ресурсов. Сохранение и восстановление природных систем должно быть одним из приоритетных направлений деятельности государства и общества.
Согласно экологической доктрине можно выделить следующие направления государственной политики:
– обеспечение устойчивого природопользования;
– сохранение и восстановление природной среды;
– обеспечение безопасности при осуществлении потенциально опасных видов деятельности и при чрезвычайных ситуациях;
– улучшение качества жизни, здоровья и увеличение продолжительности жизни населения путем снижения неблагоприятного воздействия экологических факторов и улучшения экологических показателей окружающей среды;
– предотвращение и снижение экологических последствий чрезвычайных ситуаций;
– предотвращение терроризма, создающего опасность для окружающей среды;
– контроль за использованием и распространением чужеродных видов и генетически измененных организмов;
– развитие системы государственного управления охраной окружающей среды и природопользованием;
– нормативное правовое обеспечение и правоприменение;
– экономическое регулирование рыночных отношений в целях рационального неистощительного природопользования, снижения нагрузки на природную среду, ее охраны, привлечения бюджетных и внебюджетных средств на природоохранную деятельность;
– экологический мониторинг и информационное обеспечение о состоянии окружающей среды и ее возможных неблагоприятных изменениях;
– развитие научных знаний об экологических основах устойчивого развития, выявление новых экологических рисков, порождаемых развитием общества, а также природными процессами и явлениями;
– экологическое образование и просвещение;
– государственное содействие экологизации гражданского общества;
– международное сотрудничество.
Российским законодательством предусматривается выделение на территории России особых кризисных зон – чрезвычайной экологической ситуации и экологического бедствия, устанавливается порядок и последствия их объявления, источники финансирования мероприятий по их оздоровлению, основные признаки зон.
Чрезвычайная ситуация – обстановка, реально угрожающая жизни значительного числа людей или их здоровью с необратимыми последствиями для трудоспособности, с существенным материальным ущербом, негативными социально-политическими, экономическими, военными, экологическими и иными последствиями.
Под зонами чрезвычайной экологической ситуации понимаются участки территории Российской Федерации, где в результате хозяйственной и иной деятельности происходят устойчивые отрицательные изменения в окружающей природной среде, угрожающие здоровью населения, состоянию естественных экологических систем, генетических фондов растений и животных. Они устанавливаются постановлениями Верховного Совета Российской Федерации либо указами Президента Российской Федерации по представлению специально уполномоченных на то государственных органов Российской Федерации в области охраны окружающей природной среды на основании заключения государственной экологической экспертизы.
Необходимо заметить, что под чрезвычайными иногда понимают не столько экологические, сколько иные ситуации, связанные со взрывами газопроводов, поездов, пожарами, наводнениями, межнациональными конфликтами, землетрясениями, засухами, для борьбы с которыми создано Министерство Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий, функции которого отражают совершенно разные сферы общественных отношений.
В зоне чрезвычайной экологической ситуации прекращается деятельность, которая отрицательно влияет на окружающую природную среду, приостанавливается работа предприятий, учреждений, организаций, цехов, агрегатов, оборудования, оказывающих неблагоприятное влияние на здоровье человека, его генетический фонд и окружающую природную среду, ограничиваются отдельные виды природопользования, проводятся оперативные меры по восстановлению и воспроизводству природных ресурсов.
Проводятся мероприятия по оздоровлению зон чрезвычайной экологической ситуации. При этом финансирование осуществляется в первую очередь за счет средств министерств и ведомств, предприятий, учреждений, организаций – непосредственных виновников деградации природной среды, аварий или катастроф, а также за счет целевых средств федерального и республиканских бюджетов.
Такой документ, как Критерии оценки экологической обстановки территорий для выявления зон чрезвычайной экологической обстановки и зон экологического бедствия, является важнейшим документом, используемым в настоящее время для подготовки материалов о кризисных экологических зонах. Для граждан различных министерств и ведомств Критерии носят методико-рекомендательный характер. Они являются добротным и развернутым документом, конкретизирующим положения комментируемого Закона о кризисных экологических зонах.
Существует также проект Программы социально-экономического развития территории в условиях кризисной экологической ситуации, который определяет стратегию и тактику оздоровления обстановки в зоне, реабилитации нарушенных природных компонентов, снижения уровня воздействия на природу. Функции заказчика (а возможно, и исполнителя, разработчика) Программы выполняет, как правило, инициатор постановки вопроса об объявлении территории зоной, привлекая местные природоохранные и санитарно-эпидемиологические органы, научно-исследовательские учреждения, общественные организации. Проект Программы разрабатывается на основе определения приоритетных экологических и связанных с ними социально-экономических проблем и может включать два этапа:
первый – неотложные меры и мероприятия по улучшению окружающей среды, санитарно-эпидемиологической обстановки и здоровья населения;
второй – создание условий для хозяйствования в целях организации экологически устойчивого развития территории.
Как ранее уже говорилось, решение об объявлении территорий зонами бедствия принимается по представлению специально уполномоченных органов в области охраны окружающей среды на основании заключения государственной экологической экспертизы.
Такими органами в соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 22 сентября 1993 г. № 943 «О специально уполномоченных государственных органах Российской Федерации в области охраны окружающей природной среды», являются Минприроды, Комитет по геологии и использованию недр, Комитет по земельным ресурсам и землеустройству, Комитет по рыболовству, Федеральная служба геодезии и картографии, Федеральная служба лесного хозяйства, Федеральная служба по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды, Комитет по водному хозяйству при Правительстве и другие министерства и ведомства и их территориальные органы.
При этом на Минприроды возложена координация деятельности других специально уполномоченных государственных органов в области охраны окружающей природной среды, ответственность за оздоровление и улучшение качества природы.
В настоящее время есть предложения установить ответственность за доведение территорий до экологического кризиса. Но в административном и уголовном законодательстве предусмотрены конкретные составы правонарушений. Не надо изобретать новый, труднодоказуемый состав, учитывая, что деградация среды происходит постепенно в условиях соответствующей социально-экономической обстановки.
Предпочтительнее более полно применять нормы Кодекса об административных правонарушениях и Уголовного кодекса Российской Федерации.
За рубежом наблюдается такая практика, что на предпринимателей возлагается обязанность в любое время представлять компетентным национальным органам по их требованию доказательства, что они выявили все существующие экологические опасности, приняли все необходимые меры экологической безопасности, предоставили работающему персоналу и проживающему вокруг населению всю информацию о состоянии производства и окружающей среды.
В масштабе Европы накапливается банк данных о предприятиях-загрязнителях и происшествиях, вызвавших загрязнение, о состоянии территорий, причинах аварий, опыте их предотвращения и ликвидации. Утверждены цели, стандарты и процедуры регулирования экологической обстановки, порядок контроля, конкретные ограничения. Поощряется сотрудничество государств в принятии мер по предупреждению и ликвидации кризисов, извещение друг друга о залповых выбросах, обмен передовой технологией наблюдения и экологического контроля.
В настоящее время наблюдается тенденция оказания федеральной помощи неблагополучным территориям, отраслям и предприятиям в различных странах. В ФРГ, например, принимались решительные меры по оздоровлению долины реки Рейн, переоснащению химических предприятий; снизить загрязнение удалось через перепрофилирование и приостановку предприятий-загрязнителей, переобучение и трудоустройство высвобождаемых рабочих, переселение жителей, адаптацию их на новом месте или в новой создаваемой среде обитания.
А во Франции выплачиваются дополнительные суммы за проживание в условиях промышленного риска, экологического неблагополучия, в частности вблизи атомных электростанций.
Элементами чрезвычайной ситуации являются:
– наличие угрозы;
– последствия, которые характеризуются необратимостью, устойчивостью;
– необходимость принятия дополнительных мер для ликвидации, предотвращения, смягчения последствий.
По источнику возникновения выделяют:
– внешние и внутренние;
– межнациональные конфликты;
– массовые беспорядки;
– блокаду отдельных местностей;
– стихийные бедствия;
– крупные аварии.
По последствиям:
– вызвавшие необратимые последствия;
–
вызвавшие временные последствия;
– вызвавшие существенные либо социально-политические, экономические, экологические и иные последствия.
По скорости развития:
– ситуации взрывного характера;
– быстротекущие;
– вялотекущие.
По масштабам – глобальные и локальные. По происхождению – природные и техногенные. Под зонами экологического бедствия понимаются участки территории Российской Федерации, где в результате хозяйственной либо иной деятельности произошли глубокие необратимые изменения окружающей природной среды, повлекшие за собой существенное ухудшение здоровья населения, нарушение природного равновесия, разрушение естественных экологических систем, деградацию флоры и фауны.
Зоны экологического бедствия объявляются в том же порядке, что и зоны чрезвычайной экологической ситуации. В зоне экологического бедствия прекращается деятельность хозяйственных объектов, кроме связанных с обслуживанием проживающего на территории зоны населения, запрещаются строительство, реконструкция новых хозяйственных объектов, существенно ограничиваются все виды природопользования, принимаются оперативные меры по восстановлению и воспроизводству природных ресурсов и оздоровлению окружающей природной среды.
В отличие от организационно-правового механизма, который делает основной упор на административные, организационные и правовые меры (учет, контроль, разрешение споров, ответственность, возмещение ущерба), экономический механизм направлен именно на экономические меры.
Введение этого механизма – объективная необходимость, осознанная государством еще в конце 80-х гг. Именно в этот период времени впервые был провозглашен переход от преимущественно административных к преимущественно экономическим методам управления экономикой, и в том числе природопользованием и охраной природы, были сформулированы понятия экономических рычагов (мер), которые в своей совокупности составляют экономический механизм охраны окружающей природной среды.
В настоящее время методами экономического регулирования в области охраны окружающей среды являются: разработка государственных прогнозов социально-экономического развития; разработка федеральных программ и целевых программ; разработка и проведение мероприятий по охране окружающей среды; установление платы за негативное воздействие на окружающую среду; установление лимитов на выбросы и сбросы загрязняющих веществ и микроорганизмов, лимитов на размещение отходов производства и потребления; проведение экономической оценки природных объектов и природно-антропогенных объектов; проведение экономической оценки воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду; предоставление налоговых и иных льгот при внедрении наилучших существующих технологий, нетрадиционных видов энергии, использовании вторичных ресурсов и переработке отходов, а также при осуществлении иных эффективных мер по охране окружающей среды; поддержка предпринимательской, инновационной и иной деятельности (в том числе экологического страхования), направленной на охрану окружающей среды; возмещение в установленном порядке вреда окружающей среде.
Этот перечень не является исчерпывающим, поскольку существуют и иные методы, направленные на совершенствование и эффективное осуществление охраны окружающей среды.
Экономический механизм состоит из постоянно действующих институтов, без которых он не может нормально функционировать. К ним относятся: природные кадастры; финансирование природоохранных мероприятий; установление платы за природные ресурсы и платы за их загрязнение; лицензирование деятельности в области охраны окружающей среды; лицензирование комплексного природопользования и др.
Также в состав экономического механизма входят новые институты, возникшие на базе переходных отношений к рыночным отношениям. Это экологическое страхование, установление повышенных норм амортизации основных природоохранительных производственных фондов, введение поощрительных цен на экологически чистую продукцию, снижение цен на экологически неблагоприятную продукцию и др.
Государственный учет в области использования природных ресурсов и охраны окружающей среды осуществляется по единой системе органами статистического учета, по видам и подвидам ресурсов (например, по видам земель, вод, лесов и другим объектам природы), их количеству, качеству. Этот первичный учет является базой для дальнейшей, более совершенной формы учета и контроля – кадастров природных ресурсов государственного уровня и значения.
Кадастр представляет собой совокупность научно обоснованных и достоверных данных о количественном и качественном составе каждого природного объекта, ресурса, о его составных частях, субъектах прав на них (собственников, владельцев, пользователей, арендаторов). Указанные данные ежегодно уточняются и пополняются в зависимости от изменений в том или ином ресурсе (например, деградация и консервация земель, перевод их из одной категории в другую, уничтожение лесов пожарами, исчезновение или создание новых водоемов, разведка новых месторождений полезных ископаемых).
Кадастры – совокупность количественных данных о природных ресурсах, их видах и подвидах; наглядных таблиц, диаграмм и схем; световых табло, карт; электронных данных. Каждый кадастр – это многотомный и многообразный свод показателей. По кадастрам определяются экономическая оценка и бонитировка почв, других природных ресурсов, размеры и виды ренты, платежей и другие показатели, необходимые для рационального использования и охраны природных ресурсов и окружающей природной среды.
Единого кадастра природных ресурсов не существует. Кадастры представлены по видам природного ресурса. Таким образом, различают земельный, водный, лесной государственные кадастры; государственный кадастр животного мира, охотничьих животных; государственный кадастр полезных ископаемых, минеральных ресурсов. В качестве государственных кадастров выступают Реестр особо охраняемых природных территорий; документы о загрязнителях окружающей природной среды; Красные книги редких и исчезающих животных и растений; государственный Регистр потенциально опасных веществ (химических, биологических и иных, как естественных, так и искусственно созданных). Рассмотрим некоторые из них.
1. Государственный водный кадастр – свод данных о водных объектах, об их водных ресурсах, использовании водных объектов, о водопользователях. Он основывается на данных государственного учета вод. Ведение государственного водного кадастра осуществляется специально уполномоченным государственным органом управления использованием и охраной водного фонда с участием государственного органа управления в области гидрометеорологии и мониторинга окружающей среды (по поверхностным водным объектам) и государственного органа управления использованием и охраной недр (по подземным водным объектам).На основании данных водного кадастра определяется целевое использование вод, идет паспортизация водных объектов, изъятие из хозяйственного использования наиболее ценных водных объектов, вводятся ограничения с целью охраны и рационального использования вод.
2. Земельный кадастр – систематизированный свод получаемых в результате проведения государственного кадастрового учета земельных участков документированных сведений о местоположении, целевом назначении и правовом положении земель РФ и сведений о территориальных зонах и наличии расположенных на земельных участках и прочно связанных с ними объектов. Основными документами земельного кадастра являются: Единый государственный реестр земель, кадастровые дела и дежурные кадастровые карты – основные документы, книги учета документов, выданных сведений, каталоги координат пунктов опорной межевой сети – вспомогательные документы, документы, которые содержат перечни земель, находящихся в собственности РФ, ее субъектов, муниципальных образований, доклады о состоянии и об использовании земельных ресурсов, статистические отчеты, аналитические обзоры – производные документы.
3. Кадастр месторождений и проявлений полезных ископаемых включает в себя систематизированные сведения по каждому месторождению о количестве и качестве основных и совместно залегающих ископаемых, условиях их разработки, геоэкономической оценке.
4. Лесной кадастр – свод сведений о правовом режиме лесного фонда, количественном и качественном состоянии лесов РФ, в том числе о составе древесных пород, возрастном составе леса, групп и категорий защитности, экономической оценке и т. д. В условиях переходного периода создается опасность дальнейшего ухудшения экологической обстановки; в связи с этим растет спрос на экоуслуги.Рынок экологических услуг обеспечивается десятками коммерческих банков и рядом специализированных бирж. В этой сфере задействовано большое количество брокерских контор в биржевых структурах Российской Федерации. Коммерческие структуры пытаются взять на себя даже такие функции, как контроль, экспертиза, координация, нормирование, что может привести к снижению уровня государственного регулирования качества окружающей среды и использования природных ресурсов.Для достижения баланса между интересами предпринимательства и интересами обеспечения должного качества окружающей природной среды необходимо создание гибкого механизма взаимодействия природоохранных органов с рыночными структурами, занятыми в сфере экологии.Реализация экологических программ и планов требует финансирования. В настоящее время основное место занимает самофинансирование предприятий всех форм собственности – как за счет собственных средств, так и за счет кредитов. Правда, некоторые мероприятия финансируются государством (Федерацией, ее субъектами), муниципальными органами, а также за счет экологических фондов и добровольных пожертвований.Государственное финансирование идет главным образом на выполнение целевых программ, а также тех мероприятий, которые государство и ранее брало «на себя». Размеры госинвестиций в связи с известными финансовыми трудностями сократились, но все же они осуществляются. Из бюджета финансируются мероприятия по ликвидации последствий техногенных и экологических катастроф, аварий, часть производства экологических природоохранных сооружений, устройств (очистных сооружений, контрольно-измерительных приборов).Финансирование специальных экологических программ осуществляется за счет валютных средств, поступающих от внешнеторговых операций с облученными тепловыделяющими сборками ядерных реакторов на специальный счет целевого бюджетного фонда Министерства Российской Федерации по атомной энергии.На финансирование специальных экологических программ перечисляется 75 % указанных средств за вычетом затрат на обращение с облученными тепловыделяющими сборками ядерных реакторов и продуктами их переработки, утверждаемых в установленном Правительством Российской Федерации порядке.Существует определенный порядок финансирования специальных экологических программ, согласно которому в первую очередь осуществляется финансирование специальных экологических программ субъектов Российской Федерации, на территории которых находятся организации, осуществляющие переработку ввозимых облученных тепловыделяющих сборок ядерных реакторов и их временное технологическое хранение. Затем – финансирование специальных экологических программ иных субъектов Российской Федерации, в границах которых располагаются загрязненные радиацией участки территории.
Плата за землю установлена Земельным кодексом РФ и Законом «О плате за землю». Ими определены нормативная цена земли, земельный налог, арендная плата за землю, размеры, порядок распределения, взимания.
Земельным кодексом закреплен принцип платности использования земли независимо от того, в какой форме лицо использует земельный участок.
Существуют две формы платы за землю:
– земельный налог;
– арендная плата.
Собственники земли, землевладельцы и землепользователи, кроме арендаторов, облагаются ежегодным земельным налогом.
Статья 15 Налогового кодекса РФ относит земельный налог к местным налогам.
Ранее в качестве формы платы за землю признавалась нормативная цена земли. В настоящее время понятие «нормативная цена земли» заменено понятием «кадастровая стоимость земельного участка». Однако в случаях, когда кадастровая стоимость земли не определена, применяется нормативная цена земли (п. 3 ст. 3 Федерального закона «О введении в действие ЗК РФ).
Цели взимания платы за землю:
– стимулирование рационального использования земель;
– охрана и освоение земель;
– повышение плодородия почв;
– выравнивание социально-экономических условий хозяйствования на землях разного качества;
– развитие инфраструктуры в населенных пунктах;
– формирование специальных фондов для финансирования этих мероприятий.
Арендная плата взимается за земли, которые переданы в аренду. Вопросы, связанные с взиманием арендной платы за пользование землями, которые находятся в федеральной собственности, собственности субъектов Федерации или муниципальной собственности, регулируются соответственно Правительством РФ, органами исполнительной власти субъекта Федерации или органами местного самоуправления.
Условия взимания арендной платы за пользование частными землями регулируются договором аренды, заключенным между частным собственником и арендатором.
Уплата земельного налога и арендной платы является обязанностью организаций, в том числе иностранных юридических лиц, независимо от их организационно-правовых форм и форм собственности, а также граждан РФ, иностранных граждан и лиц без гражданства, которые используют землю на титулах права собственности, пожизненного наследуемого владения, пользования или аренды на территории России, за исключением категорий лиц, указанных в ст. 12 Закона РФ «О плате за землю».
От уплаты земельного налога освобождаются организации, деятельность которых связана с обеспечением общегосударственных нужд. К ним относятся:
– пользователи земель, занятых полосой слежения вдоль Государственной границы РФ;
– государственные предприятия связи, государственные предприятия Министерства транспорта РФ, государственные учреждения и организации морского и речного транспорта и ряд других;
– предприятия, научные организации и научно-исследовательские учреждения, обеспечивающие хранение материальных ценностей, заложенных в мобилизационный резерв РФ;
– учреждения и органы уголовно-исполнительной системы;
– профессиональные аварийно-спасательные службы, профессиональные аварийно-спасательные формирования; земли, используемые пожарной охраной;
– государственные унитарные предприятия, осуществляющие эксплуатацию и строительство государственных мелиоративных систем;
– лесхозы, заповедники, национальные и дендрологические парки, ботанические сады и др. Не являются плательщиками земельного налога за пользование землями органы государственной власти и управления, Министерство обороны РФ, внутренние, железнодорожные и пограничные войска, войска гражданской обороны.
К этой же категории лиц относятся различные научно-исследовательские и учебные организации: научные организации сельскохозяйственного и лесохозяйственного профиля; высшие учебные заведения, научно-исследовательские учреждения и др.
От оплаты земельного налога освобождаются: организации, деятельность которых связана с искусством, образованием, культурой и здравоохранением; учреждения искусства, кинематографии, образования, здравоохранения, государственные и муниципальные учреждения социального обслуживания, детские оздоровительные учреждения; государственные органы охраны природы и памятников истории и культуры; учреждения культуры, физической культуры и спорта, туризма; санаторно-курортные и оздоровительные учреждения, учреждения отдыха, находящиеся в государственной и муниципальной, а также профсоюзной собственности, и некоторые другие.
Освобождение от уплаты налога за землю предусмотрено также в отношении определенной категории граждан. К ним относятся: участники Великой Отечественной войны; инвалиды I и II групп; граждане, подвергшиеся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС и других радиационных аварий на атомных объектах гражданского или военного назначения, а также в результате испытаний, учений и иных работ, связанных с любыми видами ядерных установок, включая ядерное оружие и космическую технику; военнослужащие и граждане, уволенные с военной службы по определенным основаниям, и ряд других категорий граждан; Герои Советского Союза, Герои РФ, Герои социалистического труда и полные кавалеры орденов Славы, Трудовой Славы и «За службу Родине в Вооруженных Силах СССР» и другие категории граждан.
С юридических лиц и граждан, освобожденных от уплаты земельного налога, при передаче ими земельных участков в аренду взимается земельный налог с площади, переданной в аренду.
Объектами обложения земельным налогом и взимания арендной платы являются земельные участки, части земельных участков, земельные доли, находящиеся в собственности, владении, пользовании, аренде юридических лиц и граждан. Такими объектами признаются следующие виды земельных участков, находящиеся в составе различных категорий земель и предоставленные юридическим и физическим лицам:
– земли для ведения сельскохозяйственного производства и подсобного сельского хозяйства;
– земельные участки для ведения личного подсобного хозяйства, индивидуального жилищного строительства, индивидуального садоводства, огородничества и животноводства;
– земельные участки садоводческих, огороднических и животноводческих кооперативов;
– служебные земельные наделы, предоставленные категориям работников отдельных отраслей хозяйства (транспорта, лесной промышленности, лесного, водного, рыбного, охотничьего хозяйства);
– земельные участки для жилищного, дачного, гаражного строительства и иных целей;
– земли промышленности, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики и космического обеспечения, энергетики;
– земли лесного фонда, на которых проводится заготовка древесины, а также сельскохозяйственные угодья, находящиеся в составе этой категории земель;
– земли водного фонда, предоставленные для хозяйственной деятельности;
– земли лесного и водного фондов, предоставленные в рекреационных целях. Обязанность уплаты земельного налога возникает с момента приобретения права на земельный участок. Основанием для установления и взимания налога и арендной платы за землю является документ, удостоверяющий право собственности, владения, пользования, аренды на земельный участок.
Особое положение предусмотрено в случаях взимания платы за земли сельскохозяйственного назначения.
Законом РФ «О плате за землю» предусмотрено, что с колхозов, совхозов, крестьянских (фермерских) хозяйств, межхозяйственных предприятий и организаций, кооперативов и других сельскохозяйственных предприятий взимается только земельный налог, все остальные виды налогов по отношению к ним не применяются. На предприятия, имеющие доход от несельскохозяйственной деятельности, превышающей 25 % общей деятельности, это положение не распространяется. За земельные участки в границах сельских населенных пунктов и вне их черты, предоставленные гражданам для ведения личного подсобного хозяйства, садоводства, огородничества, животноводства, сенокошения и выпаса скота, земельный налог взимается со всей площади участка по средним ставкам налога за земли сельскохозяйственного назначения административного района.
Плата за пользование недрами устанавливается Законом «О недрах», нормы которого конкретизированы Положением о плате за недропользование. Данными нормативными актами определена плата за поиск, разведку и добычу полезных ископаемых и на восстановление минеральных ресурсов.
Выделяют следующие виды платежей при пользовании недрами.
1. Разовые платежи за пользование недрами при наступлении определенных событий, оговоренных в лицензии.
2. Регулярные платежи за пользование недрами.
3. Плата за геологическую информацию о недрах.
4. Сбор за участие в конкурсе (аукционе).
5. Сбор за выдачу лицензий.
1. Пользователи недр, которые получили право на пользование недрами, уплачивают разовые платежи за пользование недрами при наступлении определенных событий, оговоренных в лицензии.
Минимальные (стартовые) размеры разовых платежей за пользование недрами устанавливаются в размере не менее 10 % от величины суммы налога на добычу полезных ископаемых в расчете на среднегодовую проектную мощность добывающей организации, при этом окончательные размеры устанавливаются по результатам конкурса или аукциона.
Порядок уплаты разовых платежей определяется в лицензии на пользование недрами.
2. За пользование геологической информацией о недрах, полученной в результате государственного геологического изучения недр от федерального органа управления государственным фондом недр, взимается плата.
Минимальный размер платы за геологическую информацию о недрах составляет 10 000 рублей. Размер платы и порядок ее взимания при выполнении соглашений о разделе продукции устанавливаются в соглашении о разделе продукции.
3. Сбор за участие в конкурсе (аукционе) является одним из условий регистрации заявки. Он вносится всеми участниками конкурса.
Сумма сбора определяется исходя из стоимости затрат на подготовку, проведение и подведение итогов конкурса (аукциона), оплату труда привлекаемых экспертов и зачисляется на счета федерального органа управления государственным фондом недр либо его территориальных органов и используется для покрытия расходов этих органов, а также органов государственной власти субъектов Российской Федерации, регулирующих процесс пользования недрами, на проведение конкурсов (аукционов).
4. Сбор за выдачу лицензий на пользование недрами вносится пользователями недр при выдаче указанной лицензии. Сумма сбора определяется исходя из стоимости затрат на подготовку, оформление и регистрацию выдаваемой лицензии, зачисляется на счета федерального органа управления государственным фондом недр либо его территориальных органов и используется для покрытия расходов этих органов, а также органов государственной власти субъектов Российской Федерации, регулирующих процесс пользования недрами.
5. Регулярные платежи за пользование недрами взимаются за предоставление пользователям недр исключительных прав на поиск и оценку месторождений полезных ископаемых, разведку полезных ископаемых, геологическое изучение и оценку пригодности участков недр для строительства и эксплуатации сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых, строительство и эксплуатацию подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых, за исключением инженерных сооружений неглубокого залегания (до 5 м), используемых по целевому назначению.
Регулярные платежи за пользование недрами не взимаются за:
– пользование недрами для регионального геологического изучения;
– пользование недрами для образования особо охраняемых геологических объектов, имеющих научное, культурное, эстетическое, санитарно-оздоровительное и иное значение. Порядок отнесения объектов пользования недрами к особо охраняемым геологическим объектам, имеющим научное, культурное, эстетическое, санитарно-оздоровительное и иное значение, устанавливается Правительством Российской Федерации;
– разведку полезных ископаемых на месторождениях, введенных в промышленную эксплуатацию, в границах горного отвода, предоставленного пользователю недр для добычи этих полезных ископаемых;
– разведку полезных ископаемых в границах горного отвода, предоставленного пользователю недр для добычи этого полезного ископаемого.
Размеры этих платежей за пользование недрами определяются в зависимости от экономико-географических условий, размера участка недр, вида полезного ископаемого, продолжительности работ, степени геологической изученности территории и степени риска.
В Российской Федерации за пользование водными объектами, сброс сточных вод установлены водный налог, плата за изъятие воды из водных объектов в пределах лимита, за сверхлимитное изъятие воды.
В соответствии с Водным кодексом Российской Федерации устанавливается плата за водопользование, которая идет на восстановление и охрану вод.
Плата за пользование водными объектами с применением сооружений, технических средств или устройств, которые подлежат лицензированию, определяется законодательством о недрах за: осуществление забора воды из водных объектов, удовлетворение потребностей в воде гидроэнергетики; использование акваторий для лесосплава на плотах и кошелях, а также для добычи полезных ископаемых, организованной рекреации, размещения плавательных средств, коммуникаций, зданий, сооружений, для проведения буровых, строительных работ.
При этом объектами платы не являются: забор воды для ликвидации стихийных бедствий и последствий аварий, орошение сельскохозяйственных земель, сброс дренажных, шахтных и карьерных вод, если концентрация вредных веществ в них не превышает концентрации таких веществ в водном объекте.
Система платежей, связанных с пользованием водными объектами, включает:
– плату за пользование водными объектами (водный налог), которую осуществляют граждане и юридические лица, имеющие лицензию на водопользование;
– плату, направляемую на восстановление и охрану водных объектов, которая вносится за изъятие воды из водных объектов в пределах установленного лимита, сверхлимитное изъятие воды, использование водных объектов без изъятия воды в соответствии с условиями лицензии на водопользование, сброс сточных вод нормативного качества в водные объекты в пределах установленных лимитов, сброс в водные объекты сточных вод, содержание вредных веществ в которых превышает установленные нормативы, сброс в водные объекты сточных вод нормативного качества сверх установленных лимитов.
Основами лесного законодательства введены лесные подати за различные виды лесопользования, арендная плата.
Лесные подати взимаются при краткосрочном пользовании участками лесного фонда, арендная плата – при аренде участков лесного фонда.
Ставки лесных податей устанавливаются за единицу лесного ресурса, по отдельным видам лесопользования – за гектар находящихся в пользовании участков лесного фонда. Лесные подати взимаются в виде денежных платежей, в виде разовых или регулярных платежей с начала пользования участком лесного фонда в течение всего срока действия разрешительного документа. Арендная плата определяется на основе ставок лесных податей.
Не взимается плата за древесину, заготавливаемую при рубках промежуточного пользования, проводимых осуществляющим рубки главного пользования на арендованном участке арендатором за свой счет.
Лица, которые внесли платежи за пользование лесным фондом, а также лесхозы федерального органа управления лесным хозяйством освобождаются от внесения платы за землю.
Лесные подати взимаются за все виды лесопользования со всех пользователей лесным фондом за исключением арендаторов, а также физических и юридических лиц, которым предоставлены льготы лесным законодательством. Льготы предоставляются участникам войны, инвалидам I и II групп, пенсионерам, проживающим в сельской местности, а также лицам, пострадавшим от стихийных бедствий, вынужденным переселенцам, крестьянско-фермерским хозяйствам и представителям коренных малочисленных народов.
Ставки лесных податей устанавливаются органами государственной власти субъектов Российской Федерации по согласованию с территориальными органами федерального органа управления лесным хозяйством в соответствующих субъектах Российской Федерации или определяются по результатам лесных аукционов.
Лесные подати не взимаются за древесину, заготавливаемую лесхозами федерального органа управления лесным хозяйством при проведении рубок промежуточного пользования, других лесохозяйственных работ, лесоустройстве, научно-исследовательских и проектных работ для нужд лесного хозяйства, а также при заготовке лесхозами федерального органа управления лесным хозяйством второстепенных лесных ресурсов и осуществлении побочного лесопользования.
При аренде участков лесного фонда арендаторы вносят арендную плату. Размер арендной платы, порядок, условия и сроки ее внесения определяются договором аренды участка лесного фонда.
Конкретные размеры арендной платы определяются органом исполнительной власти субъектов РФ по представлению территориального органа управления лесным хозяйством или по результатам торгов.
Основные положения, регулирующие плату за пользование животным миром, устанавливаются Федеральным законом «О животном мире» от 24 апреля 1995 г.
Система платежей за пользование животным миром включает в себя:
– плату за пользование животным миром;
– штрафы за сверхлимитное и нерациональное пользование животным миром.
Внесение платы за пользование животным миром не освобождает природопользователя от выполнения мероприятий по охране объектов животного мира, среды их обитания и возмещения причиненного им вреда.
Плата за пользование животным миром поступает в федеральный бюджет и бюджеты субъектов Российской Федерации в следующем соотношении:
– федеральный бюджет – 40 %;
– бюджет субъекта Российской Федерации – 60 %. Штрафы за сверхлимитное и нерациональное пользование животным миром поступают в бюджеты субъектов Российской Федерации.
Средства, которые поступают в федеральный бюджет и бюджеты субъектов Российской Федерации используются для реализации соответствующих федеральных и территориальных программ, мероприятий по комплексному использованию, охране и воспроизводству объектов животного мира, их защите от вредных воздействий, ведения государственного мониторинга объектов животного мира, научно-исследовательских работ, а также на иные цели, связанные с охраной, воспроизводством и устойчивым использованием объектов животного мира и среды их обитания.
Льготы по платежам для отдельных категорий пользователей животным миром устанавливаются органами законодательной власти Российской Федерации и органами законодательной власти субъектов Российской Федерации в пределах их компетенции.
Сбор за выдачу лицензии на пользование животным миром поступает на счет специально уполномоченного государственного органа по охране, контролю и регулированию использования объектов животного мира и среды их обитания, выдавшего лицензию, и используется на оплату расходов, связанных с выдачей лицензий.
Размер сбора определяется исходя из расходов на экспертизу заявок на пользование животным миром, организационных и иных расходов, связанных с выдачей лицензии.
Сущность данного вида платности раскрывается в трех значениях:
– компенсационное значение заключается в том, что плата за загрязнение направлена на компенсацию вреда, причиняемого окружающей среде, здоровью человека, материальным ценностям;
– стимулирующее значение заключается в том, что эта плата взимается в бесспорном порядке за счет прибыли или себестоимости предприятия-загрязнителя;
– платежи за загрязнения служат источником образования и пополнения внебюджетных экологических фондов. Под негативным воздействием на окружающую среду понимаются выбросы в атмосферный воздух загрязняющих веществ; сбросы загрязняющих веществ в поверхностные водные объекты, подземные водные объекты и на водосборные площади; загрязнение недр, почв; размещение отходов производства и потребления; загрязнение окружающей среды шумом, теплом, электромагнитными, ионизирующими и другими видами физических воздействий, иные виды негативного воздействия.
Базовые нормативы платы устанавливаются по каждому ингредиенту загрязняющего вещества (отхода), виду вредного воздействия с учетом степени их опасности для окружающей природной среды и здоровья населения. Для отдельных регионов и бассейнов рек установлены коэффициенты к базовым нормативам платы, учитывающие экологические факторы: природно-климатические особенности территорий, значимость природных и социально-культурных объектов. Установлено, что дифференцированные ставки платы определяются умножением базовых нормативов платы на коэффициенты, учитывающие экологические факторы. Плата за загрязнение окружающей природной среды в пределах допустимых нормативов выбросов, сбросов, объемов размещения отходов, уровней вредного воздействия определяется путем умножения соответствующих ставок платы на величину указанных видов загрязнения и суммирования всех полученных произведений (по видам загрязнения).
Плата за загрязнение в пределах установленных лимитов определяется путем умножения соответствующих ставок платы на разницу между лимитами и предельно допустимыми выбросами, сбросами загрязняющих веществ, объемами размещения отходов, уровнями вредного воздействия и суммирования всех полученных произведений (по видам загрязнения).
При определении платы за сверхлимитное загрязнение соответствующие ставки лимитной платы умножаются на величину превышения фактической массы выбросов, сбросов загрязняющих веществ, объемов размещения отходов, уровней вредного воздействия над установленными лимитами; затем все полученные произведения суммируются и умножаются на пятикратный повышающий коэффициент. В случае отсутствия у природопользователя оформленного в установленном порядке разрешения на выброс, сброс загрязняющих веществ, размещение отходов вся масса загрязняющих веществ учитывается как сверхлимитная и оплачивается в соответствии с вышеуказанным порядком.
Платежи в пределах лимитов осуществляются за счет себестоимости продукции (работ, услуг), а сверхлимитные – за счет прибыли, остающейся в распоряжении предприятия.
Предельные размеры платы за загрязнение окружающей природной среды сверх допустимых нормативов устанавливаются в процентах от прибыли, остающейся в распоряжении предприятия, и дифференцируются по отдельным отраслям народного хозяйства с учетом их экономических особенностей.
Если указанные платежи равны или превышают размер прибыли, остающейся в распоряжении природопользователя, то специально уполномоченными государственными органами в области охраны окружающей природной среды, органами санитарно-эпидемиологического надзора и соответствующими органами исполнительной власти рассматривается вопрос о приостановке или прекращении деятельности предприятия.
Под качеством окружающей среды понимается такое состояние окружающей среды, которое характеризуется физическими, химическими, биологическими и иными показателями и (или) их совокупностью. А именно такое состояние ее экологических систем, которое постоянно и неизменно обеспечивает процесс обмена веществ и энергии в природе между природой и человеком и воспроизводит жизнь.
Целью нормирования в области охраны окружающей среды является государственное регулирование воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду, гарантирующее сохранение благоприятной окружающей среды и обеспечение экологической безопасности.
Нормирование качества в области охраны окружающей среды представляет собой деятельность по установлению нормативов качества окружающей среды, нормативов допустимого воздействия на окружающую среду при осуществлении хозяйственной и иной деятельности, иных нормативов в области охраны окружающей среды, а также государственных стандартов и иных нормативных документов в области охраны окружающей среды.
Законом об охране окружающей среды определены общие требования к разработке нормативов. К ним относятся:
– проведение научно-исследовательских работ по обоснованию нормативов в области охраны окружающей среды;
– проведение экспертизы, утверждение и опубликование нормативов в области охраны окружающей среды в установленном порядке;
– установление оснований разработки или пересмотра нормативов в области охраны окружающей среды;
– осуществление контроля за применением и соблюдением нормативов в области охраны окружающей среды;
– формирование и введение единой информационной базы данных нормативов в области охраны окружающей среды.
Нормативы качества окружающей среды подразделяются на три группы. Санитарно-гигиенические нормативы составляют первую группу. Сюда относятся нормативы предельно допустимых концентраций вредных веществ, их целью является определение показателей качества окружающей среды применительно к здоровью человека.
ПВД устанавливаются для определения возможного объема загрязнения атмосферного воздуха, вод, почв с учетом произведенных мощностей объекта, который производит сброс, и данных о вредных последствиях по каждому источнику загрязнения.
Производственно-хозяйственные нормативы образуют вторую группу нормативов качества. К ним относятся нормативы выбросов и сбросов веществ и микроорганизмов, которые устанавливаются для стационарных, передвижных и иных источников воздействия на окружающую среду субъектами хозяйственной и иной деятельности исходя из нормативов допустимой антропогенной нагрузки на окружающую среду, нормативов качества окружающей среды, а также технологических нормативов.
Комплексные нормативы составляют третью группу нормативов. Они сочетают в себе признаки предельно допустимых нормативов окружающей среды, норм защитных и санитарных зон и др.
Более подробная классификация нормативов выглядит следующим образом.
1. Нормативы качества окружающей среды Законом РФ «Об охране окружающей среды» установлено, что к ним относятся:– нормативы, установленные в соответствии с химическими показателями состояния окружающей среды, в том числе нормативы предельно допустимых концентраций химических веществ, включая радиоактивные вещества;– нормативы, установленные в соответствии с физическими показателями состояния окружающей среды, в том числе с показателями уровней радиоактивности и тепла;– нормативы, установленные в соответствии с биологическими показателями состояния окружающей среды, в том числе видов и групп растений, животных и других организмов, используемых как индикаторы качества окружающей среды, а также нормативы предельно допустимых концентраций микроорганизмов;– иные нормативы качества окружающей среды.При установлении этих нормативов качества окружающей среды учитываются природные особенности территорий и акваторий, назначение природных объектов и природно-антропогенных объектов особо охраняемых территорий, в том числе особо охраняемых природных территорий, а также природных ландшафтов, имеющих особое природоохранное значение.
2. Нормативы допустимого воздействия на окружающую среду К ним относят:– нормативы допустимых выбросов и сбросов веществ и микроорганизмов;– нормативы образования отходов производства и потребления и лимиты на их размещение;– нормативы допустимых физических воздействий (количество тепла, уровни шума, вибрации, ионизирующего излучения, напряженности электромагнитных полей и иных физических воздействий);– нормативы допустимого изъятия компонентов природной среды;– нормативы допустимой антропогенной нагрузки на окружающую среду;– нормативы иного допустимого воздействия на окружающую среду при осуществлении хозяйственной и иной деятельности, устанавливаемые законодательством Российской Федерации и законодательством субъектов Российской Федерации в целях охраны окружающей среды. Нормативы допустимых выбросов и сбросов веществ и микроорганизмов устанавливаются для стационарных, передвижных и иных источников воздействия на окружающую среду субъектами хозяйственной и иной деятельности исходя из нормативов допустимой антропогенной нагрузки на окружающую среду, нормативов качества окружающей среды, а также технологических нормативов.Технологические нормативы устанавливаются для стационарных, передвижных и иных источников на основе использования наилучших существующих технологий с учетом экономических и социальных факторов.При невозможности соблюдения нормативов допустимых выбросов и сбросов веществ и микроорганизмов могут устанавливаться лимиты на выбросы и сбросы на основе разрешений, действующих только в период проведения мероприятий по охране окружающей среды, внедрения наилучших существующих технологий и реализации других природоохранных проектов с учетом поэтапного достижения установленных нормативов допустимых выбросов и сбросов веществ и микроорганизмов.При этом установление лимитов на выбросы и сбросы допускается только при наличии планов снижения выбросов и сбросов, согласованных с органами исполнительной власти, которые осуществляют государственное управление в области охраны окружающей среды.3. Нормативы допустимых физических воздействий на окружающую среду устанавливаются для каждого источника такого воздействия исходя из нормативов допустимой антропогенной нагрузки на окружающую среду, нормативов качества окружающей среды и с учетом влияния других источников физических воздействий.4. Нормативы допустимого изъятия компонентов природной среды определяются законодательством о недрах, земельным, водным, лесным законодательством, законодательством о животном мире и иным законодательством в области охраны окружающей среды, природопользования и в соответствии с требованиями в области охраны окружающей среды, охраны и воспроизводства отдельных видов природных ресурсов, установленными настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации в области охраны окружающей среды.5. Нормативы допустимой антропогенной нагрузки на окружающую среду устанавливаются для субъектов хозяйственной и иной деятельности в целях оценки и регулирования воздействия всех стационарных, передвижных и иных источников воздействия на окружающую среду, расположенных в пределах конкретных территорий и (или) акваторий.Данный перечень нормативов не является исчерпывающим, поскольку в целях государственного регулирования воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду, оценки качества окружающей среды в соответствии с законодательством об охране окружающей среды, различными федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации могут устанавливаться иные нормативы в области охраны окружающей среды.
Управление представляет собой совокупность осуществляемых органами публичной власти и иными уполномоченными субъектами действий по организации, контролю, упорядочению и надзору за экологически значимым поведением людей, а также за соблюдением требований экологического законодательства.
В зависимости от статуса осуществляющих экологическое управление субъектов М.М. Бринчук выделяет несколько его видов: государственное, ведомственное, производственное и общественное управление. Каждому виду свойственны специфические методы, способы и задачи. Осуществляют их различные субъекты в пределах своих полномочий, которые проводятся в жизнь согласно законодательству об охране окружающей среды. Органы, которые осуществляют государственное управление, делятся, в свою очередь, на общие и специальные (по своему статусу), а также на федеральные и территориальные (по масштабам деятельности).
Государственное управление представляет собой реализацию всеми уполномоченными на то органами и лицами в рамках своей компетенции экологической политики, которая проводится в соответствии с действующим законодательством, компетенциями и стратегиями, принятыми в установленном порядке.
К органам общего управления относятся Президент РФ, Правительство РФ, органы исполнительной власти субъектов РФ, органы местного самоуправления (муниципальные образования). Их базовая компетенция определяется Конституцией РФ и конституциями субъектов Федерации, а также общими и специальными актами экологического законодательства.
Так, согласно ст. 5 Закона «об охране окружающей среды» среди полномочий органов государственной власти Российской Федерации в сфере отношений, связанных с охраной окружающей среды, можно выделить следующие:
– обеспечение проведения федеральной политики в области экологического развития Российской Федерации;
– разработка и издание федеральных законов и иных нормативных правовых актов в области охраны окружающей среды и контроль за их применением;
– разработка, утверждение и обеспечение реализации федеральных программ в области экологического развития Российской Федерации;
– объявление и установление правового статуса и режима зон экологического бедствия на территории Российской Федерации;
– координация и реализация мероприятий по охране окружающей среды в зонах экологического бедствия;
– установление порядка осуществления государственного мониторинга окружающей среды (государственного экологического мониторинга), формирование государственной системы наблюдений за состоянием окружающей среды и обеспечение функционирования такой системы;
– установление порядка осуществления государственного контроля в области охраны окружающей среды, в том числе на объектах хозяйственной и иной деятельности независимо от форм собственности, находящихся в ведении Российской Федерации, объектах, способствующих трансграничному загрязнению окружающей среды и оказывающих негативное воздействие на окружающую среду в пределах территорий двух и более субъектов Российской Федерации (федеральный государственный экологический контроль);
– установление федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих государственное управление в области охраны окружающей среды;
– обеспечение охраны окружающей среды, в том числе морской среды на континентальном шельфе и в исключительной экономической зоне Российской Федерации;
– установление порядка обращения с радиоактивными отходами и опасными отходами, контроль за обеспечением радиационной безопасности;
– подготовка и распространение ежегодного государственного доклада о состоянии и об охране окружающей среды;
– установление требований в области охраны окружающей среды, разработка и утверждение нормативов, государственных стандартов и иных нормативных документов в области охраны окружающей среды;
– установление порядка определения размера платы за выбросы и сбросы загрязняющих веществ в окружающую среду, размещение отходов и другие виды негативного воздействия на окружающую среду;
– организация и проведение государственной экологической экспертизы;
– взаимодействие с субъектами Российской Федерации по вопросам охраны окружающей среды;
– установление порядка ограничения, приостановления и запрещения хозяйственной и иной деятельности, осуществляемой с нарушением законодательства в области охраны окружающей среды;
– предъявление исков о возмещении вреда окружающей среде, причиненного в результате нарушения законодательства в области охраны окружающей среды;
– организация и развитие системы экологического образования, формирование экологической культуры;
– обеспечение населения достоверной информацией о состоянии окружающей среды;
– образование особо охраняемых природных территорий федерального значения, природных объектов всемирного наследия, управление природно-заповедным фондом, ведение Красной книги Российской Федерации;
– ведение государственного учета объектов, оказывающих негативное воздействие на окружающую среду, и их классификация в зависимости от уровня и объема негативного воздействия на окружающую среду;
– экономическая оценка воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду;
– экономическая оценка природных и природно-антропогенных объектов;
– установление порядка лицензирования отдельных видов деятельности в области охраны окружающей среды и его осуществление;
– осуществление международного сотрудничества Российской Федерации в области охраны окружающей среды;
– осуществление иных предусмотренных федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации полномочий;
– ведение государственного учета особо охраняемых природных территорий, в том числе природных комплексов и объектов, а также природных ресурсов с учетом их экологической значимости; Компетенция органов государственной власти субъектов
РФ в сфере отношений, связанных с охраной окружающей среды, определяется также законом РФ об «Охране окружающей среды».
При этом необходимо заметить, что органы субъектов Федерации осуществляют свои полномочия в границах представляемых ими республик или административно-территориальных единиц.
Специальная подсистема органов экологического управления имеет сложную структуру и включает в себя: 1) министерства:
– Министерство природных ресурсов РФ;
–
Министерство сельского хозяйства РФ;
– Министерство здравоохранения РФ;
– Министерство РФ по атомной энергии;
– Министерство промышленности, науки и технологий РФ;
– Министерство по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий РФ;
– Министерство внутренних дел РФ.
Министерство Российской Федерации представляет собой федеральный орган исполнительной власти, проводящий государственную политику и осуществляющий управление в установленной сфере деятельности, а также координирующий деятельность в этой сфере иных федеральных органов исполнительной власти;
2) государственные комитеты:
– Государственный комитет РФ по рыболовству;
– Государственный комитет РФ по стандартизации и метрологии;
– Государственный таможенный комитет РФ.
Государственный комитет Российской Федерации – федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий на коллегиальной основе межотраслевую координацию по вопросам, отнесенным к его ведению, а также функциональное регулирование в определенной сфере деятельности. Государственный комитет Российской Федерации возглавляет председатель Государственного комитета Российской Федерации;
3) федеральные службы:
– Федеральная служба России по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды;
– Федеральная служба земельного кадастра России;
– Федеральная служба геодезии и картографии России;
– Федеральная пограничная служба России;
– Федеральная служба безопасности РФ;
4) федеральные надзоры:
– Федеральный горный и промышленный надзор России;
– Федеральный надзор России по ядерной и радиационной безопасности.
Экологическая экспертиза представляет собой установление соответствия намечаемой хозяйственной и иной деятельности экологическим требованиям и определение допустимости реализации объекта экологической экспертизы в целях предупреждения возможных неблагоприятных воздействий этой деятельности на окружающую природную среду и связанных с ними социальных, экономических и иных последствий реализации объекта экологической экспертизы.
Таким образом, целью проведения экологической экспертизы является установление соответствия планируемой хозяйственной и иной деятельности требованиям в области охраны окружающей среды. Она представляет собой самостоятельный вид экологического контроля.
Проведение экологической экспертизы строится на определенных принципах. Принципами экологической экспертизы являются:
– принцип презумпции потенциальной экологической опасности любой намечаемой хозяйственной и иной деятельности;
– принцип обязательности проведения государственной экологической экспертизы до принятия решений о реализации объекта экологической экспертизы;
– принцип комплексности оценки воздействия на окружающую природную среду хозяйственной и иной деятельности и его последствий;
– принцип обязательности учета требований экологической безопасности при проведении экологической экспертизы;
– принцип достоверности и полноты информации, представляемой на экологическую экспертизу;
– принцип независимости экспертов экологической экспертизы при осуществлении ими своих полномочий в области экологической экспертизы;
– принцип научной обоснованности, объективности и законности заключений экологической экспертизы;
– принцип гласности, участия общественных организаций (объединений), учета общественного мнения;
– принцип ответственности участников экологической экспертизы и заинтересованных лиц за организацию, проведение, качество экологической экспертизы.
Выделяют государственную экологическую экспертизу и общественную экологическую экспертизу. Государственная экологическая экспертиза организуется и проводится специально уполномоченными государственными органами в области экологической экспертизы при условии ее предварительной оплаты заказчиком документации, подлежащей государственной экологической экспертизе, в полном объеме и в порядке, устанавливаемых специально уполномоченным государственным органом в области экологической экспертизы.
Согласно ст. 11 ФЗ «Об экологической экспертизе» обязательной государственной экологической экспертизе, которая проводится на федеральном уровне, подлежат:
– проекты правовых актов Российской Федерации нормативного и ненормативного характера, реализация которых может привести к негативным воздействиям на окружающую природную среду, нормативно-технических и инструктивно-методических документов, утверждаемых органами государственной власти Российской Федерации, регламентирующих хозяйственную и иную деятельность, которая может оказывать воздействие на окружающую природную среду, в том числе использование природных ресурсов и охрану окружающей природной среды;
– материалы, подлежащие утверждению органами государственной власти Российской Федерации и предшествующие разработке прогнозов развития и размещения производительных сил на территории Российской Федерации, в том числе проекты комплексных и целевых федеральных социально-экономических, научно-технических и иных федеральных программ, при реализации которых может быть оказано воздействие на окружающую природную среду; проекты генеральных планов развития территорий свободных экономических зон и территорий с особым режимом природопользования и ведения хозяйственной деятельности; проекты схем развития отраслей народного хозяйства Российской Федерации, в том числе промышленности; проекты генеральных схем расселения, природопользования и территориальной организации производительных сил Российской Федерации; проекты схем расселения, природопользования и территориальной организации производительных сил крупных регионов и национально-государственных образований; проекты межгосударственных инвестиционных программ, в которых участвует Российская Федерация, и федеральных инвестиционных программ; проекты комплексных схем охраны природы Российской Федерации;
– технико-экономические обоснования и проекты строительства, реконструкции, расширения, технического перевооружения, консервации и ликвидации организаций и иных объектов хозяйственной деятельности Российской Федерации и другие проекты независимо от их сметной стоимости, ведомственной принадлежности и форм собственности, осуществление которых может оказать воздействие на окружающую природную среду в пределах территории двух и более субъектов Российской Федерации, в том числе материалы по созданию гражданами или юридическими лицами Российской Федерации с участием иностранных граждан или иностранных юридических лиц организаций, объем иностранных инвестиций в которые превышает пятьсот тысяч долларов;
– технико-экономические обоснования и проекты хозяйственной деятельности, которая может оказывать воздействие на окружающую природную среду сопредельных государств, или для осуществления которой необходимо использование общих с сопредельными государствами природных объектов, или которая затрагивает интересы сопредельных государств, определенные «Конвенцией об оценке воздействия на окружающую среду в трансграничном контексте»;
– материалы по созданию организаций горнодобывающей и перерабатывающей промышленности, предусматривающие использование природных ресурсов, которые находятся в ведении Российской Федерации;
– проекты международных договоров;
– документация, обосновывающая соглашения о разделе продукции и концессионные договоры, а также другие договоры, предусматривающие использование природных ресурсов и (или) отходов производства, находящихся в ведении Российской Федерации;
– материалы обоснования лицензий на осуществление деятельности, способной оказать воздействие на окружающую природную среду, выдача которых относится в соответствии с законодательством Российской Федерации к компетенции федеральных органов исполнительной власти;
– проекты технической документации на новые технику, технологию, материалы, вещества, сертифицируемые товары и услуги, которые входят в перечень, утверждаемый федеральным специально уполномоченным государственным органом в области экологической экспертизы, в том числе на закупаемые за рубежом товары;
– материалы комплексного экологического обследования участков территорий, обосновывающие придание этим территориям правового статуса особо охраняемых природных территорий федерального значения, зоны экологического бедствия или зоны чрезвычайной экологической ситуации, а также программы реабилитации этих территорий;
– проекты схем охраны и использования водных, лесных, земельных и других природных ресурсов, находящихся в ведении Российской Федерации;
– документация на изменение функционального статуса, вида и характера использования территорий федерального значения, в том числе материалы, обосновывающие перевод лесных земель в нелесные. Федеральным законом предусмотрен также перечень объектов, которые подлежат обязательной государственной экологической экспертизе, проводимой на уровне субъектов Российской Федерации. Государственная экологическая экспертиза проводится
при условии соответствия формы и содержания представляемых заказчикам материалов требованиям, установленным Федеральным законом, а также при наличии документации, подлежащей государственной экологической экспертизе и содержащей материалы оценки воздействия на окружающую природную среду хозяйственной и иной деятельности; положительных заключений и (или) документов согласований органов федерального надзора и контроля и органов местного самоуправления; заключений федеральных органов исполнительной власти по объекту государственной экологической экспертизы в случае его рассмотрения указанными органами и заключений общественной экологической экспертизы в случае ее проведения; материалов обсуждений объекта государственной экологической экспертизы с гражданами и общественными организациями, организованных органами местного самоуправления.
Заказчик документации должен оплатить проведение экспертизы, срок ее проведения определяется сложностью объекта. Для проведения государственной экологической экспертизы создается экспертная комиссия, в состав которой включаются внештатные эксперты, по согласованию с ними и в случаях, определенных нормативными правовыми актами федерального специально уполномоченного государственного органа в области экологической экспертизы, могут включаться в качестве экспертов государственной экологической экспертизы его штатные сотрудники и штатные сотрудники его территориальных органов.
Эксперт – специалист, обладающий научными и (или) практическими познаниями по рассматриваемому вопросу и привлеченный специально уполномоченным государственным органом в области экологической экспертизы к проведению государственной экологической экспертизы по соответствующим направлениям науки, техники, технологии. Экспертами государственной экологической экспертизы не могут быть:
1) представители заказчика документации, подлежащей государственной экологической экспертизе;
2) представители разработчика объекта государственной экологической экспертизы;
3) гражданин, состоящий в трудовых или иных договорных отношениях с указанным заказчиком или с разработчиком объекта государственной экологической экспертизы;
4) представитель юридического лица, состоящего с указанным заказчиком или с разработчиком объекта государственной экологической экспертизы в таких договорных отношениях.
Законодательство наделяет эксперта определенными правами, которыми он пользуется при реализации своей деятельности. Эксперт имеет право заявлять специально уполномоченному государственному органу в области экологической экспертизы о необходимости представления заказчиком на государственную экологическую экспертизу дополнительных материалов для всесторонней и объективной оценки объектов государственной экологической экспертизы, а также формулировать особое мнение по объекту государственной экологической экспертизы, которое прилагается к заключению государственной экологической экспертизы.
При этом эксперт государственной экологической экспертизы обязан:
– осуществлять всесторонний, полный, объективный и комплексный анализ представляемых на государственную экологическую экспертизу материалов с учетом передовых достижений отечественной и зарубежной науки и техники, определять их соответствие нормативным правовым актам Российской Федерации в области охраны окружающей природной среды, нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации в области охраны окружающей природной среды, нормативно-техническим документам и представлять заключения по таким материалам;
– соблюдать требования законодательства Российской Федерации об экологической экспертизе и законодательства субъектов Российской Федерации об экологической экспертизе;
– соблюдать установленные специально уполномоченным государственным органом в области экологической экспертизы порядок и сроки осуществления государственной экологической экспертизы;
– обеспечивать объективность и обоснованность выводов своего заключения по объекту экологической экспертизы;
– участвовать в подготовке материалов, обосновывающих учет при проведении государственной экологической экспертизы, заключения общественной экологической экспертизы, а также поступившие от органов местного самоуправления, общественных организаций (объединений) и граждан аргументированные предложения по экологическим аспектам хозяйственной и иной деятельности, которая подлежит государственной экологической экспертизе;
– обеспечивать сохранность материалов и конфиденциальность сведений, представленных на государственную экологическую экспертизу. Экспертная комиссия выдает заключение, под которым понимается документ, содержащий обоснованные выводы о допустимости воздействия на окружающую природную среду хозяйственной и иной деятельности, которая подлежит государственной экологической экспертизе, и о возможности реализации объекта государственной экологической экспертизы, одобренный квалифицированным большинством списочного состава указанной экспертной комиссии и соответствующий заданию на проведение экологической экспертизы, выдаваемому специально уполномоченным государственным органом в области экологической экспертизы.
Заключение подписывается руководителем экспертной комиссии, ее ответственным секретарем и всеми ее членами. К нему прилагаются особые обоснованные мнения ее экспертов, несогласных с принятым этой экспертной комиссией заключением. Затем заключение должно быть утверждено специально уполномоченным государственным органом в области экологической экспертизы, и только после этого оно приобретает статус заключения государственной экологической экспертизы. Положительное заключение государственной экологической экспертизы является одним из обязательных условий финансирования и реализации объекта государственной экологической экспертизы. В случае, если комиссия дает отрицательное заключение, то реализация объекта государственной экологической экспертизы не допускается. При этом заказчик вправе представить материалы на повторную государственную экологическую экспертизу при условии их переработки с учетом замечаний, изложенных в данном отрицательном заключении.
Общественная экологическая экспертиза организуется и проводится по инициативе граждан и общественных организаций (объединений), а также по инициативе органов местного самоуправления общественными организациями (объединениями), основным направлением деятельности которых в соответствии с их уставами является охрана окружающей природной среды, в том числе организация и проведение экологической экспертизы. Данная экспертиза проводится до проведения государственной экологической экспертизы или одновременно с ней. Она может проводиться независимо от проведения государственной экологической экспертизы.
В том случае, если возникают споры в области экологической экспертизы между субъектами Российской Федерации, то они разрешаются посредством согласования решений по предметам спора и принятия согласительных документов. А споры, возникающие между муниципальными образованиями, разрешаются в судебном порядке в соответствии с процессуальным законодательством.
Общественная экологическая экспертиза может проводиться как до проведения государственной экологической экспертизы, так и одновременно с ней. Она осуществляется при условии государственной регистрации заявления общественных организаций о ее проведении, а также при наличии заявлений о проведении общественной экологической экспертизы одного объекта экологической экспертизы от двух и более общественных организаций.
Орган местного самоуправления в семидневный срок со дня подачи заявления о проведении общественной экологической экспертизы регистрирует его либо отказывает в регистрации. При этом заявление о проведении общественной экологической экспертизы, в регистрации которого в указанный срок не было отказано, считается зарегистрированным. Отказ в государственной регистрации заявления о проведении общественной экологической экспертизы возможен в следующих случаях:
– если общественная экологическая экспертиза ранее была дважды проведена в отношении объекта общественной экологической экспертизы;
– если общественная экологическая экспертиза проводилась в отношении объекта, сведения о котором составляют государственную, коммерческую и иную охраняемую законом тайну;
– если порядок государственной регистрации общественной организации (объединения) не соответствует установленному порядку;
– устав общественной организации (объединения), организующей и проводящей общественную экологическую экспертизу, не соответствует требованиям ст. 20 настоящего Федерального закона;
– требования к содержанию заявления о проведении общественной экологической экспертизы не выполнены. Заключение общественной экологической экспертизы направляется специально уполномоченным государственным органам в области экологической экспертизы, заказчику документации, органам, которые принимают решение о реализации объектов экологической экспертизы, а также органам местного самоуправления и может передаваться другим заинтересованным лицам. В случае утверждения заключения оно приобретает юридическую силу.
Под экологическим контролем понимается проверка соблюдения предприятиями, учреждениями, организациями, т. е. всеми хозяйствующими субъектами, и гражданами экологических требований по охране окружающей среды и обеспечению экологической безопасности общества.
Таким образом, целью проведения экологического контроля является обеспечение исполнения законодательства в области охраны окружающей среды, соблюдения требований, в том числе нормативов и нормативных документов, в области охраны окружающей среды, а также обеспечения экологической безопасности. В Российской Федерации осуществляется государственный, производственный, муниципальный и общественный контроль в области охраны окружающей среды.
Государственный контроль в области охраны окружающей среды осуществляется федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и представляет собой один из видов административно-управленческой деятельности. Признаками государственного контроля являются:
– осуществление от имени государства;
– осуществление специально уполномоченными органами;
– вне и надведомственный характер;
– представляет собой одну из функций государственного экологического управления;
– сопряжение с применением мер административного принуждения.
В юридической литературе государственный контроль под разделяют на: предупредительный, текущий, общий и специальный. Государственный экологический контроль осуществляется государственными инспекторами, при этом необходимо отметить, что не допускается совмещение функций государственного экологического контроля и функций хозяйственного использования природных ресурсов.
Нормы Закона «Об охране окружающей среды» определяют права и обязанности государственных инспекторов. Государственные инспектора в области охраны окружающей среды при исполнении своих должностных обязанностей в пределах своих полномочий имеют право в установленном порядке:
– посещать в целях проверки организации, объекты хозяйственной и иной деятельности независимо от форм собственности, в том числе объекты, подлежащие государственной охране, оборонные объекты, объекты гражданской обороны, знакомиться с документами и иными необходимыми для осуществления государственного экологического контроля материалами;
– проверять соблюдение нормативов, государственных стандартов и иных нормативных документов в области охраны окружающей среды, работу очистных сооружений и других обезвреживающих устройств, средств контроля, а также выполнение планов и мероприятий по охране окружающей среды;
– проверять соблюдение требований, норм и правил в области охраны окружающей среды при размещении, строительстве, вводе в эксплуатацию, эксплуатации и выводе из эксплуатации производственных и других объектов;
– проверять выполнение требований, указанных в заключении государственной экологической экспертизы, и вносить предложения о ее проведении;
– предъявлять требования и выдавать предписания юридическим и физическим лицам об устранении нарушения законодательства в области охраны окружающей среды и нарушений природоохранных требований, выявленных при осуществлении государственного экологического контроля;
– приостанавливать хозяйственную и иную деятельность юридических и физических лиц при нарушении ими законодательства в области охраны окружающей среды;
– привлекать к административной ответственности лиц, допустивших нарушение законодательства в области охраны окружающей среды;
– осуществлять иные определенные законодательством полномочия. Государственные инспектора в области охраны окружаю щей среды обязаны:
– предупреждать, выявлять и пресекать нарушения законодательства в области охраны окружающей среды;
– разъяснять нарушителям законодательства в области охраны окружающей среды их права и обязанности;
– соблюдать требования законодательства.
Производственный экологический контроль ограничен рамками определенного хозяйствующего субъекта, предприятия, организации и осуществляется либо его руководителем, либо руководителями отдельных служб (например, главным инженером или главным технологом), либо специально организованными экологическими службами на основании своих полномочий, которые определены нормативным актом или специальным приказом. Основной задачей производственного контроля является проверка выполнения предприятием обязательных мероприятий по охране окружающей среды и ее отдельных компонентов.
Общественный контроль относится и к сфере государственного, и к области производственного контроля. Он осуществляется общественными и иными некоммерческими объединениями в соответствии с их уставами, а также гражданами в целях реализации права каждого на благоприятную окружающую среду и предотвращения нарушения законодательства в области охраны окружающей среды.
Муниципальный контроль в области охраны окружающей среды на территории муниципального образования осуществляется органами местного самоуправления или уполномоченными ими органами в соответствии с законодательством Российской Федерации и в порядке, установленном нормативными правовыми актами органов местного самоуправления.
Эффективную и правильную охрану природы возможно обеспечить не только эпизодическими мероприятиями или отдельными, пусть самыми строгими, запретами, но и научно обоснованными законами и рекомендациями, которые исполняют люди. От их воспитания во многом зависит, как будет понят закон, дойдет ли он до сознания, вызовет ли внутреннюю потребность активного содействия. Основы экологического воспитания необходимо закладывать с раннего детства, рассказывая ребенку об окружающем мире с позиций любви и бережного отношения к природе.
Общее и экологическое воспитание имеет важнейшее значение для выработки необходимого уровня правосознания, понимания смысла законов об охране природы, важности их правильного и своевременного применения. В области охраны природы правовое воспитание должно тесно взаимодействовать с экологическим, поскольку они дополняют друг друга, соединяются с политическим и нравственным воспитанием в сфере охраны природной среды и рационального природопользования.
В первую очередь очень важно укрепить в обществе сознание того, что природные богатства не беспредельны, чтобы ушло в прошлое представление о возможности брать от природы побольше, не давая ей ничего взамен. Наше общество не должно жить за счет будущих поколений. Оно обязано сохранить и оставить природу грядущим векам не только не оскудевшей, но и обогащенной.
Система всеобщего и комплексного экологического образования необходима для формирования экологической культуры и профессиональной подготовки специалистов в области охраны окружающей среды.
Она включает в себя:
– дошкольное и общее образование;
– среднее, профессиональное и высшее профессиональное образование;
– послевузовское профессиональное образование;
– профессиональную переподготовку и повышение квалификации специалистов;
– распространение экологических знаний, в том числе через средства массовой информации, музеи, библиотеки, учреждения культуры, природоохранные учреждения, организации спорта и туризма.
Общеобразовательные программы включают также и экологические знания.
Они состоят из программ:
– дошкольного образования;
– начального общего образования;
– основного общего образования;
– среднего (полного) общего образования.
Профессиональные образовательные программы необходимы для последовательного повышения профессионального и общеобразовательного уровня, подготовки специалистов соответствующей квалификации (например, экологов в системе промышленности, водного хозяйства, здравоохранения и санитарного надзора и т. д.). К профессиональным относятся программы начального, среднего, высшего и послевузовского профессионального образования.
Обязательность преподавания экологических знаний в учебных заведениях включает в себя обязательность разработки полноценных учебных программ, которые должны охватывать как минимум «основы экологических знаний», необходимые не только для всякого специалиста, но и для каждого гражданина нашего общества, обязанного соблюдать возлагаемые на него ст. 58 Конституции Российской Федерации требования: «Каждый обязан сохранять природу и окружающую среду, бережно относиться к природным богатствам».
Основы природопользования в настоящее время преподаются во всех государственных школах, частных, общественных, религиозных и других средних и высших учебных заведениях независимо от их профиля. Эта дисциплина иногда называется основы экологии, охрана окружающей природной среды, закон об охране окружающей природной среды и т. д. В средних школах данная тематика чаще всего охватывается такими дисциплинами, как обществоведение, биология, основы права и др. Законом РФ «Об охране окружающей среды» предусмотрено такое понятие, как «экологическое просвещение». Оно необходимо для формирования экологической культуры в обществе, воспитания бережного отношения к природе, рационального использования природных ресурсов. Осуществляется экологическое просвещение посредством распространения экологических знаний об экологической безопасности, информации о состоянии окружающей среды и об использовании природных ресурсов. Таким образом, основной задачей в области экологического образования и просвещения является повышение экологической культуры населения, образовательного уровня и профессиональных навыков и знаний в области экономики.
В настоящее время воздействие человека на природу усиливается, очень часто «переходя» национальные границы, затрагивая при этом интересы многих государств земного шара. Некоторые важнейшие объекты природной среды используются одновременно несколькими сторонами, и при этом небрежное их использование одними нередко влечет загрязнение природы других. В результате этого охрана окружающей среды имеет в последние десятилетия международный и даже глобальный характер. Следовательно, осуществляя деятельность по охране окружающей среды в национальных рамках, необходимо согласование мероприятий с другими государствами. Во всяком случае каждое государство должно так использовать свои природные ресурсы и охранять окружающую природную среду, чтобы не наносить вреда другим.
Международное сотрудничество в области охраны окружающей среды осуществляется с другими странами СНГ, с восточноевропейскими странами, с развитыми капиталистическими странами, а также с развивающимися странами.
К международным объектам охраны природы относятся те объекты, которые находятся вне юрисдикции отдельных национальных государств. В свою очередь, они делятся на объекты, находящиеся в пользовании всех государств (например, атмосфера, космос, Мировой океан); используемые двумя или несколькими государствами (например, пограничные воды); используемые несколькими государствами (например, Балтийское или Черное море, река Дунай, Антарктида). В настоящее время развивается также международное сотрудничество и в отношении животного и растительного мира. Так, в целях охраны фауны и флоры учреждена Международная Красная книга, в которую включаются редкие и исчезающие виды животных и растений, нуждающиеся в особой охране (кроме того, такие документы имеются во многих государствах, в том числе в Российской Федерации и ее субъектах). В современных условиях функционирует большое количество различных международных организаций, которые занимаются вопросами экологии. Среди них можно назвать Организацию Объединенных Наций (ООН). Одним из важнейших направлений деятельности ООН является сотрудничество в области охраны природы, рассмотрение важных вопросов на Генеральной Ассамблее, принятие резолюций, проведение международных совещаний и конференций.
Международные договоры (конвенции, соглашения) являются необходимым инструментом сотрудничества. Различаются договоры общие и специальные, многосторонние и двусторонние, глобальные и региональные. Готовятся и рассматриваются они по инициативе отдельной страны (стран) или международной организации.
Международные договоры Российской Федерации в области охраны окружающей среды применяются к отношениям, которые возникают при осуществлении деятельности в области охраны окружающей среды, непосредственно. В иных случаях наряду с международным договором Российской Федерации в области охраны окружающей среды применяется соответствующий нормативный правовой акт, принятый для осуществления положений международного договора Российской Федерации. Среди специальных природоохранительных международных договоров можно выделить Конвенцию о запрещении военного или любого иного враждебного использования средства воздействия на природную среду, Конвенцию о трансграничном загрязнении воздуха на большие расстояния, Конвенцию об охране мигрирующих видов диких животных.
К региональным относят договоры об использовании и охране Дуная, Черного моря; договоры европейских стран; Африканскую конвенцию по охране природы и природных ресурсов; Конвенцию по охране Средиземного моря от загрязнения; Конвенцию об охране морских живых ресурсов Антарктики; Соглашение об охране полярного медведя; Конвенцию о рыболовстве в северо-восточной части Атлантического океана; Конвенцию о рыболовстве и сохранении живых ресурсов в Балтийском море и Датских проливах; Соглашение о сотрудничестве по борьбе с загрязнением Северного моря нефтью.
В заключение хочется подчеркнуть, что Российская Федерация осуществляет международное сотрудничество в области охраны окружающей среды в соответствии с общепризнанными принципами и нормами международного права и международными договорами Российской Федерации в области охраны окружающей среды.
Размещение, проектирование, строительство, реконструкция, ввод в эксплуатацию, эксплуатация, консервация и ликвидация зданий, строений, сооружений и иных объектов, которые оказывают прямое или косвенное негативное воздействие на окружающую среду, осуществляются в соответствии с требованиями в области охраны окружающей среды. В частности, при проектировании зданий, строений, сооружений и иных объектов должны учитываться нормативы допустимой антропогенной нагрузки на окружающую среду, предусматриваться мероприятия по предупреждению и устранению загрязнения окружающей среды, а также способы размещения отходов производства и потребления, применяться ресурсосберегающие, малоотходные, безотходные и иные наилучшие существующие технологии, способствующие охране окружающей среды, восстановлению природной среды, рациональному использованию и воспроизводству природных ресурсов.
Не допускается изменение стоимости проектных работ и утвержденных проектов за счет исключения из таких работ и проектов планируемых мероприятий по охране окружающей среды при проектировании строительства, реконструкции, технического перевооружения, консервации и ликвидации зданий, строений, сооружений и иных объектов. Проекты, по которым не имеется положительных заключений государственной экологической экспертизы, утверждению не подлежат, и работы по их реализации финансировать запрещается.
Строительство и реконструкция зданий, строений, сооружений и иных объектов осуществляется строго по утвержденным проектам, которые имеют положительное заключение государственной экологической экспертизы, с соблюдением требований в области охраны окружающей среды, а также санитарных и строительных требований, норм и правил. При этом запрещаются строительство и реконструкция зданий, строений, сооружений и иных объектов до утверждения проектов и до отвода земельных участков в натуре, а также изменение утвержденных проектов в ущерб требованиям в области охраны окружающей среды.
При осуществлении строительства и реконструкции зданий, строений, сооружений и иных объектов принимаются меры по охране окружающей среды, восстановлению природной среды, рекультивации земель, благоустройству территорий в соответствии с законодательством Российской Федерации. Нарушение вышерассмотренных требований влечет за собой приостановление проектирования, строительства и реконструкции зданий, строений, сооружений и иных объектов по предписаниям органов исполнительной власти, осуществляющих государственное управление в области охраны окружающей среды. Прекращение в полном объеме данных действий осуществляется на основании решения суда и (или) арбитражного суда.
При вводе в эксплуатацию и эксплуатации зданий, строений, сооружений и иных объектов применяются общие требования, предусмотренные Законом РФ об «Охране окружающей природной среды». Они аналогичны требованиям, предусмотренным для проектирования, строительства и реконструкции зданий, строений, сооружений и иных объектов. Ввод в эксплуатацию зданий, строений, сооружений и иных объектов осуществляется при условии выполнения в полном объеме требований в области охраны окружающей среды, предусмотренных проектами, и в соответствии с актами комиссий по приемке в эксплуатацию зданий, строений, сооружений и иных объектов, в состав которых включаются представители федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих государственное управление в области охраны окружающей среды.
Запрещается ввод в эксплуатацию зданий, строений, сооружений и иных объектов, не оснащенных техническими средствами и технологиями обезвреживания и безопасного размещения отходов производства и потребления, обезвреживания выбросов и сбросов загрязняющих веществ, обеспечивающими выполнение установленных требований в области охраны окружающей среды. Запрещается также ввод в эксплуатацию объектов, не оснащенных средствами контроля за загрязнением окружающей среды, без завершения предусмотренных проектами работ по охране окружающей среды, восстановлению природной среды, рекультивации земель, благоустройству территорий в соответствии с законодательством Российской Федерации. Руководители и члены комиссий по приемке в эксплуатацию зданий, строений, сооружений и иных объектов несут в соответствии с законодательством Российской Федерации административную и иную ответственность за приемку в эксплуатацию зданий, строений, сооружений и иных не соответствующих требованиям законодательства в области охраны окружающей среды объектов.
При эксплуатации объектов сельскохозяйственного назначения должны соблюдаться требования в области охраны окружающей среды, проводиться мероприятия по охране земель, почв, водных объектов, растений, животных и других организмов от негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду.
Сельскохозяйственные организации, которые осуществляют производство, заготовку и переработку сельскохозяйственной продукции, иные сельскохозяйственные организации при осуществлении своей деятельности должны соблюдать требования в области охраны окружающей среды.
Объекты сельскохозяйственного назначения должны иметь необходимые санитарно-защитные зоны и очистные сооружения, исключающие загрязнение почв, поверхностных и подземных вод, водосборных площадей и атмосферного воздуха. Осуществление экологических требований должно обеспечиваться соответствующим механизмом, в противном случае они останутся декларациями. Такими реальными инструментами являются нормы об экономическом механизме охраны окружающей природной среды, о нормировании качества окружающей природной среды, об экологической экспертизе и об организационно-правовом механизме охраны окружающей природной среды. Все эти институты действуют на основании Закона РФ «Об охране окружающей среды».
Российским законодательством установлены определенные обязанности в отношении юридических и физических лиц:
– соблюдение правил производства, хранения, транспортировки, применения, захоронения радиоактивных веществ (источников ионизирующих излучений) и ядерных материалов;
– недопущение превышения установленных предельно допустимых нормативов ионизирующего излучения.
В случае, если предельно допустимые нормативы ионизирующего излучения все же превышены, физическое либо юридическое лицо должно немедленно информировать органы исполнительной власти в области обеспечения радиационной безопасности о повышенных уровнях радиации, опасных для окружающей среды и здоровья человека, принимать меры по ликвидации очагов радиационного загрязнения.
В случае несоблюдения правил обращения с радиоактивными веществами и ядерными материалами, а также радиоактивными отходами физические и юридические лица несут ответственность, которая устанавливается в соответствии с законодательством Российской Федерации. Ввоз в Российскую Федерацию радиоактивных отходов и ядерных материалов из иностранных государств в целях их хранения или захоронения, а также затопление, отправка в целях захоронения в космическое пространство радиоактивных отходов и ядерных материалов запрещаются. При этом существует исключение: допускается ввоз облученных тепловыделяющих сборок ядерных реакторов для осуществления временного технологического хранения и (или) их переработки в случае, если проведены государственная экологическая экспертиза и иные государственные экспертизы соответствующего проекта, предусмотренные законодательством Российской Федерации, обоснованы общее снижение риска радиационного воздействия и повышение уровня экологической безопасности в результате реализации соответствующего проекта.
Порядок ввоза в Российскую Федерацию облученных тепловыделяющих сборок ядерных реакторов устанавливается Правительством Российской Федерации, исходя из основных принципов обеспечения нераспространения ядерного оружия, охраны окружающей среды и экономических интересов Российской Федерации, принимая во внимание приоритетность права возвратить образовавшиеся после переработки радиоактивные отходы в государство происхождения ядерных материалов или обеспечить их возвращение.
Ввоз в Российскую Федерацию облученных тепловыделяющих сборок ядерного реактора, произведенных на территории иностранного государства, осуществляется на основании положительного заключения специальной комиссии. При использовании химических веществ в сельском хозяйстве и лесном хозяйстве юридические и физические лица обязаны выполнять правила производства, хранения, транспортировки и применения используемых химических веществ, требования в области охраны окружающей среды, а также принимать меры по предупреждению негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности и ликвидации вредных последствий для обеспечения качества окружающей среды, устойчивого функционирования естественных экологических систем и сохранения природных ландшафтов в соответствии с законодательством Российской Федерации. Запрещается применение токсичных химических препаратов, не подвергающихся распаду.
Запрещаются производство, разведение и использование растений, животных и других организмов, не свойственных естественным экологическим системам, а также созданных искусственным путем, без разработки эффективных мер по предотвращению их неконтролируемого размножения, положительного заключения государственной экологической экспертизы, разрешения федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих государственное управление в области охраны окружающей среды, иных федеральных органов исполнительной власти в соответствии с их компетенцией и законодательством Российской Федерации. При размещении, проектировании, строительстве, реконструкции, вводе в эксплуатацию, эксплуатации и выводе из эксплуатации опасных производственных объектов, применении технологий, связанных с негативным воздействием микроорганизмов на окружающую среду, должны соблюдаться требования в области охраны окружающей среды, природоохранные нормативы, в том числе нормативы предельно допустимых концентраций микроорганизмов, государственные стандарты и иные нормативные документы в области охраны окружающей среды.
В случае, если юридические и физические лица осуществляют деятельность, которая связана с возможностью негативного воздействия микроорганизмов на окружающую среду, они обязаны:
1) обеспечивать экологически безопасное производство, транспортировку, использование, хранение, размещение и обезвреживание микроорганизмов;
2) разрабатывать и осуществлять мероприятия по предотвращению аварий и катастроф, предупреждению и ликвидации последствий негативного воздействия микроорганизмов на окружающую среду.
Отходы производства и потребления, в том числе радиоактивные отходы, подлежат сбору, использованию, обезвреживанию, транспортировке, хранению и захоронению, условия и способы которых должны быть безопасными для окружающей среды.
Запрещаются:
– сброс отходов производства и потребления, в том числе радиоактивных отходов, в поверхностные и подземные водные объекты, на водосборные площади, в недра и на почву;
– размещение опасных отходов и радиоактивных отходов на территориях, прилегающих к городским и сельским поселениям, в лесопарковых, курортных, лечебно-оздоровительных, рекреационных зонах, на путях миграции животных, вблизи нерестилищ и в иных местах, в которых может быть создана опасность для окружающей среды, естественных экологических систем и здоровья человека;
– захоронение опасных отходов и радиоактивных отходов на водосборных площадях подземных водных объектов, используемых в качестве источников водоснабжения, в бальнеологических целях, для извлечения ценных минеральных ресурсов;
– ввоз опасных отходов и радиоактивных отходов в Российскую Федерацию в целях их захоронения и обезвреживания.
Необходимость и значимость всех вышеперечисленных требований выражаются в следующем.
1. Выполнение этих требований необходимо для экологизации природопользования и всех его конкретных видов: землепользования, недропользования, лесопользования, водопользования, пользования атмосферным воздухом, животным миром, т. е. всемерного усиления его защиты от различных вредных техногенных и антропогенных воздействий, приводящих к ухудшению окружающей среды. Так, например, земли охраняются от эрозии, снижения плодородия, загрязнения и заражения; воды – от загрязнения, засорения, истощения; леса – от самовольных и незаконных рубок, пожаров. При этом предусматриваются меры предупреждения вредного влияния самих природных явлений, ликвидации их последствий (землетрясений, оползней, селевых потоков, потепления климата, затоплений, повышения уровня морей и Мирового океана). Предусматривается комплекс экономических мер, меры экологической экспертизы, экологического контроля, традиционной юридической ответственности (дисциплинарной, материальной, административной, уголовной, гражданскоправовой (имущественной), а также специальной эколого-правовой – прекращение права природопользования, приостановление или прекращение экологически вредной деятельности отраслей, производств, объектов, перепрофилирование или вывод их за пределы населенных пунктов).
2. Экологические требования необходимы для их выполнения объектами промышленности, транспорта, строительства, энергетики, военной деятельности, сельского хозяйства, мелиорации и другими, поскольку они могут отрицательно влиять на природные объекты (загрязнять, заражать, засорять земли, воды, атмосферный воздух), губительно – на озоновый слой, климат, уровень океанов и морей. В целях предупреждения такого воздействия или уменьшения его последствий действуют экологические требования о запрете подобной деятельности, в частности при разработке планов, размещении и строительстве объектов и сооружений, вводе их в эксплуатацию и при эксплуатации. В то же время принимаются меры по усилению экологического контроля и надзора, ответственности виновных, в том числе эколого-правовой (приостановление или прекращение деятельности).
3. Экологические требования также устанавливаются применительно к деятельности в регионах, на территориях, в зонах. В особенности это касается, например, регионов и территорий Крайнего Севера, Белого моря, озера Байкал, Северного Прикаспия, Волжского бассейна, Черного и Азовского морей, административных территорий. Для них могут разрабатываться специальные экологические программы, территориальные схемы комплексной охраны природы.
4. Экологические требования предусматриваются применительно к объектам в населенных пунктах. Здесь действуют и градостроительные, и санитарно-эпидемиологические нормы; учитываются правила планировки и застройки; особое внимание уделяется охране атмосферного воздуха, водоемов, лесов и лесонасаждений; предусматриваются меры по усилению контроля и ответственности.
Понятие «экологическая ответственность» рассматривается в двух смыслах.
В перспективном смысле экологическая ответственность представляет собой обязанность соблюдать нормы взаимоотношений общества и природы с целью сохранения научно обоснованного сочетания экологических и экономических интересов.
В ретроспективном смысле экологическая ответственность представляет собой обязанность претерпевать неблагоприятные последствия нарушения норм взаимодействия общества и природы.
В основе экологической ответственности лежит экологическое правонарушение, под которым понимается виновное противоправное деяние, нарушающее природоохранительное законодательство и причиняющее вред окружающей природной среде и здоровью человека либо создающее реальную угрозу такого причинения.
Причинение вреда здоровью человека выражается в расстройстве здоровья, временной или постоянной утрате трудо способности, причинении тяжкого, средней тяжести или легкого вреда одному или нескольким лицам.
Существенный экологический вред характеризуется возникновением заболеваний и гибелью водных животных и растений, иных животных и растительности на берегах водных объектов, уничтожением рыбных запасов, мест нереста и нагула; массовой гибелью птиц и животных, в том числе водных, на определенной территории, при которой уровень смертности превышает среднестатистический в три и более раза; экологической ценностью поврежденной территории или утраченного природного объекта, уничтоженных животных и древесно-кустарниковой растительности; изменением радиоактивного фона до величин, представляющих опасность для здоровья и жизни человека, генетического фонда животных и растений; уровнем деградации земель и т. п.
Под созданием угрозы понимается возникновение такой ситуации либо таких обстоятельств, которые повлекли бы предусмотренные законом вредные последствия, если бы не были прерваны вовремя принятыми мерами или иными обстоятельствами, не зависящими от воли причинителя вреда.
Угроза при этом предполагает наличие конкретной опасности реального причинения вреда здоровью человека или окружающей среде.
Состав экологического правонарушения раскрывает его объект, объективную сторону, субъект и субъективную сторону. Объектом экологических правонарушений являются охраняемые законом правовые блага (общественные отношения), в том числе окружающая среда в целом или отдельные ее свойства, качества; средообразующие элементы, т. е. компоненты, – земля, недра, воды, атмосферный воздух, растительный и животный мир, биоразнообразие и т. п., экологическая безопасность населения и территорий; экологический правопорядок; здоровье человека, материальные ценности, состояние которых зависит от качества окружающей среды.
Необходимо отличать экологическое правонарушение от нарушения права собственности на природные ресурсы и объекты, поскольку во втором случае непосредственным объектом посягательства будут являться полномочия собственника, его право владения, пользования и распоряжения определенным объектом природы.
Субъектами экологических правонарушений являются предприятия, объединения, учреждения, организации (государственные, кооперативные, общественные, частные), а также должностные лица и граждане.
Граждане как субъекты экологических правонарушений должны быть правоспособными и достигшими определенного возраста – 16 лет.
По отношению к природным ресурсам субъектами правонарушения могут выступать как собственники природных ресурсов, так и их владельцы, пользователи и арендаторы. Субъективной стороной экологического правонарушения является:
1) умысел, который может быть прямым и косвенным. При умышленном нарушении законов об охране окружающей среды виновный сознает, что своими действиями нарушает закон и причиняет вред окружающей среде, при прямом умысле желает этого, а при косвенном умысле – сознательно допускает;
2) неосторожность, которая, в свою очередь, проявляется в небрежности или самонадеянности. Неосторожная форма вины проявляется в виде халатного, небрежного поведения, которое проявляется чаще всего в форме бездействия. При неосторожной форме вины виновный понимает, что своими действиями нарушает закон и причиняет вред окружающей среде, но относится к этому безразлично либо надеется, не имея к этому достаточных оснований, каким-то образом избежать вредных последствий. Такие виды экологических правонарушений, как незаконная охота, незаконная добыча рыбы, самовольная порубка леса, умышленное уничтожение или повреждение памятников природы и другие, могут быть совершены только умышленно. Другие – только по неосторожности или небрежности: неосторожное уничтожение или повреждение лесных культур, нарушение правил пожарной безопасности и др.
Объективная сторона экологического правонарушения заключается в действии либо бездействии, последствии и причинной связи между этими двумя критериями. Основной чертой объективной стороны является противоправный характер поведения субъекта.
Противоправность может быть активной и пассивной. Под активной противоправностью понимается нарушение природоохранительного законодательства, под пассивной – несоблюдение, невыполнение его требований. Следует иметь в виду, что при рассмотрении дел, связанных с нарушениями экологического законодательства, судами установление причинной связи между совершенными деяниями и наступившими вредными последствиями или возникновением угрозы причинения существенного вреда окружающей среде и здоровью людей имеет особое значение. Необходимо также выяснять, не вызваны ли вредные последствия иными факторами, в том числе естественно-природными, и не наступили ли они вне зависимости от установленного нарушения, а равно и то, не совершены ли противоправные деяния в состоянии крайней необходимости. Экологические правонарушения классифицируются по различным критериям: по виду юридической ответственности они подразделяются на экологические преступления, административные и дисциплинарные экологические проступки, гражданско-правовые нарушения; по объекту посягательства – на земельные, водные, лесонарушения, нарушения законодательства об охране животного мира, континентального шельфа и другие; по субъекту – экологические правонарушения, совершаемые должностными лицами, гражданами и юридическими лицами; в зависимости от объективной стороны – деяния, которые заключаются в противоправном уничтожении и повреждении природных объектов, ухудшении состояния (качества) окружающей среды и ее компонентов, нарушении правил природопользования, невыполнении правил охраны окружающей среды, незаконное использовании из корыстных побуждений; по субъективной стороне – совершенные виновно и по неосторожности; по источнику права, который содержит правило поведения и санкцию за его нарушение, – экологические правонарушения, предусмотренные только экологическим законодательством, только уголовным, только административным и т. д.; по принадлежности субъекта, уполномоченного на реализацию мер юридической ответственности, – наказуемые судебными и административными органами РФ и международными судебными и административными органами.
Можно выделить и другую классификацию экологических правонарушений.
По предмету экологические правонарушения подразделяются на:
– нарушающие право собственности, владения, пользования природными ресурсами;
– противоречащие экологическим требованиям охраны окружающей среды;
– препятствующие хозяйственной эксплуатации природных ресурсов.
По санкциям экологические правонарушения подразделяются на: уголовные; административные; гражданские; дисциплинарные. При этом необходимо заметить, что общественно опасные деяния, которые предусмотрены Уголовным кодексом, относятся к экологическим преступлениям. Вся остальная масса правонарушений относится к проступкам. Они не подпадают под признаки экологического преступления. По способу причинения вреда все экологические преступления подразделяются на:
– загрязнение окружающей среды;
– нерациональное использование природных ресурсов;
– порча, повреждение, уничтожение природных объектов,
– истощение природных объектов;
– разрушение окружающей среды, ее экологических связей.
Правовая система предусматривает четыре вида ответственности должностных лиц и граждан за правонарушения: дисциплинарную, административную, имущественную и уголовную. При этом предприятия, учреждения и организации привлекаются лишь к административной и гражданско-правовой ответственности.
Отнесение правонарушения к тем или иным видам ответственности зависит в основном от степени причиненного природе и обществу вреда, личности правонарушителя, иных обстоятельств дела, влияющих на уровень ответственности. В КоАП и УК предусматриваются смягчающие и отягчающие обстоятельства, учитываемые при наказании. В определенной степени они имеются также в Трудовом кодексе и ГК. Ответственность предусматривается законом об охране окружающей среды, а также иными законами: Трудовым кодексом Российской Федерации, Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях (КоАП), Уголовным кодексом (УК) Российской Федерации, Гражданским кодексом (ГК) Российской Федерации, другими актами трудового, административного, уголовного, гражданского законодательства.
Уголовный кодекс Российской Федерации содержит самостоятельную главу «Экологические преступления», что служит одной из гарантий обеспечения предусмотренного Конституцией РФ (ст. 42) права каждого на благоприятную окружающую среду. К числу экологических преступлений были отнесены такие общественно опасные деяния, которые посягают на экологический правопорядок и экологическую безопасность общества.
Экологическое преступление представляет собой предусмотренное уголовным законом и запрещенное под угрозой наказания виновное общественно опасное деяние (действие или бездействие), посягающее на окружающую среду и ее компоненты, рациональное использование и охрана которых обеспечивают оптимальную жизнедеятельность человека, на экологическую безопасность населения и территорий и состоящее в непосредственном противоправном использовании природных объектов как социальной ценности, что впоследствии приводит к негативным изменениям качества окружающей среды, уничтожению и повреждению объектов.
Все экологические преступления, предусмотренные УК РФ, подразделяются на:
1) общие экологические преступления – преступления, которые посягают на экологическую безопасность как окружающей среды в целом, так и населения. Указанные деяния представляют собой нарушения определенных правил, к соблюдению которых обязывают действующие в Российской Федерации законы и подзаконные акты. К ним относится нарушение правил охраны окружающей среды при производстве следующих работ: проектировании, размещении, строительстве, вводе в эксплуатацию и эксплуатации промышленных, сельскохозяйственных, научных или иных объектов. К экологическим преступлениям общего характера относится также нарушение правил обращения экологически опасных веществ и отходов;
2) специальные экологические преступления – преступления, которые причиняют ущерб отдельным объектам (компонентам) окружающей среды: атмосферному воздуху, почве, поверхностным или подземным водам, растительному или животному миру и пр. Специальными экологическими преступлениями являются, например, загрязнение атмосферы и вод, в том числе и моря, нарушение законодательства о континентальном шельфе, порча земли, нарушение правил охраны и использования недр, нарушение правил, охраняющих животный и растительный мир, нарушение режима особо охраняемых территорий и природных объектов.
Непосредственным объектом экологических преступлений являются охраняемые уголовным законом общественные отношения по использованию отдельных видов природных ресурсов и объектов, обеспечению правопорядка при осуществлении конкретных видов воздействия на окружающую среду, экологической безопасности населения и территорий, по сохранению состояния и качества окружающей среды и ее компонентов.
Объективную сторону составляет деяние, которое состоит в нарушении правил охраны окружающей среды, безопасности, рационального использования природных ресурсов. При этом необходимо установить причинную связь между деянием и преступным последствием.
Субъективная сторона экологического преступления характеризуется как умышленной, так и неосторожной виной. Субъектами могут быть лица, достигшие 16-летнего возраста. В ряде экологических составов преступлений субъект специальный – лицо, в обязанности которого включаются выполнение определенных работ, контроль, принятие мер безопасности в связи с использованием окружающей среды или оказанием на нее антропогенного воздействия либо на которого установлен специальный порядок деятельности в целом в силу должностного положения или служебного поручения.
Необходимо отграничивать экологические преступления от экологических проступков. Разграничение проводится по признакам, характеризующим состав экологического правонарушения, последствий противоправного деяния, размера нанесенного вреда и причиненного ущерба.
В частности, разграничение уголовно наказуемой добычи водных животных и растений и аналогичного административного проступка необходимо проводить по признакам наличия крупного ущерба, применения самоходного транспортного плавающего средства или взрывчатых и химических веществ, электротока либо иных способов массового истребления, а также по обстоятельствам места совершения деяния (места нереста или миграционные пути к ним, территории заповедника, заказника, зоны экологического бедствия или зоны чрезвычайной экологической ситуации).
Разграничение незаконной охоты, наказуемой в уголовном порядке, и административного проступка – нарушения правил охоты следует производить по квалифицирующим признакам состава преступления: причинение крупного ущерба, применение механического транспортного средства или воздушного судна, взрывчатых веществ, газов и иных способов массового уничтожения птиц и зверей, а также если деяние совершено в отношении птиц и зверей, охота на которых полностью запрещена, либо на территории заповедника, заказника, либо в зоне экологического бедствия или чрезвычайной экологической ситуации.
При рассмотрении дел о незаконной порубке деревьев и кустарников следует иметь в виду, что разграничение с административным правонарушением проводится по предмету: состав преступления, предусмотренный ч. 1 ст. 260 УК РФ, который образует незаконная порубка деревьев, кустарников и лиан в лесах первой группы, в особо защитных участках лесов всех групп, либо не входящих в лесной фонд, либо запрещенных к порубке, если эти деяния совершены в значительном размере.
Административная ответственность предусмотрена Кодексом об административных правонарушениях.
Административное правонарушение представляет собой противоправное, виновное действие (бездействия) физического или юридического лица, за которое законодательством предусмотрена административная ответственность.
Глава 8 КоАП посвящена административным правонарушениям в области охраны окружающей природной среды и природопользования.
Предусматривается ответственность за: проступки, посягающие на государственную собственность; общие экологические проступки; земельные проступки; горные и водные проступки; проступки, посягающие на континентальный шельф и исключительную экономическую зону РФ, на атмосферный воздух; лесонарушения; проступки, посягающие на животный мир и среду их обитания, а также на особо охраняемые природные территории; правонарушения в области особых воздействий и работ; посягательства на растительный мир вне лесов и фитосанитарную безопасность, способные причинить вред различным элементам окружающей среды; посягательства на порядок ведения мелиоративных работ; проступки, нарушающие правила безопасности в промышленном производстве и на транспорте.
Значительная часть административных правонарушений затрагивает такой компонент окружающей среды, как леса: незаконная порубка и повреждение деревьев и кустарников, незаконное использование земель государственного лесного фонда, повреждение леса сточными водами, вредными выбросами, отходами и отбросами, уничтожение полезной для леса фауны, нарушение требований пожарной безопасности в лесах.
Административная ответственность предусмотрена также за нарушение норм, направленных на охрану атмосферного воздуха: выброс загрязняющих веществ в атмосферу с превышением нормативов или без разрешения, несоблюдение требований по охране атмосферного воздуха при складировании и сжигании промышленных и бытовых отходов и т. п.
Административное законодательство предусматривает такие меры административной ответственности за экологические правонарушения, как:
– предупреждение – мера административного наказания, выраженная в официальном порицании физического или юридического лица;
– штраф – является денежным взысканием. Это наиболее распространенный вид административной ответственности, применяемый за экологические проступки;
– возмездное изъятие орудия совершения или предмета административного правонарушения, под которым понимается их принудительное изъятие, их последующая реализация с передачей бывшему собственнику вырученной суммы за вычетом расходов на реализацию изъятого предмета;
– конфискация орудия совершения или предмета административного правонарушения. При этом необходимо заметить, что возмездное изъятие и конфискация охотничьего оружия, боевых припасов и других дозволенных орудий охоты или рыболовства не допускаются в отношении лиц, для которых охота или рыболовство является основным законным источником средств к существованию;
– лишение специального права устанавливается за грубое или систематическое нарушение порядка пользования этим правом. Например, возможно лишение права охоты, но не за всякие нарушения правил охоты, а только за грубые (охота без надлежащего на то разрешения или охота в запрещенных местах, в запрещенные сроки, запрещенными орудиями и способами, а также систематическое нарушение других правил охоты).
В процессе производственно-хозяйственной деятельности предприятия наносят самое большое загрязнение окружающей среде. В осуществлении этой деятельности участвует определенный круг субъектов. Предприятия вступают в отношения как внешние – со своими партнерами, так и внутри предприятия – с работниками, которые являются непосредственными исполнителями своих трудовых функций.
Согласно Российскому законодательству работники несут ответственность за ущерб, как причиненный непосредственно работодателю, так и возникший у него в результате возмещения вреда, причиненного третьим лицам. Статьей 1081 ГК РФ предусмотрено право регресса к лицу, причинившему вред, а именно – лицо, возместившее вред, причиненный другим лицом, имеет право обратного требования (регресса) к этому лицу в размере выплаченного возмещения, если иной размер не установлен законом. Под другим лицом, причинившим вред, понимается работник при исполнении им служебных, должностных или иных трудовых обязанностей либо лицо, управляющее транспортным средством, и т. п. То есть это работники, выполняющие работу на основании трудового договора, а также выполняющие работу по гражданско-правовому договору, если при этом они действовали или должны были действовать по заданию соответствующего юридического лица или гражданина и под его контролем за безопасным ведением работ.
Привлечение работника к материальной ответственности за нарушение экологического законодательства – очень важный момент, при осуществлении которого возникает ряд определенных проблем.
Во-первых, специфика экологического правонарушения выражается в том, что природа – это не имущество, и далеко не всегда причиненный ей ущерб можно возместить, восстановить первоначальные качества. В связи с этим целесообразно рассмотреть ответственность за нарушение экологического законодательства двух категорий граждан: работников и должностных лиц предприятий, учреждений, организаций.
Работники предприятий, учреждений, организаций несут материальную ответственность так же, как и граждане. Но они возмещают только реальный ущерб и не возмещают упущенную выгоду, а выплата ущерба производится в большинстве случаев из их заработка.
Во-вторых, необходимо уточнить субъектный состав и, в частности, определить должностных лиц, поскольку они являются специальными субъектами. По мнению Г.А. Волкова, одним из признаков данного субъекта ответственности является работа в государственных или общественных организациях, однако останавливаться только на этом признаке нельзя. В настоящее время появилось определенное количество новых субъектов (например, индивидуальные предприниматели), работа которых не связана с исполнением государственных или общественных обязанностей. Если этих субъектов и руководящих лиц предприятий частной формы собственности не включать в определение должностных лиц, то вероятно, что большое число загрязнителей останутся безнаказанными.
При привлечении к материальной ответственности необходимым условием является вина причинителя. Однако ни экологическое законодательство, ни нормы Гражданского кодекса РФ не упоминают о вине причинителя вреда в виде государственных органов или в лице их должностных лиц.
Одно из условий наступления ответственности – незаконность причинения вреда окружающей среде. Определить незаконность загрязнения можно, лишь применив нормы Закона об охране окружающей природной среды. Например, согласно его ст. 45 предприятия, учреждения, организации, граждане обязаны принимать эффективные меры по соблюдению технологического режима и выполнению требований по охране природы, рациональному использованию и воспроизводству природных ресурсов, оздоровлению окружающей природной среды, обеспечивать соблюдение установленных нормативов качества окружающей природной среды, проводить мероприятия по охране земель, недр, лесов и иной растительности, животного мира, воспроизводству природных ресурсов.
Согласно ст. 239 Трудового кодекса материальная ответственность работника исключается в случаях возникновения ущерба вследствие непреодолимой силы, нормального хозяйственного риска, крайней необходимости или необходимой обороны либо неисполнения работодателем обязанности по обеспечению надлежащих условий для хранения имущества, вверенного работнику. Таким образом, в-третьих, при наложении материальной ответственности на работников предусматривается, что они освобождаются от ответственности в случае нормального хозяйственного риска.
Такой риск возможен, например, при принятии обоснованных управленческих решений как в сфере производства, так и в сфере обращения ценностей. В этой части в законодательстве и в нашем правопонимании наблюдается определенный пробел, поскольку нет ни точного определения, ни каких-либо критериев для решения вопроса, относится ли причинение экологического ущерба к категории нормального хозяйственного риска. Поэтому здесь не исключены случаи оставления виновных лиц безнаказанными.
Необходимо заметить, что особенность отношений по возмещению вреда природным ресурсам состоит в том, что вступившее в законную силу решение суда или арбитражного суда, удовлетворившего исковые требования, и даже его исполнение не являются окончательным критерием эффективного применения материальной ответственности за нарушения природоохранного законодательства, поскольку Федеральным законом РФ «Об охране окружающей среды» предусмотрено, что возмещение вреда в натуральной форме по решению суда или арбитражного суда возможно лишь с согласия сторон, участвующих в деле.
Дисциплинарная ответственность применяется в отношении должностных лиц и виновных работников предприятий, учреждений, организаций за невыполнение планов и мероприятий по охране окружающей среды и рациональному использованию природных ресурсов, за нарушение нормативов качества окружающей природной среды и требований природоохранительного законодательства с учетом их трудовой функции или должностного положения. Она устанавливается положениями, уставами, правилами внутреннего распорядка предприятий и другими нормативными актами.
В соответствии с законом возможно полное или частичное лишение премий либо иных средств поощрения руководителей или иных работников предприятий, учреждений, организаций за экологические проступки, а также за невыполнение планов и мероприятий по охране природы, нарушения нормативов качества окружающей природной среды и природоохранительного законодательства.
В настоящее время социологические исследования показывают наибольшую эффективность дисциплинарной ответственности по сравнению с другими видами ответственности.
Федеральным законом «Об охране окружающей среды» предусмотрена обязанность полного возмещения вреда окружающей среде в отношении юридических и физических лиц, которые причинили вред окружающей среде в результате ее загрязнения, истощения, порчи, уничтожения, нерационального использования природных ресурсов, деградации и разрушения естественных экологических систем, природных комплексов и природных ландшафтов и иного нарушения законодательства в области охраны окружающей среды, обязаны возместить его в полном объеме в соответствии с законодательством.
В том случае, если вред окружающей среде причинен субъектом хозяйственной и иной деятельности, в том числе на проект которой имеется положительное заключение государственной экологической экспертизы, включая деятельность по изъятию компонентов природной среды, то он подлежит возмещению заказчиком или субъектом хозяйственной деятельности. В данном случае вред возмещается в соответствии с утвержденными в установленном порядке таксами и методиками исчисления размера вреда окружающей среде, а при их отсутствии исходя из фактических затрат на восстановление нарушенного состояния окружающей среды, с учетом понесенных убытков, в том числе упущенной выгоды.
Компенсация вреда осуществляется добровольно либо по решению суда или арбитражного суда. При этом определение размера вреда окружающей среде, причиненного нарушением законодательства в области охраны окружающей среды, осуществляется исходя из фактических затрат на восстановление нарушенного состояния окружающей среды, с учетом понесенных убытков, в том числе упущенной выгоды, а также в соответствии с проектами рекультивационных и иных восстановительных работ. А в случае их отсутствия – в соответствии с таксами и методиками исчисления размера вреда окружающей среде, утвержденными органами исполнительной власти, осуществляющими государственное управление в области охраны окружающей среды.
На основании решения суда или арбитражного суда вред может быть возмещен посредством возложения на ответчика обязанности по восстановлению нарушенного состояния окружающей среды за счет его средств в соответствии с проектом восстановительных работ. При этом суду следует определять конкретные мероприятия, направленные на возмещение причиненного ущерба, срок их исполнения. В случае уклонения ответчика от возложенных на него обязанностей арбитражный суд вправе изменить способ и порядок исполнения решения.
Иски о компенсации вреда окружающей среде, причиненного нарушением законодательства в области охраны окружающей среды, могут быть предъявлены в течение двадцати лет.
Причинение вреда здоровью и имуществу граждан возможно путем негативного воздействия окружающей среды в результате хозяйственной и иной деятельности юридических и физических лиц. В данном случае вред подлежит возмещению в полном объеме.
В настоящее время главным по объему полномочий и количеству сфер управления является министерство природных ресурсов.
Министерство природных ресурсов Российской Федерации является федеральным органом исполнительной власти, проводящим государственную политику и осуществляющим управление в сфере изучения, использования, воспроизводства, охраны природных ресурсов и окружающей природной среды, обеспечения экологической безопасности, а также координирующим в случаях, установленных законодательством Российской Федерации, деятельность в этой сфере иных федеральных органов исполнительной власти.
Согласно Положению «О Министерстве природных ресурсов Российской Федерации» данный орган является:
– федеральным органом управления государственным фондом недр и лесным хозяйством;
– специально уполномоченным государственным органом управления использованием и охраной водного фонда;
– специально уполномоченным государственным органом в области использования, охраны, защиты лесного фонда и воспроизводства лесов, охраны окружающей природной среды, государственной экологической экспертизы, охраны, контроля и регулирования использования объектов животного мира и среды их обитания, охраны атмосферного воздуха, а также в пределах своей компетенции – в области обращения с отходами (за исключением радиоактивных) и осуществления государственного контроля за использованием и охраной земель;
– федеральным органом исполнительной власти, специально уполномоченным на осуществление государственного регулирования в области охраны озера Байкал.
Министерство природных ресурсов Российской Федерации осуществляет свои полномочия как непосредственно, так и через свои территориальные органы. В его ведении находятся предприятия, особо охраняемые природные территории, специализированные инспекции, научно-исследовательские учреждения и иные организации.
В задачи Министерства природных ресурсов Российской Федерации входит:
– разработка и проведение государственной политики, осуществление государственного управления в сфере изучения, воспроизводства, использования и охраны природных ресурсов (недр, водных объектов, лесов, объектов животного и растительного мира), ведения лесного хозяйства, охраны окружающей природной среды и обеспечения экологической безопасности;
– разработка и реализация мер, направленных на удовлетворение потребностей экономики Российской Федерации в минерально-сырьевых, водных, лесных и иных природных ресурсах, на обеспечение охраны, оздоровления и улучшения качества окружающей природной среды, рационального использования природных ресурсов, сохранения средообразующих, защитных, водоохранных, рекреационных и иных полезных природных свойств лесов, биологического разнообразия, природных комплексов и объектов, имеющих особое природоохранное, научное, культурное и рекреационное значение;
– координация деятельности других федеральных органов исполнительной власти по вопросам изучения, воспроизводства, использования и охраны природных ресурсов, ведения лесного хозяйства, охраны окружающей природной среды и обеспечения экологической безопасности, сохранения биологического разнообразия, организации охраны и использования особо охраняемых природных территорий, обращения с отходами (за исключением радиоактивных);
– комплексная оценка и прогнозирование состояния окружающей природной среды и использования природных ресурсов, обеспечение органов государственной власти, органов местного самоуправления, организаций и населения соответствующей информацией;
– организация и координация выполнения обязательств, вытекающих из членства Российской Федерации в международных организациях и участия в международных договорах, по вопросам, отнесенным к компетенции Министерства, содействие привлечению инвестиций для освоения и рационального использования природных ресурсов, ведения лесного и водного хозяйства, охраны окружающей природной среды. Положение о Министерстве детально регулирует его функции: в области реализации государственной политики в сфере природопользования и охраны окружающей среды; в области управления государственным фондом недр; в области управления использованием и охраной водного фонда; в области управления использованием, охраной, защитой лесного фонда, воспроизводством лесов и ведением лесного хозяйства; в области охраны окружающей природной среды; в области обеспечения деятельности Министерства, его территориальных органов и организаций, находящихся в его ведении.
Перечень этих функций очень большой, они содержатся в 67 пунктах.
При осуществлении своей деятельности Министерство природных ресурсов Российской Федерации реализует следующие права, которые также предусмотрены Положением о нем:
– запрашивать у федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, юридических и физических лиц информацию по вопросам, отнесенным к ведению Министерства;
– прекращать, приостанавливать или ограничивать в установленном законодательством Российской Федерации порядке право пользования участками недр, водными объектами, участками лесного фонда, а также хозяйственную и иную деятельность, осуществляемую с нарушением требований законодательства Российской Федерации в области природопользования и охраны окружающей природной среды, экологических норм и правил, заключений государственной экологической экспертизы, направлять представления об аннулировании лицензий (разрешений), выданных другими органами исполнительной власти, в случае нарушения указанных требований, норм и правил;
– запрещать ввод в эксплуатацию объектов, строительство или реконструкция которых выполнены с нарушением экологических норм, правил и заключений государственной экологической экспертизы;
– запрещать в случае необходимости на период высокой пожарной опасности в лесах посещение гражданами лесов и въезд в них транспортных средств, а также проведение определенных видов работ на отдельных участках лесного фонда;
– осуществлять государственный контроль по вопросам, отнесенным к ведению Министерства. В этих целях должностные лица Министерства имеют право беспрепятственно посещать организации и объекты (в том числе в установленном порядке режимные) независимо от ведомственной принадлежности и формы собственности;
– давать обязательные для исполнения предписания по устранению нарушений законодательства Российской Федерации, режима пользования недрами, водными объектами, порядка пользования участками лесного фонда и лесами, не входящими в лесной фонд, а также экологических норм и правил;
– осуществлять во взаимодействии с уполномоченными государственными органами проверку российских и иностранных судов и других плавучих средств с целью обеспечения соблюдения ими требований законодательства Российской Федерации в области охраны окружающей природной среды. Должностные лица Министерства имеют право останавливать и осматривать указанные суда и средства и в случае выявления нарушений задерживать их до решения вопроса о возмещении вреда, причиненного окружающей природной среде;
– запрещать ввоз на территорию Российской Федерации, а также транзит (дальнейшую транспортировку) экологически опасных грузов (изделий, отходов, сырьевых ресурсов), осуществляемые с нарушением природоохранных и экологических норм и правил;
– рассматривать в установленном порядке дела об административных правонарушениях и налагать административные взыскания;
– направлять материалы о нарушениях законодательства Российской Федерации о недрах, о животном мире, об охране окружающей природной среды, водного и лесного законодательства в органы внутренних дел, прокуратуру, суд, предъявлять в установленном законом порядке в суд и арбитражный суд иски о возмещении ущерба (вреда), причиненного недрам, водным объектам, лесному фонду, окружающей природной среде, а также о взыскании неустоек за нарушение лесохозяйственных требований при отпуске древесины на корню в лесах.
Министерство природных ресурсов Российской Федерации возглавляет министр, который назначается на должность и освобождается от должности Президентом Российской Федерации по представлению Председателя Правительства Российской Федерации.
При Министерстве образуется коллегия, в состав которой входит Министр, его заместители, а также другие руководящие работники центрального аппарата Министерства, его территориальных органов и находящихся в ведении Министерства организаций. Также при Министерстве природных ресурсов Российской Федерации существуют научно-технический, экспертные и другие советы, временные рабочие комиссии и группы.
В структуре Министерства выделены государственные службы охраны окружающей среды: водная, лесная, геологическая. В центральном аппарате МПР РФ – департамент охраны окружающей среды и экологической безопасности и управление государственной экологической экспертизы; департаменты использования и восстановления водного фонда, лесного фонда, а также департамент геологии и использования недр.
Основным нормативным актом, регулирующим правовой статус органов Федерального горного и промышленного надзора России, является Положение о Федеральном горном и промышленном надзоре России, утвержденное постановлением Правительства РФ от 3 декабря 2001 г.
Федеральный горный и промышленный надзор России является федеральным органом исполнительной власти, который осуществляет соответствующее нормативное регулирование, специальные разрешительные, контрольные и надзорные функции в области промышленной безопасности, а также в пределах своей компетенции в области использования и охраны недр. Этот орган осуществляет свою деятельность непосредственно либо через свои территориальные органы во взаимодействии с другими федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, организациями и общественными объединениями.
Пункт 4 Положения определяет основные задачи Федерального горного и промышленного надзора России. Ими являются:
1) организация и осуществление нормативного регулирования в области промышленной безопасности и федерального надзора за выполнением организациями при проектировании, строительстве, приемке в эксплуатацию и эксплуатации опасных производственных объектов требований промышленной безопасности, содержащихся в федеральных законах и иных нормативных правовых актах, а также в соответствующих нормативных технических документах;
2) организация и осуществление государственного надзора за безопасным ведением работ, связанных с пользованием недрами, в том числе при геологическом изучении недр, в целях обеспечения соблюдения всеми пользователями недр предусмотренных законодательством Российской Федерации требований по безопасному ведению горных работ, предупреждению и устранению их вредного влияния на население, окружающую природную среду, здания и сооружения, а также по охране недр; осуществление в пределах своей компетенции государственного контроля за рациональным использованием и охраной недр (за соблюдением норм и правил при составлении и реализации проектов по добыче и переработке полезных ископаемых, использованию недр в целях, не связанных с добычей полезных ископаемых);
3) координация деятельности по применению технических устройств на опасных производственных объектах, а также осуществление контроля за этой деятельностью;
4) организация и осуществление государственного надзора за соблюдением требований безопасности при транспортировании опасных веществ поднадзорными организациями;
5) организация и осуществление нормативного регулирования и государственного надзора в области безопасности производства, распространения и применения взрывчатых материалов промышленного назначения в поднадзорных организациях;
6) организация и осуществление государственного пожарного надзора на подземных объектах и при ведении взрывных работ в поднадзорных организациях;
7) осуществление государственного надзора за безопасностью гидротехнических сооружений по поднадзорным организациям, объектам и работам;
8) осуществление в пределах своей компетенции государственного регулирования технической безопасности на опасных производственных объектах при использовании атомной энергии;
9) координация разработки и осуществления мер по предупреждению аварий и производственного травматизма на опасных производственных объектах, а также по обеспечению сохранности взрывчатых материалов промышленного назначения.
Федеральный горный и промышленный надзор России в соответствии с возложенными на него задачами участвует в разработке проектов законодательных и иных нормативных правовых актов, осуществляет федеральный надзор в области промышленной безопасности, разрабатывает федеральные целевые программы в области промышленной безопасности и организует их выполнение, осуществляет анализ достаточности принимаемых поднадзорными организациями мер по предупреждению аварий, осуществляет руководство созданием и деятельностью функциональной подсистемы контроля за химически опасными и взрывоопасными объектами в составе единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций, осуществляет в установленном порядке ведение государственного реестра опасных производственных объектов, участвует в пределах своей компетенции в предупреждении и пресечении террористической деятельности, обеспечивает проверку выполнения поднадзорными организациями установленных правил осуществления производственного контроля за соблюдением требований промышленной безопасности на опасных производственных объектах, а также выполняет и другие не менее важные функции.
Федеральный горный и промышленный надзор России возглавляет начальник, который назначается на должность и освобождается от должности Правительством Российской Федерации. Его заместители назначаются на должность и освобождаются от должности Правительством Российской Федерации.
В компетенцию начальника входит: осуществление общего руководства деятельностью Федерального горного и промышленного надзора России; распределение обязанностей между своими заместителями; утверждение структуры и штатного расписания центрального аппарата Федерального горного и промышленного надзора России, численности и фонда оплаты труда работников его территориальных органов; установление порядка назначения на должность и освобождения от должности работников центрального аппарата Федерального горного и промышленного надзора России и руководителей его территориальных органов; участие в определении перечня сведений, которые составляют государственную тайну; представление в установленном порядке особо отличившихся работников к присвоению почетных званий и награждению государственными наградами Российской Федерации, а также применение к работникам мер материального и морального поощрения и т. д.
В Федеральном горном и промышленном надзоре России образуется коллегия, в состав которой входит начальник Федерального горного и промышленного надзора России, его заместители, а также другие руководящие работники центрального аппарата Федерального горного и промышленного надзора России, его территориальных органов и находящихся в его ведении организаций. При этом необходимо заметить, что в состав коллегии могут включаться также представители других федеральных органов исполнительной власти, ученые и специалисты.
Основным нормативным актом, регулирующим правовой статус органов Федеральной пограничной службы РФ, является Положение «О Федеральной пограничной службе Российской Федерации».
Федеральная пограничная служба Российской Федерации является федеральным органом исполнительной власти, обеспечивающим реализацию государственной пограничной политики Российской Федерации в сфере защиты государственной границы, территориального моря, континентального шельфа и исключительной экономической зоны Российской Федерации, а также решение задач по охране биологических ресурсов территориального моря, континентального шельфа и исключительной экономической зоны Российской Федерации (далее именуются – морские биологические ресурсы) и осуществлению государственного контроля в этой сфере.
ФПС России признается юридическим лицом и имеет действительное и условное наименования, эмблему, печать с изображением Государственного герба Российской Федерации и своим наименованием, соответствующие печати, бланки и штампы, счета (в том числе валютные) в учреждениях банков и других кредитных учреждениях.
ФПС России возглавляет единую централизованную систему и включает в себя: органы пограничного контроля; орган внешней разведки; оперативные органы, осуществляющие разведывательную, контрразведывательную, оперативно-розыскную деятельность, деятельность по обеспечению собственной безопасности системы ФПС России; органы пограничной стражи; органы морской охраны и другие органы пограничной службы, предусмотренные федеральным законодательством; пограничные войска ФПС России; военные образовательные учреждения профессионального образования, предприятия, учреждения и организации, находящиеся в подчинении ФПС России.
В целях обеспечения соблюдения российскими и иностранными юридическими и физическими лицами, а также лицами без гражданства законодательства Российской Федерации ФПС России осуществляет:
– контроль за соблюдением законодательства Российской Федерации в сфере охраны морских биологических ресурсов;
– контроль за соблюдением пользователями условий лицензий (разрешений) на добычу (вылов) морских биологических ресурсов и других документов, на основании которых возникает право пользования морскими биологическими ресурсами;
– получение в установленном порядке от специально уполномоченного государственного органа в области рыболовства информации об охране и использовании морских биологических ресурсов, в том числе о выдаче лицензий (разрешений) на добычу (вылов) морских биологических ресурсов;
– наблюдение за выполнением международных договоров Российской Федерации в сфере охраны морских биологических ресурсов. Помимо этого, ФПС России осуществляет:
– руководство органов и войск ФПС России и организацию защиты государственной границы, территориального моря, континентального шельфа и исключительной экономической зоны Российской Федерации, охраны морских биологических ресурсов;
– организацию защиты государственных границ государств – участников Содружества Независимых Государств на основе двусторонних договоров (соглашений);
– защиту интересов Российской Федерации в сфере охраны морских биологических ресурсов;
– организацию пропуска лиц, транспортных средств, грузов, товаров и животных через Государственную границу Российской Федерации;
– организацию разведывательной, контрразведывательной и оперативно-розыскной деятельности органов и войск ФПС России и обеспечение взаимодействия с органами, осуществляющими эти виды деятельности в РФ и в государствах – участниках Содружества Независимых Государств, в интересах защиты государственной границы, территориального моря, континентального шельфа и исключительной экономической зоны РФ и охраны морских биологических ресурсов, а также государственных границ государств – участников Содружества Независимых Государств;
– участие в защите дипломатических представительств Российской Федерации за границей. ФПС России возглавляет директор в ранге федерального министра. Он является главнокомандующим пограничными войсками ФПС России и его должности соответствует воинское звание генерала армии. Директор ФПС России назначается на должность и освобождается от должности Президентом Российской Федерации.
Согласно своему назначению директор ФПС России:
– несет персональную ответственность за выполнение задач, возложенных на ФПС России, является распорядителем ассигнований, выделяемых ФПС России из федерального бюджета, включая валютные средства;
– организует работу и осуществляет общее руководство системой ФПС России;
– утверждает положения о структурных подразделениях ФПС России;
– распределяет обязанности между заместителями директора ФПС России, определяет полномочия других должностных лиц ФПС России, определяет задачи ее структурных подразделений;
– формирует по поручению Президента Российской Федерации оперативные штабы (группы) по координации и руководству совместными действиями при проведении мероприятий на государственной границе, территориальном море, континентальном шельфе и в исключительной экономической зоне Российской Федерации с привлечением сил и средств других федеральных органов исполнительной власти;
– вносит в установленном порядке на рассмотрение Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации проекты законодательных актов по вопросам, относящимся к ведению ФПС России;
– представляет на утверждение Президента Российской Федерации предложения по структуре и составу органов и войск ФПС России, штатной численности военнослужащих системы ФПС России;
– утверждает структуру, состав и штаты системы ФПС России в пределах установленной общей численности, своей компетенции и средств федерального бюджета, а также штат вооружения, военной и специальной техники, специальных средств, принятых на вооружение в системе ФПС России;
– устанавливает численность военнослужащих и гражданского персонала научно-исследовательских, военно-медицинских подразделений и учреждений; военнослужащих и гражданского персонала, обеспечивающих охрану, эксплуатацию и ремонт служебных зданий и помещений; военнослужащих и гражданского персонала ремонтных предприятий и военных представительств, содержащихся вне лимита численности аппарата ФПС России, в пределах ассигнований, выделяемых на эти цели, и в соответствии с установленными нормами;
– представляет на утверждение Правительства Российской Федерации предложения о штатной численности гражданского персонала системы ФПС России;
– прикомандировывает в установленном порядке с оставлением на военной службе военнослужащих органов и войск ФПС России к органам государственной власти Российской Федерации и организациям;
– определяет порядок и осуществляет контроль за проведением разведывательной, контрразведывательной, оперативно-розыскной деятельности и дознания органами и войсками ФПС России в соответствии с законодательством Российской Федерации;
– издает на основе и во исполнение законодательства Российской Федерации в пределах компетенции ФПС России приказы, директивы, указания и распоряжения, проверяет их исполнение;
– осуществляет иную деятельность в пределах своей компетенции. Директор ФПС России, его заместитель, а также другие руководители ФПС образуют коллегию для рассмотрения важнейших вопросов в сфере государственной пограничной политики Российской Федерации.
При этом необходимо заметить, что в состав коллегии ФПС России могут вводиться также должностные лица органов государственной власти Российской Федерации, которые определяются и утверждаются Президентом Российской Федерации.
Министерство здравоохранения функционирует на основе Положения, утвержденного постановлением Правительства от 3 июня 1997 г.
Министерство здравоохранения Российской Федерации является федеральным органом исполнительной власти, проводящим государственную политику и осуществляющим управление в сфере здравоохранения, включая обеспечение санитарно-эпидемиологического благополучия населения Российской Федерации и курортное дело, а также координирующим в случаях, установленных федеральными законами, указами Президента Российской Федерации и постановлениями Правительства Российской Федерации, деятельность в этой сфере иных федеральных органов исполнительной власти.
В задачи Министерства входит: проведение государственного санитарно-эпидемиологического надзора; контроль качества, эффективности и безопасности лекарственных средств; государственная политика и координация деятельности в сфере курортного дела.
К основным задачам Министерства здравоохранения Российской Федерации можно отнести также:
– проведение государственной политики в сфере здравоохранения, включая обеспечение санитарно-эпидемиологического благополучия населения Российской Федерации, в целях создания необходимых условий для реализации конституционных прав граждан на охрану здоровья и медицинскую помощь;
– разработку и реализацию в пределах его компетенции системы мер по охране здоровья населения, включая организацию профилактических мероприятий и оказание медицинской помощи населению;
– проведение государственной политики в области курортного дела;
– совершенствование системы контроля качества медицинской помощи;
– организацию государственного контроля качества, эффективности и безопасности лекарственных средств;
– организацию и осуществление государственного санитарно-эпидемиологического надзора;
– развитие государственной, муниципальной и частной систем здравоохранения;
– организацию научных исследований, внедрение достижений науки и техники в медицинскую практику;
– обеспечение в пределах его компетенции функционирования учреждений системы специального профессионального образования в сфере здравоохранения;
– профилактика инвалидности и медицинская реабилитация инвалидов;
– разработку в пределах его компетенции нормативов и стандартов в сфере здравоохранения, контроль за их соблюдением;
– организацию медико-санитарного обеспечения работников отдельных отраслей экономики с особо опасными условиями труда, медико-биологической оценки воздействия на организм человека особо опасных факторов физической и химической природы;
– обеспечение в пределах его компетенции функционирования и развития единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций. Министерство здравоохранения Российской Федерации в процессе реализации своих полномочий осуществляет свою деятельность как непосредственно, так и через свои территориальные органы. Положением о Министерстве здравоохранения Российской Федерации предусмотрены определенные права Министерства, которыми оно пользуется при реализации своей деятельности. К ним относятся:
– право координировать деятельность федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации по вопросам, входящим в компетенцию Министерства;
– право создавать, реорганизовывать и ликвидировать в установленном порядке свои территориальные органы, подведомственные учреждения и другие организации здравоохранения в пределах выделенных Министерству бюджетных ассигнований;
– право издавать в установленном порядке в пределах компетенции Министерства нормативные правовые акты и иные документы;
– право запрашивать в установленном порядке у федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, организаций государственной, муниципальной и частной систем здравоохранения, других юридических и физических лиц сведения, необходимые для осуществления возложенных на Министерство задач и функций;
– право учреждать в установленном порядке ведомственные награды;
– право участвовать в установленном порядке в создании организаций для поддержки развития здравоохранения, научно-технической деятельности, в том числе международной;
– право представлять по поручению Правительства Российской Федерации интересы Российской Федерации на международном уровне по вопросам, входящим в компетенцию Министерства;
– право официально опубликовывать в установленном порядке принятые Министерством нормативные правовые акты по вопросам здравоохранения;
– право проводить конференции, совещания, симпозиумы и встречи, организовывать выставки и другие мероприятия по вопросам, входящим в компетенцию Министерства, с участием иных федеральных органов исполнительной власти, общественных и прочих организаций;
– право привлекать на договорной основе научные учреждения, ученых и специалистов, в том числе иностранных, к решению проблем, входящих в компетенцию Министерства;
– право осуществлять издательскую деятельность, проводить информационно-рекламные и пропагандистские мероприятия, связанные с реализацией задач и функций, определенных настоящим Положением;
– право создавать ученый совет, а также экспертные, консультативные и информационно-аналитические советы, комитеты и комиссии по вопросам охраны здоровья населения, утверждать положения о них и их составы. Министерство здравоохранения Российской Федерации возглавляется министром, который назначается на должность и освобождается от должности Президентом Российской Федерации по представлению Председателя Правительства Российской Федерации. Его заместители назначаются на должность и освобождаются от должности Правительством Российской Федерации.
В полномочия Министра здравоохранения Российской Федерации входят:
– распределение обязанностей между своими заместителями;
– внесение в установленном порядке на рассмотрение Правительства Российской Федерации проектов нормативных правовых актов по вопросам, входящим в компетенцию Министерства;
– утверждение Положения о структурных подразделениях центрального аппарата Министерства и его территориальных органах;
– назначение в установленном порядке на должность и освобождение от должности работников центрального аппарата Министерства и руководителей территориальных органов;
– решение в соответствии с законодательством Российской Федерации о государственной службе вопросов, связанных с прохождением федеральной государственной службы в Министерстве;
– утверждение в установленном порядке уставов организаций, находящихся в ведении Министерства, назначение на должность и освобождение от должности их руководителей, заключение, изменение и расторжение трудовых договоров с ними;
– утверждение структуры и штатного расписания центрального аппарата Министерства в пределах, установленных
Правительством Российской Федерации, фонда оплаты труда и численности работников, сметы расходов на содержание центрального аппарата в пределах ассигнований, предусмотренных в федеральном бюджете на соответствующий год на государственное управление;
– утверждение численности и фонда оплаты труда работников территориальных органов Министерства в соответствии с показателями, установленными Правительством Российской Федерации, а также сметы расходов на их содержание в пределах ассигнований, предусмотренных в федеральном бюджете на соответствующий год на государственное управление;
– представление в установленном порядке особо отличившихся работников центрального аппарата, территориальных органов и находящихся в ведении Министерства организаций к присвоению почетных званий и награждению государственными наградами Российской Федерации, награждение ведомственными наградами;
– осуществление других полномочий в соответствии с законодательством Российской Федерации.
Комитет действует на основе Положения «О Государственном комитете Российской Федерации по рыболовству», утвержденного постановлением правительства от 5 сентября 2003 г.
Государственный комитет Российской Федерации по рыболовству (Госкомрыболовство России) является федеральным органом исполнительной власти, который осуществляет межотраслевую координацию, а также функциональное регулирование в сфере использования, изучения, сохранения и воспроизводства водных биологических ресурсов и среды их обитания.
Государственный комитет Российской Федерации по рыболовству является специально уполномоченным федеральным органом исполнительной власти по охране, контролю и регулированию использования водных биологических ресурсов и среды их обитания, а также в области охраны окружающей среды.
Согласно Положению основными задачами Государственного комитета Российской Федерации по рыболовству являются:
– реализация в пределах своей компетенции государственной политики и осуществление государственного управления в сфере использования, изучения, сохранения и воспроизводства водных биологических ресурсов и среды их обитания в поверхностных водных объектах, во внутренних морских водах, в территориальном море, на континентальном шельфе и в исключительной экономической зоне Российской Федерации, а также в открытой части Мирового океана (с учетом международных договоров Российской Федерации);
– обеспечение в пределах своей компетенции соблюдения требований законодательства Российской Федерации в области охраны, контроля и регулирования использования водных биологических ресурсов и среды их обитания;
– осуществление в пределах своей компетенции охраны водных биологических ресурсов и среды их обитания;
– организация и координация в установленном порядке выполнения обязательств, вытекающих из членства Российской Федерации в международных организациях и участия в международных договорах по вопросам, отнесенным к компетенции Комитета;
– обеспечение в пределах своей компетенции мероприятий по мобилизации и мобилизационной подготовке в соответствии с законодательством Российской Федерации.
В целях реализации своих задач Государственный комитет Российской Федерации по рыболовству выполняет следующие функции.
1. Разрабатывает и представляет в установленном порядке в Правительство Российской Федерации предложения:
– об общих допустимых уловах водных биологических ресурсов во внутренних морских водах, в территориальном море, на континентальном шельфе и в исключительной экономической зоне Российской Федерации, а также в Азовском и Каспийском морях и низовьях впадающих в них рек;
– о квотах на вылов (добычу) водных биологических ресурсов в пределах общих допустимых уловов.
2. Разрабатывает в предусмотренных законодательством РФ случаях и утверждает в установленном порядке:
– общие допустимые уловы водных биологических ресурсов в поверхностных водных объектах, а также объемы товарного выращивания рыб и других водных животных в прудах, озерах и садковых хозяйствах;
– правила рыболовства;
– районы и сроки промысла водных биологических ресурсов;
– устав службы на судах рыбопромыслового флота;
– устав службы органов рыбоохраны;
– научные программы и ежегодные планы морских ресурсных исследований;
– нормативы и правила в области использования и воспроизводства водных биологических ресурсов и среды их обитания (в пределах своей компетенции);
– перечень промысловых видов водных биологических ресурсов;
– правила регистрации судов и прав на них в морских рыбных портах;
– контрольные цифры приема граждан на обучение в подведомственные образовательные учреждения профессионального образования за счет средств федерального бюджета.
3. Осуществляет в установленном порядке:
– организацию и ведение государственного учета, государственного кадастра и государственного мониторинга состояния водных биологических ресурсов;
– организацию выполнения научных программ и ежегодных планов морских ресурсных исследований, изучения состояния водных биологических ресурсов;
– разработку проектов технических регламентов;
– руководство работами по искусственному воспроизводству и акклиматизации водных биологических ресурсов, а также улучшению состояния водных объектов рыбохозяйственного значения;
– выдачу и аннулирование лицензий (разрешений) на промысел водных биологических ресурсов;
– лицензирование отдельных видов деятельности в предусмотренных законодательством Российской Федерации случаях;
– общее руководство деятельностью администраций морских рыбных портов;
– предоставление права плавания под Государственным флагом Российской Федерации судам рыбопромыслового флота, зарегистрированным в реестре судов иностранного государства;
– работу по обеспечению безопасности судоходства рыбопромыслового флота;
– организацию оформления прихода (выхода) судов в морские рыбные порты (в случае, если морской рыбный порт и морской торговый порт имеют смежные акватории, – оформления прихода (выхода) в морской рыбный порт судов, используемых для промысла водных биологических ресурсов);
– организацию работы по дипломированию членов экипажей судов, используемых для промысла водных биологических ресурсов, оформление и выдачу им паспорта моряка;
– в пределах своей компетенции международное сотрудничество, изучение, обобщение и распространение международного опыта, обеспечение выполнения международных договоров Российской Федерации в области рыболовства, рыбного хозяйства и торгового мореплавания (в отношении судов рыбопромыслового флота);
– регулирование в пределах своей компетенции вопросов найма и трудоустройства членов экипажей судов, плавающих под иностранным флагом;
– разработку и организацию выполнения программ использования, изучения, сохранения и воспроизводства водных биологических ресурсов и среды их обитания;
– разработку и реализацию мер по улучшению экологической и эпизоотической обстановки в водных объектах рыбохозяйственного значения;
– функции государственного заказчика в предусмотренных законодательством Российской Федерации случаях;
– государственную регламентацию и экспертизу проектов и типов судов рыбопромыслового флота;
– руководство в пределах своих полномочий деятельностью организаций, находящихся в ведении Комитета, а также представительств Комитета за рубежом;
– разработку и реализацию отраслевой программы улучшения условий охраны труда, отраслевых правил и положений организационно-методических документов по охране труда;
– организацию проведения аттестации рабочих мест и сертификации работ по охране труда в организациях отрасли, обучения и проверки знаний в области охраны труда;
– разработку предложений по вопросам социальной защиты работников отрасли и оплаты их труда;
– разработку порядка и форм статистической отчетности в соответствующей сфере деятельности;
– сбор и обработку бухгалтерских отчетов организаций, находящихся в его ведении, составление сводной бухгалтерской отчетности и представление ее в соответствующие органы;
– выполнение совместно с государственными заказчиками государственного оборонного заказа в рыбной отрасли;
– организацию в пределах своей компетенции мобилизационной и военно-морской подготовки, гражданской обороны, работ по предупреждению и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций;
– подготовку средств и объектов рыбопромыслового флота для передачи в состав Вооруженных Сил Российской Федерации или совместного с ними использования согласно мобилизационным заданиям, утверждаемым Правительством Российской Федерации;
– проведение мероприятий по защите информации, составляющей государственную тайну, и информации ограниченного доступа;
– организацию в подведомственных образовательных учреждениях подготовки специалистов для флота и береговых предприятий рыбного хозяйства.
4. Участвует в установленном порядке:
– в разработке проектов федерального бюджета на соответствующий год, прогнозов и программ социально-экономического развития Российской Федерации;
– в разработке, заключении и выполнении отраслевых тарифных соглашений;
– в расследовании несчастных случаев на производстве и причин возникновения профессиональных заболеваний.
5. Осуществляет в установленном порядке в пределах своей компетенции:
– государственный контроль за состоянием, использованием и воспроизводством водных биологических ресурсов, обеспечением их охраны, а также за состоянием среды их обитания;
– контроль за выполнением работ по искусственному воспроизводству водных биологических ресурсов, мелиорации водных объектов рыбохозяйственного значения и акклиматизации водных биологических ресурсов;
– контроль за соблюдением лицензиатами при осуществлении лицензируемых видов деятельности соответствующих лицензионных требований и условий;
– контроль за целевым использованием средств федерального бюджета организациями, находящимися в ведении Комитета;
– контроль за качеством подготовки специалистов для флота и береговых предприятий рыбного хозяйства в соответствии с государственными образовательными стандартами и международными требованиями;
– государственный надзор за соблюдением международных договоров Российской Федерации, относящихся к торговому мореплаванию, и законодательства Российской Федерации о торговом мореплавании в отношении судов рыбопромыслового флота;
– государственный надзор за охраной человеческой жизни на море;
– государственный надзор за дипломированием членов экипажей судов, используемых для промысла водных биологических ресурсов;
– государственный надзор за государственной регистрацией судов рыбопромыслового флота и прав на них;
– государственный надзор за работой лоцманской службы и системы управления движением судов в морских рыбных портах.
6. Выполняет другие функции, возложенные на него законодательством Российской Федерации.
Государственный комитет Российской Федерации по рыболовству возглавляет председатель, который назначается на должность и освобождается от должности Правительством Российской Федерации. Председатель несет персональную ответственность за выполнение возложенных на Комитет задач и функций. Он имеет заместителей, назначаемых на должность и освобождаемых от должности Правительством Российской Федерации.
На председателя Государственного комитета Российской Федерации по рыболовству возложены функции:
– по распределению обязанностей между своими заместителями;
– по внесению в установленном порядке на рассмотрение Правительства Российской Федерации проектов нормативных правовых актов по вопросам, входящим в компетенцию Комитета;
– по утверждению положения о структурных подразделениях центрального аппарата;
– по установлению порядка назначения на должность и освобождения от должности работников центрального аппарата Комитета;
– решения в соответствии с законодательством Российской Федерации о государственной службе вопросов, связанных с прохождением федеральной государственной службы в Комитете;
– утверждения в установленном порядке уставов (положений) организаций, находящихся в ведении Комитета, назначения на должность и освобождения от должности их руководителей, заключает, изменяет и расторгает трудовые договоры (контракты) с ними;
– утверждения структуры и штатного расписания центрального аппарата Комитета в пределах установленных Правительством Российской Федерации фонда оплаты труда и численности работников, сметы расходов на содержание центрального аппарата Комитета в пределах утвержденных на соответствующий период ассигнований, предусмотренных в федеральном бюджете;
– утверждение численности и фонда оплаты труда работников учреждений, находящихся в ведении Комитета, а также сметы расходов на их содержание в пределах утвержденных на соответствующий период ассигнований, предусмотренных в федеральном бюджете;
– утверждение положения о научно-консультативных, экспертных и иных советах, временных рабочих комиссиях и группах, образуемых для рассмотрения вопросов, находящихся в ведении Комитета, и их составы;
– представление в установленном порядке особо отличившихся работников центрального аппарата Комитета и находящихся в ведении Комитета организаций к присвоению почетных званий и награждению государственными наградами Российской Федерации;
– осуществление других полномочий в соответствии с законодательством Российской Федерации.
В Государственном комитете Российской Федерации по рыболовству создается коллегия, состав которой образуют председатель Комитета и его заместители, а также другие руководящие работники центрального аппарата Комитета, федеральных органов исполнительной власти и иных лиц. Функцией коллегии является рассмотрение важнейших вопросов, связанных с использованием, изучением, сохранением и воспроизводством водных биологических ресурсов и среды их обитания.
В структуру Государственного комитета РФ по рыболовству входят рыбохозяйственные организации, включая территориальные органы по охране, воспроизводству рыбных запасов и регулированию рыболовства, государственные администрации морских рыбных портов, учебные, научно-исследовательские и другие структуры.
Основным нормативным актом в сфере недропользования является ФЗ «О недрах» от 21 февраля 1992 г., который регулирует отношения, возникающие в связи с геологическим изучением, использованием и охраной недр территории Российской Федерации, ее континентального шельфа, а также в связи с использованием отходов горнодобывающего и связанных с ним перерабатывающих производств, торфа, сапропелей и иных специфических минеральных ресурсов, включая подземные воды, рассолы и рапу соляных озер и заливов морей. Этот закон содержит правовые и экономические основы комплексного рационального использования и охраны недр, обеспечивает защиту интересов государства и граждан Российской Федерации, а также прав пользователей недр.
Недра являются частью земной коры, расположенной ниже почвенного слоя, а при его отсутствии – ниже земной поверхности и дна водоемов и водотоков, простирающейся до глубин, доступных для геологического изучения и освоения.
Участок недр предоставляется в пользование в виде горного отвода – геометризированного блока недр при определении границ горного отвода, контуров месторождений полезных ископаемых, положения участка строительства и эксплуатации подземных сооружений, границ безопасного ведения взрывных работ, зон охраны от вредных влияний горных выработок, зон сдвижения пород и других факторов, которые влияют на соответствие недр и земной поверхности в связи с продуктом геологического изучения и освоения недр.
Объектами права недропользования также являются полезные ископаемые, минеральные ресурсы континентального шельфа, площади залегания полезных ископаемых и т. п.
Недра в границах территории РФ являются государственной собственностью. Пользователями недр могу быть:
– субъекты предпринимательской деятельности;
– иностранные граждане и юридические лица, если федеральным законом не установлены ограничения при предоставлении права пользования недрами.
В случае добычи радиоактивного сырья и при захоронении радиоактивных материалов, токсичных и иных отходов пользователями могут быть только юридические лица, которые зарегистрированы на территории РФ и имеют лицензию на ведение соответствующих работ, выданную специально уполномоченным федеральным органом исполнительной власти.
В юридической литературе выделяют несколько стадий хозяйственного освоения недр. К ним относятся:
1) геологическое изучение недр, которое включает в себя геологическое, геофизическое, геохимическое и геодрологическое изучение, а также изучение осадочных бассейнов геодинамического районирования и определение сейсмоопасных зон. Эти работы должны осуществляться без существенного нарушения целостности недр. Геологическое изучение недр может быть государственным, региональным и локальным;
2) поиск и оценка месторождений полезных ископаемых; 3) проектирование, строительство и ввод в эксплуатацию сооружений и объектов, связанных с недропользованием;
4) непосредственно добыча полезных ископаемых. После отработки полезных ископаемых или нецелесообразности дальнейшей разработки (по техническим причинам) к работе допускаются артели старателей, которые все добытое сдают в приемный пункт соответствующего предприятия;
5) полная либо частичная ликвидация предприятия.
Недра являются частью земной коры, расположенной ниже почвенного слоя, а при его отсутствии – ниже земной поверхности дна водоемов и водотоков, простирающейся до глубин, доступных для геологического изучения и освоения.
Согласно действующему Российскому законодательству выделяют следующие виды недропользования.
1. Региональное геологическое изучение, включающее региональные геолого-геофизические работы, геологическую съемку, инженерно-геологические изыскания, научно-исследовательские, палеонтологические и другие работы, направленные на общее геологическое изучение недр, геологические работы по прогнозированию землетрясений и исследованию вулканической деятельности, созданию и ведению мониторинга состояния недр, контроль за режимом подземных вод, а также иные работы, проводимые без существенного нарушения целостности недр.
2. Геологическое изучение, включающее поиски и оценку месторождений полезных ископаемых, а также геологического изучения и оценки пригодности участков недр для строительства и эксплуатации подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых.
3. Разведка и добыча полезных ископаемых, в том числе использование отходов горнодобывающего и связанных с ним перерабатывающих производств.
4. Строительство и эксплуатация подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых.
5. Образование особо охраняемых геологических объектов, имеющих научное, культурное, эстетическое, санитарно-оздоровительное и иное значение (научные и учебные полигоны, геологические заповедники, заказники, памятники природы, пещеры и другие подземные полости).
6. Сбор минералогических, палеонтологических и других геологических коллекционных материалов.
Необходимо заметить, что возможно одновременное предоставление в пользование недр для геологического изучения (поисков, разведки) и добычи полезных ископаемых. В этом случае добыча может производиться как в процессе геологического изучения, так и непосредственно по его завершении.
В целях обеспечения национальной безопасности и охраны окружающей среды может быть ограничено или запрещено пользование отдельными участками недр.
Пользование недрами на территориях населенных пунктов, пригородных зон, объектов промышленности, транспорта и связи может быть частично или полностью запрещено в случаях, если это пользование может создать угрозу жизни и здоровью людей, нанести ущерб хозяйственным объектам или окружающей природной среде.
Предоставление недр в пользование оформляется специальным государственным разрешением в виде лицензии. Лицензия включает установленной формы бланк с Государственным гербом Российской Федерации, а также текстовые, графические и иные приложения, которые являются ее неотъемлемой составной частью и определяют основные условия пользования недрами.
Лицензия – документ, удостоверяющий право ее владельца на пользование участком недр в определенных границах в соответствии с указанной в ней целью в течение установленного срока при соблюдении владельцем заранее оговоренных условий. Между уполномоченными на то органами государственной власти и пользователем недр может быть заключен договор, устанавливающий условия пользования таким участком, а также обязательства сторон по выполнению указанного договора.
Лицензия удостоверяет право проведения работ по геологическому изучению недр, разработки месторождений полезных ископаемых, использования отходов горнодобывающего и связанных с ним перерабатывающих производств, использования недр в целях, не связанных с добычей полезных ископаемых, образования особо охраняемых геологических объектов, сбора минералогических, палеонтологических и других геологических коллекционных материалов.
В лицензии содержатся следующие данные:
– о пользователе недр, получившем лицензию, и органах, предоставивших лицензию, а также основание предоставления лицензии;
– о целевом назначении работ, связанных с пользованием недрами;
– указание пространственных границ участка недр, предоставляемого в пользование;
– указание границ земельного отвода или акватории, выделенных для ведения работ, связанных с пользованием недрами;
– сроки действия лицензии и сроки начала работ (подготовки технического проекта, выхода на проектную мощность, представления геологической информации на государственную экспертизу);
– условия, связанные с платежами, взимаемыми при пользовании недрами, земельными участками, акваториями;
– согласованный уровень добычи минерального сырья, право собственности на добытое минеральное сырье;
– соглашение о праве собственности на геологическую информацию, получаемую в процессе пользования недрами;
– условия выполнения установленных законодательством, стандартами (нормами, правилами) требований по охране недр и окружающей природной среды, безопасному ведению работ;
– порядок и сроки подготовки проектов ликвидации или консервации горных выработок и рекультивации земель. Лицензии на пользование участками недр могут предоставляться для осуществления как отдельного вида пользования участками недр, так и нескольких видов пользования участками недр. В этом случае выдается совмещенная лицензия.
В целях обеспечения воспроизводства минерально-сырьевой базы, ее рационального использования и охраны недр в интересах нынешнего и будущих поколений народов Российской Федерации осуществляется государственное регулирование отношений недропользования.
Задачами государственного регулирования являются:
– определение объемов добычи основных видов полезных ископаемых на текущий период и на перспективу по Российской Федерации в целом и по регионам;
– обеспечение развития минерально-сырьевой базы и подготовки резерва участков недр, используемых для строительства подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых;
– обеспечение геологического изучения территории Российской Федерации, ее континентального шельфа, Антарктики и дна Мирового океана;
– установление квот на поставку добываемого минерального сырья;
– введение платежей, связанных с пользованием недрами, а также регулируемых цен на отдельные виды минерального сырья;
– установление стандартов (норм, правил) в области геологического изучения, использования и охраны недр, безопасного ведения работ, связанных с пользованием недрами, а также рационального использования и охраны недр. Государственное регулирование отношений недропользования осуществляется посредством управления, лицензирования, учета и контроля.
Государственное управление отношениями недропользования осуществляется Президентом Российской Федерации, Правительством Российской Федерации, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, а также Федеральным органом управления государственным фондом недр и органами государственного горного надзора.
В компетенцию Федерального органа управления государственным фондом недр и его территориальных органов не входит выполнение функций управления хозяйственной деятельностью предприятий, осуществляющих разведку и разработку месторождений полезных ископаемых либо строительство и эксплуатацию подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых, а также эти органы не могут заниматься коммерческой деятельностью.
Задачей государственного контроля за геологическим изучением, рациональным использованием и охраной недр является:
– обеспечение соблюдения всеми пользователями недр установленного порядка пользования недрами;
– обеспечение соблюдения законодательства;
– обеспечение соблюдения утвержденных в установленном порядке стандартов (норм, правил) в области геологического изучения, использования и охраны недр, а также правил ведения государственного учета и отчетности.
Государственный контроль в данной сфере осуществляется органами государственного геологического контроля и органами государственного горного надзора во взаимодействии с природоохранными и иными контрольными органами.
Участки недр могут предоставляться в пользование на определенный срок либо без ограничения срока.
Без ограничения срока предоставляются участки недр для строительства и эксплуатации подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых, строительства и эксплуатации подземных сооружений, связанных с захоронением отходов, строительства и эксплуатации нефте– и газохранилищ, а также для образования особо охраняемых геологических объектов и иных целей.
На определенный срок участки недр предоставляются в пользование для:
– геологического изучения – на срок до 5 лет;
– добычи полезных ископаемых – на срок отработки месторождения полезных ископаемых, исчисляемый исходя из технико-экономического обоснования разработки месторождения полезных ископаемых, обеспечивающего рациональное использование и охрану недр;
– добычи подземных вод – на срок до 25 лет;
– добычи полезных ископаемых на основании предоставления краткосрочного права пользования участками недр в соответствии со ст. 21.1 ФЗ «О недрах» – на срок до 1 года. Сроки пользования участками недр исчисляются с момента государственной регистрации лицензий на пользование этими участками недр.
Срок пользования участком недр может быть продлен по инициативе пользователя недр при выполнении им оговоренных в лицензии на пользование участком недр условий и необходимости завершения разработки месторождения полезных ископаемых или выполнения ликвидационных мероприятий.
Порядок продления срока пользования участком недр на условиях соглашения о разделе продукции определяется указанным соглашением.
Законом «О недрах» предусмотрена возможность получения вознаграждения за выявление месторождений полезных ископаемых, а также предусмотрена сама процедура получения такого вознаграждения.
Различают поощрительное и государственное денежное вознаграждение. Порядок и размеры их выплаты устанавливаются Правительством Российской Федерации или органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации.
Вознаграждение могут получить лица, которые выявили признаки месторождения полезного ископаемого, редкого геологического обнажения, минералогического, палеонтологического или иного образования, представляющего научную или культурную ценность, на ранее неизвестном участке недр.
Для этого необходимо зарегистрировать указанный участок недр в Федеральном органе управления государственным фондом недр или его территориальном органе. В случае, если указанные органы подтвердят ценность названных участков недр, лицам, зарегистрировавшим их, выплачивается поощрительное вознаграждение.
Лица, открывшие и (или) разведавшие имеющее промышленную ценность, неизвестное ранее месторождение, а также выявившие дополнительные запасы полезных ископаемых или новое минеральное сырье в ранее известном месторождении, существенно увеличивающие его промышленную ценность, имеют право на государственное денежное вознаграждение.
За нарушение законодательства о недрах предусмотрена ответственность в отношении:
– лиц, заключивших сделки с нарушением норм Закона «О недрах»;
– лиц, предоставивших лицензии на пользование недрами по основаниям, не предусмотренным настоящим законодательством;
– лиц, нарушивших установленный законодательством порядок пользования недрами;
– лиц, самовольно пользующихся недрами;
– а также в случаях внепроектной отработки месторождений, приводящей к необоснованным потерям запасов полезных ископаемых и другим нарушениям рационального использования недр, приводящим к порче месторождения; нарушения утвержденных в установленном порядке стандартов (норм, правил) по безопасному ведению работ, связанных с пользованием недрами, по охране недр и окружающей природной среды, в том числе нарушения, ведущие к загрязнению недр и приводящие месторождение полезного ископаемого в состояние, непригодное для эксплуатации; нарушения права собственности на геологическую и иную информацию о недрах либо ее конфиденциальности; самовольной застройки площадей залегания полезных ископаемых; необеспечения сохранности зданий, сооружений, а также особо охраняемых территорий и объектов окружающей природной среды при пользовании недрами; уничтожения или повреждения скважин, пройденных с целью наблюдения за режимом подземных вод, а также маркшейдерских и геодезических знаков; систематического нарушения порядка внесения платы при пользовании недрами; невыполнения требований по приведению ликвидируемых или консервируемых горных выработок и буровых скважин в состояние, обеспечивающее безопасность населения, а также требований по сохранности месторождений полезных ископаемых, горных выработок и буровых скважин на время их консервации; неприведения участков земли и других природных объектов, нарушенных при пользовании недрами, в состояние, пригодное для их дальнейшего использования.
При соответствующих нарушениях лица несут уголовную ответственность, предусмотренную УК РФ, а также административную ответственность, предусмотренную КоАП.
В качестве меры ответственности действующим законодательством предусмотрено возмещение вреда, причиненного пользователю недр в результате деятельности предприятий, учреждений, организаций, органов государственной власти, должностных лиц и граждан, виновных в нарушении естественных свойств недр или создании условий, частично или полностью исключающих возможность дальнейшего пользования недрами. Возмещение вреда осуществляется за счет собственных средств предприятий, учреждений, организаций, граждан, средств соответствующих бюджетов.
Вред, причиненный государству в результате деятельности пользователя недр, виновного в выборочной отработке богатых участков месторождений полезных ископаемых, а также иных действиях, которые привели к порче месторождения или созданию условий, частично или полностью исключающих возможность дальнейшего пользования недрами, подлежит возмещению за счет собственных средств пользователя недр.
Континентальный шельф Российской Федерации включает в себя морское дно и недра подводных районов, находящиеся за пределами территориального моря Российской Федерации на всем протяжении естественного продолжения ее сухопутной территории до внешней границы подводной окраины материка.
Подводной окраиной материка является продолжение континентального массива Российской Федерации, включающего в себя поверхность и недра континентального шельфа, склона и подъема.
Внешняя граница континентального шельфа находится на расстоянии 200 морских миль от исходных линий, от которых отмеряется ширина территориального моря, при условии что внешняя граница подводной окраины материка не простирается на расстояние более чем 200 морских миль.
В том случае если подводная окраина материка простирается на расстояние более 200 морских миль от указанных исходных линий, то внешняя граница континентального шельфа совпадает с внешней границей подводной окраины материка, определяемой в соответствии с нормами международного права.
Говоря о континентальном шельфе, необходимо дать определение такому понятию, как природные ресурсы континентального шельфа. Это минеральные и другие неживые ресурсы морского дна и его недр, а также живые организмы, относящиеся к «сидячим видам», т. е. организмы, которые в период, когда возможен их промысел, находятся в неподвижном состоянии на морском дне или под ним либо не способны передвигаться, иначе как находясь в постоянном физическом контакте с морским дном или его недрами.
В целях защиты и оптимального использования, сохранения континентального шельфа, его минеральных и живых ресурсов предусматривается охрана вышеназванных объектов, которая осуществляется специально уполномоченными органами. Такими органами являются: федеральный орган по безопасности; федеральный орган по геологии и использованию недр; федеральный орган государственного горного надзора; федеральный орган по рыболовству; федеральный орган по охране окружающей среды и природных ресурсов.
В полномочия должностных лиц органов охраны входит:
– право останавливать и осматривать российские и иностранные суда и иные плавучие средства, искусственные острова, установки и сооружения;
– право проверять на судах, искусственных островах, установках и сооружениях документы на право осуществления деятельности по промыслу живых ресурсов; ресурсным и морским научным исследованиям; по захоронению отходов и других материалов и т. д.
При этом органы охраны могут приостановить или прекратить данную деятельность;
– право останавливать суда, если имеются достаточные основания считать, что эти суда произвели незаконное захоронение отходов и других материалов на континентальном шельфе. У капитана остановленного судна может быть затребована информация, необходимая для того, чтобы установить, было ли совершено нарушение, а само судно может быть осмотрено с составлением протокола об осмотре с последующим задержанием, если для этого имеются достаточные основания;
– право составлять протоколы о допущенных нарушениях при остановке или прекращении соответствующей деятельности, задержании нарушителей и судов-нарушителей, об изъятии орудий лова, оборудования, инструментов, установок и других предметов, а также документов и всего незаконно добытого;
– право применять оружие против нарушителей для отражения их нападения и прекращения сопротивления в случае, если жизнь должностных лиц органов охраны подвергается непосредственной опасности.
Под нарушителями в данном случае понимаются лица, которые нарушили Российское законодательство об охране окружающей среды, Закон РФ «О недрах», а также нормы международных договоров.
Участки континентального шельфа могут предоставляться физическим и юридическим лицам Российской Федерации и физическим и юридическим лицам иностранных государств, а также создаваемым на основе договора о совместной деятельности и не имеющим статуса юридического лица объединениям указанных юридических лиц (товариществам), являющимся стороной соглашения о разделе продукции, при условии что участники такого объединения несут солидарную ответственность по обязательствам, вытекающим из соглашения о разделе продукции (далее для настоящей главы – пользователи).
Участки предоставляются в пользование для:
– регионального геологического изучения континентального шельфа в целях оценки перспектив рудоносности и нефтегазоносности крупных регионов континентального шельфа;
– поиска минеральных ресурсов;
– разведки и разработки минеральных ресурсов;
– одновременных поиска, разведки и разработки минеральных ресурсов;
– строительства и эксплуатации подземных сооружений, не связанных с разведкой и разработкой минеральных ресурсов;
– сбора минералогических, палеонтологических и других геологических коллекционных материалов. Участки предоставляются в виде геометризованных блоков,
параметры которых указываются в лицензии на региональное геологическое изучение континентального шельфа, поиск, разведку и разработку минеральных ресурсов, в том числе площадь морского дна с координатами ее границ и глубины недр.
Осуществление регионального геологического изучения континентального шельфа, поиска, разведки и разработки минеральных ресурсов допускается на основании лицензии, которая выдается специально уполномоченным на то федеральным органом по геологии и использованию недр по согласованию со специально уполномоченными на то федеральным органом по обороне, федеральным органом по рыболовству, федеральным органом по охране окружающей среды и природных ресурсов, федеральным органом по оборонным отраслям промышленности с уведомлением специально уполномоченных на то федерального органа по безопасности, федерального органа по науке и технической политике, федерального органа по таможенному делу, федерального органа по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды.
В лицензию дополнительно должны включаться сведения об экологическом обеспечении пользования участками, о мерах по предотвращению и ликвидации аварийных ситуаций, а также сведения о страховании, консервации и ликвидации установок и сооружений по завершении работ.
Необходимо обратить внимание на то, что запрещается включать в лицензии заповедники, заказники, заповедные зоны или другие особо охраняемые территории континентального шельфа, имеющие важное значение для сохранения, воспроизводства и миграции ценных видов живых ресурсов.
С момента получения лицензии на пользователей возлагаются определенные обязанности:
– осуществлять технологические, гидротехнические, санитарные и иные мероприятия, а также соблюдать применимые международные нормы и стандарты, законы и правила Российской Федерации по защите морской среды, минеральных и живых ресурсов;
– регулярно поддерживать связь с береговыми службами Российской Федерации и при наличии соответствующего оборудования передавать в основные международные синоптические сроки в ближайший радиометеорологический центр Российской Федерации оперативные данные метеорологических и гидрологических наблюдений в соответствии со стандартными процедурами Всемирной метеорологической организации.
На иностранных пользователей участков возлагаются, помимо вышеназванных обязанностей, также:
– осуществление регионального геологического изучения, поиска, разведки и разработки минеральных ресурсов только в присутствии должностного лица органов охраны континентального шельфа и под его контролем;
– обеспечение бесплатного проезда должностных лиц органов охраны к месту проведения работ и обратно и использование средств радиосвязи, а также несение всех расходов на содержание, размещение и полное обеспечение должностных лиц органов охраны наравне с собственным командным (руководящим) составом.
Под естественными ресурсами континентального шельфа понимаются минеральные и другие неживые ресурсы морского дна и его недр, а также живые организмы, относящиеся к «сидячим видам».
Живые организмы «сидячего вида» – организмы, которые в период, когда возможен их промысел, находятся в неподвижном состоянии на морском дне или под ним либо не способны передвигаться, иначе как находясь в постоянном физическом контакте с морским дном или его недрами.
Видами использования живых ресурсов являются:
– вылов живых ресурсов в научно-исследовательских и контрольных целях, для оценки состояния их запасов и определения общего допустимого улова;
– вылов живых ресурсов для их воспроизводства и акклиматизации;
– вылов живых ресурсов в учебных и культурно-просветительских целях;
– разведка и промысел живых ресурсов;
– товарное выращивание живых ресурсов;
– искусственное воспроизводство живых ресурсов;
– любительский и спортивный вылов живых ресурсов.
Специально уполномоченный федеральный орган по рыболовству осуществляет регистрацию видов использования живых ресурсов, а также утверждает правила промысла и других видов использования живых ресурсов и общие допустимые уловы живых ресурсов.
Право на использование живых ресурсов предоставляется физическим и юридическим лицам Российской Федерации, а также физическим и юридическим лицам иностранных государств, иностранным государствам и компетентным международным организациям.
При этом преимущественное право на использование живых ресурсов имеют:
– представители коренных малочисленных народов и этнических общностей Севера и Дальнего Востока Российской Федерации, образ жизни, занятость и экономика которых традиционно основываются на ведении промысла живых ресурсов;
– население Севера и Дальнего Востока Российской Федерации в местах постоянного проживания на территориях, прилегающих к морскому побережью Российской Федерации;
– российские заявители, осуществляющие мероприятия по искусственному воспроизводству живых ресурсов. Для осуществления промысла необходимо получить лицензию. Для этого отправляется заявка в специально уполномоченный на то федеральный орган по рыболовству, который в месячный срок со дня получения указанной заявки информирует заявителя о месте, времени и порядке получения лицензии на промысел или уведомления об отказе в ее выдаче.
Основаниями для отказа в выдаче лицензий на промысел могут быть:
– отсутствие выделенных лимитов и квот на вылов живых ресурсов;
– несоответствие содержания заявки на получение лицензий на промысел требованиям настоящего Федерального закона;
– представление заявителем неверных сведений;
– непредставление заявителем доказательств или гарантий того, что он обладает или будет обладать необходимыми финансовыми и техническими средствами для проведения промысла;
– нарушения настоящего Федерального закона и международных договоров Российской Федерации, допущенные заявителем в предыдущий сезон;
– неуплата или несвоевременная уплата заявителем долговых обязательств, штрафа и возмещения ущерба, предъявленных ему ранее органами охраны.
Ответственность за нарушение законодательства о континентальном шельфе предусмотрена как в отношении должностных лиц федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления, так и в отношении физических и юридических лиц. При этом Законом «О континентальном шельфе» дается перечень нарушений, за которые вышеуказанные лица привлекаются к ответственности.
Должностные лица, выдавшие лицензию на поиск, разведку и разработку минеральных ресурсов или промысел живых ресурсов, на создание искусственных островов, установок и сооружений, на проведение ресурсных и морских научных исследований и на захоронение отходов и других материалов на континентальном шельфе вне пределов своей компетенции, привлекаются к административной ответственности. При этом необходимо учитывать характер правонарушения, тяжесть его последствий и размер нанесенного ущерба.
Со стороны физических и юридических лиц возможны следующие нарушения: проведение без разрешения или с нарушением установленных правил геологического изучения континентального шельфа, ресурсных или морских научных исследований; незаконное региональное геологическое изучение континентального шельфа, поиск, разведка или разработка минеральных ресурсов или промысел живых ресурсов; передача минеральных или живых ресурсов иностранным государствам, их физическим и юридическим лицам, если это не отражено в соответствующей лицензии (разрешении); нарушение действующих стандартов (норм, правил) по безопасному проведению поиска, разведки и разработки минеральных ресурсов или промысла живых ресурсов, а также требований защиты минеральных и живых ресурсов и другие нарушения, за которые физические и юридические лица несут административную либо уголовную ответственность в зависимости от характера правонарушения, тяжести его последствий и размера нанесенного ущерба.
Прежде чем рассматривать объекты и субъекты водных отношений, было бы целесообразно дать понятие самому водному объекту.
Водный объект представляет собой сосредоточение вод на поверхности суши в формах ее рельефа либо в недрах, имеющих границы, объем и черты водного режима. В дополнение к этому можно добавить, что водный объект – это не только сосредоточение воды на поверхности суши в формах рельефа либо в недрах, но и земли, на которых эта вода сосредоточена.
Под объектом водных отношений понимается водный объект или его часть. При этом поверхностные воды и земли, покрытые ими и сопряженные с ними, т. е. дно и берега водного объекта, а также подземные воды и вмещающие их горные породы, рассматриваются как единый водный объект. При этом можно добавить, что объектом водного отношения может быть и совокупность водных объектов. Например, объектами судоходства как вида водопользования являются разнообразные водные объекты, образующие в совокупности водные пути общего пользования.
Круг признаков, которые могут быть положены в основу видовой классификации водных объектов, не ограничен. Но все же основным признаком деления водных объектов является физико-географическое, гидрорежимное состояние водных объектов. В соответствии с ним выделяют:
– поверхностные водные объекты;
– внутренние морские воды;
– территориальное море Российской Федерации;
– подземные водные объекты.
Названные виды водных объектов можно рассматривать не как виды в собственном смысле слова, а как четыре группы видов водных объектов, которые, однако, не исчерпывают всего многообразия видов. В действительности видовое многообразие природных запасов воды гораздо богаче.
1. Поверхностные водные объекты – постоянное или временное сосредоточение вод на поверхности суши в формах ее рельефа, имеющее границы, объем и черты водного режима. Они состоят из поверхностных вод, дна и берегов.
Поверхностные водные объекты имеют многофункциональное значение и могут предоставляться в пользование для одной или нескольких целей одновременно.
В свою очередь, они подразделяются на:
– поверхностные водотоки, под которыми понимаются поверхностные водные объекты, воды которых находятся в состоянии непрерывного движения. При этом необходимо заметить, что к поверхностным водотокам относятся реки и водохранилища на них, ручьи, каналы межбассейнового перераспределения и комплексного использования водных ресурсов. Необходимо проводить разграничение между поверхностными водотоками и водоемами. Оно заключается в том, что в водотоках вода находится в состоянии непрерывного движения, а в водоемах – в состоянии замедленного водообмена. Критерий разграничения здесь прежде всего естественно-научный, а уже затем – юридический. Вода – это материя, а материя всегда находится в движении. И в случае возникновения спора суд или административная инстанция могут воспользоваться этими критериями, хотя и будут руководствоваться, скорее всего, житейскими представлениями, при которых возможность произвольных решений весьма вероятна;
– поверхностные водоемы, под которыми понимаются поверхностные водные объекты, воды которых находятся в состоянии замедленного водообмена. К ним относятся озера, водохранилища, болота и пруды. Обособленные водные объекты относятся к недвижимому имуществу и являются составной частью земельного участка;
– ледники и снежники.
Под ледниками понимаются движущиеся естественные скопления льда атмосферного происхождения на земной поверхности.
Снежники представляют собой неподвижные естественные скопления снега и льда, сохраняющиеся на земной поверхности в течение всего теплого времени года или его части.
При этом необходимо заметить, что ледниками и снежниками – водными объектами – не могут быть признаны айсберги, ледяные поля под землей в зонах вечной мерзлоты, сезонный снежный покров.
2. Внутренние морские воды включают в себя морские воды, расположенные в сторону берега от исходных линий, принятых для отсчета ширины территориального моря Российской Федерации. Между тем законодательству известны внутренние воды, которые не являются морскими. Так, согласно ст. 67 Конституции Российской Федерации территория Российской Федерации включает в себя территории ее субъектов, внутренние воды, которые тоже входят в территории субъектов, и территориальное море, которое в территории субъектов не входит, а также воздушное пространство над ними. По ст. 18 Водного кодекса все водные объекты на территории Российской Федерации за исключением территориального моря Российской Федерации являются внутренними водами. Таким образом, вопрос о том, могут ли субъекты Российской Федерации иметь свои внутренние воды, остается нерешенным.
3. Территориальное море Российской Федерации, к которому относятся прибрежные морские воды шириной 12 морских миль, отмеряемых в соответствии с нормами международного права и законодательством Российской Федерации.
Береговая линия внутренних морских вод и территориального моря Российской Федерации определяется по постоянному уровню воды, а в случае периодического изменения уровня воды – по линии максимального отлива.
Прибрежная полоса – территория, прилегающая к внутренним морским водам и территориальному морю Российской Федерации. Водным законодательством установлено, что порядок установления границ прибрежной полосы и режим ее использования определяются Правительством Российской Федерации.
4. Подземные водные объекты, под которыми понимается сосредоточение находящихся в гидравлической связи вод в горных породах, имеющее границы, объем и черты водного режима.
Среди подземных водных объектов выделяют:
– водоносный горизонт – воды, сосредоточенные в трещинах и пустотах горных пород и находящиеся в гидравлической связи;
– бассейн подземных вод – совокупность водоносных горизонтов, расположенных в недрах;
– месторождение подземных вод – часть водоносного горизонта, в пределах которой имеются благоприятные условия для извлечения подземных вод;
– естественный выход подземных вод – выход подземных вод на суше или под водой.
Субъектами права водопользования являются:
1) Российская Федерация и субъекты Российской Федерации, от имени которых в водных отношениях, соответственно, участвуют органы государственной власти Российской Федерации и органы государственной власти субъектов Российской Федерации в рамках своей компетенции.
Названные субъекты водных отношений реализуют свои полномочия на основе и во исполнение Конституции РФ, законов РФ, регламентов Государственной Думы и Совета Федерации, Закона РФ о Правительстве РФ, конституций и законодательства республик, уставов и законодательства краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов.
Основной формой участия законодательных (представительных) органов РФ и ее субъектов в водных отношениях является принятие законов, иных нормативных правовых актов, регулирующих водные отношения, а Совета Федерации, кроме того, – ратификация и денонсация международных договоров РФ;
2) муниципальные образования, от имени которых в водных отношениях участвуют органы местного самоуправления в рамках своей компетенции, установленной актами, определяющими статус этих органов;
3) водопользователи, под которыми понимаются граждане и юридические лица, которым водные объекты предоставлены в пользование, становятся субъектами водных правоотношений с момента реального наделения их водными объектами, возникновения у них конкретных прав на эти водные объекты.
Гражданин как водопользователь может использовать водные объекты для собственных нужд (свободно) либо для осуществления предпринимательской деятельности (только после получения лицензии на водопользование).
Таким образом, водным законодательством за гражданами-водопользователями закреплено право свободного использования водных объектов для собственных нужд, однако это не означает права ничем не ограниченного пользования водами по своему усмотрению, поскольку этим же законодательством определяются соответствующие права и обязанности водопользователей.
В отношении граждан, которые предполагают использовать водный объект для предпринимательской деятельности, установлена обязанность получения лицензии на водопользование. Право на получение лицензии на водопользование возникает у гражданина с наступлением совершеннолетия, т. е. по достижении им 18 лет.
В отличие от граждан-водопользователей, которые вправе использовать водные объекты для собственных нужд без получения каких-либо разрешений – лицензий, юридические лица – водопользователи таким правом не обладают. Юридическое лицо приобретает право водопользования только после получения лицензии. При этом необходимо заметить, что получить лицензию юридическое лицо может с момента его государственной регистрации.
В случае необходимости обеспечения пожарной безопасности забор воды разрешается из любых водных объектов и производится без особого на то разрешения бесплатно и в количестве, необходимом для ликвидации пожара.
Водные объекты могут использоваться в нижеперечисленных целях: питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения; здравоохранения; промышленности и энергетики; сельском хозяйстве; лесном хозяйстве; гидроэнергетики; рекреации; транспорта; строительства; пожарной безопасности; рыбного хозяйства; охотничьего хозяйства; лесосплава; добычи полезных ископаемых, торфа и сапропеля и для иных целей.
Использование водных объектов может осуществляться с изъятием (забор воды) либо без изъятия (сброс, использование в качестве водных путей и другое) водных ресурсов.
Водные объекты или их части могут предоставляться в пользование для удовлетворения одной или нескольких целей одному или нескольким водопользователям.
Выделяют общее, специальное водопользование и особое водопользование.
Под общим водопользованием понимается использование водных объектов без применения сооружений, технических средств и устройств. Оно может осуществляться гражданами и юридическими лицами без получения лицензии на водопользование как на водных объектах общего пользования, так и на водных объектах, не состоящих в общем пользовании.
Под специальным водопользованием понимается использование водных объектов с применением сооружений, технических средств и устройств. Оно осуществляется гражданами и юридическими лицами только при наличии лицензии на водопользование, за исключением случаев использования водных объектов для плавания на маломерных плавательных средствах и для разовых посадок (взлетов) воздушных судов.
Водные объекты, которые находятся в федеральной собственности, могут предоставляться в особое пользование в целях обеспечения нужд обороны, федеральных энергетических систем, федерального транспорта, а также для иных государственных и муниципальных нужд.
Конституция РФ устанавливает, что государственной собственностью считаются водные объекты, принадлежащие на праве собственности Российской Федерации (федеральная собственность), и водные объекты, принадлежащие на праве собственности субъектам Российской Федерации (собственность субъектов РФ). Решением Правительства РФ и органов исполнительной власти субъектов РФ лицензия на водопользование и заключенный в соответствии с ней договор пользования водным объектом являются основанием для приобретения права собственности.
В том случае, если водные объекты находятся на территории двух или более субъектов РФ и их части предоставляются в особое пользование для обеспечения нужд населения в питьевой воде, обороны, федеральных энергетических систем, федерального транспорта; для сохранения, воспроизводства и добычи рыбных ресурсов и для сохранения водных объектов, имеющих особое природоохранное, научное, эстетическое, рекреационное и оздоровительное значение, а также для иных государственных и муниципальных нужд, решение о приобретении права особого пользования принимается Правительством РФ.
По решению органа исполнительной власти субъекта РФ в особое пользование для государственных и муниципальных нужд предоставляются водные объекты, акватории и бассейны которых полностью расположены в пределах территории одного субъекта.
Водный сервитут представляет собой право ограниченного пользования водным объектом.
Различают публичный водный сервитут и частный водный сервитут. Они необходимы для забора воды без применения сооружений, технических средств и устройств; водопоя и прогона скота; использования водных объектов в качестве водных путей для паромов, лодок и других маломерных плавательных средств.
Публичный водный сервитут означает, что каждый может пользоваться водными объектами общего пользования и иными водными объектами.
Одной из сторон здесь является собственник водного объекта, а другой – неограниченный круг лиц, не являющихся собственниками, осуществляющими право общего водопользования.
Частный водный сервитут может устанавливаться как на основании судебного решения, так и на основании договора.
Как в первом, так и во втором случае права лиц, которым водные объекты предоставлены в долгосрочное или краткосрочное пользование, ограничиваются в пользу иных заинтересованных лиц. Субъектами правоотношения здесь могут быть только водопользователи.
Необходимо заметить, что все случаи установления водных сервитутов являются по своему характеру разновидностями осуществления права общего водопользования. Нормы водного законодательства предусматривают, что использование водных объектов без применения сооружений, технических средств и устройств осуществляется без получения лицензии на водопользование. Следовательно, и для осуществления водных сервитутов получения лицензии на водопользование не требуется.
Основными документами, удостоверяющими право пользования водными объектами, являются лицензия на водопользование и заключенный в соответствии с ней договор. А при установлении особого пользования водными объектами необходимо еще и решение Правительства Российской Федерации, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации.
Существует такая разновидность лицензии, как распорядительная лицензия. Она является основанием приобретения права пользования водным объектом при переходе от одного лица к другому в следующих случаях:
– смерть водопользователя-гражданина;
– реорганизация водопользователя – юридического лица.
Необходимо заметить, что существуют исключения, когда не требуется получения лицензии на право пользования водными объектами:
– в случае использования водных объектов для обеспечения пожарной безопасности;
– в случае использования гражданами и юридическими лицами водных объектов без применения сооружений, технических средств и устройств;
– в случае использования водных объектов гражданами и юридическими лицами с применением сооружений, технических средств и устройств для плавания на маломерных плавательных средствах и для разовых посадок (взлетов) воздушных судов;
– в случае осуществления водных сервитутов (забора воды без применения сооружений, технических средств и устройств; водопоя и прогона скота; использования водных объектов в качестве водных путей для паромов, лодок и других маломерных плавательных средств). Под договором пользования водным объектом понимается соглашение органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации с водопользователем о порядке использования и охраны водного объекта или его части.
Он бывает следующих видов:
– договор долгосрочного пользования водным объектом;
– договор краткосрочного пользования водным объектом.
Эти виды договоров заключаются между органом исполнительной власти и водопользователями на основании лицензии на водопользование;
– договор частного водного сервитута. Этот вид договора заключается водопользователем с лицом, в пользу которого ограничивается право пользования водным объектом. Заключение договора является обязательным, и заключается он после выдачи гражданину или юридическому лицу лицензии на водопользование.
Затем специально уполномоченным государственным органом управления использованием и охраной водного фонда осуществляется государственная регистрация договора в государственном реестре.
Для питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения должны использоваться защищенные от загрязнения и засорения поверхностные и подземные водные объекты. Пригодность поверхностных и подземных водных объектов для питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения определяется государственным органом санитарно-эпидемиологического надзора. Отнесение водного объекта к источникам питьевого водоснабжения должно осуществляться с учетом его надежности и возможности организации зон и округов санитарной охраны в порядке, который предусматривается Правительством Российской Федерации.
По общему правилу использование подземных водных объектов, пригодных для питьевого водоснабжения, для иных целей не допускается, однако на тех территориях, где отсутствуют поверхностные водные объекты, которые могут быть использованы для хозяйственных и других целей, и имеются достаточные запасы подземных вод, пригодных для питьевого водоснабжения, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации по согласованию со специально уполномоченным государственным органом управления использованием и охраной водного фонда и с государственным органом управления использованием и охраной недр могут в исключительных случаях разрешать использование этих вод для целей, не связанных с питьевым и хозяйственно-бытовым водоснабжением.
На случай возникновения чрезвычайных ситуаций осуществляется резервирование источников питьевого водоснабжения на базе защищенных от загрязнения и засорения подземных водных объектов. Это необходимо для обеспечения населения водой, пригодной для питьевого водоснабжения.
Различают централизованное и нецентрализованное питьевое и хозяйственно-бытовое водоснабжение населения.
При централизованном питьевом и хозяйственно-бытовом водоснабжении населения забор воды из водных объектов осуществляется организациями, предметом и целями деятельности которых является питьевое и хозяйственно-бытовое водоснабжение и которые имеют лицензию на водопользование.
Централизованные системы водоснабжения являются основными в осуществлении бесперебойного обеспечения граждан и юридических лиц питьевой водой и относятся к особо важным объектам жизнеобеспечения. Организации питьевого водоснабжения, осуществляющие эксплуатацию централизованных систем, обязаны не реже одного раза в день осуществлять производственный контроль качества подаваемой потребителям питьевой воды; обеспечивать режим бесперебойной подачи питьевой воды в первую очередь для удовлетворения питьевых и бытовых нужд населения и предприятий пищевой промышленности; не допускать, когда это влечет нарушение режима бесперебойного обеспечения питьевой водой населения, подачу питьевой воды для производственных нужд предприятий, технологические процессы которых не требуют использования питьевой воды.
При нецентрализованном питьевом и хозяйственно-бытовом водоснабжении населения граждане и юридические лица вправе осуществлять забор воды непосредственно из поверхностных и подземных водных объектов. Собственники нецентрализованных систем питьевого водоснабжения либо лица, эксплуатирующие их, самостоятельно решают вопросы обеспечения исправности систем и контроля за качеством воды. Системы питьевого водоснабжения на транспортных средствах являются неотъемлемой частью этих средств.
Промышленные и энергетические предприятия являются крупными потребителями воды. Особенно водоемкими являются химическая, металлургическая, целлюлозно-бумажная, нефтяная и нефтеперерабатывающая промышленности. Большое количество воды расходует и энергетика. Причем теплые, отработанные воды, используемые для охлаждения агрегатов и реакторов тепловых и атомных электростанций, накапливаются в водоемах. Это вызывает изменение экологических условий водоемов. Поэтому водопользователи, которые используют водные объекты для промышленности и энергетики, обязаны принимать меры по сокращению изъятия и потерь воды, предотвращению загрязнения, засорения и истощения водных объектов, а также обеспечивать сохранение температурного режима водных объектов.
Правительство РФ, а также органы исполнительной власти субъектов РФ по представлению специально уполномоченного государственного органа управления использованием и охраной водного фонда вправе ограничить, приостановить или запретить использование водных объектов для промышленности и энергетики в случаях стихийных бедствий, аварий и других чрезвычайных ситуациях, а также в случае превышения установленного в лицензии на водопользование лимита водопотребления.
Таким образом, потребляя и используя водные ресурсы, промышленные и энергетические предприятия должны соблюдать установленные для них условия водопользования, не допускать перерасхода водных ресурсов, их загрязнения и изменения температурного режима.
Вода широко используется в сельском хозяйстве, что представляет собой большую опасность для загрязнения вод. Это животноводство, применение удобрений и средств защиты растений, которые вместе с почвой могут стекать с полей в водные объекты и загрязнять воду.
Очень большое потребление воды производится также при лесохозяйственном производстве, например при тушении лесных пожаров, при лесовосстановлении и лесоразведении.
Когда производятся меры по защите леса от вредителей и болезней, применяются химические и биологические средства, которые также могут нанести вред водным объектам, как поверхностным, так и подземным. Их применение регламентируется регулярно издаваемым списком этих средств. Перед включением в список все препараты проходят тщательную токсикологическую оценку соответствующих рыбохозяйственных, ветеринарных, природоохранных и санитарно-гигиенических служб. Сам список согласовывается с ведомствами, представляющими эти службы. Ограничение на применение пестицидов устанавливается на основании изучения их влияния на флору и фауну, определения скорости разложения токсических остатков в окружающей среде. Однако и при этих условиях не исключена возможность нанесения природе экологического ущерба.
Засорение вод возможно при заготовке древесины. Правительством Российской Федерации принято постановление «Об утверждении требований по предотвращению гибели объектов животного мира при осуществлении производственных процессов, а также при эксплуатации транспортных магистралей, трубопроводов, линий связи и электропередачи». Требования, предусмотренные этим постановлением, обязательны для выполнения при осуществлении производственных процессов также в сельском и лесном хозяйстве. Значительная часть этих норм связана с охраной окружающей природной среды, в том числе вод и водных животных.
Требования подразделяются на:
– требования при осуществлении сельскохозяйственных производственных процессов, которые предусматривают, что производственные объекты, способные вызвать гибель объектов животного мира, должны иметь санитарно-защитные зоны и очистные сооружения, исключающие загрязнение окружающей среды. Согласно этим требованиям запрещается сброс любых сточных вод и отходов в местах нереста, зимовки и массовых скоплений водных и околоводных животных. А при создании и эксплуатации ирригационных и мелиоративных сооружений в местах естественного обитания, на путях миграции и в местах сезонной концентрации объектов животного мира требования обязывают обеспечивать условия для свободного и безопасного передвижения через указанные сооружения и каналы гидромелиоративных систем;
– требования при осуществлении лесопромышленных и лесохозяйственных производственных процессов, что мероприятия по рубке лесов и их защите от вредных насекомых разрабатываются территориальными органами управления лесным хозяйством в установленном порядке и согласовываются со специально уполномоченными государственными органами по охране, контролю и регулированию использования объектов животного мира и среды их обитания. Основы лесного законодательства также устанавливают определенные требования по охране вод. Так, водоохранными являются запретные полосы лесов по берегам рек, озер, водохранилищ и других водных объектов, запретные полосы лесов, защищающие нерестилища ценных промысловых рыб, которые отнесены к лесам первой группы с особым режимом пользования.
В том случае, если граждане и юридические лица используют водные объекты для сельского хозяйства и лесного хозяйства, они обязаны принимать меры:
– по сокращению потерь и сбросов воды из мелиоративной сети;
– предотвращению попадания рыбы в мелиоративную сеть;
– в необходимых случаях осуществлять мероприятия по предупреждению загрязнения грунтовых вод и подъема их уровня. Если осуществляется орошение, в том числе с использованием сточных вод нормативного качества, осушение и другие мелиоративные работы, то они должны осуществляться в комплексе с природоохранными мероприятиями, обеспечивающими защиту водных объектов и их водосборных площадей.
Данные меры направлены на экономное расходование вод в сельском и лесном хозяйстве, охрану водных объектов от загрязнения, засорения и истощения, а также охрану вод как среды обитания рыбы.
В настоящее время водный транспорт играет значительную роль в народном хозяйстве Российской Федерации, особенно в экономике отдаленных регионов, где сеть дорог еще не развита. Вместе с тем водный транспорт является одним из источников загрязнения природных вод. Загрязнение осуществляется судами, при прохождении которых волны вызывают взмучивание аллювиальных отложений на дне водоемов и разрушают берега; в результате накопления продуктов разрушения уменьшаются нагульные и нерестовые площади; за счет утечек либо аварийных разливов нефти и нефтепродуктов, ветрового сноса пылевидных грузов с барж-площадок, добычи и перегрузки минерально-строительных материалов, слива подсланевых вод происходит загрязнение судоходных рек, водохранилищ и озер. Кроме того, на речных судах накапливается производственный и бытовой мусор, образуются значительные объемы хозяйственно-бытовых и фекальных вод.
При перегрузочных операциях, при небрежном складировании и хранении навалочных грузов также происходит загрязнение акваторий, атмосферного воздуха и прилегающих к порту территорий, что вызывает необходимость по выполнению мероприятий при эксплуатации речных судов и строгого соблюдения соответствующих норм.
На состояние водных объектов неблагоприятное воздействие оказывает и лесосплав, который получил особо широкое распространение на реках, где судоходство лимитируется габаритами водных путей. Под влиянием лесосплава, прежде всего молевого, нарушается естественное состояние русел, происходит засорение водотоков и водоемов затопленной древесиной, разрушаются нерестовые участки, образуются заторы, препятствующие передвижению рыб и способствующие заилению русел и нерестилищ. Все это представляет сегодня серьезную угрозу для водных экосистем, наносит существенный материальный ущерб рыбной промышленности и другим отраслями экономики. Следовательно, крайне необходимо принимать меры, которые могли бы свести к минимуму негативные последствия его воздействия, как и водного транспорта, на геоэкосистемы речных бассейнов.
Учитывая распространенность использования в нашей стране водных транспортных путей, российским законодательством предусматривается комплексная система соответствующего надлежащего использования и охраны водных объектов. В частности, это нормативно-правовые акты, такие как Устав речного флота России, Положение о регистре речного флота России, Кодекс торгового мореплавания СССР, Правила плавания по внутренним водным путям (ППВВП), Международные правила предупреждения столкновения судов в море (МППСС), постановления начальников морских, торговых и рыбных портов и другие правовые акты; подзаконные акты, регулирующие использование водных объектов для транспорта: Санитарные правила для речных судов, Санитарные правила для морских судов, методические указания по расчету выбросов загрязняющих веществ на предприятиях речного флота, наставления по предотвращению загрязнения водных объектов с судов внутреннего плавания, правила отведения с судов в водные объекты отработанных сточных и нефтесодержащих вод, нормы накопления судовых загрязнений на речном флоте, правила устройства и безопасности эксплуатации трубопроводов для ГСМ, токсичных и сниженных газов, методические рекомендации по расчету параметров выброса газовой смеси и ее рассеивания при аварийных разрывах газопроводов.
Постановлением Правительства РФ утверждена федеральная целевая программа «Внутренние водные пути России». Ее целями являются сохранение и модернизация сети внутренних водных путей, а также повышение надежности эксплуатации гидротехнических сооружений и безопасности судоходства.
Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях предусматривает ответственность в сфере водных отношений. Например, согласно данному нормативному акту в отношении должностных лиц, ответственных за эксплуатацию маломерных судов, предусматривается ответственность в виде штрафа за выпуск в плавание маломерных судов, не зарегистрированных в установленном порядке, или не прошедших технического осмотра, или имеющих неисправности, с которыми запрещена их эксплуатация, или не укомплектованных снаряжением, или переоборудованных без соответствующего разрешения, а также допуск к управлению маломерными судами лиц, не имеющих права управления этими судами. Также предусматривается, что управление судном, в том числе маломерным, не зарегистрированным в установленном порядке, или не прошедшим технического осмотра, или не несущим бортовых номеров и обозначений, или переоборудованным без соответствующего разрешения, или имеющим неисправности, с которыми запрещена его эксплуатация, или с нарушением правил загрузки, норм пассажиро-вместимости, ограничений по району и условиям плавания, влечет предупреждение или наложение штрафа.
Помимо этого, нормы КоАП предусматривают ответственность за нарушение правил движения на морском транспорте; нарушение правил, обеспечивающих безопасность пользования средствами морского транспорта; нарушение правил безопасности движения на речном транспорте; нарушение правил погрузки, разгрузки и складирования грузов в портах; нарушение правил пожарной безопасности на железнодорожном, морском, речном и воздушном транспорте.
Большинство плавательных средств являются маломерными. Они приводят к значительном числу несчастных случаев на воде, поэтому в целях обеспечения безопасности плавания этих судов, укрепления правопорядка на водоемах, охраны жизни людей на воде и окружающей среды необходим надзор за правильным пользованием маломерными судами на реках, водохранилищах, других водоемах и во внутренних морских и территориальных водах и базами (сооружениями). В настоящее время его осуществляют Государственная инспекция по маломерным судам Российской Федерации Министерства охраны окружающей среды и природных ресурсов РФ.
В пределах своей компетенции ГИМС:
– устанавливает с учетом местных условий дополнительные ограничения в режимах пользования поднадзорными судами по мощности и количеству двигателей, площади парусов, скоростям движения;
– запрещает пользование поднадзорными судами и базами (сооружения) для их стоянок, состояние которых угрожает безопасности эксплуатации, охране окружающей среды, безопасности речного судоходства и мореплавания;
– запрещает предприятиям, учреждениям и организациям открытие водных объектов для массового отдыха, состояние которых не соответствует требованиям правил охраны жизни людей на воде;
– проверяет в необходимых случаях знание судоводителями поднадзорных судов правил пользования этими судами, а также направляет их на медицинское освидетельствование для установления годности к управлению судами;
– останавливает при необходимости поднадзорные суда, проверяет у судоводителей удостоверения на право управления и регистрационные документы на судно, требует от лиц, нарушивших правила пользования этими судами, прекращения нарушений указанных правил;
– отстраняет от управления судами лиц, находящихся в нетрезвом состоянии, а также лиц, не имеющих удостоверения на право управления поднадзорными судами или грубо нарушивших правила пользования этими судами, при необходимости передавать суда для хранения и технического обслуживания на базы (сооружения) для их стоянок предприятий, учреждений и организаций за счет судовладельцев.
Выделяют следующие сферы государственного управления в области использования и охраны водных объектов.
1. Водохозяйственные балансы. Они представляют собой расчетные материалы, сопоставляющие потребность в воде с имеющимися на данной территории водными ресурсами и предназначенные для оценки наличия и степени использования водных ресурсов по бассейнам водных объектов и соответствующих территорий субъектов РФ.
2. Схема комплексного использования и охраны водных ресурсов. Она содержит систематизированные материалы исследований и проектных разработок о состоянии водных ресурсов и их перспективном использовании и охране. Разрабатываются эти схемы в целях определения водохозяйственных и иных мероприятий для удовлетворения перспективных потребностей общества в водных ресурсах, а также для предотвращения и ликвидации вредного воздействия вод.
3. Государственные программы по использованию, восстановлению и охране водных объектов. На основе водно-хозяйственных балансов, схем комплексного использования и данных государственного водного кадастра разрабатываются федеральные, в том числе бассейновые и территориальные государственные программы. Например, федеральная целевая программа называется «Оздоровление экологической обстановки на реке Волге и ее притоках, восстановление и предотвращение деградации природных комплексов волжского бассейна (Возрождение Волги).
4. Государственный мониторинг водных объектов. Представляет собой систему регулярных наблюдений за гидрологическими, гидрогеологическими и гидрогеохимическими показателями их состояния, обеспечивающими сбор, передачу и обработку полученной информации в целях своевременного выявления негативных процессов, прогнозирования их развития, предотвращения вредных последствий и в целях определения степени эффективности осуществления водоохранных мероприятий.
5. Государственный учет поверхностных вод и водный кадастр.
Государственный учет представляет собой систематическое определение и фиксацию в установленном порядке количества и качества водных ресурсов, имеющихся на данной территории. Государственный водный кадастр представляет собой свод данных о водных объектах, об их водных ресурсах, об использовании водных объектов и водопользователях. Он ведется в России по единой системе и основывается на данных государственного учета. 1. Государственная экспертиза предпроектной и проектной документации на строительство и реконструкцию хозяйственных и других объектов, влияющих на состояние водных объектов.2. Государственный контроль за использованием и охраной водных объектов. Призван обеспечить соблюдение порядка использования и охраны водных объектов, лимитов водопользования, стандартных нормативов и правил в этой области, режима использования территорий водоохранных зон и иных требований водного законодательства.3. Нормирование в области использования и охраны водных объектов. Оно заключается в установлении лимитов водопользования, водопотребления, водоотведения, а также в принятии стандартов нормативов и правил в области использования и охраны водных объектов.4. Лицензирование в области использования и охраны водных объектов.5. Государственное регулирование водоохранной деятельности.
Воды являются важнейшим компонентом природной среды. Они обеспечивают экономическое, социальное, экологическое благополучие населения, существование животного и растительного мира, определяют необходимость осуществления государственного управления их охраной.
Координация деятельности по охране водных объектов осуществляется органами общего государственного управления, которые, в свою очередь, возлагают выполнение определенных функций на органы государственного управления специальной компетенции: Государственный комитет Российской Федерации по охране окружающей среды, Министерство природных ресурсов РФ, Госкомсанэпиднадзор.
Государственный комитет Российской Федерации водного хозяйства обеспечивает рациональное использование и охрану водных объектов в интересах Российской Федерации и субъектов Федерации непосредственно либо через свои территориальные органы. Он является центральным органом специальной компетенции.
В компетенцию Российской Федерации в области охраны водных объектов входит:
– определение единой государственной политики;
– разработка и реализация общегосударственных мероприятий, обеспечивающих охрану водных объектов.
– установление порядка организации и проведения государственного контроля за использованием и охраной вод;
– установление порядка урегулирования режима водоохранных зон, установление режима особо охраняемых территорий, находящихся в федеральной собственности;
– разработка и реализация федеральных государственных программ по восстановлению и охране водных объектов, схем комплексного использования и охраны водных ресурсов;
– подготовка, заключение и реализация бассейновых соглашений о восстановлении и охране водных объектов. Ими координируется деятельность органов исполнительной власти субъектов Федерации в области охраны вод. Также на федеральном уровне определяются вопросы научно-технической политики в области охраны вод, организации и финансирования фундаментальных и прикладных научных исследований, принципы экономического регулирования восстановления и охраны водных объектов и другие вопросы общегосударственного значения, связанные с использованием, восстановлением и охраной водных объектов.
В компетенцию субъектов Федерации входит:
– организация охраны водных объектов, которые находятся в их собственности;
– разработка и принятие законодательных и иных нормативных актов, которые регулируют охрану водных объектов, в пределах территории субъектов Федерации;
– осуществление государственного контроля за использованием и охраной вод;
– разработка и реализация территориальных государственных программ по использованию, восстановлению и охране вод;
– иные полномочия, направленные на обеспечение сбалансированности экономического использования и улучшения состояния водных объектов.
Нормами Водного кодекса предусмотрено, что граждане и юридические лица при использовании вод должны осуществлять производственно-технические, мелиоративные, санитарные и другие мероприятия, способствующие охране вод.
Под производственно-техническими мероприятиями понимается разработка и внедрение технологических процессов, исключающих или сводящих к минимуму сбросы сточных вод, создание водооборотных и бессточных систем, очистка стоков с целью удаления вредных веществ.
Мелиоративные работы бывают следующих видов:
– лесная мелиорация – выращивание древесной и кустарниковой растительности с целью уменьшения поверхностного стока и ослабления процессов эрозии;
– агротехническая мелиорация – правильное ведение сельскохозяйственных работ;
– гидротехническая мелиорация – регулирование водновоздушного режима почв при возделывании различных сельхозкультур.
К мелиоративным мероприятиям относятся также работы в целях предотвращения образования оврагов, оползней, борьба с селями.
Осуществляется охрана водных объектов от загрязнения посредством регулирования деятельности как стационарных, так и других источников загрязнения. Под источниками загрязнения понимаются объекты, с которых осуществляется сброс или иное поступление в водные объекты вредных веществ, ухудшающих качество поверхностных и подземных вод, ограничивающих их использование, а также негативно влияющих на состояние дна и берегов водных объектов. Это промышленные предприятия, сбрасывающие производственные сточные воды; коммунально-бытовое хозяйство с хозяйственно-фекальными стоками; предприятия сельского хозяйства, применяющие ядохимикаты и другие химические вещества, стоки животноводческих комплексов и ферм; суда и иные передвижные средства и установки на воде; сплав леса; проведение строительных, дноуглубительных, взрывных и других работ на водных объектах. Они должны проводить технические мероприятия, направленные на предотвращение загрязнения водных объектов; очистка сточных вод и повторное их использование; устройство оборотных систем водоснабжения; сокращение или прекращение поступления примесей в сточные воды путем упорядочения и изменения технологических процессов производства; переход на безводные технологические процессы; ликвидация отвалов производственных и бытовых отходов, из которых загрязнения вымываются поверхностным и дренажным стоком.
Загрязнение водных объектов представляет собой сброс или поступление иным способом в водные объекты, а также образование в них вредных веществ, которые ухудшают качество поверхностных и подземных вод, ограничивают использование либо негативно влияют на состояние дна и берегов водных объектов.
Под засорением водных объектов понимают сброс или поступление иным способом в водные объекты предметов или взвешенных частиц, ухудшающих состояние и затрудняющих использование водных объектов. Таким образом, источниками засорения являются производственные отходы и бытовой мусор, сваленные в водоемы; мусор и пищевые отходы, сброшенные с судов и иных установок на водной поверхности; проведение на водоемах строительных, дноуглубительных, взрывных и других работ; сплав и обработка леса; попадание мусора и отходов с ледяного покрова водоемов и другие действия.
В целях охраны водных объектов от засорения запрещаются сброс в водные объекты и захоронение в них производственных, бытовых и других отходов.
Отходы, которые образуются на хозяйственных и других объектах должны обезвреживаться, перерабатываться и утилизироваться. Их складирование и захоронение должно производиться в местах, которые определяются решениями органов местного самоуправления по согласованию со специально уполномоченными на то государственными органами в области охраны окружающей природной среды и санитарно-эпидемиологического надзора.
В случае нарушения установленных правил складирования и захоронения отходов законодательством об охране окружающей среды предусмотрены последствия в виде ограничения, приостановления либо прекращения деятельности хозяйственных и других объектов по предписанию специально уполномоченных на то государственных органов в области охраны окружающей природной среды, санитарно-эпидемиологического надзора. При залповом сбросе вредных веществ в поверхностные или подземные водные объекты происходит аварийное загрязнение водных объектов. При этом причиняется вред или создается угроза причинения вреда здоровью населения, нормальному осуществлению хозяйственной и иной деятельности, состоянию окружающей природной среды, а также биологическому разнообразию.
Необходимо заметить, что нормы Закона о государственной тайне запрещают закрытие прогнозов и сведений о стихийных бедствиях, катастрофах, экологической информации.
Существуют системы уведомления об угрозе аварийного загрязнения вод.
Они должны обеспечивать максимально быструю передачу данных и прогнозов и включать в себя информацию о:
– времени, месте, характере и количественных параметрах происшествия;
– событии, которое является наиболее вероятной причиной аварийного загрязнения;
– подвергшейся загрязнению среде с указанием ее местоположения и характеристик;
– виде и масштабах аварии, связанных с ней опасных веществах (если они известны) и серьезности ее возможного воздействия;
– текущих и прогнозируемых метеорологических, гидрологических и гидрогеологических условиях.
Российским законодательством предусмотрена также охра на водных объектов от загрязнения и засорения из источников загрязнения, находящихся на суше. Для этого устанавливаются определенные нормативы воздействия на водные объекты, которые не должны быть превышены.
Процесс загрязнения и засорения водных объектов с суши производится путем поступления химических веществ, применяемых в сельском хозяйстве, производства работ, влияющих на состояние вод на берегах водоемов, смыва загрязнений и засорения мусором, скапливающимся в населенных пунктах.
В целях борьбы с загрязнениями создаются безопасные и малоотходные технологии, замкнутые циклы водоснабжения, устройства очистных сооружений. Осуществляется замена химических способов борьбы с сельскохозяйственными вредителями биологическими, использование отходов производства для получения полезной продукции, проведение организационных, санитарных, технических мероприятий по собиранию, удалению и обезвреживанию мусора и отбросов, уборке территории населенных пунктов и городов.
Добыча полезных ископаемых, торфа и сапропеля со дна водных объектов или возведения сооружений с опорой на дно оказывает вредное воздействие на поверхностные воды, дно, берега водных объектов и водные биоресурсы, поэтому в целях охраны водных объектов пользователи водных объектов обязаны соблюдать утвержденные в установленном порядке стандарты, нормы и правила, регламентирующие условия сохранения водных объектов.
В целях охраны водных объектов от загрязнения и засорения не допускается:
– эксплуатация самоходных и несамоходных судов, а также других объектов, которые находятся на поверхности водных объектов, без устройств по сбору сточных вод, отходов и отбросов, образующихся на этих судах и объектах;
– засорение ледяного покрова водных объектов, ледников и снежников производственными, бытовыми и иными отходами и отбросами, а также загрязнение их нефтяными продуктами, ядохимикатами и другими вредными веществами;
– загрязнение и засорение водосборных площадей. Применение ядохимикатов и других химических средств допускается только в случае, если это не повлияет на состояние водных объектов и водных биоресурсов;
– применение ядохимикатов и других химических средств, отрицательно влияющих на состояние водных объектов и водных биоресурсов.
Водные правонарушения – это во многом экологические правонарушения, поэтому в необходимых случаях возможно применять отдельные меры, которые предусмотрены законодательством об охране окружающей среды, и, естественно, водное законодательство является непосредственным источником, регулирующим применение водных объектов. При этом нарушение требований, предусмотренных этими нормативными актами, влечет административную ответственность.
Административная ответственность за нарушение водного законодательства предусмотрена нормами КоАП:
– за нарушение требований по охране недр и гидроминеральных ресурсов;
– загрязнение и засорение вод, нарушение водоохранного режима на водосборах, вызывающее их загрязнение, водную эрозию почв и другие вредные явления;
– ввод в эксплуатацию предприятий, коммунальных и других объектов без сооружений и устройств, предотвращающих загрязнение и засорение вод;
– невыполнение обязанностей по регистрации в судовых документах операций с вредными веществами и смесями;
– нарушение правил водопользования;
– повреждение водохозяйственных сооружений и устройств, нарушение правил их эксплуатации. Ответственность за вышеназванные правонарушения предусматривается в виде наложения штрафа, соответственно, на граждан, должностных лиц и предприятия в размере (применительно к минимальным размерам месячной оплаты труда):
– граждане – от однократного до десятикратного размера минимальной месячной оплаты труда в РФ;
– должностные лица – от трехкратного до двадцатикратного размера минимальной месячной оплаты труда в РФ;
– предприятия, учреждения, организации – от 50 тыс. до 500 тыс рублей.
Конкретный размер штрафа определяется органом, который налагает штраф, в зависимости от характера и вида совершенного правонарушения и степени вины правонарушителя и причиненного вреда. Необходимо заметить, что постановление о наложении штрафа может быть обжаловано в суд или арбитражный суд.
При этом, если постановление отменяется, штраф не взыскивается (или возвращается), а наложение и взыскание штрафа не освобождают нарушителя от возмещения причиненного вреда.
Уголовным кодексом РФ предусматривается уголовная ответственность за:
– загрязнение, засорение, истощение поверхностных или подземных вод, источников питьевого водоснабжения либо иное изменение их природных свойств, если эти деяния повлекли причинение существенного вреда животному или растительному миру, рыбным запасам, лесному или сельскому хозяйству;
– загрязнение морской среды из находящихся на суше источников либо вследствие нарушения правил захоронения или сброса с транспортных средств или возведенных в море искусственных сооружений веществ и материалов, вредных для здоровья человека и живых ресурсов моря либо препятствующих правомерному использованию морской среды. Ответственность за названные деяния предусматривается
в виде штрафа, либо лишения права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью, либо исправительных работ, либо ареста. При этом, если эти же деяния повлекли причинение вреда здоровью человека или массовую гибель животных, возможно применение наказания в виде лишения свободы. Российским законодательством предусматривается также ответственность граждан и юридических лиц за причинение ущерба водным объектам. Ущерб возмещается добровольно либо по решению суда или арбитражного суда. Основаниями ответственности являются противоправность поведения причинителя вреда, наличие имущественного экологического ущерба и прямой причинной связи между поведением причинителя и ущербом от вины причинителя.
Необходимо отметить, что сделки, совершенные с нарушением водного законодательства РФ считаются недействительными. Речь идет, во-первых, о любых сделках с водными объектами, нарушающими водное законодательство, и, во-вторых, о любых субъектах водных отношений.
Под недействительными сделками понимаются такие сделки с водными объектами, как самовольный захват, самовольное водопользование, переуступка права, а также:
– самовольный захват и использование береговой линии или береговой полосы;
– установление общего пользования водным объектом, если это не предусмотрено Законом, не зарегистрировано в реестре и не предусматриваются выплаты вознаграждения собственнику;
– использование водного объекта для предпринимательских целей без разрешительной лицензии и без регистрации в едином реестре;
– введение неустановленной оборотоспособности водных объектов, например продажа, залог, взимание неустановленной платы и другие сделки, которые влекут или могут повлечь отчуждение водного объекта;
– передача водного объекта от одного пользователя другому с нарушением ВК, ЗК и ГК РФ;
– передача водного объекта от одного лица другому в пользование только на основании распоряжения какого-то органа власти, без лицензии;
– невозможность нахождения одного водного объекта в собственности нескольких лиц;
– незаконная передача федерального водного объекта в муниципальную собственность и в собственность отдельных лиц;
– заключение договоров аренды и предоставление водных сервитутов не в соответствии с ВК;
– нарушения антимонопольного законодательства, препятствующие пользованию водным объектом;
– самовольное строительство сооружений на водных объектах для забора и сброса воды.
Основным нормативным актом в сфере лесного законодательства является Лесной кодекс РФ, который и дает основные понятия, используемые в этой сфере.
Российский законодатель исходит из того, что лес – это совокупность земли, древесно-кустарниковой и травянистой растительности, животных, микроорганизмов и других компонентов окружающей среды, биологически взаимосвязанных и влияющих друг на друга в своем развитии.
Законодательство относит лесной фонд к объектам лесных отношений и понимает под ним все леса, за исключением лесов, расположенных на землях обороны и землях населенных пунктов (поселений), а также земли лесного фонда, не покрытые лесной растительностью (лесные земли и нелесные земли). Его границы определяются путем отграничения земель лесного фонда от иных земель.
В состав земель лесного фонда входят как лесные, так и нелесные земли. К лесным относятся земли, покрытые лесной растительностью и не покрытые ею, но предназначенные для ее восстановления (вырубки, гари, погибшие древостои, площади, занятые питомниками, и т. д.). К нелесным относятся земли, предназначенные для нужд лесного хозяйства, – земли, занятые дорогами, просеками, и др. А также иные земли, расположенные в границах лесного фонда – земли, занятые болотами, каменистыми россыпями и другие неудобные для использования.
Разделение лесного фонда по группам необходимо для установления режима пользования лесами и ведения в них лесного хозяйства. Проводится оно в соответствии с экономическим, экологическим и социальным значением лесного фонда, его местоположением и выполняемыми им функциями.
В настоящее время в лесном фонде выделяются леса первой, второй и третьей групп, при этом в лесах указанных групп могут быть выделены особо защитные участки лесов с ограниченным режимом лесопользования (берего– и почвозащитные участки леса вдоль берегов водных объектов, склонов оврагов и балок, опушек лесов на границах с безлесными территориями, места обитания и распространения редких и находящихся под угрозой исчезновения диких животных, растений и др.).
На этих участках может быть запрещено применение рубок главного пользования. Решения в данном случае принимаются органами государственной власти субъектов Российской Федерации по предложениям территориальных органов федерального органа управления лесным хозяйством.
Основным назначением лесов первой группы является выполнение водоохранных, защитных, санитарно-гигиенических, оздоровительных, иных функций.
Леса первой группы разделяются на следующие категории защитности:
– запретные полосы лесов по берегам рек, озер, водохранилищ и других водных объектов;
– запретные полосы лесов, защищающие нерестилища ценных промысловых рыб;
– противоэрозионные леса;
– защитные полосы лесов вдоль железнодорожных магистралей, автомобильных дорог федерального, республиканского и областного значения;
– государственные защитные лесные полосы;
– ленточные боры;
– леса на пустынных, полупустынных, степных, лесостепных и малолесных горных территориях, имеющие важное значение для защиты окружающей природной среды;
– леса зеленых зон поселений и хозяйственных объектов;
– леса первого и второго поясов зон санитарной охраны источников водоснабжения;
– леса первой, второй и третьей зон округов санитарной (горно-санитарной) охраны курортов;
– особо ценные лесные массивы;
– леса, имеющие научное или историческое значение;
– памятники природы;
– орехово-промысловые зоны;
– лесоплодовые насаждения;
– притундровые леса;
– леса государственных природных заповедников;
– леса национальных парков;
– леса природных парков;
– заповедные лесные участки.
К лесам второй группы относятся леса в регионах с высокой плотностью населения и развитой сетью наземных транспортных путей, леса, выполняющие водоохранные, защитные, санитарно-гигиенические, оздоровительные и иные функции, имеющие ограниченное эксплуатационное значение, а также леса в регионах с недостаточными лесными ресурсами, для сохранения которых требуется ограничение режима лесопользования. Для осуществления этой цели (сохранения лесов) в лесах второй группы рубки главного пользования проводятся способами, которые направлены на восстановление ценных пород деревьев, сохранение природных функций лесов этой группы, позволяющими эффективно и рационально использовать лесные ресурсы.
К лесам третьей группы относятся леса многолесных регионов, имеющие преимущественно эксплуатационное значение. Эти леса подразделяются, в свою очередь, на освоенные и резервные.
К резервным относятся леса, которые не вовлечены в эксплуатацию вследствие их удаленности от транспортных путей и по другим причинам. В лесах третьей группы рубки главного пользования проводятся способами, которые обеспечивают своевременное восстановление этих лесов, эффективное и рациональное использование лесных ресурсов.
Поскольку в таких лесах ведутся интенсивные рубки, лесным законодательством предусмотрено, что при заготовке древесины в лесах третьей группы должно обеспечиваться сохранение экологических функций этих лесов. При отнесении лесов к группам и категориям защитности лесов первой группы одновременно определяются границы участков лесного фонда по каждой группе лесов и каждой категории защитности лесов первой группы путем отграничения земель лесного фонда от иных земель. Границы участков лесного фонда обозначаются в натуре с помощью лесохозяйственных знаков и (или) указаны в планово-картографических материалах (лесных картах).
Нормативной базой, регулирующей порядок предоставления участков лесного фонда в аренду, являются: Лесной кодекс, гражданское законодательство и Положение об аренде участков лесного фонда, утвержденное Правительством Российской Федерации. Сторонами договора аренды участков лесного фонда являются арендодатель, в качестве которого выступает лесхоз федерального органа управления лесным хозяйством, и арендатор, в качестве которого выступает лесопользователь.
Согласно данному договору арендодатель обязуется предоставить арендатору участок лесного фонда за плату на срок от одного года до сорока девяти лет для осуществления одного или нескольких видов лесопользования.
Участки лесного фонда, переданные в аренду, не подлежат переходу в собственность арендатора по истечении срока аренды. Запрещается также выкуп арендованных участков. Лесные ресурсы, добытые в соответствии с договором аренды участка лесного фонда, являются собственностью арендатора. Субаренда участков лесного фонда запрещена.
Договор аренды участка лесного фонда заключается в письменной форме и подлежит государственной регистрации. С этого момента он считается заключенным.
В договоре аренды участка лесного фонда должны быть указаны:
– границы участка лесного фонда;
– виды лесопользования;
– объемы (размеры) лесопользования;
– срок аренды;
– размер арендной платы и порядок ее внесения;
– обязанности сторон по охране, защите участка лесного фонда и воспроизводству лесов;
– порядок оплаты лесопользователю проведенных им лесохозяйственных работ.
Необходимо заметить, что приведенный перечень условий не является исчерпывающим, поскольку по усмотрению сторон могут быть добавлены и другие условия.
Преимущественное право аренды участков лесного фонда на срок от одного года до пяти лет предоставляется лесопользователям, которые длительное время работали на данной территории и имеют производственные мощности по заготовке и переработке древесины и другой лесопродукции, а также предприятиям, которые поставляют лесную продукцию для государственных нужд. Основанием предоставления участков лесного фонда в аренду является решение органов государственной власти субъектов Российской Федерации, которое принимается по представлению территориальных органов федерального органа управления лесным хозяйством или по результатам лесных конкурсов.
Предоставление участков лесного фонда в аренду должно осуществляться с учетом интересов населения, проживающего на соответствующей территории. Согласно договору концессии участка лесного фонда одна сторона обязуется предоставить другой стороне на срок от одного года до сорока девяти лет право возмездного пользования на определенных условиях лесными ресурсами на соответствующем участке лесного фонда.
По договору концессии предоставляются в пользование участки лесного фонда, как правило, неосвоенные, без сложившейся инфраструктуры и требующие значительных средств для вовлечения этих участков в эксплуатацию.
Сторонами договора концессии участка лесного фонда являются Правительство РФ или уполномоченный им федеральный орган исполнительной власти и лица, признаваемые в соответствии с законодательством РФ инвесторами. Договор заключается в письменной форме и подлежит государственной регистрации.
В договоре концессии участка лесного фонда указываются следующие условия:
– границы участка лесного фонда;
– виды лесопользования;
– объемы (размеры) лесопользования;
– срок концессии;
– обязанности сторон по охране, защите участка лесного фонда и воспроизводству лесов;
– порядок раздела добытых лесных ресурсов (продукции) или предоставления услуг;
– виды, порядок определения и уплаты налогов, сборов и других платежей;
– обязанности инвестора по строительству и содержанию дорог и других объектов инфраструктуры;
– иные условия, предусмотренные законодательством Российской Федерации и определенные по усмотрению сторон.
Договор концессии участка лесного фонда заключается по результатам проведения конкурса или аукциона. Необходимо проводить отличие между договором аренды и договором концессии участков лесного фонда.
1. Первое отличие проводится по сторонам договора: если по договору аренды сторонами являются арендатор и арендодатель, то по договору концессии – правительство и инвестор.
2. Второе отличие проводится по объекту договора: при аренде предоставляется освоенный участок лесного фонда, при концессии – неосвоенный.
3. При аренде добытые лесные ресурсы являются собственностью арендатора, при концессии добытые лесные ресурсы делятся между сторонами по взаимной договоренности.
4. По договору аренды арендатору оплачиваются лесоустроительные работы, при концессии – инвестор обязан строить объекты инфраструктуры и содержать их.
Помимо договора аренды и концессии, участки лесного фонда могут предоставляться на правах безвозмездного и краткосрочного пользования.
Участки лесного фонда предоставляются в краткосрочное пользование на срок до одного года по результатам лесного аукциона или на основании решений органов государственной власти субъектов Российской Федерации посредством выдачи лесорубочных билетов, ордеров или лесных билетов.
В краткосрочное пользование участки лесного фонда предоставляются лесопользователям для удовлетворения потребностей общеобразовательных учреждений, дошкольных образовательных учреждений и других учреждений, финансируемых за счет средств соответствующего бюджета, для сельскохозяйственных организаций и населения, соответственно, располагающихся и проживающих на данной территории.
Краткосрочное пользование очень распространено в лесном фонде, поскольку применяется в основном для удовлетворения местных нужд в лесных ресурсах: сенокошения, размещения ульев и пасек, заготовки древесных соков, сбора дикорастущих грибов и ягод, лекарственных растений, мха и др.
По договору безвозмездного пользования участком лесного фонда лесхоз федерального органа управления лесным хозяйством обязуется предоставить лесопользователю участок лесного фонда в безвозмездное пользование на срок до сорока девяти лет для осуществления одного или нескольких видов лесопользования.
Участок предоставляется в безвозмездное пользование на основании решений органов государственной власти субъектов Российской Федерации, принимаемых по представлению территориальных органов федерального органа управления лесным хозяйством. Порядок предоставления определяется ЛК РФ, Положением «О предоставлении участка лесного фонда в безвозмездное пользование».
Понятие «лесной сервитут» означает право ограниченного пользования лесным участком. Различают публичный и частный сервитут.
Согласно публичному сервитуту граждане имеют право свободно пребывать в лесном фонде и в не входящих в лесной фонд лесах, если иное не предусмотрено законодательством Российской Федерации.
Частный лесной сервитут – права пользования граждан и юридических лиц участками лесного фонда и права пользования участками не входящих в лесной фонд лесов могут быть ограничены в пользу иных заинтересованных лиц на основании договоров, актов государственных органов и актов органов местного самоуправления, а также судебных решений.
В заключение необходимо заметить, что участки лесного фонда могут предоставляться и на правах аренды, и на правах концессии, и на правах безвозмездного и краткосрочного пользования. Участки лесов, не входящие в лесной фонд, могут предоставляться только в безвозмездное и краткосрочное пользование.
Участки лесного фонда предоставляются в аренду по результатам лесных конкурсов, за исключением случаев предоставления в аренду участков лесного фонда на срок от одного года до пяти лет лесопользователям, длительное время осуществляющим свою деятельность на данной территории и имеющим производственные мощности для заготовки и переработки древесины и других лесных ресурсов, а также сельскохозяйственным организациям, расположенным на данной территории.
Для проведения лесного конкурса создается комиссия, в состав которой входят представители органа государственной власти субъекта Российской Федерации (председатель), территориального органа федерального органа управления лесным хозяйством (заместитель председателя), специально уполномоченных государственных органов в области охраны окружающей природной среды, заинтересованных организаций. Конкурсы организуются и проводятся территориальными органами федерального органа управления лесным хозяйством.
Лицо, которое выиграло лесной конкурс, и организатор лесного конкурса подписывают протокол о результатах лесного конкурса, на основании которого заключается договор аренды участка лесного фонда. Аукцион – это продажа с публичного торга в заранее установленное время и в назначенном месте какого-либо имущества, заблаговременно выставленного для осмотра. Победившим на аукционе считается лицо, которое предложило наивысшую цену. При этом необходимо заметить, что аукцион, в котором участвовал только один участник, признается несостоявшимся.
По результатам лесных аукционов предоставляются участки лесного фонда в краткосрочное пользование, за исключением случаев предоставления в краткосрочное пользование участков лесного фонда лесопользователям для удовлетворения потребностей общеобразовательных учреждений, дошкольных образовательных учреждений и других учреждений, финансируемых за счет средств соответствующего бюджета, для сельскохозяйственных организаций и населения, соответственно располагающихся и проживающих на данной территории.
Для проведения лесного аукциона создается аукционная комиссия, состав которой утверждается органом государственной власти субъекта Российской Федерации.
Лесные ресурсы на лесной аукцион выставляет орган государственной власти субъекта Российской Федерации по представлению территориального органа федерального органа управления лесным хозяйством.
Лицо, которое выиграло лесной аукцион, и организатор лесного аукциона подписывают протокол о результатах лесного аукциона, который имеет силу договора.
В протоколе лесного аукциона указываются:
– границы участка лесного фонда;
– виды лесопользования;
– объемы (размеры) лесопользования;
– размер платы за пользование участком лесного фонда и порядок ее внесения;
– иные условия лесного аукциона.
Аукцион – это продажа с публичного торга в заранее установленное время и в назначенном месте какого-либо имущества, заблаговременно выставленного для осмотра. Видимо, в этих случаях покупателю предоставляется возможность ознакомиться с участком лесного фонда, на котором предполагается краткосрочное пользование. Победившим на аукционе считается лицо, предложившее наивысшую цену. Аукцион, в котором участвовал только один участник, согласно ст. 447 ГК РФ признается несостоявшимся. По смыслу ст. 44 ЛК РФ на аукцион выставляются лесные ресурсы, оставшиеся после удовлетворения в них местных нужд.
В лесном фонде могут осуществляться следующие виды лесопользования:
– заготовка древесины;
– заготовка живицы;
– заготовка второстепенных лесных ресурсов, к которым относятся пни, кора, береста, пихтовые, сосновые, еловые лапы, новогодние елки и др.;
– побочное лесопользование – сенокошение, пастьба скота, размещение ульев и пасек, заготовка древесных соков, заготовка и сбор дикорастущих плодов, ягод, орехов, грибов, других пищевых лесных ресурсов, лекарственных растений и технического сырья, сбор мха, лесной подстилки и опавших листьев, камыша и другие виды побочного лесопользования, перечень которых утверждается федеральным органом управления лесным хозяйством;
– пользование участками для охотничьих нужд;
– пользование участками для научно-исследовательских целей;
– пользование участками для культурно-оздоровительных, туристических и спортивных целей. Как следует из вышеприведенного перечня видов лесопользования, лесной фонд является не только источником получения древесины: он также богат пищевыми, лекарственными и техническими ресурсами, является средообразующим фактором, благоприятно воздействует на климат, атмосферу, гидрологический режим рек и других водных объектов, предохраняет почву от ветровой и водной эрозии; возрастает рекреационное значение лесов в расположенных вблизи населенных пунктов мест отдыха и транспортных путей.
Заготовка древесины – основной вид лесопользования. В процессе лесозаготовок получают ценную древесину хвойных пород (сосна, кедр, ель, пихта, лиственница), твердолиственных пород (дуб, бук), мягколиственных (береза, осина).
Особое внимание уделено в Лесном кодексе участкам лесного фонда, которые предоставляются для ведения охотничьего хозяйства, для научно-исследовательских, культурно-оздоровительных целей. Условия выделения таких участков регламентируются соответствующими положениями, утверждаемыми Федеральной службой лесного хозяйства России.
На участках лесного фонда, которые предоставляются для проведения научно-исследовательских работ и нужд охотничьего хозяйства, может быть ограничено или запрещено пользование для иных физических и юридических лиц, если это несовместимо с ведением научно-исследовательских работ и охотничьего хозяйства.
Пользование лесным фондом в культурно-оздоровительных, туристических и спортивных целях организуется в специально выделенных в лесу зеленых зонах, в том числе лесопарковых и их частях; создаются национальные и природные парки, зоны санитарной охраны курортов, памятники природы, городские леса и т. д.
Использование участков лесного фонда может осуществляться как с изъятием лесных ресурсов, так и без их изъятия.
Участки лесного фонда могут предоставляться для осуществления одного или нескольких видов лесопользования одному или нескольким лесопользователям.
Право пользования участками лесного фонда возникает на основании соответствующих документов. Специальными разрешительными документами являются лицензия, удостоверяющая право ее владельца на долгосрочное пользование участками лесного фонда; лесорубочный билет, ордер или лесной билет.
Лицензия – это документ, который удостоверяет право ее владельца на долгосрочное пользование участками лесного фонда и относится к специальным разрешительным документам.
Лесорубочный билет, ордер или лесной билет – документы, удостоверяющие право их владельца на краткосрочное пользование участками лесного фонда. В случае долгосрочного пользования лесорубочный билет и лесной билет выдаются ежегодно владельцу лицензии на осуществление разрешенного вида пользования в конкретных объемах и в месте работ, указанных в договоре. Таким образом, необходимо заметить, что лесорубочный билет, ордер и лесной билет предоставляют лесопользователю право осуществлять только указанный в них вид лесопользования в установленном объеме (размере) и на конкретном участке лесного фонда.
Основанием для выдачи лесорубочного билета и (или) лесного билета является договор аренды участка лесного фонда, договор безвозмездного пользования участком лесного фонда, договор концессии участка лесного фонда, протокол о результатах лесного аукциона или решение органа государственной власти субъекта Российской Федерации.
Лесорубочный билет является документом, который предоставляет лесопользователю право на заготовку и вывозку древесины, живицы и второстепенных лесных ресурсов. Лесорубочный билет выдается лесхозом федерального органа управления лесным хозяйством.
Основанием для выдачи лесничеством ордера является выданный этому лесничеству лесорубочный билет.
На основании ордера лесопользователем осуществляются отдельные виды заготовки и вывозка древесины, заготовка второстепенных лесных ресурсов. Лесничеством на основании ордера без выдачи лесорубочного билета может осуществляться отпуск древесины на корню мелкими партиями в порядке уборки валежной, сухостойной и буреломной древесины.
Оформление лесорубочного билета и лесного билета осуществляется лесхозами федерального органа управления, лесным хозяйством в определенном порядке.
Формы лесорубочного билета, ордера и лесного билета, порядок их учета, хранения, заполнения и выдачи лесопользователю устанавливаются федеральным органом управления лесным хозяйством.
Лесохозяйственные мероприятия и пользование лесным фондом должны осуществляться методами, которые не наносят вреда окружающей природной среде, природным ресурсам и здоровью человека.
Ведение лесного хозяйства должно обеспечивать:
– сохранение и усиление средообразующих, водоохранных, защитных, санитарно-гигиенических, оздоровительных и иных полезных природных свойств лесов в интересах охраны здоровья человека;
– многоцелевое, непрерывное, неистощительное пользование лесным фондом для удовлетворения потребностей общества и отдельных граждан в древесине и других лесных ресурсах;
– воспроизводство, улучшение породного состава и качества лесов, повышение их продуктивности, охрану и защиту лесов;
– рациональное использование земель лесного фонда;
– повышение эффективности ведения лесного хозяйства на основе единой технической политики, использования достижений науки, техники и передового опыта;
– сохранение биологического разнообразия;
– сохранение объектов историко-культурного и природного наследия. Эти требования обращены не только к органам лесного хозяйства, но и к лесопользователям. Например, требование того, чтобы лесохозяйственные мероприятия и пользование лесным фондом осуществлялись методами, не наносящими вреда окружающей природной среде, природным ресурсам и здоровью человека.
Государственное управление в области охраны, защиты и воспроизводства лесов осуществляется по следующим направлениям:
– государственный учет лесного фонда ведется для организации рационального использования лесов, для систематического контроля за количеством, качеством и изменением лесного фонда, а также для обеспечения достоверных сведений о лесном фонде. Данные государственного учета используются при ведении государственного лесного кодастра;
– мониторинг лесов представляет собой систематическое наблюдение, оценку и прогноз состояния и динамики лесного фонда в целях государственного управления в области их использования и охраны;
– государственные программы, которые подразделяются на федеральные и территориальные. Разрабатываются они федеральным органом управления лесным хозяйством с учетом предложений органов государственной власти субъектов Российской Федерации, специально уполномоченных органов по охране окружающей среды и других заинтересованных органов;
– обязательная сертификация лесных ресурсов, которая организуется и проводится в порядке, определяемом правительством РФ;
– лесоустройство, которое включает в себя систему мероприятий по обеспечению рационального использования лесного фонда, повышению эффективности ведения лесного хозяйства и осуществлению единой лесной политики. При лесоустройстве осуществляется определение границ участков лесного фонда при выполнении геодезических работ и картографировании лесного фонда, инвентаризация лесного фонда, выявление реликтовой растительности и другие мероприятия;
– лесоустроительные проекты, в которых дается комплексная оценка ведения лесного хозяйства и пользования лесным фондом за прошедший период, а также разрабатываются основные предложения по организации и ведению лесного хозяйства;
– государственный контроль за состоянием, использованием, охраной, защитой лесного фонда, а также за воспроизводством лесов, который осуществляется федеральными и территориальными органами в пределах их компетенции. Эти меры чрезвычайно разнообразны, все они регулируются Лесным кодексом и подзаконными актами. Важнейшими среди них являются лицензирование лесопользования, сертификация лесной продукции и, естественно, юридическая ответственность за лесонарушения.
Говоря о государственном управлении в данной области, целесообразно упомянуть о компетенции Российской Федерации в области использования, охраны, защиты лесного фонда и воспроизводства лесов.
К полномочиям Российской Федерации в области использования, охраны, защиты лесного фонда и воспроизводства лесов относятся:
– определение основных направлений государственной политики в области ведения лесного хозяйства;
– разработка и принятие федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, контроль за их соблюдением;
– владение, пользование и распоряжение лесным фондом;
– проведение единой инвестиционной политики в области использования, охраны, защиты лесного фонда и воспроизводства лесов;
– разработка, утверждение и реализация федеральных государственных программ использования, охраны, защиты лесного фонда и воспроизводства лесов;
– организация и определение порядка деятельности федерального органа управления лесным хозяйством и его территориальных органов;
– установление порядка разделения лесного фонда по группам лесов и разграничения лесов первой группы по категориям защитности, перевода лесов из одной группы в другую, а лесов первой группы из одной категории защитности в другую;
– установление норм и правил пользования лесным фондом;
– определение и утверждение расчетной лесосеки;
– установление видов платежей за пользование лесным фондом, а также минимальных ставок платы за древесину, отпускаемую на корню;
– определение порядка предоставления участков лесного фонда в пользование;
– утверждение правил отпуска древесины на корню, рубок леса, охраны, защиты лесного фонда и воспроизводства лесов;
– организация и координация научно-исследовательских и проектно-конструкторских работ по ведению лесного хозяйства;
– осуществление государственного контроля за использованием, охраной, защитой лесного фонда и воспроизводством лесов и установление порядка проведения этого контроля;
– определение порядка и организация ведения государственного учета лесного фонда, государственного лесного кадастра, мониторинга лесов и лесоустройства;
– осуществление международного сотрудничества Российской Федерации в области использования, охраны, защиты лесного фонда и воспроизводства лесов;
– заключение и организация выполнения международных договоров Российской Федерации в области использования, охраны, защиты лесного фонда и воспроизводства лесов;
– установление порядка осуществления государственной статистической отчетности в области ведения лесного хозяйства;
– приостановление, ограничение, прекращение прав пользования участками лесного фонда, а также приостановление, ограничение и прекращение работ, представляющих опасность для состояния и воспроизводства лесов;
– перевод лесных земель в нелесные земли в целях, не связанных с ведением лесного хозяйства и пользованием лесным фондом, и (или) изъятие земель лесного фонда в лесах первой группы;
– объявление участков лесного фонда зонами чрезвычайных экологических ситуаций и зонами экологического бедствия;
– иные полномочия, отнесенные к полномочиям Российской Федерации Конституцией Российской Федерации и федеральными законами. На субъекты РФ, органы местного самоуправления также возлагаются определенные обязанности по осуществлению правового регулирования в области охраны лесов. Перечень этих полномочий дан в Лесном кодексе РФ.
Леса подлежат охране от пожаров, незаконных рубок (порубок), нарушений установленного порядка лесопользования и других действий, которые причиняют вред лесному фонду и не входящим в лесной фонд лесам, а также защите от вредителей и болезней леса.
Основными задачами охраны лесов от пожаров являются:
– предупреждение лесных пожаров;
– обнаружение лесных пожаров;
– ограничение распространения лесных пожаров;
– тушение лесных пожаров.
Охрана и защита лесов осуществляются с учетом их биологических и иных особенностей и включают в себя комплекс организационных, правовых и других мер по рациональному использованию лесного фонда и не входящих в лесной фонд лесов, сохранению лесов от уничтожения, повреждения, ослабления, загрязнения и иных негативных воздействий. В случае возникновения лесных пожаров привлекаются для их тушения работники, противопожарная техника и транспортные средства коммерческих и некоммерческих организаций, а также население. При этом на период высокой пожарной опасности в лесах запрещается посещение гражданами лесов и въезд в них транспортных средств, а также проведение определенных видов работ на отдельных участках лесного фонда.
В целях охраны лесов от пожаров лесным законодательством установлены определенные обязанности в отношении лесопользователей:
– разрабатывать и утверждать по согласованию с лесхозами федерального органа управления лесным хозяйством планы противопожарных мероприятий;
– проводить противопожарные мероприятия в установленные сроки. Граждане и юридические лица в местах проведения на тер ритории лесного фонда работ, культурно-массовых и других мероприятий обязаны:
– иметь средства пожаротушения в соответствии с нормами, утвержденными федеральным органом управления лесным хозяйством и Министерством Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий;
– содержать средства пожаротушения в пожароопасный период в готовности, обеспечивающей их немедленное использование;
– обязаны иметь первичные средства пожаротушения, перечень и количество которых определяются лесхозом федерального органа управления лесным хозяйством в случае отсутствия утвержденных норм на средства пожаротушения. Лесное законодательство предусматривает институт государственного пожарного надзора, который осуществляется должностными лицами государственной лесной охраны в целях контроля за соблюдением гражданами и юридическими лицами требований и правил пожарной безопасности в лесном фонде и в не входящих в лесной фонд лесах, а также в целях пресечения их нарушений.
Лесным законодательством предусмотрены некоторые особенности использования, охраны, защиты и воспроизводства древесно-кустарниковой растительности, расположенной на землях сельскохозяйственного назначения, на землях железнодорожного транспорта, на землях автомобильного транспорта и землях водного фонда.
Древесно-кустарниковая растительность, расположенная на землях сельскохозяйственного назначения, предназначена для обеспечения защиты земель от воздействия неблагоприятных природных, антропогенных и техногенных явлений посредством использования почвозащитных, водорегулирующих и иных свойств лесной растительности. Рубка такой растительности должна обеспечивать улучшение ее состояния и выполнение ею своих функций. Допускается проведение рубок ухода, санитарных рубок, рубок реконструкции и обновления, а также прочих рубок древесно-кустарниковой растительности.
Древесно-кустарниковая растительность, расположенная на землях железнодорожного транспорта, предназначена для защиты железнодорожных магистралей от неблагоприятных природных явлений, предотвращения загрязнения окружающей среды, снижения шумового воздействия железнодорожного транспорта. Здесь допускаются рубки ухода, санитарные рубки, рубки реконструкции, рубки специального назначения и прочие рубки, порядок проведения которых определяется федеральным органом исполнительной власти в области железнодорожного транспорта по согласованию с федеральным органом управления лесным хозяйством.
Древесно-кустарниковая растительность, расположенная на землях автомобильного транспорта и землях водного фонда (на полосах отвода автомобильных дорог и каналов), предназначена для защиты автомобильных дорог и каналов от неблагоприятных природных, антропогенных и техногенных явлений. Здесь допускается только проведение санитарных рубок, рубок реконструкции и прочих рубок.
В ЛК РФ говорится: «Лица, виновные в нарушении лесного законодательства Российской Федерации, несут административную и уголовную ответственность в соответствии с законодательством Российской Федерации».
Данная норма не устанавливает перечень нарушений лесного законодательства и конкретных мер ответственности за их совершение, не определяет, в каких случаях применяется административная, а в каких уголовная ответственность. Таким образом, для применения к тому или иному лицу санкций необходимо, чтобы конкретный состав правонарушения и мера ответственности за него были установлены либо в Уголовном кодексе, либо в Кодексе об административных правонарушениях.
Лесонарушение представляет собой противоправное виновное действие или бездействие, наносящее вред лесам как природному объекту, ущерб лесному хозяйству или нарушающее установленный порядок использования защиты, охраны и воспроизводства лесов. Ответственность за нарушение лесного законодательства наступает при наличии состава правонарушения, т. е. четырех его элементов: противоправного поведения, результатом которого стали вредные последствия; при этом должна присутствовать прямая связь между действием (бездействием) и наступившим вредом; и наконец, вина правонарушителя. Если нет в наличии какого-либо из этих четырех элементов, то и не может быть ответственности.
Уголовная ответственность за нарушение лесного законодательства предусматривается ст. 260 УК РФ «Незаконная порубка деревьев и кустарников» – незаконная порубка, а равно повреждение до степени прекращения роста деревьев, кустарников и лиан в лесах первой группы либо в особо защитных участках лесов всех групп, а также деревьев, кустарников и лиан, не входящих в лесной фонд или запрещенных к порубке, если эти деяния совершены в значительном размере. Значительным признается ущерб, в 20 раз превышающий МРОТ; крупным – в 200 раз превышающий МРОТ; особо крупным – в 500 раз превышающий МРОТ. Уголовная ответственность предусмотрена также ст. 261 УК РФ за уничтожение или повреждение лесов, а равно насаждений в результате неосторожного обращения с огнем или иными источниками повышенной опасности.
Административная ответственность предусмотрена за:
– нарушение порядка отвода лесосек;
– нарушение правил лесопользования;
– нарушение осуществления побочного лесопользования;
– незаконную порубку, повреждение либо выкапывание деревьев, кустарников или лиан;
– нарушение требований к охране лесов;
– некоторые другие правонарушения.
Штрафы за административные правонарушения налагаются должностными лицами федерального органа управления лесным хозяйством и его территориальных органов. Сначала должностное лицо знакомится с делом, затем выносит постановление о наложении штрафа, о чем объявляется виновному. Копия постановления вручается или высылается лицу, в отношении которого оно вынесено.
Постановление о наложении штрафа может быть обжаловано. Жалоба направляется в вышестоящий орган (вышестоящему должностному лицу) или в районный (городской) суд, решение которого является окончательным. Она подается в течение десяти дней со дня вынесения постановления. Поступление жалобы в этот срок приостанавливает исполнение постановления до ее рассмотрения. Штраф должен быть уплачен нарушителем не позднее пятнадцати дней со дня вручения постановления, а в случае его обжалования или опротестования – не позднее пятнадцати дней со дня уведомления об отклонении жалобы или протеста. Если штраф в этот срок не будет уплачен добровольно, постановление о взыскании штрафа направляется для удержания его из заработной платы, пенсии или стипендии нарушителя в принудительном порядке.
В том случае, если ущерб причинен лесным пожаром, то он возмещается исходя из стоимости потерь товарной древесины, затрат по очистке территории, расходов по проведению лесовосстановительных работ и выращиванию лесных культур, а также исходя из стоимости средств пожаротушения.
Основным нормативным актом, регулирующим правовой режим использования животного мира, охрану животного мира и, естественно, дающим основные понятия в этой сфере, является Закон «О животном мире». Согласно ему животный мир признается достоянием народов Российской Федерации, неотъемлемым элементом природной среды и биологического разнообразия Земли, возобновляющимся природным ресурсом, важным регулирующим и стабилизирующим компонентом биосферы, всемерно охраняемым и рационально используемым для удовлетворения духовных и материальных потребностей граждан Российской Федерации.
Животный мир представляет собой совокупность живых организмов всех видов диких животных, постоянно или временно населяющих территорию Российской Федерации и находящихся в состоянии естественной свободы, а также относящихся к природным ресурсам континентального шельфа и исключительной экономической зоны Российской Федерации.
Необходимо заметить, что Закон регулирует не только использование и охрану животного мира, но и вопросы сохранения и восстановления среды его обитания. Помимо этого, отношения в области охраны и использования объектов животного мира, содержащихся в полувольных условиях или искусственно созданной среде, а также отношения в области сельскохозяйственных и других одомашненных животных, диких животных (содержащихся в неволе) регулируются и другими нормативными актами.
Животный мир в пределах территории Российской Федерации является государственной собственностью. В отношении объектов животного мира Российская Федерация обладает суверенными правами и осуществляет юрисдикцию на континентальном шельфе и в исключительной экономической зоне Российской Федерации.
К федеральной собственности относятся следующие объекты животного мира:
– редкие и находящиеся под угрозой исчезновения, а также занесенные в Красную книгу Российской Федерации;
– обитающие на особо охраняемых природных территориях федерального значения;
– населяющие территориальное море, континентальный шельф и исключительную экономическую зону РФ;
– подпадающие под действие международных договоров РФ;
– отнесенные к особо охраняемым, ценным в хозяйственном отношении;
– естественно мигрирующие по территориям двух и более субъектов Российской Федерации. Необходимо заметить, что объекты животного мира, изъятые из среды обитания в установленном порядке, могут находиться в частной, государственной, муниципальной или иных формах собственности.
Законом РФ «О животном мире» предусматривается разграничение государственной собственности на животный мир на федеральную собственность и собственность субъектов Российской Федерации. Этот же закон отмечает, что вопросы владения, пользования, распоряжения животным миром на территории Российской Федерации относятся к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Объекты животного мира, изъятые из среды обитания в установленном порядке, могут находиться во всех формах собственности, и отношения по их владению, пользованию и распоряжению регулируются гражданским законодательством.
Экологическое законодательство регулирует право пользования животным миром исходя при этом из права государственной собственности на него и устанавливает общие и приоритетные права.
Приоритетным правом пользования животным миром обладают коренные малочисленные народы и этнические общности, самобытная культура и образ жизни которых включают традиционные методы охраны и использования объектов животного мира, граждане, принадлежащие к этим группам населения, и их объединения.
Право на приоритетное пользование животным миром включает в себя: предоставление первоочередного выбора промысловых угодий, льготы в отношении сроков и районов добывания объектов животного мира, полового, возрастного состава и количества добываемых объектов животного мира, а также продуктов их жизнедеятельности; исключительное право на добывание определенных объектов животного мира и продуктов их жизнедеятельности и иные виды пользования животным миром.
При соблюдении условий, установленных законом. юридические лица и граждане могут осуществлять следующие виды пользования животным миром:
– охоту;
– рыболовство, включая добычу водных беспозвоночных и морских млекопитающих;
– добычу объектов животного мира, не отнесенных к объектам охоты и рыболовства;
– использование полезных свойств жизнедеятельности объектов животного мира: почвообразователей, естественных санитаров окружающей среды, опылителей растений, биофильтраторов и др.;
– изучение, исследование и иное использование животного мира в научных, культурно-просветительных, воспитательных, рекреационных, эстетических целях без изъятия их из среды обитания;
– извлечение полезных свойств жизнедеятельности объектов животного мира: почвообразователей, естественных санитаров окружающей среды, опылителей растений, биофильтраторов и др.;
– получение продуктов жизнедеятельности объектов животного мира. Перечень этих видов пользования животным миром не является исчерпывающим, поскольку законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации могут быть предусмотрены и другие виды пользования животным миром.
Животный мир предоставляют в пользование:
– в отношении объектов животного мира, находящихся в федеральной собственности, – соответствующий специально уполномоченный государственный орган по охране, контролю и регулированию использования объектов животного мира и среды их обитания на основании решения Правительства Российской Федерации;
– в отношении объектов животного мира, не находящихся в федеральной собственности, – соответствующий специально уполномоченный государственный орган по охране, контролю и регулированию использования объектов животного мира и среды обитания на основании решения органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации. Приоритет в предоставлении животного мира в пользование на конкретной территории или акватории отдается российским юридическим лицам и гражданам Российской Федерации:
– ранее осуществлявшим в установленном порядке отдельные виды пользования животным миром на данной территории, акватории;
– собственникам земель, землевладельцам и владельцам лесного фонда, располагающим соответствующими средствами и специалистами. Существует определенный перечень объектов животного
мира, изъятие которых из среды их обитания без лицензии запрещено. Перечень определяется специально уполномоченными государственными органами по охране, контролю и регулированию использования объектов животного мира и среды их обитания. Таковым, например, является Минприроды РФ, который по представлению Минсельхозпрода РФ, Роскомрыболовства и Рослесхоза, согласованному с Российской Академией наук, утверждает перечень объектов животного мира, изъятие которых из среды их обитания без лицензии запрещено.
Пользование животным миром осуществляется юридическими лицами на основании лицензии в течение срока, указанного в лицензии по соглашению сторон и зависящего от вида пользования животным миром в границах определенной территории и акватории.
Для получения долгосрочной лицензии на пользование животным миром заинтересованное юридическое лицо подает заявку, в которой указываются:
– сведения о заявителе;
– вид пользования животным миром;
– перечень объектов животного мира;
– границы и площадь территорий, необходимых для осуществления пользования заявленными для использования объектами животного мира;
– предполагаемый срок пользования животным миром.
Заявка на долгосрочную лицензию подается в орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации, который, в свою очередь на основании заключения соответствующего специально уполномоченного государственного органа по охране, контролю и регулированию использования объектов животного мира и среды их обитания принимает решение о предоставлении заявленной территории, акватории, необходимой для осуществления пользования животным миром, согласовав с собственниками земель, землевладельцами, владельцами лесного фонда на указанной территории, со специально уполномоченным государственным органом управления и использования водного фонда условия предоставления этой территории, акватории за плату или бесплатно. Затем на основании согласования между органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации и пользователем животным миром заключается договор о предоставлении в пользование территорий, акваторий, необходимых для осуществления пользования животным миром.
Если имеется несколько равных по приоритету претендентов на одну и ту же территорию, акваторию, животный мир предоставляется в пользование на основании конкурсов, которые организуют и проводят органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации совместно со специально уполномоченными государственными органами по охране, контролю и регулированию использования объектов животного мира и среды их обитания.
Пользование животным миром осуществляется гражданами на основании именных разовых лицензий на добычу определенного количества объектов животного мира в определенном месте или на конкретный срок. Возможна выдача долгосрочной лицензии, которая выдается гражданам органами государственной власти, которые уполномочены осуществлять право собственности от имени РФ.
На одной территории или акватории могут осуществляться несколько видов пользования животным миром, если осуществление одного из них не препятствует осуществлению другого.
Законодательством о животном мире установлены определенные права и обязанности в отношении пользователей животным миром. Так, согласно Закону «О животном мире» пользователи животным миром имеют право:
– пользоваться объектами животного мира, предоставленными в пользование;
– пользоваться без разрешения объектами животного мира, приобретенными для расселения на закрепленной территории, в порядке, установленном настоящим Федеральным законом, если эти объекты животного мира содержатся в полувольных условиях;
– собственности на добытые объекты животного мира и продукцию, полученную от них;
– выдавать гражданам именные разовые лицензии на использование объектов животного мира в пределах установленных норм, квот и лимитов;
– заключать договоры с юридическими лицами и гражданами на использование ими объектов животного мира с одновременной выдачей именных разовых лицензий;
– вести подсобное хозяйство, включая переработку продукции, полученной в процессе осуществления разрешенных видов пользования животным миром, и производить изделия из объектов животного мира;
– реализовывать произведенные продукцию и изделия;
– на предоставленных в пользование территориях получать земельные участки в производственных и иных целях в порядке, установленном гражданским, земельным, водным и лесным законодательством Российской Федерации;
– возводить на полученных в установленном порядке земельных участках постоянные или временные постройки, сооружения и дороги, необходимые для осуществления хозяйственной деятельности, связанной с пользованием животным миром;
– предъявлять в установленном законодательством Российской Федерации порядке иски за ущерб, причиненный им неправомерными действиями юридических лиц и граждан, повлекшими за собой гибель объектов животного мира, ухудшение среды обитания объектов животного мира, за необоснованное ограничение права на пользование животным миром, права собственности на полученную продукцию, а также в случаях прекращения права на пользование животным миром при изменении статуса земель с учетом упущенной выгоды;
– оказывать воздействие на среду обитания объектов животного мира, улучшающее состояние объектов животного мира, по согласованию с землевладельцами (землепользователями), владельцами лесного фонда и специально уполномоченными государственными органами по охране, контролю и регулированию использования объектов животного мира и среды их обитания. Пользователи животным миром обязаны:
– осуществлять только указанные в лицензии виды пользования животным миром;
– соблюдать установленные правила, нормы и сроки пользования животным миром;
– применять при пользовании животным миром способы, не нарушающие целостности естественных сообществ;
– не допускать разрушения или ухудшения среды обитания объектов животного мира;
– осуществлять учет и оценку состояния используемых объектов животного мира, а также оценку состояния среды их обитания;
– проводить необходимые мероприятия, обеспечивающие воспроизводство объектов животного мира;
– оказывать помощь государственным органам в осуществлении охраны животного мира;
– обеспечивать охрану и воспроизводство объектов животного мира, в том числе редких и находящихся под угрозой исчезновения;
– применять при пользовании животным миром гуманные способы.
Пользование животным миром осуществляется посредством изъятия объектов животного мира из среды их обитания либо без такового. При этом перечень объектов животного мира, изъятие которых из среды их обитания без лицензии запрещено, определяется специально уполномоченными государственными органами по охране, контролю и регулированию использования объектов животного мира и среды их обитания. Таковым органом, в частности, является Минприроды РФ, который по представлению Минсельхозпрода РФ, Роскомрыболовства и Рослесхоза, согласованному с Российской Академией наук, утверждает перечень объектов животного мира, изъятие которых из среды их обитания без лицензии запрещено.
Пользование объектами животного мира осуществляется бесплатно, если это не связано с получением лицензии или разрешения на пользование животным миром. В остальных случаях пользование животным миром осуществляется за определенную плату.
Право пользования животным миром прекращается полностью или частично: в случаях отказа от него, истечения срока пользования, нарушения законодательства или условий лицензии, при возникновении необходимости изъятия из пользования объектов животного мира в целях их охраны, использования территории для государственных нужд, исключающих пользование животным миром, ликвидации предприятия, учреждения, организации – пользователя животным миром. Решение о прекращении данного права может быть обжаловано в суд.
Рыболовство и добыча водных ресурсов представляют собой процесс улова, убоя, извлечения или иного изъятия из природной среды водных животных.
Нормативной базой, регулирующей промышленное рыболовство, является постановление Правительства от 26 сентября 1995 г. «Об утверждении положения о лицензировании промышленного рыболовства и рыбоводства».
Промышленное рыболовство и рыбоводство осуществляются юридическими лицами, а также гражданами, которые зарегистрировались в качестве индивидуальных предпринимателей, на основании лицензии – специального разрешения, выдаваемого Комитетом Российской Федерации по рыболовству или его бассейновыми управлениями по охране, воспроизводству рыбных запасов и регулированию рыболовства.
Лицензия представляет собой официальный документ, который разрешает осуществление указанного в нем вида деятельности в течение установленного срока, а также определяет условия его осуществления. Она выдается Комитетом Российской Федерации по рыболовству и действительна на всей территории Российской Федерации. Лицензии, которые выдаются бассейновым управлением по охране, воспроизводству рыбных запасов и регулированию рыболовства Комитета Российской Федерации по рыболовству или органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации, которому указанным Комитетом переданы соответствующие полномочия на ведение лицензионной деятельности, действительны только на соответствующих территориях и рыбохозяйственных водоемах.
Для того чтобы получить лицензию на промышленное рыболовство и рыбоводство, заявитель должен представить в уполномоченный орган:
1) заявление о выдаче лицензии с указанием:
– для юридических лиц – наименования организационно-правовой формы, юридического адреса, номера расчетного счета и соответствующего банка;
– для индивидуальных предпринимателей – фамилии, имени, отчества, паспортных данных (серия, номер, когда и кем выдан, место жительства); видов промышленного рыболовства или рыбоводства; срока действия лицензии;
– копии учредительных документов (в случае, если они не заверены нотариусом, с предъявлением оригиналов);
– копии документа, подтверждающего факт внесения записи о юридическом лице в Единый государственный реестр юридических лиц;
– копии свидетельства, выданного органом Государственного комитета Российской Федерации по статистике, о включении заявителя в состав Единого государственного реестра предприятий и организаций всех форм собственности и хозяйствования;
– справки налогового органа о постановке на учет или свидетельство о государственной регистрации физического лица в качестве индивидуального предпринимателя со штампом налогового органа;
– документа, подтверждающего оплату рассмотрения заявления.
Решение о выдаче или об отказе в выдаче лицензии принимается уполномоченным органом в течение 30 дней со дня получения заявления со всеми необходимыми документами. При этом в случае отказа заявителю в письменной форме в 3-дневный срок после принятия соответствующего решения направляется уведомление об отказе с указанием причин отказа.
Комитет РФ по рыболовству, его бассейновые управления и администрации морских рыбных портов осуществляют контроль за наличием лицензий на промышленное рыболовство и рыбоводство у юридических лиц, а также у индивидуальных предпринимателей, за соблюдением условий выдачи и действия лицензии и условий проведения разрешенных видов деятельности.
Общие начала права пользования животным миром регулируются Федеральным законом «О животном мире», а конкретизуются многочисленными подзаконными актами. Наиболее детально в российском законодательстве регламентирован такой вид пользования животным миром, как охота. Это такие нормативно-правовые акты, как Закон РФ «Об оружии», постановление губернатора Саратовской области от 24 августа 1999 г. «Об утверждении правил охоты на территории Саратовской области» и др.
Охота является одним из видов права пользования животным миром и представляет собой изъятие диких животных (наземных и морских, птиц и зверей) в различных формах (отлов, отстрел, загон), живыми или умерщвленными для целей потребления (питания, использования шкур, жира и т. п.).
Все дикие звери и птицы, обитающие, а также выпущенные в охотничьи угодья, независимо от того, в чьем угодье они обитают, составляют государственный охотничий фонд.
Охотничьими угодьями признаются все земельные, лесные и водоохранные площади, которые могут быть использованы для охотничьего хозяйства.
Все охотничьи угодья делятся на:
– угодья, закрепленные за конкретными организациями,
– угодья, не закрепленные за организациями, а составляющие резервный фонд,
– угодья, запрещенные для охоты.
В зависимости от цели различают следующие виды охоты:
– промысловая охота, которая осуществляется лицами, заключившими договор с заготовительными организациями; охотниками промысловых хозяйств, штатными охотниками и приравненными к ним лицами. Этот вид охоты направлен на выполнение планов по получению продукции охоты, такая охота осуществляется лицами, для которых эта деятельность является профессиональной. Например, для народов крайнего Севера;
– любительская и спортивная охота может осуществляться всеми гражданами РФ, достигшими 18-летнего возраста, прошедшими испытание по правилам охоты, обращения с охотничьим оружием, техники безопасности на охоте и уплатившие государственную пошлину в установленном размере. Право на такую охоту предоставляется именной разовой лицензией на добычу определенного количества объектов животного мира в определенном месте и на конкретный срок либо удостоверением на право осуществления охоты, т. е. охотничьим билетом. Кроме этого, необходимо разрешение на хранение и ношение охотничьего оружия;
– научная охота, связанная с проведением исследовательских работ. Объекты охоты установлены постановлением Правительства РФ «О перечне объектов животного мира, отнесенных к объектам охоты». К таковым относятся: млекопитающие (лисица, песец, енотовидная собака, рысь, медведь, росомаха, соболь, куница, косуля, лось, благородный олень, пятнистый олень и т. д.) и птицы (утка, тетерев, глухарь, куропатка, дикий голубь).
Правом охоты с охотничьим огнестрельным оружием на территории Российской Федерации пользуются граждане РФ, а также иностранцы по специальным разрешениям. Удостоверением на право охоты для граждан РФ является охотничий билет. Для иностранных граждан – охотничий билет иностранного охотника.
Департамент по охране и рациональному использованию охотничьих ресурсов Минсельхозпрода России, а также его территориальные подразделения в пределах своих компетенцией осуществляют выдачу охотничьих билетов и охотничьих билетов иностранного охотника. Данные документы выдаются после сдачи испытаний по правилам охоты, техники безопасности на охоте и обращению с охотничьим оружием. Выдачу охотничьих билетов и охотничьих билетов иностранного охотника осуществляют Департамент по охране и рациональному использованию охотничьих ресурсов Минсельхозпрода России и его территориальные подразделения.
Охотничий билет выдается по месту постоянного жительства сроком на 5 лет и подлежит обязательной ежегодной регистрации в органах, выдавших его, до 31 марта. Без отметки о регистрации охотничий билет признается недействительным. Для иностранного охотника – по месту проведения охоты на срок действия контракта или приглашения на охоту.
Основанием для рассмотрения вопроса о выдаче охотничьего билета служит заявление гражданина Российской Федерации по установленной форме и документ, подтверждающий гражданство Российской Федерации. Иностранному охотнику необходимо предоставить заявление, копию контракта или приглашения на охоту и разрешение МВД России на ввоз оружия на территорию Российской Федерации.
По истечении срока действия охотничий билет подлежит замене, для этого необходимо предоставить заявление установленной формы и имеющийся охотничий билет. Заявление о замене охотничьего билета подается за 30 дней до истечения срока его действия. Новый охотничий билет выдается в течение 30 дней со дня подачи заявления. Иностранные граждане подают заявление за 10 дней до прибытия иностранного охотника.
По истечении срока действия охотничий билет иностранного охотника сдается по месту его получения в 10-дневный срок. В том случае, если охотник сменил место жительства, он должен сняться с учета в организации, выдавшей билет, и в двухнедельный срок встать на учет по новому месту постоянного жительства.
Возвращенные охотничьи билеты и охотничьи билеты иностранного охотника уничтожаются путем сожжения. Уничтожение производится специальной комиссией, которая назначается приказом руководителя территориального подразделения Охотдепартамента. Об уничтожении охотничьих билетов (охотничьих билетов иностранного охотника) составляется акт.
Основные обязанности охотника.
1. Во время охоты, при транспортировке продукции охоты, продаже или сдаче ее заготовительным организациям предъявлять охотничий билет по требованию должностных лиц органов управления охотничьим хозяйством, государственных инспекторов охраны природы, лесной и рыбной охраны, охраны особо охраняемых природных территорий, сотрудников МВД, работников охотничьих хозяйств и общественных охотинспекторов.
2. Знать и выполнять правила охоты, соблюдать технику безопасности на охоте и при обращении с охотничьим оружием.
3. Хранить оружие, патроны и боеприпасы в условиях, обеспечивающих их сохранность, безопасность хранения и исключающих доступ к ним посторонних лиц.
4. Осторожно обращаться с огнем в лесу.
5. При перемене места жительства сняться с учета в организации, выдавшей охотничий билет, и встать на учет по месту нового жительства.
Законодательством предусматривается также выдача именных разовых лицензий на использование объектов животного мира, отнесенных к объектам охоты, изъятие которых из среды их обитания без лицензии запрещено.
Охота по лицензиям осуществляется следующим образом.
1. По лицензиям, которые выдаются на изъятие из среды обитания одного животного в определенном месте в сезон охоты, осуществляется добыча диких копытных животных и медведей.
2. По лицензиям, которые выдаются на изъятие из среды обитания конкретного количества особей охотничьих животных в сезон охоты, осуществляется добыча соболя, бобра, выдры, росомахи, рыси, барсука, сурков, куниц.
3. По лицензиям, которые выдаются на изъятие из среды обитания особей определенного вида охотничьих животных или группы их видов в определенном месте на конкретный срок с соблюдением лимитов изъятия этих животных, установленных территориальными органами Министерства сельского хозяйства Российской Федерации – управлениями по охране, контролю и регулированию использования охотничьих животных субъектов Российской Федерации, ими осуществляется добыча харзы, норок, лисицы, песца, енотовидной собаки, енота-полоскуна, диких кошек, горностая, солонгоя, колонка, хорей, корсака, белок, ондатры, зайцев, дикого кролика, гусей, казарок, глухарей, тетеревов, фазанов, кавказского улара, рябчика, куропаток, кеклика, уток, пастушков, куликов, перепелов, голубей, саджи.
Лицензии выдаются территориальными охотоуправлениями:
– на территории охотничьих угодий общего пользования;
– на особо охраняемые природные территории, где добыча охотничьих животных производится в соответствии с положениями о данных особо охраняемых территориях. А также лицензии выдаются юридическими лицами на территории, акватории, предоставленные им решениями органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации для осуществления пользования охотничьими животными на основании долгосрочной лицензии.
Необходимо заметить, что за выдачу лицензии взимается сбор, размер которого определяется исходя из расходов на экспертизу заявок на добычу охотничьих животных, организационных и иных расходов, связанных с выдачей лицензии. Сбор поступает на счет территориального охотоуправления, выдавшего лицензию, и используется на оплату расходов, связанных с выдачей лицензии.
Территориальные охотоуправления и юридические лица выдают лицензии гражданам после оплаты сбора за выдачу лицензии по предъявлении квитанции об оплате и удостоверения на право охоты на территории, однако допускается взимание сбора с граждан непосредственно при получении лицензии. При этом денежные средства принимаются уполномоченным должностным лицом выдающих лицензии юридических лиц и в тот же день вносятся в кассу этого юридического лица, а затем не реже одного раза в месяц перечисляются на соответствующий счет.
Юридические лица, которые осуществляют выдачу лицензий гражданам, проставляют на этих лицензиях срок и место действия лицензии, Ф. И. О. гражданина и номер его удостоверения на право охоты. Лицензия заверяется подписью руководителя (ответственного лица) юридического лица и печатью, ставится дата выдачи лицензии.
Во время производства охоты лицензия должна находиться у охотника. Законом не допускается передача либо перепродажа лицензии другим юридическим лицам или гражданам.
За незаконную охоту, т. е., охоту, осуществляемую лицом, не обладающим правом на эту деятельность, не отвечающим каким-либо установленным законом требованиям, без разрешения, запрещенными орудиями, средствами, в отношении объектов животного мира, охота на которых полностью запрещена, за добывание животных с нарушением условий лицензии Уголовным кодексом РФ, а также КоАП предусмотрена соответствующая ответственность.
Такое направление правового регулирования, как охрана объектов животного мира, в настоящее время находится в центре внимания субъектов правотворчества Европейского союза.
Охрана животного мира проводится по следующим направлениям.
1. Государственные программы по охране объектов животного мира и среды их обитания, которые предусматривают конкретные мероприятия, направленные на охрану объектов животного мира и среды их обитания. Различают федеральные программы по охране объектов животного мира и среды их обитания; они утверждаются Правительством Российской Федерации. Существуют также территориальные и местные программы; они разрабатываются и реализуются в порядке, предусмотренном нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации. Необходимо заметить, что эти мероприятия не должны наносить ущерба другим объектам животного мира и окружающей природной среде.
2. Государственная экологическая экспертиза, которая осуществляется в соответствии с законодательством Российской Федерации и предшествует принятию органами исполнительной власти Российской Федерации и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации хозяйственного решения, способного повлиять на объекты животного мира и среду их обитания. Обязательной государственной экологической экспертизе подлежат удобрения, пестициды и биостимуляторы роста растений, а также материалы, обосновывающие объемы (лимиты, квоты) изъятия объектов животного мира и проведения работ по акклиматизации и гибридизации этих объектов.
3. Установление ограничений и запретов на использование объектов животного мира необходимо в целях сохранения и воспроизводства объектов животного мира и среды их обитания. В данном случае осуществление отдельных видов пользования животным миром, а также пользование определенными объектами животного мира могут быть ограничены, приостановлены или полностью запрещены на определенных территориях и акваториях или на определенные сроки.
4. Сохранение среды обитания объектов животного мира Согласно этому направлению любая деятельность, которая влечет за собой изменение среды обитания объектов животного мира и ухудшение условий их размножения, нагула, отдыха и путей миграции, должна осуществляться с соблюдением требований, обеспечивающих охрану животного мира, а хозяйственная деятельность, связанная с использованием объектов животного мира, должна осуществляться таким образом, чтобы разрешенные к использованию объекты животного мира не ухудшали собственную среду обитания и не причиняли вреда сельскому, водному и лесному хозяйству.
1. Охрана животного мира на особо охраняемых природных территориях, охрана редких и находящихся под угрозой исчезновения объектов животного мира.
2. Переселение и гибридизация объектов животного мира допускаются только по разрешению соответствующих специально уполномоченных государственных органов по охране, контролю и регулированию использования объектов животного мира и среды обитания при наличии заключения компетентных научных организаций с учетом требований экологической безопасности.
3. Содержание и разведение объектов животного мира в полувольных условиях и искусственно созданной среде обитания. Данная деятельность допускается только по лицензиям специально уполномоченных государственных органов по охране, контролю и регулированию использования объектов животного мира и среды их обитания.
4. Регулирование численности объектов животного мира, что необходимо в целях охраны здоровья населения, устранения угрозы для жизни человека, предохранения от заболеваний сельскохозяйственных и других домашних животных, предотвращения нанесения ущерба народному хозяйству, животному миру и среде его обитания.
5. Предотвращение заболеваний и гибели объектов животного мира при осуществлении производственных процессов, эксплуатации транспортных средств и линий связи и электропередачи.
В целях осуществления данного направления юридические лица и граждане обязаны принимать меры по предотвращению заболеваний и гибели объектов животного мира при проведении сельскохозяйственных и других работ, а также при эксплуатации ирригационных и мелиоративных систем, транспортных средств, линий связи и электропередачи.
Государственный орган ветеринарного надзора и государственный орган санитарно-эпидемиологического надзора в целях предотвращения заболеваний и гибели объектов животного мира:
– осуществляют контроль за возникновением и распространением заболеваний объектов животного мира, а также регистрацию всех выявленных случаев заболеваний объектов животного мира;
– предпринимают необходимые меры по предотвращению возникновения и распространения заболеваний и их ликвидации;
– оповещают органы государственной власти субъектов РФ, органы местного самоуправления, а также население о возникновении заболеваний объектов животного мира, опасных для здоровья человека и домашних животных.
1. Государственный учет зоологических коллекций (фондовые научные коллекции зоологических институтов, университетов, музеев, а также собрания чучел, препаратов и частей объектов животного мира, живые коллекции зоопарков, зоосадов, цирков, питомников, аквариумов, океанариумов и других учреждений), которые представляют научную, культурно-просветительную, учебно-воспитательную и эстетическую ценность.
2. Охрана редких и находящихся под угрозой исчезновения объектов животного мира путем занесения в Красную книгу РФ и Красную книгу субъектов РФ.
За нарушение законодательства об охране и использовании животного мира предусмотрены административная, гражданско-правовая и уголовная ответственности.
Под нарушением понимается виновное, противоправное деяние в виде действия или бездействия, посягающее на животный мир, порядок пользования им и противоречащее предусмотренным соответствующими законодательными актами правилам.
Ответственность предусматривается в отношении граждан и юридических лиц за совершение следующих правонарушений:
– нарушение порядка осуществления пользования животным миром, а также незаконный ввоз в Российскую Федерацию животных или растений, признанных наносящими ущерб объектам животного мира, занесенным в Красную книгу;
– нарушение правил охраны среды обитания животных, правил создания зоологических коллекций и торговли ими, а равно в самовольном переселении, акклиматизации и скрещивании объектов животного мира;
– нарушение правил транспортировки, хранения и применения средств защиты растений и других препаратов, причинивших ущерб животному миру;
– уничтожение редких и находящихся под угрозой исчезновения объектов животного мира или совершение иных действий, которые могут привести к гибели, сокращению численности или нарушению среды обитания указанных объектов животного мира;
– нарушение правил охоты и рыболовства, а также правил осуществления других видов пользования животным миром;
– нарушение правил китобойного промысла;
– ввоз в Российскую Федерацию и вывоз за ее пределы объектов животного мира, их продуктов и частей без соответствующего разрешения;
– нарушение требований по предотвращению гибели объектов животного мира в процессе хозяйственной деятельности и при эксплуатации транспортных средств;
– нарушение режима охраны объектов животного мира в государственных природных заповедниках, государственных природных заказниках, заповедных зонах национальных парков и на других особо охраняемых природных территориях, акваториях;
– уничтожение или повреждение аншлагов и других знаков, устанавливаемых пользователями животным миром или специально уполномоченными государственными органами по охране, контролю и регулированию использования объектов животного мира и среды их обитания, а также зданий и других сооружений, принадлежащих указанным пользователям и органам;
– нарушение установленного порядка предоставления лицензий на пользование животным миром и разрешений на изъятие объектов животного мира из среды их обитания;
– сокрытие или искажение информации о состоянии и численности объектов животного мира, имеющей важное значение для безопасности населения и домашних животных, устойчивого использования объектов животного мира, их воспроизводства и качества среды их обитания. Уголовная ответственность предусматривается за незаконную охоту, если это деяние совершено с причинением крупного ущерба, с применением механического транспортного средства или воздушного судна, взрывчатых веществ, газов или иных способов массового уничтожения птиц и зверей на территории заповедника, заказника или в зоне чрезвычайной экологической ситуации. Аналогичным образом, но только с использованием иных признаков объективной стороны, УК РФ предусматривается уголовная ответственность за незаконную добычу водных животных и растений.
Административная ответственность предусмотрена КоАП за пользование объектами животного мира без разрешения (лицензии), нарушение правил карантина животных или других ветеринарно-санитарных правил, сокрытие сведений о внезапном падеже или об одновременных массовых заболеваниях животных, нарушение ветеринарно-санитарных правил перевозки или убоя животных, правил переработки, хранения или реализации продуктов животноводства и другие правонарушения.
Ответственность юридических лиц и граждан за ущерб, нанесенный объектам животного мира и среде их обитания, предусмотрена в виде возмещения этого ущерба добровольно или по решению арбитражного суда.
Юридические лица и граждане, причинившие вред объектам животного мира и среде их обитания, возмещают нанесенный ущерб в соответствии с таксами и методиками исчисления ущерба животному миру, а при их отсутствии – по фактическим затратам на компенсацию ущерба, нанесенного объектам животного мира и среде их обитания, с учетом понесенных убытков, в том числе упущенной выгоды.
Красная книга Российской Федерации является официальным документом, который содержит свод сведений о состоянии, распространении и мерах охраны редких и находящихся под угрозой исчезновения видов (подвидов, популяций) диких животных и дикорастущих растений и грибов, обитающих (произрастающих) на территории Российской Федерации, континентальном шельфе и в исключительной экономической зоне Российской Федерации. Она ведется Государственным комитетом Российской Федерации по охране окружающей среды (Госкомэкологией России) и его территориальными органами во взаимодействии с Министерством сельского хозяйства и продовольствия Российской Федерации, Федеральной службой лесного хозяйства России и их территориальными (бассейновыми) органами, Российской Академией наук, а также органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации.
Приказом Госкомэкологии РФ от 3 октября 1997 г. «Об утверждении Порядка ведения Красной книги Российской Федерации» установлено, что ведение Красной книги Российской Федерации включает:
– сбор и анализ данных об объектах животного и растительного мира;
– организацию мониторинга состояния объектов животного и растительного мира;
– создание и пополнение банка данных по объектам животного и растительного мира;
– занесение в установленном порядке в Красную книгу Российской Федерации (или исключение из нее) объектов животного или растительного мира;
– подготовку к изданию, издание и распространение Красной книги Российской Федерации;
– подготовку и реализацию предложений по специальным мерам охраны, включая организацию особо охраняемых природных территорий и генетических банков с целью сохранения объектов животного и растительного мира, занесенных в Красную книгу Российской Федерации;
– выдачу лицензий на осуществление видов деятельности, связанной с использованием объектов животного и растительного мира, занесенных в Красную книгу Российской Федерации;
– выдачу разрешений на добывание объектов животного и растительного мира, занесенных в Красную книгу Российской Федерации. Данные, которые занесены в Красную книгу о состоянии и распространении редких и находящихся под угрозой исчезновения видов (подвидов, популяций) диких животных и дикорастущих растений и грибов, обитающих (произрастающих) на территории Российской Федерации, на континентальном шельфе и в исключительной экономической зоне Российской Федерации, систематически обновляются.
Объекты животного и растительного мира, которые занесены в Красную книгу Российской Федерации, подлежат особой охране. Их изъятие из естественной природной среды допускается в исключительных случаях в порядке, установленном законодательством Российской Федерации, в частности ФЗ от 24 апреля 1995 г. «О животном мире». Существует также Порядок выдачи разрешений на указанную деятельность, утвержденный постановлением Правительства РФ от 19 февраля 1996 г. и Правила добывания объектов животного мира, принадлежащих к видам, занесенным в Красную книгу Российской Федерации, утвержденные постановлением Правительства РФ от 6 января 1997 г.
Так, согласно Правилами добывания объектов животного мира, принадлежащих к видам, занесенным в Красную книгу Российской Федерации, эти Правила являются обязательными для исполнения юридическими лицами и гражданами Российской Федерации, иностранными юридическими лицами и гражданами, а также лицами без гражданства на территории, континентальном шельфе и в исключительной экономической зоне Российской Федерации. Добывание объектов животного мира, принадлежащих к видам, занесенным в Красную книгу РФ, допускается в исключительных случаях в целях сохранения этих объектов, регулирования их численности, охраны здоровья населения, устранения угрозы для жизни человека, предохранения от массовых заболеваний сельскохозяйственных и других домашних животных, обеспечения традиционных нужд коренных малочисленных народов и в иных целях.
Добывание объектов животного мира производится только на основании разрешения, которое выдается Государственным комитетом РФ по охране окружающей среды. Лица, получившие разрешения, регистрируют их в территориальном органе по охране окружающей среды. По факту добывания объектов животного мира, занесенных в Красную книгу, составляется акт, в котором указываются количество объектов, время, место, орудие добывания, фамилия лица, ответственного и привлеченного для добывания. Разрешение с отметкой территориального органа по охране окружающей среды и отчет о результатах добывания возвращаются в Государственный комитет РФ в течение двух месяцев после окончания срока действия разрешения. Государственный комитет РФ по охране окружающей среды и его территориальные органы во взаимодействии с другими специально уполномоченными органами по охране, контролю и регулированию использования объектов животного мира и среды их обитания осуществляют контроль за соблюдением Правил добывания объектов животного мира, принадлежащих к видам, занесенным в Красную книгу РФ.
Для решения вопросов, связанных с ведением Красной книги РФ, создана Комиссия по редким и находящимся под угрозой исчезновения видам животных, растений и грибов. Издание Красной книги Российской Федерации осуществляется не реже одного раза в 10 лет. Финансирование работ, связанных с ее ведением и периодическим изданием, производится за счет средств федерального бюджета. Порядок и источники финансирования определяются Министерством финансов РФ по согласованию с Министерством охраны окружающей среды и природных ресурсов и Комитетом Российской Федерации по печати.
Атмосферный воздух является важным направлением природоохранительной деятельности окружающей природной среды, неотъемлемой частью среды обитания человека, растений и животных.
Атмосферный воздух – это природная смесь газов приземного слоя атмосферы, сложившаяся в ходе эволюции Земли.
Атмосферный воздух – это жизненно важный компонент окружающей природной среды, представляющий собой естественную смесь газов атмосферы, находящуюся за пределами жилых, производственных и иных помещений.
В соответствии со ст. 3 Федерального закона «Об охране атмосферного воздуха» государственное управление в области охраны атмосферного воздуха основывается на следующих принципах:
– приоритет охраны жизни и здоровья человека, настоящего и будущего поколений;
– обеспечение благоприятных экологических условий для жизни, труда и отдыха человека;
– недопущение необратимых последствий загрязнения атмосферного воздуха для окружающей природной среды;
– обязательность государственного регулирования выбросов вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух и вредных физических воздействий на него;
– гласность, полнота и достоверность информации о состоянии атмосферного воздуха, его загрязнении;
– научная обоснованность, системность и комплексность подхода к охране атмосферного воздуха и охране окружающей природной среды в целом;
– обязательность соблюдения требований законодательства Российской Федерации в области охраны атмосферного воздуха, ответственность за нарушение данного законодательства. Статья 2 Федерального закона «Об охране атмосферного воздуха» определяет, что законодательство РФ в области охраны атмосферного воздуха основывается на Конституции РФ из вышеназванного Федерального закона и принимаемых в соответствии с ним других федеральных законов и иных нормативных правовых актов РФ, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов РФ.
Как объект правового регулирования атмосферный воздух подлежит охране, в целях обеспечения которой юридические лица, имеющие стационарные источники выбросов вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух, обязаны:
– обеспечивать проведение инвентаризации выбросов вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух и разработку предельно допустимых выбросов и предельно допустимых нормативов вредного физического воздействия на атмосферный воздух;
– согласовывать места строительства объектов хозяйственной и иной деятельности, оказывающих вредное воздействие на атмосферный воздух, с территориальными органами специально уполномоченного федерального органа исполнительной власти в области охраны атмосферного воздуха и территориальными органами других федеральных органов исполнительной власти;
– внедрять малоотходные и безотходные технологии в целях снижения уровня загрязнения атмосферного воздуха;
– планировать и осуществлять мероприятия по улавливанию, утилизации, обезвреживанию выбросов вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух, сокращению или исключению таких выбросов;
– осуществлять мероприятия по предупреждению и устранению аварийных выбросов вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух, а также по ликвидации последствий его загрязнения;
– осуществлять учет выбросов вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух и их источников, проводить производственный контроль за соблюдением установленных нормативов выбросов вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух;
– соблюдать правила эксплуатации сооружений, оборудования, предназначенных для очистки и контроля выбросов вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух;
– обеспечивать соблюдение режима санитарно-защитных зон объектов хозяйственной и иной деятельности, оказывающих вредное воздействие на атмосферный воздух;
– обеспечивать своевременный вывоз загрязняющих атмосферный воздух отходов с соответствующей территории объекта хозяйственной и иной деятельности на специализированные места складирования или захоронения таких отходов, а также на другие объекты хозяйственной и иной деятельности, использующие такие отходы в качестве сырья;
– выполнять предписания должностных лиц специально уполномоченного федерального органа исполнительной власти в области охраны атмосферного воздуха и его территориальных органов, других федеральных органов исполнительной власти и их территориальных органов об устранении нарушений требований законодательства Российской Федерации, законодательства субъектов Российской Федерации в области охраны атмосферного воздуха;
– немедленно передавать информацию об аварийных выбросах, вызвавших загрязнение атмосферного воздуха, которое может угрожать или угрожает жизни и здоровью людей либо нанесло вред здоровью людей и (или) окружающей природной среде, в государственные органы надзора и контроля; предоставлять в установленном порядке органам, осуществляющим государственное управление в области охраны атмосферного воздуха и надзор за соблюдением законодательства Российской Федерации, своевременную, полную и достоверную информацию по вопросам охраны атмосферного воздуха;
– соблюдать иные требования охраны атмосферного воздуха, установленные специально уполномоченным федеральным органом исполнительной власти в области охраны атмосферного воздуха и его территориальными органами, другими федеральными органами исполнительной власти и их территориальными органами. Объекты правового регулирования обозначаются рядом терминов в зависимости от целей их охраны, от того, какой отраслью права устанавливаются нормы об их статусе и режиме использования.
Государственное управление в области охраны атмосферного воздуха осуществляется на основе определенных принципов, таких как: приоритет охраны жизни и здоровья человека, настоящего и будущего поколений; обеспечение благоприятных экологических условий для жизни, труда и отдыха человека; недопущение необратимых последствий загрязнения атмосферного воздуха для окружающей природной среды; обязательность государственного регулирования выбросов вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух и вредных физических воздействий на него; гласность, полнота и достоверность информации о состоянии атмосферного воздуха, его загрязнении; научная обоснованность, системность и комплексность подхода к охране атмосферного воздуха и охране окружающей природной среды в целом; обязательность соблюдения требований законодательства Российской Федерации в области охраны атмосферного воздуха, ответственность за нарушение данного законодательства.
Государственное управление в области охраны атмосферного воздуха осуществляется:
1) Правительством Российской Федерации как непосредственно, так и через специально уполномоченный федеральный орган исполнительной власти в области охраны атмосферного воздуха;
2) органами государственной власти субъектов Российской Федерации.
Законом «Об охране атмосферного воздуха» определены полномочия органов государственной власти РФ, полномочия органов государственной власти субъектов РФ, полномочия органов местного самоуправления, которые они реализуют при осуществлении управления в области охраны атмосферного воздуха. Рассмотрим некоторые из них на примере деятельности органов государственной власти Российской Федерации.
Статья 5 ФЗ к полномочиям органов государственной власти Российской Федерации в данной области относит:
– формирование и проведение единой государственной политики в области охраны атмосферного воздуха на территории Российской Федерации;
– установление порядка разработки и утверждения гигиенических и экологических нормативов качества атмосферного воздуха, предельно допустимых (критических) нагрузок на экологические системы, предельно допустимых уровней физического воздействия на атмосферный воздух и других экологических нормативов в целях охраны атмосферного воздуха;
– формирование единой нормативно-методической базы в области охраны атмосферного воздуха;
– формирование и обеспечение реализации федеральных целевых программ охраны атмосферного воздуха;
– установление порядка государственного учета выбросов вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух и вредных физических воздействий на него;
– установление порядка разработки технических нормативов выбросов, утверждение технических нормативов выбросов, а также перечня объектов (кадастров), в отношении которых они разрабатываются;
– установление порядка разработки и утверждения предельно допустимых выбросов, предельно допустимых нормативов вредных физических воздействий на атмосферный воздух;
– установление порядка определения и взимания платы за загрязнение атмосферного воздуха, а также порядка возмещения вреда, причиненного здоровью граждан и окружающей природной среде загрязнением атмосферного воздуха и вредными физическими воздействиями на атмосферный воздух;
– установление порядка выдачи разрешений на выбросы вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух и на вредные физические воздействия на атмосферный воздух;
– установление порядка использования сборов, полученных за выдачу разрешений на выбросы вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух и на вредные физические воздействия на атмосферный воздух;
– установление порядка организации и проведения государственного контроля за охраной атмосферного воздуха;
– организацию и финансирование государственного мониторинга атмосферного воздуха и обеспечение его проведения;
– установление порядка ограничения, приостановления или прекращения выбросов вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух и (или) вредных физических воздействий на атмосферный воздух, которые осуществляются с нарушением условий, предусмотренных разрешениями на выбросы вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух и на вредные физические воздействия на атмосферный воздух;
– координацию деятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области охраны атмосферного воздуха;
– установление порядка сертификации топлива, технических, технологических установок, двигателей, транспортных и иных передвижных средств и установок, подтверждающей их соответствие требованиям охраны атмосферного воздуха;
– определение величины уменьшения выбросов вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух и сроков, в которые будет осуществлено такое уменьшение, в соответствии с федеральными целевыми программами охраны атмосферного воздуха и международными обязательствами Российской Федерации в данной области;
– организацию информирования населения о загрязнении атмосферного воздуха и выполнении федеральных целевых программ охраны атмосферного воздуха;
– осуществление иных полномочий в области охраны атмосферного воздуха в соответствии с законодательством Российской Федерации в области охраны атмосферного воздуха. Выделяют государственный контроль, производственный и общественный контроль. Государственный контроль за охраной атмосферного воз
духа обеспечивает соблюдение условий, установленных разрешениями на выбросы вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух и на вредные физические воздействия на него; стандартов, нормативов, правил и иных требований охраны атмосферного воздуха, в том числе проведения производственного контроля за охраной атмосферного воздуха; режима санитарно-защитных зон объектов, имеющих стационарные источники выбросов вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух; выполнения федеральных целевых программ охраны атмосферного воздуха, программ субъектов Российской Федерации охраны атмосферного воздуха и выполнения мероприятий по его охране; а также иных требований законодательства Российской Федерации в области охраны атмосферного воздуха.
Производственный контроль осуществляется юридическими лицами, которые имеют источники вредных химических, биологических и физических воздействий на атмосферный воздух и которые назначают лиц, ответственных за проведение производственного контроля за охраной атмосферного воздуха, и организуют экологические службы. Сведения о лицах, ответственных за проведение производственного контроля, и об организации экологических служб, а также результаты производственного контроля представляются в территориальные органы специально уполномоченного федерального органа исполнительной власти в области охраны атмосферного воздуха.
Выделяют также общественный контроль. Порядок его осуществления определяется законодательством Российской Федерации и законодательством субъектов Российской Федерации в области охраны окружающей природной среды, законодательством Российской Федерации и законодательством субъектов Российской Федерации об общественных объединениях.
Контроль в области охраны атмосферного воздуха осуществляется должностными лицами специально уполномоченного федерального органа исполнительной власти в области охраны атмосферного воздуха и его территориальных органов.
В целях осуществления своей деятельности государственные инспектора по охране природы имеют право в установленном порядке проверять соблюдение установленных нормативов выбросов вредных веществ в атмосферный воздух и работу очистных сооружений, средств контроля за такими выбросами; определять размеры вреда, причиненного окружающей природной среде в результате загрязнения атмосферного воздуха; давать предписания, обязательные для физических и юридических лиц, об устранении нарушений законодательства Российской Федерации в области охраны атмосферного воздуха, в том числе об ограничении, о приостановлении или о прекращении выбросов вредных веществ в атмосферный воздух и вредных физических воздействий на него; привлекать к административной ответственности граждан, юридических и должностных лиц, виновных в нарушении законодательства Российской Федерации в области охраны атмосферного воздуха. Государственные инспектора имеют и другие права, а также определенные обязанности, перечень которых предусмотрен ФЗ «Об атмосферном воздухе», а также Положением о государственном контроле за охраной атмосферного воздуха, утвержденным постановлением Правительства РФ от 15 января 2001 г.
Правовому регулированию охраны атмосферного воздуха, климата и озонового слоя уделяется очень большое внимание как в отдельных государствах, так и международным сообществом.
В Российской Федерации охрана атмосферного воздуха проводится по следующим направлениям.
1. Проводятся различные программы и мероприятия по охране атмосферного воздуха, которые осуществляют и разрабатывают юридические лица, имеющие источники выбросов вредных веществ в атмосферный воздух, а также вредного физического воздействия на атмосферный воздух.
Проекты программ охраны атмосферного воздуха могут выноситься на обсуждение граждан и общественных объединений в целях учета их предложений при планировании и осуществлении мероприятий по улучшению качества атмосферного воздуха.
Необходимо обратить внимание на то, что мероприятия по охране атмосферного воздуха не должны приводить к загрязнению других объектов окружающей природной среды.
2. Осуществляется финансирование программ охраны атмосферного воздуха и мероприятий по его охране.
3. Устанавливаются нормативы качества атмосферного воздуха и вредных физических воздействий на атмосферный воздух, Это необходимо для определения критериев безопасности и безвредности воздействия химических, физических и биологических факторов на людей, растения и животных, особо охраняемые природные территории и объекты, а также в целях оценки состояния атмосферного воздуха устанавливаются гигиенические и экологические нормативы качества атмосферного воздуха и предельно допустимые уровни физических воздействий на него.
4. Устанавливаются технические и предельно допустимые нормативы выбросов вредных веществ в атмосферный воздух и вредных физических воздействий на атмосферный воздух.
Технические нормативы отдельных видов выбросов устанавливаются для стационарных источников выбросов вредных веществ в атмосферный воздух, а также для являющихся источниками загрязнения атмосферного воздуха транспортных или иных передвижных средств и установок всех видов.
Предельно допустимые выбросы устанавливаются для конкретного стационарного источника выбросов вредных веществ в атмосферный воздух и их совокупности, т. е. организации в целом.
5. Осуществляется государственная регистрация вредных (загрязняющих) веществ и потенциально опасных веществ специально уполномоченным федеральным органом исполнительной власти в области охраны атмосферного воздуха совместно с другими федеральными органами исполнительной власти.
6. Устанавливается необходимость получения разрешения в случае осуществления выброса вредных веществ в атмосферный воздух стационарным источником. Разрешение выдается территориальным органом специально уполномоченного федерального органа исполнительной власти в области охраны атмосферного воздуха в порядке, определенном Правительством Российской Федерации. При отсутствии разрешений на выбросы вредных веществ в атмосферный воздух и вредные физические воздействия на атмосферный воздух, а также при нарушении условий, предусмотренных данными разрешениями, выбросы вредных веществ в атмосферный воздух и вредные физические воздействия на него могут быть ограничены, приостановлены или прекращены в порядке, определенном Правительством Российской Федерации.
7. Устанавливаются общие требования к хозяйственной и иной деятельности, которая оказывает вредное воздействие на атмосферный воздух. Это необходимо в целях предупреждения вреда, который может быть причинен окружающей природной среде, здоровью и генетическому фонду человека, стандартами на новую технику, технологии, материалы, вещества и другую продукцию.
8. Устанавливаются требования охраны атмосферного воздуха при проектировании, размещении, строительстве, реконструкции и эксплуатации объектов хозяйственной и иной деятельности.
Согласно этим требованиям должно:
– обеспечиваться непревышение нормативов качества атмосферного воздуха в соответствии с экологическими, санитарно-гигиеническими, а также со строительными нормами и правилами в части нормативов площадей озелененных территорий;
– учитываться фоновый уровень загрязнения атмосферного воздуха и прогноз изменения его качества при осуществлении указанной деятельности;
– предусматриваться меры по уменьшению выбросов вредных веществ в атмосферный воздух и их обезвреживанию в соответствии с требованиями, установленными специально уполномоченным федеральным органом исполнительной власти в области охраны атмосферного воздуха и другими федеральными органами исполнительной власти;
– обеспечиваться непревышение технических нормативов выбросов и предельно допустимых выбросов, предельно допустимых нормативов вредных физических воздействий на атмосферный воздух;
– обеспечиваться регулирование выбросов вредных веществ в атмосферный воздух при производстве и эксплуатации транспортных и иных передвижных средств;
– обеспечиваться регулирование выбросов вредных веществ при хранении, захоронении, обезвреживании и сжигании отходов производства и потребления. Юридические лица, отходы производства и потребления которых являются источниками загрязнения атмосферного воздуха, обязаны обеспечивать своевременный вывоз таких отходов на специализированные места их хранения или захоронения, а также на другие объекты хозяйственной или иной деятельности, использующие такие отходы в качестве сырья.
9. Проводятся мероприятия по защите населения при изменении состояния атмосферного воздуха, угрожающем жизни и здоровью людей.
10. В целях уменьшения трансграничного загрязнения атмосферного воздуха источниками выбросов вредных веществ, расположенными на территории Российской Федерации, Российская Федерация обеспечивает проведение мероприятий по уменьшению выбросов вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух, а также осуществляет другие меры в соответствии с международными обязательствами Российской Федерации в области охраны атмосферного воздуха.
Законом РФ «Об охране атмосферного воздуха» предусмотрено, что лица, виновные в нарушении законодательства Российской Федерации в области охраны атмосферного воздуха, несут уголовную, административную и иную ответственность в соответствии с законодательством Российской Федерации. Названные виды ответственности разнообразны по основаниям и возможностям реализации меры дисциплинарной и гражданско-правовой ответственности. Для привлечения виновных к ответственности необходимо установить противоправность деяния, обращаясь к большому количеству законодательных и подзаконных актов.
Правонарушение в области охраны атмосферного воздуха представляет собой виновное, противоправное деяние, состоящее в невыполнении требований и предписаний, установленных в целях охраны атмосферного воздуха, предотвращения вреда здоровью людей и окружающей среде, защиты экологического правопорядка и обеспечения экологической безопасности населения и территорий.
Уголовным кодексом РФ предусматривается уголовная ответственность за нарушение правил выброса в атмосферу загрязняющих веществ или нарушение эксплуатации установок, сооружений и иных объектов, если эти деяния повлекли загрязнение или иное изменение природных свойств воздуха (согласно ч. 1) либо причинение по неосторожности вреда здоровью человека (согласно ч. 2).
Административная ответственность установлена КоАП РФ за выброс вредных веществ в атмосферный воздух без разрешения, за вредное физическое воздействие на него; нарушение правил эксплуатации; неиспользование сооружений, оборудования или аппаратуры для очистки газов и контроля выбросов вредных веществ в атмосферный воздух, которое может привести к его загрязнению, либо за использование неисправных сооружений, оборудования и аппаратуры; за выпуск в эксплуатацию транспортных и других передвижных средств с превышением нормативов содержания загрязняющих веществ в выбросах либо нормативов уровня шума, а также за эксплуатацию гражданами механических транспортных средств с превышением нормативов содержания загрязняющих веществ в выбросах либо нормативов уровня шума, производимого ими при работе.
В целях наиболее полного представления о правонарушениях в области охраны атмосферного воздуха целесообразно рассмотреть их состав. Объект – общественные отношения по охране атмосферного воздуха, а также порядок деятельности промышленных и других предприятий и организаций, в результате которой оказывается вредное воздействие на состояние атмосферного воздуха. Объективная сторона состоит в деянии, которое выражается как в действии, так и в бездействии. Вторым элементом объективной стороны являются последствия и причинная связь между деянием и последствием. Субъективная сторона – вина в форме умысла либо неосторожности. Субъектами могут быть граждане, достигшие 16летнего возраста, а также должностные лица.
В Российской Федерации особо охраняемые природные территории устанавливаются законодательством Российской Федерации, основанном на соответствующих положениях Конституции РФ. Положениями Конституции РФ определяется, что законодательство РФ об особо охраняемых природных территориях состоит из Федерального закона от 14 марта 1995 г. № 33-ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях» (с изменениями от 30 декабря 2001 г.), принимаемых в соответствии с указанным Законом других законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации.
Раскрывая понятие особо охраняемых природных территорий, необходимо уточнить, что они относятся к объектам общенационального достояния и представляют собой участки земли, водной поверхности и воздушного пространства над ними, где располагаются природные комплексы и объекты, которые имеют особое природоохранное, научное, культурное, эстетическое, рекреационное и оздоровительное значение, которые изъяты решениями органов государственной власти полностью или частично из хозяйственного использования и для которых установлен режим особой охраны.
Согласно Федеральному закону от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» природные объекты, имеющие особое природоохранное, научное, историко-культурное, эстетическое, рекреационное, оздоровительное и иное ценное значение, находятся под особой охраной. Для охраны таких природных объектов устанавливается особый правовой режим, в том числе создаются особо охраняемые природные территории.
Учитывая особенности режима особо охраняемых природных территорий и статуса находящихся на них природоохранных учреждений, различают следующие категории указанных территорий:
– государственные природные заповедники, в том числе биосферные;
– национальные парки;
– природные парки;
– государственные природные заказники;
– памятники природы;
– дендрологические парки и ботанические сады;
– лечебно-оздоровительные местности и курорты.
Правительством РФ, а также соответствующими органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления могут устанавливаться иные категории особо охраняемых природных территорий. В связи с этим основанием особо охраняемые природные территории могут иметь федеральное, региональное или местное значение. В зависимости от значения определяется, в ведении каких органов власти находятся особо охраняемые природные территории.
Таким образом, особо охраняемые природные территории федерального значения являются федеральной собственностью и находятся в ведении федеральных органов государственной власти, особо охраняемые природные территории регионального значения являются собственностью субъектов Российской Федерации и находятся в ведении органов государственной власти субъектов Российской Федерации, в свою очередь, особо охраняемые природные территории местного значения являются собственностью муниципальных образований и находятся в ведении органов местного самоуправления.
Образование особо охраняемых природных территорий федерального значения, а также ведение государственного учета особо охраняемых природных территорий относятся к полномочиям органов государственной власти Российской Федерации в сфере отношений, связанных с охраной окружающей среды.
Порядок создания и функционирования особо охраняемых природных территорий регулируется законодательством об особо охраняемых природных территориях.
Сведения о статусе особо охраняемых территорий, об их географическом положении и границах, режиме особой охраны этих территорий, природопользователях, эколого-просветительской, научной, экономической, исторической и культурной ценности включаются в государственный кадастр особо охраняемых природных территорий и представляют собой государственный свод регулярно обновляемых систематизированных данных, необходимых для управления особо охраняемыми природными территориями и обеспечения экологически безопасного развития регионов Российской Федерации.
Государственный кадастр особо охраняемых природных территорий ведется в целях учета и оценки состояния природно-заповедного фонда Российской Федерации и особо охраняемых природных территорий разного ранга, определения перспектив развития системы таких территорий, повышения эффективности функционирования системы особо охраняемых природных территорий по поддержанию экологического баланса регионов, усиления государственного контроля за соблюдением соответствующего режима охраны, а также в целях учета кадастровой информации при планировании социально-экономического развития регионов и осуществлении хозяйственной деятельности.
Государственные природные заповедники являются природоохранными, научно-исследовательскими и эколого-просветительскими учреждениями, имеющими целью сохранение и изучение естественного хода природных процессов и явлений, генетического фонда растительного и животного мира, отдельных видов и сообществ растений и животных, типичных и уникальных экологических систем. Законом «Об особо охраняемых природных территориях» возлагаются определенные задачи на государственные природные заповедники:
– осуществление охраны природных территорий в целях сохранения биологического разнообразия и поддержания в естественном состоянии охраняемых природных комплексов и объектов;
– организация и проведение научных исследований, включая ведение Летописи природы;
– осуществление экологического мониторинга в рамках общегосударственной системы мониторинга окружающей природной среды;
– экологическое просвещение;
– участие в государственной экологической экспертизе проектов и схем размещения хозяйственных и иных объектов;
– содействие в подготовке научных кадров и специалистов в области охраны окружающей природной среды.
Государственный природный заповедник учреждается по становлением Правительства Российской Федерации при условии согласия субъекта Российской Федерации на отнесение его территории к объектам федеральной собственности, принимаемым по представлению органов государственной власти субъекта Российской Федерации и специально уполномоченного на то государственного органа Российской Федерации в области охраны окружающей природной среды. Расширение территории государственного природного заповедника производится в том же порядке.
Органы государственной власти Российской Федерации, в ведении которых находятся вновь созданные государственные природные заповедники, определяют сроки и этапы формирования организационно-хозяйственной инфраструктуры, соответствующей государственному природному заповеднику как природоохранному учреждению. В период, предшествующий созданию этой инфраструктуры, контроль за соблюдением режима государственного природного заповедника осуществляется соответствующими федеральными органами исполнительной власти либо иными уполномоченными ими органами.
Необходимо отметить, что на территории государственного природного заповедника запрещается любая деятельность, которая противоречит его задачам и режиму особой охраны территории, установленному в положении о данном государственном природном заповеднике.
При этом на территориях государственных природных заповедников допускаются мероприятия и деятельность, направленные на:
– сохранение в естественном состоянии природных комплексов, восстановление и предотвращение изменений природных комплексов и их компонентов в результате антропогенного воздействия;
– поддержание условий, обеспечивающих санитарную и противопожарную безопасность;
– предотвращение условий, способных вызвать стихийные бедствия, угрожающие жизни людей и населенным пунктам;
– осуществление экологического мониторинга;
– выполнение научно-исследовательских задач;
– ведение эколого-просветительской работы;
– осуществление контрольно-надзорных функций.
Пребывание на территории государственных природных заповедников граждан, которые не являются работниками данных заповедников, или должностных лиц, не являющихся сотрудниками органов, в ведении которых находятся данные заповедники, допускается только при наличии разрешений этих органов или дирекций государственных природных заповедников.
Государственные природные заповедники являются юридическими лицами, которые не имеют в качестве цели своей деятельности извлечение прибыли, т. е. являются некоммерческими организациями и создаются в форме финансируемого за счет средств федерального бюджета природоохранного учреждения.
В соответствии со ст. 22 Федерального закона территории, имеющие особое значение для сохранения или восстановления природных комплексов и их компонентов и поддержания экологического баланса, являются государственными природными заказниками. Выделяются следующие виды государственных природных заказников:
– комплексные (ландшафтные), предназначенные для сохранения и восстановления природных комплексов (природных ландшафтов);
– биологические (ботанические и зоологические), предназначенные для сохранения и восстановления редких и исчезающих видов растений и животных, в том числе ценных видов в хозяйственном, научном и культурном отношениях;
– палеонтологические, предназначенные для сохранения ископаемых объектов;
– гидрологические (болотные, озерные, речные, морские), предназначенные для сохранения и восстановления ценных водных объектов и экологических систем;
– геологические, предназначенные для сохранения ценных объектов и комплексов неживой природы. Государственные природные заказники могут быть:
– федерального значения. Устанавливаются решением Правительства РФ на основании представления органов исполнительной власти субъектов РФ и специально уполномоченного органа РФ в области охраны окружающей природной среды;
– регионального значения. Образуются с помощью органов исполнительной власти, по согласованию с соответствующими органами местного самоуправления. Изменение границ, реорганизация и ликвидация государственных природных заказников осуществляется в том же порядке, что и их образование. Объявление природных комплексов государственными природными заказниками производится, как правило, без изъятия занимаемого ими земельного участка у собственников земли, землевладельцев, землепользователей и арендаторов. Отвод земельных участков для заявленной цели допускается лишь в исключительных случаях с соответствующим обоснованием его необходимости в установленном порядке.
Режим особой охраны территории конкретного государственного природного заказника федерального значения определяется положением о нем, утверждаемым специально уполномоченным на то государственным органом РФ в области охраны окружающей природной среды по согласованию с органами исполнительной власти субъектов Федерации. Режим охраны конкретного государственного природного заказника регионального значения устанавливается органами исполнительной власти субъектов РФ, которые приняли решение о создании такого заказника.
В соответствии с Приказом Минприроды РФ от 25 января 1993 г. № 14 «Об утверждении Общего положения о государственных природных заказниках общереспубликанского (федерального) значения в Российской Федерации» на территории государственных природных заказников и их отдельных участках могут быть полностью или частично, постоянно или временно (в том числе в определенное время года) запрещены или ограничены хозяйственная, рекреационная и иная деятельность, противоречащая целям организации заказника или причиняющая вред окружающей природной среде.
В том числе:
– распашка земель;
– рубки главного пользования и другие виды рубок, заготовка живицы, сенокошение, пастьба скота, заготовка и сбор грибов, ягод, орехов, плодов, семян, лекарственных и иных растений, другие виды пользования растительным миром;
– промысловая, спортивная и любительская охота и лов рыбы, добывание морских млекопитающих и водных беспозвоночных, иные виды пользования животным миром;
– сбор зоологических, ботанических и минералогических коллекций, а также палеонтологических объектов;
– предоставление земельных участков под застройку, а также для коллективного садоводства и огородничества;
– проведение гидромелиоративных и ирригационных работ, геологоразведочные изыскания и разработка полезных ископаемых;
– строительство зданий и сооружений, дорог и трубопроводов, линий электропередачи и прочих коммуникаций;
– применение ядохимикатов, минеральных удобрений, химических средств защиты растений и стимуляторов роста;
– сплав леса;
– взрывные работы;
– проезд и стоянка автомототранспорта, судов и иных плавсредств, устройство привалов, бивуаков, туристических стоянок и лагерей, иные формы отдыха населения;
– любые иные виды хозяйственной деятельности, рекреационного и другого природопользования, препятствующего сохранению, восстановлению и воспроизводству природных комплексов и объектов.
Режим обязаны соблюдать все без исключения физические и юридические лица, а также собственники, владельцы, пользователи и арендаторы участков земли и акватории, входящих в границы государственного природного заказника. Исключением из общих правил, определяющих правовой режим этих земель, является то, что на территориях государственных природных заказников, где проживают малочисленные этнические общности, допускается использование природных ресурсов в формах, обеспечивающих защиту исконной среды обитания указанных этнических общностей и сохранение традиционного образа их жизни. Федеральный бюджет, а также внебюджетные государственные и экологические фонды выделяют денежные средства на расходы по обеспечению режима, а также по проектированию и созданию государственных природных заказников. Специально уполномоченными государственными органами в области охраны окружающей среды ведется контроль за соблюдением установленного режима государственных природных заказников.
В соответствии с п. 1 ст. 2 Закона «Об особо охраняемых природных территориях» к особо охраняемым природным территориям относятся территории государственных природных заповедников; национальных парков; природных парков; государственных природных заказников; памятников природы; дендрологических парков; ботанических садов; лечебно-оздоровительных местностей; курортов. Национальные парки – это территории, которые включают природные комплексы и объекты, имеющие особую экологическую, историческую и эстетическую ценность, предназначенные для использования в природоохранных, просветительских, научных, культурных целях. Земля, вода, растительный и животный мир, находящиеся на территории национальных парков, предоставляются в пользование национальным паркам на правах, предусмотренных федеральными законами.
Национальные парки относятся исключительно к объектам федеральной собственности.
Законодательством регулируются национальные парки, выполняющие следующие основные задачи:
– сохранение природных комплексов, уникальных и эталонных природных участков и объектов;
– сохранение историко-культурных объектов;
– экологическое просвещение населения;
– создание условий для регулируемого туризма и отдыха;
– разработка и внедрение научных методов охраны природы и экологического просвещения;
– осуществление экологического мониторинга;
– восстановление нарушенных природных и историко-культурных комплексов и объектов. Национальные парки образуются постановлением Правительства РФ при условии согласия субъектов РФ на отнесение соответствующих территорий субъектов Российской Федерации к объектам федеральной собственности, принимаемым на основании представления органов государственной власти субъектов Российской Федерации и специально уполномоченного на то государственного органа Российской Федерации в области охраны окружающей природной среды.
В соответствии со ст. 12 Федерального закона от 14 марта 1995 г. № 33-ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях» на территории парков также могут находиться земельные участки иных пользователей или собственников.
Согласно Земельному кодексу Российской Федерации земли, расположенные на особо охраняемых территориях, не являются землями особо охраняемых природных территорий. В соответствии с п. 2 ст. 2 Закона «Об особо охраняемых территориях» к ним относятся:
– зеленые зоны;
– городские леса;
– городские парки;
– памятники садово-паркового искусства;
– охраняемые береговые линии;
– охраняемые речные системы;
– охраняемые природные ландшафты;
– биологические станции;
На территории национальных парков устанавливаются различные режимы особой охраны и использование в зависимости от экологической и рекреационной ценности природных участков. Статьей 15 Закона «Об особо охраняемых природных территориях» регулируется установление дифференцированного режима особой охраны на территории национальных парков с учетом их природных, историко-культурных и иных особенностей.
На территориях национальных парков могут быть выделены различные функциональные зоны. К ним относятся:
– заповедная зона, в пределах которой запрещены любая хозяйственная деятельность и рекреационное использование территории;
– особо охраняемая зона, в пределах которой обеспечиваются условия для сохранения природных комплексов и объектов и на территории которой допускается строго регулируемое посещение;
– зона познавательного туризма, предназначенная для организации экологического просвещения и ознакомления с достопримечательными объектами национального парка;
– рекреационная зона, предназначенная для отдыха;
– зона охраны историко-культурных объектов, в пределах которой обеспечиваются условия для их сохранения;
– зона обслуживания посетителей, предназначенная для размещения мест ночлега, палаточных лагерей и иных объектов туристского сервиса, культурного, бытового и информационного обслуживания посетителей;
– зона хозяйственного назначения, в пределах которой осуществляется хозяйственная деятельность, необходимая для обеспечения функционирования национального парка.
Российское законодательство устанавливает ряд запретов, влекущих за собой изменение исторически сложившегося ландшафта, ущерб природным комплексам и объектам растительного и живого мира. В том числе к ним относятся:
– разведка и разработка полезных ископаемых;
– деятельность, влекущая за собой нарушение почвенного покрова и геологических обнажений;
– деятельность, влекущая за собой изменения гидрологического режима;
– предоставление на территориях национальных парков садоводческих и дачных участков;
– строительство магистральных дорог, трубопроводов, линий электропередачи и других коммуникаций, а также строительство и эксплуатация хозяйственных и жилых объектов, не связанных с функционированием национальных парков;
– рубки главного пользования, проходные рубки, заготовка живицы, промысловые охота и рыболовство, промышленная заготовка дикорастущих растений, деятельность, влекущая за собой нарушение условий обитания объектов растительного и животного мира, сбор биологических коллекций, интродукция живых организмов в целях их акклиматизации;
– движение и стоянка механизированных транспортных средств, не связанные с функционированием национальных парков, прогон домашних животных вне дорог и водных путей общего пользования и вне специально предусмотренных для этого мест, сплав леса по водотокам и водоемам;
– организация массовых спортивных и зрелищных мероприятий, организация туристских стоянок и разведение костров за пределами специально предусмотренных для этого мест;
– вывоз предметов, имеющих историко-культурную ценность.
Земельные участки, здания и сооружения, расположенные на территории парка, не подлежат приватизации. На землях, расположенных в пределах территорий национального парка, но находящихся в пользовании иных лиц, запрещается расширение и строительство новых хозяйственных объектов. На территории национальных парков возможно выделение зон экстенсивного хозяйственного использования, но только для обеспечения нужд граждан, относящихся к коренным малочисленным народностям. Национальные парки могут иметь собственную символику, т. е. флаги, вымпелы, эмблемы и др.
Порядок утверждения, использования и охраны символики национальных парков устанавливается Правительством РФ. Расположение национальных парков на территориях двух и более субъектов РФ не может быть основанием для нарушения их территориальной целостности или изменения статуса. Статьей 17 Закона «Об особо охраняемых природных территориях» регулируется обеспечение туризма и отдыха на территориях национальных парков, которое осуществляется в соответствии с утвержденными проектами на основании лицензий на осуществление деятельности по обеспечению регулируемого туризма и отдыха, предоставляемых дирекциями национальных парков, если предлагаемые услуги по организации обслуживания посетителей не противоречат целям деятельности национальных парков и не причиняют ущерба природным комплексам и объектам историко-культурного наследия. Форма лицензии утверждается государственным органом РФ, в ведении которого находятся национальные парки.
Природные парки являются природоохранными рекреационными учреждениями, находящимися в ведении субъектов Российской Федерации, территории (акватории) которых включают в себя природные комплексы и объекты, имеющие значительную экологическую и эстетическую ценность, и предназначены для использования в природоохранных, просветительских и рекреационных целях.
Природные парки являются природоохранными рекреационными учреждениями и находятся в ведении субъектов РФ, которые в пределах своей компетенции принимают решения об их образовании. В этом заключается отличие природных парков от других категорий особо охраняемых природных объектов.
Пункт 3 ст. 18 ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях» предусматривает задачи, которые возлагаются на природные парки:
– сохранение природной среды, природных ландшафтов;
– создание условий для отдыха (в том числе массового) и сохранение рекреационных ресурсов;
– разработка и внедрение эффективных методов охраны природы и поддержание экологического баланса в условиях рекреационного использования территорий природных парков. Естественно, что основной их задачей является сохранение окружающей среды. Создание природных парков, связанное с изъятием земельных участков или водных пространств, используемых для общегосударственных нужд, осуществляется постановлением органов исполнительной власти субъектов РФ по согласованию с Правительством РФ.
Особенности правового положения природных парков заключаются в том, что они являются юридическими лицами, которые не имеют в качестве цели своей деятельности извлечения прибыли, т. е. являются некоммерческими организациями и создаются в форме финансируемого за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации природоохранного учреждения.
На территориях природных парков устанавливаются различные режимы особой охраны и использования в зависимости от экологической и рекреационной ценности природных участков. Исходя из этого, на территориях природных парков могут быть выделены природоохранные, рекреационные, агрохозяйственные и иные функциональные зоны, включая зоны охраны историко-культурных комплексов и объектов.
Необходимо обратить внимание на то, что на территориях природных парков запрещается деятельность, в результате которой возможно изменение исторически сложившегося природного ландшафта, снижение или уничтожение экологических, эстетических и рекреационных качеств природных парков, нарушение режима содержания памятников истории и культуры.
Памятники природы являются уникальными, невосполнимыми, ценными в экологическом, научном, культурном и эстетическом отношениях природными комплексами, а также объектами естественного и искусственного происхождения. Они могут быть федерального и регионального значения. ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях» предусмотрен порядок признания территорий, занятых памятниками природы, особо охраняемыми природными территориями. Согласно этому Закону:
1) природные объекты и комплексы объявляются памятниками природы федерального значения, а территории, занятые ими, – особо охраняемыми природными территориями федерального значения Правительством РФ по представлению органов государственной власти субъектов РФ;
2) природные объекты и комплексы объявляются памятниками природы регионального значения, а территории, занятые ими, – особо охраняемыми природными территориями регионального значения соответствующими органами государственной власти субъектов Российской Федерации.
На территориях, где находятся памятники природы, и в границах их охранных зон запрещается всякая деятельность, в результате которой возможно нарушение сохранности памятников природы. Правовой статус памятника природы закрепляется охранным свидетельством и паспортом. В настоящее время в РФ всего 27 памятников природы федерального значения и 9,8 тысяч – регионального, которые занимают 2,4 млн га.
Лечебно-оздоровительные местности и курорты представляют собой территории и акватории, пригодные для организации лечения и профилактики заболеваний, а также отдыха населения и обладающие природными лечебными ресурсами. Природные лечебные ресурсы – минеральные воды, лечебные грязи, рапа лиманов и озер, лечебный климат, пляжи, части акваторий и внутренних морей, а также другие природные объекты и условия.
Лечебно-оздоровительные местности и курорты выделяются в целях их рационального использования и обеспечения сохранения их природных лечебных ресурсов и оздоровительных свойств и могут иметь федеральное, региональное или местное значение. Те лечебно-оздоровительные местности, которые достаточно хорошо освоены и обладают соответствующей инфраструктурой, являются курортами.
Курорт – освоенная и используемая в лечебно-профилактических целях особо охраняемая природная территория, располагающая природными лечебными ресурсами и необходимыми для их эксплуатации зданиями и сооружениями, включая объекты инфраструктуры. Курорт федерального значения – освоенная и используемая в лечебно-профилактических целях особо охраняемая природная территория, находящаяся в установленном порядке в ведении федеральных органов государственной власти. Курорт регионального значения – освоенная и используемая в лечебно-профилактических целях особо охраняемая природная территория, находящаяся в установленном порядке в ведении органа государственной власти субъекта Российской Федерации. Курорт местного значения, соответственно, – освоенная и используемая в лечебно-профилактических целях особо охраняемая природная территория, находящаяся в ведении органов местного самоуправления. Отнесение территорий и акваторий к лечебно-оздоровительным местностям и курортам осуществляется в порядке, который устанавливается Федеральным законом о природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах. Необходимо обратить внимание на то, что в границах лечебно-оздоровительных местностей и курортов запрещается или ограничивается деятельность, которая может привести к ухудшению качества и истощению природных ресурсов и объектов, обладающих лечебными свойствами.
Дендрологические парки и ботанические сады являются природоохранными учреждениями. Они предназначены первоначально для создания специальных коллекций растений в целях сохранения разнообразия и обогащения растительного мира, а также осуществления научной, учебной и просветительской деятельности. Территории дендрологических парков и ботанических садов предназначаются только для выполнения их прямых задач, при этом земельные участки передаются в бессрочное пользование дендрологическим паркам, ботаническим садам, а также научно-исследовательским или образовательным учреждениям, в ведении которых находятся дендрологические парки и ботанические сады. Они могут быть федерального, регионального значения и образуются, соответственно, решениями исполнительных органов государственной власти РФ или представительных и исполнительных органов государственной власти соответствующих субъектов РФ.
На территориях дендрологических парков и ботанических садов запрещается всякая деятельность, которая не связана с выполнением задач этих объектов и в результате деятельности которых возможны последствия в виде нарушения сохранности произрастающей там флоры.
Территория парков и садов может быть разделена на различные функциональные зоны, в том числе:
– экспозиционную, посещение которой разрешается в порядке, определенном дирекциями дендрологических парков или ботанических садов;
– научно-экспериментальную, доступ в которую имеют только научные сотрудники дендрологических парков или ботанических садов, а также специалисты других научно-исследовательских учреждений;
– административную.
В настоящее время в нашей стране выделяют 85 дендрологических парков и садов.
Необходимо отметить, что до принятия УК РФ и КоАП РФ. конкретные нормы, которые бы устанавливали ответственность за посягательства на режим особо охраняемых природных территорий, отсутствовали. Однако в результате проведения уголовноправовой и административно-правовой реформы ситуация значительно изменилась. В УК РФ, а также в КоАП РФ выделены специальные статьи, которые предусматривают соответствующую ответственность за нарушение режима особо охраняемых природных территорий (ст. 262 УК РФ и ст. 8.39 КоАП), а также сохранены в несколько измененном виде статьи о посягательствах на памятники истории, культуры, комплексы (ст. 245 УК РФ и ст. 7.13 КоАП РФ). Помимо этого, введены статьи, предназначенные для охраны археологического наследия.
В настоящее время КоАП РФ предусмотрена ответственность за нарушение установленного режима охраны и использования охраны окружающей природной среды и природных ресурсов, которые находятся на территориях государственных природных заказников, национальных парков и других особо охраняемых территориях; за нарушение требований сохранения, использования и охраны объектов культурного наследия; за несоблюдение ограничений, которые установлены в зонах их охраны.
Уголовная ответственность предусмотрена ст. 262 УК РФ за нарушение режима особо охраняемых природных территорий. Данная норма при этом распространяется на нарушение всех без исключения особо охраняемых природных территорий независимо от их значения.
Уголовным законодательством защищены также объекты культурно-исторического значения, которые имеют экологическую ценность и взяты под охрану государства. То есть в ч. 2 ст. 243 речь идет о природных комплексах, которые определены как особо ценные объекты или памятники общероссийского значения.
1. Конституция Российской Федерации (принята на всенародном голосовании 12 декабря 1993 г.).
2. Земельный кодекс Российской Федерации от 25 октября 2001 г. № 136-ФЗ (с изм. и доп. от 30 июня 2003 г.).
3. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях (КоАП РФ) от 30 декабря 2001 г. № 195-ФЗ.
4. Лесной кодекс Российской Федерации от 29 января 1997 г. № 22-ФЗ (с изм. и доп. от 30 декабря 2001 г., 25 июля, 24 декабря 2002 г.).
5. Уголовный кодекс РФ от 13 июня 1996 г. № 63-ФЗ (с изм. и доп. от 27 мая, 25 июня 1998 г., 9 февраля, 15, 18 марта, 9 июля 1999 г., 9, 20 марта, 19 июня, 7 августа, 17 ноября, 29 декабря 2001 г., 4, 14 марта, 7 мая, 25 июня, 5, 24 июля, 31 октября 2002 г., 11 марта, 8 апреля, 4, 7 июля 2003 г.).
6. Водный кодекс Российской Федерации от 16 ноября 1995 г. № 167-ФЗ (с изм. и доп. от 30 декабря 2001 г., 24 декабря 2002 г., 30 июня 2003 г.).
7. Гражданский кодекс Российской Федерации. Части I, II и III с изм. и доп. от 20 февраля, 12 августа 1996 г., 24 октября 1997 г., 8 июля, 17 декабря 1999 г., 16 апреля, 15 мая, 26 ноября 2001 г., 21 марта, 14, 26 ноября 2002 г., 10 января, 26 марта 2003 г.).
8. Налоговый кодекс Российской Федерации. Часть I от 31 июля 1998 г. № 146-ФЗ и часть II от 5 августа 2000 г. № 117-ФЗ (с изм. и доп. от 30 марта, 9 июля 1999 г., 2 января, 5 августа, 29 декабря 2000 г., 24 марта, 30 мая, 6, 7, 8 августа, 27, 29 ноября, 28, 29, 30, 31 декабря 2001 г., 29 мая, 24, 25 июля, 24, 27, 31 декабря 2002 г., 6, 22, 28 мая, 6, 23, 30 июня, 7 июля 2003 г.).
9. Федеральный закон от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды».
10. Федеральный закон от 4 мая 1999 г. № 96-ФЗ «Об охране атмосферного воздуха».
11. Федеральный закон от 23 ноября 1995 г. № 174-ФЗ «Об экологической экспертизе» (с изм. и доп. от 15 апреля 1998 г.). 12.Федеральный закон от 24 апреля 1995 г. № 52-ФЗ «О животном мире».
13. Федеральный закон от 14 марта 1995 г. № 33-ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях» (с изм. и доп. от 30 декабря 2001 г.).
14. Федеральный закон от 23 февраля 1995 г. № 26-ФЗ «О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах».
15. Федеральный закон от 2 января 2000 г. № 20-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации «О недрах».
16. Федеральный закон от 30 ноября 1995 г. № 187-ФЗ «О континентальном шельфе Российской Федерации» (с изм. и доп. от 10 февраля 1999 г., 8 августа 2001 г., 22 апреля, 30 июня 2003 г.).
17. Положение о Министерстве природных ресурсов Российской Федерации (утвержденное постановлением Правительства РФ от 25 сентября 2000 г. № 726).
18. Положение о Федеральном горном и промышленном надзоре России (утвержденное постановлением Правительства РФ от 3 декабря 2001 г. № 841)
19. Положение о Федеральном горном и промышленном надзоре России (утвержденное постановлением Правительства РФ от 3 декабря 2001 г. № 841).
20. Положение о Министерстве здравоохранения Российской Федерации (утвержденное постановлением Правительства РФ от 29 апреля 2002 г. № 284).
21. Положение о Министерстве здравоохранения Российской Федерации (утвержденное постановлением Правительства РФ от 29 апреля 2002 г. № 284).
22. Постановление Правительства РФ от 3 августа 1992 г. № 540 «О мерах по регулированию экспорта геологической информации о недрах».
1. Боголюбов С.А. Обеспечение стабильности и эффективности экологического законодательства // Законодательство и экономика. 2003. № 9.
2. Веденин Г.Н. Животный мир: проблемы охраны и использования // Журнал российского права. 2002. № 12.
3. Седельникова М.Г. Умение реализовать экологические права // Журнал российского права. 2003. № 4.
4. Чубуков Г.В. Экологическое право – развивающаяся отрасль отечественного законодательства // Журнал российского права. 2001. № 7.