1.1. Дискуссии в Конгрессе по вопросу нового законодательства о разведке

Важнейшим этапом в развитии американской разведки стало принятие Конгрессом Закона о национальной безопасности 1947 года. Без преувеличения можно утверждать, что этот закон заложил фундамент всей послевоенной системы разведывательных служб США и стал своего рода отправной точкой современной истории американской разведки.

Первый проект будущего Закона о национальной безопасности был подготовлен в конце 1946 – начале 1947 года комиссией в составе Чарльза Мерфи – административного помощника президента Трумэна, Лориса Норштадта – генерал-майора, представлявшего интересы армии и вице-адмирала Ф. Шермана – представителя военно-морских сил. Свои соображения относительно разведки направил в комиссию и директор центральной разведки Хойт Ванденберг.

После завершения работы проект был представлен Президенту Трумэну, который 26 февраля 1947 года направил его в Конгресс под названием "Законопроект, направленный на обеспечение национальной безопасности путем учреждения национального министерства обороны во главе с министром национальной обороны, с министерствами сухопутный сил, военно-морского флота и военно-воздушных сил внутри национального министерства обороны, и посредством координации деятельности элементов национального министерства обороны с другими ведомствами и департаментами по вопросам, связанными с национальной безопасностью".

Во время обсуждения законопроекта в Конгрессе были заслушаны представители различных государственных органов, имевшие богатый опыт работы в разведке. Среди них – У. Донован, А. Даллес, Х. Ванденберг, командующий авиацией сухопутных войск – генерал К. Спаатиз.

Вопреки ожиданиям, в Сенате идея создания на базе Центральной разведывательной группы нового независимого разведывательного ведомства не встретила серьезных возражений. Ожесточенные споры возникли, однако, по поводу должности директора центральной разведки. Разные мнения были высказаны в отношении того, военное или гражданское лицо должно назначаться на эту должность, должен ли директор центральной разведки состоять в Совете национальной безопасности, как должны строится взаимоотношения директора с руководителями других федеральных ведомств.

Комитет по вооруженным силам Сената завершил обсуждение законопроекта 4 июня 1947 года, предложив внести в него ряд существенных поправок:

включить во вновь учреждаемый Совет национальной безопасности президента и предоставить ему право назначать в состав Совета любое лицо;

осуществлять назначение директора центральной разведки как из числа военных, так и из числа гражданских лиц;

высказано было также предложение несколько изменить структуру будущего закона и поместить на первое место не раздел об объединении вооруженных сил, а раздел о "Координации в целях национальной безопасности".

В отличии от сенаторов, которые достаточно дружно высказались в поддержку основных положений законопроекта, члены Палаты представителей подвергли более серьезной критике ряд положений представленного законопроекта.

В частности, намного более оживленные, чем в Сенате дискуссии вызвал у депутатов нижней палаты вопрос о возможности назначения военных на должность директора центральной разведки. Сторонники гражданского директора аргументировали свою позицию тем, что в случае назначения директора центральной разведки из числа кадровых военных, директор неминуемо окажется под контролем руководителя военного ведомства.

Сторонники же противоположенной позиции акцентировали внимание на том факте, что основными заинтересованными лицами в разведывательной информации являются военные; военные же разведывательные службы потребляют и большую часть бюджета американской разведки. Исходя из этого назначение директора центральной разведки из числа гражданских лиц, по их мнению, могло бы вызвать нежелательные коллизии между военными и гражданским директором центральной разведки.

Большинство нижней палаты Конгресса склонялось, все же, в пользу компромиссного варианта, уже предложенного Сенатом – позволить президенту назначать директора центральной разведки как из числа военных, так и из числа гражданских лиц. При этом, в случае назначение директором кадрового военного, он должен быть полностью выведен на время пребывания в должности из под контроля военного ведомства.

По другому спорному вопросу – о возможном включении директора центральной разведки в число членов вновь создаваемого Совета национальной безопасности – Палата представителей высказалась отрицательно. Большинством депутатов было поддержано мнение военно-морского министра Джеймса Форрестла, который утверждал, что слишком большое число членов Совета национальной безопасности не позволит последнему эффективно справляться с поставленными перед ним задачами.

Серьезнейшую дискуссию в нижней палате Конгресса США вызвал вопрос о функциях вновь создаваемого Центрального разведывательного управления. В частности, много говорилось о том, что простая запись о передаче функций ЦРГ вновь создаваемому органу, как это было предусмотрено в первоначальном варианте, недостаточна. При этом противники подобной формулировки ссылались на то, что функции ЦРГ закреплены в исполнительной директиве Президента, с которой большая часть населения США, включая многих заинтересованных лиц, не знакома. Анализируя же директиву президента от 22 января 1946 года конгрессмены пришли к выводу о том, что предложенная в проекте Закона о национальной безопасности формулировка "выполнять такие задачи, которые Президент и Национальный разведывательный отдел могут время от времени определять" расширяла функции ЦРУ практически беспредельно.

На первоначальной формулировке законопроекта наиболее последовательно настаивал директор центральной разведки Х.Ванденберг. По его мнению, нельзя было точно указать функции нового органа, поскольку они еще не совсем ясны и требуется некоторое время для их определения. Поддержал позицию Ванденберга и Ален Даллес, который также считал необходимым указать в законе функции ЦРУ лишь в общем виде. Будущий директор ЦРУ высказал также мнение о том, что основные направления разведывательной деятельности должны определяться Советом национальной безопасности, а не самим органом разведки, поскольку в противном случае, если исполнитель сам будет ставить себе задачи, то вряд ли может быть достигнут положительный результат.

Оживленные дискуссии в нижней палате Конгресса вызвал вопрос о взаимоотношениях директора центральной разведки и вновь создаваемого ЦРУ с другими федеральными ведомствами, в первую очередь с министерством обороны и ФБР.

Представители военного министерства в целом согласились признать координирующую роль вновь создаваемого Центрального разведывательного управления и не оспаривали права ЦРУ и директора центральной разведки иметь доступ к разведывательной информации военных разведывательных служб. В обмен на эту уступку военные оговорили свое право и в дальнейшем осуществлять самостоятельную разведывательную и аналитическую деятельность в интересах поддержки военных операций.

Более осторожную позицию заняли представители Федерального бюро расследований и, в первую очередь, его директор Джон Э. Гувер. Директор ФБР не возражал против предоставления ЦРУ запрашиваемой информации, но только по получении письменного запроса от ЦРУ и лишь в том случае, если запрашиваемая информация “существенна для интересов национальной безопасности”. При этом многоопытный Джон Гувер намеренно не стремился уточнять кто и каким образом будет устанавливать "существенность" запрашиваемой информации, предполагая, вероятно, оставить за собой право подобного решения.

Понимая всю важность затронутого вопроса и истинную суть замечаний, высказанных Гувером, Аллан Даллес предложил урегулировать в законе не только вопросы взаимодействия всех разведывательных служб, но и жестко разграничить сферы компетенции ЦРУ и ФБР. Будучи профессиональным разведчиком, Даллес прекрасно осознавал, что деятельность ФБР не должна перекликаться с деятельностью органа внешней разведки. Иначе может возникнуть ситуация, когда орган внешней разведки может быть втянут в орбиту обеспечения внутренней безопасности.

 

1.2. Закон о национальной безопасности 1947 года и его влияние на развития разведывательной системы США

Закон о национальной безопасности, в его окончательном варианте, был утвержден Конгрессом 25 июля 1947 года и подписан Президентом Трумэном 27 июля 1947 года. В соответствии с новым законом учреждались следующие федеральные органы: Совет национальной безопасности, единое министерство обороны (при этом были сохранены в его рамках самостоятельные военное и военно-морское министерство и создано новое министерство военно-воздушных сил), Объединенный комитет начальников штабов и Центральное разведывательное управление во главе с директором центральной разведки.

Функции Центрального разведывательного управления, как на том и настаивали Хойт Ванденберг и Аллен Даллес, закон 1947 года определил лишь в общем виде. ЦРУ предписывалось выполнять “такие иные функции и обязанности в сфере разведки, которые связаны с вопросами национальной безопасности, которые периодически будут возлагаться на него Советом национальной безопасности". Законом 1947 года был также закреплен для ЦРУ запрет иметь какие-либо полицейские силы, обладать принудительными властными полномочиями или осуществлять какие-либо действия в сфере обеспечения внутренней безопасности. Подобное решение законодателей было продиктовано, с одной стороны опасениями Конгресса заполучить в лице ЦРУ свое американское “Гестапо”, а с другой – лоббистким воздействием на Конгресс со стороны ФБР и его руководителя Джона Гувера, желавшего сохранить за своим ведомством полный приоритет в вопросах обеспечения внутренней безопасности.

Несмотря на то, что в Законе о национальной безопасности 1947 года достаточно серьезное внимание было уделено разграничению компетенции между уже существующими федеральными ведомствами и ЦРУ, с первыми трудностями вновь созданной разведывательной службе пришлось столкнуться уже в первые годы своего существования. В сфере аналитической деятельности ЦРУ пришлось конкурировать с уже существовавшими аналитическими подразделениями Государственного департамента, военных министерств и ФБР. Закон о национальной безопасности не запрещал уже существующим ведомствам вести аналитическую работу, поэтому военные и ФБР крайне неохотно шли на предоставление вновь организованному Центральному разведывательному управлению запрашиваемой на основании Закона 1947 года информации, ссылаясь на то, что запрашиваемая информация не представляет интерес для национальной безопасности США.

С серьезными трудностями ЦРУ столкнулось и в сфере оперативной деятельности. Совет национальной безопасности более охотно поручал проведение различных операций за пределами США разведке Государственного департамента, уже имевшей опыт проведения подобных акций.

В 1949 году, вскоре после американской военной интервенции в Корею новым директором центральной разведки был назначен генерал-лейтенант Беделл Смит (Walter Bedell Smith). С первых дней после своего вступления в должность новый директор центральной разведки приступил к совершенствованию деятельности ЦРУ, руководствуясь выводами и рекомендациями комиссии Даллеса-Джексона Корреа и парламентской комиссии Гувера. Одним из первых шагов нового директора стало назначение ветерана Управления стратегических служб Аллена Даллеса заместителем директора ЦРУ по вопросам планирования. Новым директором центральной разведки было создано, также, Бюро национальных оценок, которое возглавил Уильям Лангер.

На основании Закона о ЦРУ 1949 года Конгресс расширил полномочия ЦРУ и директора центральной разведки. Директор получил дополнительные административные рычаги для организации и проведения тайных операций. В частности директору центральной разведки было разрешено увеличивать объем финансирования тайных операций без согласования выделения дополнительных фондов со специальными громоздкими ограничительными процедурами, обязательными для других разведывательных ведомств.

Непосредственный контроль за совершенствованием работы и расширением функций Центрального разведывательного управления осуществлял лично президент Гарри Трумэн. Как и в 1946 году, в конце сороковых – начале пятидесятых годов Трумэн крайне серьезно относился к разведке и не склонен был преуменьшать ценность добываемой разведкой информации. В своем послании ЦРУ от 21 ноября 1952 года Трумэн подчеркнул, что: "…вы организация, вы разведывательное оружие, которое обеспечивает главу исполнительной власти информацией, позволяющей ему принимать такие решения, которые всегда будут соответствовать общественным интересам и национальным интересам государства".

 

1.3. В борьбе за повышение эффективности разведки: деятельность следственных комитетов и комиссий (конец 40-60 годы XX века)

Несмотря на то, что в целом курс на развитие разведывательной деятельности как самостоятельного вида деятельности государства, избранный руководством США после 1947 года, в целом выдержал проверку временем, практические шаги, направленные на реализацию этого курса не всегда оказывались успешными. О множестве неудач и провалов на пути становления американской разведки свидетельствует огромное количество всевозможных контрольных групп, комитетов и комиссий, которые начиная с 1947 года с завидной периодичностью создавались как в недрах федерального правительства, так и по инициативе Конгресса США. Призванные с одной стороны вырабатывать рекомендации, способные улучшить эффективность разведывательной деятельности, развить механизмы координации и взаимодействия в системе разведывательных служб США, с другой стороны, эти комитеты, комиссии и группы выполняли контрольную функцию по отношению к американской разведке, выявляя нарушения и злоупотребления в скрытой от глаз широкой общественности деятельности разведывательных служб США.

1.3.1.Первая комиссия Гувера. Группа Эберштадта

Первой комиссией, расследовавшей деятельность разведки после принятия Закона о национальной безопасности стала так называемая 1-ая комиссия Гувера. В задачи созданной 27 июля 1947 года Конгрессом США комиссии входила проверка эффективности функционирования организационных структур исполнительной власти, в том числе тех ее подразделений, которые были имели право проводить разведывательную деятельность. Главой комиссии был назначен бывший президент США Герберт Гувер. В комиссию вошли 12 конгрессменов, представляющих обе ведущие политические партии Соединенных Штатов. Главой рабочей группы, отвечающей за расследование деятельности правительственных структур, обеспечивающих национальную безопасность Соединенных Штатов был назначен Фердинанд Эберштадт, который зарекомендовал себя как специалист в области организации управления разведкой еще в период подготовки Закона о национальной безопасности 1947 года.

В январе 1948 года рабочая группа, возглавляемая Эберштадтом, представила на рассмотрение комиссии Гувера отчет о расследовании деятельности федеральных ведомств и организаций, отвечающих за национальную безопасность США, а 13 января 1949 года одобренный отчет был направлен на обсуждение в Конгресс. Несмотря на то, что отчет не был признан секретным, в открытой печати он был опубликован лишь в 1970 году.

Отчет Эберштадта признал организационную структуру служб и ведомств, установленную Законом о национальной безопасности 1947 года в целом отвечающей задачам обеспечения национальной безопасности. Тем не менее было отмечено, что еще не все организационные звенья этой структуры функционируют должным образом. В отчете детально анализировались все обнаруженные недостатки в организации и деятельности ведомств, отвечающих за национальную безопасность и содержались предложения по их устранению. Особое внимание в отчете Эберштадта уделялось недавно созданному Центральному разведывательному управлению.

Отдельной критике в отчете подкомиссии было удостоено Центральное разведывательное управление. В частности, указывалось на крайне низкий уровень работы ЦРУ по сбору и аналитической обработке информации, касающейся научно-технических разработок в зарубежных странах. Подобное пристальное внимание к ведению ЦРУ научно-технической разведки со стороны подкомиссии Эберштадта было обусловлено не лишенными (как выяснилось позднее) оснований опасениями главы подкомиссии по поводу возможности создания в Советском Союзе ядерного оружия.

Серьезную озабоченность у рабочей группы, возглавляемой Эберштадтом, вызвали обнаруженные факты конкуренции между ЦРУ и разведывательными службами министерства обороны, а также неоправданно низкий уровень взаимодействия между разведывательными службами министерства обороны, государственного департамента и ЦРУ. Как отметила рабочая группа, это ведет к дублированию функций различных разведывательных служб, усиливает преобладание узковедомственных интересов в деятельности разведки и, в целом, крайне негативно сказывается на разведывательном потенциале Соединенных Штатов. В отношении министерства обороны и государственного департамента было выдвинуто обвинение в том, что они не осуществляют консультаций и не предоставляют ЦРУ относящуюся к его компетенции информацию, как это было предусмотрено Актом о национальной безопасности.

В отчете явно прослеживалась идея усиления координирующей функции ЦРУ в системе разведывательных служб Соединенных Штатов и подчеркивалось, что ЦРУ должно быть центральным звеном национальной разведывательной системы. Главой ЦРУ, по мнению комиссии, должно быть гражданское лицо, а срок полномочий директора центральной разведки должен быть достаточно большим. Высказывавшиеся предложения о необходимости передачи контрразведывательных функций ФБР в ЦРУ комиссией поддержаны не были.

В отношении внутренней структуры ЦРУ было отмечено, что не вполне отвечает стоящим перед ведомством задачам. Аналогичные нарекания вызвала система подбора кадров ЦРУ. Комиссия рекомендовала ЦРУ, а также федеральным министерствам, располагающим собственными разведывательными службами, разработать системы подбора и подготовки сотрудников разведывательных служб. Предлагалось, также повысить ответственность головных министерств за подбор кадров для находящихся в их подчинении разведывательных служб.

Не оставила комиссия без внимание и военные разведывательные службы. Был отмечен низкий уровень профессионализма сотрудников военной разведки. Серьезные нарекания вызвала деятельность военной разведки в научно-технической сфере. В частности было обращено внимание на низкую эффективность разведывательной деятельности на таких направлениях, как электроника, аэродинамика, военно-прикладные аспекты химии и биологии, разработка ракет, исследования в области ядерной энергии. В отчете подчеркивалось, что "…несвоевременное получение разведывательных данных о научно-технических достижениях враждебных государств (в первую очередь имелся в виду СССР) может привести к более стремительным и катастрофическим последствиям, чем неудачи на других направлениях разведывательной деятельности".

Для совершенствования систем координации внутри разведывательного сообщества и для улучшения работы по подготовки национальных разведывательных оценок рабочая группа Эберштадта рекомендовала создать в рамках ЦРУ новое аналитическое подразделение, которое бы стало высшим звеном в системе аналитической обработки информации для всего разведывательного сообщества. Подразделение предлагалось укомплектовать опытными и компетентными сотрудниками, которые бы были освобождены от каких-либо административных функций и могли полностью сосредоточиться на аналитических задачах.

Рабочая группа Эберштадта высказалась за сосредоточение всей деятельности, связанной с проведением за пределами Соединенных Штатов тайных операций в одном из подразделений ЦРУ. Все контрольные функции предлагалось сконцентрировать в Совете национальной безопасности. Подобные предложения вызвали резко отрицательную реакцию представителей министерства обороны, которые считали, что тайные операции традиционно являются прерогативой военных. В качестве компромиссного варианта, в итоговом отчета было указано, что в условиях военного положения полномочиями в сфере проведения тайных операций должен обладать Объединенный комитет начальников штабов.

В отношении разведывательного бюджета комиссией было предложено разработать правовую базу, которая бы регулировала процесс подготовки, обсуждения и принятия разведывательного бюджета. Комиссия согласилась с необходимостью соблюдения секретности в отношении бюджета ЦРУ, которая позволяет достичь "…административной гибкости и анонимности, которые так необходимы для эффективной разведки".

Хотя отчет рабочей группы Эберштадта не получил столь широкого признания в политических кругах США как доклад Даллеса-Джексона-Корреа (Группа инспектирования разведки), однако он сыграл определенную роль в ходе реорганизации разведки, инициированной в 1950 году директором центральной разведки Вальтером Б. Смитом. В частности, им было создано Бюро национальных оценок (Board of National Estimates), на которое были возложены обязанности по подготовки национальных разведывательных оценок. Помощь ему в подготовки разведывательных оценок оказывала Служба национальных оценок, которая аккумулировала разведывательную информацию, добываемую различными членами разведывательного сообщества.

1.3.2. Группа инспектирования разведки

После того, как Конгрессом была учреждена 1-ая комиссия Гувера, которая среди других вопросов занималась расследованием деятельности разведки, администрация президента Трумэна приняла решение о проведении собственного расследования деятельности национальной разведки. Еще до того, как комиссия Гувера представила свой отчет в Конгресс, 8 января 1948 года, Совет национальной безопасности принял решение о создании Группы инспектирования разведки (Intelligence Survey Group). Инициатором расследования стал секретарь Совета национальной безопасности Сидней Сойерс, который сам незадолго до этого занимал пост директора центральной разведки. По его инициативе была назначена комиссия, состоявшую из трех частных лиц для подготовки независимого заключения относительно структуры, организации административной и оперативной работы и порядка организации сотрудничества ЦРУ с другими федеральными ведомствами.

В состав комиссии вошли: Аллен В. Даллес – в период второй мировой войны служивший в Управлении стратегических служб, а в 1953 году ставший директором центральной разведки, Уильям Джексон – будущий заместитель директора центральной разведки и Маттиас Корреа – бывший помощник министра обороны Джеймса В. Форрестела. Руководителем Группы был назначен Аллен Даллес. Основная задача Группы инспектирования разведки была сформулирована следующим образом: "осуществить оценку деятельности ЦРУ и его взаимоотношений с другими ведомствами". Свой доклад, известный как Доклад Даллеса-Джексона-Корреа (Dalles-Jackson-Correa Report), группа представила Совету национальной безопасности 1 января 1949 года. Доработанный вариант доклада был одобрен Советом национальной безопасности 7 июля 1949 года. Сразу же после того, как СНБ одобрил доработанный вариант, директор центральной разведки получил предписание приступить к реализации рекомендаций изложенных в докладе.

Доклад Группы, подготовленный на 193 страницах, был частично рассекречен лишь в 1976 году. В нем содержалось 56 рекомендаций по улучшению работы ЦРУ и в целом разведывательной системы США. Ряд рекомендаций отражал крайне критическую оценку членами Группы деятельности ЦРУ и директора центральной разведки.

Среди основных проблем в деятельности разведки было указано на низкую эффективность разведывательных миссий ЦРУ и других разведывательных служб, невысокое качество подготавливаемых ЦРУ национальных разведывательных оценок, слабую координирующую роль директора центральной разведки. В докладе Группы инспектирования разведки указывалось на необходимость пересмотра имеющихся тенденций и подходов к секретной разведывательной деятельности ЦРУ, с тем, чтобы на должном уровне была реализована роль ЦРУ как координатора всей разведывательной деятельности.

Основной смысл рекомендаций, содержащихся в докладе Группы инспектирования разведки сводился к необходимости проведения коренной реорганизации ЦРУ, которая бы позволила избавиться от дублирования функций и несогласованности в деятельности в Центральном разведывательном управлении. Как и отчет Эберштадта, доклад Группы Даллеса-Джексона-Корреа рекомендовал сконцентрировать проведение тайных операций и агентурную разведку в рамках одной службы в структуре ЦРУ. Применительно к существовавшей на тот момент организационной структуре ЦРУ, предлагалось объединить в единое подразделение Службу специальных операций, отвечавшую за ведение агентурной разведки и Службу политической координации, которая занималась проведением тайных операций.

Организационная структура ЦРУ, по мнению Группы инспектирования разведки, должна состоять из 4 основных служб, которые соответственно должны заниматься координацией, аналитическими вопросами, научно-техническими разработками и подготовкой отчетов, оперативной деятельностью. Руководство деятельностью указанных 4 служб должна строиться таким образом, чтобы директор центральной разведки мог иметь постоянный контакт с руководителем каждой из служб, обеспечивая общее руководство службами. Руководители служб должны непосредственно входить в состав аппарата директора центральной разведки.

Озабоченность Группы вызвала кадровая ситуация в ЦРУ, в особенности ситуация с обеспечением собственной безопасности. Было, также обращено внимание на высокую текучесть кадров и чрезмерно большое число кадровых военных, назначенных на работу в ЦРУ. Даллес, Джексон и Корреа согласились с мнением Комиссии Гувера в отношении того, что директор центральной разведки должен быть гражданским лицом, однако допустили возможность назначения директора центральной разведки и из числа военных, в том случае, если назначенный директор подаст прошения об отставке с военной службы.

Как и комиссия Гувера, Группа инспектирования разведки обратила внимание на низкую эффективность разведывательной деятельности и недостаточный профессионализм сотрудников разведывательных служб, отвечающих за добывание разведывательной информации о научных достижениях потенциальных противников Соединенных Штатов. Отмечалась необходимость усиления координирующей роли ЦРУ на этом направлении деятельности.

Группа Даллеса-Джексона-Корреа предложила, также усовершенствовать механизм координации контрразведывательной деятельности между директором центральной разведки директором ФБР. Было предложено ввести директора ФБР с состав Консультативного комитета по разведке, и возложить на него обязанность оказывать помощь директору центральной разведки в координации разведывательной деятельности и оценке разведывательных потребностей.

Хотя Группа инспектирования разведки представила свой доклад практически сразу вслед за отчетом Комиссии Гувера и многие выводы, полученные Группой Даллеса-Джексона-Корреа практически совпадали с выводами Группы Эберштадта, доклад Группы инспектирования получил намного больший резонанс как в обществе, так и в американских политических круга. В пользу доклада свидетельствовали такие его достоинства, жесткий подход к оценки деятельности разведки, определенность выводов и наличие конкретных рекомендаций по улучшению работы разведки, отсутствие обтекаемых формулировок. Не случайно большинство перемен конца сороковых-начала пятидесятых годов в организации и деятельности разведки были осуществлены как раз таки на основе рекомендаций, содержащихся в докладе Группы инспектирования разведки.

Итоговое заключение появилось в январе 1949 года под грифом «совершенно секретно» и не было предназначено для американской общественности. По своему содержанию оно было крайне критическим. Группой инспектирования были сформулированы выводы и рекомендации по совершенствованию деятельности ЦРУ:

1. Было обращено внимание на недостаточно эффективную работу руководящих структур ЦРУ по реализации возложенных на управление функций.

2. Причиной, препятствующей эффективному исполнению ведомством своих функциональных обязанностей была названа неэффективность административной организации ЦРУ.

3. Преемственность в деятельности директоров центральной разведки была обозначена как необходимое условие надлежащего исполнения ими своих обязанностей

4. Впредь было рекомендовано назначать директора центральной разведки из числа гражданских лиц. В случае назначения нового директора из числа военных, обязать его немедленно подавать в отставку с военной службы.

Хотя Совет национальной безопасности и счел формулировки комиссии излишне жестким, тем не менее основные выводы комиссии были признаны вполне оправданными. Совет национальной безопасности признал, что: ЦРУ не осуществляет координацию разведывательной деятельности в рамках федерального правительства; информационно-аналитическая работа в ЦРУ не осуществляется должным образом, в ходе аналитической работы ЦРУ недостаточно взаимодействует с другими членами разведывательного сообщества; директор центральной разведки неэффективно осуществляет повседневный контроль за деятельностью ЦРУ.

1.3.3. Вторая комиссия Гувера

Несмотря на предпринятые в конце 40-х годов XX века усилия, направленные на повышение эффективности работы американской разведывательной системы, конечный результат все еще был далек от совершенства и мало устраивал политическое руководство США. По крайней мере, именно об этом свидетельствует тот факт, что в начале 50-х годов и исполнительная и законодательная власти в США вновь озадачились проблемой реформирования разведывательной деятельности Соединенных Штатов.

Когда в начале 50-х годов Конгресс США принял решение об организации новой комиссии по организации исполнительной власти, конгрессмены, без серьезных возражений согласились, что комиссию должен возглавить экс-президент США Герберт Гувер, который возглавлял аналогичную комиссию, работавшую в последние годы предыдущего десятилетия. Комиссия была создана 10 июля 1953 года и вошла в историю как 2-я комиссия Гувера. Рабочую группу по разведке во 2-ой комиссии Гувера возглавил генерал Марк В. Кларк.

В мае 1955 года рабочая группа Кларка представила два отчета – открытый и закрытый. Закрытый вариант отчета был направлен непосредственно президенту Эйзенхауэру и в последствии так и не был предан гласности, а открытый вариант был представлен Конгрессу.

Подготовленный на 76 страницах открытый вариант отчета содержал краткое описание эволюции разведывательного сообщества, краткое описание современных докладу функций разведывательных служб и 9 рекомендаций, направленных на совершенствование деятельности сообщества. Доклад впервые ввел в обиход такой термин, как "Разведывательное сообщество США". До этого времени в официальных документах не использовался термин "разведывательное сообщество" и, обычно, даже при рассмотрении вопросов координации между разведывательными службами речь шла не о "сообществе", а об отдельных министерствах и ведомствах, наделенных разведывательными полномочиями.

Отчет рабочей группы начинается с обоснования необходимости реформирования внутренней структуры ЦРУ. Ключевой элемент предлагаемой реформы заключался в освобождении директора центральной разведки от функций непосредственного руководства деятельностью ЦРУ с оставлением за ним функций общего руководства. Все внимание же, по предложению рабочей группы Кларка, директор центральной разведки должен был сосредоточить на вопросах разведывательного сообщества. Непосредственное оперативное управление ЦРУ предлагалось переложить на специального исполнительного офицера или начальника аппарата. Заработную плату директора центральной разведки предлагалось увеличить до 20 тысяч долларов в год.

Не обошла группа Кларка стороной и вопросы организации работы ЦРУ. В частности в отчете рекомендовалось реорганизовать деятельность штаб-квартиры ЦРУ и принять неотложные меры по совершенствованию системы подготовки сотрудников разведки. Особое внимание предлагалось уделить более основательной лингвистической подготовке сотрудников.

Группа Кларка выдвинула впервые идею о создании специальной комиссии по вопросам разведки, в которую бы вошли представители обеих партий. По мнению Кларка, такая комиссия не должна быть большой, но должна непременно действовать на постоянной основе, обеспечивая перманентный контроль за деятельностью разведки. Однако группа Кларка не считала, что комиссия должна состоять лишь из членов Конгресса и представлять интересы законодательной власти. Хотя ее основу должны были составить конгрессмены, предполагалось, что в состав комиссии войдут и другие "общественно активные" граждане, что должно было обеспечить независимый контроль за разведывательной деятельностью. В предложенном проекте особое внимание уделялось мерам по защите информации, связанной с разведывательной деятельностью. Кандидаты на включение в состав комиссии должны были проходить специальный отбор, а ее основные рабочие материалы предполагалось содержать в секрете не только от частных граждан, но и от членов правительства и конгрессменов, не имеющих специального доступа к указанной информации.

При подготовке общего отчета 2-ой комиссии Гувера, когда отчет рабочей группы Кларка объединялся с другими материалами комиссии, было принято решение включить в итоговый отчет комиссии предложение о создании двух специальных органов, осуществляющих контроль за деятельностью разведки на постоянной основе. Одним из этих органов должен был стать комитет Конгресса по контролю за разведкой, а другой орган предлагалось создать при президенте для обеспечения постоянного контроля за разведкой со стороны исполнительной власти.

Особую озабоченность рабочей группы Кларка вызвало состояние контрразведывательной деятельности в разведывательном сообществе. Для усиления мер безопасности в рамках самого сообщества комиссия рекомендовала проводить каждые 5 лет систематическую проверку благонадежности и моральной устойчивости сотрудников разведывательных служб. Подобная рекомендация явилась следствием процессов, протекавших в Соединенных Штатах в начале 50-х годов, когда усилилась антикоммунистическая истерия и был принят целый ряд законов и подзаконных нормативных актов, предполагавших серьезные ограничения в правах граждан (в особенности это касалось лиц, находящихся на государственной службе), чьи политические или моральные убеждения не соответствовали официальному курсу правительства Соединенных Штатов, а потому признавались преступными и антиобщественными.

Результатом деятельности группы Кларка стало создание президентом Эйзенхауэром Комитета консультантов при президенте по вопросам внешней разведывательной деятельности (Presidential Board on Consultants on Foreign Intelligence Activities). На вновь созданный комитет были возложены полномочия осуществлять независимую оценку американских разведывательных программ. При президенте Кеннеди комитет был переименовал в Консультативный комитет по разведке при президенте.

 

1.4. Тайные операции разведки

1.4.1. Тайные операции как одно из направлений деятельности американской разведки

С точки зрения анализа практической деятельности разведывательных служб США проведение тайных операций является обычной, исторически свойственной американской разведке функцией. Тайные операции проводились и в конце XVIII века, в период борьбы за независимость от Англии, тайные операции являются одной из важнейших задач разведки США и в настоящее время.

Вне зависимости от исторического опыта, бесспорно оказывающего существенное влияние на цели и содержание тайных операций американской разведки, такая акция разведки как "тайная операция" традиционно предполагает определенное воздействие на процессы, протекающие вне границ территориальной юрисдикции государства. Причем такое воздействие, которое, хотя и осуществляется подконтрольным государству ведомством, но таким образом, чтобы скрыть сам факт причастности государства к подобной деятельности. Очевидно также, что речь идет о воздействии, которое выходит за рамки традиционных межгосударственных отношений и потенциально может причинить ущерб престижу и репутации государства в случае несоблюдения необходимых мер секретности при проведении акции.

Проведение тайных операций являлось одним из важных направлений работы американской разведки практически с момента создания первых разведывательных органов на территории Соединенных Штатов. Уже в период войны за независимость от Англии тайные операции осуществлял Комитет секретной корреспонденции 2-го континентального конгресса. Впоследствии проведение тайных операций передается в ведение служб военной разведки. В годы второй мировой войны полномочиями в сфере проведения тайных операций было наделено Управление стратегических служб (Office of Strategic Services), после упразднения которого полномочия на проведение тайных операций вновь были переданы военному министерству, в рамках которого было создано Отделение стратегических служб (Strategic Services Unit ).

В результате реорганизации системы разведывательных служб США, начавшейся после принятия Закона о национальной безопасности 1947 года, правом проведения тайных операций было наделено вновь созданное Центральное разведывательное управление и разведка министерства обороны. Причем, как показал дальнейших исторический опыт, именно ЦРУ стало ведущим ведомством, наделенным полномочиями проводить тайные операции за пределами США. В сентябре 1948 года в ЦРУ было создано и специальное подразделение – Служба политической координации (Office of Policy Coordination), на которую была возложена ответственность за проведение тайных операций.

Примечательно, что практика правовой регламентации тайных операций изначально начала свое развитие по пути наименьшей публичности. Даже в сравнении с правовым регулированием любого иного аспекта разведывательной деятельности, где в послевоенные годы всецело доминировали закрытые грифами секретности подзаконные нормативные правовые акты, правовая регламентация тайных операций выделялась как наиболее непубличная часть правовой основы разведывательной деятельности. Тайные операции практически исключительно регламентировались секретными приказами и инструкциями. Секретными были и первые директивы СНБ, посвященные проблеме тайных операций.

Основное внимание при этом уделялось отнюдь не вопросам соблюдения законности или соответствия проводимых акций нормам международного права. Практически единственным нормативно урегулированным аспектом проведения тайных операций был аспект обеспечения официальной непричастности правительства США к проводимым разведкой тайным операциям. Например, даже определение тайной операции, которое содержит директива СНБ № 10/2 от 18 июня 1948 года сформулировано так, чтобы отразить именно эту особенность тайных операций американской разведки: "…тайная операция подразумевает собой деятельность, которая планируется и осуществляется таким образом, что любая ответственность США за нее не являлась явной и, в случае раскрытия которой, США могли бы во всеуслышание отказаться от ответственности за нее".

Директива СНБ № 10/2 приводит даже примерный перечень акций разведки, которые могут рассматриваться в качестве тайных операций, это: подрывная деятельность против иностранных государств, помощь различным подпольным движениям, эмигрантским группам, различные пропагандистские акции, экономический подрыв и т.д. Разведывательная и контрразведывательная деятельность, а также вооруженное столкновение с опознанным противником не могли рассматриваться в качестве тайных операций.

1.4.2. Комиссия Дулиттла 1954 года

Ввиду достаточно низкой эффективности деятельности ЦРУ при проведении тайных операций в июле 1954 года по инициативе президента США Дуайта Эйзенхауэра была создана правительственная комиссия по расследованию деятельности ЦРУ, которую возглавил генерал-лейтенант Джеймс Дулиттл. Создание комиссии Дулиттла бесспорно стало своеобразным ответом Эйзенхауэра на пристальное внимание конгрессменов к деятельности спецслужб. Однако, круг задач, которые были поставлены президентом перед Комиссией Дулиттла существенно отличался от тех задач, которые решали парламентские следственные комиссии.

Эйзенхауэр поставил перед Дулиттлом более конкретные цели. Принимая во внимание тот факт, что агентурная разведка и подразделение, отвечающее за тайные операции совсем недавно были объединены в рамках Директората планирования ЦРУ, Эйзенхауэр поручил Дулиттлу изучить и проанализировать деятельность ЦРУ в сфере проведение тайных операций за пределами США и подготовить рекомендации по совершенствованию указанной деятельности.

Отчет Дулиттла, подготовленный на 69 страницах, был представлен президенту 30 сентября 1954 года. В нем содержались 42 рекомендации по совершенствованию системы подготовки и проведения тайных операций ЦРУ. Гриф секретности с отчета был снят только в 1976 году.

Первая часть отчета была посвящена внешнеполитической обстановке, сложившейся в мире к началу 50-х годов и той роли, которую должна была, по мнению Дулиттла, сыграть американская разведка, в том числе тайные операции ЦРУ, в борьбе с Советским Союзом. Дулиттл призывал самым активным образом применять в противостоянии "холодной войны" самые совершенные методы саботажа, диверсии, идеологического подрыва для разложения изнутри общественного и политического строя врага и получения над ним стратегического превосходства. Ввиду того, что общественная система СССР и социалистических государств Восточной Европы была в значительной степени закрыта, что затрудняло использование агентурных методов разведки, Дулиттл предложил более активно использовать новейшие научные и технические достижения в разведывательных целях. Техническая разведка, по его мнению, позволит США компенсировать недостаток в разведывательной информации, добываемой через средства агентурной разведки.

Анализируя деятельность ЦРУ, Дулиттл нашел ее соответствующей поставленным перед Центральным разведывательным управлением задачам. Положительно была оценена и законодательная основа деятельности ЦРУ. По мнению генерала, она отвечала потребностям ЦРУ и была достаточно адекватна той деятельности, которой занималось ЦРУ. Рекомендации и замечания генерала Дулиттла большей частью сводились к вопросам управления деятельностью ЦРУ и к вопросам внутреннего администрирования. В частности, Дулиттл рекомендовал усовершенствовать систему подбора и подготовки кадров в ЦРУ, усилить систему проверки сотрудников на предмет благонадежности, расширить полномочия контрразведывательного подразделения. Были, также высказаны рекомендации по совершенствованию работы с секретными документами.

Решая поставленную президентом Эйзенхауэром задачу провести анализ деятельности ЦРУ, связанной с подготовкой и осуществлением тайных операций, основное внимание в своем докладе Дулиттл уделил именно этому вопросу. Он обратил внимание на недостаточное развитие механизмов взаимодействия между аналитическими подразделениями ЦРУ и Директоратом планирования, отвечающим как за агентурную разведку, так и за тайные операции. Для усиления контроля за осуществляемыми ЦРУ тайными операциями, а также за другими направлениями деятельности ведомства генерал Дулиттл рекомендовал предоставить генеральному инспектору полномочия осуществлять расследования любой деятельности Центрального разведывательного управления, включая деятельность по планированию, подготовке и проведению тайных операций. Особое внимание Дулиттл обратил на необходимость усилить контроль, на всех уровнях, за расходованием бюджетных средств на проведение тайных операций.

Еще одно замечание, хотя и не вошедшее в официальный письменный отчет комиссии, было высказано генералом Дулиттлом лично президенту Эйзенхауэру. Генерал обратил внимание президента на то, что государственный секретарь Джон Фостер Даллес и директор центральной разведки Аллен Даллес являются родными братьями. Этот факт, по мнению Дулиттла, может иметь определенные негативные последствия в том случае, если руководимые ими ведомства будут предпринимать какие-либо шаги без проведения соответствующих консультаций и согласований с руководителями других федеральных органов.

Результатом деятельности комиссии Дулиттла стали две новые директивы Совета национальной безопасности – №5412/1 и №5412/2, изданные, соответственно, в марте и ноябре 1955 года. Обе директивы были, в основном, посвящены тайным операция американской разведки. Директивы действовали вплоть до начала семидесятых годов и являлись основными нормативными документами, регулирующими деятельность ЦРУ в сфере проведения тайных операций, кроме этого, они установили механизм контроля за подготовкой и проведением тайных операций и за деятельностью агентурной разведки.

1.4.3. Комиссия Брюса-Ловетта

К вопросу деятельности ЦРУ в сфере осуществления тайных операций администрация президента Эйзенхауэра вновь вернулась менее чем через два года. Вскоре после учреждения в 1956 году Комитета консультантов при президенте по вопросам внешней разведывательной деятельности, его председатель, директор Массачусеттского технологического института Джеймс Киллиан поручил ответственному работнику дипломатического ведомства Дэвиду Брюсу и известному в США прокурору Роберту Ловетту подготовить, в соответствии с рекомендациями Директивы СНБ № 10/2, отчет о проводимых Центральным разведывательным управлением тайных операциях. Подготовленный отчет так и не был опубликован в открытой печати и до настоящего времени считается секретным, однако отдельные выдержки отчета приводятся биографом Аллена Даллеса Питером Гроссом, историком Артуром М. Шлезингером, а также в докладе "Разведывательное сообщество в XXI веке", подготовленном в 1996 году Комитетом по разведке Палаты Представителей Конгресса.

В докладе Брюса-Ловетта содержалась достаточно критичная оценка проводимых ЦРУ тайных операций. Подчеркивалось, что ЦРУ слишком большое внимание уделяло разнообразным интригам в странах "третьего мира" и при этом недостаточно активно действовало в отношении основного противника Соединенных Штатов – Советского Союза. Доклад поднимал такой вопрос, как отсутствие координации между идеологической и политической программами, направленными на подрыв Советского Союза. Было обращено внимание и на невысокий уровень систематизации и обработки разведывательных данных в ЦРУ. По мнению Дэвида Брюса и Роберта Ловетта в полной мере владеют информацией о том, что происходит в том или ином районе земного шара лишь те в ЦРУ, кто непосредственно отвечает за оперативную деятельность в указанном регионе. На более высоких уровнях основная часть этой информации теряется, не доходя до конечного потребителя.

Анализируя практику планирования и проведения тайных операций, Брюс и Ловетт выразили сомнения в отношении оправданности и целесообразности проведения некоторых из них. По мнению авторов доклада "…яркие, инициативные молодые люди, занимающие ответственные посты, постоянно готовы что-либо делать, лишь бы оправдать сам факт своего существования".

Как это сделал двумя годами ранее генерал Дулиттл, Брюс и Ловетт выразили озабоченность в своем докладе по поводу чрезмерно тесных взаимоотношений между директором центральной разведки Алленом В. Даллесом и его братом, государственным секретарем Джоном Ф. Даллесом. Специфика занимаемых двумя братьями государственных постов, считали Брюс и Ловетт, позволяет им, лишь в силу их собственных взглядов, оказывать слишком серьезное влияние на внешнюю политику США.

Содержащиеся в докладе выводы обосновывали необходимость для Соединенных Штатов выработки новых подходов в планировании, подготовке и проведении тайных операций. В целях совершенствования системы контроля за тайными операциями Брюс и Ловетт предложили учредить на постоянной основе специальный контрольный орган. Его обязанности должны были состоять в оценке целесообразности планируемых акций и анализе предполагаемые последствия от их проведения.

Содержащиеся в докладе Брюса-Ловетта рекомендации так и не были реализованы на практике. Два важнейших события в мировой политике – Суэцкий кризис и ввод советских войск в Венгрию изменили ситуацию в мировой политике. В свете этих перемен рекомендации Брюса-Ловетта потеряли свою актуальность. Тем не менее, данное расследование, создало своеобразный прецедент для последующих расследований деятельности разведывательных служб, которые проводил Комитет консультантов при президенте по вопросам внешней разведывательной деятельности и его преемник – Консультативный комитет по разведке при президенте.

1.4.4. Комиссия Тейлора

В апреле 1961 года ЦРУ подготовило операцию по свержению коммунистического правительства Кубы во главе с Фиделем Кастро, получившую название операции "Zapata". Для этого ЦРУ профинасировало, обучило и вооружило около 1400 кубинских эмигрантов из числа Кубинских экспедиционных сил, которые должны были высадиться на острове и вооруженным путем свергнуть неугодный американскому правительству режим. Операция была начата 17 апреля 1961 года и уже через два дня закончилась полным провалом. Более того, кубинскому правительству удалось показать причастность американских спецсслужб, в первую очередь ЦРУ к попытке государственного переворота на Кубе и обвинить США в подготовке полномасштабной вооруженной агрессии против Кубы. Этот провал, который имел серьезные политические последствия для Соединенных Штатов, стал причиной создания целых двух следственных комиссий, расследовавших деятельность американской разведки.

Первая комиссия была создана по инициативе президента Джона Кеннеди. Перед комиссией была поставлена задача выявить как непосредственные, так и косвенные причины провала тайной операции на Кубе. Главой комиссии был назначен генерал Максвелл Тейлор, бывший начальных штаба сухопутных войск американских вооруженных сил. В комиссию также вошли: генеральный атторней США Роберт Кеннеди, адмирал Эрлей Бурке, директор центральной разведки Аллен Даллес. Свой 53-страничный отчет комиссия Тейлора представила президенту Кеннеди 13 июня 1961 года. Гриф секретности с этого отчета был снят в 1977 году.

В отчете анализировались все этапы разработка, подготовка и фактической реализации операции "Zapata". Основное внимание комиссия уделила начальным этапам – выработке концепции операции и ее подготовке, и более детально изучила не оперативную, а скорее, административную сторону операции. При этом критическую оценку заслужило не только ЦРУ, непосредственно отвечавшее за проведение операции, но и Государственный департамент, Аппарат Белого дома и Объединенный комитет начальников штабов.

В ходе расследования Комиссии Тейлора было установлено, что операция "Zapata", разработка которой началась еще при администрации президента Эйзенхауэра, первоначально планировалась исключительно как операция кубинских "повстанцев", недовольных режимом Фиделя Кастро. Поддержка этой операции со стороны Соединенных Штатов должна была ограничиться рамками, предписанными директивой СНБ № 5412/2, которая предписывала в максимальной степени заботиться об "официальной непричастности" американского правительства к проводимы спецслужбами тайным операциям. Однако уже при администрации президента Кеннеди запланированная операция начала разрастаться в масштабе и вскоре в ее плане уже предусматривалось полномасштабное военное вторжение с использованием бомбардировщиков Б-26, военно-морских сил и наземной боевой техники. Таким образом, по мнению комиссии, запланированная операция уже на стадии подготовки противоречила требованиям директивы Совета национальной безопасности № 5412/2, предписывавшей в максимальной степени обеспечивать "официальную непричастность" США к подобным операциям.

Наиболее серьезные претензии в отчете Комиссии Тейлора были предъявлены Директорату планирования ЦРУ, который был обвинен в том, что не информировал должным образом президента США о масштабе и истинной сути запланированной операции. Государственный департамент, Объединенный комитет начальников штабов и Белый дом подверглись критике за то, что молчаливо потворствовали разработанному Директоратом планирования ЦРУ плану операции хотя и были в достаточной мере осведомлены о ее масштабах и сути.

В выводах Комиссии Тейлора указывалось, что "Исполнительная ветвь власти организационно оказалась не готова к проведению подобной операции. Отсутствовало руководящее начало со стороны президента, которое бы могло скоординировать действия ЦРУ, Государственного департамента и министерства обороны и Информационного агентства Соединенных Штатов. Указания со стороны президента давались лишь в ходе непродолжительных совещаний с высшими должностными лицами, без детального рассмотрения планов операции и без оформления в письменном виде итогов подобных совещаний и принятых на них решений".

Комиссия Тейлора пришла к заключению, что еще до официального начала операции, она имела чрезвычайно малые шансы на благоприятный для США исход. Однако была сделана оговорка, что шансы Кубинских экспедиционных сил могли быть значительно выше, если бы незадолго до начала операции президентом Кеннеди не было принято решение ограничить открытую поддержку вторжения со стороны военно-воздушных сил США. Хотя решение президента было направлено на обеспечение "официальной непричастности" США к операции "Zapata", тем не менее Комиссия Тейлора сочла, что было нецелесообразно принимать подобное решение после того, как операция была уже спланирована и что любое ограничение в отношении уже спланированной операции допустимо лишь в том случае, если оно не может оказать влияние на исход операции.

По результатам проведенного расследования Комиссия Тейлора рекомендовала президенту создать Группу стратегических ресурсов (Strategic Resources Group), которая бы осуществляла планирование и координацию всей деятельности Соединенных Штатов, проводимой в рамках политики "холодной войны", в том числе и в отношении военных или полувоенных акций и была бы подчинена непосредственно президенту Соединенных Штатов. Группу стратегического планирования предлагалось сформировать из числа высших должностных лиц ЦРУ, министерства обороны и Государственного департамента уровня заместителей руководителей ведомств.

В силу политических реалий "холодной войны" Комиссия Тейлора предложила пересмотреть систему ограничений в отношении использовании тех или иных сил и средств в условиях противостояния двух военно-политических блоков. По мнению комиссии, США должны в максимальной степени использовать весь имеющийся в их распоряжении потенциал не считаясь с фактором международной оценки действий США. В отчете, также, была подтверждена решимость США и впредь любыми методами добиваться отстранения от власти Фиделя Кастро.

По результатам работы Комиссии Тейлора президентом Кеннеди были предприняты определенные усилия, направленные совершенствование деятельности американкой разведки и, в частности, на совершенствование системы управления разведывательным сообществом. В январе 1962 года был издан меморандум президента в котором директору центральной разведки предписывалось переложить на подчиненных ему должностных лиц функции оперативного управления деятельностью ЦРУ в той степени, в которой это будет необходимо для более эффективного выполнения его первоочередных задач по координации деятельности разведывательного сообщества.

1.4.5. Расследование Киркпатрика

Одновременно с решением президента Кеннеди о создании Комиссии Тейлора, занимавшейся расследованием провала тайной операции по свержению правительства Фиделя Кастро на Кубе, директор центральной разведки Аллен Даллес поручил Генеральному инспектору ЦРУ Лиману Б. Киркпатрику провести аналогичное расследование в рамках Центрального разведывательного управления. Киркпатрику предстояло выяснить в какой мере Центральное разведывательное управление, а также его отдельные подразделения ответственны за провал операции. Через пять месяцев Киркпатрик представил свой доклад на 170 страницах директору центральной разведки. В открытой печати до настоящего времен доклад не публиковался, однако в 1972 году в журнале Военно-морского колледжа была напечатана статья Киркпатрика, в которой он отразил основные положения изложенные в его докладе. Кроме того, отдельные положения доклада приводятся в книге Ивэна Томаса, который получил официальное разрешение ЦРУ на использование секретных материалов доклада в своей работе.

В статье крайне критически оценена роль ЦРУ и его директора Аллена Даллеса в планировании и подготовке операции "Zapata". Директорат планирования ЦРУ Киркпатрик обвинил в том что перед разработкой плана операции, им не были проведены предварительные консультации с аналитиками, специализирующимися по Кубе. Указывалось, также, на крайне неудовлетворительный уровень обеспечения вопросов безопасности и секретности при планировании и подготовке операции. По мнению Киркпатрика, именно ЦРУ ответственно за провал операции "Zapata", а вина президента Кеннеди и других должностных лиц состоит лишь в том, что они опрометчиво верили информации, предоставляемой ЦРУ, из которой следовало, что нет оснований ставить под сомнение вероятность успешного исхода операции.

 

2.1. Начало антикоммунистической истерии

После окончания Второй Мировой войны бывшие союзники по антигитлеровской коалиции, с одной стороны СССР, с другой США и Англия, оказались разделенными разными политическими и идеологическими интересами. Изначально заложенные в политических и идеологических системах двух сторон противоречия, которые удавалось отодвигать на второй план перед лицом общей для всех угрозы со стороны фашистской Германии, обострились с новой силой. После испытания Соединенными Штатами атомной бомбы, провала в сентябре 1945 года лондонской конференции министров иностранных дел стран антигитлеровской коалиции и, особенно, после выступления в Фултоне Уинстона Черчилля 5 марта 1946 года, впервые заявившего о “железном занавесе”, мир оказался разделенным на два противоборствующих лагеря.

Новый внешний враг в лице Советского Союза оказался крайне удобен для традиционного политического истеблишмента США. Врагом были объявлены СССР и нарождавшаяся мировая система социализма, но отнюдь не потому, что они выступили конкурентами США в борьбе за мировое доминирование, а по причине «чуждой американским ценностям» коммунистической идеологии. Такая постановка вопроса позволяла причислять к врагам американского государства не только внешних противников в лице СССР и его союзников, но и всех инакомыслящих на территории самих Соединенных Штатов. Формально, не только любой американец, увлеченный идеями марксизма, но всякий, кто выступал за социальную справедливость, против неравенства, за права и свободы меньшинств мог быть обвинен в пособничестве внешнему врагу в лице Советского Союза и мирового коммунистического движения.

Чутко реагирующий на малейшее изменение политической конъюнктуры директор Федерального бюро расследований Джон Эдгар Гувер успешно пережил смену президентской администрации и сохранил свой пост директора ФБР при Трумэне, занявшем президентское кресло после смерти Франклина Рузвельта. Директор ФБР как всегда отлично чувствовал политическую конъюнктуру. Еще в конце 1945 года, более чем за год до официального начала антикоммунистической истерии, Бюро под руководством Гувера активизировало работу по наблюдения за деятельностью коммунистов.

В начале 1947 года, в своем докладе Президенту Трумэну Гувер выразил обеспокоенность деятельностью коммунистических организаций в США, которые, по словам Гувера, разрабатывают планы проведения диверсий и саботажа в ожидании начала военных действий между США и СССР. На основании положений Закона о шпионаже и Закона Хэча ФБР включилось в активную контрразведывательную работу. Так в докладе президенту от 29 мая 1941 года Гувер сообщил о выявлении его сотрудниками агентурной коммунистической сети, стремящейся заполучить атомные секреты. В докладе также был приведен список должностных лиц, которые, по мнению Гувера, могут быть причастны к шпионской деятельности.

В 1946 году ФБР приступает к реализации программы, предполагавшей задержание в условиях чрезвычайного или военного положения всех лиц, представляющих, по мнению ФБР угрозу для безопасности США. В процессе реализации программы ФБР подготовило списки лиц, подлежащих задержанию. В список были внесены все граждане, состоящие в коммунистических организациях, в первую очередь в коммунистической партии, лица, симпатизирующие коммунистическому и социалистическому движению, представители этнических групп, эмигрировавших в США из Восточной Европы и России.

Сотрудники ФБР уже успели приобрести определенный опыт выполнения подобных функций. В июне 1940 года Гувером и его ведомством была разработана Программа задержания лиц в условиях чрезвычайного положения (Emergency Detention Program), предусматривавшая арест всех лиц, на территории страны, представляющих потенциальную угрозу для безопасности страны. Однако через год по настоянию Генерального Атторнея программу пришлось временно закрыть.

Вспомнили о ней лишь после окончания войны. В 1946 году Гувер, с санкции Генерального Атторнея Кларка активизирует работу по расследованию деятельности Коммунистической партии и “советской шпионской сети”. По словам Гувера, он намеривался получить полный список членов Коммунистической партии и других лиц, представляющих потенциальную опасность в случае разрыва дипломатических отношений с СССР или возникновения вооруженного конфликта. В рамках ФБР списки получили название “Индекса безопасности”.

Учитывая тот факт, что большинство лиц, в отношении которых в соответствии с интересами национальной безопасности ФБР планирует применять административные санкции являлись американскими гражданами, Гувер обращается в Конгресс с просьбой выработать и принять необходимые для выполнения поставленной перед ФБР задачи законодательные акты. В июне 1946 года подкомитет Комитета гражданской службы Палаты Представителей выступил с инициативой подготовки специального закона с тем, чтобы не допустить занятия должностей в системе государственной службы лицами, чья лояльность правительству может быть оспорена. В течении следующих нескольких месяцев Конгресс принимает целый ряд актов, позволяющих существующим государственным ведомствам избавляться от нелояльных служащих. 25 ноября, в ответ на инициативу парламентского подкомитета, Президент Трумэн учреждает «Временную комиссию по проверке лояльности служащих» (Commission on Employee Loyalty )

По мнению Гувера, созданная президентом комиссия не закрывала бреши в системе обеспечения безопасности страны. Как единственно приемлемое решение директором ФБР предлагалась полная переработка всего законодательства в области внутренней безопасности. Трумэн не внял замечаниям Гувера и изданный 21 марта 1947 года исполнительный приказ № 9835, определивший подходы Администрации Трумэна к вопросу лояльности не внес каких-либо кардинальных изменений. Исполнительный приказ предусматривал обязательную проверку всех федеральных гражданских служащих на предмет их «лояльности» правительству Соединенных Штатов. Для того, чтобы федеральный служащий был признан «нелояльным достаточно было «наличия оснований предполагать, что лицо вовлечено в нелояльную деятельность». В свою очередь под «нелояльной деятельностью» подразумевалось членство, принадлежность или сочувствие организации, признанной генеральным Атторнеем тоталитарной, фашистской, коммунистической или подрывной … или стремящейся к изменению формы правления в Соединенных Штатах неконституционными средствами. Основные обязанности по проверке лояльности государственных служащих были возложены на Комиссию Гражданской Службы.

ФБР, согласно новому исполнительному приказу президента, несло ответственность за проверку лояльности лишь незначительной части государственных служащих. Тем не менее, на практике все расследования по вопросам лояльности государственных служащих осуществляло ФБР. Когда же глава Комиссии гражданской службы Гарри Б. Митчелл попытался проводить собственные расследования согласно предоставленных ему исполнительным приказом полномочиям, Гувер заявил Трумэну, что ФБР вообще прекратит всякую деятельность по выполнению программ проверки лояльности, если Бюро не будет предоставлено право единолично проводить все расследования по факту установления лояльности государственных служащих.

Включившись в активную борьбу против коммунистов и сочувствующих им ФБР пытается найти надежную правовую базу для уголовного преследования коммунистов. Так как еще в двадцатые годы при рассмотрении дела Colger vs. United States Верховный суд постановил, что само членство в Коммунистической партии не является преступлением, уголовное преследование коммунистов лишь по факту их принадлежности к Коммунистической партии было невозможно. ФБР попыталось использовать для привлечения к уголовной ответственности коммунистов положения других законодательных актов, в частности, положения принятого еще в 1940 году Закона о регистрации иностранцев, известного также под названием Закона Смита.

Закон Смита, в основе своей действующий и поныне, состоит из трех титулов. Первый титул закона вводит уголовную ответственность за призывы к свержению конституционного строя США, а также за подстрекательство и пропагандистскую деятельность, направленную против правительства США или против его деятельности и не содержит каких-либо регистрационных требований. Второй титул закона, который включает в себя перечень требований, предъявляемых к въезжающим в США на основании иммиграционного законодательства иностранцам, и в основном представляет собой поправки и дополнения к Закону об иммигрантах от 1917 года. Третий титул закона содержит регистрационные требования к въезжающим в США лицам, не имеющим американского гражданства. Причем, уклонение от регистрации, либо предоставление ложных сведений влечет уголовную ответственность в виде тюремного заключения на срок до десяти лет или штрафа до пяти тысяч долларов.

Закон о регистрации иностранцев ввел также обязательное дактилоскопирование въезжающих в США иностранцев. Исключение из общих правил регистрации было сделано лишь для дипломатического и административно-технического персонала официальных представительств, должностных лиц иностранных государств и некоторых других категорий иностранных граждан.

ФБР решило использовать на практике положения первого титула Закона о регистрации иностранцев, на основании которых устанавливалась уголовная ответственность за призывы к насильственному свержению правительства Соединенных Штатов, а также за связи с организациями, призывающими к свержению правительства США. Лицу, обвиненному в совершении такого преступления, грозило до 10 лет тюремного заключения и штраф до 10 тысяч долларов.

Наиболее заметным из проводившихся ФБР в годы президентства Трумэна расследований стало дело против лидеров Коммунистической партии, обвиненных в нарушении положений Закона Смита. Попытка оказалась успешной и ФБР удалось убедить суд в виновности коммунистов. В результате судебного процесса по делу лидеров Коммунистической партии все одиннадцать подсудимых были признаны виновными по всем статьям обвинения. Усилиями Гувера и его подчиненных был создан судебный прецедент, позволявший ФБР и в дальнейшем использовать положения Закона Смита в борьбе с коммунистами. Отныне сам факт принадлежности лица к Коммунистической партии или же участие в ее деятельности могли стать основанием для судебного преследования. Воодушевленное первым успехом, ФБР по всей стране инициирует проведение ряда судебных дел против коммунистов с тем же стандартным обвинением в нарушении Закона Смита.

Активизирует ФБР в первые послевоенные годы и деятельность в сфере контрразведки. Наиболее громким успехом ФБР в области контрразведки принято считать расследование ведомством Гувера дела об атомном шпионаже. По результатам проведенной ФБР работы фигурирующим в деле в качестве главных обвиняемых супругам Розенберг судьей Кауфманом был вынесен смертный приговор, другие обвиняемые осуждены на длительные сроки тюремного заключения. Тем не менее, не смотря на видимый успех расследования, Гувер остался недоволен проделанной работой, полагая, что были выявлены далеко не все реальные обстоятельства дела.

Выбор ФБР в качестве ведущего ведомства, осуществляющего противодействие коммунистической идеологии и влиянию СССР не был случаен. В годы войны Федеральное Бюро Расследований серьезно нарастило свой потенциал и окончательно стало одним из головных ведомств страны, обеспечивающих национальную безопасность. ФБР значительно укрепило свои организационные структуры, создав территориальные подразделения во всех штатах, увеличило в несколько раз по сравнению с началом тридцатых годов численных состав службы. ФБР к концу Второй Мировой войны выполняло основную часть работы федерального правительства по обеспечению безопасности страны от разведывательной и подрывной деятельности спецслужб иностранных государств, практически единолично осуществляло все полномочия федерального правительства по ведению политического сыска, осуществляло расследования по широкому спектру наиболее опасных общеуголовных преступлений.

Огромное значение в становления ФБР в качестве одного из ведущих ведомств в обеспечении национальной безопасности США сыграла фигура бессменного на протяжении почти пятидесяти лет директора Бюро Джона Эдгара Гувера. Даже несмотря на неудачную попытку взять под свой контроль в 1946 году внешнюю разведку, Гуверу удалось создать общенациональную службу, сконцентрировавшую в себе огромный спектр различных направлений деятельности. Не преувеличивая роли Гувера в формировании компетенции ФБР, нужно отметить, что в пятидесятые годы на ФБР не была возложена практически ни одна новая обязанность без предварительно данного согласия директора ФБР. Более того, авторитет Гувера оказывал большое влияние на формирование законодательной базы в области контрразведки и политического сыска в годы Холодной войны. Принимая в пятидесятые годы законы, направленные против коммунистических и радикальных организаций, конгрессмены не раз спрашивали мнение известного специалиста по борьбе с радикалами и ярого антикоммуниста Джона Гувера.

 

2.2. Эпоха маккартизма в США

Свое название одна из самых зловещих эпох в истории США получила по имени сенатора из Висконсина Джозефа Маккарти. Официальной датой начала маккартизма в США обычно считают 9 февраля 1950 года. Именно в этот день Джозеф Маккарти выступил в городе Уоллинг, Западная Вирджиния (Wheeling, West Virginia), со своей знаменитой речью, в которой заявил, что Государственный Департамент США переполнен советскими шпионами. Для большей убедительности (Маккарти выступал перед женщинами-республиканками) он размахивал листком бумаги, на котором якобы были написаны имена 205 советских шпионов из Госдепартамента.

Джозеф Маккарти происходил из многодетной семьи ирландцев-католиков, проживавшей на семейной ферме в штате Висконсин. Получив юридическое образование, он некоторое время работал адвокатом в родном штате, пока не был избран в 1939 году окружным судьей. После вступления США во Вторую мировую войну Маккарти пошел воевать добровольцем. Он служил в корпусе морской пехоте на Тихом океане. После демобилизации в звании капитана Маккарти решил делать политическую карьеру. В 1946 году он выставил свою кандидатуру в Сенат от республиканской партии. Военное прошлое помогло Маккарти выиграть выборы и стать в свои 38 лет самым молодым на тот момент сенатором в США.

В Сенате Маккарти оказался фигурой малозаметной, так называемым заднескамеечником. Мечтая о популярности, Маккарти искал повода привлечь к себе внимание широкой общественности. Его первая попытка оказалась неудачной. Он заступился за осужденных немецких военных преступников, надеясь получить поддержку у своего электората в Висконсине, где большинство составляли этнические немцы. Однако, эффект был совершенно обратный. Более успешной оказалась вторая попытка Маккарти, когда он решил выступить в роли непримиримого борца с коммунизмом. После яркого выступления в Уоллинге Маккарти стал политической фигурой общенационального масштаба.

Хотя Джозеф Маккарти стал своеобразным символом эпохи, даже названной в честь него «эпохой Маккартизма», истинным вдохновителем и организатором очередной волны антикоммунистической истерии был директор ФБР Джон Эдгар Гувер. Еще когда в день своего общенационального триумфа в феврале 1950 года Маккарти размахивал списком из 205 «советских шпионов», работавших в Госдепартаменте, вряд ли у кого-то оставались сомнения, что за обнародованной Маккарти информацией стоят американские спецслужбы. При этом совершенно не было важно, действительно ли в Государственном департаменте работают советские шпионы и так ли их много, как об этом заявляет Маккарти. Политическому истеблишменту нужен был образ внешнего врага и на эту роль лучше всего подходил Советский Союз, который одержал победу над фашизмом во Второй мировой войне, распространил свое влияние на значительную часть земного шара и бросил вызов США в борьбе за мировую геополитическую гегемонию.

На самом деле, отношения между директором ФБР Джоном Э. Гувером и сенатором от Висконсина Джозефом Маккарти, которые вполне можно назвать дружескими, начались задолго до 1950 года. Гувер заприметил Маккарти еще в 1946 году, когда последний впервые был избран в Сенат. Возможно, именно Гувер убедил Маккарти сменить амплуа и после неудачных попыток стать адвокатом осужденных немецких военных преступников, выступить в роли непримиримого борца с мировым коммунизмом. Именно по рекомендации Гувера Маккарти укомплектовал свой аппарат бывшими сотрудниками ФБР, а большинство разоблачительных материалов, с которыми Маккарти выступал в Конгрессе были переданы ему непосредственно директором ФБР.

Однако, дружба Гувера и Маккарти оказалась довольно непродолжительной и завершилась на самом пике популярности Маккарти. После избрания в 1952 году президентом Соединенных Штатов Дуайта Эйзенхауэра, Гувер вынужден был положить конец этой дружбе, так как постоянно обвинявший Трумэна и его администрацию в некомпетентности в области внутренней безопасности Маккарти, с не меньшей энергией начал критиковать и деятельность нового президента, являвшего для Гувера символ порядка и государственности. Примечательно, что вскоре после этого политическая популярность Маккарти стала сходить на нет. Уже в декабре 1954 года Сенат большинством в 65 голосов постановил, что Маккарти «…создал предпосылки для бесчестия и дурной репутации Сената».

После избрания президентом Соединенных Штатов Дуайта Эйзенхауэра стала прослеживаться устойчивая тенденция к возрастанию роли ФБР в политической жизни США. В отличии от своего предшественника Гарри Трумэна Эйзенхауэр в дилемме между национальной безопасностью и гражданскими правами и свободами склонен был полностью отдавать предпочтение интересам национальной безопасности, считая в определенных случаях не только оправданным, но и необходимым сознательно идти на ущемление гражданских прав и свобод личности в интересах укрепления национальной безопасности.

По утверждению Гувера, после прихода Эйзенхауэра в Белый Дом и до самого конца его президентства, у главы ФБР и у президента никогда не возникало каких-либо принципиальных расхождений во взглядах на вопросы безопасности. Администрация Эйзенхауэра предоставила Гуверу полный контроль над всеми находящимися в ведении ФБР вопросами. После успешной атаки на Коммунистическую партию при помощи Закона Смита и дел о шпионаже, ФБР готовилось к новому удару по тем силам, которые, по мнению его шефа, угрожали устоям американского общества. Доверие, которое новый президент питал к директору Бюро можно проиллюстрировать словами самого Эйзенхауэра: “Так высоко было мое уважение к нему (имеется в виду Джон Эдгар Гувер), что я пригласил его на встречу с единственной целью – уверить его, что я желал бы видеть его в своем правительстве на весь срок моего президентства, и что в выполнении им своего долга он найдет всемерную поддержку со стороны моего аппарата.

Эйзенхауэр имел обыкновение советоваться с Гувером по всем вопросам, имевшим хотя бы косвенное отношение к обеспечению внутренней безопасности, даже если президент изначально знал, что не будет следовать совету директора ФБР. Взаимоотношения Гувера с новым президентом резко контрастировали с теми отношениями которые сложились между директором ФБР и администрацией Президента Трумэна, сотрудники которой считали себя более сведущими в вопросах внутренней безопасности, чем директор ФБР. При Трумэне расхождения во мнениях между президентом и главой ФБР достигали порой таких масштабов, что Гувер позволял себе открытую и резкую критику действий президентской администрации в выступлениях перед Конгрессом.

В 1953 году Эйзенхауэр отменил программу проверки лояльности, принятую при Трумэне. Вместо нее он установил систему офицеров безопасности в каждом правительственном департаменте. Изменились и подходы к контролю лояльности государственных служащих. При получении каких-либо сведений, ставящих под сомнение лояльность служащего, расследование прекращалось, а служащему предоставлялась возможность самостоятельно доказывать несостоятельность обвинений и свою лояльность правительству. В случае, если служащий не мог доказать свою лояльность, он увольнялся исходя из необходимости избегать “рисков безопасности”. Уволенный служащий мог довольствоваться лишь тем, что правительство рассматривало его лишь как нелояльное лицо, а не как коммуниста, то есть он мог также быть алкоголиком, наркоманом или гомосексуалистом.

Главной мишенью борцов за лояльность стал Госдепартамент. В качестве офицера безопасности госсекретарь Джон Фостер Даллес взял отставного сотрудника ФБР Скотта Мак-Леода, который организовал внутри Госдепартамента аппарат службы безопасности из отставных сотрудников ФБР. В результате работы службы безопасности было уволено более 500 сотрудников Госдепартамента, проваливших проверку на лояльность.

Наряду с исполнительными приказами президента, деятельность ФБР в сфере проверке лояльности государственных служащих регламентировалась и отдельными законодательными актами. Непосредственно на обязанности ФБР в сфере проверки лояльности госслужащих указывает принятый в 1954 году Закон об атомной энергии.

В статье 145(с) двенадцатой главы Закона об атомной энергии от 1954 года, в частности, сказано: ” …В случае, когда расследование (подразумевается расследование, проведенное Комиссией гражданской службы) дает результаты, свидетельствующие о том, что лицо, в отношении которого было проведено расследование, может быть нелояльным к Правительству Соединенных Штатов, Комиссия гражданской службы должна передать все материалы в ФБР для проведения полного расследования, результаты которого должны быть представлены в Комиссию гражданской службы.

Деятельность Конгресса в сфере борьбы с нелояльными элементами в госструктурах выражалась не только в законотворческой деятельности. В начале пятидесятых годов Конгресс создает новые комиссии, призванные заниматься вопросом лояльности и осуществлять сотрудничество с ФБР. Наиболее известны Комитет по антиамериканской деятельности Палаты Представителей, во главе которого стал бывший сотрудник ФБР Гарольд Вельде, Подкомитет по внутренней безопасности комитета по юридическим вопросам Сената, возглавляемый сенатором от Индианы Вильямом Дженнером и постоянный подкомитет по расследованию деятельности правительства во главе с сенатором Джозефом Маккарти.

Ставшая повсеместной практика найма бывших сотрудников ФБР в различные государственные и негосударственные учреждения в качестве сотрудников безопасности значительно укрепила позиции ФБР как ведущего ведомства по борьбе с коммунистической идеологией, директора ФБР – главным борцом с инакомыслием в Америке.

Подливали масла в огонь антикоммунистической истерии и выступления Гувера на слушаниях в Конгрессе. Гувер выступал не часто, но каждое его выступление содержало сенсационные сведения о “масштабах и опасности” коммунистической угрозы. Так на выступлении в 1947 году перед Комитетом по антиамериканской деятельности Палаты Представителей Гувер заявил об огромном количестве советских шпионов в государственном аппарате США и о полном бездействии администрации Трумэна. В 1953 году его выступление было посвящено делу о шпионаже Гарри Декстер Уайта, помощника министра финансов, получившего с одобрения Трумэна, уже после предоставления ФБР компрометирующих его материалов, должность исполнительного директора Международного валютного фонда.

Всего за период с 1949 по 1954 год в Конгрессе США было проведено 109 расследований, посвященных противодействию «коммунистической угрозе». При этом Конгрессом было создано несколько специализированных комитетов и подкомитетов, которые занимались исключительно расследованием подрывной деятельности коммунистов, это, в частности: Комитет палаты представителей по антиамериканской деятельности (The House Committee on Un-American Activities), Подкомитет Сената по внутренней безопасности (The Senate Internal Security Subcommittee) и Постоянный подкомитет Сената по расследованиям (The Senate Permanent Subcommittee on Investigations).

 

2.3. Антикоммунистическое законодательство 50х годов XX века

Волна антикоммунистической истерии, захлестнувшая США вскоре после окончания Второй мировой войны создала отличные предпосылки для законодательного расширения полномочий американских спецслужб, в первую очередь полномочий ФБР, которые, по мнению бессменного руководителя Бюро были необходимы для противодействия отчасти реальной, а отчасти мнимой «советской угрозе». Американский Конгресс обычно охотно шел на расширение полномочий спецслужб в сфере контрразведывательной деятельности, но любые расширения полномочий спецслужб в сфере политического сыска неизбежно вызывали у конгрессменов сомнения, поскольку неизбежно возникал вопрос о соответствии новых законодательных инициатив американской Конституции.

Активное нагнетание страха перед СССР и мировой системой социализма и многочисленные выступления Эдгара Гувера перед депутатами обеих палат Конгресса подготовили почву для закрепления в законе на первый взгляд достаточно странной и абсурдной идеи. С точки зрения ФБР и его руководителя контрразведка и политический сыск должны были представлять собой единое явление и регулироваться одними и теми же законодательными нормами. С подачи руководителей ФБР с целью объединения контрразведывательных расследований и расследований в сфере политического сыска в законодательную практику был введен такой термин как “внутренняя безопасность”. В США была разработана специальная программа по обеспечению внутренней безопасности. В законотворческой деятельности Конгресса эта программа выразилась в принятии ряда законодательных актов, расширивших компетенция ФБР и других ведомств и предоставивших им дополнительные полномочия, в первую очередь в сфере ведения политического сыска и проверки лояльности различных категорий граждан.

2.3.1.Закон о внутренней безопасности 1950 года

Первым законодательным актом, принятым в рамках этой программы стал Закон о внутренней безопасности от 1950 года, известный также как Закон Маккарэна-Вуда. Этот закон, значительная часть положений которого действует и поныне, содержит два титула, каждый из которых представляет собой самостоятельный законодательный акт – Закон о контроле за подрывной деятельностью и Закон о заключении под стражу в условиях чрезвычайного положения.

Поскольку ограничительные положения Закона о внутренней безопасности были направлены не против лиц, осуществляющих, либо воздерживающихся от осуществления какого-либо вида деятельности, а против лиц, принадлежащих к конкретной политической партии, то есть придерживающихся определенных политических взглядов, в первой статье закона уделено серьезное внимание обоснованию конституционности закрепляемых им положений и их соответствия Первой поправке Конституции.

Для обоснования конституционности положений закона акцентируется внимание на представлении мирового коммунистического движения в качестве силы, создающей угрозу конституционной законности в США, американскому государству и обществу. Декларировав противоправность коммунистического движения в целом, делается вывод об общественной опасности коммунистического движения в Соединенных Штатах: “…Все лица в США, которые сознательно и добровольно участвуют в мировом коммунистическом движении, самим фактом подобного участия отказываются от лояльности Соединенным Штатам и переходят в подчинение иностранного государства, осуществляющего контроль над мировым коммунистическим движением”.

Закон о внутренней безопасности вводит понятие “организации коммунистического действия” и “организации коммунистического фронта”. Под “организацией коммунистического действия в законе понимается:”любая организация в Соединенных Штатах (за исключением дипломатических представительств или миссий иностранного правительства, аккредитованных в США), которая (1) в значительной степени находится под контролем, руководством или влиянием иностранной организации, контролируемой мировым коммунистическим движением и (2)действует главным образом для осуществления целей мирового коммунистического движения”. Под “организацией коммунистического фронта” закон подразумевает:”…организацию в Соединенных Штатах (иную, чем организация коммунистического действия), которая (1)в значительной степени находится под руководством, влиянием или контролем “организации коммунистического действия, (2) в значительной степени находиться под руководством, влиянием или контролем одного или нескольких членов “организации коммунистического действия” и (3) действует главным образом в целях оказания помощи и поддержки “организации коммунистического действия”, коммунистическому иностранному правительству или мировому коммунистическому движению”.Законом о контроле над коммунистами было введено также понятие “организации коммунистического проникновения.

В четвертой статье закона приведены действия членов указанных организаций, признаваемые преступными. Среди них: заговор с целью установления тоталитарной диктатуры или попытка установить тоталитарную диктатуру, передача секретной информации государственным должностным лицом указанным в законе категориям граждан, равно как и получение секретной информации членом коммунистической организации или иностранным агентом. За нарушение этих положений законом вводиться уголовная ответственность в виде лишения свободы на срок до десяти лет или штрафа до десяти тысяч долларов, а также лишение лица права занимать любую официальную, либо почетную должность в США.

Закон о контроле над подрывной деятельностью ввел ограничение на трудоустройство членов коммунистических организаций. Для члена “организации коммунистического действия” и “организации коммунистического фронта” запрещалось занимать любую невыборную должность или выполнять работу по найму для Соединенных Штатов, равно как скрывать факт своего членства в коммунистической организации при соискании какой-либо невыборной должности в США. Был также введен запрет на трудоустройство члена коммунистической организации в оборонном секторе.

В законе был установлен запрет на выдачу заграничных паспортов членам коммунистических организаций, в равной степени противозаконным было признано обращение члена коммунистической организации по поводу получения паспорта или его попытка им воспользоваться.

Закон о контроле за подрывной деятельностью является регистрационным законом. Им была установлена обязательная регистрация и ежегодный отчет всех коммунистических организаций. ”(a) …Каждая организация коммунистического действия, включая любую организацию, которая обязана зарегистрироваться как организация коммунистического действия, подлежит регистрации у Генерального Атторнея. (b) …Каждая организация коммунистического фронта, включая организации, обязанные зарегистрироваться как организации коммунистического фронта, подлежат регистрации у Генерального Атторнея”.

К представляемому для регистрации регистрационному заявлению законом предъявлялись следующие требования: название организации и адреса ее главного офиса, фамилии и адреса всех должностных лиц организации, полный финансовый отчет обо всех полученных и потраченных денежных суммах за предшествующий регистрации год, фамилии и адреса всех членов организации (только для “организаций коммунистического действия”).

Закон о контроле за подрывной деятельностью установил также ограничение на использование коммунистическими организациями почтовых каналов, обязав их указывать на любом отсылаемом подобной организацией почтовом отправлении название организации и факт ее регистрации Генеральным Атторнеем. За нарушение какого-либо из вышеуказанных положений закон установил наказание в виде штрафа до десяти тысяч долларов – для коммунистических организаций и лишение свободы на срок до пяти лет, либо штраф – для физических лиц.

Второй титул Закона о внутренней безопасности составляет Закон о заключении под стражу в условиях чрезвычайного положения. Действие закона во времени ограничено периодами чрезвычайного положения, под которым законом понимается: объявление Конгрессом состояния войны, случаями вторжения на территорию Соединенных Штатов и их владений, мятежа, направленного на оказание помощи иностранному врагу.

Закон предоставил Президенту право, действуя через Генерального Атторнея, заключать в условиях объявленного Президентом чрезвычайного положения под стражу любое лицо, в отношении которого могли иметься основания полагать, что это лицо будет совершать акты шпионажа и саботажа или тайно сговариваться с другим лицом об их совершении.

Задержание лица, согласно закону, должно проводиться на основании приказа Генерального Атторнея либо уполномоченного им лица из числа должностных лиц Департамента юстиции. Приказ издается отдельно в отношении каждого из лиц, подлежащих задержанию. Арест лиц, в отношении которых были изданы приказы, должен, согласно закону, производиться уполномоченными должностными лицами Департамента юстиции.

Задержанному на основании Закона о заключении под стражу в условиях чрезвычайного положения лицу было предоставлено право: быть проинформированным об основаниях своего заключения под стражу, пригласить адвоката и проконсультироваться с ним по факту своего задержания, воздержаться от каких-либо заявлений, быть вызванным на предварительное разбирательство в течении сорока восьми часов с момента своего задержания. Лицу было также предоставлено право давать показания в своих интересах и осуществлять перекрестный допрос свидетелей, дающих направленные против него показания, за тем исключением, что от Генерального Атторнея или его представителя нельзя требовать представления сведений, сообщение которых могло бы раскрыть личность или указать на правительственных агентов или должностных лиц, разглашение чего создало бы, по его убеждению, угрозу национальной безопасности.

За сопротивление или проявление сознательного неподчинения, или попытку уклониться от ареста, а равно за попытку побега из-под стражи или из места заключения или сговор с другими лицами о побеге из-под стражи или заключения лицо могло быть подвергнуто штрафу в размере десяти тысяч долларов или тюремному заключению сроком до десяти лет.

На основании Закона о внутренней безопасности было создано Управление по контролю за подрывной деятельностью. На Управление была возложена обязанность на основании представляемых Генеральным Атторнеем материалов выносить решение о регистрации организации в качестве организации коммунистического действия или организации коммунистического фронта. Закон предоставлял возможность судебного обжалования решения о регистрации. В случае подтверждения судом законности вынесенного вердикта, решение считалось окончательным и организация подлежала немедленной регистрации.

Сбор материалов для представления в Управление по контролю за подрывной деятельностью осуществляло Федеральное бюро расследований по заданию Генерального Атторнея. C 1951 по 1953 годы ФБР были собраны материалы для представления в Управление по контролю за подрывной деятельностью в отношении Коммунистической партии США, Лиги рабочей молодежи и Школы социальной науки Джефферсона. По решению Управления по контролю за подрывной деятельностью Коммунистическая партия США была зарегистрирована в качестве организации коммунистического действия, а две другие организации – в качестве организаций коммунистического фронта. Впоследствии ФБР осуществляло по заданию Генерального Атторнея сбор материалов о нескольких десятках различных организаций, подозреваемых в сочувствии коммунистической идеологии.

2.3.2. Закон о контроле над коммунистами 1954 года

В развитие антикоммунистического законодательства в августе 1954 года Конгрессом был принят Закон о контроле над коммунистами известный еще как Закон Браунелла-Батлера. Закон был направлен против Коммунистической партии Соединенных Штатов . Он объявлял ее “…средством заговора с целью свержения правительства США”, и отказывал Коммунистической Партии и ее правопреемникам во всех привилегиях и иммунитетах, которые предоставляемых организациям, создаваемым в соответствии с законами США. Статья третья закона предписывала применять к Компартии и всем другим организациям, “…ставящим в качестве одной из своих целей установление контроля над Правительством США или его уничтожение…” все положения Закона о внутренней безопасности от 1950 года относящиеся к организации “коммунистического действия”. Кроме того Закон о контроле над коммунистами внес поправку в Закон о внутренней безопасности, добавив к организациям “коммунистического действия” и “коммунистического фронта” понятие организации “коммунистического проникновения”.

Под организацией коммунистического проникновения в законе понимается любая организация в Соединенных Штатах, иная чем организация коммунистического действия или коммунистического фронта, которая: (А) В значительной мере направляется и контролируется лицом или лицами, которые в течении не менее, чем трех лет были фактически вовлечены или оказывали помощь, или поддерживали организации коммунистического действия, Коммунистические правительства иностранных государств или мировое коммунистическое движение. (B) Служит или в течении последних трех лет служила качестве средства для: (1) оказания поддержки или помощи любой из подобных организаций, правительств или движений; (2) ослабления оборонного потенциала Соединенных Штатов или их индустриальной мощи, с целью обеспечить техническую или иную поддержку указанным организациям, правительствам, движениям.

В законе также приведен перечень признаков, на основании которых организация должна быть классифицирована в качестве “организации коммунистического проникновения”. Например в какой степени устав организации сформировался под воздействием коммунистических организаций, иностранных коммунистических правительств или мирового коммунистического движения, в какой степени в течении последних трех лет организация была связана с зарегистрированными коммунистическими организациями.

 

2.4. Ревизия антикоммунистического законодательства США

Верховный Суд США, который обладает правом выносить окончательные суждения по вопросу соответствия, либо несоответствия Конституции США принимаемых Конгрессом законов, вначале достаточно лояльно отнесся к антикоммунистическим законодательным актам Конгресса. В судебных делах начала 50х годов XX века, например в делах Dennis v. United States и American Communications Association v. Douds , Верховный суд предпочел не заметить очевидные несоответствия ряда положений антикоммунистических законов Конституции США. Даже в середине 50-х годов, спорные положения этих законов истолковывались высшей судебной инстанцией США в том духе, что законы вполне соответствуют основному закону США. Так, например, конституционность осуществляемой ФБР деятельности в сфере расследования дел о внутренней безопасности была подтверждена Верховным Судом в 1956 году. Суд оценил деятельность ФБР как “…часть всеобъемлющей программы противодействия различным формам тоталитарной агрессии”.

Некоторые положения антикоммунистических законов находили поддержку у судей даже в начале 60-х годов прошлого века. В частности, конституционность Закона о контроле над коммунистами была подтверждена решением Верховного Суда по делу Communist Party v. Subversive Activities Control Board в 1961 году. По мнению судьи Верховного Суда Вильяма О. Дугласа принудительная регистрация Коммунистической партии не нарушает Первой поправки Конституции, так как “…Билль о правах был создан для того, чтобы дать возможность распространяться идеям, затрагивающим политические, культурные и другие аспекты нашей жизни. Когда иностранная держава использует какую-либо организацию для того, чтобы навязать чуждые идеи, вопросы безопасности выходят на первый план”.

Но постепенно настроения в американском обществе начали меняться. Несмотря на все более активные попытки Гувера убедить американскую общественность в нарастающей угрозе со стороны коммунизма, подготовку ФБР подробных ежегодных отчетов о деятельности “организаций коммунистического действия” и “организаций коммунистического фронта”, антикоммунистическая истерия все меньше волновала американское общество. Смерть в 1953 году И.В. Сталина и прекращение военных действий в Корее ослабили международную напряженность и призывы ФБР активизировать борьбу с коммунистической угрозой находили все меньшую поддержку со стороны Конгресса. После XX съезда КПСС, отражая факт потепления международной обстановки, правительство прекращает деятельность всех лагерей для задержанных, созданных на основании Закона о внутренней безопасности от 1950 года, предназначавшихся для концентрации лиц, подлежащих задержанию в период чрезвычайного положения.

Изменение общественных настроений оказало воздействие и на позиции Верховного Суда. Высшая судебная инстанция все чаще стала ставить под сомнения положения антикоммунистических законов первой половины 50-х годов, как это было, например, сделано в таких делах Верховного Суда как: Yates v. United States, Albertson v. Subversive Activities Control Board, United States v. Brown. В середине пятидесятых годов впервые сокращены полномочия спецслужб, связанные с проведением расследований по вопросам внутренней безопасности. ФБР лишилось одного из своих самых действенных орудий в борьбе с коммунизмом, когда 17 октября 1955 года Верховный Суд принял решение пересмотреть дело по обвинению 11 лидеров Коммунистической партии в нарушении положений Закона Смита. Не дожидаясь вердикта Верховного Суда, Департамент юстиции 15 марта 1956 года рекомендовал ФБР впредь использовать Закон Смита лишь в случаях “…наличия реальных планов насильственной революции”. Решение Верховного Суда по делу Yates v. United States в 1957 году, установившего, что доказательствами антиправительственной деятельности должны являться “революционные действия”, а не “революционные убеждения” окончательно похоронили гуверовскую программу обеспечения внутренней безопасности.

Отказываясь сдавать свои позиции, Гувер направляет членам правительства и десяти наиболее влиятельным политикам Соединенных Штатов меморандум, в котором приводится реакция членов Коммунистической партии на решение Верховного Суда 1957 года. Высказывания, полученные из различных источников информации, отражали уверенность коммунистов в скором возрождении и усилении партии. По мнению Гувера, подобная информация должна была способствовать новому подъему антикоммунистических настроений.

Еще более серьезный удар по антикоммунистическому законодательству, на котором была основана существенная часть деятельности ФБР, был нанесен Верховным Судом во второй половине 60х годов. В делах United States v. Robel, Aptheker v. Secretary of State, Schneider v. Smith высшей судебной инстанцией США были признаны не соответствующими Первой поправке Конституции США положения пятой статьи Закона о контроле над подрывной деятельностью, которые запрещали членам организаций коммунистического действия трудоустройства на оборонных предприятиях.

Вслед за Верховным Судом США ревизией антикоммунистического законодательства 50-х годов занялся и Конгресс США. К концу шестидесятых годов американские законодатели серьезно пересмотрели практиковавшиеся в первое десятилетие маккартизма подходы к закреплению в законе предельно жестких мер в отношении коммунистических и связанных с ними организаций. В 1968 году Конгрессом был принят Закон Дирксена, который существенно скорректировал формулировки Закона о внутренней безопасности и привел их в соответствие с позицией судебной власти по этому вопросу. Новый закон также определил, что сам факт членства в коммунистической партии не может являться преступлением. В 1971 году Конгрессом был полностью отменен Закон о заключении под стражу в условиях чрезвычайного положения как нарушающий положения четвертой поправки американской Конституции. Наиболее реакционные положения антикоммунистического законодательства пятидесятых годов стали достоянием истории.

 

2.5. Контрразведывательная программа ФБР Cointelpro (1956-1971 гг.)

Угасание общественного интереса к проблеме борьбы с мировым коммунистическим движением свело практически к нулю активность различных следственных комитетов Конгресса, учрежденных в период апогея антикоммунистической истерии. Большинство ярких политических фигур американского политического истеблишмента также потеряло интерес к антикоммунистической проблематике. Однако, все это совершенно не повлияло на внутренние убеждения таких людей как директор ФБР Джон Эдгар Гувер, который видел коммунизм в качестве основной угрозы истинно американским ценностям. Непримиримый противник коммунизма и подчиненное ему ФБР решили продолжить бороться с коммунистами даже несмотря на изменившиеся общественные настроения.

Весьма сомнительное с точки зрения соответствия Конституции США законодательство о внутренней безопасности, с таким трудом пролоббированное ФБР в начале 50-х годов, все чаще отвергалось судебной властью как правовая основа для преследования коммунистов. Чтобы продолжить борьбу с мировой коммунистической угрозой Гуверу нужны были новые идеи.

Решение вскоре было найдено, хотя вряд ли его можно считать новым и оригинальным. Новая логика была проста: если провалилась идея объединения расследований в сфере политического сыска и контрразведки в рамках специализированного антикоммунистического законодательства, почему бы не объединить все эти расследования под эгидой контрразведывательной деятельности? В 1956 году адаптируясь к изменившейся ситуации, ФБР учреждает новую программу обеспечения внутренней безопасности, получившую название Cointelpro (сокращенная аббревиатура от “Counterintelligence Program” – “Контрразведывательная программа”).

В отличии от практиковавшейся ранее открытой формы противодействия Коммунистической партии, новая программа, также разрабатывавшаяся для борьбы с коммунистами, предусматривала такие формы воздействия, как распространение порочащих Коммунистическую партию и отдельных ее членов слухов, внедрение информаторов ФБР в руководящие эшелоны партии и так далее и была нацелена на разложение партии изнутри. Программа оправдала возлагавшиеся на нее в ФБР надежды. По свидетельствам источников ФБР, за один только 1956 год Коммунистическая партия потеряла от 4 до 6 тысяч членов и за тот же период значительно возросло число информаторов ФБР в рядах партии.

Новые методы борьбы с коммунистической партией оказались весьма эффективны. Фактически, за несколько лет, поставленные в рамках реализации программы задачи по разложению американского коммунистического движения изнутри были выполнены в связи с чем ФБР еще в конце пятидесятых годов прекратило проведение различных операций против Коммунистической партии.

Однако, сворачивать многообещающую программу в ФБР не спешили. Тайные методы подрыва и разложения организации изнутри, наработанные в рамках реализации программы решено было использовать в отношении других неугодных американскому правительству политических движений. В 1961 году в рамках Cointelpro была разработана новая программа, направлена на расследование деятельности активистов Социалистической рабочей партии. Через год, в 1962 году, к ней добавилась программа по противодействию деятельности пуэрто-риканских националистов. В 1964 году ФБР начало осуществление в рамках Cointelpro одной из самых известных программ – программы борьбы с деятельностью Ку Клукс Клана, а уже через год ФБР расследовало деятельность черных националистов.

В 1965 году стала набирать силу оппозиция политики Джонсона в Северном Вьетнаме. Наиболее активными противниками войны были американские студенты, объединившиеся в организацию Студенты за Демократическое Общество (Students for a Democratic Society). ФБР с самого начала вело наблюдение за организацией, но когда с 1965 по 1968 год численность организации выросла с десяти до восьмидесяти тысяч человек, ФБР решило использовать против студентов отработанные методики Cointelpro. Программа была названа “Новые левые” и осуществлялась до 1971 года. В рамках программы было проведено 291 операция главным образом по внедрению дезинформаторов с целью подорвать организацию изнутри, срывать проведение митингов и демонстраций.

Первоначально ФБР заносило всех лиц, имевших какое-либо отношение к антивоенному движения в “Индекс безопасности”, но дальше, ввиду вовлечения в движение огромной массы людей, в ФБР в 1967 году решили выделить материалы, относящиеся к “Новым левым” в специальный индекс, получивший название “Индекс подстрекателей” (Rabble Rouser Index), чуть позже был создан еще один учет, названный “Индекс агитаторов” (Agitator Index), а в 1969 году сюда добавился еще “Индекс фотографий ключевых активистов”.

В конце шестидесятых годов отработанные методики Cointelpro были использованы и для решения несколько иных вопросов. Распорядившись 17 марта 1969 года осуществить бомбежки Северного Вьетнама, Никсон обнаружил утечку информации из своей администрации – 9 мая 1969 года в некоторых левых газетах появилась подробная информация, относительно обстоятельств совершения воздушных налетов американской авиацией, хотя операция проводилась в режиме строгой секретности. Никсон решил положить конец фактам утечки информации, для чего обратился к Гуверу, который в качестве единственной действенной меры предложил использовать средства электронного наблюдения и широкий спектр оперативно-технических мероприятий, пояснив, что подобные же советы им давались и всем другим американским президентам.

Тогда Никсон обратился к директору ФБР с устной просьбой установить прослушивающую аппаратуру в жилых и рабочих помещениях некоторых сотрудников президентской администрации. В данном случае Гувер не захотел действовать на основании устного распоряжения президента и обратился за письменным распоряжением к Генеральному Атторнею Митчеллу. Митчелл выдал разрешение, так как по его мнению президент, в случаях, связанных с обеспечением интересов национальной безопасности, имел право давать разрешение на проведение оперативно-технических мероприятий без получения предусмотренной законом судебной санкции. Полученные в результате прослушивания и записи телефонных переговоров магнитные пленки не были зафиксированы в каких-либо учетах ФБР, так как Гувер полагал, что в этом случае ФБР лишь оказывало “техническую помощь” Белому Дому в проведении операции.

Последнюю программу в рамках Cointelpro ФБР проводило против “Черных пантер”, партии африканских радикальных националистов, насчитывавшей три тысячи членов, в 1969 году. Наряду с типичными для Cointelpro силами и средствами в этой программе активно использовались силы подразделений местной полиции.

8 марта 1971 года в территориальное подразделение ФБР в городе Медиа, штат Пенсильвания ворвались члены группы, именовавшие себя “Комиссия граждан по расследованию деятельности ФБР”. В результате вторжения были похищены документы, относившиеся к осуществлявшейся в ФБР с 1956 года программе Cointelpro. Вскоре похищенные документы были опубликованы в журнале “Вин”, руководство которого придерживалось левых взглядов. Опасаясь проведения парламентского расследования деятельности ведомства, 28 апреля 1971 года Гувер прекратил все расследования по программе Cointelpro.

 

2.6. Участие ФБР в противодействии организованной преступности

Бесспорно, основным направлением деятельности американских спецслужб внутри страны в 50-е (и отчасти в 60 годы) была борьба с «мировым коммунистическим движением», под которым подразумевалось не только само это движение, но и огромное количество иных политических течений и процессов, неудобных и нежелательных для официальных американских властей. Но в эти же годы американские спецслужбы начали привлекать к решению и иных важных для государства задач, значимость которых в полной мере будет осознана в США лишь по окончании «холодной войны». Одной из таких задач стала борьба с организованной преступностью.

Успешное использование приемов и методов работы спецслужб, в частности контрразведывательных методов ФБР, в борьбе с мировым коммунистическим движением натолкнуло политическое руководство США на мысль использовать те же самые приемы и методы работы для борьбы с организованной преступностью. Местные полицейские службы уже давно не справлялись с проблемой разрастания влияния преступных синдикатов. Сколотив немалые состояния в первой трети XX века, во времена действия в США «сухого закона», крупнейшие представители преступного сообщества весьма успешно расширяли свое влияние в стране.

Вполне логично, что к вопросу борьбы с организованной преступностью решено было привлечь ФБР с его мощной сетью территориальных отделений и его развитой агентурной сетью. Однако, руководство ФБР и в первую очередь его бессменный на протяжении почти половины столетия руководитель Бюро Джон Эдгар Гувер, крайне неодобрительно относились к перспективе привлечения спецслужб к противодействию организованной преступности. Фактически, Гувер отрицал сам факт существования организованной преступности, придерживаясь выдвинутой в 1933 году Рэйли Купером теорией, согласно которой появление криминальных фигур национального масштаба есть следствие попустительства местных полицейских властей, которые не стремятся пресечь преступную деятельность отдельных лиц до того момента, пока они не совершат федерального преступления и ими вынуждено будет заняться ФБР. По мнению Гувера, проблема национальной преступности сводилась к локальной проблеме полицейских служб отдельных штатов. С точки зрения руководителя ФБР, его ведомство не должно участвовать в этом более, чем предоставляя местным полицейским службам техническую помощь. Другой причиной активного противодействия Гувера попыткам возложить на ФБР ответственность за борьбу с организованной преступностью было нежелание идти на организацию взаимодействия большого количества федеральных служб в рамках решения большой и серьезной проблемы, теряя, тем самым, полный контроль над одной из решаемых его ведомством задач. Гувер же привык в полной степени контролировать всю деятельность подчиненного ему ведомства и неохотно шел на какое-либо взаимодействие.

Тем не менее обстоятельства заставили Гувера пересмотреть свой подход к проблеме организованной преступности, когда 14 ноября 1957 года сержант нью-йоркской полиции Эдгар Л. Кросвелл обнаружил конференцию более чем 60 мафиозных бонз в Апалачине, одном из пригородов Нью-Йорка. Информация была столь существенной, что ответственные государственные структуры, включая министерство юстиции и Конгресс не могли оставить ее без внимания. Возник вопрос, почему Гувер, который всегда кичился своей осведомленностью о происходящих в стране событиях, располагая многочисленными источниками информации, не имел никакого представления о сходках организованной преступности, подобных апалачинской.

После обсуждения проблемы организованной преступности в Конгрессе США, проблему решили поднять на общегосударственный уровень. В 1957 году Комитет Сената по рэкету выдвинул идею о создании общенациональной комиссии по преступности. В ответ на этот призыв министерство юстиции создал Специальную группу по организованной преступности, в состав которой должно было войти и ФБР. Эту Специальную группу министерства юстиции Гувер назвал декоративным органом, призванным лишь имитировать реальную деятельность. Резко негативная реакция Гувера и его активное противодействие работе группы способствовали ее скорому распаду в 1959 году.

Понимая, что остаться в стороне от решения проблемы организованной преступности ФБР больше не сможет и не желая оказаться на вторых ролях, Гувер начал реализовывать в рамках подчиненного ему ведомства альтернативную программу борьбы с организованной преступностью. Вместо того, чтобы организовывать взаимодействие со вновь созданным подразделением министерства юстиции, Гувер разослал распоряжения во все территориальные подразделения ФБР с предписанием составить список из десяти наиболее авторитетных фигур местного преступного мира, в отношении которых начали проводить активные оперативно-технические мероприятия. Внимание к ним со стороны крупнейшего полицейского и контрразведывательного ведомства США напугало криминальных боссов. Большинство из них предпочло затихнуть и несколько уменьшить масштабы своей противоправной деятельности. Некоторое снижение активности преступного мира было воспринято общественностью как очевидные успехи, достигнутые ФБР в борьбе с организованной преступностью.

Выбранный Гувером метод борьбы с организованной преступностью очевидно доказывает, что к концу пятидесятых годов XX века Гувер не осознал важности этого направления деятельности спецслужб. О несерьезном и поверхностном отношении главы ФБР к организованной преступности свидетельствует и тот факт, что, например, в нью-йоркском отделении ФБР борьбой с коммунистической угрозой занималось 400 сотрудников, в то время как с организованной преступностью боролись лишь четверо.

В 1960 году новым президентом Соединенных Штатов стал Джон Кеннеди. Исходя из предвыборных заявлений нового президента и учитывая значительное расхождение во взглядах между директором ФБР и новым президентом, многие предрекали Гуверу неминуемую отставку. Еще больше увеличилась эта уверенность после того, как Кеннеди назначил новым Генеральным Атторнеем своего брата Роберта, не скрывавшего своего более чем сдержанного отношения к Гуверу. Вопреки ожиданиям, через два дня после инаугурации Кеннеди обратился к Гуверу с просьбой продолжить исполнение обязанностей директора ФБР. Предполагается, что подобный шаг стал вынужденной уступкой молодого президента, выигравшего выборы с минимальным перевесом в 120 тысяч голосов при 68 миллионах избирателей.

После избрания Джона Кеннеди Президентом Соединенных Штатов было принято решение активизировать работу по противодействию организованной преступности. Новая администрация планировала развернуть для борьбы с воротилами преступного мира широкую кампанию. В сентябре 1961 года Конгресс, с учетом рекомендаций администрации президента и министерства юстиции, принял ряд законов, направленных на борьбу с организованной преступностью. В рамках министерства юстиции его новый глава Роберт Кеннеди, ввиду достаточно прохладного отношения Гувера к вопросу организованной преступности, решил возложить основные обязанности в этой сфере на созданный в Управлении криминальных расследований отдел по Организованной преступности и рэкету.

В начале шестидесятых годов по инициативе Джона Кеннеди был учрежден Комитет по подростковой преступности при Президенте. Создание комитета означало реализацию проповедуемой Кеннеди так называемой “теории возможностей”, которую в 1960 году в своей работе “Преступление и возможность” выдвинул Ллойд Охлин. Эта теория объясняла преступность как результат социальных барьеров, отражавших притязания низших классов достигнуть уровня среднего класса.. Поэтому главный путь борьбы с преступностью – реализация широких социальных программ помощи бедным.

Надо отметить, что директор ФБР Гувер был сторонником совсем других взглядов на феномен преступности. По мнению Гувера преступность являлась результатом “моральных недостатков” части беднейших слоев, а преступление директор ФБР рассматривал как неуправляемую попытку бедноты (главным образом цветного населения) найти путь в средний класс или, по крайней мере, достигнуть материального положения среднего класса. Таким образом, для Гувера преступность была покушением на средний класс и его ценности и, следовательно, борьба с преступностью – главная задача его ведомства.

Гувер изменил свое отношение к организованной преступности лишь в середине шестидесятых годов после принятия Конгрессом ряда законов, направленных на борьбу с рэкетом и организованной преступностью. Директор Бюро решил сделать борьбу с организованной преступностью одним из приоритетных направлений в деятельности ведомства. Внутри ФБР ответственность за борьбу с ней была возложена на Управление специальных расследований. После принятия Конгрессом в 1970 году Закона о контроле над организованной преступностью, борьба с организованной преступностью уже на постоянной основе стала одним из приоритетных направлений деятельности ФБР.

 

3.1. Создание Агентства национальной безопасности

В 50 и 60-е годы XX века США продолжила наращивать потенциал своей разведывательной системы, основы которой были заложены Законом о национальной безопасности 1947 года. Основным приоритетом развития разведывательной деятельности США в этот период становится развитие различных направлений деятельности технической разведки. Повышенное внимание к технической разведке отразилось и на организационной структуре американской разведки.

В начале пятидесятых годов в системе американских разведывательных служб появилось новое ведомство, специализирующееся на добывании разведывательной информации на каналах связи и каналах передачи информации – Агентство национальной безопасности США. Вопрос о централизации разведывательной деятельности на каналах связи на национальном уровне в США впервые был поднят президентом Трумэном в декабре 1951 года. По распоряжению Трумэна госсекретарем и министром обороны США был учрежден специальный комитет, который возглавил видный адвокат из Нью-Йорка Джордж Браунелл (George Brownell). Комитет Браунелла закончил свою работу к июню 1952 года и его рекомендации сводились к тому, что США необходима объединенная служба, которая бы осуществляла разведку на каналах связи в общенациональных интересах. По мнению Комитета Браунелла, подобная служба должна была быть подчинена министру обороны США.

На основании выводов, представленных Комитетом Браунелла, президент Трумэн 24 октября 1952 года издал секретный меморандум, в соответствии с которым министр обороны США был определен в качестве высшего должностного лица, отвечающего в рамках федерального правительства за вопросы технической разведки и безопасность каналов правительственной связи. Меморандум также указывал на необходимость создания нового национального ведомства, осуществляющего разведку на каналах связи. В целях детализации положений президентской директивы была издана секретная директива Совета национальной безопасности № 9 от 29 декабря 1952 года, которая уточняла статус цели и задачи, организационную структуру и порядок финансирования вновь создаваемой службы.

На АНБ были возложены рассредоточенные до этого между разведывательными службами военных министерств и ЦРУ обязанности по проведению технической разведки. Агентство получило статус общенациональной службы и было подчинено непосредственно министру обороны США. Наряду с вновь созданным АНБ, разведывательные службы, ведущие разведку на каналах связи, остались и в составе отдельных военных министерств. Для большей централизации разведки на каналах связи за АНБ было закреплено право контролировать деятельность Агентства безопасности сухопутных сил (Army Security Agency), Командование группы безопасности военно-морских сил (Naval Security Group Command) и Служба безопасности военно-воздушных сил (Air Force Security Service). В 1971 году все три службы разведки на каналах связи отдельных военных министерств были объединены в составе Центральной службы безопасности (Central Security Service), главой которой по должности является директор АНБ.

До 1958 года АНБ осуществляло свою деятельность, руководствуясь, главным образом президентским меморандумом 1952 года, а также общими указаниями президента, Совета национальной безопасности и главы министерства обороны. В законодательном порядке права и обязанности Агентства национальной безопасности, порядок руководства деятельностью ведомства со стороны министерства обороны были определены Законом об Агентстве национальной безопасности 1959 года.

 

3.2. Усиление роли ЦРУ

После прихода в Белый Дом Дуайта Эзенхауэра происходит дальнейшее наращивание не только военного, но и разведывательного потенциала США. Именно Эйзенхауэр в ноябре 1959 года в торжественной обстановке закладывает первый камень в здание будущей штаб-квартиры ЦРУ в Лэнгли. Он же санкционирует и глобальные программы в области технической разведки, направленные против Советского Союза. Стремительно наращивая расходы на разведку, Эйзенхауэр ссылается на внешние обстоятельства, вынуждающие руководство США к подобному шагу. По его мнению не США, а СССР стремится к мировому господству, а Соединенные Штаты лишь "невинная жертва" вынужденная защищаться доступными ей для этого средствами. Не последнюю роль в подобной "защите" Эйзенхауэр отводит американской разведке.

В пятидесятые годы XX века Центральное разведывательное управление еще более укрепило свои позиции в разведывательном сообществе США. В результате успешной аналитической работы в период корейской войны ЦРУ утвердилось не только как ведущее аналитическое подразделение в системе американской разведки, но и как ключевой орган политической разведки. Укрепились полномочия ЦРУ и в сфере проведения тайных операций. Совет национальной безопасности секретными директивами № 5412 от 15 марта 1954 года, № 5412/1 от 12 марта 1955 года и № 5412/2 от 28 декабря 1955 года подтвердил закрепленные директивой № 10/2 1948 года полномочия ЦРУ по проведению тайных операций.

Подчеркивая важность и значимость работы ЦРУ, в своем письме директору центральной разведки Аллену Даллесу, президент Эйзенхауэр писал: "Я желаю Вам и Вашим коллегам в Центральном разведывательном управлении успехов в вашей чрезвычайно важной работе, которую вы делаете для нашей страны… Я знаю, что все сотрудники ЦРУ будут продолжать делать все от них зависящее для всех нас".

При Эйзенхауэре ЦРУ реально становится ведущей разведывательной службой США и практически монополизирует такие направления разведывательной деятельности, как политическая разведка и осуществление тайных операций. Из ведомства с доминирующей информационно-аналитической функцией ЦРУ превращается в грозное тайное орудие главы Белого Дома, все чаще на ЦРУ возлагается проведение "особых" миссий за пределами Соединенных Штатов.

По прежнему пристальное внимание деятельности разведывательного сообщества уделял американский Конгресс. В 1954 году была воссоздана Комиссия по организации исполнительной ветви власти (The Commission on Organization of the Executive Branch of the Government), которую возглавил все тот же Герберт Гувер. Эта вторая комиссия Гувера, по примеру первой, сформировала в своих рамках подкомиссию по вопросам разведки, которую возглавил генерал Марк Кларк.

В своем отчете в 1955 году комиссия Гувера впервые в официальном документе упоминает название “разведывательное сообщество США” и определяет входящие в его состав ведомства: Центральное разведывательное управление, Агентство национальной безопасности, Федеральное бюро расследований, Государственный департамент, министерство сухопутных сил, военно-морское и военно-воздушное министерства, а также Комиссия по атомной энергии.

Закончив свою работу, вторая комиссия Гувера выработала ряд рекомендаций, призванных улучшить работу разведывательного сообщества. В частности, основываясь на материалах подкомиссии Кларка, было рекомендовано директору центральной разведки учредить в своем аппарате должность начальника штаба, в обязанности которого входил бы оперативный контроль деятельности ЦРУ. Помимо этого, подкомиссия Кларка рекомендовала произвести структурную реорганизацию Центрального разведывательного управления.

Подчеркивая возрастающее внимание президентской администрации к деятельности разведки, в 1956 году президент Эйзенхауэр учредил Комитет консультантов при президенте по вопросам внешней разведывательной деятельности (Presidential Board on Consultants on Foreign Intelligence Activities), который позже был переименован президентом Кеннеди в Консультативный комитет по вопросам внешней разведки при президенте (President’s Foreign Intelligence Advisory Board).

В полном соответствии с положениями Закона о национальной безопасности 1947 года при Эйзенхауэре ключевым органом управления и координации разведывательной деятельности являлся Совет национальной безопасности США. Президент требовал регулярного проведения заседаний СНБ и, как правило, участвовал в них лично. С 1953 по 1960 годы было проведено около 350 заседаний СНБ, более 300 из них – с участием самого Эйзенхауэра. Именно в этот период были приняты многие важные директивы СНБ, фактически сформировавшие сферу полномочий ЦРУ, других разведывательных служб.

 

3.3. Новые разведывательные службы министерства обороны

В августе 1961 года в структуре министерства обороны было образовано Разведывательное управление министерства обороны (Defense Intelligence Agency). Новое ведомство было призвано консолидировать деятельность разведывательных служб Военного, Военно-морского и Военно-воздушного министерств. Наряду с вопросами организации сотрудничества военно-разведывательных служб, на новое ведомство были возложены аналитические функции. Однако при этом были сохранены аналитические подразделения и в разведывательных службах отдельных военных министерств.

РУМО призвано было обслуживать потребности в разведывательной информации главы министерства обороны и его штаба, а также потребности Объединенного комитета начальников штабов. В 1964 году на Разведывательное управление была возложена ответственность за развитие системы американских военных атташе при иностранных посольствах Соединенных Штатов. Новые полномочия значительно расширили возможности РУМО по сбору и добыванию разведывательной информации.

Министерству обороны наряду с созданием в его рамках новых разведывательных служб, удалось сохранить и уже существовавшую разведывательную структуру военного, военно-морского и военно-воздушного министерства как на уровне самих министерств, так и на уровне воинских соединений. На лицо был значительный рост потенциала разведывательных служб министерства обороны, наделенных широким спектром полномочий как в сфере технической, так и в сфере агентурной разведки.

К началу 60-х годов США озаботились развитием еще одного направления деятельности технической разведки – аэрокосмической разведки. Созданию нового разведывательного ведомства предшествовала достаточно напряженная закулисная борьба между представителями различных государственных структур, намеривавшихся принять участие в реализации космической разведывательной программы. Наиболее активно свои интересы в этом вопросе отстаивали ЦРУ, министерство военно-морского флота и министерство военно-воздушных сил. Не случайно, поэтому, при учреждении Национального управления воздушно-космической разведки СНБ особо акцентировал внимание на необходимости учитывать в работе вновь создаваемой разведывательной службы как интересы военных, так и интересы гражданских разведок.

В начале июня 1960 года президент Эйзенхауэр поручил министру обороны США Гейтсу подготовить рекомендации относительно перспектив развития космической разведки США. Причиной столь пристального внимания американского президента к проблемам космической разведки стал небезызвестный инцидент с пилотом американского разведывательного самолета U-2, сбитого над территорией СССР 1 мая 1960 года. Во исполнение поручения президента министр обороны сформировал специальную группу, которую возглавил заместитель военно-воздушного министра Джозеф Чарик (Joseph Charyk). 25 августа 1960 года группа представила свои выводы Совету национальной безопасности, указав на необходимость создания специализированного ведомства, занимающегося вопросами космической разведки. В этот же день СНБ принял решение об учреждении Национального управления воздушно-космической разведки (National Reconnaissance Office).

Примечательно, что на долгие десятилетия именно Национальное управление воздушно-космической разведки станет одной из самых засекреченных разведывательных служб США. Не только вопросы деятельности, но и само название новой разведывательной службы долгое время будет упоминаться ни в одном открытом документе. Несмотря на свой статус члена разведывательного сообщества США с момента своего создания, даже в исполнительных приказах президентов по вопросам разведывательной деятельности и других нормативных документах, закрепляющих статус разведывательного сообщества США, до 1992 года Национальное управление воздушно-космической разведки фигурировать не будет.

Национальное управление воздушно-космической разведки создавалось на базе подразделений ЦРУ и военно-воздушных сил США. Достаточно активно в создании космической разведки участвовали военно-морское ведомство США и АНБ. К 1961 году военные и ЦРУ достигли соглашения, согласно которому управление совместной космической разведывательной программой должно осуществляться специально учрежденной централизованной административной службой, руководитель которой должен быть подчинен министру обороны США. Функции ЦРУ и военно-воздушного министерства в совместном проекте были распределены следующим образом: ЦРУ отвечало за научные разработки, исследовательские работы, заключение контрактов с подрядчиками и обеспечение безопасности программы; военно-воздушное министерство обеспечивало решение вопросов, связанных непосредственно с выведением разведывательных систем на околоземную орбиту, подготовкой наземных стартовых комплексов, обеспечением контроля и управления уже выведенными на околоземную орбиту разведывательными аппаратами. Следует отметить, что занимаясь выведением на орбиту разведывательных спутников, само Национальное управление воздушно-космической разведки не имеет какого-либо отношения к добываемой этими спутниками информации. Первичными потребителями разведывательной информации, получаемой при помощи космических разведывательных систем традиционно выступали другие службы, большинство которых находилось в структуре министерства обороны.

 

3.4. Основные направления разведывательной деятельности

Научно-технический прогресс и стремительно растущий потенциал технической разведки в первые десятилетия после окончания Второй мировой войны существенно изменили направление эволюции разведывательной деятельности США. Не отказываясь от традиционных видов разведывательной деятельности и даже постепенно увеличивая бюджетные расходы на такие традиционные виды деятельности разведки как агентурная разведка или добывание информации из открытых источников, Соединенные Штаты начали стремительно наращивать потенциал разведывательных служб, добывающих информацию при помощи технических видов разведывательной деятельности. Уже к 70-м годам XX века затраты США на космическую разведку или разведку на каналах связи и каналах передачи информации стали превышать расходы государства на традиционные виды деятельности разведки.

В зависимости от способа при помощи которого добывается разведывательная информация, к началу 60-х годов XX века окончательно оформились характерные и для современной разведки США четыре основных направления разведывательной деятельности:

1. разведывательная деятельность, осуществляемая при помощи физических лиц;

2. разведывательная деятельность на каналах связи и каналах передачи информации;

3. аэрокосмическая разведка;

4. научно-техническая разведка.

Под разведкой с использованием "человеческого фактора» – (Human Intelligence или HUMINT), в США обычно подразумевается деятельность разведки, основанная на получение разведывательной информации от физических лиц. В рамках "Human Intelligence" в США часто выделяют два самостоятельных вида разведывательной деятельности: разведку с использованием открытых источников (Open Source Intelligence или OSINT) и агентурную разведку (Clandestine Human Intelligence). При этом, однако, следует отметить, что четкого представления о том, каким образом следует определять границы разведки с использованием «человеческого фактора» в Соединенных Штатах до сих пор не сформировалось. Поэтому в различных правовых и политических документах используют самые различные трактовки термина "Human Intelligence".

Как правило, "разведку с использованием человеческого фактора" в США определяют как деятельность, связанную с добываем разведывательной информации от лиц, сознательно и тайно сотрудничающих с разведкой (агентурную разведку), а также деятельность, основывающуюся на сборе разведывательной информации из открытых источников. Однако, в ряде случаев можно встретить более узкие (даже сводящие "HUMINT" лишь к агентурной разведке) или более широкие трактовки термина "Human Intelligence". Например, Оперативный директорат ЦРУ (CIA's Directorate of Operations) относит к "HUMINT" не только ту информацию, которая была приобретена разведкой при помощи физических лиц, но и разведывательную информацию, добываемую при помощи ряда традиционных средств технической разведки.

Еще неоднозначнее трактуется термин "Human Intelligence" парламентско-правительственной комиссией по исследованию роли и потенциала разведывательного сообщества (более известной как Комиссия Аспина-Брауна). В одном из приложений к итоговому отчету комиссии за рамки "разведки с использованием человеческого фактора" фактически была выведена разведывательная деятельность, связанная со сбором информации из открытых источников. Однако, в разделе "Военная разведка" говорится как раз о том, что органы военной разведки, осуществляя "разведку с использованием человеческого фактора", ведут помимо прочего сбор разведывательной информации из открытых источников через систему военных атташе.

В последние годы в официальных документах разведывательного сообщества США вновь все чаще разведка с использованием открытых источников "Open Source Intelligence" выделяется как самостоятельный вид разведывательной деятельности с той аргументацией, что значительная часть разведывательной информации США собирается именно при помощи разведки из открытых источников. При этом конечно же, не отрицается, что по своей природе сбор разведывательной информации из открытых источников это разновидность разведывательной деятельности с использованием человеческого фактора.

Основными ведомствами, осуществляющими в разведывательном сообществе "разведку с использованием человеческого фактора", являются Центральное разведывательное управление и Служба агентурной разведки министерства обороны (Defense Human Intelligence Service), подчиненная РУМО.

Разведка на каналах связи и каналах передачи информации (Signal Intelligence) предполагает перехват информации, передаваемой по линиям связи и линиям передачи данных, использующих как средства проводной связи, так различные трансляционные станции, работающие в различных диапазонах электромагнитных излучений. Ведущим ведомством, осуществляющим разведку на каналах связи и каналах передачи информации, является Агентство национальной безопасности США. Помимо АНБ, разведывательную деятельность на каналах связи и каналах передачи информации осуществляют ЦРУ, ФБР и разведывательные службы министерств сухопутных сил, военно-морского флота и военно-воздушных сил. Совокупность разведывательных органов, осуществляющих разведывательную деятельность на информационных каналах, образует так называемую Систему разведки на каналах связи и каналах передачи информации Соединенных Штатов (United States Signal Intelligence System).

Аэрокосмическая разведка (Geospatial Intelligence) в США – это разведывательная деятельность, направленная на получение фотографических изображений различных участков земной поверхности (оптических, радарных или ультрафиолетовых) при помощи систем наземного, воздушного или космического базирования. Координацию аэрокосмической разведки в рамках разведывательного сообщества осуществляет Национальное управление космической разведки, являющееся ведущим органом Соединенных Штатов по ведению аэрокосмической разведки. Основными потребителями информации, получаемой аэрокосмической разведкой, выступают разведывательное сообщество США, министерство обороны США, СНБ, другие федеральные министерства и ведомства.

Под научно-технической разведкой (Measurement and Signature Intelligence) подразумевается разведка, основанная на сборе информации о различных физических явлениях и процессах, которые характеризуют некоторые события, такие как осуществление ядерного взрыва. Подобная информация может собираться как стационарными станциями, расположенными на территории США или на территориях союзных государств, так и при помощи мобильных технических средств непосредственно на территории государства, в отношении которого проводится разведывательная деятельность. Основными ведомствами, осуществляющими научно-техническую разведку, выступают Разведывательное управление министерства обороны и разведывательные службы министерств сухопутных сил, военно-воздушных сил и военно-морского флота. Общее управление научно-технической разведкой в рамках разведывательного сообщества осуществляет Центральная служба научно-технической разведки РУМО (Defense Intelligence Agency's Central Measurement and Signature Intelligence Office). В рамках разведывательного сообщества Центральная служба научно-технической разведки определяет задачи всех подразделений, осуществляющих научно-техническую разведку и следит за соответствием решаемых задач общенациональным потребностям в данных научно-технической разведки.

 

3.5. Американская разведка при Дж. Кеннеди

Фундаментальными и основополагающими причинами, определяющими развитие системы разведывательных служб государства (и осуществляемой этими службами разведывательной деятельности) бесспорно являются закономерности эволюции самого государства: уровень развития его экономической и политической системы, его место во внешнеполитических процессах, протекающих в мире, степень и обоснованность его претензий на глобальное или региональное лидерство, научно-технический прогресс и возможности использования его достижений в практической разведывательной деятельности. Тем не менее, определенное воздействие на динамику и приоритеты развития разведывательной деятельности могут оказывать и субъективные по свое природе факторы, например, факторы, связанные с персональным отношением к разведывательной деятельности высших должностных лиц государства.

Именно таким частным фактором, замедляющим или ускоряющем темпы развития разведывательной деятельности (но ни в коем случае не меняющем поступательный вектор развития разведки) выступает в США субъективное отношение американских президентов к разведке и к тем задачам, которые разведка должна решать в государстве. Так, смена в 1961 году в Белом Доме администрации президента Эйзенхауэра на администрацию Джона Кеннеди стало фактором, в определенной мере замедлившим темпы развития разведывательной деятельности в США.

Кеннеди не отрицал важность и значимость разведывательных служб и осуществляемой ими деятельности, однако, его несколько тяготила то исключительно привилегированное положение, в котором находились разведывательные службы, и в первую очередь ЦРУ, в период пребывания в Белом Доме Дуайта Эйзенхауэра. Настороженному отношению 35-го президента США к разведывательным службам способствовали громкие международные скандалы, в которых самым непосредственным образом оказалась замешана американская разведка. Классическим примером неудачной работы разведки стал провал организованного ЦРУ в 1961 году вторжения на Кубу. Неудача ЦРУ способствовала усилению позиций военно-разведывательных ведомств в разведывательном сообществе и чуть было не стала поводом для передачи Пентагону исключительного права проводить "полувоенные" тайные операции.

Принимая во внимание усилившиеся позиции в разведывательном сообществе военных разведывательных служб, в июле 1961 года Консультативный комитет по вопросам внешней разведки при президенте выступил с инициативой вывести ЦРУ из под руководства директора центральной разведки, поставив директора во главе Службы координации при Белом доме. Президент Кеннеди не поддержал предложения комитета, однако в январе 1962 года в письме, адресованном директору центральной разведки предложил ему переложить на своего первого заместителя значительную часть обязанностей по управлению ЦРУ, с тем, чтобы уделять больше внимания своим первоочередным обязанностям по координации деятельности разведывательного сообщества.

Следуя указаниям президента, директор центральной разведки Джон Маккоун учредил в октябре 1963 году Службу оценки национальных разведывательных программ (National Intelligence Programs Evaluation Staff), в задачи которой входили оценка и пересмотр программ разведывательного сообщества, а также контроль за эффективностью расходования средств на эти программы.

Особое недовольство у президента Кеннеди вызывала крайне неэффективная работа американской разведки во Вьетнаме. В том момент, когда политическому руководству Соединенных Штатов как никогда была необходима точная и своевременна разведывательная информация, ни ЦРУ, ни другие разведывательные службы не смогли ее предоставить. Более того, завышенные оценки перспектив военной операции во Вьетнаме, представленные президенту аналитиками из ЦРУ, сыграли не последнюю роль при утверждении планов заведомо бесперспективной военной агрессии.

Сам Кеннеди, все же, не склонен был преувеличивать роль ЦРУ в принятии политических решений. Отвечая на вопросы журналистов на пресс-конференции 9 января 1963 года, президент следующим образом комментировал неудачи американских войск в Южном Вьетнаме и степень вины в этом Центрального разведывательного управления: "…На протяжении последних двух месяцев мы работали в тесном контакте с Советом национальной безопасности, пытаясь решить проблемы, с которыми мы столкнулись в Южном Вьетнаме… и я хотел бы отметить, что ЦРУ не занималось чем-то иным, кроме обеспечения разведывательной поддержки политических решений. ЦРУ не определяет политику; оно пытается действовать лишь в тех сферах, где оно компетентно и обладает соответствующими полномочиями … Я могу лишь твердо заверить вас, что ЦРУ не осуществляло независимых шагов, а действовало под пристальным контролем директора центральной разведки, в сотрудничестве с СНБ и на основе инструкций Совета".

 

3.6. Разведка и контрразведка в период президентства Л. Джонсона

Ставший президентом в ноябре 1963 года, после убийства Джона Кеннеди, Линдон Джонсон, основное свое внимание стремился сосредоточить на внутренней политике. Однако ситуация в мире не позволила Джонсону полностью посвятить себя внутриполитическим вопросам. Ему пришлось решать ряд серьезных проблем и в сфере внешней политики, многие из которых были унаследованы им от его предшественника. Самой серьезной проблемой стала продолжающаяся война во Вьетнаме, которая сопровождалась массовыми антивоенными выступлениями в самих Соединенных Штатах. Среди других проблем – вторжение США в 1965 году в Доминиканскую республику и семидневная арабо-израильская война в июне 1967 года. Во всех этих событиях далеко не последнюю роль сыграла американская разведка.

При Джонсоне продолжилось укрепление структур разведывательного сообщества, рос бюджет американской разведки. По-прежнему основным противником разведывательных служб США оставался Советский Союз и государства Восточной Европы, а главной "ударной силой" американской разведки – Центральное разведывательное управление. Джонсон не только делает все возможное для укрепления разведывательных служб, но и совершенно открыто и безапелляционно заявляет, что "… американская разведка, бесспорно, должна быть лучшей в мире".

Весьма положительно перемены в Белом доме воспринял и бессменный руководитель ФБР Джон Эдгар Гувер, которого многие подозревали в причастности к смерти Кеннеди. В администрации Кеннеди было хорошо известно намерение президента отправить Гувера по достижении им предельного для государственного служащего семидесятилетнего возраста в отставку. Все, также, хорошо знали насколько натянутые, а подчас даже враждебные отношения Гувера и президента. В дополнение к этим фактам Комиссия Уоррена обнаружила, что убийца президента Ли Харвей Освальд уже попадал в поле зрения ФБР, но его имя не было занесено ни в один из ведущихся в ФБР учетов. Тем не менее, подозрения не были подтверждены документальными свидетельствами причастности ФБР, либо его руководитель к убийству президента.

Но новым американским президентом стал Линдон Джонсон, один из старейших и лучших друзей Гувера. Сразу после процедуры инаугурации новый президент принял решение в исключительном порядке продлить полномочия Джона Гувера. Буквально по этому поводу глава Белого Дома сказал следующее: “…Эдгар, закон говорит, что ты должен уйти на пенсию в следующем январе, когда ты достигнешь своего семидесятилетия… Но нация не может позволить себе потерять тебя. Поэтому на основании власти, вверенной мне как президенту Соединенных Штатов, я подписал сегодня исполнительный приказ, который делает для тебя исключение из общего правила на неустановленный период времени”.

Президент Джонсон использовал свои дружеские отношения с директором ФБР для решения при помощи ведомства задач, не входящих в компетенцию ФБР. Личные отношения Гувера и Джонсона позволяли президенту использовать ФБР в обход министерства юстиции и без соблюдения юридических формальностей в целях, выходящих за рамки компетенции ФБР и связанных с нарушением федерального законодательства. Уже в первый год президентства Джонсона ФБР осуществляло негласное противодействие организаторам демонстраций против Джонсона. Перед новыми выборами президента ФБР собирало для Джонсона информацию о других кандидатах на пост президента и проводимой ими кампании, например о кампании кандидата от республиканцев Барри Голдмайера на президентских выборах 1968 года.

Гувер также обеспечивал Джонсона разведывательной информацией, так как Джонсон более доверял Гуверу и ФБР, нежели ЦРУ. Так, в 1964 году Джонсон рекомендовал Гуверу организовать разведку в Доминиканской Республике и просил Гувера рекомендовать кандидата для назначения на должность посла США в этом государстве. Результатом президентства Джонсона для ФБР стал значительный рост числа сотрудников ведомства с 6000 до почти 7000 человек и укрепление личных позиций Гувера как в ФБР так и в американском политическом истэблишменте.

Однако к концу шестидесятых годов в настроениях Гувера относительно допустимости использования ФБР в иных, нежели определенные законом целях произошли существенные перемены, в особенности это отразилось в более осторожном подходе к возможности использования оперативно-технических мероприятий при проведении операций. Когда в 1965 году Генеральный Атторней Катценбах потребовал, чтобы Гувер брал у него разрешение на проведение оперативно-технических мероприятий, равно как и на их продление по истечении шести месяцев, Гувер счел эту меру недостаточной. Он собственным решением значительно ограничил возможности использования оперативно-технических средств и 14 сентября 1965 запретил без соответствующей судебной осуществлять прослушивание телефонных переговоров. Интуиция не обманула Гувера и на этот раз – принятый несколько позже, в 1968 году Закон о контроле над преступностью установил обязательную судебную санкцию на прослушивание телефонных переговоров.

Отрицательно относился Гувер в конце шестидесятых и к предложениям по расширению компетенции его ведомства. Так, когда в 1964 году Конгресс предложил создать в составе ФБР управление по контролю за наркотиками, директор ФБР сделал все от него зависящее, чтобы заставить Конгресс отказаться от этого предложения.

 

4.1. Доклад Шлезингера

Семидесятые годы в значительной мере стали переломным этапом для развития разведывательной деятельности США. Предшествующий исторический период ознаменовался быстрым ростом расходов США на разведку и привел к существенному наращиванию потенциала разведывательного сообщества США. Традиционно, относясь к разведывательной деятельности как к особому виду государственной деятельности, осуществляемом преимущественно тайно, в небольших масштабах, и не привлекающем внимания широких кругов общественности к возможным нарушениям гражданских прав и свобод, Соединенные Штаты до конца 60-х годов XX века не стремились устанавливать для своих разведывательных служб какие-либо законодательные ограничения.

Подобное нежелание замечать очевидную проблему отсутствия законодательных стандартов, регламентирующих деятельность разведывательных служб, стало причиной ряда громких скандалов, связанных с незаконной деятельностью отдельных ведомств, входящих в разведывательное сообщество США. В дальнейшем, во второй половине 70-х годов, именно эти скандалы и разоблачения разведки привели к созданию эффективного механизма государственного контроля за разведывательной деятельностью (в частности были созданы разведывательные комитеты в обеих палатах Конгресса США). Другим следствием этих скандалов и разоблачений стало формирование в конце 70-х годов прошлого века первых законодательных стандартов, призванных ограничить всесилие разведки жесткими законодательными рамками и защитить права и свободы граждан Соединенных Штатов.

Начало 70-х годов XX века в истории американской разведки самым непосредственным образом связано с фигурой Ричарда М. Никсона. Еще будучи вице-президентом в администрации Джонсона, Никсон с определенным недоверием относился к разведывательному сообществу и к ЦРУ. Однако, после прихода в Белый Дом в качестве президента, его взгляды на разведку достаточно быстро переменились.

В самом начале 70-х президентом Никсоном была предпринята попытка реорганизации разведывательного сообщества. В декабре 1970 года президент поручил заместителю директора Административно-бюджетного управления Джеймсу Шлезингеру подготовить рекомендации относительно возможной реорганизации структуры сообщества и выработать рекомендации по ее улучшению, а также рекомендации по совершенствованию законодательной основы деятельности спецслужб. Причины неудовлетворенности президента работой разведывательного сообщества заключались в промахах, допущенных американской разведкой в Юго-восточной Азии – во время проведения операций во Вьетнаме и Лаосе, а также в том, что все большее число должностных лиц президентской администрации высказывали сомнения относительно эффективности работы разведки по сбору и добыванию разведывательной информации о советском стратегическом ядерном потенциале. Работу по подготовке отчета возглавил заместитель директора Административно-бюджетного управления и будущий директор ЦРУ Джеймс Р. Шлезингер. Отчет Административно-бюджетного управления был представлен президенту в марте 1971 года и более известен как отчет Шлезингера.

В докладе подчеркивалось, что разведывательное сообщество значительно выросло в размере и в еще большей пропорции возрос его бюджет. Однако подобный рост количественных факторов не привел к росту количества и качества разведывательного продукта. Шлезингер пришел к выводу, что система сбора и добывания разведывательной информации в сообществе крайне непродуктивна. Разведывательные службы дублируют друг друга, отдельные направления разведывательной деятельности разорваны и рассредоточены по разным ведомствам, при проведении разведывательной деятельности наблюдается ненужная конкуренция, часто берут верх не государственные, а узковедомственные интересы, наблюдаются не оправданные реальными потребностями попытки раздувания штата в отдельных разведывательных службах.

Несовершенна система распределения бюджетных ресурсов между членами разведывательного сообщества. В отчете также обращалось внимание на неудовлетворительное формулирование своих разведывательных потребностей политическим руководством страны, руководителями федеральных министерств и ведомств. По причине существования вышеуказанных проблем, считал Шлезингер, стоимость проводимых разведкой операций оказывается неоправданно высокой, а качество получаемых на выходе итоговых аналитических отчетов крайне низким.

Причину подобного состояния дел в разведывательном сообществе Шлезингер видел в отсутствии централизованной системы управления разведкой и ограниченности полномочий директора центральной разведки, ввиду чего оказывается практически невозможным осуществление централизованного планирования и распределения бюджетных средств между отдельными разведывательными службами. Для решения этих проблем Шлезингер предложил учредить должность Директора национальной разведки с полномочиями, более широкими, чем у директора центральной разведки. Кроме этого было предложено учредить должность Координатора национальной разведки, который будет в качестве представителя президента осуществлять на постоянной основе контроль за деятельностью разведки и обеспечивать более активное представительство интересов президента в разведывательных вопросах.

Шлезингер призвал президента Никсона провести незамедлительную структурную реформу разведывательного сообщества, усилив полномочия и меру ответственности главы разведывательного сообщества за деятельность членов сообщества. Примечательно, что именно в докладе Шлезингера впервые был поставлен вопрос о возможном учреждении должности директора национальной разведки, который бы выступал не только в роли координатора разведывательной деятельности США, но и был бы наделен полномочиями распоряжаться бюджетом разведывательного сообщества, и правом непосредственно направлять деятельность членов разведывательного сообщества. Именно идея директора национальной разведки как руководителя разведывательного сообщества будет реализована (в несколько ином варианте) через 30 с лишним лет в результате разведывательной реформы 2004 года.

Ознакомившись с рекомендациями доклада Шлезингера, в ноябре 1971 года президент Никсон издал секретный меморандум по реформированию организационной структуры разведывательного сообщества. В ней на директора центральной разведки были возложены обязанности планирования, оценки и контроля всех разведывательных программ и всей разведывательной деятельности сообщества. В марте 1972 года, реализуя на практике предписания меморандума, директор центральной разведки создает аппарат разведсообщества, призванный оказывать ему помощь в осуществлении планирования, оценки и контроля деятельности разведсообщества.

Меморандум президента внес изменения и в функции некоторых иных государственных органов. В частности, он возложил на вновь учрежденный Разведывательный комитет Совета национальной безопасности (National Security Council Intelligence Committee) обязанность оказывать помощь директору центральной разведки. Разведывательный комитет СНБ, который включал в себя Генерального Атторнея, заместителя госсекретаря, заместителя министра обороны, председателя комитета начальников штабов и директора центральной разведки, был уполномочен координировать и контролировать разведывательную деятельность членов разведсообщества. Помимо этого на основании президентской директивы был создан Консультативный комитет по разведывательным ресурсам (Intelligence Resources Advisory Committee), в который вошли представители от Госдепартамента, министерства обороны, Административно-бюджетного управления и ЦРУ. Комитет был призван консультировать директора центральной разведки по вопросу распределения объединенного разведывательного бюджета.

 

4.2. Парламентская Комиссия Мёрфи

Несмотря на то, что 70-е годы XX века станут для американской разведки эпохой разоблачений и скандалов, самое начало десятилетия совсем не предвещало той бури, которая накроет американские спецслужбы в середине и во второй половине 70-х. Первая парламентская комиссия, так называемая «Комиссия по организации правительства в сфере осуществления внешней политики», созданная Конгрессом 13 июля 1972 года на основании Закона о полномочиях в сфере международных отношений на 1973 год, более чем лояльно оценила деятельность разведывательных служб США, ограничившись лишь некоторыми общими рекомендациями, которые по ее мнению должны были повысить эффективность разведывательной работы в США.

Возглавил комиссию бывший заместитель государственного секретаря Роберт Д. Мёрфи. Несмотря название комиссии, из которого следовало, что она должна заниматься всем спектром вопросов внешней политики, основное внимание комиссия уделила внешнеполитическим аспектам обеспечения национальной безопасности США, а также деятельности государственных органов, отвечающих за вопросы национальной безопасности. Самое серьезное внимание комиссия уделила деятельности разведывательных служб США и в первую очередь той части этой деятельности, которая связана с обеспечением политического руководства страны разведывательной информацией, необходимой для принятия важных политических решений.

Комиссия представила свой отчет лишь в июне 1975 года. Однако, несмотря на бушевавшие к середине 70-х годов скандалы, связанные с разведывательными и контрразведывательными службами США, отчет Комиссии Мёрфи не содержал никаких громких разоблачений. Он всецело был посвящен поиску путем повышения эффективности работы американской разведки.

В своем отчете Комиссия Мерфи обратила внимание на сформировавшийся дисбаланс между полномочиями директора центральной разведки по отношению к ЦРУ и по отношению к другим разведывательным службам. Если по отношению к ЦРУ директор центральной разведки обладал всей полнотой полномочий по непосредственному руководству и управлению деятельностью ведомства, то в отношении других членов разведывательного сообщества его полномочия ограничивались лишь достаточно узкими контрольными и координирующими функциями.

В своем итоговом отчете комиссия рекомендовала повысить статус директора центральной разведки в структуре исполнительной ветви власти в целом. При этом предполагалось, что свои обязанности по непосредственному руководству ЦРУ директор должен передать своему заместителю. Сам же директор центральной разведки должен выступать в роли советника президента по вопросам разведки. Помимо этого Комиссия Мёрфи предложила переименовать Центральное разведывательное управление в Управление внешней разведки, что, по мнению комиссии, вернее бы отражало выполняемые ведомством функции и ограничить проводимые за рубежами США тайные операции лишь теми, которые связаны с жизненно важными интересами США. Причем решением вопроса о возможности проведения конкретной операции согласно рекомендации комиссии должен заниматься Комитет по разведке Совета национальной безопасности.

Однако комиссией не предлагалось кардинальных решений проблемы. Даже более того, Комиссия Мёрфи, предлагаю повысить статус директора центральной разведки в системе исполнительной власти, высказывалась против существенного расширения его полномочия в отношении других, кроме ЦРУ, членов разведывательного сообщества. Подобный рост полномочий директора оценивался как "и невозможный и нежелательный".

Вместо существенного расширения полномочий директора центральной разведки Комиссия Мёрфи предложила в максимальной степени приблизить его офис к Белому Дому и обеспечить более частые личные контакты директора с президентом Соединенных Штатов. Полномочия директора в отношении ЦРУ должны были даже уменьшиться. Часть функций по непосредственному управлению деятельностью ведомства директор центральной разведки должен был передать своему заместителю, что позволило бы ему больше времени уделять вопросам всего разведывательного сообщества. Предложено было и новое название должности директора центральной разведки – директор внешней разведки.

Комиссия Мёрфи предложила усилить контроль за деятельностью разведывательного сообщества со стороны исполнительной ветви власти. Для этого предполагалось расширить контрольные функции Консультативного комитета при президенте по вопросам разведки и создать специальный межведомственный комитет, который бы занимался рассмотрением тайных операций американской разведки на всех стадиях, начиная со стадии разработки плана операции. Кроме тайных операций межведомственный комитет должен был заниматься подготовкой единого бюджета разведывательного сообщества, который, после одобрения Административно-бюджетным управлением, направлялся бы в Конгресс.

Оценку разведывательных потребностей и разведывательного потенциала Соединенных Штатов Комиссия Мёрфи предложила проводить на уровне Совета национальной безопасности. По мнению комиссии, в том случае, когда оценка разведывательных потребностей осуществляется в рамках самого разведывательного сообщества, разведка определяет их в соответствии со своими собственными представлениями о том, что и как она должна делать, а это не всегда отвечает реальным потребностям политического руководства и федеральных министерств и ведомств.

В целях совершенствования работы по оценке национальных разведывательных потребностей было предложено разработать формальную процедуру по их подготовке. Потребности в разведывательной информации должны, по мнению комиссии, оцениваться и систематизироваться в рамках единого 5-летнего плана, одобренного президентом и Конгрессом.

Комиссия Мёрфи обратила свое внимание, также, на такую сферу разведывательной деятельности, как экономическая разведка. В выводах комиссии и не содержалось каких-либо рекомендаций относительно необходимости расширения экономической разведки, однако признавалась важность, актуальность и необходимость этого направления разведывательной деятельности. Для существенного улучшения результатов экономической разведки комиссия рекомендовала министерствам финансов, торговли и государственному департаменту усилить аналитические подразделения, работающие в интересах экономической разведки.

По результатам работы Комиссии Мерфи в 1973 году директором центральной разведки Колби была реорганизована система подготовки разведывательных оценок. Колби создал систему национальных офицеров разведки (National Intelligence Officer system) вместо существовавшего до этого Бюро оценок (Board of Estimates). Им же были назначены первые 6 национальных офицеров разведки. Целью подобной реорганизации было намерение максимально приблизить результаты разведывательных оценок к текущим политическим задачам, повысить эффективность использования результатов разведывательной деятельности в политических интересах. К концу семидесятых годов аппарат офицеров национальной разведки был трансформирован в Национальной разведывательный совет. При этом число национальных офицеров разведки выросло до 8 человек, из их числа был выделен старший офицер национальной разведки.

В системе разведывательного сообщества офицеры национальной разведки были определены как старшие аналитики сообщества. При этом каждый из офицеров выступал в качестве эксперта на вверенном ему участке аналитической работы. В задачи офицеров национальной разведки входил контроль за подготовкой аналитических отчетов, экспертиза качества подобных отчетов и предоставление окончательных результатов работы политическому руководству страны.

 

4.3. Уотергейт и его последствия для американских спецслужб

Знаковым событием, во многом определившим развитие разведки США в 70-е годы прошлого века стал разразившийся в 1973 году Уотергейтский скандал. Общая канва событий, вылившихся в один из самых громких политических скандалов в истории Америки достаточно хорошо известна: 17 июля 1972 года, за несколько месяцев до президентских выборов, в штабе кандидата от демократической партии Джорджа Макговерна, расположенном в вашингтонском гостиничном комплексе «Уотергейт» были задержаны 5 злоумышленников. Задержанные занимались установкой в штабе демократов прослушивающей аппаратуры.

За то время, пока продолжалось следствие по факту задержания, действующий президент Никсон успешно выиграл выборы 1972 года и переизбрался на новый президентский срок. В январе 1973 года следствие наконец завершилось и материалы дела были переданы в суд. Судебный процесс транслировался по телевидению на всю страну и сопровождался мощной пропагандистской кампанией, направленной против Никсона, хотя имеющиеся в деле материалы совершенно не указывали на прямую причастность президента к происшествию в комплексе «Уотергейт».

Параллельно судебным слушаниям по инициативе демократов была сформирована сенатская комиссия, которая должна была провести широкомасштабное расследование деятельности чиновников от республиканской партии. Никсон отказался предоставить министерству юстиции аудиопленки, на которых были записаны его разговоры со своими помощниками, ссылаясь на свои конституционные привилегии как главы исполнительной власти. Более того, он потребовал от Генерального Атторнея США Ричардсона увольнения должностного лица министерства, оформившего запрос на выдачу пленок. Ричардсон отказался выполнить требование президента и вскоре сам ушел в отставку. В октябре 1973 года в отставку подал и вице-президент США Спиро Агню.

6 февраля 1974 года Палата представителей Конгресса США инициировала процедуру импичмента. В июле 1974 года Верховный суд США постановил, что у президента не может быть привилегий не предоставлять следствию имеющиеся у него материалы, в том числе запрашиваемые следствием аудиопленки.

В начале августа во исполнение решения Верховного суда Никсон был вынужден передать следствию аудиозаписи бесед Никсона с начальником его аппарата Холдеманом, сделанные еще 23 июня 1972 года вскоре после инцидента в комплексе «Уотергейт». Из их содержания можно было сделать совершенно очевидный вывод, что еще с самого начала расследования Никсон противодействовал его проведению.

Уже 8 августа 1974 года Никсон был вынужден объявить о своей отставке.

Для американских разведывательных служб Уотергейт формально не имел прямых последствий, хотя в ходе скандала и выяснилось, что руководитель Белого дома весьма активно использовал спецслужбы страны для сбора информации о своих политических противниках. Более того, заслуга в разоблачении злоупотреблений главы государства принадлежала специально созданной группе сотрудников ФБР, которой руководил заместитель директора Бюро Марк Фелт.

Однако, именно на судьбу основного контрразведывательного ведомства страны Уотергейт оказал самое непосредственное воздействие. В результате скандала по ФБР был нанесен крайне чувствительный и серьезный удар. Огромное количество информации из секретных досье ФБР стало достоянием гласности. Выяснилось, что ведомство в значительной степени занимается не решением возложенных на него задач, а выполняет отдельные поручения президента и президентского окружения, допуская при этом серьезные нарушения конституционных прав личности.

Обвинения в том, что Белый дом неправильно использует ФБР и другие американские спецслужбы сыграло немаловажную роль в событиях отставки Президента Никсона. Как одно из обвинений при подготовке процесса импичмента фигурировало обвинение президентского аппарата в использовании ФБР для противоправного прослушивания телефонных переговоров и проведения некоторых других акций в отношении противников президента .

Тем не менее сам Уотергейт имел для спецслужб менее катастрофические последствия, нежели те события, которые были им инициированы. Ни общественностью, ни Конгрессом не были оставлены без внимания те злоупотребления в деятельности спецслужб, которые вплыли в ходе Уотергейтского скандала.

 

4.4. Реформа деятельности ФБР в сфере политического сыска

Одним из неприятных для ФБР последствий Уотергейта стало принятие в 1974 году поправок к Закону о свободе информации, который привел к новому крупному скандалу, раскрывшему еще более многочисленные нарушения прав и свобод американских граждан со стороны ФБР.

В Законе о свободе информации 1974 года в духе либеральных настроений того времени, во главу угла были поставлены не интересы безопасности, а право любого налогоплательщика США получать исчерпывающую информацию о работе финансируемого ими федерального правительства. Последствия либерализации законодательства о свободе информации достаточно быстро отразились на американских спецслужбах. "Активные" американцы завалили разведывательные службы запросами о предоставлении им материалов разведки, в том числе и секретного характера.

Наиболее громкую огласку получил запрос корреспондента одной из нью-йоркских газет, некоего Карла Штерна. Ему удалось получить выкраденные за год до этого в одном и местных отделений ФБР секретные документы, относящиеся к Контрразведывательной программе ФБР Cointelpro. Найдя в одном из документов свою фамилию, Штерн обратился за разъяснениями в ФБР. Когда ответа не последовало, Штерн на основании Закона о свободе информации обратился в суд. В ходе судебного разбирательства, инициированного Штерном, вскрылись многочисленные нарушения прав человека, приведшие в итоге к проведению Конгрессом отдельного расследования деятельности ФБР в процессе реализации ведомством программы Cointelpro.

В своем первом выступлении перед Конгрессом в 1975 году вновь назначенный Генеральный Атторней США Эдвард Х. Леви подтвердил существование ранее не раскрывавшихся досье, собранных еще по распоряжению Э. Гувера и содержавших компрометирующую информацию на многих политических деятелей. Леви также представил результаты расследований, проводившихся Инспекционным Управлением ФБР в отношении неправомерного использования Бюро для сбора различного рода информации об обеих ведущих политических партиях США и для дискредитации лиц, выступающих с критикой ФБР.

Реагируя на эти разоблачения, Конгресс обратил более пристальное внимание на ФБР и в частности на его операции по обеспечению внутренней безопасности. Объединенный Комитет Палаты Представителей и Сената включил выдвигаемые против ФБР обвинения в процесс расследования так называемых разведывательных операций, которые Бюро осуществляло в рамках реализации своей программы Cointelpro. Комитет по юридическим вопросам Палаты Представителей обратился с просьбой к Центральному финансово-контрольному управлению проанализировать инструкции и процедуры ФБР, относящиеся к обеспечению “внутренней безопасности”.

В предстоящем расследовании Объединенного комитета Конгресса новый директор ФБР Келли увидел угрозу работе ФБР по расследованию деятельности иностранных спецслужб, которая предполагала наличие большого количества материалов, не подлежащих разглашению. Келли попросил исключить эту сферу деятельности ФБР из предмета предстоящего расследования, сославшись на то, что эта часть работы ФБР выходит за рамки компетенции Генерального Атторнея и директор обязан отчитываться лишь перед разведывательным сообществом и Советом национальной безопасности США. Проводивший расследование Комитет Петерсона отверг подобную постановку вопроса, согласившись, тем не менее, не выносить этот вопрос на слушания

По результатам проведенного расследования Комитет Петерсона выработал несколько рекомендаций, касающихся практики проведения ФБР расследований по внутренней безопасности. Было указано на:

Необходимость четкого разграничения между контрразведывательной деятельностью ФБР и расследованиями в сфере политического сыска.

Недопустимость проведения какого-либо мероприятия по делам, связанным с осуществлением политического сыска, выходящего за рамки, установленные законодательством.

Обязанность ФБР как государственной организации и сотрудников ФБР, как государственных служащих обращаться к Генеральному Атторнея или его официальному представителю за правовой консультацией в случаях, когда планируемая к проведению акция может быть сопряжена с нарушением закрепленных Конституцией прав и свобод личности.

При выработки новых подходов деятельности ФБР в сфере контрразведки и политического сыска был поднят вопрос о том, каким образом в дальнейшем соотносить эти две сферы деятельности ФБР. С одной стороны ведение политического сыска существенно отличается от контрразведывательных расследований, в том числе по необходимости использовать те или иные средства и методы. С другой стороны, в ходе проведения политического сыска могут выявиться связи американского гражданина со специальной службой, либо представителем специальной службы иностранного государства, аналогично в ходе расследования по контрразведки в поле зрение ФБР может попасть кто-либо из американских граждан, чьи права защищаются американской Конституцией и в частности Биллем о Правах.

Комитет также обратил внимание на то, что в отдельных случаях бывает достаточно трудно провести четкую границу между политическим сыском и контрразведкой. Например в шестидесятые годы ФБР рассматривало как контрразведывательное расследование в отношении любой группы, среди участников которой были члены Коммунистической партии. В таких случаях, как это предписывалось Законом о внутренней безопасности 1950 года, ФБР изначально предполагало наличие связей между организацией и мировым коммунистическим движением (имея в виду в первую очередь Советский Союз). Более того, даже участие лидера той или иной организации в международной конференции, на которой присутствовали коммунисты выливалось в проведение расследования деятельности возглавляемой им организации по контрразведывательным стандартам.

Существенное влияние на перестройку правовых стандартов, которыми должно было руководствоваться ФБР при осуществлении политического сыска оказал Верховный суд США. В 1972 году Верховный суд рассмотрел так называемое дело Keith (United States v. United States District), получившее свое название по фамилии федерального районного судьи, суждения которого были обжалованы федеральным правительством в Верховный суд США

Суд обратил внимание на тот факт, что официальные лица ФБР в течение многих лет полагали необязательным соблюдать правовые стандарты при сборе и добывании разведывательной информации, если собираемую информацию не предполагается использовать в качестве доказательств по уголовным делам. Подобные взгляды господствовали до тех пор, пока Правительство не собиралось использовать собираемую информацию для уголовного преследования; проводимые ФБР акции не считалось необходимым осуществлять в рамках конституционных требований.

Верховный Суд решительно осудил подобную позицию, акцентировав внимание на том, что вне зависимости от того, будут или нет использоваться полученные в результате оперативных мероприятий сведения в процессе судебного преследования, они могут существенно нарушить охраняемые конституцией права и свободы гражданина США, и не может быть никаких исключений в отношении оперативных мероприятий постольку, поскольку они затрагивают основные конституционные стандарты.

Верховный Суд также доказал, что поскольку оперативные мероприятия при проведении политического сыска имеют своей целью “предотвращение противоправной деятельности”, их характер может быть не так детально регламентирован как в случаях с общеуголовными преступлениями. Верховный Суд пошел дальше и предложил Конгрессу принять более гибкие стандарты для получения санкции суда при ведении политического сыска по сравнению с криминальными расследованиями, и что положения, заложенные в Четвертой поправке Конституции США могут варьироваться, поскольку это будет необходимо как для легитимизации потребностей Федерального правительства в оперативной информации, так и для защиты прав американских граждан.

Суд определенным образом отказался выразить свое мнение в вопросе о том, является ли необходимой судебная санкция в тех случаях, когда в деле имеется сотрудничество различной степени между внутренними противоправными группами или организациями и агентами или спецслужбами иностранных государств. Это подразумевало, однако, что низшие федеральные суды и Американская ассоциация адвокатов должны принимать во внимание, что и проводимое без судебной санкции оперативное наблюдение ”может быть конституционным”

Суд выдвинул несколько базовых принципов в отношении допустимых рамок компетенции ФБР:

1. Контрразведывательная деятельность ФБР должна осуществляться строго в рамках конституции и законов.

2. Проведение политического сыска должно существенно отличаться от расследований, проводимых по делам об общеуголовным преступлениям.

3. Хотя при проведении политического сыска и требуется получение судебной санкции на проведение мероприятий осуществляемых в отношении подозреваемого с использованием средств электронного наблюдения, тем не менее, законодательство позволяет проводить подобные мероприятия и без судебной санкции в тех случаях, когда в деле фигурируют агенты иностранных государств.

4. Все оперативные мероприятия, проводимые в интересах национальной безопасности, должны основательно контролироваться, так как они могут представлять опасность для гражданских прав американцев.

С учетом рекомендаций комитетов Конгресса в 1976 году Генеральным Атторнеем Леви были подготовлены новые инструкции по ведению ФБР политического сыска и антитеррористической деятельности. Также Генеральный Атторней учел рекомендации Верховного Суда, высказанные при рассмотрении Верховным Судом в 1972 году дела Keith.

В качестве необходимого и достаточного основания начала расследования в инструкциях Генерального Атторнея Леви рассматривалось: “…получение достоверной информации о том, что какие-либо лица с помощью силы или с использованием противоправных методов хотят:

Свергнуть правительство США или правительство любого штата на территории США.

Способствовать вмешательству во внутренние дела США иностранного правительства или представителей иностранного правительства.

Реально ослабить США с целью оказания влияния на политические решения правительства США.

Лишить граждан США их прав, предоставленных Конституцией США или американскими законами”.

Все расследования были разделены на три уровня:

– предварительное расследование;

– неполное расследование;

– полное расследование.

Предварительное расследование начиналось на основании заявлений или другой информации о том, что лицо или группа лиц вовлечены в деятельность, которая выражается или может выразиться в использовании силы или нарушение закона. Цель расследования – определить наличие оснований для проведения полного расследования. Информация, собираемая ФБР в ходе предварительного расследования должна соотноситься с одним из оснований начала расследования.

В ходе предварительного расследования территориальным подразделениям ФБР было предоставлено право по собственной инициативе осуществлять предварительное расследование в следующих рамках:

изучение учетов и картотек;

изучение документов и других письменных и печатных источников информации;

проведение за лицом или лицами физического наблюдения;

опрос граждан;

использование для сбора информации уже имеющегося агентурного аппарата (без приобретения новых агентов и без продвижения агентов к интересующему лицу или лицам).

Проведение неполного расследования санкционируется главами отделов ФБР в письменной форме. При проведении расследования может использоваться:

физическое наблюдение;

опрос граждан (в целях, отличных от целей предварительного расследования).

По указанию руководителя отдела могут использоваться различные технические средства, применения которых не нарушает закрепленных Конституцией прав американских граждан.

Для проведения предварительного и неполного расследования установлен предельный срок в 90 дней.

С санкции руководства ФБР срок расследования может быть продлен на дополнительные 90 дней.

Полное расследование проводится с санкции директора ФБР или его заместителей на основании проверенных фактов, дающих основания полагать, что лицо или группа лиц вовлечены или могут быть вовлечены в деятельность, которая связана с использованием силы, повлекла или может повлечь нарушения федерального законодательства в виде…(смотри основания начала расследований пп. 1-4).

При санкционировании руководством ФБР полного расследования должны учитываться следующие факторы:

– размер вероятного ущерба от указанных действий;

– вероятность совершения указанных действий;

– наличность угрозы со стороны лица или лиц;

– опасности для жизни и конституционных свобод американских граждан, которые могут возникнуть в результате полного расследования.

При проведении полного расследования допускалось использование следующих сил и средств:

– агентурный аппарат (с одобрения руководства ФБР и с получением санкции каждые 180 дней). Когда цель расследования – привлечение лица к уголовной ответственности, агентурный аппарат не должен использоваться для сбора информации.

– перлюстрация почтовой корреспонденции;

– электронное наблюдение ( в соответствии с титулом III Закона о контроле над преступностью от 1968 года)

Прекращается полное расследование:

по распоряжению Генерального Атторнея или его заместителей;

по решению руководства ФБР.

Руководству ФБР в инструкциях было предписано периодически анализировать результаты полного расследования и, когда будет найдено, что стандарты для осуществления полного расследования более не соблюдаются и получение дальнейших результатов маловероятно – принимается решение о прекращении расследования.

О ходе всех, проводимых в ведомстве расследований ФБР должно периодически докладывать Генеральному Атторнею. Доклад осуществляется также не менее, чем за неделю до начала нового полного расследования.

Для проведения расследований связанных с террористической деятельностью Генеральным Атторнеем Леви планировалось подготовить отдельные инструкции. Однако в ходе обсуждения этого вопроса в Комитете Чёрча в 1976 году было решено, что основные стандарты, в частности по применению средств электронного наблюдения, при проведении антитеррористических расследований должны быть те же самые, как и для расследований в интересах политического сыска. Поэтому Генеральному Атторнею было рекомендовано несколько изменить его инструкции по проведению ФБР политического сыска и в основания начала расследования добавить фразу “…5. Проводить террористическую деятельность” .

То есть, для проведения расследований по фактам совершенных террористических актов ФБР было рекомендовано использовать общекриминальные стандарты.

При проведении контрразведывательных расследований где в круг интересов ФБР попадают американские граждане, Комитетом Чёрча было рекомендовано проводить расследования раздельно в отношении граждан и неграждан США, применяя к первым стандарты расследований о внутренней безопасности.

 

4.5. Расследования деятельности ЦРУ в 70-е годы прошлого века

Расследования деятельности американской разведки, проводившиеся в 50-е, 60-е и даже в начале 70-х годов были вызваны, в большинстве случаев, отдельными неудачами и промахами разведки и не сопровождались широким общественным резонансом. Однако после неудач американской разведки во Вьетнаме и провале ряда тайных операций ЦРУ против Кубы, подкрепленных последствиями Уотергейтского скандала, недостатки в организации работы разведки стали предметом самого пристального внимания со стороны американской общественности, прессы, представителей различных правозащитных организаций. В средствах массовой информации развернулась активная кампания критики ЦРУ и методов деятельности американской разведки. ЦРУ вспомнили его деятельность против противников войны, покушения на неугодных США лидеров зарубежных государств.

В 1974 году, в ответ на самовольную деятельность ЦРУ по поддержке Ангольских контрреволюционных сил, Конгресс принял поправку Хьюджеса-Райана (Hughes-Ryan) к Закону о зарубежной помощи 1961 года. Согласно этой поправке президент США был обязан информировать соответствующие уполномоченные комитеты Конгресса о любой операции ЦРУ за пределами территории США, которая выходила за рамки сбора и добывания разведывательной информации. Уполномоченными комитетами Конгресса были определены комитеты по военной службе, по международным делам и по бюджету обеих палат Конгресса.

Вслед за принятием поправки Хьюджеса-Райана президентом и Конгрессом США создается ряд специальных комитетов и комиссий, уполномоченных расследовать деятельность американской разведки на предмет ее соответствия требованиям законодательства и конституционным гарантиям прав и свобод американских граждан. Опираясь на факты, выявленные в ходе Уотергейтского скандала, разведку обвиняли в том, что она на протяжении длительного времени нарушала конституционные права американских граждан и действовала, не считаясь с американскими законами. В 1975 году в американской прессе появился целый ряд публикаций, авторы которых пытались доказать, что на протяжении десятилетий американская разведка пренебрегала правовыми нормами и осуществляла систематическую слежку за американскими гражданами.

Резонанс в обществе по поводу деятельности американских спецслужб привел к целой серии расследований деятельности американской разведки, инициированных как исполнительной так и законодательной ветвями власти.

4.5.1. Комиссия Рокфеллера

В январе 1975 года, на основании исполнительного приказа президента Форда №11828 была учреждена Комиссия по расследованию деятельности ЦРУ на территории Соединенных Штатов, которую возглавил вице-президент США Нельсон А. Рокфеллер. Помимо Рокфеллера членами комиссии лично президентом Фордом были назначены еще 7 человек, в том числе будущий президент США Рональд Рейган. В задачи комиссии входило проведение расследования деятельности ЦРУ с целью выявления нарушений Акта о национальной безопасности 1947 года, запрещавшего ЦРУ деятельность в сфере обеспечения внутренней безопасности.

Отчет комиссии Рокфеллера включил в себя 30 рекомендаций по совершенствованию деятельности ЦРУ. В частности, предлагалось ограничить полномочия ЦРУ по осуществлению функций внешней разведки на территории США, для чего рекомендовалось запретить сбор информации о деятельности граждан США, не имеющей отношения к внешней разведке. Для совершенствования системы контроля за разведывательной деятельностью предлагалось создать объединенный комитет по разведке Конгресса и расширить контрольные функции Консультативного комитета по разведке при президенте.

Комиссия выработала рекомендации по проведению ЦРУ расследований в отношении своих бывших и действующих сотрудников. В частности, были детализированы требования к применению различных оперативно-технических средств, в том числе средств визуального и слухового контроля, перехвата сообщений по линиям телефонной и иной связи.

Для осуществления уголовного преследования сотрудников ЦРУ, злоупотребивших служебным положением, комиссия предложила разработать специальную инструкцию по совместному проведению расследований представителями ЦРУ и министерства юстиции. Предлагалось, также открыть для общественности бюджет ЦРУ, по крайней мере в какой-то его части.

Пристальное внимание Комиссия Рокфеллера методам работы ЦРУ с различными общественными и политическими организациями. В частности, комиссия внимательно изучила практику классификации "внутренних организаций", то есть организаций, которые не связаны каким-либо образом с различными силами за пределами Соединенных Штатов и выработала ряд рекомендаций по этому вопросу. Любые действия ЦРУ по отношению к организациям, рассматриваемым как "внутренние организации" комиссия считала допустимыми лишь в том случае, если будет подготовлено письменное определение директора центральной разведки, что какая-либо организация создает угрозу сотрудникам ЦРУ, находящимся в ведении Центрального разведывательного управления объектам или проводимым ЦРУ операциям, причем, подобная угроза не может быть устранена лишь силами правоохранительных ведомств.

Одновременно с этим была признана непричастность ЦРУ к убийству президента Кеннеди. Комиссия вынесла заключение, что большая часть деятельности ЦРУ на территории США соответствует требованиям законодательства и американской Конституции. Оценивая возможные шаги по совершенствованию организации и деятельности ЦРУ, комиссия предложила создать с целью усиления контроля со стороны Конгресса объединенный парламентский комитет по вопросам разведывательной деятельности и выработать эффективный механизм контроля за деятельностью ЦРУ со стороны исполнительной ветви власти. Комиссия предложила Конгрессу высказать свое мнение по поводу раскрытия, хотя бы в какой-то части информации о бюджете ЦРУ. Было также рекомендовано назначать с одобрения Сената двух заместителей директора центральной разведки, один из которых бы осуществлял управление ЦРУ, а другой бы выступал в качестве консультанта директора по военным вопросам. Предельный срок полномочий директора центральной разведки комиссия предложила ограничить 10 годами.

Комиссия рекомендовала президенту воздерживаться от поручения ЦРУ выполнения каких-либо задач, связанных с вопросами внутренней безопасности. Со своей стороны, ЦРУ было рекомендовано всячески противится возложения на него выходящих за рамки закона заданий. Все материалы, связанные с проводившимися ранее неправомерными акциями, а также сведения, полученные в результате проведения таких акций комиссия рекомендовала уничтожить.

Комиссия Рокфеллера указала также на то, что Центральному разведывательному управлению необходимо принять самые решительные меры, чтобы ни одно из его подразделений, вне зависимости от специфики решаемых им задач, не оказалось неподконтрольным высшему руководству ЦРУ и не осуществляло бы каких-либо действий по своему собственному усмотрению.

Для повышения эффективности руководства Центральным разведывательным управлением Комиссия Рокфеллера рекомендовала увеличить количество заместителей директора центральной разведки до двух человек. Один из заместителей должен был отвечать за вопросы оперативного управления ЦРУ. На второго заместителя, назначаемого из числа военных, предполагалось возложить ответственность за организацию взаимодействия с разведывательными органами министерства обороны и обеспечение технической экспертизы по вопросам военной разведки. Комиссия предложила также ограничить 10 годами максимальный срок пребывания в должности директора центральной разведки и не назначать впредь на должность директора сотрудников ЦРУ.

Предлагалось, также существенно повысить роль Генерального инспектора ЦРУ и расширить его полномочия. Для четкого определения правовых рамок деятельности ЦРУ рекомендовалось разработать детальные инструкции, в которых бы подробно были разъяснены законодательно установленные ограничения полномочий сотрудников ведомства. Комиссия Рокфеллера рекомендовала, также усилить взаимодействие между исполнительным аппаратом президента и ЦРУ, в частности разработать новые механизмы и направления подобного взаимодействия, что должно было способствовать усилению контроля со стороны президента за деятельностью Центрального разведывательного управления.

Особое внимание в отчете обращалось на недопустимость для ЦРУ перлюстрировать на территории США внутренние почтовые отправления иначе как в случае военного положения. Комиссия рекомендовала президенту провести подробное инструктирование директора центральной разведки по этому вопросу. Однако, в вопросе о перлюстрации корреспонденции комиссия была недостаточно последовательна и "в случаях, непосредственно связанных с интересами национальной безопасности" допускала тайное копирование содержимого почтовых отправлений.

Комиссией Рокфеллера был поднят, также вопрос о возможности противоправного использования результатов аэрофотосьемки территории США, производимой с использованием разработанного ЦРУ оборудования. Для контроля за использованием результатов аэрофотосьемки было предложено создать независимый федеральный орган, уполномоченный на постоянной основе осуществлять мониторинг работы ЦРУ по обработке фотографических снимков, сделанных самолетами-разведчиками.

Для устранения противоречий между ЦРУ и ФБР в отношении разделения компетенции двух ведомств возглавляемая Рокфеллером комиссия рекомендовала руководителям ФБР и ЦРУ подготовить детальное соглашение о разделении сферы полномочий между возглавляемыми ими ведомствами и обеспечении эффективного взаимодействия между ними. Соглашение предписывалось в кратчайшие сроки представить на рассмотрение Совета национальной безопасности.

4.5.2. Комитет Чёрча

Причиной создания Специального комитета Сената по расследованию операций правительства в сфере разведывательной деятельности (Committee to Study Government Operations with Respect to Intelligence Activities), более известного по имени его руководителя как Комитет Чёрча, стали сенсационные разоблачения, касавшиеся организации и проведения Центральным разведывательным управлением покушений на зарубежных политических лидеров. Хотя стимулом к учреждению комитета послужили факты о противоправной деятельности Центрального разведывательного управления, задачи, стоявшие перед комитетом Чёрча были значительно более широкими, нежели расследование деятельности ЦРУ. Комитет изучал деятельность всей системы разведывательных служб США, причем в отличии от большинства предыдущих комитетов и комиссий, Комитет Чёрча сконцентрировал основное внимание не на вопросах структурной организации разведывательного сообщества, а на выявлении фактов злоупотреблений и нарушений закона в деятельности разведывательных служб. Итоговый доклад, представленный Конгрессу Комитетом Чёрча, содержал 183 рекомендации по улучшению деятельности американской разведки и устранению выявленных злоупотреблений. Доклад был опубликован 26 апреля 1976 года.

Перед Комитетом Чёрча была поставлена задача расследовать: деятельность ЦРУ на территории США; тайные операции ЦРУ за пределами США, включая организации покушений на зарубежных лидеров; злоупотребления в деятельности ФБР; противоправную деятельность военной разведки на территории США и противоправное прослушивание телефонных переговоров со стороны Агентства национальной безопасности. Комиссия проводила свое расследование в течении года и в апреле 1976 года представила в Сенат отчет, состоящий из шести томов.

В докладе Специального комитета Сената по расследованию операций правительства в сфере разведывательной деятельности указывалось на ряд злоупотреблений в деятельности разведки, в основном связанных с нарушениями конституционных прав американских граждан. В частности, достаточно категорично Комитет Чёрча высказался относительно использования потенциала Центрального разведывательного управления против членов религиозных организаций, журналистов, студентов. Особо подчеркивалась недопустимость издания различных печатных материалов, тайно спонсируемых ЦРУ. Комитет Чёрча назвал противоречащей американскому законодательству практику, когда печатная продукция издавалась за пределами Соединенных Штатов на деньги ЦРУ и предназначалась для распространения на американской территории, оказывая, тем самым, воздействие на внутриполитические процессы в США. Для усиления контроля за деятельностью ЦРУ и других разведывательных служб специальный сенатских комитет предложил расширить контрольные функции Конгресса в отношении разведки и разработать жесткие инструкции, регулирующие все аспекты деятельности разведывательных органов.

Выводы Комитета Чёрча обосновывали необходимость расширения законодательной базы, регулирующей деятельность разведки. Комитет рекомендовал Конгрессу подготовить и принять законодательные акты, которые бы регулировали как вопросы организации разведывательных служб, так и основные цели и задачи американской разведки, допустимость использования ею различных оперативных и технических средств, порядок организации взаимодействия между различными разведывательными службами и между разведкой и другими подразделениями федерального правительства. Особо в докладе комитета подчеркивалась необходимость в законодательном порядке урегулировать те аспекты работы разведки, которые могут привести к нарушению конституционных прав американских граждан.

Серьезное внимание в докладе Специального комитета Сената по расследованию операций правительства в сфере разведывательной деятельности было уделено месту и роли в разведывательном сообществе директора центральной разведки. По мнению комитета, сложившиеся после принятия Акта о национальной безопасности фактические полномочия директора центральной разведки, закрепленные в директивах и исполнительных приказах президента, должны быть оформлены законодательно.

В законодательном же порядке Комитет Чёрча предлагал закрепить полномочия директора центральной разведки как ведущего советника президента по вопросам внешней разведки и право директора, в случае, если он сочтет это необходимым, перераспределять бюджетные средства между различными членами сообщества уже после утверждения бюджета. На основании законодательного акта предлагалось учредить в разведывательном сообществе должность еще одного заместителя директора центральной разведки – по вопросам сообщества.

В докладе было предложено, также расширить полномочия и увеличить ответственность директора центральной разведки за подготовку национальных разведывательных оценок и обеспечение руководства разведывательными операциями. Полномочия директора по руководству Центральным разведывательным управлением должны быть, по мнению сенатского комитета, сокращены до минимума, чтобы директор центральной разведки мог сконцентрировать свое основное внимание на проблемах разведывательного сообщества в целом. Максимальный срок, который одно лицо может исполнять обязанности директора центральной разведки не должен, как было сказано в докладе, быть более 10 лет.

По мнению Комитета Чёрча, исключительно важно, чтобы директор центральной разведки имел право выбирать из разработанных различными разведывательными ведомствами разведывательных программ те, которые по его мнению, в большей степени направлены на достижение стратегических целей разведки. Подобный выбор между различными альтернативными программами способствовал бы сокращению неэффективного расходования бюджетных средств и привел бы к сокращению дублирования в работе различных разведывательных ведомств.

Для большей эффективности контроля со стороны директора центральной разведки за расходованием членами разведывательного сообщества бюджетных средств, предлагалось наделить директора центральной разведки правом контролировать бюджеты отдельных разведывательных служб не только на стадии их подготовки, но и на стадии выполнения конкретных разведывательных программ. При этом полномочия директора центральной разведки влиять на бюджет того или иного члена разведывательного сообщества должны, по мнению Комитета, быть более обширными нежели полномочия директора этого ведомства. Чтобы контроль за бюджетом был достаточно эффективным, Комитет Чёрча предлагал наделить директора правом издавать инструкции и руководства в которых бы регулировался порядок выполнения бюджета отдельными членами разведывательного сообщества.

Рассматривая бюджет разведывательного сообщества, специальный сенатский комитет вновь вернулся к вопросу о необходимости раскрытия бюджета разведки. Соглашаясь со сложившейся со времен окончания Второй мировой войны практикой рассредоточения разведывательного бюджета между различными статьями бюджета министерства обороны, Комитет Чёрча высказался за рассекречивание хотя бы общей суммы бюджетных расходов на разведку без детализации расходов на конкретные разведывательные программы. По мнению сенатского комитета, даже более детальная информация о бюджете разведки вряд ли нанесла бы ущерб интересам национальной безопасности. Однако учитывая сложившуюся практику, даже такой шаг, как представление общественности сведений об общей суммы расходов федерального правительства на разведку, способствовал бы росту доверия среди американцев к деятельности разведывательного сообщества.

Понимая, что для эффективного руководства разведывательным сообществом директору центральной разведки необходим соответствующий штат сотрудников, Специальный комитет Сената рекомендовал выделить средства для создания при директоре центральной разведки административного аппарата, который бы оказывал ему помощь в управлении разведывательным сообществом. Подбор сотрудников для подобного аппарата рекомендовалось производить "из наиболее способных специалистов в разведывательном сообществе и за его пределами.

Ряд рекомендаций, подготовленных Комитетом Чёрча, касался деятельности Совета национальной безопасности и его роли в управлении американкой разведкой и в контроле за деятельностью спецслужб. СНБ рекомендовалось большее внимание уделять вопросам руководства разведывательной деятельностью и в более активно оказывать влияние на реализацию стратегических целей и задач деятельности разведки.

В вопросе о проведении тайных операций американской разведкой Комитет Чёрча подтвердил правильность существующей практики, когда разрешение на проведение тайной операции давалось непосредственно президентом США и соответствующие комитеты обеих палат Конгресса информировались о запланированной акции.

Касаясь работы аналитических подразделений разведывательного сообщества, специальный комитет Сената рекомендовал выработать более гибкую и менее бюрократизированную систему аналитической обработки разведывательной информации. Причем, основной потенциал многоуровневой аналитической системы разведывательного сообщества должен быть, по мнению Комитета Чёрча, сосредоточен на средних и высших уровнях обработки информации. Руководящие позиции в системе аналитических служб разведывательного сообщества рекомендовалось учреждать и замещать исходя из интересов аналитической работы а не административного управления.

Для развития потенциала аналитической деятельности в сообществе предполагалось, на временной основе, назначать аналитиков сообщества на должности в других федеральных ведомствах и в Совете национальной безопасности. Подобная практика должна была способствовать более реальному пониманию сотрудниками аналитических подразделений общеполитических целей и программ, стоящих перед разведкой и помочь им в своей деятельности более эффективно удовлетворять потребности в аналитическом продукте различных подразделений федерального правительства. Комитет Чёрча предложил, также, реорганизовать аналитическую службу ЦРУ, отделив аналитические подразделения от подразделений, занимающихся тайными операциями и агентурной разведкой.

В своем докладе Специальный комитет Сената затронул деятельность не только ЦРУ, но и других разведывательных служб, в частности разведывательных органов министерства обороны. Например, было предложено подчинить Разведывательное управление министерства обороны аппарату министра обороны, а небольшой штат сотрудников Дж-2 – Объединенному комитету начальников штатов для обеспечения разведывательной поддержки последнего. Комитет Чёрча предложил, также назначать директора РУМО и директора АНБ в порядке, предусмотренном для высших государственных чиновников – предложенная президентом кандидатура должна получить одобрение двух третей сенаторов. Было, также, предложено сделать ведущие военно-разведывательные службы наполовину гражданскими и назначать директора и заместителей директора АНБ и РУМО из числа гражданских лиц.

В докладе также рекомендовалось разделить полномочия директора центральной разведки и директора ЦРУ; расширить полномочия директора центральной разведки по руководству разведывательным сообществом; законодательно определить полномочия ЦРУ, АНБ и РУМО и включить соответствующие главы в Свод законов США; открыто публиковать бюджет разведки, законодательно запретить ЦРУ и другим ведомствам осуществлять тайную поддержку репрессивных политических режимов, нарушающих права человека; запретить организацию тайных операций за пределами США, направленных на физическое устранение политических лидеров.

В отношении Государственного департамента Комитетом Чёрча были высказаны пожелания, чтобы сотрудники дипломатических представительств США подготавливали отчеты о деятельности гражданских разведывательных служб в зарубежных государствах. Президентской администрации предлагалось подготовить соответствующие инструкции, которые бы обеспечили правовую базу подобной деятельности и не позволили бы разведке препятствовать проведению такой работы. Государственному департаменту рекомендовалось, также усилить работу по сбору политической и экономической информации из открытых источников.

Значительное количество рекомендаций по совершенствованию работы разведывательных служб, высказанных Специальным комитетом Сената по расследованию операций правительства в сфере разведывательной деятельности, касались вопросов секретного делопроизводства в разведывательном сообществе. В частности, комитет рекомендовал создать специальный реестр, в который бы вошли все секретные исполнительные приказы президента, директивы СНБ, директивы директора центральной разведки. При помощи подобного реестра соответствующие контрольные органы, как законодательной, так и исполнительной ветвей власти, могли бы более эффективно реализовывать свои контрольные полномочия в отношении разведки.

4.5.3. Комитет Пайка

Не осталась в стороне от расследования деятельности американской разведки и Палата Представителей Конгресса. В ответ на создания Сенатом Комитета Черча, в феврале 1975 года Палата Представителей учредила Специальный комитет по разведке для расследования противоправной деятельности федеральных разведывательных ведомств (Select Committee on Intelligence to Investigate Allegations of Illegal or Improper Activities of Federal Intelligence Agencies), чаще называемый по имени его руководителя Отиса Дж. Пайка, Комитетом Пайка (Pike Committee). Свой итоговый отчет Комитет Пайка представил в Палату Представителей в январе 1976 года. Однако официально этот отчет не был опубликован, за исключением содержащихся в отчете 20 рекомендаций, которые были опубликованы 11 февраля 1976 года. Не опубликован полный вариант отчета Комитета по расследованию деятельности разведки Палаты Представителей и по сей день.

Среди рекомендаций Комитета Пайка были, в частности, рекомендации, касающиеся практики осуществления разведкой тайных операций за пределами США. Комитет Палаты представителей обращал внимание на недопустимость (за исключением тех случаев, когда Соединенные Штаты находятся в состоянии войны) проведения таких тайных операций, целью которых является физическое устранение политического лидера, общественного или государственного деятеля.

По мнению Комитета пайка следовало значительно расширить влияние Совета национальной безопасности на деятельность разведывательного сообщества. В частности было предложено создать при СНБ подкомитет по зарубежным операциям, в который бы вошли руководители соответствующих министерств и ведомств. В сфере полномочий подкомитета предлагалось включить надзор за всеми зарубежными операциями американской разведки (за исключением связанных со сбором разведывательной информации). В частности, подкомитет должен был проводить мониторинг всех тайных операций разведки и контролировать деятельность членов разведывательного сообщества ведущих агентурную разведку за пределами Соединенных Штатов.

На Совет национальной безопасности предлагалось также возложить основные обязанности по оценке допустимости проведения той или иной тайной операции. В соответствии с предложениями Комитета Пайка, специальный подкомитет СНБ должен был оценивать все предложения о проведении тайных операций и мнения всех членов подкомитета, в письменном виде, должны были докладываться соответствующим комитетам Конгресса.

В случае, если президент принимал решение о проведении тайной операции, об этом, в течении 48 часов предлагалось уведомлять соответствующие комитеты Конгресса, осуществляющие контроль за тайными операциями. Если тайная операция не завершалась в течении года после того, как была получена санкция на ее проведение, она должна, по мнению Комитета, быть прекращена, либо на ее проведение должна быть получена новая санкция.

Среди рекомендаций Комитета Пайка указывалось также на необходимость включать в общий бюджет разведки, представляемый президентом в Конгресс, все статьи расходов, связанные с разведывательной деятельностью. По сложившейся же практике солидная часть бюджета военной разведки даже не учитывалась в общей цифре разведывательного бюджета. Как и Комитет Чёрча, Комитет Пайка решительно настаивал на необходимости раскрытия общей суммы бюджета разведки.

Комитет Палаты представителей решительно выступил против перераспределения средств, выделяемых в бюджете на разведывательную деятельность, между различными разведывательными службами. По мнению комитета, подобное перераспределение допустимо лишь на основании специального решения бюджетных и контрольных комитетов обеих палат Конгресса.

Не оставил Комитет нижней палаты без внимания и такой вопрос, как роль и место в разведывательном сообществе директора центральной разведки. В целом рекомендации комитета в отношении полномочий директора совпадали с позицией других комитетов и комиссий, уже исследовавших этот вопрос. Предлагалось отделить полномочия директора центральной разведки, связанные с непосредственным руководством деятельностью ЦРУ от полномочий по координации и контролю за деятельностью всего сообщества. По мнению комитета, основной задачей директора центральной разведки должна быть борьба с дублированием разведывательных функций различными разведывательными службами и развитие здоровой конкуренции в деятельности аналитических подразделений сообщества.

В соответствии с представлениями комитета Пайка, директор центральной разведки должен был являться членом Совета национальной безопасности, обладать собственным аппаратом и заниматься подготовкой национальных разведывательных оценок и ежедневных разведывательных отчетов для президента. В сфере бюджета разведки директор должен был получать и систематизировать бюджетные предложения отдельных разведывательных ведомств. Кроме этого директор отвечал за координацию работы всех членов разведывательного сообщества и контроль за эффективностью выполнению стоящих перед сообществом задач отдельными его членами.

Генерального инспектора по разведке Комитет Пайка предложил назначать тем порядком, что и высших государственных чиновников – то есть по представлению президента и с согласия квалифицированного большинства сенаторов. Предполагалось, также значительно расширить его полномочия и уполномочить инспектора проводить расследования в отношении любых фактов, свидетельствующих о вероятных злоупотреблениях в работе любого разведывательного ведомства или его сотрудников.

Некоторыми членами Комитета Пайка (Лес Аспин, Рон Деламс) высказывалось также предложение разделить Центральное разведывательное управление на два самостоятельных ведомства. Одно из новых ведомств должно было занимать исключительно аналитической работой, другое – агентурной разведкой и проведением тайных операций. Однако большинство членов комитета не поддержали эту инициативу.

Для усиления контроля за финансовой дисциплиной в разведывательном сообществе Комитет Пайка предложил возложить на Главное контрольное управление обязанность проводить регулярную аудиторскую проверку всех разведывательных служб. Предложено было также расширить полномочия внутренней аудиторской службы ЦРУ, предоставив ей полный доступ ко всем финансовым документам ведомства.

Серьезные изменения предлагалось внести в структуру разведывательных органов министерства обороны. В частности, Комитет Пайка предложил ликвидировать Разведывательное управление министерства обороны, а его функции распределить между аппаратом министра обороны и ЦРУ. Также предлагалось запретить разведывательным подразделениям отдельных родов войск проводить тайные операции на территории США или осуществлять разработку американских граждан за пределами Соединенных Штатов.

Комитет Пайка рекомендовал в законодательном порядке оформить факт создания Агентства национальной безопасности в рамках министерства обороны и законодательно же определить компетенцию ведомства. Особо была подчеркнута необходимость жесткого контроля за работой вновь созданной разведывательной службы. Рекомендовалось также внести изменения в организационную структуру ФБР и пересмотреть порядок проведения расследований, связанных с обеспечением внутренней безопасности США.

Одно из предложений комитета Палаты представителей касалось вопроса сотрудничества разведывательного сообщества и правоприменительных органов. Комитет предлагал свести к минимуму такое сотрудничество, а также запретить оказание разведкой финансовой помощи каким бы то ни было религиозным или образовательным организациям, а также средствам массовой информации, работающим на территории США.

Вскоре после окончания расследования разведывательной деятельности следственными комитетами Пайка и Чёрча, обе палаты Конгресса приняли решение создать специальные комитеты по разведки, которые бы действовали на постоянной основе и осуществляли непрерывный контроль за деятельностью американской разведки. В мае 1976 года был создан Комитет по разведке Сената, а через год аналогичный комитет был создана и палатой представителей.

 

4.6. Борьба за восстановление доверия к разведке

Середина семидесятых стала, пожалуй, самым трудным периодом в послевоенной истории американской разведки. Серьезнейшие скандалы, в которые оказались замешаны разведывательные службы, скандальная отставка президента Никсона, волна недоверия и даже враждебности к спецслужбам, раздуваемая рядом средств массовой информации не способствовали успешной работе разведывательного сообщества. Общественность и многие либеральные политики в этот период всерьез заговорили о том, что необходимо открыть для общественности ту информацию, которую скрывают спецслужбы.

В качестве своего основного оружия сторонники "открытой" разведки использовали положения Закона о свободе информации 1967 года и Закона об охране частной жизни 1974 года. Эти законы предоставили американским гражданам возможность направлять в федеральные ведомства письменные запросы и требовать предоставления интересующей гражданина информации. Многие "активные" американцы, опираясь на положения вышеназванных законодательных актов, завалили разведывательные службы и ФБР запросами, в которых требовали предоставить им сведения, подчас далеко выходящие за те рамки "свободы информации", закрепленные в законе. Отказы спецслужб незамедлительно обжаловались в судах. Нижестоящие судебные инстанции не всегда при этом поддерживали позицию государственных ведомств и, под влиянием общественных настроений, склонны были расширенно толковать законодательство о свободе информации.

В связи с этим перед новым президентом США Джеральдом Р. Фордом, сменившим на этом посту досрочно прекратившего после Уотергейта свои полномочия Ричарда Никсона, встала задача убедить американскую общественность в необходимости и полезности разведки как для государства, так и для интересов отдельных американских граждан. В отличии от своих предшественников, которые публично избегали поднимать вопрос о соотношении интересов национальной безопасности, разведки и конституционных прав и свобод граждан, Джеральд Форд достаточно определенно выразил свою позицию по этому вопросу: "Для страны важно, чтобы мы обеспечивали наши потребности в сфере безопасности и в то же время не нанесли ущерб нашим демократическим институтам и фундаментальным свободам. Разведывательная деятельность постоянно должна осуществляться с целью достижения обеих названных целей".

Однако, выраженные в более узком кругу, не для широкой общественности, взгляды Форда на роль разведки в государстве мало чем отличались от взглядов предыдущих американских лидеров: "…Как всякий президент со времен окончания второй мировой войны, я полагаюсь на разведку как на первую линию обороны. Каждое утро, в результате ваших усилий, разведывательный отчет оказывается на моем рабочем столе… Я полностью осведомлен о тех титанических коллективных усилиях, которые прилагаются вами для этого; все это жизненно необходимо для выработки дальновидных политических решений в сфере национальной безопасности. И позвольте мне выразить мою персональную благодарной за вашу прекрасную работу".

Еще в процессе работы контрольных комиссий и комитетов, занимавшихся вопросом оценки деятельности американской разведки, администрация президента Форда приступила к реформированию разведывательного сообщества. Летом 1975 года, руководствуясь заключением Комиссии Рокфеллера, президент Форд усилил контроль за тайными операциями ЦРУ за пределами Соединенных Штатов, запретил ЦРУ заниматься перлюстрацией корреспонденции и прослушиванием телефонных переговоров на территории США. Форд отказался открыть для общественности бюджет американской разведки, однако выразил принципиальное согласие на создание специального комитета Конгресса по контролю за выделением и расходованием финансов разведывательным сообществом.

По решению президента Форда, для усиления контроля за деятельностью разведки, была реорганизована структура Совета национальной безопасности и создан Комитет по иностранной разведке (Foreign Intelligence Committee), в состав которого вошли: директор центральной разведки, заместитель министра обороны по разведке, заместитель помощника президента по вопросам национальной безопасности. Главой вновь созданного комитета был назначен директор центральной разведки. В обязанности комитета входило информирование президента об основных направлениях деятельности разведки и распределении финансов между членами разведывательного сообщества.

В составе Исполнительного управления президента был учрежден Комитет по надзору за разведкой (Intelligence Oversight Board), состоящий из трех членов и уполномоченный осуществлять контроль за акциями разведки с точки зрения их соответствия Конституции, законам и подзаконным нормативным актам США. Главой комитета был назначен Роберт Мёрфи. Исполнительный приказ установил также, в соответствии с конституционными нормами, ограничения на использование сил и средств разведки (в первую очередь средств электронного наблюдения) против американских граждан.

Реформирование разведки продолжилось и в следующем 1976 году. 18 февраля 1976 года президент Форд издал исполнительный приказ № 11905, который стал первым исполнительным приказом президента, определившим общий круг полномочий разведывательного сообщества США, полномочия отдельных членов сообщества, а также вопросы управления, координации, взаимодействия, контроля за деятельность разведки. Исполнительный приказ Форда в значительной мере аккумулировал в себе те рекомендации по совершенствованию деятельности разведки, которые были высказаны комиссиями Мёрфи и Рокфеллера.

В исполнительном приказе президента № 11905 были урегулированы такие вопросы как: состав разведывательного сообщества США, круг функциональных полномочий отдельных ведомств, полномочия директора центральной разведки как главы разведывательного сообщества. В отличие от всех предшествующих нормативных актов, положения этого исполнительного приказа, впервые относились не к каким-то отдельным разведывательным службам, а ко всему разведывательному сообществу США как единой организационной общности.

Примечательно, что уже в исполнительный приказ Форда были включены положения, относящиеся ко внутренней структурной организации разведывательного сообщества США, и даже перечислено большинство членов сообщества. В то же самое время, в середине семидесятых годов к секретным сведениям относился даже сам факт существования некоторых разведывательных органов. Например, Соединенные Штаты предпочитали не распространяться о существовании таких разведывательных служб как Национальное управление воздушно-космической разведки, не предавался гласности и факт существования ряда служб фотографической разведки министерства обороны. В приказе весьма изящно обойден щекотливый момент, связанный с перечислением названий некоторых разведывательных органов и, вместо наименования ряда служб, присутствуют такие расплывчатые формулировки как: "разведывательные элементы военных ведомств", "разведывательные элементы Государственного департамента" и т.д.. Вместе с тем, среди членов сообщества на прямую называются ЦРУ, ФБР, РУМО и АНБ.

Отдельный раздел в исполнительном приказе № 11905 посвящен нормативным стандартам, ограничивающим рамки допустимой деятельности разведывательных служб. Фактически данный нормативный акт явился первой реальной попыткой установить определенные правовые ограничения на деятельность разведывательных служб в рамках всей разведывательной системы США. В соответствии с приказом не разрешается, например, проводить электронное наблюдение за исключением тех случае, когда подобное наблюдение санкционировано руководителем соответствующей разведывательной службы. Запрещает исполнительный приказ и перлюстрацию корреспонденции, равно как вскрытие почтовых отправлений, пересылаемых по почтовым каналам США (здесь, правда, также оговорены исключения, предусматриваемые как законодательно, так на основе подзаконных нормативных правовых актов). Исполнительным приказом президента Форда устанавливался также запрет организовывать покушения на неугодных политических и государственных деятелей за рубежом.

С приходом в Белый дом администрации Картера продолжилась работа по восстановлению пошатнувшихся в середине 70-х годов XX столетия позиций разведывательного сообщества США. Вновь ежегодно начали увеличиваться ассигнования на разведку. Особенно заметено расходы на разведку росли в последний год президентства Картера. Конгресс намного более охотно стал выделять дополнительные ассигнования на разведку после ввода ограниченного контингента советских войск в Афганистан и прихода к власти в Иране аятоллы Хомейни. Ссылаясь не необходимость расширения разведывательного присутствия США в регионе и необходимость противодействия СССР, разведывательному сообществу и ЦРУ удалось добиться от Конгресса выделения дополнительный фондов. Эти фонды использовались как непосредственно на разведывательную деятельность, так и для оказания военной и финансовой помощи лояльным США силам.

На основании президентской директивы от 4 августа 1977 года при директоре центральной разведки был создан Оперативный центр национальной разведки (National Intelligence Tasking Center), который должен был обеспечивать поддержку директору центральной разведки в трансформации разведывательных потребностей и приоритетов в конкретные задачи по сбору и добыванию разведывательной информации. Центр, однако, просуществовал недолго и вскоре был ликвидирован.

После анализа итоговых отчетов, представленных комитетами и комиссиями, расследовавшими злоупотребления разведки в середине 70-х годов, а также учитывая текущие замечания вновь созданных в Сенате и Палате представителей Конгресса разведывательных комитетов, президент Картер 24 января 1978 года издал новый исполнительный приказ №12036, отменивший действовавший до этого исполнительный приказ президента Форда №11905.

Непродолжительный срок действия исполнительного приказа № 11905 лишь в малой степени был предопределен различиями в подходах к нормативной регламентации разведывательной деятельности между администрациями Форда и Картера. Более реальной причиной обновления исполнительного приказа по вопросам разведки стали результаты работы специальных следственных комитетов Пайка и Чёрча, учрежденных соответственно нижней и верхней палатами американского конгресса. Поскольку оба следственных комитета представили свои итоговые отчеты уже после издания исполнительного приказа № 11905, в нем не были учтены те выводы и рекомендации, которые содержались в докладах комитетов конгрессу. В то же самое время, число выявленных комитетами недостатков как в связи с практикой ведения правительством разведывательной деятельности, так и относительно ее правового регламентирования, было столь внушительным, что новая президентская администрация сочла необходимым как можно скорее издать новый исполнительный приказ по вопросам разведки.

Несмотря на существенное количество нововведений, исполнительный приказ № 12036 принципиально не отличается от предшествующего ему исполнительного приказа № 11905. Хотя объем нового приказа примерно в два раза больше, его общая концепция и общая структура остались практически теми же, что и у его предшественника. Основное отличие нового исполнительного приказа в основном состоит в более жесткой регламентации различных направлений разведывательной деятельности, начиная от запрета проведения тайных операций, связанных с организацией покушений на зарубежных политических деятелей, и заканчивая обязательным согласованием с Генеральным атторнеем тех операций разведывательных и контрразведывательных служб, которые затрагивают конституционные права американских граждан.

Очевидно также, что подобная более детальная регламентация деятельности разведывательным служб отнюдь не являлась отражением взглядов новой президентской администрации на разведку и осуществляемую разведывательными службами деятельность – новые, более жесткие стандарты, предъявляемые к проводимым разведывательными службами операциям, были установлены под давлением американских законодателей. Не случайно все ограничительные нормы, которые появились в новом исполнительном приказе, в точности повторяли рекомендации парламентских следственных комитетов Пайка и Чёрча и, в сущности, отражали общую тенденцию семидесятых годов, характеризовавшуюся весьма существенным усилением контроля за разведывательной деятельностью и разведывательными службами.

В исполнительном приказе президента Картера более серьезное внимание уделялось полномочиям директора центральной разведки в отношении членов разведывательного сообщества. В частности, были расширены полномочия директора в сфере бюджетного планирования, определения приоритетных целей и направлений деятельности членов разведывательного сообщества, усилены контрольные полномочия. Более серьезное внимание исполнительный приказ №12036 уделил вопросам координации, обмена информацией, вопросам распределения продукции разведки. Признавал приказ Картера возможность и необходимость международного сотрудничества в разведывательной сфере. В новом исполнительном приказе появился, также, раздел о контрольных полномочиях разведывательных комитетов Конгресса в отношении разведывательного сообщества.

Приказ президента Картера фактически положил начало формированию самостоятельного бюджета Национальной разведывательной программы, в котором были сконцентрированы все бюджетные статьи, выделяемые различным разведывательным службам на осуществление разведывательных программ общенационального значения, то есть таких программ, которые направлены на обеспечение политических интересов США, интересов федерального правительства или, по крайней мере нескольких федеральных министерств.

 

4.7. Усиление позиций разведывательных служб в период президентства Р. Рейгана

После того, как президентом США стал Рональд Рейган, была произведена переоценка роли и места разведки в механизме американского государства. Идея усиления роли разведки была провозглашена Рейганом еще в период его предвыборной кампании. Остался он верен своим намерениям и после прихода в Белый Дом.

Заметное увеличение разведывательного бюджета наблюдается уже с начала восьмидесятых годов. Вырос и штат сотрудников разведки. Как важный составляющий элемент развития разведывательного сообщества администрация Рейгана рассматривала совершенствование систем технической разведки и усиление контрразведывательной деятельности. Поэтому на фоне общего роста разведывательного бюджета наиболее значительное увеличение ассигнований пришлось на долю служб технической разведки.

Новый президент, также как и его предшественник, проповедовал принцип сильной дееспособной разведки не только в военное, но и в мирное время. Два срока президентства Рейгана стали для разведывательного сообщества самыми благоприятными годами как с точки зрения финансового благополучия (при Рейгане суммарный бюджет разведки достиг своих абсолютных показателей за все годы «холодной войны»), так и с точки зрения того внимания, которое политическое руководство страны уделяло разведывательной деятельности.

Для реализации своих намерений усилить роль разведывательной деятельности директором центральной разведки Рейган назначил ветерана Управления стратегических служб Уильяма Кейси. Именно при Кейси произошел стремительный скачек бюджетных ассигнований на разведку и значительной увеличился штат большинства ведомств, входящих в разведывательной сообщество. Вместо действовавшего до этого исполнительного приказа президента Картера №12036 Рейган издал действующий и по сей день исполнительный приказ №12333, в котором были более детально определены функции отдельных членов разведывательного сообщества, а также правовые рамки их деятельности.

Поддерживая президентскую инициативу, направленную на усиление роли разведки, и отчасти нивелируя те ограничения, которые были установлены для разведки законодательством 80-х годов, Конгресс США в восьмидесятые годы принял ряд законодательных актов, направленных на создание более благоприятных условий для деятельности членов разведывательного сообщества. Так, в 1980 году был принят Закон о секретной информации, который устанавливал меры по защите секретной информации в ходе судебных процессов по уголовным делам. В 1982 году после скандала, связанного с рассекречиванием имен некоторых сотрудников ЦРУ, в результате чего погиб один из сотрудников, был принят Закон о защите установочных данных разведчиков, устанавливающий уголовную ответственность за раскрытие установочных данных сотрудников разведки, работающих под прикрытием.

Заметное влияние на развитие разведывательного сообщества оказал принятый в 1986 году Закон Голдвотера-Николса, который определил новую организационную структуру министерства обороны. Этот закон, в частности установил, что РУМО и Военно-картографическое управление (Defense Mapping Agency) должны выполнять функции тактической разведки на различных театрах военных действий. Министр обороны был наделен правом, по согласованию с директором центральной разведки, устанавливать порядок и процедуры деятельности Агентства национальной безопасности как органа тактической разведки в интересах обеспечения возможных войсковых операций министерства обороны. Закон также обязывал президента ежегодно представлять Конгрессу информацию о стратегии национальной безопасности США.

Развитие разведывательного сообщества США во второй половине восьмидесятых годов в значительной степени проходило под влиянием ряда громких шпионских скандалов, разразившихся в эти годы. Это в частности скандалы, связанные с разоблачением сотрудника военно-морской разведки Джонатана Поларда, сотрудников ЦРУ – Эдварда Ли Ховарда и Шерона Скранжа, СНБ – Рональда Пелтона, ФБР – Ричарда Миллера и ряда других разоблачений.

В этой связи основные усилия по совершенствованию работы разведывательного сообщества были направлены на усиления контрразведывательной деятельности в сообществе. Например, в министерстве обороны по распоряжению министра обороны было проведено специальное расследование эффективности деятельности ведомства. Одним из главных вопросов этого расследования был вопрос о состоянии контрразведывательной работы в министерстве. Государственный секретарь США также издал распоряжение проверить эффективность обеспечения безопасности американских посольств и миссий за границей, включая эффективность защиты зданий посольств от систем электронного наблюдения. Была проведена проверка эффективности контрразведывательного обеспечения ведомства и в ЦРУ.

Не остался в стороне от шпионских скандалов и Конгресс. В 1986 году в Комитет по разведке Сената был представлен отчет, в котором анализировалась эффективность контрразведывательной системы США. Опираясь на представленные выводы, разведывательные комитеты Конгресса рассмотрели вопрос контрразведывательного обеспечения разведывательного сообщества и рекомендовали руководителям ведомств внести необходимые изменения в работу контрразведки сообщества.

В 1988 году Конгресс вновь вернулся к вопросу эффективности контрразведывательного обеспечения США. Комитет по разведке Сената сформировал группу независимых экспертов из числа частных лиц, которую возглавил бизнесмен из Нью-Йорка Эли Джекобс (Eli Jacobs). Независимые эксперты должны были дать оценку принятым на основе рекомендаций Конгресса мерам по усилению контрразведывательной работы в разведывательном сообществе и определить дальнейшие перспективы развития контрразведки сообщества. Свой отчет эксперты во главе с Эли Джекобсом представили в мае 1990 года. В отчете были проанализированы в общей сложности 19 выявленных случаев шпионажа за период 1975 по 1989 год, и выработаны тринадцать рекомендаций по улучшению контрразведывательного обеспечения Соединенных Штатов.

На первый взгляд, столь большое количество разоблачений агентов иностранных спецслужб в государственных учреждениях США можно рассматривать как очевидные просчеты в работе американской контрразведки. Однако, если проанализировать проблему глубже и сопоставить некоторые факты, то выводы могут оказаться совершенно иными. Так, весьма примечательно, что практически все разоблаченные агенты были разоблачены в течение очень короткого периода времени с 1985 по 1987 годы, при этом практически все они работали на разведку СССР. Если сопоставить эти события с теми событиями, которые происходили в конце 80-х годов XX века в СССР, и которые сопровождались в том числе волной предательств высокопоставленных сотрудников советских спецслужб, то разумнее будет говорить не о провалах, а об огромных успехах американской внешней контрразведки. Умело воспользовавшись деструктивными процессами, запущенными в Советском Союзе во второй половине 80-х (по-видимому, не без участия американской разведки), контрразведывательные службы США смогли за очень короткий промежуток времени выявить значительную часть агентов, десятилетиями работавших на геополитического противника Соединенных Штатов, о которых при иных обстоятельствах американские спецслужбы вполне вероятно так никогда бы и не узнали.

 

4.8. Расследование "Иран-контрас"

Серьезным ударом для американской разведки стал разразившийся в 1986 году скандал по делу “Иран-контрас”. В ноябре 1986 года Конгрессу стала известна информация об участии представителей администрации президента Рейгана в сделках по продаже оружия Ирану. Представители президентской администрации продавали Ирану оружие в обмен на помощь иранского правительства в освобождении американских заложников в Ливане. Подобная деятельность входила в противоречие с официально декларируемой позицией американского руководства в отношении Ирана. Торговая операция по продаже оружия Ирану была инициирована сотрудниками Совета национальной безопасности и проводилась при поддержке должностных лиц из числа сотрудников ЦРУ и министерства обороны. Сделка проводилась под видом тайной операции разведывательного сообщества, но, вопреки требованиям закона, о проведении этой тайной операции не докладывалось Конгрессу. В ходе расследования торговой сделки с Ираном выяснилось, что вырученные от продажи оружия деньги использовались сотрудниками СНБ для помощи никарагуанским “контрас”, в то время как законодательством США оказание подобной помощи было запрещено.

Первой на скандальные разоблачения отреагировала исполнительная власть. В декабре 1986 года президент Рейган учредил Специальный следственный комитет (Special Review Board), который возглавил бывший сенатор Джон Тауэр. Через три месяца комитет Тауэра представил доклад, в котором указывалось, что деятельность разведки, связанная со скандалом «Иран-контрас» осуществлялась с нарушением соответствующих правовых норм, и что ненадлежащим образом осуществлялись установленные процедуры контроля за деятельностью разведки. Подвергся критике и стиль руководства разведкой со стороны президента Рональда Рейгана. Комитет Тауэра не рекомендовал проведение каких-либо структурных изменений в разведывательном сообществе, однако было рекомендовано пересмотреть правовые нормы, которые регулируют порядок проведения разведывательными ведомствами тайных операций за пределами США. В выводах комитета содержалась также рекомендация Конгрессу объединить разведывательные комитеты обеих палат в объединенный комитет по разведке.

Еще до завершения работы Специального следственного комитета, в январе 1987 года для проведения следствия по делу “Иран-контрас” с целью последующего уголовного преследования виновных была создана следственная группа во главе с Лоуренсом Уолшем. В результате продолжавшейся шесть лет работы группы к уголовной ответственности были привлечены некоторые ключевые фигуры в Совете национальной безопасности, ряд сотрудников ЦРУ и бывший министр обороны. Однако президентом Бушем, сменившем на этом посту Р. Рейгана, еще до полного окончания следствия были помилованы шесть ключевых фигур, проходивших по этому делу.

В начале 1987 года к расследованию дела «Иран-контрас» подключился Конгресс США. Специальные следственные комитеты были созданы обеими палат американского Конгресса. Палатой представителей был учрежден Специальный комитет по расследованию тайных поставок оружия Ирану (House of Representatives Select Committee to Investigate Covert Arms Transactions with Iran), а Сенатом – Специальный комитет по оказанию секретной военной помощи Ирану и никарагуанской оппозиции (Senate Select Committee on Secret Military Assistance to Iran and the Nicaraguan Opposition). Объединенный доклад по проведенному расследованию специальные комитеты Сената и Палаты представителей представили Конгрессу 17 ноября 1987 года

В докладе отмечалось, что противоправные акции в Никарагуа стали, в значительной мере, следствием того, что Конгрессом были установлены слишком жесткие рамки на проведение различных разведывательных акций в Латинской Америке. Законодательные ограничения на деятельность разведки в этом регионе в определенной части не соответствовали интересам национальной безопасности США. С другой стороны, причины злоупотреблений в азиатском регионе со стороны некоторых должностных лиц СНБ были предопределены тем, что руководство ЦРУ противилось попыткам освобождения заложников через сотрудничество с официальными лицами в Иране.

Выводы следственных комитетов Конгресса по делу «Иран-контрас» стали причиной ряда громких отставок среди высокопоставленных должностных лиц президентской администрации, СНБ и ЦРУ. Однако, в итоговом отчете речь шла не только об отдельных нарушениях и злоупотреблениях должностных лиц, но и о недостатках в руководстве разведывательном сообществом в целом, в особенности в части контроля за его деятельностью. Следственными комитетами обеих палат указывалось на необходимость выработки более жестких требований к санкционируемым тайным операциям на всех стадиях, начиная с разработки плана операции. Особо указывалось на необходимость представления в Конгресс подробного плана тайных операций в письменной форме и не позднее, чем через 48 часов после их одобрения президентом. Для усиления внутреннего контроля за подготовкой в ЦРУ планов тайных операций было предложено расширить полномочия генерального инспектора ЦРУ и назначать его в порядке, установленном для высших должностных лиц (с одобрения 2/3 Сената).

В обоих следственных комитетах Конгресса был, также поднят вопрос о совершенствовании системы контроля за деятельностью разведки со стороны законодательной власти. Прозвучало также предложение сократить число конгрессменов, непосредственно уведомляемых о докладываемых в Конгресс планах тайных операций разведки с 8 до 4. Такая мера, по мнению ряда членов следственных комитетов, должна была способствовать большей конспиративности в работе разведке, столь важной для успешного исхода операций. Однако ни предложения о совершенствовании системы контроля законодательной власти за разведкой, ни предложения о сокращении числа членов Конгресса, уведомляемых о проводимых тайных операций, не были поддержаны большинством ни в комитете Палаты представителей, ни в комитете Сената, поэтому в общий доклад эти предложения были включены лишь в качестве особых мнений отдельных членов комитетов (Supplemental, Minority, and Additional Views ).

Значительная часть предложений и рекомендаций, высказанных в докладе специальных следственных комитетов было предложено реализовать в проекте Закона о полномочиях разведки на 1991 год. Предлагалось, в частности, реализовать положения, расширяющие полномочия Конгресса по контролю за тайными операциями разведки. Предложенные изменения были столь существенны, что президент Буш выступил с резкими возражениями, по поводу попыток Конгресса вторгаться в сферу конституционных полномочий президента. По мнению представителей президента, Конституция позволяет президенту США осуществлять, в случае необходимости тайные операции, а отдельные положения предложенного законопроекта ограничивают президента в его праве.

Для разрешения противоречий была создана специальная экспертная комиссия. Комиссия признала, что Конгресс не вправе ограничивать законом те права, которые закрепляет за президентом США американская Конституция. Однако, она также подчеркнула, что непосредственно из Конституции не следует исключительное право президента осуществлять тайные операции и ни Конгресс ни его комитеты по разведке никогда не признавали за президентом такого права. Поскольку же толкование Конституции является исключительной прерогативой законодательной власти, комиссия признала свою неспособность вынести окончательное решение по поставленному вопросу. Одновременно она указала на то, что ни законодательная, ни исполнительная ветви власти самостоятельно не вправе толковать положения Конституции и выносить решения по подобным вопросам.

На волне "Ирангейта", в целях совершенствования сиcтемы контроля за работой разведывательного сообщества, Конгрессом было рекомендовано ввести в штате ЦРУ должность Генерального инспектора (Inspector General). Причем для придания соответствующего веса Генеральному инспектору предлагалось издать специальный законодательный акт, который бы закрепил функции и полномочия инспектора, порядок регулирования его взаимоотношений с директором центральной разведки.

Решение о введении в ЦРУ должности Генерального инспектора было закреплено в Законе о полномочиях разведки на 1990 финансовый год. Было установлено, что назначение Генерального инспектора производит президент США в том же порядке, как производятся назначение других высших должностных лиц (с согласия двух третей Сената). Тем не менее Генеральный инспектор не получил столь широких полномочий, как это предлагалось специальным комитетом Конгресса. Было принято решение, что он должен подчиняться директору центральной разведки, хотя в ряде случаев он и мог выступать как относительно самостоятельное лицо, назначаемое непосредственно президентом. Среди обязанностей Генерального инспектора было установлено обязательное предоставление каждые полгода отчета о деятельности разведки в комитеты по разведки Сената и Палаты Представителей. В этом отчете должны указываться основные проблемы в деятельности американской разведки за последние полгода, а также предпринятые с целью их решения шаги и реализованные в этой связи мероприятия.

 

4.9. Исполнительный приказ по вопросам разведки № 12333

Изданный еще в начале президентства Р. Рейгана и действующий по настоящее время исполнительный приказ № 12333 сыграл особую роль в истории становления системы разведывательных служб США. Типичным явлением для большинства нормативных правовых актов, издаваемых американскими президентами и регулирующих вопросы обеспечения национальной безопасности США является их недолговечность. Как правило, каждый новый президент, приступив к исполнению своих президентский обязанностей, обновляет значительную часть нормативной базы, регулирующей вопросы национальной безопасности и разведки. Нечто подобное сложилось и с исполнительными приказами по вопросам разведки, когда один за другим три президента (Форд, Картер и Рейган) издавали собственные исполнительные приказы по вопросам разведки, соответственно отменяя аналогичные приказы своего предшественника.

Казалось бы, традиция, заложенная президентами Фордом и Картером и поддержанная президентом Рейганом, обрекает исполнительный приказ № 12333 на непродолжительное существование. Но судьба исполнительного приказа президента Рейгана № 12333 оказалась достаточно интересной и неожиданной. В отличии от своих предшественников, исполнительных приказов №11905 и №12036, продолжавших действовать лишь до избрания следующего руководителя американского государства и издания им нового исполнительного приказа по вопросам разведки, исполнительный приказ № 12333 продолжает действовать по сей день. Тем не менее, прежде чем стать своеобразным аналогом Закона о национальной безопасности 1947 года в сфере подзаконного нормотворчества, этому исполнительному приказу пришлось пережить долгие годы забвения.

Исполнительный приказ по вопросам разведки президента Рейгана № 12333 был издан в декабре 1981 года. Несмотря на относительно небольшой срок, который отделял его от момента издания предыдущего исполнительного приказа №12036, этот исполнительный приказ заметно превосходил предыдущий как в плане юридической техники изложения различных нормативных положений, так и с точки зрения детальности и выверенности отдельных положений приказа, регламентирующих: компетенцию разведывательного сообщества и отдельных разведывательных служб; вопросы управления сообществом; вопросы контроля за различными направлениями разведывательной деятельности; порядок решения вопросов взаимодействия в сообществе.

В отличие от предшествующего исполнительного приказа президента Картера, который в основном был направлен на усилении контроля за разведывательными службами, исполнительный приказ №12333 в качестве основной смысловой идеи выдвигает идею развития централизованной разведывательной организации США, усиление руководящей и координирующей роли директора центральной разведки, укрепление механизмов взаимодействия между отдельными разведывательными службами.

Приказ включает в себя три достаточно объемные части. В первой части раскрываются основные цели и задачи, которые ставятся перед разведывательным сообществом США, перечисляются основные функции Совета национальной безопасности как органа, обеспечивающего политическое руководство национальной системой разведки и определяющего ее стратегические задачи. Самое серьезное внимание в первой части уделено правам и обязанностям директора центральной разведки. В отличии от предыдущего исполнительного приказа, который в основном акцентировал внимание на роли директора как координатора национальной разведывательной деятельности, исполнительный приказ № 12333 наделяет директора достаточно серьезными административными рычагами.

В частности, приказом предусмотрено право директора, без согласования с руководителями соответствующих федеральных министерств, в структуре которых имеются разведывательные органы, перераспределять выделяемые бюджетом средства между разведывательными службами. Директор наделяется правом контролировать процесс реализации разведывательных программ ведомственными разведками; разрабатывать процедуры, которые будут способствовать более эффективной реализации стратегических задач разведки; учреждать необходимые ему органы для руководства и контроля за деятельностью отдельных разведывательных служб. В полном соответствии со значительно расширившимися правами и обязанностями директора центральной разведки определены в исполнительном приказе № 12333 обязанности руководителей федеральных министерств, в составе которых имеются разведывательные службы, а также очерчены общие контуры полномочий отдельных разведывательных служб – членов разведывательного сообщества.

Вторая часть исполнительного приказа регламентирует порядок ведения разведывательной деятельности членами разведывательного сообщества. В этой части определены основные нормативные стандарты, предъявляемые к деятельности разведывательных служб, направленной на сбор и добывание разведывательной информации, использование оперативно-технических средств. Перечисленные в приказе ограничения в основном относятся к деятельности разведывательных служб, затрагивающей права и свободы граждан США, либо к деятельности, осуществляемой на территории США. Вся подобная деятельность, как это определял и предыдущий исполнительный приказ № 12036, в обязательном порядке должна быть санкционирована генеральным атторнеем США и должна строго соответствовать иным требованиям, закрепленным в приказе. В приказе сохранен также запрет на поведение тайных операций, связанных с физическим уничтожением политических лидеров, либо проведением экспериментов на людях.

Характерным отличием исполнительного приказа № 12333 от предшествующих исполнительных приказов по вопросам разведки является достаточно заметное расширение круга задач, решаемых разведкой. Например, в перечень основных задач, решаемых разведывательным сообществом, были включены такие задачи, как добывание информации, связанной с международным терроризмом, наркобизнесом, другой враждебной деятельностью, направленной против США. Отдельный раздел приказа посвящен использованию сил и средств разведки в интересах правоохранительной деятельности.

Третья часть исполнительного приказа № 12333 регламентирует процедуры парламентского контроля за разведкой; определяет основные теоретические понятия и терминологию, используемую в сфере разведки; устанавливает порядок издания подзаконных нормативных правовых актов более низкого уровня, уточняющих и детализирующих положения исполнительного приказа применительно к отдельных элементам разведывательного сообщества; регламентирует структуру разведывательного сообщества США и Национальной программы внешней разведки.

Когда в 90-е годы XX века активно начало развиваться законодательство в сфере разведки, казалось что необходимость в специализированных исполнительных приказах главы государства по вопросам разведки отпала. Был принят Закон об организации разведки 1992 года, ежегодно принимались законы о полномочиях разведки на следующий финансовый год, вносившие существенные изменения в Закон о национальной безопасности 1947 года и другие законы о разведке. Законодательно оказались урегулированными именно те вопросы, которые до этого регламентировал исполнительный приказ № 12333.

Последующие события казалось бы подтверждали тенденцию отказа от исполнительных приказов по вопросам разведки. Поскольку на протяжении более чем трех десятилетий после издания приказа № 12333 не было издано нового исполнительного приказа по вопросам разведки, который был заменил устаревший и явно утративший юридическую силу (ввиду несоответствия его положений закону) исполнительный приказ № 12333, вполне резонно было бы сделать вывод о том, что США окончательно отказались от практики издания исполнительных приказов президента по разведке, и что отныне все фундаментальные вопросы, связанные с организацией и деятельностью разведывательного сообщества США будут регламентироваться лишь законом.

Ситуация, однако, неожиданно изменилась в 2003 году, когда президент Дж. Буш (младший) издал исполнительный приказ № 13284. Новый исполнительный приказ внес многочисленные и принципиальные изменения и дополнения в исполнительный приказ президента Рейгана № 12333, приведя его положения в соответствие с актуальными на тот момент положениями Закона о национальной безопасности 1947 года, других законодательных актов, регламентирующих отношения в сфере разведки. Одновременно была изменена сама концепция исполнительных приказов президента по вопросам разведки.

До начала 90-х годов XX века они предназначались для комплексного урегулирования всего круга отношений, связанных с разведкой и не урегулированных законодательно, выступая в этой сфере в качестве нормативных актов, имеющих высшую юридическую силу. С 2003 года исполнительные приказы по разведке разумно рассматривать лишь как акты, детализирующие законодательно закрепленные стандарты в разведывательной сфере: разъясняющие сферу ответственности отдельных разведывательных служб, полномочия и обязанности руководителей всех уровней по отношению к достаточно общим положениям и стандартам, которые закрепляет закон. Начиная с 2003 года, любые изменения законодательства в сфере разведки вскоре находили свое отражения в соответствующих поправках, вносимых в содержание исполнительного приказа № 12333.

Следует признать, что исполнительные приказы президента по вопросам разведки стали чрезвычайно удачным решением, не только способствовавшим совершенствованию правового регулирования организации и деятельности разведывательных служб, входящих в состав разведывательного сообщества США, но и стимулировавшим развитие самой разведывательной системы Соединенных Штатов. Для исторически децентрализованной системы разведывательных органов, которые даже после их формального объединения в единую разведывательную организацию (разведывательное сообщество США) в значительной мере продолжали оставаться ведомственными разведками, принципиально важно было не просто унифицировать правовые нормы, регламентирующие деятельность различных разведывательных служб, важно было закрепить нормативные стандарты, предъявляемые к различным разведывательным органам в рамках единого нормативного правового акта (причем непременно достаточно высокого уровня), нормативно определить место каждой из разведывательных служб в рамках единого разведывательного сообщества, показать единство и взаимосвязь стоящих перед американской разведкой задач.

Достаточно очевидно и то, что нынешняя эволюция законодательного регулирования организации и деятельности разведки в общих чертах повторяет тот путь, по которому развивалась практика президентского нормотворчества в сфере разведки, где на смену нормативным правовым актам, регулирующим отдельные группы отношений, либо регулирующим вопросы организации и деятельности какой-либо одной из разведывательных служб, пришли комплексные, многоплановые нормативные правовые акты, в которых разведка рассматривалась как многоуровневая система взаимосвязанных отношений.

Слишком очевидные параллели прослеживаются между современной редакцией Закона о национальной безопасности, и исполнительными приказами президента по вопросам разведки. До 1992 года Закон о национальной безопасности даже не упоминал такого понятия как "разведывательное сообщество США". Вся его роль регулятора отношений в разведывательной сфере сводилась к учреждению ЦРУ и закреплению полномочий директора центральной разведки как руководителя американской разведки, координатора всей разведывательной деятельности и руководителя ЦРУ. При этом с 1947 по 1992 год в закон лишь дважды, в 1949 и 1958 годах, вносились поправки, непосредственно относящиеся к разведке.

Стремительное преображение Закона о национальной безопасности 1947 года началось в 1992 году после принятия Закона о полномочиях разведки на 1993 финансовый год и законодательного закрепления организационной структуры разведывательного сообщества США. В последующие два десятилетия в Закон о национальной безопасности практически ежегодно вносились поправки и дополнения, добавлялись новые разделы и статьи, постепенно вырисовывался контур комплексного, системного закона собирающего воедино весь спектр законодательных норм, регламентирующих организацию и деятельность разведывательного сообщества, вопросы управления, финансирования и контроля за разведкой.

 

5.1. Развитие новых направлений деятельности американской разведки

События, произошедшие в мире в конце восьмидесятых – начале девяностых годов привели к переоценке стратегических задач, стоящих перед разведывательным сообществом США. Развал Варшавского договора, начавшийся в 1989 году процесс объединения Германии, распад Советского Союза стали результатом изменения приоритетов разведывательной деятельности США.

С распадом СССР в 1991 году американская разведка формально лишилась своего основного геополитического противника, для противодействия которому она создавалась, которого она детально изучала на протяжении всего периода «холодной войны», под особенности военного и политического потенциала которого она традиционно выстраивала свою внутреннюю структуру. Вполне естественно, что с окончанием «холодной войны» в США достаточно громко стали звучать голоса тех, кто считал, что разведывательное сообщество решило стоявшие перед ним задачи и что в прежнем виде, с огромными ежегодными расходами на разведку, оно больше не нужно.

Впрочем, высшее политическое руководство США совсем иначе видело будущее разведки. Новый глава Белого Дома, Джордж Буш (старший), который лучше, чем любой иной президент США разбирался в вопросах разведки (с 1976 по 1977 годы Буш занимал должность директора центральной разведки), не испытывал никаких сомнений в отношении будущего американской разведки, полагая что "…сильной нации необходима сильная разведывательная организация".

Отвечая на призывы пацифистов, утверждавших, что в отсутствии противостояния между двумя политическими системами нет необходимости тратить огромные суммы на финансирование разведки, Джордж Буш настаивал, что окончание «холодной войны», отнюдь не снижает важности и значимости разведки для государства, а лишь ставит перед разведкой новые задачи: "…Мы нуждаемся в сильном разведывательном сообществе, чтобы консолидировать и расширить завоевания свободы в борьбе с тоталитаризмом. Нам нужна разведка, чтобы удостоверится в соблюдении исторических соглашений по разоружению. Мы нуждаемся в разведке, чтобы бороться с терроризмом и транспортировкой наркотиков. И мы должны иметь разведку, чтобы поймать за руку любого, кто пытается украсть наши технологии или по крайней мере не желает жить по правилам честной экономики. Мы должны иметь сильную разведку».

Однако, желание сохранить огромный потенциал, накопленный разведывательным сообществом в годы «холодной войны», отнюдь не означало сохранения в неизменном виде решаемых разведкой задач. Уже в реалиях начала 90-х годов было очевидно, что значительную часть своего потенциала разведывательному сообществу США придется переориентировать на решение новых задач.

На различных этапах своей эволюции государство, выполняя свойственные ему функции, решает различные задачи, привлекая для их решения государственные органы. Вполне естественно, что изменяющаяся геополитические реалии существенным образом меняют и задачи, стоящие перед государством. При появлении любой новой, нетрадиционной задачи, государство может либо учредить какие-то новые органы для ее решения – но подобный путь в итоге своем потенциально может привести к непомерному разрастанию государственного аппарата, – либо использовать для ее решения уже существующие органы, обладающие достаточным опытом, силами и потенциалом для решения подобной задачи.

Окончание «холодной войны» и распад СССР как раз означали для США изменение круга и приоритетности задач, которые должно было решать государство. Такие задачи как борьба с терроризмом, наркобизнесом, противодействие распространению оружия массового поражения, защита экономических интересов США в мире, которые в период «холодной войны» рассматривались как второстепенные, в 90-е годы XX века выдвинулись на первый план. В ряде случаев именно разведывательные службы со свойственными им приемами и методами работы, основу которых составляют тайные методы деятельности, оказываются наиболее лучшим образом подготовленными для решения подобных задач.

Вполне логичным выглядит и то, что большинство новых задач, к решению которых в последние десятилетия XX века была привлечена в США разведка, так или иначе связаны с правоохранительной деятельностью. Хотя правоохранительная деятельность имеет принципиальные отличия от деятельности разведывательной как с точки зрения преследуемых целей, так и с точки зрения специфики самой деятельности, она, однако, также основывается на сборе и добывании разведывательной информации, необходимой для раскрытия преступных деяний.

Сталкиваясь же с сильным и организованным противником, не признающим национальных границ, правоохранительные органы США часто оказывались неспособны должным образом противостоять ему. Их юрисдикция (за некоторыми исключениями) ограничена лишь собственной территорией государства, а деятельность – жесткими процессуальными стандартами. Куда более эффективными в подобных ситуациях могут оказаться разведывательные службы, действующие преимущественно за пределами национальной территории и использующие в свое работе иные приемы и методы деятельности.

Тенденцию ко все более активному использованию потенциала разведывательных служб для решения наиболее сложных задач в сфере правоохранительной деятельности нужно рассматривать как общеисторическую закономерность, которая с высокой долей вероятности будет повторяться (или уже повторяется) в национальной практике других государств.

Классическим примером того, как может государство в изменившихся исторических обстоятельствах эффективно использовать потенциал тех или иных органов государства для решения новых задач, является американский опыт использования разведывательных служб в борьбе с терроризмом. В понимании того, насколько допустимым и оправданным является использование разведки со свойственными ей приемами и методами деятельности в противодействии терроризму, США прошли долгий путь от почти полного отрицания целесообразности и полезности подобного "непрофильного" использования спецслужб, до признания разведки одним из ключевых и наиболее важных элементов всей антитеррористической системы США.

С точки зрения формализованного подхода можно утверждать, что американские разведывательные службы уже почти целое столетие участвуют в антитеррористической деятельности. Дело в том, что один из нынешних ведущих членов разведывательного сообщества, главный контрразведывательный орган страны Федеральное бюро расследований США, помимо своего членства в разведывательном сообществе является еще и ведущим федеральным правоохранительным ведомством в Соединенных Штатах. И именно как правоохранительный орган ФБР уже с начала XX века осуществляло противодействие угрозе терроризма.

Например, в 1918-1919 годах ФБР – тогда еще Бюро расследований министерства юстиции США – занималось расследованием взрывов в правительственных учреждениях, совершенных одной из экстремистских организаций. В тридцатые годы, после принятия в 1932 году конгрессом Закона Линдберга, ФБР активно участвовало в расследовании преступлений, связанных с похищениями людей.

Однако, несмотря на достаточно солидный стаж участия в антитеррористической деятельности ФБР, говорить о том, что задача борьбы с терроризмом стала одной из значимых задач всей американской разведки можно лишь применительно к периоду не ранее начала 70-х годов. Именно в этот период американскую разведку стали активно привлекать к сбору разведывательной информации о международном терроризме.

Тем не менее, на фоне тех задач, которые разведывательное сообщество США решало в геополитическом противостоянии с Советским Союзом, противодействие терроризму по-прежнему выступало лишь одной из вспомогательных задач разведки. Участие разведывательного сообщества в борьбе с терроризмом ограничивалось в основном лишь добыванием информации о международных террористических организациях. В полной мере одной из приоритетных задач разведки задача борьбы с терроризмом стала лишь в 90-е годы XX века.

Наглядно возрастание роли американских разведывательных служб в противодействии угрозе терроризма можно проследить на примере анализа американского законодательства этого периода. До 90-х годов в американском законодательстве о разведке практически не упоминается о задачах разведки, касающихся противодействия терроризму. Однако, уже с начала 90-х годов в ежегодно принимаемых конгрессом законах о полномочиях разведки на следующий финансовый год проблеме участия разведывательных служб в борьбе с терроризмом уделяется все более существенное внимание. Значительно чаще стали упоминаться разведывательные службы и в законодательстве, непосредственно нацеленном на противодействие терроризму.

Расширение круга задач, решаемых разведывательными службами затронуло не только вопрос активизации их участия в антитеррористической деятельности. После окончания «холодной войны» американские законодатели озаботились проблемой более активного использования потенциала разведывательного сообщества США в борьбе с организованной преступностью и наркобизнесом. В 1988 годы был принят Закон о дополнительных полномочиях министерства юстиции в сфере организованной преступности и наркобизнеса, по существу рассматривавшему как единое целое проблему борьбы с организованной преступностью и проблему противодействия наркобизнесу.

Особенностью законодательства 90-х годов XX века стал комплексный подход к новым задачам, поставленным государством перед разведывательными службами. Законодательство этого периода тесно связывает организованную преступность с такими ее проявлениями как международный терроризм, транспортировка наркотиков, распространение оружия массового поражения и средств его доставки. Именно в таком контексте организованную преступность в Соединенных Штатах в 90-е годы стали рассматривать в качестве непосредственной угрозы национальной безопасности США.

В рамках всей деятельности по противодействию организованной преступности на долю разведывательного сообщества США приходится главным образом та часть деятельности, которая осуществляется за пределами американской территории. Тот факт, что именно разведывательные службы осуществляют основную часть работы, направленной на противодействие международной организованной преступности неоднократно подчеркивался в докладах различных парламентских комиссий и комитетов, изучавших перспективы развития разведывательной системы США в начале XXI столетия.

Вполне естественно, что среди членов разведывательного сообщества США наиболее интенсивно в процесс противодействия организованной преступности было вовлечено ФБР, которое занималось этой проблемой еще с 50-х годов прошлого столетия. В октябре 1994 года Президент США Клинтон, выступая на сессии Генеральной Ассамблеи ООН признал организованную преступность интернациональным явлением и выступил с призывом выработать эффективные механизмы кооперации для борьбы с организованной преступностью. В качестве международного координатора борьбы с организованной преступностью Президент рассматривал ФБР: “…вскоре, под руководством ФБР, мы откроем в Европе Академию для подготовки сотрудников правоприменительных органов, в которой полицейские смогут научиться, как более эффективно бороться с транспортировкой компонентов ядерного оружия, торговлей наркотиками, организованной преступностью и отмыванием капиталов”.

В качестве первых шагов реализации предложения Клинтона в 1996 году было выделено два миллиона долларов на организацию переподготовки полицейских формирований Венгерской национальной полиции. Этот шаг, как было подчеркнуто в Бюджетном комитете, является лишь началом реализации программы по борьбе с организованной преступностью и связанными с нею преступлениями.

Усилилась борьба с организованной преступностью и в самих Соединенных Штатах. Специально для организации более эффективного противодействия организованной преступности ФБР были выделены более ста миллионов долларов сверх запрошенных бюджетных ассигнований на 1996 финансовый год. Наибольшее беспокойство у ФБР вызывает организованная преступность из стран Восточной Европы и России. На слушаниях в Комитете по бюджетным вопросам Палаты Представителей Конгресса особое внимание было организации эффективного противодействия проникновению криминальных элементов и, в первую очередь лидеров криминальных группировок из России, на территорию США.

Примечательно, что американское законодательство середины 90-х годов прошлого века не обошло своим вниманием и проблему организованной преступности на территории бывшего СССР. Так в Законе о выделении финансовых ассигнований министерству обороны на 1997 финансовый год особо отмечалось, что именно деятельность организованной преступности в странах бывшего СССР таит в себе повышенную угрозу распространения ядерного, радиологического, биологического и химического оружия.

Другой задачей, трансформировавшейся в одну из важных задач разведывательного сообщества США в 90-е годы прошлого века, стала борьба с распространением наркотиков и наркотрафиком. Данной проблемой американская разведка начала заниматься с середины 70-х годов XX века. Впервые задача борьбы с международным наркотрафиком как одна из задач разведывательного сообщества США была сформулирована в 1976 году исполнительным приказом № 11905.

Вплоть до начала 90-х годов участие разведки в противодействии наркобизнесу носило достаточно номинальный характер. Как это отмечается например в докладе "Разведывательное сообщество в XXI веке", подготовленном комитетом по разведке Палаты представителей конгресса, подобное нежелание политических властей активнее использовать разведку для решения ряда важных задач в сфере правоохранительной деятельности хотя и было обусловлено множеством обстоятельств, но в основе своей имело две основные причины.

Первая причина заключалась в том, что правоохранительные органы и разведывательные службы в эпоху подчас находились в антагонистическом противоречии по отношению друг к другу. Они решали разноуровневые задачи, были наделены неравными полномочиями, различным образом добывали и использовали разведывательную информацию.

Другой причиной являлось то, что использование свойственных разведке приемов и методов работы за пределами США не сопряжено с таким же риском нарушения конституционных прав и свобод граждан как их использование на территории страны в отношении американских граждан. При этом разведывательное сообщество в 70-годы XX века уже имело неудачный опыт использования своего потенциала для решения задач в сфере обеспечения внутренней безопасности. В итоге ряд скандалов и последующих парламентских расследований деятельности спецслужб ударил по самим же спецслужбам и надолго оттолкнул их от стремления участвовать в решении задач в правоохранительной сфере.

Помимо названных выше двух причин, видимо, нельзя обойти вниманием и такую очевидную причину (напрямую не обозначенную в докладе конгресса) как абсолютная приоритетность в годы «холодной войны» задач, связанных с военно-политическим, экономическим и идеологическим противостоянием СССР и США. Не секрет, что с обеих сторон именно разведка выступала в роли одного из ударных орудий этого противостояния. Поэтому вряд ли стоит удивляться тому, что практически весь потенциал американской разведывательной системы вплоть до начала 90-х годов XX века был нацелен на решение главной и основной задачи – ослабление и подрыв Советского Союза и мировой системы социализма. Прочие же важные и значимые задачи государства, в решении которых востребованным мог оказаться опыт разведки, до определенного момента оказались отодвинутыми на второй план.

Именно названные выше причины обусловили тот факт, что активно проблемой борьбы с наркобизнесом американская разведка занялась лишь в 90-е годы XX века. Уже с 1990 года борьба с распространением наркотиков начала финансироваться отдельной статьей в разведывательном бюджете США, а Администрация по борьбе с наркотиками министерства юстиции была включена в состав ведущих разведывательных служб США.

Законом о полномочиях разведки на 1990 финансовый год на президента страны была возложена обязанность представить конгрессу доклад относительно того, как наиболее эффективно добываемая разведывательными службами информация о перевозке наркотиков может быть использована в интересах общенациональной деятельности по противодействию наркобизнесу и распространению наркотиков.

В 1993 году на основании Закона о выделении финансовых ассигнований министерству обороны на 1994 финансовый год в США был учрежден Национальный разведывательный центр по борьбе с наркотиками (National Drug Intelligence Center). Центр стал структурным подразделением министерства юстиции и призван был действовать под управлением и контролем Генерального Атторнея США. Вновь учрежденный центр стал своеобразным связующим звеном, призванным скоординировать и консолидировать деятельность разведывательного сообщества, направленную на борьбу с наркотиками, и аналогичную деятельность правоохранительных органов США. Первоначально финансирование центра осуществлялось из бюджета министерства обороны, однако с 1997 года финансирование центра осуществлялось совместно из бюджета министерства обороны и бюджета разведывательного сообщества США.

Учитывая специфику того потенциала, которым обладают в США разведывательные службы, естественным выглядит тот факт, что основные усилия разведывательного сообщества в сфере борьбы с наркобизнесом направлены вовне страны. Подобная "специализация" разведки на данном направлении деятельности нашла свое отражение и в американском законодательстве. Например, в Законе о полномочиях разведки на 2003 финансовый год говорится не только о том, что перед разведывательным сообществом ставится задача оказания помощи правительству Колумбии в борьбе с наркобизнесом, но и определяются конкретные шаги, которые должны быть осуществлены разведкой в ходе решения данной задачи, а также определяется порядок контроля со стороны конгресса за указанной деятельностью американской разведки.

Вместе с тем, не исключается возможность сбора разведывательной информации о наркотрафике и наркоторговцах и на территории США. Так, определяющий общие задачи членов разведывательного сообщества по борьбе с наркотрафиком исполнительный приказ президента Рейгана № 12333 допускает сбор и добывание разведывательной информации о наркодилерах и на территории Соединенных Штатов. Данный нормативный акт обязывает руководителей разведывательных служб, наделенных полномочиями в сфере противодействия незаконной транспортировки наркотиков под руководством Генерального Атторнея разрабатывать стандарты для осуществления сбора разведывательной информации о наркотрафике и наркоторговцах как на территории США, так и за ее пределами.

Преемник Джорда Буша (старшего) на посту президента демократ Билл Клинтон, бесспорно был менее осведомлен обо всех особенностях работы разведывательных служб. Однако, по свидетельству самого Клинтона, уже в первый срок своего президентства он убедился насколько важна для руководителя государства информация, получаемая разведкой: "Каждое утро президент начинает свой рабочий день спрашивая: Что произошло за ночь? Что мы знаем? Как мы это узнали? Подобно моим предшественникам, я обращаюсь к разведывательному сообществу в поисках ответа на эти вопросы".

В 1993 году в рамках программы администрации президента Клинтона по реформированию деятельности правительства была создана комиссия, во главе с вице-президентом Гором. Ее задача заключалась в исследовании эффективности работы разведывательного сообщества США. Комиссия сформулировала несколько предложений, которые, по ее мнению, должны положительно сказаться на деятельности сообщества. В частности было высказано мнение, что на деятельности разведки крайне отрицательно сказывается межведомственная конкуренция в борьбе за новые программы и новые бюджетные ассигнования. Для устранения подобной конкуренции было предложено распределять новые программы и дополнительные бюджетные ассигнования между ведомствами в порядке ротации, что позволит в равной мере укреплять и развивать все ведомства, входящие в разведывательное сообщество.

Комиссия также предложила ввести Комитет по контролю за разведкой (Intelligence Oversight Board) в состав Консультативного комитета при президенте по вопросам разведки. Это предложение было реализовано Исполнительным приказом президента Клинтона в 1993 году.

Примечательно, что расширив в 90-е годы прошлого века круг задач, решаемых разведкой, США совершенно не собирались отказываться от того потенциала, который был накоплен разведывательным сообществом на основном фронте «холодной войны» – противостоянии с Советским Союзом. Часть потенциала политической разведки лишь предполагалось перераспределить между другими регионами земного шара. Именно эту идею в 1997 году, в одном из своих выступлений выразил глава Национального разведывательного совета Джон Ганнон. Он выделил следующие основные проблемы, стоящих перед разведывательным сообществом: процесс реформ в России и Китае; враждебные "недемократические" политические режимы в таких странах как Иран, Ирак, Северная Корея; транснациональные проблемы, такие как международный терроризм, распространение оружия массового поражения, организованная преступность, транспортировка наркотиков и угрозы информационным и компьютерным системам; зоны международной напряженности – Ближний Восток, Южная Азия, Босния и т.д.; зоны "гуманитарных кризисов" – государства и регионы, погруженные в межэтнические конфликты, гражданскую войну; районы стихийных бедствий, насильственной миграции, болезней, голода.

Тенденция к расширению полномочий разведывательного сообщества еще отчетливее прослеживается во второй половине 90-х годов. В ежегодных отчетах директора центральной разведки важное место уделяется борьбе с терроризмом, транспортировкой наркотиков, деятельности разведывательного сообщества в сфере контроля за нераспространением ядерных технологий.

Интересен тот факт, что в отчетах директора центральной разведки, направляемые в разведывательные комитеты Конгресса, во второй половине 90-х годов вновь достаточно часто стала упоминаться Россия. Если в начале и середине десятилетия при упоминании России речь шла в основном о том, как с выгодой для США интегрировать ее в международные структуры и как расширить ее контакты с НАТО, то уже в 1996-1997 годах Россия вновь стала расценивается как потенциальный источник угрозы для национальных интересов США. По мнению директора центральной разведки Джорджа Тенета, возродившаяся Россия может представлять серьезную угрозу для национальной безопасности Соединенных Штатов. Беспокоил руководителя разведывательного сообщества и ЦРУ также тот факт, что Россия существенную часть своего весьма скудного оборонного бюджета продолжает тратить на научные исследования и разработки в оборонной сфере. В этой связи одной из важных задач американской разведки директор назвал сбор разведывательной информации о модернизации российских стратегических ядерных сил. Особо интересовали американскую разведку новые российские разработки в области мобильных межконтинентальных баллистических ракет как наземного, так и морского базирования.

Неодобрительно и с серьезным опасением высказывается руководитель разведки о возможных перспективах военно-технического сотрудничества России и Китая. Особое раздражение у Тенета вызывает стремление Китая закупать у России новейшую военную технику и военные технологии в сфере авиастроения, противовоздушной обороны. Боятся в США и перспектив стратегического партнерства между Китаем и Россией в XXI веке. В этой связи одной из приоритетных задач разведывательного сообщества называется задача отстаивать (доступными разведке средствами) интересы Соединенных Штатов в отношениях между Россией и Китаем.

Достаточно новым направлением в деятельности американской разведки в конце 90-х годов стало развитие новейших разведывательных технологий в области применения высокоточного оружия. Развивая идеи пентагоновских стратегов о маловероятности глобальной мировой войны в обозримом будущем, в США по-новому оценили роль военно-тактической разведки в обеспечении локальных военных конфликтов. Новая идеология подразумевала более активное участие американских вооруженных сил в "усмирении" нелояльных США политических режимов в различных районах земного шара. Для того, чтобы подобные военный акции не приводили к слишком большим жертвам среди мирного населения и не вызывали в мировом сообществе слишком явной неприязни к американской внешней политике, США предполагали преимущественное использование средств высокоточного оружия, которое бы наводились на цель при помощи орбитальных космических спутников.

При проведении сухопутных операций американских вооруженных сил с использованием высокоточного оружия ставилась задача задействовать потенциал космической разведки и новейших электронных систем автоматической обработки информации. В идеальном варианте не только каждое подразделение сухопутных сил США, но и каждая боевая единица должна быть обеспечена практически мгновенной постоянной связью с орбитальным космическим разведывательным аппаратом, который бы с точностью до метров позволял определять собственные координаты, местонахождение и состав сил противника. Подобная система позволяла практически ежесекундно координировать действия различных видов вооруженных сил, оперативно реагировать на малейшее изменение обстановки на театре военных действий и как следствие – получить решающее преимущество над противником в сражении, сведя к минимуму собственные потери.

Для реализации идеей массового применения высокоточного оружия США необходимо было централизовать свою систему космической разведки. До начала девяностых годов XX века вопросами аэрокосмической разведки (обработкой данных получаемых от аэрокосмических разведывательных систем) в Соединенных Штатах занималось достаточно большое число ведомств. Собственными подразделениями аэрокосмической разведки обладали все рода вооруженных сил, большинство объединенных командований, ЦРУ в лице Национального центра фотографической разведки (National Photographic Interpretation Center).

В 1990-1991 года, в ходе военных действий Соединенных Штатов в Персидском заливе возникла идея усовершенствовать систему управления аэрокосмической разведкой, поскольку в существовавшей системе выявились серьезные недостатки. Одним из основных функциональных недостатков системы аэрокосмической разведки (на это, в частности, указывает итоговый отчет Комиссии Аспина-Брауна) являлась достаточно растянутая во времени процедура распределения результатов разведки между заинтересованными в разведывательной продукции ведомствами, в первую очередь боевыми подразделениями американской армии. Другим существенным недостатком называлась нескоординированность действий различных ведомств, ведущих аэрокосмическую разведку. Определенные трудности возникали, также, из-за различия задач тактической разведки, осуществляемой подразделениями вооруженных сил и теми задачами, которые ставились перед аэрокосмической разведкой руководством разведывательного сообщества.

В 1992 году директор центральной разведки Роберт Гейтс выступил с предложением создать новое ведомство, которое бы осуществляло полное управление сбором информации аэрокосмической разведки, проводило бы централизованную аналитическую обработку и последующую рассылку разведывательного продукта заинтересованным ведомствам. Однако в полней мере решить эту задачу в начале 90-х годов не получилось. В качестве компромиссного решения в 1992 году в министерстве обороны был создан новый разведывательный орган – Центральная служба фотографической разведки (Central Imagery Office), которая комплектовалась сотрудниками Центрального разведывательного управления и министерства обороны. Ведущие службы аэрокосмической разведки не вошли в состав новой службы, и ее полномочия оказались намного более узкими, чем предполагалось в первоначальном проекте.

 

5.2. Дело Олдриджа Эймса и реформа контрразведывательной деятельности

Серьезным ударом по американской разведке, в первую очередь по ЦРУ, стал разгоревшийся в 1994 году шпионский скандал, связанный с делом сотрудника ЦРУ Олдриджа Эймса (Aldrich Ames), на истинную причину провала которого достаточно деликатно намекнул В.А. Крючков: «… Версий провала может быть много, даже очень, но две из них, на мой взгляд, маловероятны: случайный выход американских спецслужб на Эймса или его ошибка, неосторожность…»

Как выяснилось в ходе расследования, совместно проведенного ЦРУ и ФБР, сотрудник ЦРУ с 30 летним стажем работы в разведке, по крайней мере с 1985 года сотрудничал с советской, а затем с российской разведкой. Скандал в разведывательном сообществе, связанный с делом Эймса, выявил серьезные проблемы, в системе подбора кадров для разведывательных служб США, а также в системе контрразведывательного обеспечения разведывательного сообщества. Отчет комиссии Конгресса, посвященных расследованию «дела Эймса», вполне справедливо указывал на тот факт, что вряд ли может считаться отвечающей требованиям времени система контрразведывательного обеспечения, в которой как минимум десятилетие одну из высших должностей занимает лицо, вовлеченное в шпионскую деятельность и за весь этот срок не разоблаченное.

В ходе парламентского расследования выявились также серьезные недостатки в координации контрразведывательной работы между ФБР и ЦРУ. Несмотря на создание совместной следственной группы, оба ведомства в ходе расследования дела Эймса в первую очередь руководствовались своими узковедомственными интересами. Особые нарекания конгрессмены высказали в адрес ЦРУ, которое стремилось предоставлять ФБР неполный перечень материалов, относящихся к делу и в скрытой форме препятствовало проведению совместного расследования. Всерьез не изменило ситуацию и создание при директоре центральной разведки нового координирующего органа – Контрразведывательного центра, в обязанности которого входил надзор за исполнением членами разведывательного сообщества предписаний Исполнительного приказа 12333 по вопросам координации контрразведывательной деятельности, а также содействие ведомствам в процессе координации.

По результатам парламентского расследования дела Эймса Конгресс принял Закон о контрразведке и усилении безопасности 1994 года, который существенно расширил правовую базу, регулирующая контрразведывательную деятельность в разведывательном сообществе. Особое внимание в законе было уделено совершенствованию системы координации контрразведывательных вопросов между ФБР и ЦРУ. Усилилась роль ФБР в контрразведывательном обеспечении разведывательного сообщества.

В законе также содержался ряд законодательных нововведений, призванных создать условия, благоприятствующие деятельности американской контрразведки. В частности, в законодательном порядке закрепляется обязанность всех финансовых агентств, финансовых институтов, холдинговых компаний, иных финансовых учреждений предоставлять по запросу ведомств, наделенных полномочиями в сфере контрразведки, любые финансовые документы, финансовую информацию или клиентские финансовые отчеты, которые могут потребоваться при проведении расследования. Из-под действия данной законодательной нормы выводится лишь та информация, которая касается высших должностных лиц государства (президента, вице-президента, членов конгресса) и судей федеральных судов США.

Нельзя обойти вниманием и ту часть Закона о контрразведке и усилении безопасности 1994 года, которая устанавливает возможность материального стимулирования лиц, предоставляющих заинтересованным федеральным ведомствам информацию об актах шпионажа, направленных против Соединенных Штатов. Продолжая ту традицию, которая была заложена еще в 1984 году в Законе о борьбе с международным терроризмом и развивая положения данного законодательного акта, конгресс США расширил рамки действия норм о материальном вознаграждении и на ту информацию, которая связана с разведывательной деятельностью, направленной против США.

В соответствии с Законом о контрразведке и усилении безопасности 1994 года любой индивидуум, предоставивший Соединенным Штатам информацию, на основании которой: 1) был произведен арест или выдвинуто обвинение в отношении лица, совершившего (в любой стране мира) акт шпионажа против США; 2) был произведен арест или выдвинуто обвинение в отношении лица, покушавшегося или вступившего в сговор с другими лицами с целью совершения акта шпионажа против США; 3) был предотвращен или сорван акт шпионажа, направленный против США, может рассчитывать не только на получение от правительства Соединенных Штатов вознаграждения в сумме до двух миллионов долларов, но и на законодательную гарантию конфиденциальности подобного сотрудничества. В случае необходимости Закон также допускает возможность в целях защиты лиц, предоставивших американской контрразведке подобную информацию, применение в отношении них, по решению генерального атторнея, "программы защиты свидетелей".

Фактически подобная законодательная норма означала ни что иное, как официальный призыв к конфиденциальному сотрудничеству с американской контрразведкой (на возмездной основе, с четко обозначенными границами материального вознаграждения) всех тех лиц, обладающих информацией относительно проводимой иностранными державами разведывательной деятельности, направленной против США, которые таким образом готовы "улучшить" свое материальное положение и для которых до сей поры сдерживающим фактором выступали не нормы морали и нравственности, а сомнения относительно гарантий безопасности подобного "сотрудничества".

 

5.3. Законодательное закрепление статуса разведывательного сообщества США

Кардинальное изменение круга задач, решаемых разведкой, самое серьезное и существенное с момента принятия Закона о национальной безопасности 1947 года, не могло не потребовать изменения всей внутренней организации разведывательной системы США. Главами разведывательных комитетов обеих палат Конгресса в 1992 году был предложен совместный проект Закона о национальной безопасности 1992. Этот законопроект, получивший название законопроект Борена-Маккарди (по фамилиям глав двух разведывательных комитетов – Boren-McCurdy) предлагал серьезную структурную перестройку всего разведывательного сообщества и в первую очередь системы управления разведкой. В частности, было реанимировано выдвинутое еще в 1971 году в докладе Шлезингера предложение учредить должность директора национальной разведки, наделив его полномочиями распоряжаться бюджетом разведки и осуществлять временный перевод в случае необходимости сотрудников одного разведывательного ведомства в другое.

По мнению авторов законопроекта, директор национальной разведки должен был определять разведывательные потребности и приоритеты в сборе разведывательной информации для всех членов сообщества, а также выполнять функции советника президента по вопросам разведки. Аналитические подразделения ЦРУ предполагалось отдать под непосредственный контроль директора, в то время как само Центральное разведывательное управление планировалось вывести из-под его непосредственного контроля и учредить самостоятельную должность директора ЦРУ.

Конгресс оставил без внимание большинство предложений, содержащихся в законопроекте Борена-Маккарди. Вместо этого конгрессмены решили упорядочить и систематизировать законодательство, касающееся организации разведки, в которое на основе большого количества различных законодательных актов были внесены серьезные изменения с момента принятия в 1947 году Закона о национальной безопасности. С этой целью в Закон о полномочиях разведки на 1993 год в качестве самостоятельного законодательного акта был включен Закон об организации разведки 1992 года.

Тем не менее, даже в таком урезанном варианте реализация предложений Д. Борена и Д. Маккарди стала эпохальным событием для разведывательного сообщества США. Впервые вопросы организации разведывательного сообщества США оказались урегулированными законодательно, впервые, с момента создания разведывательного сообщества в открытом для общественности нормативном правовом акте указывался полный список разведывательных служб-членов разведсообщества США. Именно с Закона об организации разведки начинается эпоха формирования мощной законодательной основы организации и деятельности разведывательного сообщества США.

В соответствие с Законом об организации разведки 1992 года, представляющем собой дополнение к Закону о национальной безопасности 1947 года, и входящего в Закон о полномочиях разведки на 1993 финансовый год, структура разведывательного сообщества США было определена следующим образом.

Служба директора центральной разведки, которая должна включать Службу заместителя директора центральной разведки, Национальный разведывательный совет и такие другие элементы, которые будут определены директором центральной разведки.

Центральное разведывательное управление.

Агентство национальной безопасности.

Разведывательное управление министерства обороны.

Головное ведомство фотографической разведки министерства обороны.

Национальное управление воздушно-космической разведки.

Другие службы в рамках министерства обороны, которые осуществляют добывание разведывательной информации в национальных интересах при помощи космических разведывательных систем.

Разведывательные элементы министерства сухопутных войск, военно-морского флота, военно-воздушных сил, корпуса морской пехоты США, ФБР, министерства финансов и министерства энергетики.

Служба разведки Государственного департамента.

Такие другие элементы любого другого министерства или ведомства, которые могут быть определены президентом США, или совместно директором разведывательного сообщества и руководителем соответствующего министерства или ведомства.

Законодательно урегулировав структуру разведывательного сообщества, формально федеральный закон позволил и без законодательного оформления расширять число членов разведывательного сообщества (по решению президента или совместному решению директора центральной разведки и соответствующего руководителя федерального органа). Однако на практике подобная возможность изначально была крайне маловероятна.

Сложность заключалась в том, что начиная с конца семидесятых годов Конгресс ежегодно принимает закон о полномочиях разведки на следующий финансовый год, в котором перечислены разведывательные службы, финансируемые в предстоящем финансовом году из бюджета национальной разведки. Теоретически, за директором центральной разведки было закреплено право перераспределения части бюджетных фондов между отдельными членами разведывательного сообщества, но эта процедура применима лишь к тем службам, которые уже названы в законе, то есть на них выделены бюджетные средства в рамках одной из национальных разведывательных программ.

Следовательно, реально учредить новую разведывательную службу, которая бы сразу вошла в состав разведывательного сообщества, может только Конгресс. Обозначенное же в пункте 10 право президента и директора центральной разведки самостоятельно расширять рамки разведывательного сообщества относимо лишь к уже существующим в структуре того или иного федерального министерства разведывательным службам, которые финансируются из иного источника, нежели бюджет национальной разведки.

Например, без законодательного оформления, возможно расширение разведывательного сообщества за счет одной из уже существующих разведывательных служб министерства обороны, которая финансируется из оборонного бюджета. Если в течении финансового года министр обороны и руководитель разведывательного сообщества совместно придут к заключению, что необходимо срочное расширить разведывательное сообщество за счет одной из разведывательных служб министерства обороны, решение может быть принято и без участия Конгресса. Однако фактически, процедура подготовки и принятия подобного решения занимает достаточно длительное время, обычно от нескольких месяцев до года и более. Конгресс же ежегодно принимает законы о полномочиях разведки на следующий финансовый год и, что вполне естественно, любое планируемое изменение структуры разведывательного сообщества заранее будет закреплено в проекте будущего закона.

При такой процедуре новый член сообщества получает более высокий законодательно закрепленный статус и будут полностью исключены возможные проблемы с утверждением в Конгрессе ассигнований для нового члена разведывательного сообщества. Маловероятно, что даже в отдаленной перспективе изменение числа членов разведывательного сообщества будет осуществляться иначе, нежели на основании законодательного акта. Установленное в законе право президента и директора центральной разведки самостоятельно расширять число членов разведывательного сообщества лишь в малой степени является реальным механизмом для изменения структуры разведывательного сообщества. В большей мере это положение отражает признание со стороны Конгресса традиционного толкования разведывательной деятельности как прерогативы президентской власти и, следовательно, признание права президента формировать необходимую ему разведывательную структуру.

После 1992 года продолжился процесс расширения разведывательного сообщества США. Первые изменения в законодательство, регламентирующее организацию американской разведки, были внесены уже в 1994 году. Они были вызваны созданием незадолго до этого на базе ряда крупных подразделений фотографической разведки министерства обороны Центральной службы фотографической разведки (Central Imagery Office). Законом о полномочиях разведки на 1995 финансовых год вместо достаточно расплывчатого и не совсем понятного положения, определявшего в качестве члена разведывательного сообщества "Головное ведомство фотографической разведки министерства обороны" (на 1992 год в министерстве обороны не существовало головного ведомства фотографической разведки) в качестве полноправного члена сообщества была определена вновь созданная Центральная служба фотографической разведки.

Однако, объединение в одно ведомство лишь некоторых подразделений космической разведки министерства обороны было половинчатым шагом. Поэтому, уже в середине девяностых годов вновь была реанимирована идея централизации системы обработки данных, полученных при помощи космических разведывательных систем. В 1995 году министр обороны США, директор центральной разведки и председатель объединенного комитета начальников штабов совместно выступили с инициативой создать единую централизованную службу аэрокосмической разведки – Национальное управление фотографической разведки и картографии (National Imagery and Mapping Agency). Новое ведомство предложено было наделить полномочиями по управлению всеми вопросами, связанными с национальной аэрокосмической разведкой.

Предложение о создании Национального управления фотографической разведки и картографии было поддержано Конгрессом. Новая служба была создана 1 октября 1996 года. В состав Управления вошли: Центральная служба фотографической разведки; Картографическое управление министерства обороны – ведомство осуществляющее разработку военных карт, один из основных потребителей получаемых аэрокосмической разведкой фотографических данных; Национальный центр фотографической разведки ЦРУ; Служба распределения разведывательного продукта министерства обороны; Служба фотографического анализа РУМО.

Небольшие аналитические подразделения министерств армии, флота, военно-воздушных сил, а также аналогичные подразделения объединенных командований не были включены в состав Национального управления фотографической разведки и картографии. Управление получило, однако, право устанавливать обязательные стандарты аналитической работы в указанных подразделениях и определять порядок распределения аналитического продукта между конечным потребителями.

Следует отметить, что Национальное управление фотографической разведки и картографии стало одним из немногих вновь создаваемых ведомств, чьи функции с самого начала были определены в законодательном порядке. В Законе об учреждении Национального управления фотографической разведки и картографии 1996 года указываются основные направления деятельности ведомства.

Решение задач в интересах национальной безопасности:

получение фотографических изображений земной поверхности;

фотографическая разведка;

Сбор информация по вопросам навигации (в рамках решения этой задачи Управлению было предписано совершенствовать средства навигации для судов военно-морского флота США и для американских гражданских судов путем производства точных и недорогих навигационных карт, навигационных книг, и сборников инструкций для их использования всеми судами Соединенных Штатов).

Картографическая деятельность. (Это направление деятельности было унаследовано от Картографического управления министерства обороны, вошедшего в состав Национального управления фотографической разведки и картографии. В рамках картографической деятельности Управление подготавливало и распространяло карты, схемы атласы, другие картографические продукты

Разработка систем. (Под этим направлением деятельности подразумевалась разработка, конструирование, размещение, операционный контроль и поддержание работоспособности систем, обеспечивающих сбор и последующее распределение между заинтересованными федеральными ведомствами информации, получаемой при помощи космических разведывательных систем.

После создания Национального управления фотографической разведки и картографии фактически утратившим свою силу можно считать и положение Закона об организации разведки 1992 года, определяющее в качестве членов разведывательного сообщества "другие службы в рамках министерства обороны, которые осуществляют добывание разведывательной информации в национальных интересах при помощи космических разведывательных систем".

Национальное управление фотографической разведки и картографии изначально создавалось как ведомство, призванное сконцентрировать всю деятельность, в сфере сбора и обработки информации, получаемой при помощи космических разведывательных систем. Небольшие же службы космической разведки, оставшиеся в составе отдельных военных министерств и объединенных командований и не вошедшие в новое управление, не используются для решения национальный разведывательных задач и лишь обслуживают потребности своих головных ведомств.

Под своим изначальным названием созданное в 1996 году Национальное управление фотографической разведки и картографии просуществовало недолго. В 2003 году на основании Закона о полномочиях национальной обороны на 2004 финансовый год оно было переименовано в Национальное управление космической разведки (National Geospatial-Intelligence Agency). Соответственно, в Закон о национальной безопасности 1947 года были внесены поправки, установившие, что отныне Национальное управление космической разведки является полноправным членом разведывательного сообщества США.

В конце 2001 года в результате внесения очередных изменений в Закон о национальной безопасности, внесенных на основании Закона о полномочиях разведки на 2002 финансовый год, в состав разведывательного сообщества США была включена Береговая охрана США, входившая на тот момент в состав министерства транспорта. Подобное расширение рамок разведывательного сообщества за счет службы, непосредственно не решавшей задачи в сфере разведки (более того, состоящей в составе министерства, которое вряд ли можно отнести к числу ключевых органов в системе национальной безопасности США) выглядело достаточно нелогичным. Логика подобного решения проявилась лишь после того, как на основании Закона о внутренней безопасности 2002 года Береговая охрана была выведена из состава министерства транспорта и включена во вновь создаваемое министерство внутренней безопасности. Закон о внутренней безопасности 2002 года не только переподчинил Береговую охрану вновь созданному министерству внутренней безопасности, но и определил само вновь созданное министерство, а точнее те его элементы, которые "имеют отношение к анализу информации внешней разведки", в качестве полноправных членов разведывательного сообщества США.

Достаточно неожиданную возможность для дальнейшего расширения рамок разведывательного сообщества США предоставило законодательство последних полутора десятилетий. Как уже отмечалось выше, Закон об организации разведки 1992 года формально позволяет президенту США, а также главе разведывательного сообщества совместно с руководителем соответствующего министерства или ведомства вводить в состав разведывательного сообщества "другие элементы любого другого министерства или ведомства".

Тем не менее, как также уже упоминалось, подобная норма фактически не могла быть применена на практике, поскольку введенная подобным образом в состав разведывательного сообщества новая служба осталась бы без бюджетного финансирования – все бюджетные ассигнования федеральным министерствам и ведомствам выделяются в США исключительно на основании закона. Допускаемое же законом перераспределение по решению директора центральной разведки средств, выделяемых на разведку, с точки зрения законодательства возможно лишь в отношении тех служб, которые изначально финансируются в рамках бюджета национальной разведки.

В перечне же федеральных органов, получающих бюджетные ассигнования в рамках национальных разведывательных программ, до конца 90-х годов XX века указывались именно те органы, чей статус членов разведывательного сообщества уже закреплен законодательно, а также министерство обороны США (в состав которого входят восемь полноправных членов разведсообшества), Государственный департамент, министерство финансов и министерство энергетики (разведывательные подразделения этих министерств с 1992 года законодательно обозначены в качестве членов разведывательного сообщества).

На протяжении 90-х годов XX века лишь одно ведомство, в тот период времени законодательно не включенное в состав разведывательного сообщества, могло финансироваться из бюджета национальной разведки – это Администрация по борьбе с наркотиками, входящая в состав министерства юстиции США. Однако, с 1999 года почти целое десятилетие она не включалась в список министерств и ведомств, финансируемых в рамках национальных разведывательных программ. Теоретически же возможное расширение разведывательного сообщества за счет включения в него новых военно-разведывательных служб (об этом уже говорилось выше) было крайне маловероятным – большую часть членов разведывательного сообщества и без этого составляют военно-разведывательные службы.

Ситуация кардинальным образом изменилась после принятия в 2003 году Закона о полномочиях разведки на 2004 финансовый год. В соответствии с новым законом помимо уже упомянутых выше федеральных органов, традиционно финансируемых в США из бюджета национальной разведки, из этого же бюджета стало возможным финансировать разведывательную (также связанную с разведывательной) деятельность министерства юстиции и незадолго до этого созданного министерства внутренней безопасности. Если же принять в расчет тот факт, что как в структуре министерства юстиции, так и в структуре министерства внутренней безопасности имеется достаточно большое число служб и подразделений, которые в той или иной мере занимаются разведывательной деятельностью, становится очевидным, что законодательная норма, позволяющее расширять рамки разведывательного сообщества без непосредственного вмешательства американских законодателей, получила шанс стать реально работающей нормой.

По состоянию на начало 2004 года в число министерств и ведомств, чья разведывательная деятельность может финансироваться из бюджета национальной разведки, оказались включенными фактически все федеральные министерства и ведомства, в той или иной мере занимающиеся разведывательной деятельностью. А это означает, что на практике, без изменения законодательства, лишь на основании административных решений должностных лиц исполнительной ветви власти (президента или директора центральной разведки), практически любой элемент федерального правительства, даже косвенно вовлеченный в разведывательную деятельность, может стать полноправным членом разведывательного сообщества США.

 

5.4. Комиссия Аспина-Брауна: переосмысление роли разведки в государстве

Частичное реформирование разведывательного сообщества, проведенное в 1992 году, не в полной мере адаптировало разведывательное сообщество США к новым задачам, которые оно было призвано решать после окончания «холодной войны». Понимая необходимость дальнейших реформ, в конце 1994 года Конгресс США принял решение о создании специальной комиссии для изучения роли и места разведки в период после окончания “холодной войны”. «Комиссия о роли и потенциале разведывательного сообщества США» была создана в октябре 1994 года на основании Закона о полномочиях разведки на 1995 год. В состав комиссии вошли 8 представителей Конгресса и 9 представителей от исполнительной ветви власти. Главой комиссии президент Клинтон назначил Леса Аспина.

Выводы и рекомендации комиссии оказались значительно более умеренными и взвешенными, чем это ожидалось при ее учреждении. Итоговый доклад Комиссии Аспина-Брауна (после смерти 21 мая 1995 года Леса Аспина, главой комиссии был назначен его заместитель Гарольд Браун), озаглавленный «Подготовка к XXI столетию: оценка разведки США» в целом рекомендовал сохранить сложившуюся структуру разведывательного сообщества. Основные замечания и предложения комиссии касались, в первую очередь, совершенствования систем управления и координации разведывательной деятельности. В частности, было предложено расширить полномочия директора центральной разведки в сфере перераспределения бюджетных средств как между различными программами разведывательного сообщества, так и между отдельными его членами. Серьезно предлагалось повысить роль министра обороны в управлении разведывательным сообществом. По мнению членов комиссии в начале XXI века именно военное ведомство будет выступать в качестве основного потребителя разведывательной продукции. Прогнозировался и дальнейший рост потребностей в продукции тактической разведки, что уже косвенно было подтверждено в ходе войны в Персидском заливе в начале 90-х годов.

Рекомендации и выводы Комиссии Аспина-Брауна достаточно быстро нашли свое отражение в законодательных инновациях. Законодательные изменения затронули, главным образом, организацию органов управления и координации разведывательного сообщества США.

Предложенные комиссией изменения в структуре Службы директора центральной разведки были закреплены Законом о полномочиях разведки на 1997 финансовый год и представляли собой поправки к Закону о национальной безопасности 1947 года. На их основании были:

учреждена должность заместителя директора центральной разведки по управлению сообществом;

законодательно регламентированы полномочия двух заместителей директора центральной разведки;

учреждены должности трех помощников директора центральной разведки – по вопросам сбора и добывания разведывательной информации, по вопросам аналитической работы и разведывательной продукции и по административным вопросам и законодательно регламентированы их полномочия.

Учрежденный в соответствии с предложениями Комиссии Аспина-Брауна заместитель директора центральной разведки по управлению сообществом (Deputy Director of Central Intelligence for Community Management) назначался на должность президентом США по совету и с согласия Сената. В Службе директора центральной разведки он являлся третьим по старшинству должностным лицом, после директора и заместителя директора центральной разведки. Заместитель директора по управлению сообществом отвечал за руководство работой Аппарата управления сообществом, обеспечивал через помощника директора центральной разведки по вопросам сбора и добывания разведывательной информации эффективность деятельности национальной разведки по сбору и добыванию разведывательной информации средствами технической и агентурной разведки, осуществлял через помощника директора центральной разведки по вопросам аналитической работы и разведывательной продукции контроль за аналитической работой в разведывательном сообществе и производством конечной разведывательной продукции отдельными членами сообщества, через помощника директора центральной разведки по административным вопросам осуществлял в рамках всего разведывательного сообщества управленческие функции, включая управление персоналом и ресурсами сообщества.

Заместитель директора центральной разведки (Deputy Director of Central Intelligence), являвшийся по должности вторым лицом в разведывательном сообществе, в соответствии с законом должен был оказывать помощь директору центральной разведки в реализации его законодательно закрепленных функций. На должность заместителя директора могло быть назначено лицо, которое является в высокой степени компетентным в вопросах обеспечения национальной безопасности. В отсутствие директора центральной разведки, в случае его неспособности к исполнению своих функций, а также в период, когда должность директора центральной разведки вакантна заместитель директора центральной разведки должен исполнять обязанности директора центральной разведки. В отсутствие директора заместитель директора имел право присутствовать на заседаниях и принимать участие в работе Совета национальной безопасности США.

Помощников директора центральной разведки, подобно директору центральной разведки и его двум заместителям, назначал на должность президент США по совету и с согласия Сената. Несмотря на подобный порядок замещения должностей помощников директора центральной разведки, аналогичный процедуре назначения на должность высших должностных лиц в США, статус помощников в сообществе значительно ниже, нежели статус заместителей директора. Помощники директора центральной разведки отвечают за отдельные направления работы разведывательного сообщества. Они непосредственно подчинены заместителю директора центральной разведки по управлению разведывательным сообществом. Вышестоящими руководителями для них являются директор центральной разведки и заместитель директора центральной разведки.

Помощник директора центральной разведки по вопросам сбора и добывания разведывательной информации (Assistant Director of Central Intelligence for Collection) должен оказывать помощь директору в осуществлении последним своих обязанностей, связанных со сбором и добыванием разведывательной информации. Через помощника директор центральной разведки обеспечивает эффективное управление и контроль за работой агентурной и технической разведки сообщества в рамках реализации национальных разведывательных программ.

Помощник директора центральной разведки по вопросам аналитической работы и разведывательной продукции (Assistant Director of Central Intelligence for Analysis and Production) отвечает за всю деятельность разведывательного сообщества, связанную с аналитической работой и производством конечной разведывательной продукции. Он должен разрабатывать для аналитических подразделений сообщества общие стандарты и приоритетные направления деятельности в аналитической работе, контролировать распределение ресурсов между различными аналитическими подразделениями, выявлять и исключать случаи непродуктивного дублирования в работе аналитических служб сообщества. Помощник директора по вопросам аналитической работы и разведывательной продукции должен непосредственно направлять аналитическую работу, связанную с решением проблем национального значения, а также решать такие иные задачи в сфере аналитической обработки информации и производства конечной разведывательной продукции, которые могут быть поручены президентом и Советом национальной безопасности.

Помощник директора центральной разведки по административным вопросам (Assistant Director of Central Intelligence for Administration) отвечает за решение административных вопросов в разведывательном сообществе. По поручению и под руководством директора центральной разведки и заместителя директора по управлению сообществом он руководит административным персоналом, управляет объектами и ресурсами разведывательного сообщества.

 

5.5. Разведка США после событий 11 сентября 2001 года

Происшествием, оказавшим самое непосредственное влияние на развитие разведывательной деятельности США, стали события 11 сентября 2001 года. По удивительному стечению обстоятельств основными выгодоприобретателями от последствий страшного теракта, произошедшего в Нью-Йорке, оказались не Аль-Каида и международные террористические организации, а разведывательное сообщество и вся система обеспечения национальной безопасности США.

Первые бенефиции от событий 11 сентября 2001 года разведывательное сообщество получило уже через месяц с небольшим после теракта, когда 26 октября 2001 года президентом Дж. Бушем (младшим) был подписан Закон о патриотизме. Огромный, почти двухсотстраничный законодательный акт со сложнейшей внутренней структурой, вносящий сотни тщательно выверенных поправок (суть которых могла быть понятна лишь специалисту) в десятки ранее принятых законов, конечно не мог быть разработан в столь сжатые сроки.

По чудесному стечению обстоятельств этот объемнейший и, бесспорно, не дешевый законопроект, в разработке которого было задействовано немалое количество экспертов в области правового регулирования разведывательной деятельности, был подготовлен заблаговременно до событий 11 сентября 2001 года. Можно только восхищаться провидческим талантам руководителей американской национальной безопасности и разведки, которые не побоялись потратить изрядное количество финансовых ресурсов, а также рабочего времени своих высококвалифицированных сотрудников на подготовку законопроекта, который до 11 сентября 2001 года не имел бы абсолютно никаких шансов на то, чтобы быть принятым Конгрессом.

Закон о патриотизме существенно расширял права разведывательных служб в сфере борьбы с терроризмом. Причем, новые возможности разведки для организации борьбы с международным терроризмом не столько касались деятельности разведки за пределами Соединенных Штатов в отношении лиц, не являющихся американскими гражданами, сколько относились именно к тем акциям, которые разведка отныне могла проводить на территории самих Соединенных Штатов.

Существенно расширил закон полномочия директора центральной разведки в сфере борьбы с терроризмом. В качестве приоритетных задач всех должностных лиц и сотрудников разведывательного сообщества впервые были названы сбор и добывание информации, касающейся личностей, местонахождения, финансирования, связей, потенциала, планов или намерений террористов или террористических организаций. Закон также установил обязанность высших руководителей разведки представлять конгрессу регулярные отчеты относительно деятельности разведывательного сообщества в сфере противодействия терроризму.

Закон о патриотизме США внес изменения даже в определение самого термина "внешняя разведка", включив в данное понятие не только информацию, добываемую разведывательными службами, и относящуюся к потенциалу, намерениям и деятельности иностранных, организаций и граждан, но и ту информацию, которая относится к международной террористической деятельности. Тем самым окончательно, в законодательном порядке было определено, что противодействие терроризму (по крайней мере терроризму международному) уже по самому определению подобной деятельности является в США деятельностью разведывательной. Соответственно, после осени 2001 года любая разведывательная служба Соединенных Штатов, решая задачи в сфере борьбы с терроризмом, по сути дела решает разведывательные задачи.

Одновременно с этим были внесены существенные изменения в Закон о наблюдении за иностранными разведками 1978 года, которые принципиально расширили полномочия спецслужб, касающиеся вопросов получения судебной и прокурорской санкции на осуществление прослушивания телефонных и иных переговоров, перехват электронных коммуникаций, проведение обысков. В среднем вдвое была увеличена продолжительность выдаваемых санкций.

Совершенно очевидно, что идея расширения полномочий разведывательных служб и соответственно идея изменения исторического баланса между необходимостью защиты прав и свобод граждан и потребностью разведывательных служб в тайном сборе и добывании разведывательной информации, установившегося еще в конце 70-х годов XX века, возникла у политического руководства США задолго до событий сентября 2001 года.

Достижения научно-технического прогресса, информационная революция, развитие систем автоматической обработки данных, а также доминирование американских фирм на мировом рынке программного обеспечения и информационных услуг открывали для разведки США фантастические возможности для глобального добывания информации при помощи средств технической разведки. Однако, законодательные ограничения, закрепленные в законодательстве 70-х годов XX века (Закон о наблюдении за иностранными разведками 1978 года, Закон об охране частной жизни 1974, года Закон о свободе информации 1974 года и др.) не позволяли в разведке полной мере воспользоваться открывшимися перспективами.

Для реализации вновь открывшихся возможностей политическое руководство США в конце XX века уже не могло воспользоваться тем путем, который разведывательные службы часто использовали до начала 70-х годов прошлого столетия, когда политическая целесообразность часто брала верх над соображениями законности, и когда разведывательные службы и их вышестоящие заказчики надеялись на высокую секретность и тайный характер деятельности разведки, добывая необходимую информацию в нарушение требований закона. Уотергейт и его последствия показали всю опасность и бесперспективность этого пути.

Наиболее очевидным решением проблемы явно виделось внесение необходимых изменений в законодательство и отмена тех ограничений, которые позволили бы АНБ и другим службам технической разведки осуществлять добывание информации не только в общемировом масштабе, но и на территории самих Соединенных Штатов. Однако, подобные изменения вряд ли были бы возможны без неких внешних событий, которые бы позволили сломать сложившиеся в обществе стереотипы и вынудили бы Конгресс изменить в пользу спецслужб установившееся еще в семидесятые годы равновесие.

Невероятным образом «нужные» события произошли 11 сентября 2001 года. Путь для изменения исторического баланса между необходимостью защиты прав и свобод граждан и потребностью обеспечить для разведки условия для сбора и добывания ею информации был расчищен. Законодательство начало стремительно меняться в пользу спецслужб.

Вслед за Законом о патриотизме в последующее десятилетие Конгресс США принял еще целый ряд законодательных актов, существенно расширивших полномочия разведывательного сообщества США в сфере сбора и добывания разведывательной информации. Это такие законы как: Закон о разведывательной реформе и противодействии терроризму 2004 года, Закон 2005 года об улучшении и продлении полномочий закона "о патриотизме", Закон 2006 года о дополнительных поправках продляющих полномочия, закрепленные в Законе "о патриотизме", Закон о защите Америки 2007 года, Закон 2008 года об изменениях Закона о наблюдении за иностранными разведками 1978 года, Закон 2012 года о продлении срока действия поправок к Закону о наблюдении за иностранными разведками.

 

5.6. Разведывательная реформа 2004 года

С момента принятия Закона о национальной безопасности 1947 года, то есть с того момента, когда начала формироваться современная система разведывательных служб США, было очевидно, что единственным способом преодолеть извечную проблему американской разведки – ведомственную раздробленность и разобщенность – может быть выведение разведывательных служб из подчинения отдельных министерств и переподчинение их единому управляющему центру. Такому центру, который был бы наделен всеми административными и контрольными полномочиями в отношении отдельных разведок, правомочен был бы назначать и смещать руководителей разведывательных служб, ставить задачи и контролировать на всех этапах их исполнение перераспределять финансовые и людские ресурсы. Все иные варианты решения проблемы децентрализации – создание координационных центров, совещательных и консультативных органов, развитие прямого межведомственного взаимодействия в лучшем случае выглядели половинчатыми, в худшем – контрпродуктивными.

Тем не менее, в силу ряда причин (в большей мере естественноисторического характера) система современной американской разведки, фундамент которой был заложен в 1947 году, развивалась скорее по иррациональному пути. Должность директора центральной разведки, закрепленная Законом о национальной безопасности, фактически означала учреждение не управляющего, а координирующего центра для множества ведомственных разведок. Видимо, понимая ограниченность тех полномочий, которыми изначально наделялся директор центральной разведки, американский законодатель совместил полномочия главы (координатора) американской разведки с полномочиями руководителя новой мощной разведывательной службы (ЦРУ), подняв, таким образом, авторитет директора центральной разведки и снизив его зависимость от возможно неэффективной работы ведомственных разведок или их нежелания делиться полученной разведывательной информацией. Не случайно практически с момента своего создания именно ЦРУ становиться наиболее влиятельной разведывательной службой США. Это косвенно подтверждает тот факт, что механизмы прямого управления разведывательной деятельностью оказывались более эффективными, чем механизмы координации, заложенные в Законе о национальной безопасности 1947 года.

Другим подтверждением того, что реформа 1947 года не решила проблему децентрализованности американской разведки, является практически непрерывная череда реорганизаций и оптимизаций, которым подвергалась американская разведка в последующие десятилетия своего развития. Эти многочисленные реорганизации, несмотря на все многообразие обстоятельств, их вызывавших, в целом имели одну совершенно очевидную направленность – они должны были превратить децентрализованную систему разведывательных служб США в единую организационную структуру.

С этой целью директор центральной разведки наделялся все большими и большими полномочиями, которые уже далеко выходили за рамки полномочий координатора разведывательной деятельности и фактически означали непосредственное управленческое воздействие на членов разведывательного сообщества. Он получил право самостоятельно перераспределять между членами разведывательного сообщества бюджетные средства, выделяемые в рамках национальной разведывательной программы, за ним было закреплено право переводить сотрудников разведывательных служб из одного ведомства в другое, если это было необходимо для реализации программ разведывательного сообщества. Одновременно с этим уменьшалось влияние руководителей федеральных министерств на находящиеся в структуре министерств разведывательные службы.

Однако, концептуальная позиция Закона о национальной безопасности 1947 года оставалась неизменной: с точки зрения закона директор центральной разведки оставался всего лишь координатором разведывательной деятельности многочисленных ведомственных разведок. Ведомственный характер американской разведывательной системы по-прежнему доминировал. В административном плане руководители разведывательных служб подчинялись не директору центральной разведки, а руководителям своих министерств, они же определяли кадровые вопросы в подведомственных разведслужбах и весьма серьезно влияли на определение приоритетности задач, решаемых разведкой.

Решительный шаг в реформировании разведывательного сообщества США и в отказе от традиционной концепции объединения разведывательных служб на основе преимущественно механизмов координации был сделан в 2004 году. В декабре 2004 года был принят Закон о разведывательной реформе и противодействии терроризму, который стал логическим завершением эволюционных процессов развития разведывательного сообщества США предшествующих нескольких десятилетий. В какой-то мере закон можно даже назвать революционным, так как с точки зрения структурных перемен в управлении разведывательным сообществом закон закрепил ряд фундаментальных инноваций.

Главным нововведением этого закона является упразднение должности директора центральной разведки, учрежденной президентом Трумэном еще в 1946 году, за год до начала формирования современной разведывательной системы США и разделение полномочий директора центральной разведки между двумя новыми должностными лицами – директором национальной разведки и директором ЦРУ.

Идея подобного разделения была не нова, впервые она была предложена еще в отчете Административно-бюджетного управления, который Джеймс Шлезингер представил президенту Никсону в марте 1971 года. В 1992 году такая же идея была сформулирована в проекте Закона о национальной безопасности 1992, более известном под названием законопроекта Борена-Маккарди. Однако, несмотря на всю разумность и обоснованность предложение о разделении полномочий директора центральной разведки, и в 1971 году, и в 90-е годы оно показалось слишком радикальным и революционным, ломающим привычные концепции и подходы к управлению разведкой. Понадобилось еще несколько промежуточных этапов реформ, несколько крупных скандалов, вызванных неэффективностью работы американской разведки и контрразведки, прежде чем здравая и единственно разумная идея разделения полномочий директора центральной разведки как руководителя всего разведывательного сообщества и как главы одной из разведывательных служб (ЦРУ) была воплощена в законе.

Другим важным нововведением этого закона стало наделение директора национальной разведки еще более широкими административно-властными полномочиями в отношении ведомственных разведок, входящих в состав разведывательного сообщества. Директор получил практически неограниченные полномочия в отношении распределения и перераспределения бюджетных средств, выделяемых разведке в рамках Национальной разведывательной программы. Кроме этого законодательно было закреплено его право участвовать (совместно с министром обороны) в разработке бюджета двух других общенациональных разведывательных программ – Объединенной программы военной разведки и программа "Тактическая разведка и связанная с ней деятельность" (с одновременным существенным сокращением полномочий министра обороны в этом вопросе). Расширились и контрольные полномочия главы разведывательного сообщества, наряду с традиционными полномочиями контроля исполнения разведывательными службами Национальной разведывательной программы он получил право проводить аудит расходования бюджетных средств, выделяемых на реализацию Национальной разведывательной программы.

Закон о разведывательной реформе и противодействии терроризму 2004 года учредил при директоре национальной разведки Объединенный совет разведывательного сообщества, ввиду чего были внесены соответствующие дополнения в Закон о национальной безопасности 1947 года. В состав Объединенного совета, кроме самого директора национальной разведки, вошли руководители всех федеральных министерств, разведывательные службы которых представлены в разведывательном сообществе, а именно министры обороны, внутренней безопасности, энергетики, финансов, Государственный секретарь и Генеральный атторней США (руководитель министерства юстиции). Помимо этого за президентом закреплено право вводить в состав Объединенного совета иных должностных лиц федерального правительства. Председательствующим на заседаниях Объединенного совета является директор национальной разведки.

Задача совета состоит в оказании главе разведывательного сообщества помощи в реализации его полномочий по управлению разведывательным сообществом, по оценке эффективности деятельности его отдельных элементов и осуществлении контроля за их деятельностью. Объединенный совет должен вырабатывать рекомендации директору в вопросах разработки бюджета, финансового менеджмента, определении потребностей разведывательного сообщества.

Важным нововведением, способствующем превращению разведывательного сообщества из совокупности самостоятельных разведок в единую разведывательную организацию стало законодательное закрепление механизма межведомственной ротации кадровых сотрудников разведки в целях обеспечения возможности карьерного роста и более полного удовлетворения потребностей разведывательного сообщества в специалистах необходимого профиля. Интересно, что и здесь ключевая роль в реализации этого механизма отведена директору национальной разведки. Руководители же отдельных министерств или ведомственных разведок упоминаются лишь как исполнители директивных указаний директора, связанных межведомственной ротацией сотрудников

Существенное внимание в Законе о разведывательной реформе и предотвращении терроризма 2004 года было уделено расширению административных возможностей директора национальной разведки, необходимых ему для решения значительно расширившегося круга задач руководителя разведывательного сообщества. Закон учредил Службу директора национальной разведки (она заменила Службу директора центральной разведки). Законом о полномочиях разведки на 2010 финансовый год структура Службы директора национальной разведки была существенно расширена. В состав Службы были включены: директор по информации разведывательного сообщества, генеральный инспектор разведывательного сообщества директор центра по противодействию терроризму, директор центра по нераспространению оружия массового поражения, финансовый директор разведывательного сообщества.

В отличие от своей предшественницы, Службы директора центральной разведки, фактически функционировавшей за счет использования кадровых и финансовых ресурсов ЦРУ (директор центральной разведки одновременно являлся руководителем ЦРУ), Служба директора национальной разведки полностью автономна и организационно самостоятельна. Для формирования кадрового аппарата Службы за главой разведывательного сообщества официально закреплено право учреждать штатные должностные позиции и нанимать сотрудников, необходимых ему для реализации своих функциональных обязанностей. В Законе о реформе разведки и противодействии терроризму 2004 года также особо подчеркивается тот факт, что " …Служба директора национальной разведки не может быть дислоцирована совместно с каким-либо иным элементом разведывательного сообщества".

Важно отметить еще одну законодательную инновацию, закрепленную Законом о разведывательной реформе и противодействии терроризму. Служба директора национальной разведки обозначена в законе не как некий вспомогательный аппарат при директоре национальной разведки как это было до реформы 2004 года, а как полноправный элемент в составе разведывательного сообщества США.

После 2004 года продолжился процесс развития самого разведывательного сообщества США и укрепления его организационной структуры. В 2010 году на основании Закона о полномочиях разведки на 2010 финансовый год в состав разведывательного сообщества была включена Администрация по борьбе с наркотиками, точнее "разведывательные элементы" Администрации по борьбе с наркотиками, если буквально интерпретировать положение закона. Примечательно, что на протяжении 90-х годов прошлого века эта служба министерства юстиции регулярно получала финансирование из бюджета национальной разведки, но официальным членом разведывательного сообщества стала лишь в 2010.

Этим же законом было несколько расширено "присутствие" в составе разведывательного сообщества Береговой охраны США. Если до этого в качестве члена разведывательного сообщества закон называл лишь Службу разведки Береговой охраны, то в редакции 2010 года членами разведывательного сообщества стали все разведывательные элементы Береговой охраны США.

Последние поправки к Закону о национальной безопасности 1947 года, регламентирующие организационную структуру разведывательного сообщества были внесены в 2012 году. Закон о полномочиях разведки на 2012 финансовый год обозначил в качестве члена разведывательного сообщества Службу разведки и анализа министерства внутренней безопасности. В предшествующей редакции министерство внутренней безопасности представляли в разведывательном сообществе "элементы, осуществляющие анализ разведывательной информации".

В актуальной редакции Закона о национальной безопасности 1947 года законодательно закрепленная структура разведывательного сообщества США выглядит следующим образом:

Служба директора национальной разведки

Центральное разведывательное управление.

Агентство национальной безопасности.

Разведывательное управление министерства обороны.

Национальное управление космической разведки.

Национальное управление воздушно-космической разведки.

Другие службы министерства обороны, осуществляющие добывание разведывательной информации при помощи средств воздушно-космической разведки.

Разведывательные элементы сухопутных войск, военно-морского флота, военно-воздушных сил, корпуса морской пехоты, Береговой охраны, Федерального бюро расследования, Администрации по борьбе с наркотиками, министерства энергетики.

Служба разведки и исследований Государственного департамента.

Служба разведки и анализа министерства финансов.

Служба разведки и анализа министерства внутренней безопасности.

Такие иные элементы любого министерства и ведомства, как это будет определено решением президентом США или совместным решением директора национальной разведки и руководителем соответствующего министерства или ведомства.