1.1. Общие принципы построения системы управления разведкой США

В любой стране мира разведывательная деятельность осуществляется в интересах решения широкого круга задач, стоящих перед государством и обществом. Результаты работы разведки позволяют политическому руководству страны более эффективно проводить внешнюю и внутреннюю политику, избегать международных конфликтов, предупреждать развитие различных негативных процессов, в том числе и в мировом масштабе, получать дополнительные преимущества в решении различных спорных вопросов на межгосударственном уровне.

В США, с точки зрения исторической традиции и в силу истолкования данного вопроса высшей судебной инстанцией США, разведка рассматривается как неотъемлемая часть деятельности исполнительной ветви власти. Все члены разведывательного сообщества США, как находящиеся в составе федеральных министерств, так и имеющие статус самостоятельных служб, включены в единую систему управления разведкой и подчинены президенту Соединенных Штатов. Естественно, что свои полномочия по управлению разведкой президент США осуществляет не в одиночку. Помимо президента в процессе управления разведкой задействовано огромное количество должностных лиц, управляющих, координирующих и консультативных органов, которые помогают президенту более эффективно и всесторонне реализовывать те полномочия, которые за ним закрепила Конституция США.

По-своему участвует в управлении разведывательным сообществом США и американский Конгресс. Его управляющее воздействие на разведку имеет несколько иную природу. Конгресс формирует законодательную основу организации и деятельности отдельных разведывательных служб и всего разведывательного сообщества, тем самым, определяя нормативные границы, в пределах которых разведывательные органы осуществляют свою деятельность, а президент и подчиненные ему должностные лица и органы реализуют свои управленческие полномочия в отношении разведки. Кроме этого Конгресс ежегодно выделяет бюджетные ассигнования на разведывательную деятельность, в которых детально регламентируется, какие денежные сумы должны быть потрачены на саму разведывательную деятельность, на зарплаты сотрудников разведывательных служб и вспомогательного административного аппарата, на научные исследования, закупку оборудования, развитие инфраструктуры и т.д.

В последние десятилетия наметилась совершенно очевидная тенденция к расширению управляющего воздействия Конгресса на систему разведывательных служб США. Она выражается во все более детальной регламентации различных аспектов деятельности членов разведывательного сообщества, в жестком законодательно закрепленном регламенте действий руководителей спецслужб, в их обязанности предоставлять Конгрессу всевозможные отчеты и согласовывать любые значимые управленческие решения с разведывательными комитетами обеих палат Конгресса. Детальность законодательных предписаний при выделении бюджетных ассигнований порой доходит до того, что порой Конгресс указывает руководителям отдельных служб и всего разведывательного сообщества, сколько сотрудников и на какие должностные оклады они должны нанять, решая ту или иную разведывательную задачу.

Отчасти сознавая, что излишне детальное законодательное регламентирование деятельности разведки будет негативно сказываться на эффективности работы разведывательного сообщества, Конгресс иногда допускает определенные отступления от режима жесткой законодательной регламентации вопросов разведывательной деятельности. Однако даже такие ситуации американские законодатели используют для усиления своего влияния на систему разведывательных служб. Например, позволив директору национальной разведки переводить часть бюджетных средств, выделяемых на разведку, на решение иных, нежели изначально запланированные, задач, Конгресс устанавливает множество дополнительных требований и процедур для руководителя разведывательного сообщества, дополнительно обязав его предоставлять в разведывательные комитеты Конгресса детальный отчет о планируемой акции. Аналогичным образом директор национальной разведки лишь относительно свободен в своем праве переводить, в случае необходимости, персонал из одного разведывательного ведомства в другое. От него требуется соблюдение детальных процедур и предоставление подробных отчетов Конгрессу.

 

1.2. Полномочия президента США в сфере управления разведкой

Президент США в соответствие с американской Конституцией является главой исполнительной власти. В рамках положений второй статьи Конституции президент наделен, наряду с иными исполнительно-распорядительными функциями, правами и обязанностями в сфере международных отношений и обеспечения обороны страны. Именно эти конституционные положения обычно рассматриваются в качестве первоисточника президентских полномочий, связанных с управлением разведывательными службами и разведывательной деятельностью.

Конституция США непосредственно не указывает, каким образом президент должен осуществлять закрепленные за ним полномочия. Этот вопрос решается путем толкования положений Конституции. В силу особенностей англосаксонской правовой системы, а также исходя из сложившихся традиций толкования правовых норм в США, наибольшим весом, а следовательно и наибольшей юридической силой, обладает то толкование, которое дает судебная власть.

Именно суды в США обладают правом выносить окончательное суждение и лишь вышестоящий судебный орган правомочен такое суждение изменить или отменить. Поскольку же высшим судебным органом в Соединенных Штатах является Верховный Суд США, очевидно, что именно данное им толкование конституции или законодательных норм будет носить абсолютный и окончательный характер.

Очевидно, что президент США самостоятельно не может реализовывать всего того многообразия прав и обязанностей, которые за ним закрепляет американская конституция. Поэтому Верховный Суд США истолковывает полномочия президента таким образом, что любая функция, которая в силу закона закреплена за президентом, может быть реализована им через главу соответствующего ведомства, чьи действия, если они осуществляются рамках установленных законом предписаний, считаются действиями президента.

Президент, согласно мнению Верховного Суда, "…осуществляя свою исполнительную власть в соответствии с Конституцией, говорит и действует через глав департаментов… Главы департаментов – его правомочные помощники в осуществлении его исполнительных функций и их официальные действия, совершаемые ими в процессе повседневной работы презумптивно – его действия".

Таким образом, Верховный Суд совершенно определенным образом формулирует позицию, согласно которой совершенно необязательно чтобы президент исполнял свои конституционные обязанности непосредственно: "…от него (президента) нельзя требовать, чтобы он собственнолично возглавлял каждый департамент и каждое бюро или решал лично все те многочисленные текущие служебные вопросы, решать которые ему предписывает Конституция и федеральные законы". В порядке административной практики большинство приказов и инструкций исходят от глав департаментов, хотя при этом они и опираются на ту власть, которой наделяется президент.

Предполагая право президента опосредованно, через должностных лиц, реализовывать свои конституционные полномочия, Верховный Суд признает за ним право "…назначать должностных лиц, через которых он осуществляет свои полномочия, или же таких должностных лиц, которые назначают указанных должностных лиц".

Все приведенные выше выводы Верховного Суда США в полной мере применимы и к тем полномочиям президента, которые касаются разведывательной деятельности. Непосредственно, не опираясь на подчиненных ему должностных лиц, президент реализует, как правило, лишь весьма незначительную часть своих полномочий в отношении разведывательных служб и их деятельности. В основном, президентом определяются общие направления и приоритеты в деятельности разведки, круг наиболее важных задач разведки на ближайшее время или отдаленную перспективу.

Вполне естественно также, что президент США непосредственно не осуществляет руководства разведывательными службами. Несмотря на имеющиеся исторические примеры, которые свидетельствуют о том, что в условиях чрезвычайной политической ситуации, президент может напрямую отдавать распоряжения руководителям разведки и ставить вопрос о проведении конкретных разведывательных акций, нельзя говорить о том, что разведывательная деятельность в США непосредственно управляется президентом. На практике полномочия по управлению разведкой американский президент осуществляет через подчиненные ему органы и через подчиненных ему должностных лиц. Такими органами и должностными лицами являются Совет национальной безопасности, Консультативный комитет по разведке при президенте, директор центральной разведки, министр обороны США.

В американском законодательстве существует лишь одно исключение, вынуждающее президента напрямую принимать решение о проведении разведывательных акций. Речь идет о "тайных операциях" разведки. Закон о национальной безопасности (поправка 1991 года) обязал президента лично санкционировать все тайные операции. При этом от президента требуется не только письменное аргументированное (и детальное) обоснование необходимости проведения подобной разведывательной акции, но и немедленное информирование разведывательных комитетов конгресса о принятом президентом решении.

Такое исключение лишь на первый взгляд не вписывается в общую практику управления президентом разведывательными службами, предполагающую, что президент лично не вмешивается в процесс подготовки и проведения каждой отдельной разведывательной акции. Тайные операции американской разведки представляют собой достаточно специфичную разновидность разведывательной деятельности. Они могут быть связаны с самыми различными активными мероприятиями разведки за пределами Соединенных Штатов, в том числе такими, которые, в том случае, если будет доказана причастность к ним Соединенных Штатов, могут самым негативным образом сказаться на международной репутации США. Именно по этой причине американский законодатель обязывает президента лично принимать все решения, связанные с подготовкой и проведением подобных разведывательных мероприятий.

Являясь главой исполнительной власти, президент США принимает самое непосредственное участие в принятии решений, связанных с реформированием структуры разведки, созданием новых и упразднением старых ведомств, изменением системы подчинения национальных разведывательных служб. Здесь, однако, следует сделать оговорку, что все решения президента, которые требуют дополнительного бюджетного финансирования, либо перераспределения бюджетных статей, требуют согласия Конгресса США, если конечно подобное право президента специально не было оговорено в ежегодно принимаемом бюджетном законе.

Говоря об управленческих полномочиях президента в отношении разведывательных служб, нельзя не упомянуть и о его праве назначать должностных лиц разведки. Другими словами, если следовать толкованию Верховного суда, "…назначать должностных лиц, через которых он осуществляет свои полномочия".

Однако в этой сфере фактические полномочия президента оказываются несколько меньшими, нежели это следует из буквального прочтения формулировки Верховного Суда. Согласно Конституции США высшие должностные лица назначаются на свою должность президентом по совету и с согласия Сената. Изначально перечень подобных назначенцев был крайне ограничен. Кроме федеральных судей и федеральных министров лишь отдельных федеральных чиновников президент назначал на должность на основе этой процедуры. Ситуация кардинально изменилась в последние десятилетия. Сегодня не только все министры, но и их заместители, руководители самостоятельных федеральных ведомств и огромное количество иных федеральных чиновников при назначении проходят процедуру согласования в Сенате. В разведывательном сообществе США по такой процедуре назначается не только глава сообщества и его первый заместитель, но и руководители (часто и их заместители) всех разведывательных служб, имеющих общенациональный статус, а также многие должностные лица Службы директора национальной разведки: генеральный инспектор разведывательного сообщества, генеральный советник, директор Национального центра контрразведки и безопасности.

Не требует согласия Сената лишь назначение нижестоящих чиновников и руководителей небольших разведывательных служб, не имеющих общенационального статуса и являющихся частью одного из федеральных министерств США. Поэтому, в данном случае уместно говорить не о праве президента назначать руководителей этих служб, а о праве назначенных президентом (с согласия Сената) руководителей федеральных министерств назначать подчиненных им должностных лиц (и то далеко не всех), через которых президент также вправе осуществлять свои полномочия.

Используя свое право назначать должностных лиц, необходимых президенту для выполнения его конституционных обязанностей, глава американского государства вправе по собственному усмотрению учреждать необходимые ему консультативные органы. Консультативным органом, специализирующимся на разведывательных вопросах, является Консультативный комитет по разведке при президенте (President's Intelligence Advisory Board).

Прообраз современного Консультативного комитета по разведке, Комитет консультантов по внешней разведывательной деятельности, был создан в 1956 году президентом Эйзенхауэром в соответствие с рекомендациями, высказанными в докладе 2-ой Комиссии Гувера. В последующем, в 1961 году, он был переименован в Консультативный комитет по внешней разведке при президенте США (President's Foreign Intelligence Advisory Board). Свое нынешнее название комитет получил в 2008 году на основании исполнительного приказа президента Дж. Буша № 13462.

На протяжении всей истории существования комитета перед ним ставились различные задачи. При Эйзенхауэре и Кеннеди Консультативный комитет играл достаточно номинальную роль и не оказывал серьезного воздействия на государственную политику в сфере внешней разведывательной деятельности. В семидесятые же годы роль комитета значительно возросла. В докладе Комитета Чёрча Консультативный комитет по внешней разведке был отмечен как достаточно эффективный и работоспособный орган. Несмотря на это в 1977 году президент Картер принял решение об упразднении Консультативного комитета. Возрожден Консультативный комитет по внешней разведке был в 1981 году – в первый год президентства Рональда Рейгана.

В настоящее время Консультативный комитет по разведке является подразделением Исполнительного аппарата президента. Его статус и функции урегулированы исполнительными приказами президента № 13462 и № 13516. Члены комитета, в количестве не более 16 человек, назначаются президентом США из числа заслуживающих доверия и известных общественности лиц, не являющихся сотрудниками федерального правительства на условиях полной занятости. Из числа членов Консультативного комитета президент назначает его председателя и заместителя председателя.

Для реализации возложенных на него обязанностей Консультативный комитет по разведке вправе привлекать различный административный персонал из числа федеральных служащих и необходимых комитету консультантов. Работой всех вспомогательных сотрудников руководит назначаемый президентом исполнительный директор.

Исполнительный приказ № 13462 обязывает глав федеральных министерств и ведомств (за исключением законодательно закрепленных ограничений) предоставлять Консультативному комитету любую информацию, необходимую ему для реализации возложенных на него обязанностей.

Ключевой задачей Консультативного комитета по разведке является выработка для президента рекомендаций относительно целей, порядка осуществления, управления и координации различных видов деятельности, осуществляемой ведомствами – членами разведывательного сообщества США. По поручению президента Консультативный комитет по разведке готовит также рекомендации для директора национальной разведки и руководителей других федеральных ведомств, обладающих полномочиями в сфере разведывательной деятельности.

При выработке рекомендаций для президента Комитет должен оценивать качество, количество и релевантность деятельности в сфере сбора разведывательной информации и последующей ее аналитической обработки, контрразведывательной и иной разведывательной деятельности. Консультативный комитет по внешней разведке наделен полномочиями на регулярной основе осуществлять мониторинг деятельности всех элементов федерального правительства, вовлеченных в разведывательную деятельность. Он также вправе оценивать качество управления, эффективность внутренней организации и кадровой политики разведывательных служб. Отчеты о работе Консультативный комитет по внешней разведке регулярно (но не реже, чем один раз в полугодие) представляет непосредственно Президенту США.

 

1.3. Совет национальной безопасности США

С формальной точки зрения будет не совсем верных называть Совет национальной безопасности США органом, осуществляющим управление разведывательными службами и разведывательной деятельностью. СНБ изначально создавался как консультативный и координирующий орган при президенте США и был призван вырабатывать рекомендации для президента по проблемам интеграции внутренней, внешней и военной политики, относящимся к национальной безопасности таким образом, чтобы способствовать военным службам и другим департаментам и ведомствам федерального правительства более эффективно сотрудничать в вопросах, связанных с национальной безопасностью. Кроме этого СНБ призван выполнять другие функции, которые президент сочтет необходимым на него возложить.

Однако если буквально следовать принятой в США доктрине, согласно которой деятельность любого государственного органа, входящего в систему федеральных органов исполнительной власти, рассматривается не иначе как деятельность самого президента, было бы вообще неправомерно рассуждать о деятельности каких-либо государственных органов или должностных лиц в отрыве от деятельности президента. Верховный Суд США, выводя полномочия всех федеральных органов исполнительной власти из полномочий президента, отнюдь не стремится отрицать самостоятельных полномочий этих органов и должностных лиц. Скорее наоборот, судебная власть имела целью подчеркнуть конституционность и легитимность органов, непосредственно не упомянутых в американской конституции, увязав факт их создания и их полномочия с конституционно закрепленными полномочиями президента США. Подобным же образом, рассматривая роль СНБ в процессе управления разведкой, нельзя ограничиваться лишь формализованным анализом общих целей создания этого консультативного органа при президенте США, которые были декларированы Законом о национальной безопасности 1947 года.

Закон о национальной безопасности 1947 года не преследовал цели исчерпывающе определить перечень функций СНБ, предполагая, что именно президент США сможет наиболее адекватно оценить потребности государства в сфере национальной безопасности и на их основе сформулировать те задачи, которыми должен заниматься СНБ. Тем не менее, отдельные задачи Совета национальной безопасности США закреплены в законодательном порядке. Например, помимо задач, которые вправе по собственному усмотрению поставить перед СНБ президент, закон называет также следующие задачи Совета:

– определение и оценка с точки зрения интересов национальной безопасности целей, обязательств и рисков Соединенных Штатов в контексте фактической и потенциальной военной мощи США с тем, чтобы выработать рекомендации для президента в отношении данных вопросов;

– выработка политики по проблеме общих интересов федеральных министерств и ведомств, связанных с национальной безопасностью и подготовка рекомендаций президенту по данному вопросу.

Выработка рекомендаций для президента бесспорно и по сей день остается основной функцией Совета национальной безопасности США. При этом формально глава государства отнюдь не обязан прислушиваться к подобным рекомендациям. Однако как показывает исторический опыт, на протяжении всей истории существования СНБ, выводы и рекомендации данного органа оказывали самое непосредственное влияние на политику всех без исключения президентских администраций. Именно СНБ традиционно помогал президенту верно оценить задачи государства в сфере обеспечения национальной безопасности, подготовить адекватный ответ государства на возникающие внешние угрозы, определить общие направления внешней и внутренней политики, нацеленной на наиболее полное и эффективное удовлетворение национальных интересов США, скоординировать усилия различных федеральных министерств и ведомств в данной сфере.

Если обратиться, например, к практике президентского нормотворчества в сфере национальной безопасности и разведки, не сложно заметить, что за годы, прошедшие с момента образования СНБ, практически все нормативные акты президента по вопросам национальной безопасности были подготовлены Советом национальной безопасности. Кроме этого СНБ и сам наделен правом издавать нормативные правовые акты для регламентации отношений в сфере обеспечения национальной безопасности.

С момента своего создания на основе положений Закона о национальной безопасности 1947 года СНБ принимал самое непосредственное участие в определении основных направлений разведывательной политики США. Практически все президентские директивы, подготовленные СНБ и направленные на регламентацию отношений в сфере национальной безопасности, прямо или опосредованно касались разведки, поскольку на протяжении всего периода "холодной войны" именно разведка являлась одним из наиболее острых и эффективных орудий для защиты интересов США в различных уголках мира.

Закон о национальной безопасности 1947 года, закрепивший факт создания Совета национальной безопасности, лишь в общих чертах определяет его внутреннюю структуру, а если быть более точным, закон лишь перечисляет должностных лиц, являющихся членами СНБ. Так, постоянными членами СНБ с законодательно закрепленным статусом (с учетом поправок, внесенных в Закон о национальной безопасности в 1949 году) являются: президент и вице-президент США; министр обороны; госсекретарь США. С августа 2017 года членом СНБ с законодательно закрепленным статусом стал также министр финансов.

Кроме этого за президентом закреплено право включать в состав СНБ иных руководителей федеральных министерств и ведомств и их заместителей. Нужно сказать, что американские президенты активно пользуются этим своим правом, включая в состав СНБ должностных лиц, не указанных в законе. Так, президент Трамп изданным в апреле 2017 года меморандумом по национальной безопасности № 4 помимо перечисленных в законе членов СНБ обязал присутствовать на всех его заседаниях: генерального атторнея США, министра энергетики, министра внутренней безопасности, помощника по национальной безопасности, помощника по внутренней безопасности и постоянного представителя США при ООН.

Закон выделяет также должностных лиц, которые, не являясь полноправными членами СНБ, наделяются правом по решению президента присутствовать на заседаниях и принимать участие в работе СНБ. К числу таких должностных лиц относятся: директор национальной разведки, директор по национальной политике в сфере контроля за наркотическими средствами и председатель объединенного комитета начальников штабов.

Обеспечением и поддержкой деятельности Совета национальной безопасности занимается специальный аппарат СНБ, возглавляет который, по традиции, помощник президента по национальной безопасности. Структура аппарата СНБ, а также порядок его деятельности находятся в полной и исключительной компетенции президента США, однако его максимальная численность ограничена законом и не может превышать 200 человек.

В остальном же, вплоть до начала 90-х годов XX века, структура СНБ (в том числе и та ее часть, которая была призвана заниматься вопросами разведки) по собственному усмотрению определялась каждым новым главой американского государства. При этом каждая новая президентская администрация формировала структуру Совета национальной безопасности в зависимости от ее собственного видения роли и места СНБ в государственно-политическом механизме.

Как правило, при большинстве президентских администраций, в рамках Совета национальной безопасности создавались различные формальные комитеты, членами которых являлись руководители федеральных министерств и наиболее крупных ведомств, близких по специфике работы к задачам, стоящим перед конкретным комитетом. Деятельность подобных комитетов поддерживал аппарат СНБ. В различные периоды СНБ играл различную роль в руководстве американской разведкой

Серьезная реорганизация структуры СНБ произошла в начале 70-х годов. В 1971 году президентом Никсоном был создан Разведывательный комитет СНБ (Intelligence Committee). В обязанности Разведывательного комитета входила разработка общих приоритетов разведывательной деятельности США. Кроме Разведывательного комитета был также создан так называемый 40-ой Комитет (The 40 Committee), который занимался вопросами координации тайных операций спецслужб США за рубежом.

В 1975 году правительственная комиссия, возглавляемая конгрессменом Мёрфи (Commission on the Organization of the Government For the Conduct of Foreign Policy), рекомендовала провести структурную реорганизацию Совета национальной безопасности, поскольку, по мнению комиссии, имевшаяся структура СНБ не позволяла эффективно решать поставленные перед ним задачи. В частности, комиссия Мёрфи предложила усилить роль Разведывательного комитета в деятельности Совета национальной безопасности. Было предложено наделить Разведывательный комитет СНБ функциями верховного органа в сфере определения текущих и перспективных потребностей Соединенных Штатов в разведывательной информации и оценки общего потенциала разведывательных служб США. Предлагалось также президенту активнее использовать Разведывательный комитет СНБ для подготовки нормативных актов, издаваемых президентом по вопросам, касающимся американской разведки.

Несколько позже, в 1976 году на основании исполнительного приказа президента № 11905, была ликвидирована прежняя система подразделений СНБ, занимавшихся вопросами разведки, и учрежден в составе Совета национальной безопасности новый Комитет по иностранной разведке (Foreign Intelligence Committee). В состав этого комитета вошли: директор центральной разведки, заместитель министра обороны по разведке, заместитель помощника президента по вопросам национальной безопасности. Исполнительный приказ № 11905 определил следующие задачи комитета: контроль за подготовкой бюджета разведки; контроль распределения разведывательных ресурсов; определение общей политики США в сфере разведывательной деятельности; урегулирование взаимоотношений между интересами тактической и национальной разведок США; разработка основных направлений деятельности разведывательного сообщества США; контроль за исполнением разведывательным сообществом директивных указаний СНБ в сфере организации и проведения разведывательной деятельности.

Однако закрепленная исполнительным приказом № 11905 структура Совета национальной безопасности просуществовала не долго. Вскоре после своего избрания на пост президента США Джимми Картер реорганизовал структуру СНБ. Взамен упраздненных были созданы два новых комитета – Комитет по политическим вопросам (Policy Review Committee) и Специальный координационный комитет (Special Coordinating Committee). В зависимости от специфики принимаемых к рассмотрению вопросов, членами Комитета по политическим вопросам являлись различные должностные лица президентской администрации, в том числе и директор центральной разведки, когда рассматривались вопросы, связанные с разведывательной деятельностью США. Подобным же образом, в зависимости от круга рассматриваемым вопросов, назначался и председатель комитета.

Во главе Специального координационного комитета стоял советник президента по вопросам национальной безопасности. Комитет занимался вопросами, связанными с так называемой "специальной" деятельностью, к которой, в том числе была отнесена разведывательная деятельность США и проведение тайных операций за рубежом.

В 1978 году президентом Картером был издан исполнительный приказ №12036 по вопросам разведки, заменивший ранее действовавший приказ президента Форда. Новый приказ нормативно закрепил полномочия Комитета по политическим вопросам и Специального координационного комитета СНБ. Сохранив ранее установленные полномочия комитетов, исполнительный приказ № 12036 расширил функции Комитета по политическим вопросам, уполномочив его заниматься разработкой потребностей и приоритетов разведывательной деятельности США, контролировать разведывательный бюджет, а также осуществлять периодический контроль и оценку результатов разведывательной деятельности.

Новую структуру Совета национальной безопасности утвердил исполнительный приказ президента Рейгана, принятый в 1981 году. В составе СНБ были созданы так называемые "главные межведомственные группы" (ГМГ) (Senior Interagency Group). ГМГ-1 отвечала за разведывательную деятельность. В ее обязанности входила разработка приоритетов деятельности разведывательного сообщества США, оценки национальных потребностей в разведывательной информации, контроль разведывательного бюджета и порядка исполнения разведывательных программ, а также принятие решения о необходимости и целесообразности проведения разведкой тех или иных тайных операций.

Джордж Буш (старший), став президентом США, реорганизовал в 1989 году структуру Совета национальной безопасности. Он упразднил систему "главных межведомственных групп" и вернулся к системе комитетов. Были учреждены "Комитет руководителей" (Principals Committee) и "Комитет заместителей" (Deputies Committee). Комитет руководителей возглавил советник президента по вопросам национальной безопасности, Комитет заместителей – его заместитель.

Вслед за вступлением в должность президента США Билла Клинтона, в организационной структуре Совета национальной безопасности произошли лишь незначительные изменения. Клинтон оставил прежнюю систему двух комитетов – Комитета руководителей и Комитета заместителей, возложив на комитеты решение наиболее важных вопросов национальной безопасности, а для решения более незначительных повседневных вопросов он учредил систему "межведомственных рабочих групп" (Interagency Working Groups). Фактически с 1993 года повседневным процессом координации разведывательной работы в рамках СНБ ведал аппарат работающих на постоянной основе сотрудников СНБ, как правило имеющих предыдущий опыт работы в разведке.

В 1995 году, для расширения влияния президента на деятельность разведывательного сообщества через СНБ, президентом Клинтоном была создана в составе СНБ специальная рабочая группа из числа федеральных чиновников среднего ранга. Основной задачей этой группы была определена оценка федеральных потребностей в разведывательной информации и выработка приоритетных направлений деятельности разведки.

После избрания на пост президента США Джорджа Буша (младшего) структура СНБ не претерпела революционных изменений. По-прежнему основными функциональными комитета СНБ остались Комитет руководителей и Комитет заместителей, учрежденные еще его отцом в 1989 году. Новый президент внес лишь некоторые изменения в порядок работы комитетов, определив, что в тех случаях, когда Комитет руководителей проводит заседания по вопросам международной экономики, председательствовать в комитете должен Помощник президента по экономической политике (Assistant to the President for Economic Policy). По тем же вопросам в Комитете заместителей, председательствует его заместитель.

Наиболее существенным изменением в структуре СНБ, внесенным новой администрацией, стало учреждение взамен упраздненных "межведомственных рабочих групп" так называемых Политических координационных комитетов СНБ (NSC Policy Coordination Committees). На вновь созданные комитеты было возложено управление процессом разработки и последующей реализации различными подразделениями федерального правительства Соединенных Штатов политических установок в сфере национальной безопасности.

В общей сложности было учреждено 17 Политических координационных комитетов. Из общего числа комитетов шесть отвечают за различные регионы мира (Европу и Евразию (видимо, имеется в виду СНГ); Западное полушарие; Дальний Восток; Юго-Восточную Азию; Ближний Восток и Северную Африку; остальную часть Африки). Руководителей названных комитетов в ранге заместителя или помощника министра должен определять Государственный секретарь США.

Еще 11 комитетов призваны отвечать за различные направления деятельности в сфере обеспечения национальной безопасности (комитеты по: вопросам демократии, правам человека и международным операциям; международному развитию и гуманитарной помощи; мировой экологии; международным финансам; транснациональных экономических вопросов; контртерроризму и мобилизационной готовности; оборонной стратегии, планированию и структуре вооруженных сил; контролю вооружений; нераспространению оружия и внутренней обороне; разведке и контрразведке; доступу к информации и информационной безопасности.

Главами названных комитетов также должны являться должностные лица в ранге заместителей или помощников министров. Кроме этого за помощником президента по национальной безопасности было закреплено право по указанию президента и на основе консультаций с вице-президентом, Государственным секретарем, министрами обороны и финансов принимать решение об учреждении дополнительных Политических координационных комитетов в составе СНБ.

В отличие от "Комитета руководителей" и "Комитета заместителей", которые в силу очевидных причин не могут работать на постоянной основе, Политические координационные комитеты должны осуществлять повседневную координацию всей деятельности федерального правительства в сфере национальной безопасности. Они также призваны готовить аналитические материалы для их последующего рассмотрения в "Комитете руководителей" и "Комитете заместителей" и контролировать своевременность выполнения решений, принятых президентом. Каждый Политический координационный комитет должен включать представителей тех федеральных министерств и ведомств, которые имеют свое представительство в "Комитете заместителей".

 

1.4. Совет внутренней безопасности США

После событий 11 сентября 2001 года президентом Бушем был создан новый координационный орган, который фактически должен был заниматься тем же самым кругом вопросов, которым традиционно занимался Совет национальной безопасности. Этим органом стал Совет внутренней безопасности США (Homeland Security Council). Он был учрежден исполнительным приказом президента Буша № 13228 вместе с еще один органом: Службой внутренней безопасности (Office of Homeland Security). Было очевидно, что вновь созданный Совет внутренней безопасности изначально замышлялся в качестве органа, призванного руководить и направлять на высшем государственном уровне всю деятельность по обеспечению внутренней безопасности США. Совет национальной безопасности, несмотря на свое название, традиционно занимался не вопросами защиты и безопасности Соединенных Штатов, а вопросами продвижения американских национальных интересов в мире. Его деятельность практически полностью была направлена на решение внешнеполитических задач.

По замыслу администрации президента Буша Совет внутренней безопасности (СВБ) должен был стать своеобразным аналогом Совета национальной безопасности, но решающим не внешние задачи как СНБ, а задачи, связанные с обеспечением безопасности территории самих Соединенных Штатов. О том, что статус вновь создаваемого Совета предполагалось сделать столь же высоким, как и статус СНБ, говорит уже тот факт, что членами вновь создаваемого Совета становились практически все высшие должностные лица, представляющие исполнительную ветвь власти: президент США; вице-президент; министры обороны, финансов, транспорта, здравоохранения; генеральный атторней США; директор центральной разведки; директор ФБР; помощник президента по экономической политике; помощник президента по внутренней политике; ряд других высших должностных лиц.

На первый взгляд, оперативно принятое президентом Бушем решение о начале формирования новой системы органов, обеспечивающих безопасность США на их собственной территории, и о создании Совета внутренней безопасности – руководящего и направляющего органа этой системы – выглядело продуманным и своевременным. Однако, при более детальном и внимательном анализе содержания исполнительного приказа и соотнесении его с теми задачами, которые Закон о национальной безопасности 1947 года закрепил за СНБ, становится понятно, что четкой границы между полномочиями СНБ и полномочиями вновь создаваемого Совета внутренней безопасности фактически не существовало. Этот вывод напрашивается уже хотя бы потому, что ни в одном нормативном акте Соединенных Штатов не были определены границы того, что называется "национальной безопасностью".

Нельзя было не принимать в расчет и тот факт, что статус и полномочия СНБ уже более чем полвека были закреплены законодательно, да и сам Совет национальной безопасности учрежден на основании закона, а не на основании подзаконного нормативного акта, как это произошло в случае с Советом внутренней безопасности. Следовательно, любой спор в вопросе о полномочиях двух органов всегда должен разрешаться в пользу СНБ. Поскольку же даже видимая граница между полномочиями СНБ и Совета внутренней безопасности отсутствовала, а формально любой вопрос, связанный с обеспечением безопасности США может (а по сути и должен) относиться к ведению СНБ, возникал вопрос о том, можно ли вообще с правовой точки зрения говорить о какой бы то ни было компетенции Совета внутренней безопасности. То есть, реально Совет внутренней безопасности, на момент своего учреждения в 2001 году, оказывался органом с непонятным статусом и неопределенными полномочиями.

Не лучше обстояло дело и со вторым вновь учрежденным исполнительным приказом № 13228 органом – Службой внутренней безопасности. Вновь созданная служба должна была стать своеобразным координирующим центром, разрабатывающим и реализующим общенациональную стратегию в сфере защиты США от террористических угроз. Не располагая собственным потенциалом для сбора и добывания информации по вопросам борьбы с терроризмом, Служба внутренней безопасности должна была основывать свою деятельность на тех сведениях, которые бы она получала от других спецслужб, в первую очередь от ФБР и государственного департамента, однако, как Государственный департамент, так и ФБР сами являются органами, координирующими антитеррористическую деятельность: ФБР координирует борьбу с терроризмом на территории США, а государственный департамент – за пределами США. Кроме этого, как показывает исторический опыт, любые создаваемые в США спецслужбы, если они наделялись лишь координирующими функциями и сами не участвовали в добывании разведывательной информации, обычно оказывались малоэффективными и вскоре прекращали свое существование.

Вполне очевидные двусмысленности и неопределенности как в статусе, так и в компетенции вновь созданных органов, призванных обеспечивать безопасность Соединенных Штатов, достаточно убедительно доказывают, что политическое руководство США не готовилось к проведению системной реформы органов, обеспечивающих безопасность американских государства и общества. Решение о создании Совета внутренней безопасности и Службы внутренней безопасности скорее всего носило спонтанный и вынужденный характер. Глава американского государства должен был предпринять решительные и кардинальные шаги. Он вынужден был начать немедленную реформу той системы безопасности, которая оказалась неэффективной и недееспособной перед лицом террористической угрозы, причем такой реформы, глубина и основательной которой немедленно оказались бы замеченными и оцененными американской общественностью. Поэтому, эту первую попытку организационной перестройки системы обеспечения безопасности США вряд ли можно оценивать иначе, нежели с позиции ее внешних, общественно видимых результатов.

Несмотря на весьма сомнительны статус и расплывчатые полномочия вновь созданного Совета внутренней безопасности, президент Дж. Буш продолжает развивать вновь учрежденные органы. В конце октября 2001 года он директиву по внутренней безопасности № 1, на основании которой в рамках Совета внутренней безопасности образован ряд постоянно действующих комитетов. Первый из упомянутых в директиве комитетов, Комитет высших должностных лиц (Homeland Security Council Principals Committee), включил в свой состав: министра обороны, финансов, здравоохранения, транспорта; генерального атторнея США; помощника президента по внутренней безопасности; главу аппарата президента и главу аппарата вице-президента; директора центральной разведки; директора ФБР; некоторых других высших должностных лиц администрации президента. Председателем Комитета был обозначен помощник президента по внутренней безопасности.

Директива предписывает приглашать на все заседания Комитета помощника президента по вопросам национальной безопасности. При рассмотрении того или иного круга вопросов предписывается также приглашать на заседания Комитета тех высших должностных лиц (их перечень приводится в тексте директивы), чью компетенцию затрагивает рассматриваемый на заседании вопрос. Комитет высших должностных лиц определен директивой как "высший межведомственный форум по вопросам внутренней безопасности под эгидой Совета внутренней безопасности". Он собирается по инициативе помощника президента по внутренней безопасности после консультации с его постоянными членами. Подобным же порядком определяется и повестка дня заседаний Комитета.

Другим вновь учрежденным комитетом стал "Комитет заместителей" (Homeland Security Council Deputies Committee). В состав этого комитета входят заместители федеральных министров, других высших должностных лиц президентской администрации. Председателем комитета президентская директива обозначила заместителя директора Службы внутренней безопасности (исполнительный приказ № 13228 в качестве главы Службы внутренней безопасности называет помощника президента США по внутренней безопасности).

В отличие от Комитета высших должностных лиц, который в первую очередь призван заниматься проблематикой, самым непосредственным образом относящейся к обеспечению внутренней безопасности США, Комитет заместителей должен заниматься вопросами, связанными с внутренней безопасностью. Комитет заместителей может созываться по инициативе его председателя, либо любого из постоянных членов комитета. Председателем же Комитета (после консультаций с его постоянными членами) формируется и повестка дня его заседаний.

Помимо двух ключевых комитетов, состоящих их высших должностных лиц исполнительной вертикали власти и собирающихся на свои заседания лишь для решения наиболее важных проблем в сфере обеспечения внутренней безопасности США, директивой президента по внутренней безопасности № 1 была также учреждена целая группа так называемых Комитетов политической координации (Policy Coordination Committees). Всего в директиве упоминается 11 подобных комитетов, это комитеты:

Обнаружения, электронного наблюдения и разведки (Detection, Surveillance, and Intelligence);

Планов подготовки и оценок (Plans, Training, Exercises, and Evaluation);

Правоохранительной деятельности и расследований (Law Enforcement and Investigation);

Противодействия последствиям применения оружия массового поражения (Detection, Surveillance, and Intelligence);

Обеспечения безопасности важных объектов, границ, территориальных вод и воздушного пространства (Key Asset, Border, Territorial Waters, and Airspace Security);

Безопасности внутренних перевозок (Domestic Transportation Security);

Исследований и разработок (Research and Development);

Готовности в сфере медицины и здравоохранения (Medical and Public Health Preparedness);

Реагирования на внутренние угрозы и управления чрезвычайными ситуациями (Domestic Threat Response and Incident Management);

Экономических последствий (Economic Consequences);

Общественных вопросов (Public Affairs).

Комитеты политической координации призваны были стать постоянно действующими органами, координирующими (в рамках своих полномочий) процесс разработки и реализации многочисленными федеральными министерствами и ведомствами государственной политики в сфере внутренней безопасности. Комитеты также должны были координировать деятельность федеральных органов, обеспечивающих внутреннюю безопасность с аналогичной деятельностью, которую, в пределах своей компетенции, осуществляют правительства отдельных штатов и местные административные органы.

Комитеты политической координации должны были обеспечивать вышестоящие комитеты (Комитет высших должностных лиц и Комитет заместителей) необходимой аналитической информацией, а также осуществлять необходимые шаги для реализации решений, принятых президентом США. Каждый комитет политической координации имел также исполнительного секретаря, назначаемого помощником президента по внутренней безопасности из сотрудников аппарата Совета внутренней безопасности. Исполнительный секретарь оказывал помощь председателю комитета в формировании повестки дня, в составлении расписания заседаний комитета, в подготовке необходимой документации, а также по иным вопросам, связанным с работой комитета.

Установленный директивой перечень комитетов, входящих в структуру Совета внутренней безопасности, не являлся исчерпывающим. В соответствии с директивой помощник президента по внутренней безопасности по указанию президента и по согласованию с вице-президентом США, генеральным атторнеем, министрами обороны, здравоохранения, транспорта, директором Агентства по чрезвычайным ситуациям (Federal Emergency Management Agency) мог учреждать дополнительные комитеты в составе Совета внутренней безопасности.

Практически в течение года в США упорно старались не акцентировать внимание на проблеме сомнительности правового статус Совета внутренней безопасности, декларированного исполнительным приказом президента Дж. Буша в качестве главного координирующего и направляющего органа в сфере обеспечения внутренней безопасности США, и представляли его в качестве активно действующей и развивающейся структуры. Однако вряд ли можно было сомневаться в том, что если новый координирующий Совет создавался не как декоративный, а как реально действующий и наделенный реальными полномочиями государственный орган, то его статус и полномочия должен быть закреплены в законодательном порядке.

Отдавая должное тем усилиям и той активности, с которой администрация президента Дж. Буша начала реформу системы обеспечения безопасности Соединенных Штатов почти сразу же вслед за атакой террористов на здания Всемирного торгового центра в Нью-Йорке, следует все же выразить сомнения, что все осуществлявшиеся шаги были части единого стратегического плана реформирования системы безопасности США. Скорее, в отсутствие заранее разработанной и продуманной концепции проведения этой серьезной и сложной реформы, президентская администрация стремилась выиграть время и отвлечь внимание общественности от безусловно реальной проблемы соответствия существовавшей на начало XXI столетия системы национальной безопасности США тем задачам, которые эта система призвана решать. Реальная же концепция будущей системы обеспечения национальной безопасности Соединенных Штатов оформилась, скорее всего тогда, когда через средства массовой информации стал активно озвучиваться план создания нового министерства внутренней безопасности. Фактической же датой начала реформы правильнее было бы считать дату принятие конгрессом Закона о внутренней безопасности 2002.

Закон о внутренней безопасности 2002 года устранил некоторые, весьма очевидные противоречия в статусе Совета внутренней безопасности. Будучи учрежденным на основании подзаконного нормативного акта, Совет внутренней безопасности в течение года оставался органом с достаточно неопределенным статусом и спорными полномочиями, практически аналогичными полномочиям СНБ. Законодатели поступили достаточно оригинальным образом: они не стали подтверждать положения президентской директивы или как-то уточнять или повышать статус СВБ. Конгресс принял решение учредить Совет внутренней безопасности США заново. Именно о "новом" учреждении в составе Исполнительного управления президента Совета внутренней безопасности говорится в тексте закона. Главной задачей "вновь созданного" Совета закон определяет "…консультирование президента по вопросам внутренней безопасности". Сопоставляя подобное определение основной задачи Совета с определением самого термина "внутренняя безопасность", которое было рассмотрено выше, несложно сделать вывод о том, что Совет внутренней безопасности призван вырабатывать рекомендации президенту по всем тем вопросам, которые имеют отношение к безопасности Соединенных Штатов.

Фактически, с 2002 года в США существуют два высших консультативных органа при президенте США с законодательно закрепленным статусом и с крайне схожей компетенцией. С точки зрения своих полномочий, они призваны заниматься практически один и тем же кругом вопросов. Конфликт интересов СНБ и СВБ был бы неминуем, если бы во главе каждого из них не стояло одно и то же должностное лицо: президент США. На практике вопрос о разграничении компетенции СНБ и СВБ решается непосредственно главой американского государства. Поскольку оба Совета входят в состав Исполнительного управления президента, и поскольку именно консультирование президента является основной задачей обоих Советов, именно президент определяет тот круг проблем, которым будет заниматься каждый из Советов. Так, вопросы экспансии американских интересов в мире очевидно как и прежде будут оставаться в ведении СНБ. Проблемами миграционной политики, борьбы с терроризмом (по крайней мере, на территории самих США) занимается СВБ. В тех же случаях, когда приоритет одного из Советов в отношении тех или иных вопросов не столь очевиден, решение об отнесении его к ведению СНБ или СВБ полностью зависит от позиции президента.

 

1.5. СНБ и СВБ как единая организационная общность

Крайнее сходство полномочий СНБ и СВБ способствует тому, что американские президенты пытаются рассматривать эти два совершенно самостоятельных государственных органа с законодательно закрепленным статусом и полномочиями в качестве единой организационной структуры. Так, президент Б. Обама в феврале 2009 года издал директиву по национальной безопасности № 1, в соответствие с которой был учрежден так называемый Аппарат национальной безопасности (National Security Staff).

Аппарат национальной безопасности объединил в себе административные аппараты Совета национальной безопасности и Совета внутренней безопасности. Свое решение президент Обама обосновывал тем, что "…внутренняя безопасность неотличима от национальной безопасности – концептуально и функционально они должны быть скорее объединены, чем разделены. Вместо того, чтобы разъединять эти вопросы мы должны выработать интегрированный и эффективный подход, способствующий повышению национальной безопасности США".

С точки зрения конституционной доктрины президент США наделен правом создавать органы, через которые он будет осуществлять свои конституционные полномочия. Однако на практике Аппарат национальной безопасности не сможет выступать в качестве самостоятельного государственного органа, поскольку он, не имея законодательно закрепленного статуса, фактически объединяет в себе два органа с законодательно закрепленными полномочиями. Как и до 2009 года, после создания аппарата национальной безопасности юридически значимые решения продолжали приниматься Советом национальной безопасности и Советом внутренней безопасности. При этом прерогативой президента является выбор одного из двух консультативных органа для принятия решений по тем вопросам, которые связаны с обеспечением безопасности США.

Преемник Б. Обамы на посту президента, Д. Трамп пошел еще дальше в своем намерении объединить деятельность СНБ и СВБ. Изданные им президентские меморандумы по национальной безопасности (National Security Presidential Memorandum) № 2 от 28 января 2017 года и вскоре заменивший его меморандум № 4 от 4 апреля 2017 года рассматривают СНБ и СВБ как единую организационную систему. В рамках президентского меморандума оба совета призваны решать единые задачи в рамках обеспечения внешних и внутренних национальных интересов Соединенных Штатов. Оба совета, согласно решению Трампа, включают одних и тех же высших должностных лиц. Единственная ситуация, когда персональный состав лиц, принимающих участие в заседаниях СНБ и СВБ может не совпадать, связана с обсуждением вопросов международной экономики. Такие вопросы меморандум президента предписывает решать в формате Совета национальной безопасности с обязательным присутствием, помимо членов СНБ, министра торговли, торгового представителя Соединенных Штатов и помощника президента по экономической политики.

Одинаковой, согласно меморандуму № 4 является и внутренняя организация СНБ и СВБ. Вернее даже говорить не о внутренней организации каждого из двух советов, а о единой внутренней организационной структуре для СНБ-СВБ. В составе СНБ-СВБ функционируют: Комитет высших должностных лиц, Комитет заместителей и комитеты политической координации.

Комитет высших должностных лиц (The Principals Committee) выступает в роли главного межведомственного форума высших должностных лиц для выработки политики в сфере обеспечения национальной безопасности США. Лицом, председательствующим на заседаниях комитета, является помощник президента по национальной безопасности. По решению помощника президента по национальной безопасности председательствовать на заседаниях комитета может также помощник президента по внутренней безопасности. В задачи председательствующего входит определение повестки дня заседаний, обеспечение подготовки необходимых для заседания документов, а также определение круга высших должностных лиц, приглашаемых на те или иные заседания комитета.

Постоянными членами комитета высших должностных лиц являются: Государственный секретарь, министр финансов, министр обороны, Генеральный атторней США, министр энергетики, министр внутренней безопасности, глава аппарата президента, директор национальной разведки, председатель объединенного комитета начальников штабов, директор ЦРУ, советник по национальной безопасности, советник по внутренней безопасности и постоянный представитель США при ООН.

Комитет заместителей (The Deputies Committee) согласно меморандуму президента выступает в роли межведомственного форума высших должностных лиц, уровня заместителей министра, для рассмотрения вопросов и выработки предложений, относительно важных вопросов обеспечения национальной безопасности США. Председательствует на заседаниях комитета заместителей заместитель помощника президента по национальной безопасности. В роль председательствующего по решению помощника президента по национальной безопасности может также выступать заместитель помощника президента по внутренней безопасности. Постоянными членами комитета являются в основном заместители тех должностных лиц, которые являются членами комитета высших должностных лиц.

Комитета политической координации (Policy Coordination Committees). В соответствии с меморандумом Трампа в составе СНБ-СВБ учреждаются комитеты политической координации, которые призваны обеспечивать эффективное межведомственное взаимодействие различных министерств и ведомств, входящих в состав федерального правительства США. Членами комитетов политической координации являются должностные лица уровня помощников министра. Комитеты политической координации создаются по регионам или по отдельным проблемам национальной безопасности. Они подчиняются комитету заместителей. Председательствующими в таких комитетах являются должностные лица аппарата СНБ. По решению комитета заместителей в комитеты политической координации могут назначаться сопредседатели. Основной задачей комитетов политической координации является контроль за реализацией различными министерствами и ведомствами положений нормативных документов президента, касающихся вопросов национальной безопасности.

Сложившаяся практика совместного функционирования Совета национальной безопасности и Совета внутренней безопасности подтверждает тот факт, что создание двух высших консультативных органов при президенте с крайне схожими полномочиями изначально было не очень разумным и оправданным решением. Такое решение было продиктовано особенностями политической ситуации, возникшей в США после событий 11 сентября 2001 года, а не здравым смыслом. После законодательного закрепления статуса Совета внутренней безопасности простор для маневра и поиска работоспособной модели работы СНБ и СВБ был весьма ограничен. В этой ситуации американские президенты нашли наиболее оптимальный (и компромиссный) вариант решения проблемы: они стали рассматривать два совершенно самостоятельных и юридически независимых друг от друга консультативных совета при главе государства в качестве единого органа с единым административным аппаратом и с одними и теми же должностными лицами, входящими в его состав.

 

1.6. Директор национальной разведки как орган управления разведкой

Должность руководителя всей американской разведки была учреждена еще до появления разведывательного сообщества США и даже до принятия Конгрессом Закона о национальной безопасности 1947 года. 22 января 1946 года, президент Трумэн своей исполнительной директивой учредил должность директора центральной разведки, который вплоть до разведывательной реформы 2004 года, в результате которой появилась нынешняя должность директора национальной разведки, являлся руководителем всей американской разведки и главой ЦРУ. Директор центральной разведки отвечал за выработку рекомендаций для Совета национальной безопасности в сфере координации американской разведывательной деятельности, за аналитическую обработку разведывательной информации, получаемой различными разведывательными службами, а также за последующее распределение этой информации между заинтересованными министерствами и ведомствами.

В первое десятилетие после учреждения должности директора центральной разведки его функции практически полностью сводились к функциям координатора разведывательной деятельности с весьма ограниченными полномочиями. После того, как в 50-60-е годы было создано несколько новых крупных разведывательных ведомств, появилась необходимость усиления полномочий директора. Неразвитость механизмов координации разведывательной деятельности, элементы конкуренции между различными разведслужбами свидетельствовали о необходимости централизации функций управления разведкой.

Идея расширения полномочий главы разведывательного сообщества была не новой. Она озвучивалась еще в конце сороковых годов прошлого века, когда высказывались предложения о том, что необходимо усилить роль директора центральной разведки, расширить его полномочия в сфере координации разведывательной деятельности и наделить его управленческими полномочиями. Первые шаги в этом направлении были предприняты уже администрацией президента Трумэна. Однако, в тот период было решено расширить лишь координирующие полномочия директора, ограничив его управленческие функции административно подчиненным ему ЦРУ.

Координирующие полномочия директора центральной разведки развивали и последующие президентские администрации. Всего, за четыре с половиной десятилетия различными должностными лицами исполнительной и законодательной ветвей власти было сделано более двух десятков предложений по усилению координирующих полномочий директора центральной разведки. В частности подобные предложения содержались в отчете созданной в 1948 году Конгрессом комиссии, во главе которой стоял бывший президент США Герберт Гувер, аналогичные рекомендации высказала и работавшая в 1955-1956 годах вторая комиссия Гувера. Расширить полномочия директора центральной разведки предлагала и созданная в 1970 году правительственная комиссия Шлезингера, подобные рекомендации содержались в отчетах комиссий Мёрфи и Рофеллера, комитетов Чёрча и Пайка. Тем не менее, эффективность работы разведывательного сообщества как единой организационной структуры оставляла желать лучшего. Использование исключительно механизма координации как инструмента создания единой разведывательной системы на базе разрозненных ведомственных разведывательных служб было заведомо ошибочным направлением развития.

Первая попытка наделить главу разведывательного сообщества не только координирующими, но и определенными управленческими полномочиями в отношении входящих в состав сообщества разведывательных служб, прослеживается в начале 70-х годов XX века. В 1971 году президент Никсон издал секретный меморандум, который уполномочивал директора центральной разведки устанавливать приоритетные направления деятельности разведки и распоряжаться единым разведывательным бюджетом. Несколько позже, в 1976 году, основные положения директивы Никсона были закреплены в нормативном акте более высокого уровня – исполнительном приказе президента Форда № 11905.

Исполнительный приказ № 11905 также предписывал директору центральной разведки в приоритетном порядке заниматься разведывательным сообществом и переложить все вопросы текущего управления деятельностью Центрального разведывательного управления на своего заместителя (по вопросам ЦРУ). Этим же исполнительным приказом впервые была введена должность еще одного заместителя Директора центральной разведки (по вопросам Разведывательного сообщества). Ни исполнительный приказ президента Картера, ни заменивший его через три года исполнительный приказ президента Рейгана не внесли сколь-нибудь заметных изменений в полномочия директора центральной разведки. Они лишь уточнили и детализировали его полномочия по отношению к отдельным членам сообщества.

В 1992 году Конгрессом США была принята поправка к Закону о национальной безопасности 1947 года, в результате чего впервые на законодательном уровне были определены полномочия директора центральной разведки по отношению в разведывательному сообществу. Полномочия директора центральной разведки согласно закону 1992 года были разделены на три основные группы:

1) полномочия, возложенные на него как на главу разведывательного сообщества;

2) полномочия директора как главы Центрального разведывательного управления;

3) полномочия директора как ведущего советника президента США по вопросам разведки.

Закон 1992 года определил ответственность директора центральной разведки по следующему кругу вопросов:

1) выработка задач и приоритетных направлений деятельности разведки США;

2) подготовку проекта ежегодного бюджета разведки;

3) одобрение проекта ежегодного бюджета отдельных ведомств, входящих в состав разведывательного сообщества;

4) решение вопроса о переводе, в случае крайней необходимости, части средств и персонала из одного разведывательного ведомства в другое;

5) координация вопросов сотрудничества членов разведывательного сообщества с зарубежными государствами или их представителями;

6) выработка общих принципов ведения агентурной разведки разведсообществом.

Реализация полномочий директора центральной разведки как главы разведывательного сообщества США в значительной мере была осложнена тем фактом, что практически все члены разведывательного сообщества (за исключением собственно, лишь ЦРУ) организационно входили в состав самых различных федеральных министерств. Следовательно их деятельность определялась не только интересами разведывательного сообщества в целом и теми приоритетными задачами, которые были определены для разведывательного сообщества директором центральной разведки, но и интересами их собственных министерств. Руководители отдельных министерств традиционно оказывали большое (а часто и решающее воздействие) на назначение руководителей разведок. Они разрабатывают инструкции, регулирующие деятельность разведслужб министерств, ставят перед разведками конкретные ведомственные задачи (которые, подчас, осложняют решение задач, стоящих в целом перед разведсообществом), контролируют выполнение поставленных задач.

Ограничивал влияние директора центральной разведки на деятельность отдельных разведывательных ведомств и механизм распределения бюджетных ассигнований на разведку. Несмотря на законодательно закрепленное право директора центральной разведки распределять выделенные бюджетные средства между членами разведывательного сообщества, сами бюджетные деньги, уже на стадии прохождения бюджетного законопроекта в Конгрессе, выделялись на конкретные разведывательные программы. В реализации подобных программ обычно задействовано несколько ведомств, одно из которых выступало в роли ведущего ведомства. Руководитель такого ведомства осуществлял общий контроль за выполнением программы и, в том числе, контролирует расходование выделенных на программу бюджетных денег.

Подобный подход не только сокращал возможности директора центральной разведки влиять на расходование выделенного разведывательному сообществу бюджета, но и значительно затруднял контроль с его стороны за исключением дублирования отдельных разведывательных функций различными ведомствами, не позволял своевременно корректировать финансирование тех или иных направлений деятельности разведки.

С юридической точки зрения права директора центральной разведки в сфере перераспределения бюджетных средств, выделяемых на национальную разведку, также были весьма ограничены. Так, исполнительный приказ № 12333 (в редакции 1981 года) устанавливал обязанность директора центральной разведки осуществлять контроль за качеством исполнения национальных разведывательных программ и эффективностью достижения обозначенных программных целей, а также обязывал членов разведывательного сообщества получить предварительное согласие директора центральной разведки в случае перераспределения бюджетных средств на другие цели, нежели это было предусмотрено в бюджете.

В приказе не упоминался какой-либо правовой механизм, который позволял бы директору немедленно реагировать на неисполнение руководителями ведомств указанного положения. На практике бюджетные средства, выделяемые на разведку, часто использовались руководителями министерств не по назначению. При этом директор центральной разведки мог лишь апеллировать к президенту, либо к Конгрессу по факту неправомерных решений. Он не мог самостоятельно отменять решения руководителей ведомств о перераспределении разведывательных фондов, даже если они были приняты в нарушение действующих нормативных актов.

На достаточную слабость полномочий директора центральной разведки в отношении разведывательного сообщества неоднократно указывалось как Конгрессом США, так и представителями исполнительной ветви власти. Неоднократно возникавшие за последние десятилетия идеи реформирования системы управления разведывательным сообществом либо так и не были реализованы, либо не приводили к каким-то позитивным результатам. Можно сказать, что, с семидесятых годов прошлого столетия и до 2004 года полномочия директора центральной разведки в отношении входящих в состав разведывательного сообщества служб развивались фактически лишь по двум направлениям: 1) по традиционному пути развития механизмов координации деятельности в составе сообщества; 2) по пути незначительного расширения полномочий директора в сфере распределения денежных ресурсов, выделяемых в рамках Национальной программы внешней разведки.

Разведывательную реформу 2004 года, закрепленную Законом о разведывательной реформе и противодействии терроризму 2004 года следует рассматривать как одну из наиболее удачных попыток реализации идей и замыслов предыдущих десятилетий, которые в свое время были признаны несвоевременными или слишком революционными. Ключевой идеей реформы 2004 года стало разделение должности директора центральной разведки на две самостоятельные должностные позиции: директора национальной разведки и директора ЦРУ. Однако основная идея реформы была отнюдь не в том, чтобы одно и то же лицо не исполняло обязанности главы всего разведывательного сообщества, одновременно осуществляя руководство одно из крупнейших разведывательных служб США. Бесспорно, равноудаленность главы разведывательного сообщества от каждой из входящих в состав разведывательного сообщества служб важная, но не главная цель разведывательной реформы.

Главной идеей реформы стал кардинальный пересмотр полномочий главы разведывательного сообщества. Вместо координирующих полномочий упраздненного директора центральной разведки его преемник, директор национальной разведки, получил немалое количество управленческих рычагов, позволяющих ему воздействовать на ведомственные разведывательные службы и принуждать их решать в первую очередь те задачи, которые политическое руководство рассматривает в качестве общенациональных разведывательных задач.

Существенно были расширены полномочия директора национальной разведки по распоряжению бюджетными средствами, выделяемыми на разведку. Директор стал ключевой фигурой на всех этапах формирования бюджета Национальной разведывательной программы. Он получил право самостоятельно принимать решение о формировании консолидированного бюджета национальной разведывательной программы, учитывая мнения руководителей заинтересованных министерств, располагающих собственными разведывательными службами, лишь в той мере, в которой он считает это необходимым. Более того, отныне директор национальной разведки мог осуществлять текущий мониторинг реализации Национальной разведывательной программы членами разведывательного сообщества, в том числе проводить аудит и осуществлять общую оценку деятельности ведомств, финансируемых в рамках Национальной разведывательной программы.

Выросло влияние директора национальной разведки и на формирование бюджета военно-разведывательных служб. Если раньше министр обороны практически единолично принимал решение относительно предполагаемого проекта бюджета Военно-разведывательной программы, то в результате реформы 2004 года его самостоятельность была ограничена. Отныне он обязан привлекать к процессу разработки ежегодного бюджета военно-разведывательной программы директора национальной разведки.

Директор национальной разведки также получил практически монопольное право принимать решение о перенаправлении части денежных средств, выделяемых в рамках Национальной разведывательной программы, в иные разведывательные ведомства или на решение иных задач, чем это изначально было предусмотрено бюджетом разведывательной программы. Без согласия директора министром обороны не более не могло быть принято решение о перенаправлении бюджетного финансирования, выделяемого и в рамках Военно-разведывательной программы.

Существенно расширены были права директора национальной разведки по переводу персонала разведывательных служб. Он получил право, вне зависимости от мнения руководителя разведывательной службы или министра того министерства, в состав которого входит разведывательная служба, с согласия разведывательных комитетов Конгресса, переводить часть сотрудников разведывательной службы (не более 100 человек из каждой службы) во вновь создаваемые национальные разведывательные центры. Практически не ограничено право директора комплектовать аппарат директора национальной разведки и другие управленческие структуры разведывательного сообщества за счет сотрудников разведывательных служб, входящих в состав сообщества.

По собственной инициативе или по поручению разведывательных комитетов Конгресса директор национальной разведки может провести проверку деятельности любой из разведывательных служб, входящих в состав разведывательного сообщества. Он также вправе после консультаций с Генеральным Атторнеем разрабатывать инструкции и процедуры, на основе которых будет осуществляться проверка деятельности разведывательных служб, входящих в состав сообщества. Обязанностью директора также стало исключения случаев дублирования в работе различных служб, входящих в состав разведывательного сообщества.

Бесспорно, разведывательная реформа 2004 года существенно расширила полномочия главы разведывательного сообщества. Директора национальной разведки, в отличие от его предшественника, директора центральной разведки, уже никак нельзя назвать лишь координатором разведывательной деятельности. Он получил ряд управленческих полномочий, которыми не обладал его предшественник. Однако практически все эти управленческие полномочия по-прежнему связаны с бюджетными программами, посредством которых финансируется национальная разведывательная деятельность в США.

Директор национальной разведки не обладает полномочиями административного руководителя в отношении разведывательных служб, входящих в состав разведывательного сообщества США. В прямом административном подчинении директора находится лишь Служба директора национальной разведки. Остальные члены разведывательного сообщества, как и много десятилетий назад, остаются ведомственными разведывательными службами, подчиняясь руководителям своих головных министерств, реализуя подготовленные ими должностные инструкции, по большей части решая те задачи, которые перед ними ставит их головное министерство.

Такая система «двоевластия» в разведывательном сообществе, где каждая разведывательная служба одновременно подчинена и своему головному министерству, и директору национальной разведки бесспорно более эффективна с точки зрения организации управления, чем предшествующая ей система, в которой вообще отсутствовал механизм централизованного управления разведкой. Современное разведывательное сообщество США уже способно решать единые общегосударственные разведывательные задачи. Проблема лишь в том, что решение этих задач обходится американскому бюджету слишком дорого.

Чтобы заставить семнадцать членов разведывательного сообщества совместно решать задачи разведки, США вынуждены создавать бесчисленные координирующие, синхронизирующие, согласующие, взаимодействующие и иные структуры, штат которых вполне сопоставим с численностью сотрудников самих разведывательных служб, входящих в состав разведывательного сообщества. При всем этом, обилие различных центров взаимодействия, координации и совместного доступа к информации отнюдь не решает проблему дублирования в работе разведывательных служб. Зачастую различные ведомственные службы решают одни и те же задачи, большинство из которых делает это не очень эффективно.

Огромный государственный бюджет США пока еще позволяет не особенно задумываться об эффективности разведывательных и прочих государственных расходов. Но бюджет разведки не может расти бесконечно темпами, опережающими не только рост прочих расходных статей, но и рост американской экономики. Когда-то США придется пересмотреть принципы построения своего разведывательного бюджета. А это означает, что когда-то Соединенным Штатам все же придется отказаться от нынешней раздутой системы малоэффективных ведомственных разведывательных служб.

 

1.7. Управление военной разведкой США

С момента образования Соединенных Штатов американская разведка развивалась преимущественно как военная разведка. До начала второй мировой войны именно военная разведка единолично доминировала в системе разведывательных служб США. Подавляющее большинство разведывательных служб США составляли службы оборонных ведомств – военного и военно-морского министерств. Несмотря на то, что с момента окончания второй мировой войны система разведывательных служб США претерпела серьезные изменения, военная разведка, и в частности разведывательные службы министерства обороны, и сегодня играют весьма значительную роль в системе разведывательных служб Соединенных Штатов. Не случайно именно органы военной разведки аккумулируют в себе львиную долю бюджета и людских ресурсов национальной разведки Соединенных Штатов и ответственны за реализацию большинства наиболее сложных и дорогостоящих программ разведывательного сообщества США.

Крупнейшие разведывательные службы министерства обороны такие как АНБ, РУМО, Национальное управление воздушно-космической разведки, национальное управление космической разведки, разведки отдельных министерств в составе министерства обороны являются членами разведывательного сообщества США с момента появления сообщества (либо с момента создания некоторых из упомянутых служб). Подавляющее число задач, которые они решают в рамках разведывательного сообщества являются общенациональными разведывательными задачами. При этом, однако, основным потребителем разведывательной продукции, производимой этими ведомствами, даже в общенациональном масштабе, выступает министерство обороны США. Из бюджета оборонного ведомства получают эти службы и существенную часть бюджетного финансирования.

Вполне естественно, что еще задолго до создания разведывательного сообщества США внутри министерства обороны сложилась своя внутриведомственная структура управления военной разведкой. Эту управленческую структуру ни в коем случае нельзя рассматривать как некую конкурирующую систему по отношению к разведывательному сообществу. По мере укрепления разведывательного сообщества и расширения полномочий его руководителя необходимые изменения вносились и в систему управления военной разведкой. Эти изменения с одной стороны подчеркивали руководящую роль директора национальной разведки по отношению ко всей разведывательной системе США, с другой стороны они были направлены на оптимизацию управления разведывательным потенциалом самого министерства обороны. Ведь помимо крупных общенациональных разведывательных ведомств в министерстве обороны имеется значительное количество разведывательных служб ведомственного значения, не входящих в состав разведывательного сообщества США.

Для того, чтобы понять принципы построения разведывательной системы министерства обороны, необходимо, в первую очередь, рассмотреть структуру самого оборонного министерства. В соответствии с положениями принятого в 1986 году Закона Голдвотера-Николса был существенно расширен спектр задач, решаемых вооруженными силами США. В качестве новых приоритетов в деятельности министерства обороны были обозначены не войсковые, как прежде, а "миротворческие" миссии в различных частях земного шара. В этой связи претерпела изменения и организация системы управления вооруженными силами, в том числе и в той ее части, которая относится к разведывательной деятельности. Основной внимание в процессе реорганизации системы управления было уделено вопросу выработки единой тактики при проведении совместных операций различными подразделениями и различными родами вооруженных сил, а также вопросу совместного скоординированного использования ресурсов министерства обороны (в том числе в сфере разведывательной деятельности).

Единое министерство обороны было создано в США в 1949 году. В настоящее время оно включает в себя следующие составные единицы: 1) аппарат министра обороны; 2) объединенный комитет начальников штабов; 3) 3 самостоятельных министерства – министерство сухопутных сил, министерство военно-морских сил и министерство военно-воздушных сил; 4) 17 отдельных ведомств, подчиняющихся непосредственно министру обороны; 5) 9 "объединенных командований", в задачу которых входит непосредственное осуществление военных операций; 10 вспомогательных служб

Во главе министерства обороны стоит министр обороны США. Министр обороны назначается президентом из числа гражданских лиц с согласия Сената. Он отвечает за выработку оборонной политики, распределение ресурсов между подразделениями министерства обороны, направляет и контролирует деятельность отдельных элементов оборонного министерства, контролирует порядок расходования бюджетных средств в соответствии с утвержденными бюджетными программами. В осуществлении повседневных функций контроля и управления министерством обороны министр обороны опирается на аппарат министра обороны, представляющий из себя довольно сложную систему служб и отделов, во главе которых стоят гражданские менеджеры.

Объединенный комитет начальников штабов отвечает за выработку доктрины и тактики действий отдельных родов вооруженных сил, а также консультирует министра обороны по оперативно-тактическим вопросам. Объединенный комитет начальников штабов состоит из председателя комитета, его заместителя, а также высших должностных лиц служб министерства армии, военно-морских, военно-воздушных сил и морской пехоты США.

Непосредственно в обязанности председателя объединенного комитета начальников штабов входит разработка стратегических планов и элементов военной доктрины по централизованного управлению вооруженными силами. Он также отвечает за подготовку рекомендаций министру обороны по вопросам, затрагивающим в целом систему управления вооруженными силами. В последние десятилетия возросла роль председателя объединенного комитета начальников штабов в выработки стратегических направлений деятельности министерства обороны. В соответствии с Законом Голдвотера-Николса председатель объединенного комитета начальников штабов является ведущим советником президента, министра обороны и Совета национальной безопасности по военным вопросам.

Входящие в состав министерства обороны министерства сухопутных сил, военно-морского флота и военно-воздушных сил, во главе которых также стоят гражданские министры, подчиняются непосредственно министру обороны. В сферу полномочий отдельных министерств входят все вопросы, связанные с боевой, материально-технической, оперативной и моральной подготовкой входящих в их состав войск.

В структуре министерства обороны находятся также 17 отдельных служб (в том числе военно-транспортное ведомство, Разведывательное управление министерства обороны, Агентство национальной безопасности США, Национальное управление воздушно-космической разведки, Национальное управление космической разведки). Основной задачей этих служб является обеспечение поддержки как непосредственно деятельности министра обороны и его аппарата, так и других элементов оборонного министерства.

В состав министерства обороны входят 9 "объединенных командований": Атлантическое командование; Центральное командование; Европейское командование; Тихоокеанское командование; Южное командование; Космическое командование; Командование специальных операций; Стратегическое командование; Транспортное командование. Во главе каждого из "объединенных командований" стоит главнокомандующий, который подчиняется министру обороны. Главнокомандующий отвечает за осуществление всех военных операций в пределах того географического района, в котором действует "объединенное командование".

Общее руководство деятельностью министерства обороны осуществляет президент США. Он же, наряду с Конгрессом, является и высшим контрольным органом по отношению ко всем подразделениям оборонного министерства. Основную часть своих контрольных полномочий и полномочий верховного главнокомандующего президент осуществляет через подчиненного ему министра обороны.

В систему разведывательных органов министерства обороны входят: разведывательные службы министерства обороны и находящихся в его составе министерств сухопутных сил, военно-воздушного флота и военно-морских сил; подчиненные министру обороны органы управления координации и контроля за деятельностью разведывательных служб; различные координационные и экспертные разведывательные центры, организуемые разведывательными службами министерства обороны или при их непосредственном участии. Система разведывательных служб министерства обороны строится таким образом, чтобы деятельность военной разведки могла наиболее полно удовлетворять потребности потенциальных потребителей разведывательной информации, основным из которых является само министерство обороны и его отдельные составные части. Она имеет три уровня.

На первом уровне находятся разведывательные подразделения в составе руководящих структур министерства обороны, отвечающие, главным образом за координацию разведывательной деятельности.

Ко второму уровню можно отнести разведывательные службы с общефедеральным статусом, которые состоят в двойном подчинении (подчиняются министру обороны и директору центральной разведки) и входят на правах самостоятельных членов в состав разведывательного сообщества США.

К третьему уровню относятся подразделения, осуществляющие исключительно тактическую разведку. Такие подразделения имеются практически во всех войсковых соединениях американских вооруженных сил и предназначены для решения узких задач разведывательного обеспечения миротворческих и войсковых операций своего соединения.

Разведывательные службы министерства обороны, как это закреплено, в частности в регулирующих их деятельность нормативных актах различного уровня, в первую очередь осуществляют свою деятельность в целях удовлетворения разведывательных потребностей самого министерства обороны. Ими осуществляется сбор и добывание разведывательной информации по следующим вопросам: сведения о вооруженных силах зарубежных государств (их качественный и количественный состав, места дислокации, уровень боевой подготовки, моральное состояние, планы тактических и стратегических действий); сведения об иностранных государствах (вся информация, имеющая отношение к военно-политическому потенциалу иностранных государств, геополитическим планам, тенденциям в развитии вооруженных сил).

Помимо этого разведывательные службы министерства обороны консультируют министра обороны и других высших должностных лиц министерства обороны по военно-политическим вопросам, вопросам военного планирования; вырабатывают на основе данных разведки рекомендации по вопросам организации вооруженных сил, развитию систем подготовки личного состава; прогнозируют возникновение и развитие кризисных ситуаций; осуществляют информационную поддержку вооруженных сил в ходе их участия в тех или иных операциях от военных операций до миротворческих миссий и ликвидации последствий стихийных бедствий.

Основным потребителем разведывательной продукции разведки министерства обороны выступают президент США, министр обороны США, различные функциональные подразделения министерства обороны, министерства военно-воздушных сил, военно-морского флота и сухопутных сил. Для обеспечения министерства обороны указанной информацией используются в основном силы и средства технической и агентурной разведки. Полученная в результате разведывательной деятельности служб министерства обороны информация подвергается аналитической обработке, как правило осуществляемой в несколько этапов. Первоначальную аналитическую обработку разведывательной информации осуществляют небольшие аналитические группы, имеющиеся в составе практически каждой разведывательной службы оборонного министерства. Окончательную аналитическую обработку информации проводят аналитики Разведывательного управления министерства обороны.

Современная структура органов управления и координации разведывательной деятельности министерства обороны закреплена Законом Голдвотера-Николса 1986 года. Основным должностным лицом, ответственным за управление разведывательной деятельностью является министр обороны. Свои управленческие функции в отношении разведывательных служб он реализует через систему подчиненных ему органов и должностных лиц.

Среди подчиненных министру обороны должностных лиц высшим должностным лицом, отвечающим за вопросы разведки в министерстве обороны является заместитель министра обороны по разведке (Under Secretary of Defense for Intelligence). Он назначается на должность президентом США по совету и с согласия Сената. Также как и в случае с министром обороны, должность заместителя министра по разведке может замещать лишь гражданское лицо.

В целях объединения деятельности министерства обороны в сфере разведки, электронного наблюдения и осуществления запуска космических разведывательных систем в соответствии с Законом о полномочиях национальной обороны на 2004 финансовый год заместителем министра обороны по разведке был создан Совет по интеграции электронного наблюдения, разведывательной деятельности и деятельности по выведению на орбиту разведывательных аппаратов (Intelligence, Surveillance, and Reconnaissance Integration Council). В состав Совета входят высшие должностные лица вооруженных сил и Командования специальных операций, руководители разведывательных служб министерства обороны и Директор по операциям Генерального штаба. Руководители министерств сухопутных войск, военно-морского флота и военно-воздушных сил вправе назначить своих представителей для участия в заседаниях Совета. Заместителю министра обороны по разведке вменено в обязанность приглашать на заседания Совета директора национальной разведки или его представителя.

Среди высших должностных лиц, отвечающих за вопросы разведки в министерстве обороны следует упомянуть также помощника министра обороны по контролю за разведывательной деятельностью. Полномочия помощника по контролю за разведывательной деятельностью регламентирует директива министра обороны № 5148.11, изданная 20 сентября 2010 года.В его обязанности входит осуществления контроля за деятельностью всех разведывательных элементов в составе министерства обороны с точки зрения соответствия осуществляемой ими деятельности требованиям американского законодательства.

Важную роль в координации разведывательной деятельности министерства обороны играет Объединенный комитет начальников штабов. Его главной задачей является выработка разведывательной доктрины для каждого из девяти объединенных командований. Он также разрабатывает рекомендации по совершенствованию организационной структуры разведывательных подразделений объединенных командований. При этом объединенный комитет следит за тем, чтобы разрабатываемые задачи тактической разведки не входили в противоречие с задачами национальной разведки в целом.

Роль объединенного комитета начальников штабов в сфере разведывательной деятельности заметно возросла в последние десятилетия. Произошедшие изменения в значительной мере были обусловлены теми новыми обязанностями, которые были возложены на председателя объединенного комитета начальников штабов Законом Голдвотера-Николса, а также возросшей ролью технической и космической разведки в системе обеспечения войсковых операций. В частности, для подготовки ежегодных рекомендаций председателя объединенного комитета начальников штабов по вопросу распределения ресурсов оборонного ведомства, которые направляются министру обороны, объединенный комитет начальников штабов регулярно проводит проверку эффективности деятельности разведки, в том числе космической и технической разведки.

Поскольку современная концепция использования вооруженными силами США высокоточного оружия предполагает широкое использование средств аэрокосмической разведки, повысилась роль объединенного комитета начальников штабов в организации быстрого и эффективного взаимодействия между боевыми подразделениями и аэрокосмической разведкой. Современные технологические решения, использование в вооруженных силах современных информационных и вычислительных технологий позволяют командованию вооруженных сил в режиме реального времени получать от разведки информацию о местонахождении и численности противника и его передвижениях.

Один из ведущих директоратов Объединенного комитета начальников штатов – Разведывательный директорат, часто именуемый Дж-2 (иногда Дж-2 именуют руководителя директората). Его история восходит еще к концу XIX века, когда в Военном министерстве появился Отдел военной информации (Military Information Division). Когда в 1903 году был создан Генеральный штаб при военном министерстве, Отдел военной информации был передан в его подчинение и стал именоваться 2-м управлением Генерального штаба (отсюда странная аббревиатура Дж-2). После создания объединенного министерства обороны функции руководителя разведки Генерального Штаба были возложены на Помощника начальника Генерального штаба (Дж-2), которого с 1956 года стали именовать Помощником начальника Генерального штаба по разведке.

После создания в 1961 году Разведывательного управления министерства обороны (РУМО) все функции Помощника начальника Генерального штаба по разведке, связанные непосредственно со сбором и добыванием разведывательной информации (включая систему военных атташе) были переданы во вновь созданное ведомство. С этого времени Разведывательный директорат РУМО выполняет двойную функцию. Он одновременно является и функциональным подразделением РУМО, и 2-м директоратом Объединенного комитета начальников штабов.

Юридически функции главы разведки Объединенного комитета начальников штабов выполняет директор Разведывательного управления министерства обороны. На практике директор РУМО назначает для выполнения функций руководителя разведки Объединенного комитета начальников штабов подчиненное ему должностное лицо – так называемого "директора по разведке, Дж-2" (Director for Intelligence, J-2). Входя de facto в состав членов генерального штаба, Дж-2 также подчиняется председателю объединенного комитета начальников штабов.

Директор по разведке обеспечивает генеральный штаб, объединенный комитет начальников штабов, председателя объединенного комитета начальников штабов и министра обороны текущими разведывательными сводками, содержащими обобщенную на уровне министерства обороны выводную аналитическую информацию по вопросам, которые могут потребовать военного вмешательства США. В период кризисных ситуаций или в случае высадки или вероятности высадки в какой-либо точке земного шара вооруженных сил США, Дж-2 обеспечивает потребности командующих объединенными командованиями в разведывательной информации и контролирует оперативность прохождения разведывательной информации от разведки к конечным ее потребителям, ее полноту, осведомленность разведывательных служб о запрашиваемой конечными потребителями разведывательной информации. На практике Дж-2 также часто выступает в роли советника по разведке при председателе объединенного комитета начальников штабов.

Организация управления разведкой в каждом из 9 объединенных командований имеет сходную с Объединенным комитетом начальников штабов структуру. В каждом из объединенных командований руководство разведывательной деятельностью осуществляют офицеры по разведки при штабе командования – "Дж-2". В их обязанности входит разработка планов, программ и организационных структур, позволяющих наиболее эффективно решать разведывательные задачи в рамках объединенного командования, а также участвовать в решении разведывательных задач более высокого уровня.

Функциональные обязанности офицеров "Дж-2" были расширены на основании положений Закона Голдвотера-Николса. В частности "Дж-2" стали играть большую роль в разработке разведывательной доктрины и структурной организации разведывательных подразделений. Им были также предоставлены определенные контрольные функции в отношении разведывательных подразделений объединенных командований – "Дж-2" уполномочены оценивать эффективность работы разведки по удовлетворению потребностей объединенного командования в разведывательной информации. На "Дж-2" возложена основная ответственность за разработку разведывательных элементов ежегодного доклада министру обороны председателя объединенного комитета начальников штабов.

В 2006 году при каждом объединенном командовании, а также при РУМО, и при группировке американских войск в Южной Корее были созданы Объединенные центры разведывательных операций. В обязанности подобных центров входит координация работы в рамках тактической и стратегической разведок, а также оперативное проведение предварительной аналитической обработки полученных разведывательных данных в интересах объединенного командования.

 

2.1. Бюджетные ассигнования как инструмент управления разведкой

Бюджет американской разведки является одним из самых эффективных механизмов управления разведывательным сообществом и отдельными направлениями деятельности разведки. В бюджете разведки отражаются основные приоритеты разведывательной деятельности США, тенденции в развитии разведки, соотношение разведывательной деятельности с другими направлениями деятельности федерального правительства в сфере обеспечения национальной безопасности США. Кроме этого распределение бюджетных средств между различными разведывательными службами с достаточной точностью отражает роль, которую играет та или иная разведслужба в разведывательном сообществе США.

В значительной мере бюджетные ассигнования на разведку можно рассматривать как инструмент управляющего воздействия на разведывательное сообщество США со стороны американского Конгресса. Выделяя деньги на разведывательные службы и разведывательную деятельность, Конгресс не просто указывает, какая сумма должна быть потрачена на разведку. Он детально и педантично расписывает каждую строку в разведывательном бюджете, определяя сколько денег нужно потратить на зарплаты сотрудников спецслужб и вспомогательного персонала, инфраструктуру и непосредственно на проведение разведывательных операций. Детально указывая, какая часть денег должна пойти на тайные операции, агентурную разведку или осуществление разведывательной деятельности в глобальных информационных сетях, Конгресс укрепляет свое влияние на систему разведывательных служб США и на всю систему органов исполнительной власти.

Однако современная практика выделения в США бюджетных ассигнований на разведывательные нужды имеет своей целью не только усиление влияния Конгресса на разведывательное сообщество США. Через механизм выделения бюджетных ассигнований Конгресс пытается решить еще одну извечную проблему американской разведки: проблему ведомственной разобщенности. Несмотря на то, что начавшаяся в США в 1947 году разведывательная реформа позволила создать мощную организационную общность под названием «разведывательное сообщество США», все нынешние 17 членов этого сообщества (за исключением имеющего статус самостоятельной федеральной службы ЦРУ) являются ведомственными разведывательными службами. Они все также плохо и неохотно взаимодействуют. Обычным явлением в разведывательном сообществе является многократное дублирование функций. Все также интересы головного министерства могут оказаться для той или иной разведывательной службы более значимыми, чем необходимость решать общенациональные разведывательные задачи.

На протяжении второй половины XX века руководством США предпринимались многочисленные шаги, призванные централизовать систему разведывательных служб и трансформировать ее в единый функциональный организм. С этой целью множество раз расширялись полномочия главы разведывательного сообщества, создавались бесчисленные координирующие комитеты, но все эти меры давали весьма скромные результаты. На удивление, самым эффективным путем централизации разведывательной деятельности оказалось ее централизованное финансирование. Впервые учредив в середине 70-х годов прошлого столетия общенациональную разведывательную программу и профинансировав через нее наиболее важные для государства направления разведывательной деятельности, США получили ожидаемый эффект. Рассчитывая на свою долю финансовых ассигнований, выделяемых в рамках общенациональной разведывательной программы, отдельные члены разведывательного сообщества отныне были вынуждены ориентироваться не на разведывательные потребности своего головного министерства, а на общенациональные разведывательные задачи.

Не случайно практика финансирования разведывательного сообщества посредством национальных разведывательных программ и поныне остается одним из наиболее значимых инструментов управления разведывательным сообществом США. На протяжении последних нескольких десятилетий доля финансовых ассигнований, выделяемых Конгрессом США на разведывательные нужды в рамках общенациональных разведывательных программ, непрерывно росла.

Практика централизованного финансирования разведки стала отличным рычагом и для расширения полномочий главы разведывательного сообщества. Фактически, для усиления управленческих полномочий руководителя национальной разведки достаточно было увеличить его полномочия по управлению финансовыми ассигнованиями, выделяемыми государством на разведку, что и делалось в США с завидной периодичностью.

На сегодняшний день управленческие полномочия директора национальной разведки основываются не на его прямой административной власти – члены разведывательного сообщества США, как и много десятилетий назад, остаются ведомственными разведывательными органами. Управленческие полномочия директора – это полномочия финансового менеджера, который распределяет и перераспределяет куски огромного бюджетного пирога общенациональных разведывательных программ между отдельными разведывательными службами. При этом объем централизованного финансирования каждой из разведывательных служб, входящих в состав разведывательного сообщества, напрямую зависит от степени ее участия в решении общенациональных разведывательных задач.

 

2.2. Развитие общенациональных разведывательных программ в США

До середины семидесятых годов XX века вся деятельность разведывательных служб США финансировалась исключительно из бюджета соответствующих федеральных министерств, в структуре которых имелись разведывательные службы. При этом вопрос о бюджете той или иной разведывательной службы фактически решался руководителем министерства, который не всегда прислушивался к рекомендациям главы разведывательного сообщества и других должностных лиц, отвечающих за разведывательную деятельность в национальном масштабе.

Поскольку большинство разведывательных служб организационно состояли в структуре министерства обороны, доминирующее влияние на формирование разведывательного бюджета в США традиционно оказывал министр обороны. Отсутствие четкого распределения бюджетных средств между различными приоритетными задачами разведывательной деятельности, которое существовало до середины семидесятых годов минувшего столетия, давало возможность министру обороны самостоятельно осуществлять перераспределение средств между разведывательными службами и разведывательными программами. При таком подходе не всегда соблюдалась необходимая пропорция между общенациональными разведывательными интересами и разведывательными потребностями оборонного ведомства. Последние часто оказывались в более выигрышном положении.

2.2.1. Национальная разведывательная программа

В настоящее время главная бюджетная программа, в рамках которой в США финансируется общенациональная разведывательная деятельность, называется Национальной разведывательной программой (National Intelligence Program). Однако, свое современное название эта программа получила лишь в 2004 году, когда в США проводилась крупная реформа разведывательного сообщества. До этого момента основная разведывательная программа США называлась Национальная программа внешней разведки (National Foreign Intelligence Program).

Национальная программа внешней разведки была учреждена исполнительным приказом президента Форда № 11905 в 1976 году. Официальной целью учреждения программы стала централизация бюджетного финансирования разведывательной деятельности национального значения. Позднее программа была подтверждена исполнительными приказами № 12036 в 1978 году и № 12333 в 1981 году. Законодательно программа была закреплена в Законе об организации разведки 1992 года.

В рамках Национальной программы внешней разведки предполагалось осуществлять финансирование разведывательных служб, обеспечивающих преимущественно общенациональные потребности в разведывательной информации. Первоначально в число служб, финансируемых через Национальную программу внешней разведки, вошли ЦРУ и разведывательные службы министерства обороны, имеющие общенациональный статус: АНБ, РУМО, Национальное управление воздушно-космической разведки. В последующем этот список неоднократно дополнялся.

По своей структуре Национальная программа внешней разведки состояла из совокупности отдельных разведывательных программ, объединяющим элементом которых является то, что все они учреждались совместно директором центральной разведки и главой соответствующего министерства или ведомства, или же непосредственно президентом Соединенных Штатов.

Директор центральной разведки определял ведомства, ответственные за выполнение отдельных программ, контролировал ход их выполнения членами разведывательного сообщества, принимал решения по распределению бюджетных средств между членами разведывательного сообщества в рамках общенациональной разведывательной программы. Перед началом каждого бюджетного цикла директор центральной разведки должен был представить президенту и Конгрессу общий проект бюджета разведывательного сообщества.

К началу 90-х годов XX века Национальная программа внешней разведки включала в себя всю разведывательную и контрразведывательную деятельность, осуществляемую на общенациональном уровне Центральным разведывательным управлением, министерством обороны и всеми гражданскими федеральными министерствами и ведомствами, а также управленческую деятельность аппарата разведывательного сообщества США. Через национальную программу осуществляется финансирование таких ведомств, как: Центральное разведывательное управление; Агентство национальной безопасности; Разведывательное управление министерства обороны; Национальное управление воздушно-космической разведки; Национальное управление фотографической разведки и картографии; разведывательные службы отдельных министерств, входящих в состав министерства обороны; разведывательные службы министерств финансов, энергетики, юстиции, государственного департамента; Национальный разведывательный совет; Исполнительный аппарат разведывательного сообщества; несколько центров при директоре центральной разведки.

В декабре 2004 года, на основании Закона о разведывательной реформе и противодействии терроризму 2004 года Национальная программа внешней разведки была переименована в Национальную разведывательную программу. Корректировка названия программы была вызвана тем, что разведывательная реформа 2004 года расширила перечень приоритетных задач, решаемых разведывательным сообществом США. Наряду с задачами внешней разведывательной деятельности в рамках основной общенациональной разведывательной программы было принято решение финансировать и часть внутренней разведывательной деятельности, направленной на противодействие терроризму.

В настоящее время Национальная разведывательная программа включает в себя два больших блока отдельных программ. Это блок военных программ (национальные разведывательные программы, осуществляемые в рамках министерства обороны) и блок гражданских программ (национальные разведывательные программы, осуществляемые иными федеральными министерствами и ведомствами.

Блок военных программ Национальной разведывательной программы включает: главную военную разведывательную программу; консолидированную криптографическую программу; контрразведывательную программу министерства обороны; программу Национального управления космической разведки; программу Национального управления воздушно-космической разведки; программу специальной деятельности и военно-морскую программу. Блок гражданских программ составляют: программа Центрального разведывательного управления; программа Бюро разведки и исследований Государственного департамента; контрразведывательная программа ФБР; программа Службы разведывательной поддержки (министерство финансов); программа зарубежной разведки (министерство энергетики); программу разведывательной деятельности министерства внутренней безопасности; система пенсионного обеспечения ЦРУ и некоторые другие программы.

В качестве самостоятельной программы, не относящейся к вышеназванным двум блокам программ, в Национальную разведывательную программу входит программа управления разведывательным сообществом. Эта программа предназначена для финансирования Службы директора национальной разведки и ее составных элементов, таких как: Национальный разведывательный совет; аппараты Генерального советника, Уполномоченного по защите гражданских свобод, Директора по информации разведывательного сообщества и Генерального инспектора разведывательного сообщества, финансового директора сообщества; Национальный центр контрразведки и безопасности; Национальный антитеррористический центр; Национальный центр по нераспространению.

Упоминаемые в названиях отдельных программ наименования отдельных разведывательных служб отнюдь не означают, что конкретная программа должна осуществляться службой с одноименным названием. Это означает лишь, что на указанную службу возлагаются функции управления ресурсами и операциями, осуществляемыми в рамках определенной программы. Каждая из программ Национальной разведывательной программы (кроме программы управления сообществом) координируется одним из ведомств-членов разведывательного сообщества. Помимо координирующего ведомства во главе каждой программы поставлен менеджер программы (как правило, глава координирующего ведомства), отвечающий за реализацию программы. Инструкции и финансовое руководство по реализации программы менеджер получает от директора национальной разведки.

Бюджеты отдельных программ в рамках Национальной разведывательной программы представляются на рассмотрение директору национальной разведки через Службу директора. После одобрения директором они объединялись в рамках единого проекта бюджета Национальной разведывательной программы, который представляется на рассмотрение Конгресса как часть федерального бюджета.

2.2.2. Военно-разведывательная программа

Успешная реализация Национальной программы внешней разведки убедила Конгресс в необходимости расширения практики централизованного финансирования разведывательной деятельности. Позитивные изменения в деятельности разведывательного сообщества были замечены американскими законодателями, полагавшими, что точно таким же образом можно централизовать деятельность многочисленных военно-разведывательных служб США, создав для них самостоятельную программу финансирования.

Для начала было принято решение централизовать деятельность тактической разведки. В середине восьмидесятых годов XX века, для того чтобы систематизировать и консолидировать всю тактическую разведывательную деятельность, осуществляемую преимущественно в рамках министерства обороны США, в дополнение к Национальной программе внешней разведки была учреждена программа "Тактическая разведка и связанная с ней деятельность" (Tactical Intelligence and Related Activities Program).

В рамках новой программы предполагалось осуществлять финансирование тактической разведки, некоторых видов технической разведки, например прослушивания каналов связи потенциального противника с помощью стационарных систем, отдельные направления аэрокосмической разведки, некоторые программы закупки технического разведывательного оборудования. Основные задачи, которые должны были решаться в рамках программы "Тактическая разведка и связанная с ней деятельность " определялись следующим образом:

обеспечение командных звеньев вооруженных сил разведывательной информацией о текущем состоянии вооруженных сил иностранных государств;

обеспечение необходимой разведывательной информацией функциональных звеньев разведывательного сообщества, отвечающих на национальном уровне за разведывательную поддержку боевых и оперативных подразделений вооруженных сил США;

подготовка персонала, главным образом из числа служащих министерства обороны, для выполнения разведывательных функций;

обеспечение разведывательного резерва;

осуществление научных исследований и технических разработок в интересах разведки или связанной с нею деятельности.

Программа "Тактическая разведка и связанная с ней деятельность" реализовывалась под руководством министра обороны. По своей сути программы была направлена на удовлетворение специфических потребностей в тактической разведывательной информации отдельных военных служб и ведомств министерства обороны.

Функциональные подразделения министерства обороны должны были ежегодно представлять список задач тактической разведки, которые они собирались реализовывать в рамках своей разведывательной деятельности заместителю министра обороны по вопросам командования, контроля, коммуникаций и разведки, который приводил их в соответствие с задачами, финансируемыми в рамках программы "Тактическая разведка и связанная с ней деятельность".

Помимо тактических разведывательных подразделений из бюджета, закрепленного в программе, финансировались связанные с разведывательной деятельностью программы Службы перспективных научных разработок (Advanced Research Projects Agency) и Командования специальных операций. Новая программа была призвана аккумулировать в себе потенциал множества разведывательных служб и подразделений министерства обороны. Она направлена на решения задач тактической разведки.

Первоначально, в середине 80-х годов программа "Тактическая разведка и связанная с ней деятельность" создавалась для того, чтобы было видно, при представлении проекта бюджета министерства обороны в Конгресс, какая часть разведывательного бюджета, за исключением той доли, которая расходуется на Национальную программу внешней разведки, расходуется на разведывательные нужды и связанную с разведкой деятельность.

Со временем назначение программы несколько изменилось. В результате реорганизации структуры разведывательного бюджета и учреждения в 1994 году Объединенной программы военной разведки (Joint Military Intelligence Program) серьезным изменениям подверглась и Программа "Тактическая разведка и связанная с ней деятельность". Акцент при ее реализации стали делать на разведывательное обеспечение интегрированного потенциала отдельных тактических командований и наиболее полное удовлетворение разведывательных потребностей отдельных армейских подразделений при ведении ими боевых операций.

При помощи программы "Тактическая разведка и связанная с ней деятельность" с середины 90-х годов прошлого века осуществлялось обеспечение разведывательной поддержкой того или иного потенциального театра боевых действий. Объем финансирования выступал, в том числе, и как критерий для оценки достаточности такой поддержки. В случае если на каком-то потенциальном театре боевых действий финансирование осуществлялось в сокращенном объеме, принимались меры к его увеличению и, соответственно, считалось, что это приведет к усилению разведывательной поддержки.

Реализуемые в рамках Программы "Тактическая разведка и связанная с ней деятельность" самостоятельные подпрограммы разрабатывались и осуществлялись отдельными военными службами и подразделениями. Для того, чтобы разведывательная подпрограмма была профинансирована, она должна была выдержать конкуренцию с другими (неразведывательными) программами, также подготовленными данной службой. При этом общий лимит финансирования конкретной службы определяется министерством обороны заранее и служба должна самостоятельно принять решение, какую часть своего бюджета она может потратить на разведывательную деятельность.

В рамках программы "Тактическая разведка и связанная с ней деятельность" не назначался единый программный менеджер. Каждая служба, осуществляющая разведывательную деятельность в рамках программы самостоятельно, при помощи собственных организационных структур осуществляла управление и контроль за своими разведывательными программами. Поэтому, в сравнении с Национальной программой внешней разведки, "Тактическая разведка и связанная с ней деятельность" являлась крайне децентрализованной программой. Единые стандарты по осуществлению отдельных элементов программы "Тактическая разведка и связанная с ней деятельность" имелись лишь на тех направлениях реализации программы, которые предполагали информационный обмен и совместное функционирование различных систем. Децентрализация давала возможность отдельным службам министерства обороны, осуществляющим разведывательную деятельность, более гибко и оперативно реагировать на изменение ситуации и вносить необходимые коррективы в свои тактические разведывательные программы.

Общую координацию разведывательной деятельности в рамках программы "Тактическая разведка и связанная с ней деятельность", а также надзор за исполнением программы осуществлял заместитель министра обороны по вопросам командования, контроля, коммуникаций и разведки.

Еще одна (на тот момент третья) общенациональная разведывательная программа, Объединенная программа военной разведки (Joint Military Intelligence Program), появилась в середине девяностых годов XX века. В 1994 году Комитет по вооруженным силам Палаты представителей Конгресса США в своем отчете рекомендовал министру обороны провести реструктуризацию статей бюджета национальной разведки, сконцентрированных в бюджете министерства обороны. Было предложено рассматривать три основных направления финансирования разведывательной деятельности: 1) деятельность, осуществляемую преимущественно в общенациональных интересах; 2) деятельность, осуществляемую преимущественно в интересах министерства обороны в целом; 3) деятельность, осуществляемую преимущественно в интересах отдельных оборонных ведомств и служб.

На основе изложенных выше предложений была осуществлена реформа бюджета национальной разведки и к двум уже существующим разведывательным программам: Национальной программе внешней разведки и программе "Тактическая разведка и связанная с ней деятельность", 1 июня 1994 года была добавлена новая программа, которая получила название "Объединенная программа военной разведки".

В рамках вновь созданной программы осуществлялось финансирование различных программ, мероприятий и инициатив, в которых может быть заинтересован самый широкий круг потенциальных потребителей из числа служб, ведомств и отдельных подразделений министерства обороны. Объединенная программа военной разведки была призвана сыграть роль своеобразного "моста" между двумя уже существующими разведывательными программами. С одной стороны она должна была связать разведывательные акции, осуществляемые в рамках Национальной программы внешней разведки, с потребностями оборонного министерства. С другой стороны, она должна была выступать в качестве объединяющего и систематизирующего звена по отношению к кругу задач, решаемых в рамках программы "Тактическая разведка и связанная с ней деятельность ".

Объединенная программа военной разведки с момента своего учреждения осуществлялась под руководством министра обороны США. Она объединила деятельность военных разведывательных служб направленную на обеспечение разведывательных потребностей министерства обороны. Осуществляемая в соответствии с этой программой разведывательная деятельность могла быть направлена также на удовлетворение общенациональных разведывательных потребностей. Характерной чертой разведывательной деятельности, осуществляемой в рамках объединенной разведывательной программы было то, что результаты разведывательной деятельности предполагалось использовать не в интересах какого-то отдельного функционального подразделения, а в интересах операций, осуществляемых объединенными силами, в которых задействовались самые различные виды боевых и обеспечивающих подразделений министерства обороны США.

Непосредственное управление объединенной программой военной разведки осуществлял заместитель министра обороны по вопросам командования, контроля, коммуникаций и разведки. В рамках Объединенной программы военной разведки решались следующие ключевые задачи: обеспечивалось эффективное управление отдельными программами и акциями в рамках оборонного министерства; осуществлялось взаимодействие между должностными лицами, отвечающими за реализацию отдельных программ и потребителями разведывательной продукции; обеспечивалась связь между задачами, решаемыми в рамках Национальной программы внешней разведки и разведывательных программ министерства обороны.

Объединенная программа военной разведки включала в себя четыре отдельных программы.

1) Оборонную криптографическую программу. В рамках этой программы осуществлялась вся криптографическая деятельность министерства обороны, за исключением той, которая осуществляется в рамках Национальной программы внешней разведки. Ведомством, ответственным за координацию программы является Агентство национальной безопасности, а менеджером программы – директор АНБ.

2) Программу аэрокосмической разведки. Программа аэрокосмической разведки включала в себя всю разведывательную деятельность, осуществляемую министерством обороны при помощи аэрокосмических систем, исключая ту, которая осуществляется в рамках Национальной программы внешней разведки. Координатором программы являлось Национальное управление фотографической разведки и картографии (нынешнее Национальное управление космической разведки). Менеджер программы – директор Национального управления фотографической разведки и картографии.

3) Картографическую и геодезическую программу. В рамках этой программы, основываясь на данных аэрокосмической разведки, осуществлялись картографические, топографические и геодезические работы в интересах различных подразделений министерства обороны. На момент учреждения программы функции координатора выполняла Картографическая служба министерства обороны, а менеджером программы выступал ее директор. В настоящее время руководящие полномочия в рамках этой программы перешли к созданному в 2003 году Национальному управлению космической разведки (National Geospatial-Intelligence Agency).

4) Главную военно-разведывательную программу и вспомогательные программы. Эта программа состоит из 5 отдельных программ, каждая из которых до учреждения Объединенной программы военной разведки являлась частью либо Национальной программы внешней разведки, либо Программы "Тактическая разведка и связанная с ней деятельность". Это такие программы как: программа тактической разведки РУМО; программа специальных технологий военной разведки; программа авиационной разведки министерства обороны; программа космических разведывательных систем министерства обороны; программа военной разведки по борьбе с наркотиками

Каждая из программ управляется отдельным менеджером. Общую координацию программы осуществляет директор РУМО, который работает в тесном контакте с другими программными менеджерами, обеспечивая интеграцию различных программ в рамках общей программы. Помимо этого координатор единой программы выступал своеобразным связующим звеном между Национальной программой внешней разведки, Объединенной программой военной разведки и программой "Тактическая разведка и связанная с ней деятельность".

Наличие двух общенациональных разведывательных программ в США, направленных практически полностью на удовлетворение разведывательных потребностей министерства обороны выглядело несколько странным. Особенно если учесть, что вся прочая общенациональная разведывательная деятельность финансируется в США в рамках единой Национальной разведывательной программы.

Бесспорно, с точки зрения истории возникновения двух самостоятельных военно-разведывательных программ все выглядело вполне логично: появившаяся первой программа "Тактическая разведка и связанная с ней деятельность" не покрывала весь спектр разведывательных потребностей министерства обороны, и в дополнение к ней учредили Объединенную программу военной разведки. Совсем иначе все выглядело с точки зрения эффективности разведывательного бюджета. Обе военно-разведывательные программы предназначались для финансирования один и тех же военно-разведывательных служб, причем из разных программ финансировались порой разные аспекты по сути дела одной и той же разведывательной деятельности.

Совершенно очевидная идея объединить две национальные военно-разведывательные программы в одну возникла в министерстве обороны еще в середине прошлого десятилетия, вскоре после разведывательной реформы 2004 года. Однако соответствующие поправки в Закон о национальной безопасности 1947 года были внесены лишь в 2010, когда Конгрессом был принят Закон о полномочиях разведки на 2010 финансовый год. С этого времени две самостоятельные национальные программы военной разведки ("Тактическая разведка и связанная с ней деятельность" и Объединенная программа военной разведки) были объединены в единую Военно-разведывательную программу (Military Intelligence Program).

Таким образом, в настоящее время в США существуют две общенациональные программы финансирования разведки: Национальная разведывательная программа и Военно-разведывательная программа. Наличие двух этих программ отнюдь не означает, что бюджетное финансирование разведывательные службы США получают только в рамках этих финансовых программ. Практически в каждом федеральном министерстве существуют свои разведывательные и контрразведывательные программы. Кроме этого, существенную часть расходов ведомственных разведывательных служб покрывают за счет «неразведывательных» статей бюджета их головных министерств. Однако именно существование двух общенациональных разведывательных программ позволяет говорить о разведывательном сообществе США не как о совокупности ведомственных разведывательных служб, решающих разведывательные задачи своих министерств, а как о централизованной разведывательной системе, нацеленной на решение единых общегосударственных разведывательных задач.

 

2.3. Принципы построения разведывательного бюджета

Прежде, чем разведывательный бюджет на следующий финансовый год будет закреплен в статьях федерального закона и разведывательные службы получат предусмотренные бюджетом финансовые ассигнования, бюджетный законопроект должен проделать достаточно длинный путь. Ключевой фигурой в выработки параметров будущего разведывательного бюджета является президент США. Именно он, на ежегодной основе, после консультации с директором национальной разведки, министром обороны, помощником президента по вопросам национальной безопасности и директором службы управления и бюджета определяет в рамках потребностей национальной безопасности общий размер разведывательного бюджета, который предполагается включить в проект бюджета министерства обороны и проекты бюджетов других федеральных министерств и ведомств. При определении размера разведывательного бюджета учитывается, также такой фактор, как ожидаемый уровень инфляции.

В проект оборонного бюджета включаются большая часть средств, выделяемых на реализацию Национальной разведывательной программы, и все средства, выделяемые на Военно-разведывательную программу. Небольшая часть бюджетных ассигнований в рамках Национальной разведывательной программы включается в бюджеты других федеральных министерств, располагающих разведывательными службами: министерства внутренней безопасности, министерства юстиции, Государственного департамента, министерства финансов и энергетики.

Общий объем средств, выделяемых в рамках Национальной разведывательной программы, определяет директор национальной разведки. С этой целью он направляет в каждое федеральное министерство и ведомство, в составе которого находятся члены разведывательного сообщества США, запросы относительно их предложений по той части разведывательного бюджета, которая относится к компетенции их разведывательных служб. После этого директор национальной разведки готовит консолидированный проект бюджета Национальной разведывательной программы, который, вместе с комментариями, полученными от руководителей департаментов, в составе которых имеются разведывательные службы, направляет президенту.

Аппарат разведывательного сообщества проверяет, в какой степени бюджетные проекты отражают определенные директором национальной разведки приоритетные направления деятельности разведывательного сообщества и насколько они соответствуют потребностям федерального правительства в разведывательной продукции. При оценке бюджетных проектов программ, входящих в Национальную разведывательную программу, сопоставляется степень их соответствия бюджетным планам министерства обороны, реализуемым в рамках Военно-разведывательной программы. Подобное сопоставление позволяет свести к минимуму вероятность избыточного, либо недостаточного финансирования какой-либо из программ. Предполагаемый бюджет Военно-разведывательной программы определяет министр обороны при участии директора национальной разведки. Суммарный размер запрашиваемых ассигнований на Военно-разведывательную программу складывается в результате суммирования проектов разведывательных бюджетов самого министерства обороны и трех самостоятельных министерств, входящих в состав министерства обороны.

Административно-бюджетное управление (Office of Management and Budget) определяет насколько общая сумма запрашиваемых в соответствии с Национальной разведывательной программой бюджетных ассигнований соответствует установленным президентом США приоритетам и в какой степени предлагаемый уровень финансирования отдельных разведывательных программ, реализуемых в рамках Национальной разведывательной программы, отвечает реальным потребностям федерального правительства.

Хотя в соответствии с законодательными стандартами за выработку бюджета в рамках национальной разведывательной программы несет ответственность директор национальной разведки, на практике немалое влияние на процесс ее формирования оказывает министр обороны США. Это определяется в первую очередь тем, что координаторы большинства отдельных программ, осуществляемых в рамках Национальной разведывательной программы, возглавляют разведывательные службы, входящие в состав министерства обороны и непосредственно подчиненные министру обороны. Бюджет этих служб также непосредственно отражает потребности и приоритеты национальной обороны.

После похождения всех указанных выше стадий проект бюджета Национальной разведывательной программы вновь поступает к директору национальной разведки. Перед тем, как принять решение по проекту бюджета, директор рассматривает рекомендации участвующих в подготовке бюджета лиц. Если проект бюджета соответствует предъявляемым директором требованиям и его подготовка должным образом была увязана с проектом бюджета Военно-разведывательной программы, ответственность за которую несет министерство обороны, директор национальной разведки направляет проект бюджета Национальной разведывательной программы президенту и в Конгресс США.

После прохождения всех стадий формирования, проекты бюджетов Национальной разведывательной программы и Военно-разведывательной программы направляются в Конгресс США. Проекты поступают в Конгресс не по отдельности, а в составе общего федерального бюджета, который президент ежегодно представляет на рассмотрение Конгресса в феврале месяце. Проекты вносятся на рассмотрение комитетов по разведке Палаты Представителей и Сената. Большая часть бюджетных ассигнований, выделяемых на Национальную разведывательную программу, а также все ассигнования, выделяемые на Военно-разведывательную программу, включаются ежегодный законопроект о выделении бюджетных ассигнований министерству обороны. Ассигнования для других разведывательных служб, не входящих в состав Министерства обороны, включаются в законопроекты соответствующих министерств и ведомств, в состав которых входят указанные службы.

Внесенный законопроект рассматриваются той палатой, в которую он был внесен, в трех чтениях. Поскольку согласно Конституции США финансовые законопроекты должны вноситься в Палату представителей, первой палатой, рассматривающей финансовый законопроект является нижняя палата Конгресса При этом рассмотрение в первых двух чтениях проходит в профильном (разведывательном) комитете палаты. Комитет, после рассмотрения законопроекта, представляет его палате со своими поправками и дополнениями, либо в оригинальном варианте, если по мнению комитета поправки и дополнения не требуются. В случае одобрения законопроекта Палатой представителей, он передается в Сенат, который также должен принять его в трех чтениях, первые два из которых также будут проходить в профильном комитете. В свою очередь профильный комитет Сената может одобрить законопроект в том варианте, в котором он поступил в палату, либо предложить к нему поправки.

Если Сенат одобрит законопроект (в том числе с учетом поправок предложенных профильным комитетом), он возвращает его в Палату предствителей. Если одна из палат не согласится с поправками, предложенными другой палатой, Конгрессом создается согласительная комиссия, состоящая их депутатов обеих палат. Задачей комиссии является поиск компромисса, приемлемого для обеих палат. После того, как позиции палат будут согласованы и билль будет принят обеими палатами, он подписывается спикером Палаты представителей и вице-президентом США (или временным председателем Сената) и направляется на подпись президенту

В случае подписания его президентом, финансовый законопроект становится законом. Если президент не одобрит законопроект и вернет его со своими возражениями в Конгресс (в ту палату, которой он был предложен), палата должна, зафиксировав все возражения президента в своем журнале, пересмотреть законопроект. Если законопроект после пересмотра будет последовательно одобрен двумя третями голосов каждой из палат, он становится законом.

Если президент в течение 10 дней со времени представления законопроекта не вернет его в Конгресс, законопроект также становится законом. Однако, если по истечении отведенных президенту 10 дней законопроект не представляется возможным вернуть в Конгресс в силу отсрочки заседаний Конгресса, то законопроект законом не становится (данную ситуацию иногда обозначают термином «карманное вето» президента.

 

2.4. Бюджет ЦРУ. Финансирование тайных операций

Несмотря на то, что уже более десятилетия общие цифры разведывательного бюджета, выделяемого на нужды разведки в рамках двух основных общенациональных разведывательных программ: Национальной разведывательной программы и Военно-разведывательной программы, не являются секретными и публикуются для всеобщего ознакомления, детали разведывательного бюджета по-прежнему скрыты от глаз широкой общественности. Поэтому, точная сумма бюджетных расходов такого крупного и общеизвестного члена разведывательного сообщества как ЦРУ все также продолжает оставаться закрытой информацией, как это было и в годы «холодной войны».

Общие оценки бюджета ЦРУ дают цифры, превышающие сумму в 3 миллиарда долларов. При этом бюджет ЦРУ не принимается отдельным законодательным актом, а как и бюджеты большинства разведывательных служб Соединенных Штатов, является составной частью бюджета министерства обороны. В бюджете министерства обороны бюджет ЦРУ сосредоточен в основном в бюджете военно-воздушных сил, а именно в той статье, которая предусматривает бюджетные ассигнования на "Иные закупочные операции военно-воздушных сил" в подстатье "Деятельность по подбору" (Selected Activities line item in Other Procurement Air Force). В этой же подстатье сконцентрирована та часть бюджета Национального управления воздушно-космической разведки, которая приходится на космические разведывательные проекты ЦРУ.

Подтверждением того, что практически все ассигнования, закрепленные в подстатьи "Деятельность по подбору" приходятся не на закупочные операции, а на финансирование ЦРУ может служить тот факт, что бюджетные средства по этой подстатье, которая составляет примерно половину бюджета "Иных закупочных операций военно-воздушных сил" расходуются в несколько раз быстрее чем ассигнования по иным статьям, которые предполагают приобретение оборудования и закупочные работы, и примерно с той же скоростью, как по статьям, которые финансируют содержание кадрового аппарата и оперативную деятельность. Кроме того ни в бюджете сухопутных сил, ни в бюджете военно-морского флота нет такой подстатьи, как "Деятельность по подбору".

Значительно труднее определить какая часть бюджета, закрепленного в подстатье "Деятельность по подбору" идет на финансирование ЦРУ, а какая входит в бюджет Национального управления воздушно-космической разведки и идет на финансирование комических программ, в реализации которых принимает участие в том числе и ЦРУ. Еще более трудной выглядит эта задача, если принять во внимание тот факт, что значительная часть средств, которые ЦРУ расходует на космическую разведку, включены в бюджет Научно-технического директората ЦРУ, занимающегося разработкой разведывательных спутников. По различным оценкам на космические программы ЦРУ выделяется порядка нескольких сотен миллионов долларов, однако не ясно, какая часть этих денег сосредоточена в бюджете ЦРУ, а какая в бюджете Национального управления воздушно-космической разведки.

В данном разделе хотелось бы поговорить не о расходах ЦРУ на космические или какие-то иные программы добывания разведывательной информации, а о финансировании такого специфического направления деятельности ЦРУ как осуществление тайных операций разведки. «Утечки» информации, касающиеся расходов ЦРУ на финансирование тайных операций как правило относятся к весьма удаленным от современности историческим периодам. Поэтому они не позволяют делать выводы о том, какие суммы в современном бюджете ЦРУ тратятся на финансирование тайных операций. Но они вполне позволяют говорить о пропорциях в расходовании бюджетных средств на различные направления деятельности Центрального разведывательного управления США.

По отдельным данным, в пятидесятые годы XX века на проведение тайных операций расходовалось до 50 % бюджета ЦРУ. Более чем через 30 лет, в 1987 году, суммарные расходы разведывательного сообщества на проведение тайных операций составили всего 4 % от бюджета сообщества, а в 1988 году директор центральной разведки Уильям Вебстер оценивал расходы разведывательного сообщества на проведение тайных операций в 3% общего бюджета сообщества. В 1993 году бывший руководитель Оперативного директората ЦРУ Ричард Штольц заявил, что лишь 2-3% бюджета разведывательного сообщества тратится на тайные операции – около 10 % бюджета Оперативного директората ЦРУ.

Однако если производить расчет, исходя из бюджета Оперативного директората ЦРУ (его бюджет составляет чуть более 1200 миллионов долларов), получается, что ЦРУ тратило ежегодно на тайные операции лишь 120 миллионов долларов. Следовательно, приблизительно три четверти тайных операций финансируется не из бюджета ЦРУ, а из какого-то другого бюджета, что противоречит официальной позиции властей, согласно которой за исключением редких случаев, вопросами тайных операций в Соединенных Штатах занимается исключительно ЦРУ.

Впрочем, не стоит расценивать столь малые проценты бюджета, приходящиеся на финансирование тайных операций, как факт постепенного сворачивания этого направления деятельности ЦРУ. Скорее наоборот, реалии окружающей действительности говорят совсем об обратном. Непрекращающаяся череда «цветных» революций, сотрясающих различные регионы мира лишь один из множества видов тайных операций. Но даже на них из американского бюджета расходуются сотни миллионов (а то и миллиарды) долларов. Ведь даже признания официальных лиц США подтверждают, что лишь «поддержка демократии» на Украине обошлась американскому бюджету не менее чем в пять миллиардов долларов.

Простейшие арифметические расчеты, произведенные на основании приводимых выше свидетельств официальных должностных лиц США, говорят о том, что в первой половине 90-х годов прошлого века американская разведка ежегодно должна была расходовать на тайные операции менее миллиарда долларов (2-3% от 30 миллиардов бюджета разведывательного сообщества). Это явно не увязывается с реальными фактами. На лицо очевидное расхождение цифр.

Тому могут быть два достаточно простых объяснения: 1) поскольку тайные операции с точки зрения закона являются акциями правительства Соединенных Штатов, не исключено, что львиная доля финансов, выделяемых на их проведение, поступает не из бюджета национальной разведки, а из иных бюджетных или даже внебюджетных источников; 2) официальные должностные лица ЦРУ и разведывательного сообщества банально обманывают общественность, многократно занижая реальные расходы на тайные операции. Впрочем, вполне вероятно, что верны оба из приведенных выше объяснений. Соединенным Штатам выгодно как занижать официально декларируемые расходы на тайные операции, так и диверсифицировать источники поступления средств на их проведение.

Оценивая бюджет тайных операций, следует принимать во внимание тот факт, что при обсуждении тайных операций в Конгрессе представители разведывательного сообщества и ЦРУ стремятся всячески занизить суммарные расходы на проведение операций, не включая в ежегодные расходы на тайные операций зарплату сотрудников ЦРУ, осуществляющих тайные операции, различные административные расходы, расходы на средства связи и т.д. Если в период президентства Картера штат Службы тайных операций составлял около 1000 человек, то уже в период президентства Рейгана штат Службы превысил 4000 человек. В дополнение к этому, как было замечено еще Комиссией Пайка в 1975 году, значительная часть сотрудников Административного директората ЦРУ осуществляет организационную поддержку работы Службы тайных операций. Однако эти расходы традиционно не принято рассматривать как расходы на тайные операции, хотя они и обходятся американскому бюджету в сотни миллионов долларов ежегодно.

В некоторых случаях официальные суммы, выделяемые на финансирование тайных операций в несколько раз меньше тех сумм, которые тратятся в действительности. Например, в 80-е годы XX века на поддержку "контрас" в Никарагуа официально было выделено 100 миллионов долларов. Однако реально, с учетом затрат на авиационную разведку и разведку на каналах связи, разведывательное сообщество потратило на поддержку "контрас" 400 миллионов. "Лишние" 300 миллионов были профинансированы за счет других статей разведывательного бюджета, формально не связанных с проведением тайных операций. Кроме того не поддаются учету различные "внебюджетные" финансовые поступления ЦРУ от таких видов деятельности, как продажа оружия и транспортировка наркотиков.

Проводя наиболее дорогостоящие тайные операции, США стремятся привлечь к их финансированию и другие государства, которые имеют сходные с Соединенными Штатами интересы в регионе. Так, при проведении тайных операций ЦРУ в Польше в начале 80-х американской разведке оказывал финансовую помощь Ватикан. Тайные операции в Афганистане, помимо ЦРУ, финансировали Китай, Саудовская Аравия и Египет, которые для этого с 1980 по 1987 годы выделили в общей сложности 500 миллионов долларов. Продолжая данную логическую последовательность, несложно догадаться, что на тайные операции на территориях Чеченской республики и Дагестана пришлось раскошелиться Саудовской Аравии и другим нефтяным монархиям Персидского Залива, в то время как «цветную» революцию на Украине в значительной мере пришлось оплачивать Германии Франции и другим менее богатым европейским союзникам США по НАТО.

 

2.5. Общая величина разведывательного бюджета

Длительное время суммарные расходы американского бюджета на разведывательную деятельность держались в секрете. Под давлением общественности американское руководство шло на определенные уступки, раскрывая информацию по отдельным составляющим общего разведывательного бюджета. Так, например, в середине 90-х годов XX века были обнародованы расходы США в рамках Национальной программы внешней разведки в последнее десятилетие «холодной войны», а вскоре и информация до 2001 года. Эти цифры не позволяли судить об общих расходах США на разведку, но они демонстрируют достаточно интересную динамику изменения разведывательных расходов США в сравнении с расходами на национальную оборону.

Так, если сравнить динамику роста расходов США на национальную оборону и на разведывательные нужды, то нетрудно заметить рост разведывательного бюджета не только в абсолютных цифрах, но и в процентном отношении к общим расходам США на нужды обороны. С 1980 по 1986 годы общий оборонный бюджет увеличился на 40 процентов, а затем в последующие 11 лет, плавно снижался до уровня 1980 года и даже ниже. За тот же период (с 1980 по 1986 годы) бюджет разведки возрос более чем на 115 процентов, а к 1989 – уже на 125 процентов от уровня 1980 года. В 90-е годы прошлого столетия рост разведывательного бюджета примерно соответствовал росту расходов на национальную оборону, а после известных событий 11 сентября 2001 года расходы на разведку вновь росли значительно быстрее оборонных расходов.

Подобная диспропорция между динамикой развития оборонного и разведывательного бюджетов на первый взгляд недостаточно понятна, особенно в контексте окончания «холодной войны». Весьма интересное обоснование столь бурного роста разведывательного бюджета в 90-е годы прошлого века предложила парламентская комиссия Аспина-Брауна, по мнению которой многообразие задач правительства, для решения которых используются результаты работы разведки столь велико, что представляется фактически нереальным определить правильный баланс между угрозами национальной безопасности США и деятельностью американской разведки, а следовательно при планировании бюджетных расходов на разведку разумно руководствоваться в первую очередь тем, какую сумму денег нация готова потратить на разведку и насколько это соответствует национальным представлениям о месте и роли США в мировом сообществе.

В последнее десятилетие степень открытости для общественности общего размера разведывательного бюджета существенно возросла. С 2007 года общедоступной стала информация о бюджете обеих общенациональных разведывательных программах США: Национальной разведывательной программе и Военно-разведывательной программе. За это время суммарный бюджет двух разведывательных программ вырос более чем на четверть: с 63.5 млрд. долларов в 2007 году до максимума в 80.1 в 2010 году. В последующие три года, в рамках бюджетного секвестирования, закрепленного Законом о контроле за бюджетом 2011 года, бюджет разведки и вовсе постепенно уменьшался, пропорционально общему сокращению расходов федерального правительства США, до рекордно низких 66.8 млрд. долларов в 2015 году.

С 2016 года рост бюджета двух основных разведывательных программ США возобновился. В 2016 году их суммарный бюджет составил 70.7 миллиарда долларов, а в 2017 году увеличился до 73 миллиардов. Причем в бюджете разведывательных программ стала наблюдаться новая, до это не проявлявшаяся тенденция: на фоне роста бюджета Национальной разведывательной программы, бюджет которой в 2017 году (54.6 миллиарда) превысил бюджет этой же программы в рекордном для разведки 2010 году (53.1 миллиарда), существенно медленнее начал расти бюджет Военно-разведывательной программы. Так если в 2010 году на Военно-разведывательную программу было потрачено 27 миллиардов долларов, то в 2017 году она обошлась американским налогоплательщикам лишь в 18.4 миллиарда.

Честно говоря, в версию о реальном сокращении финансирования военно-разведывательных программ верится с трудом. Темпы роста расходов на военную разведку в США никогда не отставали от темпов роста расходов на разведку в целом. Предположение о сокращении финансирования военной разведки видится еще менее правдоподобным, если вспомнить о том, что военно-разведывательными службами в США являются АНБ и обе общенациональные службы космической разведки: Национальное управление космической разведки и Национальное управление воздушно-космической разведки.

Более реалистичным видится другое предположение: США решили вернуться к прежней практике «растворения» разведывательных расходов в огромном бюджете министерства обороны США. Когда учреждались военно-разведывательные программы, не предполагалось, что информация о расходуемых на их реализацию бюджетных средствах станет открытой и будет доступна общественности. Но после 2007 году министерство обороны обязали обнародовать общую сумму расходов на военно-разведывательные программы. Более того, общественность больше интересовалась уже не расходами на каждую из общенациональных разведывательных программ, а лишь общей цифрой расходов на разведку, получаемой в результате сложения расходов на Национальную разведывательную программу и Военно-разведывательную программу.

Закономерное решение напрашивалось само собой: вернуться к прежней практике и часть разведывательных расходов записывать в другие расходные статьи министерства обороны. Тем самым достигался двойной эффект: 1) внешне создавалось впечатление, что расходы на военную разведку или сокращаются или, по крайней мере, не растут; 2) общественность нейтрально реагировала на возобновление стремительного роста расходов Национальной разведывательной программы, поскольку общая сумма расходов на разведку (за счет номинального «уменьшения» расходов на военную разведку) практически не менялась.

Несмотря на формальную публичность разведывательного бюджета США и обнародования для широкой общественности бюджетных расходов на две основные разведывательные программы США, вряд ли можно говорить о полной открытости бюджета разведывательного сообщества США. Не стоит забывать, что разведывательное сообщество не представляет собой вертикально интегрированной организационной структуры. В его состав входят разведывательные службы, состоящие в составе самых различных федеральных министерств. В большинстве из этих министерств действуют свои разведывательные (а иногда и отдельные контрразведывательные) программы, которые не являются частью общенациональных разведывательных программ. При этом даже за рамками общенациональных и ведомственных разведывательных программ финансируется определенная часть деятельности ведомственных разведывательных служб, которую они осуществляют в интересах своего головного министерства. По чисто формальным критериям такие расходы федерального министерства на свою разведку не будут считаться частью расходов США на разведку, а будут «растворены» в других бюджетных статьях того или иного федерального министерства. Точно таким же образом не будут считаться разведывательными расходами расходы министерств на инфраструктуру, оборудование, содержание персонала, хозяйственное обслуживание входящих в его состав разведывательных служб. Таким образом, имеющиеся данные о бюджетных расходах США на свои общенациональные разведывательные программы позволяют оценивать лишь общую динамику разведывательных расходов Соединенных Штатов, но не позволяют судить об общих цифрах расходов США на разведку.

С другой стороны, именно внимательный анализ изменчивости расходов США на разведку в последнее десятилетие позволяет сделать другой весьма интересный вывод: по всей видимости, период экспоненциального роста разведывательных расходов, свойственный предыдущим двум десятилетиям истории Соединенных Штатов завершился. Тенденция опережающего развития системы разведывательных служб (и как следствие, ускоренного роста доли расходов на разведку в федеральном бюджете Соединенных Штатов), характерная для нескольких предыдущих десятилетий эволюции государственного механизма США, в настоящий период фактически исчерпала себя. Даже для мощнейшей и богатейшей державы мира рано или поздно наступает момент, когда желание непрерывно наращивать потенциал разведки, и распространять ее влияние по всему миру наталкивается на физическую неспособность государственного бюджета удовлетворять безудержно растущие финансовые аппетиты своих спецслужб.

 

3.1. Деятельность спецслужб США как потенциальная угроза гражданским правам и свободам

Деятельность любых государственных органов и их составных элементов всегда требует определенного правового урегулирования. Поэтому вполне естественно, что вопрос о необходимости правовой регламентации разведывательной деятельности возник в США практически одновременно с возникновением постоянно действующих разведывательных служб, которые начали создавать в структуре различных федеральных министерств США во второй половине XIX века.

Первые разведывательные службы являлись органами ведомственной разведки (госдепартамент, военное и военно-морское министерства) и преимущественно обслуживали интересы своих головных министерств. Масштабы разведывательной деятельности в этот период были еще крайне невелики. Реакция общественности на возможно имевшие место частные злоупотребления и нарушения законности со стороны сотрудников таких служб отсутствовала, либо была крайне мало заметной. Вполне естественно, что проблема правового ограничения деятельности спецслужб (и уж тем более законодательного ограничения) на этом начальном этапе развития американской разведки еще не поднималась. Оценивая деятельность американской разведки по сбору и добыванию разведывательной информации в историческом разрезе, нельзя не признать, что почти до конца первой трети XX века подобная деятельность ограничивалась в США внешней разведывательной деятельностью (осуществляемой, в основном, посредством добывания разведывательной информации зарубежной агентурной разведкой) и контрразведывательной деятельностью (проводившейся преимущественно с позиций собственной территории).

Крайне малая потребность в урегулировании деятельности спецслужб отнюдь не означала полного отсутствия нормативного правового регулирования деятельности первых разведывательных ведомств Соединенных Штатов. Обладающие собственными разведывательными службами федеральные министерства в рамках внутриведомственных инструкций разрабатывали и совершенствовали систему административных стандартов, регламентирующих порядок проведения операций разведки, процедуры привлечения граждан к негласному сотрудничеству с разведкой, механизм рационального использования бюджетных средств при финансировании разведывательной деятельности, огромное количество иных, самых разнообразных вопросов, возникавших в повседневной деятельности разведывательных служб. То есть уже с момента создания ведомственных разведывательных органов начала формироваться правовая база, направленная на обеспечение наиболее эффективных условий деятельности разведки.

Отсутствие законов, регулирующих деятельность разведывательных служб, не создавало неудобств для самих разведывательных служб. За неимением законодательных ограничений деятельности разведки в сфере сбора и добывания разведывательной информации отсутствовала и необходимость законодательной защиты интересов разведки. Вполне естественно, что вся правовая база, регламентирующая деятельность разведывательных служб, формировалась исключительно за счет подзаконного нормотворчества. Причем, уровень нормативных правовых актов, направленных на регулирование деятельности разведки, в значительной мере зависел как от уровня развития разведывательной организации США, так и от уровня решаемых разведывательными службами задач.

До начала процесса централизации разведки (фактически до окончания второй мировой войны) наиболее оптимальным уровнем, на котором должны издаваться нормативные акты, регламентирующие какое-либо из направлений разведывательной деятельности, был уровень руководителя разведывательного органа. В рамках задач, стоящих перед его разведывательной службой, он наиболее целостно и системно мог решить вопрос о выработке наиболее эффективных нормативных стандартов для того или иного направления разведывательной деятельности.

Высшим уровнем правового регулирования деятельности разведки в этот период является уровень руководителя того федерального министерства, в структуре которого находится разведывательная служба. Причем на этом уровне чаще регулировались вопросы организации и общей компетенции разведывательных служб. Регламентация же непосредственно деятельности разведки в сфере сбора и добывания разведывательной информации обычно возлагалась на руководство самих разведывательных органов.

В период доминирования ведомственных разведок, сконцентрированных на обеспечении разведывательных потребностей своих головных ведомств, в Соединенных Штатах фактически отсутствовала необходимость регламентации разведывательной деятельности при помощи высших подзаконных нормативных правовых актов (исполнительных приказов и директив президента). В значительной мере это было связано с тем, что перед разведывательными службами еще не ставились задачи общегосударственного масштаба. Подтверждением этого может служить и тот факт, что первые попытки воздействовать на разведывательную деятельность при помощи нормативных правовых актов, издаваемых главой государства, совпадают по времени с первыми усилиями американских президентов, направленными на централизацию разведывательной системы и создание в США единой разведывательной организации, действующей в интересах всего американского государства.

Однако время не стояло на месте. В результате достижений научно-технического прогресса в деятельности разведки, направленной на сбор и добывание разведывательной информации, произошли революционные изменения. Появились разведывательные подразделения, добывающие разведывательную информацию на каналах связи, линиях передачи информационных потоков. С возникновением космических спутников появились подразделения, ведущие разведывательную деятельность при помощи средств космической разведки. Активно осваиваются разведкой глобальные компьютерные сети.

С развитием технических средств, используемых для ведения разведывательной деятельности, постепенно развивалась и совершенствовалась система органов, занимающихся сбором и добыванием разведывательной информации на новых для разведки направлениях. В самостоятельные разведывательные службы выделились подразделения, занимающиеся радиоэлектронной, воздушной, космической разведкой. Круг решаемых ими задач в значительной мере обособился от тех общих задач, которые традиционно решались разведкой в сфере сбора и добывания разведывательной информации.

Изменение принципов правового регулирования разведывательной деятельности совпадает по времени с началом разведывательной реформы, основные положения которой были закреплены в Законе о национальной безопасности 1947 года. После учреждения должности директора центральной разведки, создания СНБ и ЦРУ, единого министерства обороны в США начался постепенный процесс объединения разведки. Естественно, что создание разведывательного сообщества США, укрупнение служб военной разведки, расширение управляющих и координирующих функций директора центральной разведки, изменение масштаба и сути задач, решаемых разведкой, потребовало переработки и корректировки системы правовых норм, регламентирующих деятельность разведывательных органов.

В отличие от предшествующего периода определяющим основы и принципы деятельности разведывательных служб после второй мировой войны становится уже не внутриведомственное нормотворчество, а нормативные правовые акты, издаваемые президентом США либо подчиненными непосредственно президенту координирующими разведывательную деятельность органами (Советом национальной безопасности, директором центральной разведки). Соответственно, изменяется роль внутриведомственных нормативных правовых актов, основной функцией которых становится развитие и детализация положений вышестоящих нормативных документов.

Наиболее активно в процесс формирования единой нормативной базы, регламентирующей деятельность всей системы разведывательных органов США, включился созданный на основании Закона о национальной безопасности Совет национальной безопасности. В первые десятилетия после учреждения СНБ им было подготовлено несколько десятков секретных директив по вопросам разведывательной деятельности, на основании которых руководителями федеральных министерств, имеющих в своей структуре разведывательные службы, и руководителями самих разведывательных служб издавались ведомственные нормативные правовые акты, приводя нормативную базу, на которой строится деятельность каждой отдельной разведывательной службы, в соответствие с едиными установками и стандартами, закрепленными в нормативных актах более высокого уровня.

К концу шестидесятых – началу семидесятых годов вновь потребовался серьезный качественный пересмотр базовых принципов правового регулирования деятельности разведывательных органов США. Развитие законодательства, направленного на ограничение прав разведывательных служб, осуществляющих сбор и добывание разведывательной информации, принятие Конгрессом США Закона о контроле над преступностью 1968 года, нескольких редакций Закона о свободе информации фактически сделали невозможным прежний принцип формирования правовой базы, направленной на обеспечение благоприятных условий для работы разведывательных служб. Для эффективного правового обеспечения разведывательной деятельности (и в первую очередь, той ее части, которая связана со сбором и добыванием разведывательной информации) необходима была законодательная поддержка интересов разведывательных служб.

С развитием приемов и методов, используемых разведкой в процессе добывания разведывательной информации, развивалась и совершенствовалась система нормативно-правовых актов, регламентирующих эту сферу разведывательной деятельности. Поскольку в США деятельность разведки по сбору и добыванию разведывательной информации традиционного является одним из ведущих направлений разведывательной деятельности (и первым организационно оформившимся направлением), именно здесь (приблизительно к середине 30-х годов XX века) впервые обозначились две базовые задачи, определившие в дальнейшем не только особенности развития правового регулирования данного направления разведывательной деятельности, но, и в более широком плане, закрепившие общие тенденции развития правовой основы разведывательной деятельности США в XX веке.

Применительно к данному направлению деятельности разведки первую задачу можно обозначить как: "формирование при помощи средств нормативно-правового регулирования благоприятных условий для сбора и добывания разведывательными службами разведывательной информации". Эта задача достаточно успешно решалась в рамках нормативно-правовых актов, издаваемых исполнительной властью. Лишь в последние десятилетия был принят ряд федеральных законодательных актов, которые закрепили законодательные гарантии как для самих ведомств, осуществляющих сбор и добывание разведывательной информации, так и для тех лиц, которые сотрудничают с разведкой. Роль судебных прецедентов в решении этой задачи достаточно незначительна. В основном, судебные решения, которые можно квалифицировать как формирующие благоприятные условия для деятельности разведки, направленной на сбор и добывание разведывательной информации, не создают новую норму права, а содержат лишь толкование законов или подзаконных нормативных правовых актов в выгодном для разведки свете.

Вторая задача может быть определена как: "разработка правовых стандартов, обеспечивающих соблюдение конституционных прав американских граждан в процессе деятельности разведывательных служб, направленной на приобретение разведывательной информации". По своей сути она формируется как неизбежное следствие усиления роли разведывательных служб в достижении стоящих перед государством целей (то есть выступает в роли своеобразного "побочного эффекта" от деятельности государственных органов в рамках решения первой из двух обозначенных задач).

Решением этой задачи преимущественно занимаются законодательная и судебная ветви власти. Именно поэтому в США большинство норм, направленных на ограничение прав спецслужб и на регламентацию деятельности разведки в сфере сбора и добывания разведывательной информации, закреплено в федеральных законодательных актах и в решениях федеральных судов различного уровня.

Несмотря на внешнюю противопоставленность двух обозначенных задач, в совокупности они составляют единую глобальную проблему правового регулирования деятельности разведки – проблему определения оптимального соотношения между интересами разведки и интересами защиты прав и свобод граждан. В этой связи эффективной систему правового регулирования разведывательной деятельности (в первую очередь, в сфере сбора и добывания разведывательной информации) можно считать лишь в том случае, если в нормативно-правовых актах, формирующих эту систему, достаточно успешно решен вопрос о надлежащем балансе между правовой защитой конституционных прав и свобод граждан и правовым обеспечением интересов разведывательных служб, ведущих сбор и добывание разведывательной информации.

 

3.2. Первые правовые стандарты в сфере сбора и добывания разведывательной информации в США

Вплоть до окончания первой мировой войны в США напрямую не поднимался вопрос о необходимости разработки правовых ограничений деятельности спецслужб, направленной на добывание разведывательной информации. Масштабы подобной деятельности были достаточно незначительны, и основную часть своей работы молодые американские спецслужбы проводили за пределами территориальной юрисдикции Соединенных Штатов.

Косвенно, все же, проблема допустимости добывания правоохранительными органами и спецслужбами информации на линиях связи была затронута в принятом в 1912 году Законе о регулировании радиокоммуникаций. Сфера регламентируемых данным законом отношений касалась только вопросов передачи информации при помощи радиосвязи. Однако, категорическая позиция законодателя, не только не допускающего разглашения передаваемых по радио сведений без разрешения адресата (либо без соответствующей судебной санкции), но и устанавливающего за подобные неправомерные действия уголовную ответственность (до 3-х месяцев тюремного заключения) достаточно показательна. Она демонстрирует тот факт, что в момент становления разведывательных служб коллизию интересов между правами и свободами американских граждан и потребностями спецслужб в добывании разведывательной информации американский законодатель склонен был разрешать исключительно в интересах граждан.

Однако, запретительные нормы, закрепленные Законом о регулировании радиокоммуникаций 1912 года относились к достаточно узкому кругу отношений. В целом же проблема добывания разведывательной информации законодательно не была урегулирована. Поэтому, когда в конце 20-х – начале 30-х годов в ряде судебных дел, рассмотренных в этот период Верховным Судом США, был поднят вопрос о правомерности прослушивания телефонных переговоров американских граждан, судебная власть не смогла вынести однозначного суждения по вопросу как о самой допустимости прослушивания телефонных и иных переговоров, так и относительно тех условий, при которых правоохранительные органы и спецслужбы вправе прибегать к указанным способам добывания информации. Не только нижестоящие суды, но даже Верховный Суд США подчас высказывал взаимоисключающие друг друга суждения, не определив своего однозначного отношения к этой проблеме.

Коллизию между интересами спецслужб, стремящихся любыми средствами добыть необходимую им информацию, и Четвертой поправкой Конституции Соединенных Штатов, закрепляющей неприкосновенность "…личности, жилища, бумаг и имущества" американских граждан весьма своеобразным образом разрешил Закон о коммуникациях 1934 года. В отличие от судебной власти США, достаточно непоследовательно разрешавшей указанное противоречие, американский законодатель совершенно недвусмысленно выразил свое отношение к данной проблеме, фактически введя запрет на любые акции, связанные с прослушиванием телефонных переговоров американских граждан, если подобное действия не осуществлялись по добровольному согласию участвовавших в разговоре лиц, либо не были санкционированы судом, наделенным соответствующими полномочиями. Несложно заметить, что Закон о коммуникациях 1934 года фактически повторил те положения, которые содержал Закон о регулировании радиокоммуникаций 1912 года, экстраполировав его запретительные нормы, касавшиеся радиокоммуникаций, на все формы коммуникаций.

Принимая во внимание проблематичность оперативного получения судебных санкций, уполномочивающих спецслужбу или правоохранительный орган на осуществление прослушивания телефонных переговоров, несложно сделать вывод относительно того, что процедура получения подобных санкций, закрепленная в законе вряд ли была востребована в практической деятельности американских спецслужб в 30-е годы.

Фактический, законодательный запрет собирать разведывательную информацию на линиях коммуникации в корне противоречил реально складывающейся исторической ситуации и заведомо не мог носить долговременного характера. Политика "Нового курса" Франклина Д. Рузвельта предусматривала весьма существенное усиление как разведывательных служб, так и федеральных правоохранительных органов, которое выражалось в том числе и в весьма существенном расширении компетенции указанных структур. На стороне разведывательных служб, которые не могли эффективно добывать информация в рамках запретительных стандартов, установленных Законом о коммуникациях 1934 года, выступила судебная власть, которая сочла допустимым принимать как полноценные доказательства в судебном процессе сведения, полученные в результате прослушивания (естественно, осуществлявшегося без какой-либо судебной санкции).

В судебном решении по делу Nardone v. United States Верховный Суд признал запрет на прослушивание телефонных переговоров без судебной санкции в тех случаях, когда пересекается граница штата, не относящимся к федеральному правительству и его органам. Логика суда, рассудившего, что если Закон о коммуникациях 1934 года именно на федеральное правительство возлагает ответственность за организацию коммуникаций на территории США, то содержащиеся в законе запреты не могут трактоваться как относящиеся к федеральному правительству или его подразделениям, конечно небесспорна. Но подобная благосклонность судебной власти весьма точно отражала потребности времени, когда накануне начала Второй мировой войны требовалось пожертвовать определенной частью прав и свобод граждан в интересах усиления государства и повышения способности государственных служб противостоять надвигавшейся угрозе.

В 1940 году была предпринята попытка законодательно закрепить фактически уже изменившийся в пользу спецслужб баланс между необходимостью защиты конституционных прав и свобод граждан и интересами национальной безопасности, предоставив разведывательным и контрразведывательным службам более широкие права по добыванию разведывательных сведений путем перехвата телефонных, телеграфных и любых иных сообщений. На рассмотрение в Конгресс был внесен законопроект, предполагавший наделение спецслужб и правоохранительных органов правом осуществления перехвата телефонных и телеграфных сообщений не только на основании судебной санкции, но и на основании решения руководителя соответствующего федерального министерства, спецслужба которого осуществляла данные действия.

Законопроект не стал законом. На период участия США во Второй мировой войне сама проблема законодательного расширения прав спецслужб в сфере сбора и добывания разведывательной информации оказалась неактуальной. Дело в том, что статья 606 Закона о коммуникациях 1934 года наделяла президента США в период нахождения США в состоянии войны чрезвычайными полномочиями в сфере управления коммуникациями. Фактически, в военный период регулирование всех вопросов, связанных с коммуникациями (в том числе и с добыванием спецслужбами информации на каналах связи) осуществлялась на основании распоряжений президента, скорее стремившегося расширить права разведывательных и контрразведывательных служб в сфере сбора и добывания разведывательной информации, нежели установить для них какие-то ограничения.

По сути дела, вне каких-либо законодательных ограничений в сфере сбора и добывания разведывательной информации американская разведка и контрразведка действовала и после окончания Второй мировой войны. Та часть деятельности разведывательных и контрразведывательных служб, которая была направлена на сбор и добывания разведывательной информации об иностранцах традиционно находится вне сферы конституционных гарантий, распространяемых лишь на американских граждан.

Что же касается граждан США, неприкосновенность личности жилища и имущества которых защищена Четвертой поправкой Конституции США, то здесь весьма на руку американским спецслужбам оказалась антикоммунистическая истерия 50-х годов. В Законе о внутренней безопасности 1950 года любая деятельность, связанная с деятельностью мирового коммунистического движения, совершенно недвусмысленно объявлялась внешней враждебной деятельностью. Соответственно никакие конституционные гарантии на участников подобной деятельности распространяться не могли. Примечательно, что в 50-е годы XX века Верховный Суд США полностью поддерживал подобную логику. В деле Pennsylvania v. Nelson Верховный Суд США признал, что расследования ФБР в сфере внутренней безопасности являются “…частью всеобъемлющей программы противодействия различным формам тоталитарной агрессии”.

Традиционно американские спецслужбы крайне вольно толковали причастность к "мировому коммунистическому движению". Так ФБР, реализуя в 50-е и 60-е годы свою контрразведывательную программу Cointelpro, официально направленную на борьбу с внешней враждебной по отношения к США деятельностью, боролось с Ку Клукс Кланом, черными националистами и даже противниками войны во Вьетнаме.

 

3.3. Закон о контроле над преступностью 1968 года

Новые подходы к принципам правового регулирования деятельности спецслужб, направленной на сбор и добывание разведывательной информации, постепенно начали складываться со второй половины 60-х годов. Потепление международного климата, неудачи американской армии во Вьетнаме, громкие провалы спецслужб, связанные с полным пренебрежением ими конституционными правами и свободами американских граждан, выразились в весьма резкой смене общественных настроений в США. Новая историческая ситуация с неизбежностью требовала ужесточения ограничительных норм, регламентирующих добывание спецслужбами разведывательной информации.

Перемены в обществе катализировали весьма активную законотворческую деятельность Конгресса США, который за исторически достаточно непродолжительный промежуток времени принял ряд важных законов, весьма скрупулезно регламентирующих вопросы практической деятельности американских спецслужб, и, в первую очередь, деятельности, направленной на сбор и добывание разведывательной информации на территории США. В этот период было принято несколько законодательных актов, которые по сей день (с учетом ряда поправок и дополнений) определяют ограничительные стандарты деятельности разведки в сфере сбора и добывания информации.

Первым из этой группы законов стал Закон о контроле над преступностью 1968 года. Данный законодательный акт полностью пересмотрел нормативные требования, на которых основывалась деятельность разведывательных и контрразведывательных служб, добывающих информацию при помощи различных технических средств. В титуле третьем закона “Прослушивание проводных средств коммуникации и электронное наблюдение” установлены требования, предъявляемые к федеральным ведомствам, наделенным правоприменительными полномочиями, либо добывающим информацию в разведывательных или контрразведывательных интересах.

По общему правилу Закон о контроле над преступностью 1968 года предписывает обязательное санкционирование судебным органом любых следственных мероприятий либо мероприятий, направленных на добывание разведывательной информации, если при этом возникает угроза нарушения конституционных прав и свобод американских граждан. Статья 801 закона устанавливает обязательную судебную санкцию для проведения любого вида электронного наблюдения “… с тем, чтобы предохранить частную жизнь невиновных лиц, перехват сообщений, передаваемых с помощью телефонной и телеграфной связи и с помощью вербальной коммуникации, когда ни одна из сторон, участвующих в общении, не давала согласия на перехват информации, может быть осуществлен только с разрешения суда и должен оставаться под судебным контролем в период своего осуществления”. .

Однако, несмотря на категоричность подобных положений, Закон допускал некоторые изъятия из общего правила. В статье 2511(3) были определены права президента Соединенных Штатов санкционировать электронное наблюдение при защите национальной безопасности США от внешних посягательств: ”Ничто, содержащееся в этой главе …, не должно ограничивать власть Президента принимать такие меры, которые он сочтет необходимым для защиты нации от реальных или потенциальных угроз, других враждебных действий иностранных держав для получения внешней контрразведывательной или разведывательной информации, имеющей значение для защиты национальной безопасности США, или защиты информации, необходимой для защиты национальной безопасности от деятельности иностранных разведок”.

Столь же существенные исключения были сделаны и в отношении права президента принимать все необходимые меры для защиты США от “внутренней угрозы”: “Ничто, содержащееся в данном титуле, не должно ограничивать конституционного права Президента принимать такие меры, которые он найдет необходимыми для защиты Соединенных Штатов от свержения Правительства при помощи силы, или других противоправных средств, или против любых других явных и наличных угроз целостности или существованию Правительства Соединенных Штатов”.

Несмотря на то, что Закон о контроле над преступностью 1968 года фактически представляет собою первую в США законодательную попытку установить баланс между интересами защиты конституционных прав и свобод американских граждан и интересами обеспечения безопасности государства, этим законом были обозначены лишь общие критерии и подходы к решению проблемы. Закон не проводит четкой границы между так называемыми “общими случаями” и “случаями национальной безопасности”.

В весьма неопределенной форме регламентировал данный законодательный акт и санкционирование оперативно-технических мероприятий, проводимых спецслужбами в целях добывания разведывательной информации. С одной стороны, в Законе о контроле над преступностью оговорена возможность изъятия из общих правил в случаях, связанных с обеспечением национальной безопасности США, с другой стороны, Закон предусматривает обязательность судебной санкции вне зависимости от тех целей, которые преследуются при осуществлении электронного наблюдения. Причем, подобная санкция должна была выдаваться судом общей юрисдикции, что явно не способствовало поддержанию должного режима секретности при проведении электронного наблюдения в разведывательных целях.

Подобные, с одной стороны, расплывчатость, с другой – категоричность формулировок не могли не выразиться в определенных затруднениях при практической реализации закона. Например, достаточно спорным выглядел вопрос о правомерности внесудебной санкции на оперативно-технические мероприятия, связанные с добыванием разведывательной информации в интересах внутренней безопасности. С одной стороны, эти случаи безусловно должны квалифицироваться как связанные с обеспечением национальной безопасности, с другой – любые интрузивные акции в отношении американских граждан не должны противоречить нормам Конституции США. Как правило, подобные противоречия в интерпретации закона (в отношении которых подчас диаметрально противоположные точки зрения высказывались должностными лицами исполнительной вертикали власти и представителями различных правозащитных организаций) разрешались лишь судебной властью, причем в ряде случаев окончательное решение приходилось принимать Верховному суду США.

Примечательно, что именно высшая судебная инстанция США в наибольшей мере продемонстрировала склонность разрешать противоречия между гражданскими правами и интересами национальной безопасности в пользу интересов национальной безопасности. Например, пересматривая в 1972 году решение нижестоящего суда, признавшего неправомерной практику использования Федеральным бюро расследований США технических средств для добывания разведывательных сведений по вопросам внутренней безопасности, на том основании, что подобная деятельность осуществлялась ФБР без судебной санкции, Верховный суд США в деле Keith в полной мере поддержал позицию исполнительной ветви власти, инициировавшей пересмотр дела. При этом высшая судебная инстанция США непосредственно указала на тот факт, что расследования по вопросам внутренней безопасности не только могут, но и должны существенно отличаться от расследований, проводимых по делам об общеуголовных преступлениях.

Верховный Суд доказал, что, поскольку оперативные мероприятия при проведении политического сыска имеют своей целью “предотвращение противоправной деятельности”, их характер может быть не так детально регламентирован, как в случаях с общеуголовными преступлениями. Верховный Суд пошел дальше и предложил Конгрессу принять более гибкие стандарты для получения санкции суда при ведении политического сыска по сравнению с криминальными расследованиями, и что положения, заложенные в Четвертой поправке, могут варьироваться, поскольку это будет необходимо как для легитимизации потребностей Федерального правительства в оперативной информации, так и для защиты прав американских граждан..

Верховный суд в деле Keith не подверг сомнению саму необходимость судебной санкции на использование оперативно-технических средств в расследованиях по внутренней безопасности, тем не менее признал при этом, что законодательство позволяет проводить подобные мероприятия и без решения суда в тех случаях, когда в деле фигурируют агенты иностранных государств. Суд определенным образом отказался выразить свое мнение в вопросе о том, является ли необходимой судебная санкция в тех случаях, когда в деле хотя непосредственно и не фигурируют иностранные агенты, однако имеется сотрудничество различной степени между внутренними противоправными группами или организациями и агентами или спецслужбами иностранных государств. Тем не менее вынесенное Верховным судом по делу Keith определение безусловно подразумевало тот факт, и проводимое без судебной санкции оперативное наблюдение "может быть конституционным".

Несмотря на те сложности, которые возникали в процессе практического применения положений Закона о контроле над преступностью 1968 года, следует признать, что основным недостатком этого закона (оценивая его через призму интересов национальной безопасности США) была отнюдь не расплывчатость формулировок и не категоричность некоторых предписаний закона. Исполнительная власть весьма успешно истолковывала его положения в интересах служб и ведомств, занимающихся добыванием разведывательной информации, более сложные разночтения в формулировках закона толковались в решениях федеральных судов различного уровня.

С позиций толкования закона неустранимым был другой принципиальный недостаток данного законодательного акта – отсутствие четкого разграничения между нормативными стандартами, установленными для правоохранительных структур, ведущих сбор и добывание информации в целях привлечения к ответственности лиц, виновных в нарушении американских законов, и требованиями, предъявляемыми к разведывательным службам, в том числе осуществляющим добывание информации в интересах внешней разведывательной деятельности.

 

3.4. Закон о наблюдении за иностранными разведками 1978 года

В значительной мере указанные противоречия, изначально заложенные в положениях Закона о контроле над преступностью 1968 года, были разрешены в Законе о наблюдении за иностранными разведками, который был принят Конгрессом в 1978 году. В отличие от Закона 1968 года данный законодательный акт изначально позиционировался как нормативный акт, регламентирующий порядок использования оперативно-технических средств в процессе добывания спецслужбами информации в интересах обеспечения национальной безопасности.

Основная сфера регулируемых Законом 1978 года отношений – нормативная регламентация электронного наблюдения, осуществляемого спецслужбами в целях получения внешней разведывательной информации. Под электронным наблюдением в Законе понимается получение информации из необщественных коммуникационных систем при помощи электронных средств без согласия лиц, участвующих в процессе коммуникации, либо без согласия лиц, реально присутствующих при процессе коммуникации (когда коммуникация осуществляется без использования электронных средств коммуникации).

Закон развивал положения, закрепленные в Законе о контроле за преступностью от 1968 года, и дополнял их положениями тезисов, сформулированных в 1972 году Верховным Судом в деле Keith. Законом о наблюдении за иностранными разведками было предусмотрено два возможных варианта осуществления электронного наблюдения – на основании судебного ордера и с санкции генерального атторнея. Судебный ордер на проведение электронного наблюдения, согласно закону, необходим в тех случаях, “… когда одной из сторон является гражданин США, или когда нужно использовать полученную информацию в качестве судебного доказательства”. Вопрос о выдаче судебного ордера должен решать специально создаваемый для этой цели суд, формируемый председателем Верховного суда США из числа федеральных судей.

Процедура получения судебного ордера предписывает должностному лицу федерального ведомства составить заявление на имя судьи. В заявлении должны указываться “… цель, место, время и средства проведения наблюдения, а также другие детали”. После заверения заявления у руководителя ведомства заявление отправляется к генеральному атторнею, а от него – к судье. Судья может либо издать ордер, санкционирующий электронное наблюдение, либо, если сочтет, что представленные основания недостаточны для выдачи ордера, отказать в выдаче ордера. В соответствии с законом судья должен определить: 1) составлено ли заявление в соответствии с требованиями закона; 2) каковы основания предполагать, что объектом наблюдения будет выступать иностранная держава или объект иностранной державы; 3) действительно ли место и строение, на которое будет направлено наблюдение, используется иностранной державой или агентом иностранной державы. .

Внесудебная санкция на проведение электронного наблюдения допускается в тех случаях, когда "не предполагается" осуществление наблюдения в отношении американских граждан и не планируется использование полученных результатов в судебном процессе. Санкционировать электронное наблюдение в этом случае должен генеральный атторней, на которого и возлагается ответственность за соблюдение предписаний закона при выдаче санкции.

Несмотря на значительное упрощение процедуры по сравнению с санкционированием электронного наблюдения судом, Закон о наблюдении за иностранными разведками определил достаточно жесткие условия, при соблюдении которых допускалась внесудебная санкция на проведение электронного наблюдения.

При выдаче разрешения на операцию генеральный атторней должен был в письменной форме подтвердить, что:

1) наблюдение направлено: а) исключительно на перехват сообщения, переданного с помощью средств связи, используемых иностранными державами; б) информация приобретается не с помощью перехвата вербальных средств связи, а в результате наблюдения за собственностью или недвижимостью, находящимися под открытым контролем иностранной державы;

2) минимальна вероятность того, что в результате наблюдения будет перехвачено сообщение, отправителем или получателем которого является гражданин США;

3) приняты все меры для сведения к минимуму риска, что перехваченная информация (если она была отправлена или предназначалась гражданину США) будет в нарушение закона оглашена.

Контроль за правомерностью выдачи внесудебных санкций на осуществление электронного наблюдения Закон возложил на разведывательные комитеты верхней и нижней палат Конгресса, которым генеральный атторней обязан предоставлять исчерпывающую информацию о запланированной акции по меньшей мере за тридцать дней до ее начала. В случаях, когда ситуация требовала немедленных действий, глава министерства юстиции должен уведомить комитеты о фактическом начале акции и о причинах нарушения общего порядка.

Генеральный атторней имеет право в соответствии с законом выдавать разрешение на осуществление электронного наблюдения на срок не более одного года. После выдачи разрешения и оформления соответствующего сертификата генеральный атторней должен отправить сертификат в опечатанном виде в суд, где он хранится до тех пор, пока: а) не поступит в суд заявление с целью использования результатов наблюдения в правоприменительных целях; б) в суд не обратится гражданин, полагающий себя потерпевшим в результате осуществления электронного наблюдения.

Формально при использовании разведывательной службой электронного наблюдения Закон 1978 года устанавливает требования, не противоречащие тем, которые содержатся в Законе о контроле над преступностью 1968 года. В духе положений Закона о контроле над преступностью и в этом законодательном акте подчеркивается то обстоятельство, что при санкционировании электронного наблюдения принципиальное значение должно иметь не то, какой орган проводит акцию, а то, какие при этом преследуются цели и каков круг лиц, в отношении которых планируется ее проведение.

Однако при более детальном анализе данного законодательного акта просматриваются достаточно серьезные различия между правовыми стандартами, устанавливаемыми Законом о контроле над преступностью 1968 года и теми требованиями, которые предъявляет Закон о наблюдении за иностранными разведками 1978 года.

В отличие от Закона 1968 года в Законе о наблюдении за иностранными разведками содержится не спорная, с точки зрения правовой реализации, норма о праве президента без суда санкционировать электронное наблюдение в случаях, связанных с обеспечением национальной безопасности (очевидно, что президент, как правило, не будет лично давать подобные санкции, а делегирует данное полномочие одному из подчиненных ему органов), а совершенно конкретное указание на то, какое должностное лицо и в каких случаях вправе выдавать подобные разрешения. В тех случаях, когда Закон все же требует судебной санкции на осуществление электронного наблюдения, выдачей подобных санкций (если речь идет об интересах зашиты разведывательной информации) занимается не суд общей юрисдикции, а специально учрежденный для этой цели судебный орган.

По сравнению с законом о контроле над преступностью 1968 года Закон о наблюдении за иностранными разведками 1978 года является определенной уступкой в пользу интересов национальной безопасности и (в более узком плане) в пользу интересов разведывательных служб. Оставляя в неприкосновенности концептуальные положения Закона 1968 года, касающиеся формирование баланса между правами и свободами граждан и потребностями обеспечения национальной безопасности, данный законодательный акт детализирует процессуальные требования к тем случаям использования (в процессе добывания разведывательной информации) средств электронного наблюдения, которые можно квалифицировать как "пограничные" случаи, то есть те случаи, которые с позиций Закона о контроле над преступностью 1968 года могли толковаться и как требующие обязательной судебной санкции, и как допускающие возможность внесудебного санкционирования. Примечательно, что все подобные разночтения, имеющиеся в Законе 1968 года, Закон о наблюдении за иностранными разведками фактически истолковал в пользу интересов обеспечения национальной безопасности.

Например, формулировка законодательного положения, допускающего возможность внесудебной санкции на проведение электронного наблюдения, указывает не на то, что наблюдение не будет осуществляться я отношении американских граждан, а лишь на то, что запрашивающий санкцию орган "не предполагает" осуществлять наблюдение в отношении граждан США. Сопоставляя подобную формулировку с положениями Конституции США (в первую очередь, с IV статьей "Билля о правах"), можно сделать вывод о том, что закон признает противоречащим конституции лишь заранее спланированное нарушение конституционных гарантий граждан США. Если же разведывательная служба будет нарушать конституционные положения, защищающие "…личность, жилище, бумаги и имущество" американцев, не планируя это изначально, то она будет действовать в полном соответствии с американским законодательством.

Наряду с законодательными ограничениями, устанавливаемыми для разведывательных служб, ведущих сбор и добывание разведывательной информации и обусловленными особенностями конституционного строя США или соображениями внешнеполитической целесообразности, в США иногда появляются и такие законодательные акты, которые вводят для разведки ограничения, не вытекающие непосредственно из соображений государственно-политической необходимости. Иногда подобные законодательные инновации являются демонстрацией самоуверенной убежденности в абсолютном геополитическом господстве Соединенных Штатов, стремлением продемонстрировать мощь американской разведки, ее способность решать поставленные задачи и не в самых идеальных для ведения разведывательной деятельности условиях. Чаще же подобные законодательные инициативы представляют собой довольно примитивную рекламную акцию, призванную продемонстрировать иллюзию приоритета прав личности или "общечеловеческих ценностей" над интересами обеспечения национальной безопасности в деятельности разведывательного сообщества США.

Примером подобного иллюзорного законодательного ограничения может служить установленный Законом о полномочиях разведки на 1997 финансовый год запрет на использование в качестве агентов разведки журналистов, "…работающих по контракту или являющихся сотрудниками средств массовой информации Соединенных Штатов либо официально признаваемых зарубежными правительствами в качестве представителей средств массовой информации Соединенных Штатов".

Достаточно легко показать, что этот запрет носит скорее демонстративный, нежели фактический характер: вторая и третья части той же самой статьи, которая устанавливает запрет на использование журналистов, вводят более чем существенные изъятия из общих запретительных правил. Так, например, в соответствии с устанавливаемыми президентом США стандартами, директор национальной разведки может в отдельных случаях обходить устанавливаемый законом запрет и привлекать к сотрудничеству журналистов, если в этом будет существенная необходимость для обеспечения национальной безопасности США. В этом случае директор готовит письменное обоснование, где перечисляет причины, по которым необходимо сделать исключение из правил и ставит в известность обо всех случаях привлечения к секретному сотрудничеству журналистов разведывательные комитеты обеих палат американского Конгресса.

В третьей части рассматриваются случаи добровольного сотрудничества журналистов с разведкой, которые по замыслу законодателей вовсе не должны подпадать под запрет на привлечение к сотрудничеству разведкой журналистов. Следуя букве закона, если журналист сознательно сотрудничает с одной из разведывательных служб, входящих в состав разведывательного сообщества США, такое сотрудничество как бы и не является сотрудничеством, а разведывательная служба, с которой поддерживает связь журналист, не нарушает законодательный запрет на привлечение к секретному сотрудничеству корреспондентов американских средств массовой информации.

Предусматриваемые законом изъятия из общих правил столь огромны, что фактически означают условность законодательного запрета на привлечение журналистов к сотрудничеству с разведывательными службами. Очевидно, что в подавляющем большинстве случаев журналисты привлекаются разведкой к секретному сотрудничеству на добровольной основе. В тех же редких случаях, когда подобные контакты не носят добровольный характер, за разведкой оставлено право сослаться на интересы национальной безопасности и обойти таким образом запрет. Реальная цель такого законодательного акта – не ограничение прав разведки в сфере сбора и добывания разведывательной информации, а реклама якобы присутствующих в деятельности государственных ведомств США "высоких морально-нравственных стандартов". Одновременно подобные нормы помогают обмануть простого обывателя, которому навязывается мнение о полной независимости средств массовой информации и их сотрудников от американской разведки и американского правительства. Иногда жертвой подобного обмана может стать и лицо, представляющее самый непосредственный интерес для американской разведки.

 

3.5. Законодательство о свободе информации в США

Развитие системы законодательных норм, направленных на ограничение полномочий разведывательных служб, не исчерпывается в США лишь ограничениями в сфере использования разведкой различных технических и оперативных средств для добывания разведывательной информации. В шестидесятые-семидесятые годы XX века в США достаточно популярными стали либеральные настроения. Пресса и представители общественности требовали от федерального правительства США большей открытости. Настаивая на том, что граждане Америки являются налогоплательщиками, американские либералы и сочувствующая им общественность заявляли о своем праве знать, чем занимается их правительство, расходуя собранные в виде налогов деньги.

В стороне от общественных настроений не мог остаться и Конгресс США. Будучи зависимыми от своих избирателей, конгрессмены поддерживали идею большей открытости и публичности власти. Идею, бесспорно, весьма правильную и прогрессивную, но доставившую немало головной боли американских спецслужбам, основной работы которых (как, впрочем, и всех спецслужб в мире) были и остаются тайные приемы и методы работы и закрытость циркулирующей в недрах спецслужб информации от широких масс общественности.

Эффективность работы любой разведки достаточно серьезно зависит от того, насколько надежно разведка защищает свои секреты, появление же законодательных актов, a priori допускающих ситуацию, когда частное лицо может истребовать у разведывательной службы (в том числе в судебном порядке) допуска к каким-либо закрытым материалам, заведомо стало фактором, усложняющим работу разведки. Достаточно прогрессивная на первый взгляд идея – информировать общественность о том, чем занимается федеральное правительство, и каким образом федеральные министерства и ведомства расходуют выделяемые им бюджетные средства, для американской разведки вылилась в дополнительные трудности в практической работе. Стремление американских законодателей максимально расширить доступ общественности к информации явно дисгармонировало с традиционной для всех мировых разведок практикой максимально ограничивать круг лиц, допущенных к тем или иным сведениям, циркулирующим в недрах разведывательной службы.

Первым среди законов, определяющих порядок использования и доступа американских граждан к информации, стал Закон о свободе информации от 1966 года, представлявший собой поправку к Закону об административных процедурах от 1946 года. Содержавшиеся в нем формулировки уже достаточно определенно указывали на возможность американцев делать запросы в федеральные ведомства и получать запрашиваемую информацию. В статье 3(с) закона говорилось:”…каждое ведомство должно по запросу в отношении определенных документов, сделанному с соблюдением установленных законом норм, предоставить информацию лицу, внесшему запрос”. Причем, в ряду федеральных ведомств, которые могли получить подобные запросы, числились и американские спецслужбы. В случае отказа ведомства предоставить запрашиваемую информацию, Закон предусматривал возможность судебного истребования запрашиваемой информации.

Реально оценивая ту угрозу, которую мог представлять для национальной безопасности США подобный информационный либерализм, американские законодатели в Законе 1966 года достаточно детально проработали вопросы защиты секретной информации федерального правительства, в том числе информации, касающейся разведывательной деятельности. Закон о свободе информации 1966 года содержал перечень сведений, не подлежащих разглашению, из девяти пунктов, в который входили: ведомственные инструкции по персоналу, коммерческие секреты, различные межведомственные соглашения, засекреченная на основании исполнительных приказов президента информация по вопросам национальной безопасности и внешней политики и длинный перечень других сведений и материалов. Столь внушительный список исключений делал достаточно затруднительным получение информации по представленному в спецслужбы запросу.

Через год, в 1967 году, для дальнейшего совершенствования системы защиты секретных сведений федерального правительства была принята новая редакция Закона о свободе информации, в которой были уточнены процедуры, связанные с предоставлением федеральными ведомствами информации, запрашиваемой гражданами. Информацию, находящуюся в распоряжении федеральных органов, Закон о свободе информации 1967 года разделил на информацию, которая опубликовывается в Федеральном регистре, и информацию, которая может быть предоставлена лицу на основании письменного запроса. Закон установил тридцатидневный срок рассмотрения запроса гражданина в федеральном органе.

Анализируя первые две редакции Закона о свободе информации, можно говорить о том, что авторы законопроектов достаточно серьезно оценили потенциальную опасность, которую могла представлять собой для деятельности спецслужб и для национальной безопасности в целом гарантированная законом "свобода информации", и позаботились о том, чтобы законодательные положения не распространялись на ту информацию, в разглашении которой было не заинтересовано государство. В редакции 1966 и 1967 года Закон о свободе информации лишь незначительным образом усложнял работу разведки, в целом не создавая угрозы разглашения как разведывательной информации, так и источников, используемых спецслужбами для ее получения.

Серьезнейшим ударом по американским спецслужбам стало законодательство о свободе информации 70-х годов прошлого века. В результате Уотергейтского скандала, приведшего к отставке президента Никсона, в США заметно изменилось отношение как к разведывательным ведомствам, так и к осуществляемой ими деятельности. Американские спецслужбы (в первую очередь, ЦРУ и ФБР) были обвинены в нарушении Конституции США и американского законодательства. В частности, спецслужбы обвинялись в том, что ими осуществлялось незаконное прослушивание телефонных переговоров политических противников Никсона . Отражая изменившиеся общественные настроения, Конгресс в 1974 году принимает новую редакцию Закона о свободе информации.

В Законе 1974 года во главу угла ставятся уже не интересы национальной безопасности, а право налогоплательщиков США получать исчерпывающую информацию о работе финансируемого ими федерального правительства. В духе либеральных настроений в Законе о свободе информации 1974 года был значительно расширен перечень сведений, которые могли быть выданы на основании поступающих запросов граждан.

Последствия либерализации законодательства о свободе информации достаточно быстро отразились на американских спецслужбах. "Активные" американцы завалили разведывательные службы запросами о предоставлении им материалов разведки, в том числе и секретного характера. Наиболее громкую огласку получил запрос корреспондента одной из нью-йоркских газет, некоего Карла Штерна, затребовавшего у ФБР сведения, относящиеся к контрразведывательной программе ведомства, и добившегося через суд их предоставления.

Штерну удалось получить выкраденные за год до этого в одном из местных отделений ФБР секретные документы, относящиеся к контрразведывательной программе "Cointelpro". Найдя в одном из документов свою фамилию, Штерн обратился за разъяснениями в ФБР. Когда ответа не последовало, Штерн на основании Закона о свободе информации обратился в суд. В ходе судебного разбирательства вскрылись многочисленные нарушения прав человека, приведшие в итоге к проведению Конгрессом расследования деятельности ФБР по реализации программы Cointelpro и последующим многочисленным отставкам в ФБР.

Впрочем, американские законодатели быстро поняли, что зашли слишком далеко. К концу семидесятых годов подобные лазейки в законодательстве, позволявшие гражданам США при определенных обстоятельствах добиваться выдачи секретных материалов разведки, фактически полностью были ликвидированы. В последнюю четверть XX века в США постепенно складывается равновесное отношение между потребностью государства в защите информации и желанием отдельных американцев добиться от государства максимальной "свободы информации". В восьмидесятые годы уже трудно было представить, что некое частное лицо может, используя разночтения законодательства, добиться выдачи секретной информации разведки.

В то же время сам факт существования законодательства о свободе информации и достаточно обширный перечень сведений, которые могут предоставляться по запросам граждан, позволяет федеральному правительству громогласно заявлять о своей информационной открытости и о приоритетном значении конституционных прав и свобод граждан в деятельности федеральных органов власти США. В современных законах о свободе информации американский законодатель, с одной стороны, стремится обеспечить всестороннюю защиту действительно важной для безопасности государства информации, с другой стороны – продемонстрировать максимальную открытость и доступность тех информационных сведений, обнародование которых не может иметь негативных последствий для интересов обеспечения безопасности государства. Ярким примером развития законодательства о свободе информации может служить Закон о свободе электронной информации 1996 года, на основании которого федеральным ведомствам было предписано обеспечивать доступ общественности в том числе и к электронным вариантам своих информационных ресурсов.

Примечательно, что даже после событий 11 сентября 2001 года, когда в американском законодательстве произошли существенные изменения, расширившие права специальных служб и снявшие ряд традиционных ограничений, не позволявших разведывательным службам и правоохранительным органам эффективно противодействовать терроризму, правовые стандарты, закрепленные в Законе о свободе информации остались практически неизменными.

Некоторое ограничения в доступе американских граждан к информации были связаны с подзаконным нормотворчеством президента, основанном на положениях Закона о свободе информации. В ноябре 2001 года президент Дж. Буш издал исполнительный приказ № 13233, который устанавливал более жесткие чем предшествующий исполнительный приказ президента Рейгана № 12667 ограничения на доступ общественности к документам бывших американских президентов. Впрочем, даже эти ограничения были отменены в 2009 году исполнительным приказом президента Б. Обамы № 13489, восстановившем порядок доступа к президентским документам, закрепленный в исполнительном приказе № 12667.

Законодательные инновации последних лет скорее напротив, расширяют возможности населения получать информацию о деятельности федеральных властей в рамках Закона о свободе информации. Например, поправки к Закону о свободе информации, внесенные на основании Закона об открытом правительстве 2007 года добавляют множество новых возможностей для получения американской общественностью информации о деятельности федеральных министерств и ведомств. В частности, в законе учтены новые возможности информировать население, связанные с развитием современных коммуникационных технологий.

Помимо этого, при Национальном управлении архивов и документации (NARA) было создано Управление правительственных информационных служб, которое призвано осуществлять мониторинг мероприятий, проводимых федеральными ведомствами в рамках выполнения требований Закона о свободе информации и вырабатывать для Конгресса и президента рекомендации по совершенствованию политики США в сфере свободы информации. Закон об открытом правительстве 2007 года также обязал федеральные министерства и ведомства учредить в своем составе специальную должность главного директора по вопросам соблюдения требований Закона о свободе информации, отвечающего в рамках своего министерства или ведомства за реализацию государственной политики в сфере свободы информации.

Нельзя не признать очевидный факт: законодательство о свободе информации по-прежнему является одним из факторов, усложняющих работу разведки. Огромное количество поправок и дополнений к законам о свободе информации, которые Конгресс США принял за последние десятилетия, позволили в определенной мере гарантировать интересы обеспечения национальной безопасности США от неконтролируемого стремления американской общественности получать максимум сведений о работе государственных органов. Современная редакция законов о свободе информации уже не содержит откровенных пробелов и недоработок, которые могли бы стать причиной разглашения секретной разведывательной информации, как это порой случалось в первые годы после принятия Закона о свободе информации. Но при все этом разведывательные службы США по-прежнему вынуждены учитывать в своей работе такой сдерживающий фактор, которым бесспорно выступают для разведки законы о свободе информации.

 

3.6. Законодательная защита источников разведывательной информации

Общественность традиционно стремиться получать больше информации о работе своего правительства и своих государственных учреждений, в том числе и тех, которые осуществляют разведывательную и контрразведывательную деятельность. Однако, для нормального функционирования системы разведывательных служб, для успешной деятельности разведки по сбору и добыванию разведывательной информации необходимо, чтобы, наряду с нормативными актами, устанавливающими ограничительные требования и стандарты деятельности разведки, развивалась и система нормативных правовых актов, направленных на создание благоприятствующих для деятельности разведывательных служб условий. Причем, если формирование правовой базы, нацеленной на ограничение прав и полномочий разведывательных служб, является шагом нежелательным (с точки зрения интересов разведывательной деятельности) и вынужденным, неизбежной уступкой общественному мнению, стремлением поддержать международный авторитет государства, то развитие правовых стандартов, формирующих благоприятствующие разведке условия деятельности, представляет собой естественное и закономерное стремление государственной власти обеспечить максимальную эффективность на таком направлении государственной деятельности, как деятельность разведывательная.

Очевидно, что среди трех ветвей государственной власти наиболее заинтересованной в развитии правовых стандартов, формирующих благоприятные для разведки условия, является исполнительная власть. Как в Соединенных Штатах, так и в других странах основным потребителем продукции разведки выступает правительство, и именно исполнительная власть, как правило, является инициатором развития правовых норм, защищающих интересы разведывательных служб. Это, впрочем, ни в коей мере не умаляет степень участия других ветвей государственной власти в формировании правовых стандартов, призванных защищать интересы разведки. В ряде случаев в наиболее сложные в истории американской разведки моменты именно законодательная и судебная власть настаивали на значительном усилении правовых гарантий, обеспечивающих интересы деятельности разведывательных служб.

Фактически процесс законодательного обеспечения потребностей разведывательной деятельности начался одновременно с развитием законодательных норм, направленных на ограничение полномочий американских спецслужб. Уже в первых законодательных актах, предусматривающих ограничение прав спецслужб в сфере сбора и добывания разведывательной информации, закреплялись достаточно серьезные изъятия из общих ограничительных правил для тех случаев, которые связаны с обеспечением национальной безопасности США.

По мере развития законодательных актов, ограничивающих права спецслужб, развивались и те их разделы, которые были направлены на защиту интересов национальной безопасности. Например, Закон о наблюдении за иностранными разведками 1978 года, который фактически регулирует примерно аналогичный круг отношений, что и предшествующий ему Закон о контроле над преступностью 1968 года, уже не столь категорично оценивает допустимость внесудебной санкции на оперативно-технические мероприятия и предполагает значительные послабления для разведывательных служб, добывающих информацию в интересах национальной безопасности. В подобном же направлении развивается и законодательство о свободе информации. Каждая новая редакция Закона о свободе информации содержала все более обширный перечень сведений, которые не могли предоставляться по запросам граждан, поскольку это противоречит интересам обеспечения национальной безопасности США.

Ярким примером того, как законодательный акт, изначально по своему духу нацеленный на ограничение прав специальных служб, фактически закрепляет положения, создающие благоприятствующие условия для разведывательной деятельности, может служить Закон об охране частной жизни 1974 года.

Как и Закон о свободе информации, Закон об охране частной жизни закрепляет за американскими гражданами право потребовать информацию обо всех информационных учетах, ведущихся в федеральных ведомствах, и о наличии в этих учетах относящейся лично к нему информации. В случае отказа ведомства Закон предусматривает возможность обжаловать такой отказ в судебном порядке. То есть формально направленность и дух этого законодательного акта вполне соответствуют тем идеям, которые несколько ранее были закреплены в нескольких редакциях закона о свободе информации.

Однако та часть Закона об охране частной жизни, которая закрепляет изъятия из общих правил, обусловленные интересами обеспечения национальной безопасности США, фактически представляет собой законодательное закрепление гарантий спецслужбам, осуществляющим добывание разведывательной информации через агентов и информаторов разведки. Данный закон, например, устанавливает полный запрет на выдачу по запросам граждан информации, полученной на основании донесений информаторов и агентов; информации, предназначенной для идентификации лиц, подозреваемых в совершении преступлений, а также иной информации, важной для проведения следствия, проверки кандидатов на государственную и военную службу. Согласно этому закону федеральное ведомство также не вправе предоставлять информацию о гражданине каким-либо третьим лицам, иначе как по его запросу или с письменного согласия.

В Законе о свободе информации ограничения на предоставление информации устанавливаются лишь исходя из самой сути информации. В Законе об охране частной жизни ограничение уже относится непосредственно к источнику приобретения информации. Столь жесткие формулировки, причем выделяющие в качестве не подлежащих разглашению не какие-либо категории сведений, а вообще всю ту информацию, которую разведывательные службы приобретают при помощи агентов, фактически можно расценивать не как определенные частные ограничения и изъятия, а как полноценные законодательные гарантии, призванные защитить интересы лиц, сотрудничающих с разведкой, и интересы самой разведки. Естественно, что подобные положения закона в полной мере могут быть отнесены к положениям, формирующим для разведки режим наибольшего благоприятствования в сфере сбора и добывания разведывательной информации.

Примечателен и тот факт, что Закон об охране частной жизни 1974 года, пожалуй, впервые официально признает в законодательном порядке факт использования федеральными ведомствами США агентурного аппарата, причем не как своего рода вспомогательного средства, используемого спецслужбами, а как основного инструмента, посредством которого добывается разведывательная информация и от которого непосредственно зависит эффективность разведывательной деятельности.

Важным дополнением к Закону об охране частной жизни стал принятый в 1988 году Закон об использовании компьютерных систем и защите частной жизни. Он урегулировал порядок использования федеральными министерствами и ведомствами компьютерных систем и распространил действие положений Закона об охране частной жизни 1974 года на компьютерные программы, информационные массивы и базы данных, содержащие персональные данные американских граждан. На основании закона 1988 года при каждом федеральном министерстве и ведомстве, осуществляющем компьютеризированный учет персональной информации, была создана Комиссия по целостности данных, которая должна обеспечивать соблюдение положений Закона об охране частной жизни при использовании компьютеризированных систем учета и обработки данных.

Наряду с таким направлением развития законодательных гарантий деятельности разведки, как включение различных оговорок, изъятий, исключений и запретов в пользу разведки в тексты законодательных актов, изначально принимавшихся с целью ограничения полномочий разведывательных служб, в США интенсивно формируется и специальная законодательная база, призванная защитить интересы разведывательных служб и разведывательной деятельности, обеспечить защиту источников приобретения разведывательной информации. Десятки законодательных норм, рассредоточенных по различным разделам и титулам Свода законов США либо не вошедших в его состав, напрямую или косвенно нацелены на защиту интересов разведывательных служб, осуществляющих сбор и добывание разведывательной информации.

Одним из примеров подобных законодательных актов, непосредственно направленных на защиту интересов разведывательных служб и их деятельности, является принятый в 1982 году Закон о защите установочных данных разведчиков. Закон установил уголовную ответственность за разглашение установочных данных офицеров разведки, работающих под прикрытием, агентов, информаторов и "источников" разведывательной информации. Под действие данного нормативного акта подпадают как те лица, которым подобные сведения известны по службе, так и те, которые разгласили сведения, непосредственно не известные им по службе, однако приобретенные ими при помощи своего должностного положения. В отдельный пункт выделены действия иных лиц, направленные на выявление и предание гласности сведений о тайных агентах разведки, в том случае, если подобные действия имели целью причинение ущерба интересам внешней разведывательной деятельности Соединенных Штатов.

В зависимости от того, какие сведения разглашаются лицом (известные ему по службе или полученные путем использования служебного положения), законодатель дифференцирует меру уголовной ответственности. За умышленное разглашение информации, содержащей установочные данные тайного агента, лицом, которому такая информация известна по службе (в соответствии с поправками, внесенными на основании Закона о полномочиях разведки на 2010 финансовый год), установлена уголовная ответственность в виде лишения свободы на срок до 15 лет.

При этом, под "тайным агентом" в законе понимается: 1) сотрудник разведывательного органа или военнослужащий, прикрепленный для работы в разведке (если этот факт является закрытой информацией, или если он проходит службу за пределами США, или проходил ее в течение последних пяти лет); 2) гражданин США, чья связь с разведкой США является закрытой информацией и кто: а) живет и действует за пределами США в качестве агента, информатора или источника оперативной помощи разведывательному органу; b) в момент разоблачения действовал в качестве агента, информатора во внешней контрразведке или во внешнем анититеррористическом подразделении ФБР; с) лицо, не являющееся гражданином США, чья связь с разведкой США (прежняя или настоящая) является закрытой информацией и кто является действующим агентом, информатором или источником оперативной помощи (под термином "информатор" понимается лицо, которое предоставляет информацию разведке в рамках конфиденциальных взаимоотношений, защищающих установочные данные такого лица от раскрытия) .

Если лицо с помощью известной ему по службе закрытой информации смогло установить данные, раскрывающие тайного агента, и умышленно разгласить эти данные другому лицу, в этом случае предусмотрена менее суровая санкция – до 10 лет лишения свободы (в редакции закона 1982 года – до 5 лет). Наименьшая ответственность устанавливается законом за разглашение информации лицом, не относящимся к категории должностных лиц, получивших разглашаемые сведения с использованием своих должностных полномочий. В этом случае максимальный срок тюремного заключения не может превышать 3-х лет.

Достаточно суровые меры уголовной ответственности, предусматриваемые законом за разглашение сведений, повлекшее раскрытие тайных агентов разведки, указывают на осознание американским законодателем весьма высокой степени важности и значимости для государства разведывательной деятельности, а также на его стремление обеспечить надлежащую государственную защиту всего спектра отношений, возникающих в процессе разведывательной деятельности, и, в первую очередь, тех отношений, которые связывают разведку с ее агентами и информаторами – то есть теми лицами, которые, прежде всего. обеспечивают эффективность деятельности разведки на таком ее направлении, как сбор и добывание разведывательной информации.

Примечателен и тот факт, что закон закрепил экстерриториальную юрисдикцию в отношении составов преступлений, закрепленных Законом о защите установочных данных разведчиков 1982 года. Экстерриториальная юрисдикция распространяется как на граждан США, подозреваемых в совершении указанных преступлений и находящихся за пределами Соединенных Штатов, так и на иностранцев, получивших разрешение на постоянное проживание на территории США.

В связи с анализом законодательства, направленного на создание благоприятных условий для деятельности спецслужб США, нельзя не упомянуть и о тех законодательных актах, которые были призваны защитить разведку от бесконтрольного использования новейших достижений науки и техники в сфере коммуникаций и передачи информации. В 90-е годы традиционные способы защиты интересов разведывательных служб и правоохранительных ведомств путем закрепления различных оговорок и изъятий в законодательстве о свободе информации, законодательных актах, подобных Закону о контроле над преступностью 1968 года или Закону о наблюдении за иностранными разведками 1978 года уже не всегда оказывались достаточными и адекватными новым условиям. Для обеспечения надлежащего баланса между конституционными свободами граждан США и интересами американских спецслужб необходимы были дополнительные законодательные меры, которые позволили бы более эффективно защищать интересы ведомств, осуществляющих сбор и добывание разведывательной информации.

Серьезно проблемой как для разведки, так и для правоохранительных ведомств США стало развитие систем цифровой телефонной связи, пейджинговой, модемной, факсмодемной и сотовой связи, систем кодирования информации. В рамках существующих законодательных стандартов спецслужбы оказались не в состоянии даже при наличии соответствующих санкций перехватывать и расшифровывать сообщения, отправляемые коммерческими операторами связи, что весьма негативно сказывалось не только на интересах разведывательных служб, добывающих информацию на линиях связи и каналах передачи информации, но и на интересах федеральных ведомств, наделенных правоприменительными функциями. Именно федеральные ведомства, заинтересованные в разведывательной деятельности на информационных каналах (в первую очередь, ФБР, которое одновременно является и ведущим контрразведывательным органом Соединенных Штатов, и крупнейшим федеральным правоохранительным органом), выступили инициаторами принятия Закона о коммуникационной помощи правоприменительным ведомствам 1994 года.

Данный нормативный акт представляет собой типичный пример законодательной защиты интересов разведывательных служб и иных федеральных ведомств, ведущих сбор и добывание разведывательной информации. По замыслу американских законодателей, Закон о коммуникационной помощи правоприменительным ведомствам призван был восстановить нарушенный паритет между конституционным правом американских граждан на защиту “…личности, жилища, бумаг и имущества” и интересами федеральных органов США, действующих в интересах обеспечения правопорядка или обеспечивающих защиту национальной безопасности США.

Примечательно, что Закон устанавливает стандарты не для государственных учреждений, а для частных фирм, оказывающих коммерческие услуги в сфере коммуникации и связи на территории США. Как это напрямую следует из текста Закона о коммуникационной помощи правоприменительным ведомствам, основная его идея – обеспечение беспрепятственного доступа заинтересованных федеральных ведомств к информационным каналам частных операторов связи.

Закон обязал все телекоммуникационные компании, ведущие свою деятельность на территории Соединенных Штатов, сотрудничать с правоприменительными ведомствами и оказывать им помощь в организации прослушивания информационных каналов. Для создания более благоприятных условий перехвата информации, отправляемой по радиоканалам, был значительно сокращен диапазон частот, допустимых к использованию в системах сотовой связи, и установлена обязанность всех телекоммуникационных компаний, работающих на территории США, предоставить в ФБР полную техническую документацию относительно используемых ими принципов пересылки и кодирования информации. В тех случаях, когда используемые компаниями системы связи не позволяют осуществлять надежный перехват информации, Закон обязал телекоммуникационные компании провести необходимую модификацию используемых ими систем с целью обеспечения возможности перехвата отправляемой с помощью этих систем информации.

Для контроля за исполнением Закона была учреждена Национальная служба телекоммуникации и информации, задачи которой были определены в осуществлении контроля за соблюдением телекоммуникационными компаниями положений закона, а также в реализации учрежденных законом программ. Одной из таких программ является Программа развития систем декодирования информации, на развитие которой из бюджета было выделено четыре миллиона долларов.

Практические потребности, вызвавшие к жизни процесс развития законодательной базы, формирующей благоприятные для разведывательных служб условия деятельности в сфере сбора и добывания разведывательной информации отличаются определенным своеобразием уже хотя бы в силу тайного характера, который свойственен деятельности разведывательных служб. Вполне естественно, что специфичными особенностями отличаются и законодательные акты, регламентирующие эту скрытую от глаз общественности сторону разведывательной деятельности. Законодательному воздействию подвергается главным образом не административно-организационная сторона деятельности разведывательных служб (этот вопрос, как и прежде, регламентирован в основном ведомственными нормативными актами), а внешняя среда, те внешние отношения, которые возникают между разведкой, с одной стороны, и находящимися в границах юрисдикции США правовыми субъектами (гражданами и организациями), вольно или невольно вступающими в правоотношения с разведкой. Подобная законодательная регламентация может выражаться в различных правовых процедурах: она может предусматривать предписания об оказании содействия спецслужбам (Закон о коммуникационной помощи правоприменительным ведомствам 1994 года); может она выражаться и в установлении мер административной (уголовной) ответственности за причинение ущерба интересам разведывательной деятельности (Закон о защите установочных данных разведчиков 1982 года). Она может выражаться также в различных оговорках, ограничениях и исключениях, закрепляемых в законах, формально призванных ограничивать права спецслужб и защищать права американских граждан (Закон о наблюдении за иностранными разведками 1978 года)

Несмотря на значительное увеличение законодательной составляющей в системе правовых норм, регламентирующих деятельность разведки по сбору и добыванию разведывательной информации, основная роль в урегулировании этого направления разведывательной деятельности по-прежнему принадлежит подзаконным нормативным правовым актам. Однако современные принципы подзаконного нормотворчества на данном участке разведывательной деятельности существенно отличаются от тех принципов, которые исторически были наиболее характерны для регламентации отношений в сфере деятельности разведки по сбору и добыванию разведывательной информации.

Доминирующими подзаконными актами сегодня выступают не внутриведомственные инструкции и директивы руководителей отдельных федеральных ведомств, имеющих собственные разведывательные службы, а акты, издаваемые президентом Соединенных Штатов или высшими должностными лицами (органами) исполнительной власти, которым президент делегировал соответствующие полномочия издавать акты, имеющие силу в рамках всей разведывательной системы США или в рамках какой-либо организационной группы разведывательных органов.

В рамках президентского нормотворчества основная роль принадлежит таким нормативным правовым актам, как исполнительные приказы и директивы президента. Являясь высшими подзаконными нормативными актами, они позволяют, с одной стороны, обеспечивать высокий уровень регламентации отношений, возникающих в процессе сбора и добывания спецслужбами разведывательной информации, с другой стороны (в отличие от законодательных актов, процедура принятия которых обычно затягивается на достаточно длительный срок), позволяют достаточно оперативно реагировать на любые изменения в правовом поле, социально-политической ситуации и оперативной обстановке, в которой приходится действовать разведывательным службам.

Современные ведомственные инструкции в значительной мере призваны лишь детализировать применительно к конкретному разведывательному органу те унифицированные требования и стандарты, которые закрепляются в актах президента, директора национальной разведки, министра обороны США (в основном для разведывательных служб министерства обороны, решающих разведывательные задачи лишь в рамках самого министерства). Высшие же подзаконные нормативные правовые акты сегодня призваны не только закреплять унифицированные стандарты и требования к деятельности разведывательных служб по сбору и добыванию разведывательной информации, но и, в первую очередь, должны обеспечивать согласованную работу всей системы разведывательных органов Соединенных Штатов. Именно поэтому, согласно сложившейся в последние годы практике, основные концептуальные положения, определяющие полномочия отдельных разведывательных служб (не только применительно к вопросам сбора и добывания разведывательной информации), инкорпорируются в издаваемых американскими президентами исполнительных приказах по вопросам разведки (ныне действующий приказ – исполнительный приказ президента Рейгана № 12333).

 

3.7. Расширение полномочий спецслужб после событий 11 сентября 2001 года

Установленные Законом о наблюдении за иностранными разведками 1978 года правовые рамки, регламентирующие порядок осуществления электронного наблюдения разведывательными службами США оказались достаточно устойчивыми во времени. Вплоть до начала XXI Закон о наблюдении за иностранными разведками действовал практически в неизменном виде. Оформившийся в 1978 году баланс между интересами защиты прав и свобод граждан и потребностью спецслужб эффективно добывать разведывательную информацию устраивал как американское общество, так и федеральное правительство США.

Ситуация кардинально изменилась после событий 11 сентября 2001 года, когда США столкнулись с новой глобальной угрозой терроризма. Перед лицом этой угрозы существовавшие на тот момент правовые стандарты, регламентирующие порядок добывания спецслужбами разведывательной информации оказались недостаточно эффективными.

Конечно, утверждать, что сама по себе угроза со стороны международного терроризма возникла в США в сентябре 2001 года в корне неверно. С терроризмом США сталкивались еще в начале XX века. На каждом историческом этапе американский законодатель формировал антитеррористическое законодательство сообразно характеру и степени террористической угрозы. Но с точки зрения правовых стандартов, применявшихся при сборе и добывании разведывательной информации нужно отметить, что к 2001 году в США в случаях, связанных с терроризмом, фактически применялись правовые стандарты, аналогичные тем, которые применялись при проведении общеуголовных расследований. Те дополнительные правовые рычаги, которыми разведывательные службы наделял Закон о наблюдении за иностранными разведками 1978 года, в антитеррористических расследованиях могли быть задействованы лишь в тех случаях, когда могла быть доказана связь с "внешней враждебной силой" в лице агентов иностранных держав.

Принятый непосредственно вслед за событиями 11 сентября 2001 года Закон "о патриотизме" серьезным образом расширил права спецслужб в сфере добывания разведывательной информации при помощи электронного наблюдения, внеся многочисленные поправки в Закон о наблюдении за иностранными разведками 1978 года и существенно сместив сложившийся баланс между правами и свободами граждан и интересами спецслужб в пользу интересов спецслужб. Изменения, внесенные в Закон о наблюдении за иностранными разведками на основании Закона "о патриотизме" вызвали весьма заметную трансформацию сущности данного закона. Несмотря на то, что изначально закон предназначался для осуществления электронного наблюдения за агентами иностранных держав, то есть фактически должен был использоваться в отношении иностранных граждан в интересах разведывательной и контрразведывательной деятельности, поправки 2001 года фактически позволили применять закрепленные в законе нормы также и в отношении американских граждан.

Кроме того, за счет расширения целей, для реализации которых могло санкционироваться электронное наблюдение, de facto были стерты границы между добыванием разведывательной информации, осуществляемой разведывательными службами в интересах обеспечения национальной безопасности и правоохранительными расследованиями, осуществляемыми полицейскими службами. Так например, любую информацию, добытую спецслужбами в соответствии с Законом о наблюдении за иностранными разведками 1978 года как разведывательную информацию, стало возможным передавать представителям правоохранительных органов в целях противодействия международному терроризму, распространению оружия массового поражения, актам саботажа, тайной разведывательной деятельности агентов зарубежных держав.

На основании Закона "о патриотизме" в Закон о наблюдении за иностранными разведками 1978 года и иные акты, регламентирующие порядок добывания разведывательной информации, было внесено также множество менее значимых изменений. Существенно были увеличены сроки, которые отводились законом на проведения различных оперативно-технических мероприятий. Так например, максимальный срок, на который мог выдаваться ордер на обыск был увеличен с 45 до 90 дней, а случае, когда он направлен против агента иностранной державы – до 120 дней. Было увеличено число судей специального суда, отвечающего за выдачу санкций на проведение электронного наблюдения до 11 человек, причем по меньшей мере трое судей из числа назначенных в состав суда должны проживать не далее, чем в 20 милях от федерального округа Колумбия.

Отдельного внимания заслуживает та юридическая виртуозность с которой закреплялись новые права спецслужб при помощи лаконичных и двоякотолкуемых фраз, растворенных в сотнях страниц малозначимых дополнений и поправок к законам. Например, статья 215 Закона о патриотизме изменив редакцию статьи 501 Закона о наблюдении за иностранными разведками 1978 года, наделила директора ФБР (либо лиц, назначенных директором) правом обращаться за ордером в специальный суд, уполномоченный выдавать судебные ордера на использование средств электронного наблюдения. Получив такой ордер, ФБР приобретало право добывать информацию или документы, необходимые для проведения расследований, направленных на защиту от международного терроризма или тайной разведывательной деятельности, не нарушая при этом прав (это особо оговаривается в законе) защищенных Первой поправкой Конституции США.

На первый взгляд, подобная норма не содержит положений, которые бы позволили разведывательным службам злоупотреблять своими правами. Однако, как выяснилось через несколько лет, именно на весьма своеобразном толковании спецслужбами этих положениях статьи 215 Закона о патриотизме строилась с 2001 года вся глобальная система фиксации телефонных переговоров американских граждан на всей территории США.

Информация о массовых нарушениях закона со стороны спецслужб при осуществлении электронного наблюдения стала достоянием общественности после того, как популярная американская газета "The New York Times" опубликовала в 2005 году разоблачительную статью на основе оказавшихся в распоряжении редакции газеты секретных материалов. Добытые газетчиками факты доказывали, что АНБ и другие разведывательные службы США с 2001 года осуществляли электронное наблюдение не получая на это никакой судебной санкции.

Уже спустя много лет после этого, в декабре 2013 года, директором национальной разведки было признано, что, еще 4 октября 2001 года (за 22 дня до вступления Закона «о патриотизме» в силу!), детализируя законодательные положения (еще не принятого Конгрессом закона), президент Дж. Буш (младший) издал секретную директиву, наделившую АНБ правом вести сбор неперсонифицированной информации, передаваемой при помощи телефонии и интернета.

Президентская директива выделила два отдельных направления деятельности АНБ в данной сфере:

1) по сбору информации на международных линиях коммуникации (деятельность на этом направлении более известна под названием «Программа электронного наблюдения за террористами» (Terrorist Surveillance Program).

2) по сбору информации на коммуникационных линиях США. Для получения необходимой информации АНБ запрашивало у телефонных компаний детальные записи всех телефонных переговоров, которые в обезличенном виде должны складироваться в АНБ в виде общей базы данных, из которой АНБ формально было не вправе извлекать персонализированные сведение о конкретных лицах.

Как считали высшие должностные лица президентской администрации, подобный порядок добывания информации не противоречил закону, и никаких нарушений в деятельности спецслужб допущено не было. В разведывательном сообществе также полагали, что поскольку при сборе неперсонифицированной информации, помещаемой в электронные базы данных, АНБ не получало доступа к личной информации отдельно взятых американских граждан, подобное накопление общих сведений, не может рассматриваться в качестве нарушения положений Четвертой поправки Конституции США.

Такой же точки зрения придерживалась и судебная власть в лице специализированного суда, действующего на основании Закона о наблюдении за иностранными разведками. Более того, суд на регулярной основе (в среднем каждые 90 дней) пролонгировал право АНБ на накопление информации в специализированных базах данных, издавая судебные приказы под грифом «совершенно секретно».

Как было разъяснено Генеральным атторнеем США А. Гонсалесом, в случае необходимости получить персонифицированные данные о конкретном лице на основании статьи 215 Закона «о патриотизме», заинтересованное ведомство обращалось в специализированный суд за ордером на получение соответствующей информации. Обычно в суд за ордером обращалось ФБР, непосредственно осуществлявшее расследования дел, связанных с противодействием международному терроризму и тайной разведывательной деятельности. Специальный суд, функционирующий в рамках Закона о наблюдении за иностранными разведками 1978 года, в рамках запроса ФБР выдавал АНБ санкцию на выделение при помощи систем обработки данных из общей базы данных персональной информации на тех лиц, которые фигурировали в запросе ФБР.

Несмотря на официальные заверения Генерального атторнея А. Гонсалеса в «абсолютной» законности действий спецслужб, скандал не утихал. Более того, сомнительной практикой осуществления электронного наблюдения заинтересовались в Конгрессе США. После того, как Комитет по юридическим вопросам Сената высказался о недопустимости добывания информации на коммуникационных линиях внутри страны, министерством юстиции были предприняты шаги, направленные на устранение нарушений законодательства в сфере электронного наблюдения.

По представлению Генерального атторнея США Гонсалеса судья специального суда, осуществляющего выдачу санкций на проведение электронного наблюдения, выдал соответствующую санкцию федеральному правительству. В соответствии с этой санкцией разведывательные службы официально получили право собирать информацию на международных линиях коммуникации на территории и за пределами США в тех случаях, когда есть основания предполагать, что одним из участников коммуникации выступает "…член или агент "Аль-Каиды" или ассоциированных террористических организаций".

Закон "о патриотизме" 2001 года стал первым в длинной череде законодательных актов, расширявших права разведывательных служб и правоохранительных органов в сфере сбора и добывания разведывательной информации. Следующие изменения появились уже через пару месяцев после принятия Конгрессом Закона "о патриотизме". В декабре 2001 года в Законе о полномочиях разведки на 2002 финансовый год, в небольшом разделе, посвященном "техническим поправкам", содержался ряд норм, весьма существенно расширяющих права спецслужб в сфере сбора и добывания разведывательной информации. Например, второе (с 24 до 72 часов) было увеличено большинство сроков, отводимых на проведение оперативных действий, осуществляемых на основании санкции генерального атторнея. Например, до 72 часов был увеличен срок, в течении которого могло продолжаться электронное наблюдение, осуществляемое без судебной санкции в случае, если при этом разглашаются сведения, относящиеся к американскому гражданину.

Было нивелировано положение Закона о наблюдении за иностранными разведками 1978 года, требующее, чтобы "…в ордере на проведение электронного наблюдения были указаны природа и местоположение каждого объекта или места, в отношении которого было санкционировано наблюдение". Причем, особо нужно отметить юридическое «изящество», при помощи которого законодатель фактически уничтожил указанное положение закона. В Закон о полномочиях разведки на 2002 финансовый год добавили всего лишь короткое словосочетание: "if known" (если известно). Отныне, указание природы и местоположения объекта требовалось лишь в тех случаях, когда оно было известно спецслужбе. Другими словами, точное указание объекта и места проведения электронного наблюдения стало в принципе необязательным. Спецслужбы могли на законном основании запросить выдачу ордера в отношении неопределенного круга лиц с неопределенным местонахождением.

Следующие существенные изменения в законодательные стандарты сбора и добывания информации разведывательными службами были внесены в 2004 году. Закон о разведывательной реформе и противодействии терроризму добавил в Закон о наблюдении за иностранными разведками новую главу, в которой была закреплена обязанность генерального атторнея каждые полгода отчитываться перед разведывательными комитетами Конгресса о практике применения Закона о наблюдении за иностранными разведками. Появление подобной нормы на первый взгляд свидетельствовало о том, что законодатель пытается восстановить баланс между правами и свободами граждан и интересами спецслужб по сбору и добыванию разведывательной информации, который в 2001 году явно сместился в пользу спецслужб. Однако, еще одна законодательная инновация, закрепленная в Законе о разведывательной реформе и противодействию терроризму 2004 года полностью исключает подобную точку зрения.

Закон 2004 года внес корректировки в определение такого базового понятия Закона о наблюдении за иностранными агентами 1978 года как "агент иностранной державы", добавив в перечень классифицирующих оснований, по которым лицо может быть признано иностранным агентом такое основание как "вовлеченность в международную террористическую деятельность, либо действия, направленные на подготовку такой деятельности". Если поправки 2001 году давали спецслужбам определенные лазейки, чтобы использовать закон, предназначенный для противодействия иностранной разведывательной и подрывной деятельности в интересах правоохранительных расследований, то отнесение к "агентам иностранных держав" лиц, подозреваемых в терроризме сделало возможности спецслужб по применению "особых" стандартов электронного наблюдения практически безграничными.

Очевидно, понимая всю опасность подобного нововведения, мало согласующегося с правовыми стандартами, закрепленными Четвертой поправкой американской конституции, Конгресс закрепил новую норму в качестве временного законодательства со сроком действия до 31 декабря 2005 года. Впрочем, в последующем сроки действия этого законодательного нововведения неоднократно продлевались. Конституционность данной нормы уже оспаривалась в Верховном Суде США. В решении по делу Clapper v. Amnesty International USA в феврале 2013 года Верховный суд поддержал федеральное правительство и признал указанную норму соответствующей Конституции США. Впрочем, принимая в расчет необязательность для Верховного Суда собственных прецедентов, вполне возможно, что в будущем, в иной исторической обстановке, по сходному делу главная судебная инстанция США может принять и иное решение.

Следующие поправки к Закону о наблюдении за иностранными разведками 1978 года были внесены сразу двумя законами, подписанными президентом 9 марта 2006 года. Это Закон 2005 года об улучшении и продлении полномочий закона "о патриотизме" и Закон 2006 года о дополнительных поправках продляющих полномочия, закрепленные в Законе "о патриотизме". Несмотря на многочисленность поправок внесенных данными законами, нужно отметить, что они носили скорее процедурный характер, продлевая сроки действия отдельных положений Закона "о патриотизме" 2001 года, имевших ограничения по времени действия, уточняя процедуры выдачи судебных санкций и детализируя полномочия директора ФБР в соответствии с Законом о наблюдении за иностранными разведками.

В последующие годы практически ежегодные поправки и дополнения к Закону о наблюдении за иностранными разведками 1978 года по сути дела трансформируют закон из нормативного акта, призванного регламентировать электронное наблюдение за представителями иностранных держав в акт, регламентирующий широкий спектр оперативно-технических, агентурных и иных мероприятий, направленных на добывание разведывательной информации как в интересах обеспечения национальной безопасности США, так и в и интересах правоохранительной деятельности.

Очередным рубежом, отвоеванным спецслужбами США в борьбе за ограничение конституционных прав и свобод американских граждан стал Закон о защите Америки 2007 года. Этот законодательный акт добавил в перечень мероприятий, которые вправе осуществлять разведывательные службы в рамках Закона о наблюдении за иностранными разведками так называемое "приобретение информации" ("acquisition"). Согласно закону, приобретением информации не может являться добывание ее при помощи электронного наблюдения. Приобретение подразумевает получение внешней разведывательной информации от или при помощи: поставщиков коммуникационных услуг; лиц, отвечающих за безопасность линий коммуникации; других лиц (включая рабочих, служащих, агентов или иных сотрудников таких поставщиков услуг), отвечающих за безопасность, либо лиц, которые имеют доступ к линиям коммуникаций, либо к процессу передачи или хранения информации, или же к оборудованию, используемому для ее передачи или хранения. Другими словами, закон позволил разведывательным службам получать (покупать) разведывательную информации у коммуникационных компаний, провайдеров интернет-услуг, мобильных операторов связи, а также у технических и прочих сотрудников таких компаний.

Согласно оформившейся после принятия Закона "о патриотизме" 2001 года традиции, новая норма, закреплявшая порядок "приобретения информации" была добавлена в Закон о наблюдении за иностранными разведками 1978 года как временная норма со сроком действия 6 месяцев. Для большинства ранее принятых поправок к Закону о наблюдении за иностранными разведками 1978 года подобное ограничение по времени действия являлось скорее номинальной формальностью, поскольку срок их действия регулярно продлевается Конгрессом и фактически их можно рассматривать как постоянно действующие нормы. Однако, законодательные инновации введенные на основании Закона о защите Америки 2007 года, вопреки привычным ожиданиям, не были продлены Конгрессом и по истечении шести месяцев формально утратили свою силу.

Тем не менее, в соответствии с Законом 2008 года об изменениях Закона о наблюдении за иностранными разведками 1978 года, все подзаконные акты, изданные на основании утративших силу положений Закона о защите Америки 2007 года не были автоматически отменены. Огромное количество директив, инструкций и указаний, изданных директором национальной разведки и Генеральным атторнеем, а также подчиненными им должностными лицами, должны были сохранить свое действие до 31 декабря 2012 года. Законом 2012 года о продлении срока действия поправок к Закону о наблюдении за иностранными разведками действие указанных подзаконных актов было продлено до 31 декабря 2017 года.

Причиной отмены положений Закона о защите Америки 2007 года стал упомянутый выше скандал с незаконным прослушиванием телефонных переговоров американских граждан, разгоревшийся в конце 2005 года после публикации в газете "The New York Times" разоблачительных материалов о незаконной деятельности спецслужб. По всей видимости, Конгресс счел, что нормы, закрепленные Законом о защите Америки 2007 года, могут вызвать не меньший общественный резонанс и предпочел на время вернуть американскому обществу столь ловко отвоеванные у него разведывательными службами права.

Впрочем, с несколько более осторожными формулировками основные идеи Закона о защите Америки 2007 года перекочевали в Закон 2008 года об изменениях Закона о наблюдении за иностранными разведками 1978 года. Нормы, регулирующие порядок приобретения разведывательными службами информации образовали в этом законе самостоятельную главу (Глава VII закона). Учитывая достаточно бурный общественный резонанс, вызванный серьезным расширением полномочий спецслужб, новая редакция особое внимание уделяла закреплению законодательных ограничений в сфере "приобретения информации", призванных обеспечить соблюдений конституционных прав американских граждан.

В первую очередь, в законе подчеркивалось, что "приобретение информации", осуществляемое в соответствии с Законом о наблюдении за иностранными разведками 1978 года должно осуществляться в полном соответствии с Четвертой поправкой Конституции США, то есть должно соблюдаться право на охрану личности жилища бумаг и имущества американских граждан. Помимо этого, закон ввел ряд дополнительных ограничений на деятельность спецслужб по "приобретению информации, в частности: 1) не допускается приобретение информации о лице, о котором было известно, что в момент приобретения оно находилось на территории США; 2) преднамеренно нельзя приобретать информацию о лице, предположительно находящегося за пределами США, если частично целью такого приобретения является получение сведений о лице, предположительно находящемся на территории США; 3) приобретение не может осуществляться с целью получения сведений о гражданине США, предположительно находящемся за пределами США; 4) не может преднамеренно приобретаться информация, отправитель которой и все предполагаемые получатели на момент приобретения находятся на территории США.

Закон 2008 года об изменениях Закона о наблюдении за иностранными разведками 1978 года внес наиболее многочисленные и существенные дополнения и изменения в текст Закона о наблюдении за иностранными разведками за всю историю существовании данного закона. Он значительно расширил сферу регулируемых законом отношений, видоизменив трактовку таких базовых понятий закона как "иностранная держава" и "агент иностранной державы". По аналогии с Законом о разведывательной реформе и противодействию терроризму 2004 года, добавившим в категорию "агентов иностранной державы" членов террористических организаций, закон 2008 года причислил к "иностранным державам" "объединения, состоящие из лиц, в основном не являющихся гражданами США вовлеченных в международное распространение оружия массового поражения". Аналогичным образом к "агентам иностранной державы" были отнесены лица, вовлеченные в международное распространение оружия массового поражения или подготовку к подобной деятельности. При этом, в отличие от закона 2004 года, отнесшего членов международных террористических организаций к "агентам иностранной державы" в качестве временной нормы с ограниченным сроком действия, законодательные инновации 2008 года не имели временных ограничений.

На основании Закона 2008 года об изменениях Закона о наблюдении за иностранными разведками 1978 года в закон была добавлена еще одна дополнительная глава (Глава 8), которая была призвана регламентировать порядок защиты лиц, оказывающих помощь федеральному правительству. Под лицами, оказывающими помощь правительству в законе понимаются те лица, которые обеспечивают разведывательным службам доступ к информации, включая коммуникационный данные и записи коммуникаций.

Закон запретил проведение каких-либо расследований, целью которых являлось бы установление причастности информационных провайдеров к оказанию помощи разведывательным службам в получении информации. Помощники разведывательного сообщества получили законодательные гарантии от проведения властями штата расследований, направленных на раскрытие помощи оказываемой ими разведывательным службам. Властям штатов также было запрещено требовать разглашения сведений о поставщике коммуникационных услуг, оказывавшем помощь разведывательному сообществу, либо вводить против него административные санкции.

 

3.8. Разоблачения Эдварда Сноудэна и их последствия для американских спецслужб

По всей видимости, многие обстоятельства деятельности АНБ по сбору электронной информации об американских гражданах еще длительное время могли оставаться неизвестными для широкой общественности (особенно с учетом того, что все документы, касающиеся этого вопроса были защищены грифом «совершенно секретно»), если бы в июне 2013 года британская газета «The Guardian» и американская «The Washington Post» не опубликовали серию статей с разоблачениями бывшего сотрудника АНБ и ЦРУ Эдварда Сноудэна.

Вслед за разоблачительной публикацией, в достаточно привычном для политической и правовой культуры США стиле, последовали официальные расследования деятельности АНБ и всего разведывательного сообщества, а также судебные иски частных граждан, требовавших признать неконституционной саму практику накопления АНБ информационных баз данных о гражданах Соединенных Штатов.

Однако подобный ход развития событий наверняка предвиделся теми, кто еще в 90-е годы разрабатывал глобальный план расширения прав и полномочий спецслужб по добыванию разведывательной информации. В отличие от провальной практики начала 70-х годов XX века, когда в результате расследований вскрылась противозаконная деятельность разведки, осуществлявшаяся тайно и не опиравшаяся на нормы закона, вся деятельность разведывательного сообщества США после 2001 года хотя бы формально выстраивалась на законодательно закрепленных нормах.

Бесспорно, проведенные расследования выявили определенные нарушения в практике деятельности разведки. В отдельных случаях, как например в отчете, изданном в январе 2014 года Комитетом по надзору за соблюдением приватности и защите гражданских свобод (Privacy and Civil Liberties Oversight Board) было даже признано, что деятельность АНБ по накоплению информационных баз данных построена на сомнительном толковании положений закона. Но ни в одном официальном отчете не прозвучали прямые обвинения в противозаконности самой деятельности разведывательного сообщества по сбору электронной информации и накоплению информационных баз. Основной акцент в не затухающем и по настоящее время скандале, связанном с разоблачениями Эдварда Сноудэна делается скорее не на нарушениях закона, а на неожиданно больших и опасных масштабах, которые приобрела деятельность АНБ и на тех потенциальных угрозах, которые может нести эта деятельность конституционным правам и свободам американских граждан.

Впрочем, подобные обвинения умело парируются федеральным правительством США, которое с завидной периодичностью «снимает» гриф секретности с директив и внутренних инструкций разведывательного сообщества (и в частности АНБ). К восторгу и удивлению американской общественности «рассекреченные» директивы регламентируют не порядок сбора и добывания спецслужбами разведывательной информации, а устанавливают внутренние предписания и ограничения, призванные не допустить нарушения конституционных прав граждан США. Тем самым в обществе умело создается иллюзия защищенности гражданских прав и свобод. Формальные юридические процедуры, которые в соответствии с такими инструкциями обязано соблюдать АНБ преподносятся в качестве гарантий фактической невозможности спецслужб вторгнуться в частную жизнь американцев.

Не менее призрачной выглядит и перспектива судебного признания противозаконности деятельности АНБ, либо признания несоответствующими Конституции США тех актов, на которых строится эта деятельность. Несмотря на то, что в некоторых судебных делах, рассмотренных федеральными судами первой инстанции деятельность АНБ была признана несоответствующей закону, как это например было признано судьей федерального районного суда Округа Колумбия Ричардом Леоном (Richard J. Leon) в деле Klayman v. Obama, перспектива того, что Верховный Суд США согласится с мнением суда первой инстанции ничтожна мала.

Начиная с 2001 года, вся деятельность разведывательного сообщества по сбору информации об американских гражданах осуществлялась на основании полученных в установленном порядке секретных судебных ордеров, выдаваемых специальным судом, действующем на основании Закона о наблюдении за иностранными разведками 1978 года. В своей деятельности этот суд полностью подотчетен Верховному Суду США, и в том случае, если бы порядок выдачи судебных ордеров АНБ, ФБР и другим разведывательным службам вызывал у Верховного Суда сомнения, такие решения нижестоящего суда главная судебная инстанция США бесспорно бы отменила. Косвенным подтверждением того факта, что осуществляемую АНБ практику добывания разведывательной информации при помощи технических средств разведки Верховный Суд считает законной, может служить его решение по делу Clapper v. Amnesty International USA, принятое в 2013 году.

Серия разоблачительных публикаций в прессе, основанных на материалах Э. Сноудэна привлекла внимание американской и мировой общественности к одной из разведывательных программ АНБ – так называемой программе PRISM, реализуемой с 2007 года. Как говорилось в разоблачениях прессы, указанная программа предполагает осуществление АНБ в масштабах всего земного шара сбора информации о пользователях социальных сетей, интернет-сервисов, владельцах смартфонов, пользователей поисковых сервисов. Ведущие мировые компании, такие как , , , , , ,, ,  активно сотрудничают с АНБ и обеспечивают разведку информацией о своих пользователях.

Первоначальной правовой основой для учреждения программы PRISM стал уже упомянутый выше Закон о защите Америки 2007 года, действие ключевых положений которого (формально временных по своей юридической природе) не было продлено из-за опасений дальнейшего раздувания скандала, инициированного в 2005 году газетой "The New York Times". Тогда американская общественность достаточно быстро разглядела потенциальные угрозы, которые содержал в себе новый закон. Мировая же общественность, против которой в основном и были направлены положения закона, не выразила даже символического возмущения тем фактом, что в США законодательно закрепили право АНБ осуществлять слежку в информационном пространстве всего земного шара.

Несмотря на прекращение действия закона, программа PRISM не была свернута, так как Конгресс США оставил в силе до 31 декабря 2017 года все подзаконные нормативные акты (в том числе связанные с учреждением программы PRISM и иных, подобных ей программ добывания разведывательной информации), изданные на основании этого закона. Чтобы и после 2017 года сохранилась возможность реализации подобных программ, ключевые идеи Закона о защите Америки 2007 года перекочевали в Закон 2008 года об изменениях Закона о наблюдении за иностранными разведками 1978 года. Принципиальное отличие положений нового закона состояло лишь в том, что он защитил самих американских граждан от излишнего интереса к ним со стороны АНБ, одновременно наделив разведку еще более широкими полномочиями для «приобретения» информации за пределами США и законодательно защитив тех лиц, которые небескорыстно сотрудничают с американской разведкой в этом вопросе.

Возвращаясь к рассекреченной Э. Сноудэном программе PRISM, следует отметить, что на самом деле, как это было разъяснено в опубликованном 2 июля 2014 года отчете Комитета по надзору за соблюдением приватности и защите гражданских свобод, после 2007 года в США было инициировано проведение одновременно двух разведывательных программ на каналах передачи информации. Одной из этих программ являлась уже упомянутая программа PRISM, которая направлена на получение разведкой (на основании судебного ордера) информации от провайдера интернет-услуг, запрошенной по определенному критерию (например, адресу электронной почты). На основании такого запроса провайдер интернет-услуг передает разведке копии всех сообщений, которые направлялись к указанному адресату или от него. Помимо упоминавшегося в разоблачениях прессы АНБ, в реализации этой программы также принимают участие ЦРУ и ФБР.

Второй программой, инициированной на основании Закона о защите Америки 2007 года, стала программа разведки на магистральных каналах передачи информации (Upstream collection). В ее осуществлении участвует только АНБ. Суть программы состоит в том, что сбор разведывательных данных осуществляется на магистральных интернет-каналах. Соответственно, при добывании разведывательной информации АНБ, как правило, не вступает в контакт с компаниями, которые непосредственно предоставляют интернет-услуги населению, а сотрудничает с теми фирмами, которые контролируют магистральные каналы связи.

Вполне естественно, что подобная методика добывания информации (даже в том случае, если первоначальный интерес АНБ был направлен на получение информации о каком-то конкретном лице) предполагает получение разведкой доступа ко всему массиву информации, передаваемому по магистральному каналу, поскольку эта информация передается совместно с информацией миллионов других пользователей интернета. То есть, фактически реализация подобной программы означает тотальный контроль со стороны АНБ за информацией, циркулирующей в мировой информационной сети. В данной трактовке суть этой программы вполне соответствует той информации, которая был обнародована прессой на основании разоблачений Э. Сноудэна.

Постепенно расширяя права разведки (в первую очередь АНБ) по сбору и добывания разведывательной информации, руководство США регулярно сталкивается с недовольством американской общественности. Любое расширение прав разведывательных служб на этом направлении одновременно означает, что права и свободы граждан претерпели очередное ограничение. Иногда, под прессом общественного мнения руководство США вынуждено идти на определенные уступки.

Такой уступкой, например, стало прекращение действия Закона о защите Америки 2007 года. В качестве подобной же уступке общественному мнению можно рассматривать учреждение в 2007 году формируемого на бипартийной основе Комитета по надзору за соблюдением приватности и защите гражданских свобод – независимого агентства в системе исполнительной власти, призванного вырабатывать рекомендации президенту и главам федеральных министерств и ведомств по вопросам защиты прав и свобод граждан и охране частной жизни. В какой-то мере уступкой является и ограничение по времени срока действия тех законодательных положений, которые в наибольшей мере могут угрожать правам и свободам американских граждан.

Вопреки исторической традиции и логике американского законодательства, в некоторых случаях руководству США приходится идти на уступки не только американской, но мировой общественности. Формально, Конституция США и Билль о правах говорят о правах только тех лиц, которые являются гражданами США. Поэтому, с точки зрения американского законодательства, на иных лиц вообще не распространяются права и свободы, которые закреплены в Конституции и федеральных законах Соединенных Штатов. Права таких лиц могут защищаться только международными договорами, подписанными США. Впрочем, международные обязательства в этой сфере у США немногочисленны и Соединенные Штаты традиционно считают их малообременительными для себя. Например, они совсем не мешают Соединенным Штатам создавать секретные тюрьмы за пределами США, содержать там «неграждан» без суда и следствия и применять к ним пытки. При и американские законодатели и федеральные судебные власти трактуют подобную деятельность как не противоречащую американскому и международному праву.

Однако, бывают случаи, когда Соединенные Штаты отчасти все же вынуждены уступать давлению международного общественного мнения. После того, как разоблачения Э. Сноудэна вызвали скандал не только в самих США, но и среди их европейских союзников, «обиженных» на то, что не только жители Европы, но и руководителя крупнейших европейских держав-союзников США стали целью разведывательной деятельности АНБ, руководство США в одностороннем порядке решило ввести некоторые формальные ограничения на деятельность АНБ по сбору и добыванию разведывательной информации на информационных каналах за пределами США.

Например, в январе 2014 года президентом Б. Обамой была издана директива № 28, регламентирующая деятельность разведывательного сообщества в сфере разведки на информационных каналах. Примечательно уже то, что данная директива издана в открытом варианте, в то время как все предшествующие президентские директивы по данному вопросу были защищены грифом «совершенно секретно». В отличие от предшествующих директив, упомянутая директива лишь в общих чертах говорит о задачах, которые разведывательное сообщество должно решать, добывая разведывательные данные на информационных каналах. Основная идея директивы – демонстрация серьезной работы по защите прав и свобод личности, якобы проводимой в разведывательном сообществе США.

Примечательно, что в директиве речь идет не только о правах и свободах американских граждан, но и о правах иностранцев, проживающих за пределами США. Например, директива признает право на частную жизнь и персональную информацию за всеми лицами, не зависимо от их национальности или гражданства.

Конечно, все положения президентской директивы, касающиеся прав и свобод личности вообще скорее декларативны и не содержат строгих процедурных предписаний для разведывательных служб. Но примечателен уже сам факт того, что в директиве по разведке американского президента упомянуты права лиц, не являющихся американскими гражданами и не защищенных американским законодательством.

 

4.1. Контроль Конгресса за деятельностью разведывательного сообщества США

4.1.1. Эволюция законодательного контроля

Разведывательная деятельность, рассматривается в Соединенных Штатов как одно из направлений деятельности по обеспечению обороны страны и, в соответствии с Конституцией, относится к сфере исключительной компетенции президента. Являясь одним направлений деятельности федерального правительства, разведка тесно связана с другими направлениями деятельности, которые, в соответствии с Конституцией США, находятся в ведении исполнительной власти.

Исходя из этого, можно сделать вывод, что любая система контроля за разведкой, разрабатываемая исключительно в рамках исполнительной власти, не может являться полностью объективной и независимой, поскольку интересы различных подразделений федерального правительства находятся в чрезвычайно тесной взаимосвязи друг с другом, и любые громкие скандалы и разоблачения, связанные со злоупотреблениями и нарушениями законности в деятельности разведки, могут оказать слишком непосредственное воздействие на всю систему исполнительной власти.

Контроль Конгресса США за деятельностью американской разведки традиционно является одним из самых эффективных видов контроля в общегосударственной системе контроля за деятельностью спецслужб. Достаточно высокая объективность и независимость осуществляемых Конгрессом контрольных функций в значительной мере предопределена закрепленной в американской Конституции системой сдержек и противовесов. Эта система позволяет всем трем ветвям государственной власти – исполнительной, законодательной и судебной – оказывать взаимное воздействие друг на друга, снижая до минимума возможность узурпации государственных властных функций какой-либо из трех властей.

Независимость и объективность контрольных полномочий Конгресса в отношении разведывательных служб стимулируется еще одним немаловажным обстоятельством. В Конгрессе всегда представлены две традиционно противоборствующие политические партии США – республиканская и демократическая, лишь представитель одной из которых стоит во главе исполнительной ветви власти и которому, следовательно, подчинены в том числе и разведывательные службы. В силу этого в любой момент времени конгрессмены от одной из двух партий (очевидно, не той, чей представитель является действующим главой государства) имеют серьезный дополнительный стимул проявить максимальную честность и принципиальность, проводя беспристрастные расследования, выявляя возможные нарушения и злоупотребления должностных лиц и, тем самым, зарабатывая своей партии дополнительные политические очки на ближайших парламентских или президентских выборах.

Основной объем контрольных полномочий Конгресса в отношении разведки и разведывательной деятельности лежит на разведывательных комитетах обеих его палат. Законом закреплена обязанность президента, как главы исполнительной власти, обеспечивать разведывательные комитеты в полном объеме всей информацией, касающейся деятельности разведывательного сообщества. При этом представляемые в комитеты отчеты, касающиеся разведывательной деятельности США, должны содержать в себе информацию не только об уже проведенных акциях разведки, но и о наиболее важных запланированных мероприятиях членов разведывательного сообщества. Помимо этого в обязательном порядке разведывательным комитетам Палаты представителей и Сената предоставляются сведения о всех тайных операциях американской разведки, одобренных президентом США, а также информация о наиболее серьезных провалах разведки.

До середины семидесятых годов XX века вопросами контроля за деятельностью разведки в обеих палатах Конгресса занимался целый ряд не специализирующихся на разведывательной деятельности комитетов. Основными среди них были: Комитет по вооруженным силам Сената и Комитет по вооруженным силам Палаты представителей. Каждый из комитетов, будь то комитеты по юридическим вопросам, по бюджету или по вооруженным силам, рассматривал лишь ту часть вопросов, которая относилась к сфере его компетенции. Учитывая же особенности разведывательной деятельности и повышенные требования к секретности при работе с материалами разведки, фактически разведывательными проблемами в комитете занимался один, иногда два его члена, в обязанности которых входил не только контроль за деятельностью разведывательных служб но и другие, не связанные с разведкой вопросы. Вполне приемлемой считалась практика, когда отвечающие за разведку конгрессмены встречались с представителями разведывательных служб не более 1-2 раз в год.

Фактически, вся система контроля законодательной власти за разведывательными службам строилась на "джентльменском соглашении", в соответствии с которым исполнительной власти предоставлялась полная свобода действий в сфере разведки, а комитеты Конгресса заслушивали лишь общие отчеты об интересующих их аспектах деятельности разведывательных служб, не вдаваясь особенно в детали. Лишь в случае громких скандалов, связанных с промахами и злоупотреблениями разведывательных служб Конгрессом создавались специальные следственные комитеты и комиссии, которые детально разбирали и изучали все факты, приведшие к скандалу, и вырабатывали рекомендации по совершенствованию деятельности разведывательных служб.

Современная структура контроля за деятельностью разведывательных служб со стороны обеих палат Конгресса сформировалась в результате расследований деятельности разведывательных служб 1975-1976 годов. По результатам заслушивания докладов, представленных Конгрессу комитетами Пайка и Чёрча обе палаты Конгресса пришли к заключению, что существующая система контроля за деятельностью разведки со стороны палат Конгресса недостаточно эффективна. Сенаторами и членами Палаты представителей указывалось, в частности, что в Конгрессе отсутствует какой-либо орган, специализирующийся на разведывательных вопросах. Осуществляющие же контроль за деятельностью разведки специально назначенные для этой роли конгрессмены в недостаточной мере справляются со своими обязанностями и их число крайне ограничено. В целях улучшения системы контроля за деятельностью разведки обе палаты Конгресса решили создать действующие на постоянной основе особые комитеты по разведке.

В целом же реформирование системы контроля Конгресса за разведывательной деятельностью шло по двум основным направлениям. Во-первых, вновь созданным при палатах комитетам по разведки было предписано осуществлять более систематический и более всесторонний анализ и исследование всех направлений деятельности разведывательных служб США. Во-вторых, для расширения возможностей по контролю за разведкой, к работе разведывательных комитетов палат было решено привлекать членов других комитетов Конгресса, которые по роду своей деятельности должны осуществлять контроль за тем или иным направлением деятельности спецслужб-членов разведывательного сообщества США, например бюджетный или юридический комитеты.

По своему статусу разведывательные комитеты обеих палат Конгресса являются "особыми" комитетами, в отличии от большинства других парламентских комитетов, которые имеют статус "постоянных". В общем виде различия между постоянными и особыми комитетами Конгресса можно сформулировать следующим образом:

члены "особых" комитетов назначаются руководителями палат, в то время как члены постоянных комитетов определяются на фракционных совещаниях;

для членов постоянных комитетов отсутствуют какие-либо ограничения по срокам пребывания в составе комитета; срок полномочий членов особых комитетов ограничен (для разведывательных комитетов – 8 годами, для руководителей – 10);

члены постоянных комитетов осуществляют свои контрольные функции на постоянной основе, в то время, как особые комитеты реализуют свои контрольные полномочия лишь в определенных случаях (подготовка бюджета, факты злоупотреблений и нарушений законности и т.д.);

особый комитет как правило не имеет исключительной юрисдикции в отношении находящихся в его ведении вопросов, в то же время постоянные комитеты обладают обычно исключительной юрисдикцией в отношении всего спектра своих полномочий;

особые комитеты обычно не имеют полномочия вносить законопроекты на рассмотрение своей палаты (в настоящее время это отличие не относится к особым комитетам по разведке, которые получили такое право).

Основные задачи комитетов по разведке верней и нижней палат Конгресса в целом сходны. Они осуществляют контроль за деятельностью членов разведывательного сообщества США и другими разведывательными службами, принимают решение об одобрении бюджетных программ разведывательного сообщества, проводят расследования по фактам выявленных злоупотреблений и нарушений, а также по иным основаниям, которые имеют существенное значение для интересов национальной безопасности США.

В последние годы работа разведывательных комитетов палат Конгресса не ограничивается лишь контрольными функциями. Комитеты по разведке все более активно взаимодействуют с соответствующими подразделениями исполнительной власти в плане совершенствования разведывательных программ, оптимизации проектов разведывательных бюджетов, проведении структурных изменений в системе разведывательных служб США. Более того, члены разведывательных комитетов в ряде случаев отстаивают интересы разведывательных ведомств в Конгрессе. Работая в течение достаточно длительного времени в разведывательных комитетах, депутаты как верхней, так и нижней палаты имеют возможность стать достаточно серьезными специалистами в вопросах разведки, они отлично понимают реальные нужды и потребности разведывательных служб. Именно члены комитетов по разведке, как правило, активно возражают против сокращения бюджетных ассигнований на разведку, отстаивают необходимость расширения и углубления тех или иных разведывательных программ.

Следует также упомянуть и о такой форме контроля за деятельностью разведывательного сообщества со стороны комитетов по разведки Палаты представителей и Сената, как проведение специальных расследований деятельности американской разведки. Подобные расследования обычно являются следствием крупных неудач или провалов в работе разведки, вызвавших громкие скандалы в самих Соединенных Штатах или на международном уровне.

4.1.2. Комитет по разведке Сената

Комитет по разведке Сената был создан в 1976 году на основании резолюции Сената № 400. Основные задачи вновь созданного комитета были сформулированы следующим образом:

осуществление надзора за разведывательной деятельностью;

контроль за реализацией разведывательных программ Федерального правительства;

проведение слушаний по вопросам, относящимся к деятельности разведки;

представление Сенату рекомендаций по финансированию разведывательной деятельности;

представление Сенату рекомендаций по совершенствованию законодательной базы, регулирующей разведывательную деятельность.

Количественный состав членов Комитета по разведке Сената варьируется от 13 до 17 членов. В 1976 году, при создании Комитета по разведке, в его состав были включены 15 сенаторов. В их числе в комитет вошли: 2 члена Комитета по ассигнованиям, 2 – Комитета по вооруженным силам, 2 – Комитета по международным отношениям, 2 – Комитета по юридическим вопросам и 7 – из числа других депутатов Сената.

В комитете присутствуют представители обеих основных политических партий США – демократической и республиканской. Та партия, которая по результатам выборов в Сенат является партией сенатского большинства, имеет в Комитете по разведке на одного представителя больше. Комитет по разведке Сената, по своему статусу является "особым" комитетом. Поэтому для его членов были установлены ограничения по сроку пребывания в составе комитета. Максимальный срок работы в комитете одного сенатора был обозначен в 8 лет – для рядовых членов и 10 лет для руководителя комитета, его заместителя и руководителей подкомитетов.

Комитет по разведке имеет право учреждать в своем составе любые подкомитеты. Согласно резолюции сената № 400 решение о создании нового подкомитета считалось принятым, если его поддержала половина списочного состава комитета. Комитет по разведке формирует круг обязанностей и полномочий любого своего подкомитета. Деятельность подкомитетов регулируется теми же нормативными актами, что и деятельность самого комитета по разведке.

Несмотря на несколько десятилетий, прошедших со времени создания Комитета по разведке Сената, большинство положений резолюции № 400, на основании которой был учрежден Комитет, по-прежнему сохраняют свою силу. Резолюция оказалась удивительно устойчивой во времени, претерпев за истекший немалый срок лишь косметические изменения. Одним из этих изменений стала резолюция № 445, принятая Сенатом 9 октября 2004 года. Эта резолюция стала результатом парламентского расследования, посвященного событиям 11 сентября 2001 года.

Резолюция № 445 отменила некоторые ограничения, закрепленные в резолюции № 400. В частности, были отменены все ограничения по срокам пребывания сенаторов в составе Комитета по разведке Сената, что по мнению Сената позволит Комитету более эффективно реализовывать свои контрольные полномочия в отношении разведывательных служб США. Таким образом, даже несмотря на свой статус "особого" комитета, Комитет по разведке Сената в настоящее время не имеет никаких ограничений по срокам пребывания отдельных сенаторов в его составе.

Также резолюция № 445 изменила порядок назначения руководителей Комитета по разведке. Правом назначения руководителя Комитета был наделен лидер партии, имеющей большинство в верхней палате американского Конгресса. Заместитель руководителя комитета отныне соответственно назначается лидером меньшинства в Сенате.

Примерно схожим образом резолюция № 445 решает вопрос о назначении руководителей подкомитетов в составе Комитета по разведке. Правом назначения руководителя подкомитета резолюция наделяет руководителя Комитета по разведке (представляющего сенатское большинство), правом назначать его заместителя наделен заместитель главы комитета (представитель меньшинства в Сенате). На основании резолюции Сената № 445 в составе Комитета по разведке появился также подкомитет с нормативно закрепленным статусом. Этим подкомитетом стал контрольный подкомитет.

Нельзя не отметить еще одно нововведение, институированное резолюцией № 445, касающееся вопросов финансирования деятельности Комитета по разведке Сената. Резолюция закрепила пропорцию 60 к 40, согласно которой большую часть финансирования (но не более 60%) получает персонал, работающий в интересах сенатского большинства. Меньшую часть (но не менее 40%) получают сотрудники аппарата, работающие в интересах меньшинства верхней палаты.

Необходимо отметить еще одну резолюцию Сената, существенно изменившую содержание резолюции № 400. Речь идет о резолюции Сената № 50 от 14 февраля 2007 года. Формально это резолюция вносит достаточно многочисленные изменения в резолюцию Сената № 400 от 1976 года. Фактически же эти изменения носят скорее технический характер и отражают изменения в законодательстве в связи с принятием Конгрессом Закона о разведывательной реформе и предотвращении терроризма 2004 года, в числе прочего разделившим обязанности упраздненного директора центральной разведки между двумя новыми должностными лицами – директором национальной разведки и директором ЦРУ.

В своей работе комитет по разведке Сената руководствуется специальными Правилами, утвержденными верхней палатой Конгресса. Правила детально регламентируют все аспекты работы разведывательного комитета. В частности, регламентирован даже такой вопрос, как время и порядок проведения плановых заседаний. Наряду с плановыми, установлена возможность проведения и внеочередных заседаний комитета – председатель комитета, в случае, если он найдет это необходимым, может назначать внеочередные заседания комитета; оно проводится также в случае поступления соответствующего письменного запроса 5 или более членов комитета.

В отличии от Комитета по разведке Палаты представителей, в полномочия которого входит осуществление контроля за всеми тремя основными разведывательными программами – Национальной разведывательной программой, Объединенной программой военной разведки и программой "Тактическая разведка и связанная с ней деятельность" (вместе с Комитетом по национальной безопасности), Комитет по разведке Сената осуществляет контроль за деятельностью разведки лишь в рамках Национальной разведывательной программы.

Разведывательный комитет Сената уполномочен проводить слушания по следующим вопросам:

аналитическая деятельность в разведывательном сообществе и средства совершенствования взаимосвязи между аналитической работой и задачи разведывательной деятельности;

правовые основания осуществления и размер полномочий федеральных министерств и ведомств в области разведывательной деятельности, вопросы правового регулирования подобной деятельности;

совершенствование организации разведывательной деятельности исполнительной ветви власти с целью повышения эффективности систем контроля за разведкой;

вопросы проведения тайных операций американской разведкой и совершенствования процедур контроля со стороны Конгресса США за подготовкой и проведением таких операций;

совершенствование нормативной базы, направленной на защиту секретных сведений и недопущение разглашения секретной информации;

вопросы, связанные с реорганизацией комитета по разведке Сената, имеющего статус "особого" комитета в постоянный комитет, а также вопрос о создании объединенного комитета по разведке Конгресса на базе разведывательных комитетов Сената и Палаты представителей.

Результаты проведенных слушаний, вместе с рекомендациями по совершенствованию нормативной базы, комитет по разведке докладывает Сенату.

Заседания разведывательного комитета Сената ведет его председатель, а в случае его отсутствия – заместитель председателя. Решения комитета принимаются простым большинством голосов от числа членов комитета, присутствующих на заседании и участвующих в голосовании. Для принятия решений необходимо присутствие на заседании не менее 1/3 от списочного числа членов комитета.

Основной обязанностью комитета по разведке является ежегодное рассмотрение и утверждение бюджета разведки. Кроме этого, по решению Конгресса или Сената, комитет может осуществлять расследования разведывательной и иной деятельности как в целом разведывательного сообщества, так и отдельных его членов.

Комитет также рассматривает предлагаемые президентом на утверждение Сената кандидатуры директора национальной разведки, его заместителей, директора ЦРУ и генерального инспектора ЦРУ. Предлагаемая на утверждение кандидатура должна быть поставлена на голосование не ранее, чем через 14 дней после ее внесения в комитет. В течение этого срока комитет заслушивает кандидата на должность и изучает представленные материалы о его послужном списке, образовании, финансовых доходах и т.д. На изучение материалов, характеризующих кандидата, комитет отводит себе не менее 7 дней (этот срок может быть сокращен по решению списочного большинства членов комитета). После того, как предлагаемая кандидатура будет одобрена большинством голосов в разведывательном комитете, она вносится на рассмотрение Сената, который квалифицированным большинством голосов (2/3 от общего числа сенаторов) решает вопрос о назначении представленного кандидата на должность.

Комитет по разведке Сената имеет право проводить специальные расследования деятельности подконтрольных ему разведывательных служб. Для принятия решения о проведении расследования установлены те же требования, как и для проведения внеочередных заседаний комитета – необходимо, чтобы 5 или более его членов обратились с соответствующим запросом к председателю комитета (или его заместителю), который обязан принять решение о проведении расследования. Расследование может проводиться как непосредственно членами комитета, так и назначенными для этого сотрудниками аппарата комитета по разведке.

Важной функцией сенатского комитета по разведке является функция подготовки и анализа проектов законов, регулирующих вопросы организации и деятельности разведывательных служб США. В соответствии с резолюцией Сената №400 в обязательном порядке на рассмотрение комитета по разведке Сената должны представляться все законопроекты, проекты постановлений, меморандумов, а также иные материалы, относящиеся к деятельности:

Центрального разведывательного управления и его директора;

директора национальной разведки, Службы директора национальной разведки;

разведывательной деятельности всех министерств и ведомств федерального правительства, включая разведывательную деятельность РУМО, АНБ, других подразделений и служб Госдепартамента, министерства юстиции, министерства финансов.

В обязательном порядке комитет по разведке Сената рассматривает ежегодные финансовые законопроекты и законопроекты о полномочиях:

Директора национальной разведки, Службы директора национальной разведки; ЦРУ; директора ЦРУ; ФБР; АНБ; РУМО; иных разведывательных служб министерства обороны; разведки Госдепартамента.

Руководители министерств, в состав которых входят разведывательные службы – члены разведывательного сообщества США ежегодно представляют на рассмотрение комитета по разведке отчеты о разведывательной деятельности подчиненных им служб. Помимо непосредственно разведывательной деятельности США, в отчетах должна отражаться информация о разведывательной деятельности иностранных государств, направленной против Соединенных Штатов.

В отношении представляемых в Сенат для ратификации международных договоров Комитет по разведки выносит заключение о способности разведывательного сообщества исполнять положения договора, относящиеся к сфере его полномочий.

В комитете по разведке Сената уделяется большое внимание соблюдению соответствующего режима секретности при работе с документами, содержащими сведения о практике деятельности разведывательных служб, т.е. при работе с материалами, разглашение которых может нанести ущерб интересам национальной безопасности США. Специальные инструкции, принятые верней палатой Конгресса, предусматривают жесткие санкции как к сенаторам, так и к сотрудникам аппарата комитетов Сената, уличенным в нарушении правил работы с секретной информацией.

Вместе с тем, Комитет по разведке Сената стремится предоставить американской общественности убедительные доказательства того, что деятельность разведки находится под постоянным контролем представительной власти и направлена на обеспечение насущных интересов американского государства. Любые материалы о работе комитета, не подпадающие под соответствующие инструкции о защите секретной информации, по мнению сенаторов не только могут, но и должны доводиться до самых широких слоев американской общественности. С этой целью Сенат допускает даже возможность телевизионной или радиотрансляции заседаний комитета по разведке. Максимально допустимая гласность и открытость в работе комитета способствует, по мнению Сената, формированию у граждан США верного представления о целях и задачах деятельности разведывательных служб.

Жестко регламентирован и порядок формирования аппарата разведывательного комитета Сената. Любой сотрудник аппарата может быть назначен на свою должность не иначе как по взаимному согласию руководителя комитета и его заместителя, либо с согласия большинства списочного состава членов комитета. Каждый сотрудник аппарата комитета по разведке обязан пройти перед назначением на должность специальную проверку для получения доступа к секретной информации. В своей работе сотрудники аппарата руководствуются теми же требованиями режима секретности, что и сенаторы-члены комитета.

4.1.3. Комитет по разведке Палаты представителей

Комитет по разведке Палаты представителей был учрежден 14 июля 1977 года, через год после создания аналогичного комитета в верхней палате Конгресса на основании резолюции Палаты представителей № 658. Резолюция представляла собой поправки к Регламенту Палаты представителей. Она добавила в Регламент новый раздел (Rule XLVII), определявший статус и полномочия Комитета по разведке. В настоящее время деятельность Комитета по разведке Палаты представителей регулируется параграфом 11 раздела X Регламента Палаты представителей.

В состав Комитета по разведке Палаты представителей должно входить не более чем 20 членов, назначаемых в состав комитета спикером палаты. При этом ни демократическая, ни республиканская партии не должны иметь в комитете более 12 членов (больше получает та партия, которая является партией большинства в нижней палате). Комитет по разведке Палаты представителей является по своему статусу "особым" комитетом. По этой причине согласно Регламенту палаты в его состав должны входить по меньшей мере по одному представителю от Комитета по ассигнованиям, Комитета по вооруженным силам, Комитета по юридическим вопросам и Комитета по международным делам. Срок пребывания рядовых членов комитета в его составе ограничен не более чем 4 созывами Конгресса (т.е 8 годами) из 6 следующих подряд созывов. Для председателя комитета и лидера меньшинства в комитете срок пребывания в его составе не ограничен.

Комитет по разведки Палаты представителей в целом обладает примерно такими же полномочиями по контролю за деятельностью разведки, как и Комитет по разведке Сената. Однако при рассмотрении проекта бюджета разведывательного сообщества разведывательный комитет Палаты представителей имеет более широкие полномочия, так как он, помимо проекта ассигнований на Национальную разведывательную программу рассматривает бюджетные проекты разведывательных программ министерства обороны – Объединенной программы военной разведки и программы "Тактическая разведка и связанная с ней деятельность".

Необходимо, однако, упомянуть, что в нижней палате американского Конгресса ряд функций контроля за разведывательной деятельностью относится к ведению Комитета по внутренней безопасности и Комитета по вооруженным силам. В частности, вопросы разведывательной деятельности, которые связаны исключительно с обеспечением разведывательных потребностей оборонного министерства и не являются частью каких-либо более глобальных разведывательных систем общенационального масштаба относятся к ведению Комитета по вооруженным силам. Соответственно та часть разведывательной деятельности, которая осуществляется разведывательными элементами Министерства внутренней безопасности относится к ведению Комитета по внутренней безопасности.

В сфере проведения специальных расследований деятельности разведывательного сообщества или отдельных разведывательных служб, входящих в состав разведывательного сообщества, Комитет по разведке Палаты представителей имеет такие же полномочия, как и Комитет по разведке Сената.

Комитет по разведке может проводить расследования, в тех случаях, когда с подобной инициативой выступает глава комитета по разведке (после соответствующей консультации с лидером парламентского меньшинства в комитете). Санкционированные комитетом по разведке расследования могут осуществляться как самими членами комитета, так и сотрудниками административного аппарата комитета.

Административный аппарат комитета по разведке Палаты представителей включает служащих комитета, консультантов комитета, сотрудников правительственных ведомств, прикомандированных к комитету, других лиц, выполняющих на контрактной или иной основе работу в интересах комитета. Назначение сотрудников аппарата осуществляет председатель комитета после консультаций с лидером парламентского меньшинства в комитете.

Основной задачей сотрудников аппарата комитета по разведке является оказание помощи как представителям партийного большинства в нижней палате, так и представителям меньшинства во всех вопросах, относящихся к ведению комитета. Сотрудники аппарата, для получения допуска к секретным материалам, перед назначением в комитет должны пройти соответствующую проверку. В своей работе сотрудники аппарата руководствуются теми же требованиями при работе с секретными материалами, что и члены комитета.

Комитет по разведке Палаты представителей вправе учредить в своем составе любой подкомитет. Решение о создании подкомитета считается принятым, если его поддержало более половины списочного числа членов комитета. Комитет, в рамках своей компетенции, определяет круг полномочий создаваемого в его составе подкомитета. В своей работе любой подкомитет разведывательного комитета нижней палаты руководствуется теми же нормативно-правовыми актами, что и сам разведывательный комитет.

Необходимый кворум для действительности проводимых подкомитетами заседаний составляет половину от числа членов подкомитета. Для заслушивания отчетов достаточно присутствие двух членов подкомитета.

Председатель комитета по разведке и руководитель оппозиции в комитете имеют право присутствовать на заседании и принимать участие в работе любого подкомитета в качестве его неофициальных членов. При этом они не имеют право участвовать в каких-либо проводимых в подкомитете голосованиях и не учитываются при установлении кворума.

В настоящее время в составе комитета по разведке Палаты представителей имеется три подкомитета: Подкомитет по терроризму, агентурной разведке, контрразведке и аналитической обработке информации; Подкомитет по технической и тактической разведке и Подкомитет по контролю и расследованиям. Как следует из названий подкомитетов, первый из них занимается вопросами противодействия терроризму, агентурной разведкой, контрразведкой в разведывательном сообществе, а также вопросами аналитической обработки разведывательной информации. Второй – вопросами технической разведки, которая в основном осуществляется разведывательными подразделениями министерства обороны, а ее результаты главным образом используется для решения тактических задач. Третий подкомитет специализируется непосредственно на осуществлении контроля и проведении расследований по фактам выявленных нарушений.

Как и разведывательный комитет Сената, комитет по разведке Палаты представителей уделяет серьезное внимание информированию общественности о своей работе. В тех случаях, когда в комитете или любом из его подкомитетов проходят открытые слушания, комитет (или подкомитет) большинством голосов своих членов может принять решение о предоставлении средствам массовой информации права освещать ход заседаний (полностью или частично) в телевизионных или радиорепортажах, в периодической печати.

4.1.4. Контрольные полномочия других комитетов и комиссий Конгресса США в отношении разведывательного сообщества

В отличие от комитетов по разведки обеих палат Конгресса, которые осуществляют контроль за разведывательной деятельностью США на постоянной основе, другие комитеты и комиссии Конгресса принимают к своему рассмотрению вопросы, связанные с деятельностью разведки лишь в тех случаях, когда это каким-либо образом затрагивает их сферу компетенции. Наиболее часто вопросы деятельности разведки рассматривают Комитет по вооруженным силам Палаты представителей, Комитет по внутренней безопасности Палаты представителей, Комитет по внутренней безопасности и делам правительства Сената, комитеты по юридическим вопросам обеих палат.

Комитет по вооруженным силам Палаты представителей

В юрисдикции Комитета по вооруженным силам Палаты представителей находятся те направления деятельности военно-разведывательных служб министерства обороны, которые направлены исключительно на удовлетворение потребностей военного министерства и являются составной частью программы "Тактическая разведка и связанная с нею деятельность". В тех же случаях, когда осуществляемая военной разведкой деятельность является составной частью программ, курируемых директором национальной разведки, уполномоченным комитетом в нижней палате выступает Комитет по разведке. Основное направление работы Комитета по вооруженным силам – участие в разработке и обсуждение бюджетов тех разведывательных программ, которые находятся в его юрисдикции. Каких-либо специальных расследований, связанных с деятельностью разведывательных служб комитет как правило не проводит.

Из 7 постоянных подкомитетов Комитета по вооруженным силам непосредственно вопросами разведки занимается Подкомитет по разведке, чрезвычайным угрозам и оборонному потенциалу и, лишь в части, касающейся космической разведки, Подкомитет по стратегическим силам

Разделение компетенции в сфере контроля за разведывательной деятельностью между Комитетом по разведке и Комитетом по вооруженным силам нижней палаты Конгресса сложилось исторически. До создания в 1977 году разведывательного комитета, в Палате представителей функции контроля за разведывательной деятельностью выполнял Комитет по вооруженным силам (позднее преобразованный в Комитет по национальной безопасности, но после 2004 года вернувший свое первоначальное название). После того же, как в Палате представителей был создан Комитет по разведке, часть контрольных полномочий в сфере разведывательной деятельности было решено оставить за Комитетом по вооруженным силам. Подобное решение было мотивировано тем, что отдельные направления разведывательной деятельности связаны исключительно с потребностями подразделений министерства обороны и их значение в рамках общенациональных разведывательных программ незначительно. В последующем практика разделения полномочий контроля за разведывательной деятельностью между двумя комитетами была закреплена в нормативных документах нижней палаты. Тем не менее, и по сей день между ними периодически возникают разногласия.

На первый взгляд очевидное разграничение компетенций между двумя комитетами нижней палаты на практике оказывается не столь бесспорным. Например, в ходе подготовки ежегодных бюджетных законопроектов бывает достаточно нелегко разграничить сферы компетенции двух комитетов и часто один и тот же вопрос одновременно принимается к рассмотрению и Комитетом по разведке, и Комитетом вооруженным силам Палаты представителей.

Комитет по внутренней безопасности Палаты представителей, Комитет по внутренней безопасности и делам правительства Сенат

Впервые Комитет по внутренней безопасности Палаты представителей был создан 19 июня 2002 года на основании Резолюции Палаты представителей № 449. Он создавался как особый комитет с целью выработки рекомендаций и предложений Конгрессу в связи с планировавшимся учреждением министерства внутренней безопасности. После подписания президентом Закона о внутренней безопасности 25 ноября 2002 года Комитет был упразднен в связи с решением возложенных на него задач.

Однако, уже менее чем через год в 2003 году комитет был воссоздан, а 4 января 2005 года получил статус постоянного. Основной задачей Комитета был обозначен контроль за деятельностью Министерства внутренней безопасности. Вопросами разведки комитет по внутренней безопасности Палаты представителей занимается лишь применительно к разведывательной деятельности Министерства внутренней безопасности. Непосредственно на вопросах разведывательной деятельности в комитете специализируется Подкомитет по противодействию терроризму и разведке (Subcommittee on Counterterrorism and Intelligence).

Несколько более продолжительную историю имеет Комитет по внутренней безопасности и делам правительства Сената, являющийся одним из старейших комитетов верхней палаты. Свое нынешнее название Комитет получил 15 октября 2004 года на основании резолюции Сената № 445. До 2004 года комитет сменил множество названий: с 1921 года он назывался Комитет по расходам в правительстве (Committee on Expenditures in the Executive Departments); с 1952 года – Комитет по операциям правительства (Committee on Government Operations); с 1978 и до 2004 года он назывался Комитетом по делам правительства (Committee on Governmental Affairs).

Помимо той деятельности, которой Комитет по внутренней безопасности и делам правительства занимался до 2004 года, резолюция Сената № 445 наделила его новым кругом обязанностей в отношении подразделений министерства внутренней безопасности. Комитет призван рассматривать все законодательные инициативы, петиции, меморандумы, а также осуществлять контроль за деятельностью министерства внутренней безопасности. При этом, однако, из ведения Комитета изъяты вопросы, относящиеся к Береговой охране и Секретной службе США.

Комитеты по юридическим вопросам

Контрольные полномочия юридических комитетов Конгресса в отношении разведывательных служб отличаются некоторой спецификой. Круг их контрольных полномочий несколько отличается от тех полномочий, которыми наделены разведывательные комитеты обеих палат и комитеты, занимающиеся вопросами внутренней безопасности. Наиболее существенная часть контрольных полномочий юридических комитетов связана с контрразведывательной деятельность, которая хотя и рассматривается в США как часть разведывательной деятельностью, тем не менее отличается известной спецификой.

Задачей контрразведки является не только сбор информации, но и осуществление судебного преследования виновных лиц, к контрразведывательной деятельности, по крайней мере, к отдельным ее направлениям, законодательство США предъявляет более серьезные требования.

Закрепленные в Конституции и законах США гарантии прав и свобод американских граждан, в частности, требуют обязательной судебной санкции на проведение ФБР оперативно-технических мероприятий, которые связанны со вторжением в личную жизнь граждан; значительно усложняет контрразведывательную работу и сформировавшееся в конце 60-х годов законодательство о свободе информации.

В силу своей специфики ряд вопросов контрразведывательной деятельности, в особенности связанные с ущемлением конституционных прав и свобод американских граждан, подконтрольны комитетам по юридическим вопросам палат Конгресса.

В Комитете по юридическим вопросам Палаты представителей вопросами контроля за контрразведывательной деятельностью занимается, главным образом, Подкомитет по конституционным вопросам и гражданскому правосудию (Subcommittee on the Constitution and Civil Justice ). Большинство слушаний Подкомитета посвящено вопросу анализа правовой базы, регулирующей деятельность ФБР и других ведомств уполномоченных осуществлять контрразведывательную деятельность. В Подкомитете заслушиваются отчеты руководителей контрразведывательных подразделений, вносятся рекомендации по совершенствованию правовой базы.

В Комитете по юридическим вопросам Сената контроль за контрразведывательной деятельностью осуществляется через несколько подкомитетов. Это, в первую очередь, подкомитеты по конституции гражданским правам и правам человека (The Subcommittee on Constitution, Civil Rights and Human Rights); по несостоятельности и судам (The Subcommittee on Bankruptcy and the Courts); по преступности, терроризму и вопросам иммиграции (The Subcommittee on Crime and Terrorism, Immigration); беженцам и безопасности границ (The Subcommittee on Refugees and Border Security). Каждый из подкомитетов занимается вопросами, относящимися непосредственно к его компетенции, в общих чертах определяемой его названием. Однако четких границ компетенции отдельных подкомитетов не существует.

В тех случаях, когда в Комитете по юридическим вопросам рассматривается вопрос, имеющий важное значение для безопасности Соединенных Штатов, слушания проходят непосредственно в самом комитете, без передачи вопроса на рассмотрение в какой-то из его подкомитетов.

Нужно, однако заметить, что сфера компетенции комитетов по юридическим вопросам обеих палат не ограничивается лишь вопросами контрразведывательной деятельности разведывательного сообщества. Юридические комитеты вправе принимать к своему рассмотрению любой вопрос, связанный с деятельностью американской разведки в том случае, если этот вопрос относится к сфере компетенции комитетов.

Комитеты по ассигнованиям Сената и Палаты представителей

Основной вопрос, который рассматривают комитеты по ассигнованиям верней и нижней палаты Конгресса (Senate Committee on Appropriations, House Committee on Appropriations) – подготовка проектов разведывательных бюджетов. Работа комитетов по ассигнованиям связана с завершающей стадией подготовки проектов бюджетов всех трех общенациональных разведывательных программ.

В Комитете по ассигнованиям нижней палаты проектом бюджета разведки занимается подкомитет по национальной безопасности (Subcommittee on National Security). Он получает из Комитета по разведке прошедший обсуждение в комитете и согласованный с Комитетом по национальной безопасности палаты (в рамках программы "Тактическая разведка и связанная с нею деятельность") проект разведывательного бюджета. Задача подкомитета по национальной безопасности Комитета по ассигнованиям – проверка соответствия ассигнований на различные статьи разведывательного бюджета общим приоритетам национальной безопасности и соединение разведывательного бюджета с бюджет министерства обороны. При этом бюджет национальной разведки не выделяется отдельной статьей в оборонном бюджете, а приблизительно равномерно распределяется между другими его статьями. Это связано тем, что бюджет разведывательного сообщества США (общая сумма разведывательных ассигнований) по сей день является закрытой информацией.

В 2004 году в составе Комитета по ассигнованиям Сената был учрежден специальный подкомитет по разведке (Subcommittee on Intelligence), занимающийся ассигнованиями на разведку. Резолюция Сената № 445, на основании которой был учрежден новый подкомитет, отнесла к его ведению весь круг вопросов, связанный с выделением ассигнований на разведывательную деятельность.

 

4.2. Контрольные полномочия исполнительной ветви власти

4.2.1. Контрольные полномочия Президента США

В Конституции США не содержится прямого указания на право президента осуществлять контроль за деятельностью федеральных министерств и ведомств. Подобно полномочиям главы государства назначать должностных лиц, необходимых ему для реализации конституционных полномочий, президентское право осуществлять контрольно-надзорные функции возникло в результате толкования положений Конституции.

На практике, контрольные функции в отношении федеральных органов исполнительной власти осуществлялись уже первыми американскими президентами, начиная с Джорджа Вашингтона. Подобное право президента не оспаривалось и законодательной властью. Уже в 1789 году, во время дебатов в только что сформированной Палате представителей первого созыва Джеймс Мэдисон сформулировал совершенно определенную позицию законодателей: "…дух Конституции, выражен совершенно определенным образом в конституционно клаузуле, гласящей, что высший магистрат федерации должен нести ответственность за деятельность исполнительной власти…однако возложенная на него (президента) ответственность предполагает наделение его властью инспектировать и контролировать деятельность подчиненных ему должностных лиц исполнительной власти".

Следует однако отметить, что в Соединенных Штатах право выносить окончательное суждение по любому спорному правовому вопросу является исключительной прерогативой судебной ветви власти и судебная власть фактически наделена более высокими полномочия в сфере толкования конституционных норм, нежели власть исполнительная и законодательная. Поэтому для окончательного юридического подтверждения конституционности права президента осуществлять контрольно-надзорную деятельность необходимо было заключение судебной ветви власти по данному вопросу.

Верховный Суд США сформулировал свое мнение относительно полномочий президента в сфере контрольно-надзорной деятельности лишь в середине XIX века. В 1843 году, в деле Williams v. United States, Верховный Суд недвусмысленно указал на то, что "Президентские обязанности (по Конституции) требуют исполнения им контрольно-надзорных функций в отношении подчиненных ему в административном порядке органов". Тем самым, высший судебный орган Соединенных Штатов пошел даже несколько дальше законодателей в истолковании контрольно-надзорных полномочий президента, указав не только на потенциальную возможность, но и на необходимость исполнения президентом контрольных функций. Жесткая и категоричная формулировка Верховного Суда США фактически исключила в дальнейшем любую возможность двусмысленного толкования контрольно-надзорных полномочий президента (в том числе ив отношении разведывательных ведомств США) и окончательно подтвердила их полное соответствие положениям американской Конституции.

Таким образом, в рамках вверенной ему Конституцией США исполнительной власти, президент обладает всей полнотой прав и обязанностей в осуществлении контроля за деятельностью федеральных исполнительно-распорядительных органов, в том числе и органов разведки. Президент, как правило, осуществляет свои контрольные полномочия в отношении разведки не непосредственно, а через систему специальных органов в системе исполнительной власти, а также через подчиненных ему должностных лиц. В сферу непосредственного (и законодательно закрепленного) президентского контроля попадает вся деятельность, связанная с проведением разведывательными службами США тайных операций. Это, однако, нисколько не исключает права президента по своему усмотрению взять под личный контроль любую иную деятельность разведывательных органов.

Конституция США нисколько не ограничивает прав президента учреждать подчиненные ему органы или назначать должностных лиц, которые будут необходимы ему для реализации возложенных на него Конституцией обязанностей. Единственным сдерживающим фактором в этой связи могут являться лишь вопросы финансирования вновь созданного органа. Поскольку ежегодный бюджет любого федерального ведомства США закрепляется в федеральном законе, фактически учредить новый федеральный орган президент может не иначе, как с согласия Конгресса.

Любые, создаваемые президентом в рамках исполнительной ветви власти органы, в том числе и органы наделенные полномочиями в контрольно-надзорной сфере, проводят свою работу от имени и по поручению президента. Поэтому все действия подчиненных президенту органов или лиц рассматриваются с точки зрения конституционного права как действия самого президента. Подобная трактовка поддерживается и решениями Верховного Суда США..

Совокупность подчиненных президенту органов и должностных лиц, правомочных осуществлять контроль за деятельностью разведывательных служб условно можно разделить на две большие группы:

Органы и должностные лица, которым разведывательные службы (либо какая-либо из служб) подчинены в административном порядке:

директор национальной разведки;

руководители министерств, в организационной структуре которых имеются разведывательные службы (особо в этой связи нужно выделить контрольные полномочия министра обороны США, которому административно подчинены 8 членов разведывательного сообщества);

руководители разведывательных служб.

Органы или должностные лица, которым разведывательные службы не подчинены административно, но одной из важных (либо даже единственной) обязанностью которых является реализация контрольных функций:

Консультативный комитет по внешней разведке при президенте США;

Комитет по контролю за разведкой;

Административно-бюджетное управление;

генеральный атторней США;

генеральные инспектора ведомств;

генеральные советы.

Контрольные полномочия первой группы органов логически вытекают из отношений административной подчиненности разведывательных служб, организационно находящихся в структуре того или иного федерального органа и, соответственно, подчиненных руководителю этого органа. Контрольная деятельность этой группы самым тесных образом связана с исполнительно-распорядительной деятельностью и, по существу, представляет собой контроль за исполнением того или иного административного решения. Подобный контроль не является независимым и тесно увязан с управленческой деятельностью. В этой связи автор не считает целесообразным рассматривать контрольные полномочия этой группы органов как чисто контрольную деятельность и полагает более разумным и целесообразным рассматривать эту деятельность как элемент управленческой деятельности.

Более независима контрольная деятельность органов, перечисленных во второй группе. Помимо того, что эти органы в той или иной степени специализируются на вопросах контрольной деятельности, осуществляемый ими контроль отличается еще и достаточной степенью независимости. В основном эти органы либо непосредственно подчинены президенту, как, например, Консультативный комитет по внешней разведке, Комитет по контролю за разведкой или Административно-бюджетное управление, либо же им законодательно предоставлены гарантии от вмешательства в их деятельность руководителей разведывательных служб или иных должностных лиц исполнительной власти – генеральные инспектора ведомств.

Помимо предложенной выше классификации, органы, уполномоченные осуществлять контроль за разведывательным сообществом и отдельными его членами можно также разделить на:

органы внешнего контроля;

органы внутреннего контроля.

К органам внутреннего контроля относятся те органы, которые организационно находятся в структуре разведывательного сообщества, либо в структуре любого из ведомств, входящих в сообщество. К органам же внешнего контроля относятся те органы, которые являются внешними по отношению к разведывательному сообществу, то есть не входят ни в административный аппарат разведывательного сообщества, ни в организационную структуру отдельных членов сообщества.

4.2.2. Органы внешнего контроля за разведкой

В рамках исполнительной ветви власти, основная масса повседневной работы по осуществлению контроля за разведывательными службами выполняется органами внутреннего контроля, в первую очередь генеральными инспекторами ведомств. Тем не менее, в целом в системе контроля за разведывательной деятельностью, более важную и определяющую роль играют органы внешнего контроля.

Доминирующее влияние органов внешнего контроля определяется, в первую очередь, их статусом и организацией их взаимоотношений с органами внутреннего контроля. На практике (а в большинстве случаев и юридически) все органы внешнего контроля подчинены непосредственно президенту и непосредственно перед ним (без промежуточных инстанций) отчитываются о своей работе. Силою президентской власти органам внешнего контроля предоставлены самые широкие полномочия по доступу к информации, касающейся практики деятельности спецслужб. В своей работе они имеют возможность использовать систематизированную и обобщенную информацию, которую, в рамках отдельных разведывательных служб, собирают и накапливают службы генеральных инспекторов министерств и ведомств, иные должностные лица, осуществляющие внутренний контроль за разведывательной деятельностью.

Основной задачей органов внутреннего контроля является выявление фактов нарушений и злоупотреблений в работе разведывательных ведомств. В отличии от них, перед органами внешнего контроля ставятся, как правило более обширные задачи. Их цель – не только выявить и обобщить недостатки и нарушения в деятельности отдельных служб, но проанализировать общие тенденции, выработать предложения, направленные на совершенствование деятельности разведывательного сообщества. Выводы и рекомендации органов внешнего контроля не ограничиваются лишь выявлением и устранением недостатков в работе разведки. В определенной мере перед органами внешнего контроля ставится задача оценки эффективности разведки как вида государственной деятельности.

Следует обратить внимание, также на достаточно узкую специализацию органов внешнего контроля. В отличие от генеральных инспекторов разведывательных ведомств, которые осуществляют контроль по самому широкому спектру вопросов, и Административно-бюджетное управление, и генеральный атторней США, и Консультативный комитет по внешней разведке при президенте США специализируются на определенном направлении контрольной деятельности. Так, Административно-бюджетное управление контролирует эффективность выполнения разведывательного бюджета. Генеральный атторней осуществляет надзор за соблюдением разведывательными службами конституционных прав и свобод граждан. Консультативный комитет по внешней разведке контролирует эффективность работы разведывательных служб в сфере обеспечения и поддержки ими политических решений руководства Соединенных Штатов. В этой связи не случайна роль Консультативного комитета как ведущего консультативного органа по вопросам внешней разведки при президенте США.

Несколько специфична роль Комитета по контролю за разведкой. С одной стороны его функции имеют много общего с функциями Консультативного комитета по внешней разведке, с чем, видимо, связано включение Комитета по контролю за разведкой в организационную структуру Консультативного комитета по внешней разведке. С другой стороны Комитет по контролю за разведкой выступает в виде своего рода вышестоящего органа по отношению к контрольной деятельности генеральных инспекторов разведывательного сообщества.

Консультативный комитет по разведке при президенте США

Прообраз современного Консультативного комитета по разведке (President's Intelligence Advisory Board) – Комитет консультантов по внешней разведывательной деятельности – был создан в 1956 году президентом Эйзенхауэром в соответствие с рекомендациями, высказанными в докладе, 2-ой Комиссии Гувера. При президенте Кеннеди комитет был переименован в Консультативный комитет по внешней разведке при президенте США. Свое нынешнее название Комитет получил в 2008 году на основании исполнительного приказа президента Дж. Буша (младшего) № 13462.

В те или иные периоды его истории перед Консультативным комитетом стояли различные задачи, неоднозначно оценивалась работа комитета. При Эйзенхауэре и Кеннеди Консультативный комитет играл достаточно номинальную роль и не оказывал серьезного воздействия на государственную политику в сфере внешней разведывательной деятельности. В семидесятые же годы роль комитета значительно возросла. В докладе Комитета Чёрча Консультативный комитет по внешней разведке был отмечен как достаточно эффективный и работоспособный орган. Несмотря на это в 1977 году президент Картер принял решение об упразднении Консультативного комитета. Возрожден Консультативный комитет по внешней разведке был в 1981 году – в первый год президентства Рональда Рейгана.

В настоящее время Консультативный комитет по разведке является подразделением Исполнительного аппарата президента. Его статус и функции урегулированы исполнительным приказом президента Дж. Буша № 13462 от 29 февраля 2008 года и исполнительным приказом президента Б. Обамы № 13516 от 28 октября 2009 года. Члены комитета, в количестве не более 16 человек, назначаются президентом США из числа лиц, которые не являются штатными сотрудниками федерального правительства. Из числа членов Консультативного комитета президент назначает его председателя или сопредседателей, в чьи обязанности входит председательствование на заседаниях Комитета, определение повестки дня, общее руководство работой комитета.

Для реализации возложенных на него обязанностей Консультативный комитет по разведке вправе по распоряжению своего председателя и с одобрения президента (либо уполномоченного президентом должностного лица) привлекать различный административный персонал из числа федеральных служащих и необходимых комитету консультантов. Работой всех вспомогательных сотрудников руководит назначаемый президентом исполнительный директор.

Хотя, как это следует из названия комитета, ключевая его задача состоит в выработке рекомендаций президенту США в сфере внешней разведывательной деятельности, Консультативный комитет по разведке обладает весьма серьезными полномочиями и в сфере контрольной деятельности. Комитет уполномочен осуществлять контроль и оценку количественных и качественных показателей, характеризующих эффективность сбора и добывания разведывательной информации, полноценность ее аналитической обработки; эффективность контрразведывательной и любой иной деятельности разведывательного сообщества.

Консультативный комитет по разведке осуществляет контроль за деятельностью не только членов разведывательного сообщества, но и всех иных подразделений федерального правительства, которые обладают полномочиями в сфере сбора и обработки разведывательной информации или в сфере реализации разведывательной политики США. Контрольные полномочия комитета не исчерпываются, лишь вопросами деятельности разведывательных служб. Он вправе контролировать и оценивать эффективность управления, кадровой работы, а эффективность организации ведомств-членов разведывательного сообщества.

Отчеты о работе Консультативный комитет по разведке по мере необходимости (но не реже, чем два раза в год) представляет непосредственно Президенту США. Кроме этого, в тех случаях, когда Комитет сочтет это необходимым, он направляет свои отчеты директору национальной разведки и руководителям соответствующих федеральных министерств, к деятельности которых относится содержащаяся в отчетках информация.

Комитет по контролю за разведкой при президенте США

Другим важным органом в системе исполнительной власти осуществляющим непосредственный контроль за деятельностью разведки, является Комитет по контролю за разведкой (President's Intelligence Oversight Board). Комитет был учрежден в 1976 году на основании исполнительного приказа президента Форда № 11905. В значительной мере, учреждение нового контрольного органа стало своеобразным ответом исполнительной власти на ту критику, которой была подвергнута работа американских спецслужб в итоговом докладе Комитета Чёрча. Созданный практически одновременно с разведывательными комитетами Палаты представителей и Сената, Комитет по контролю за разведкой решал в целом сходные с ними задачи. Комитет информировал президента и генерального атторнея о выявленных фактах злоупотреблений и нарушений законности в деятельности разведывательных служб США, тесно взаимодействовал с генеральными инспекторами разведывательных ведомств.

Вплоть до 1993 года Комитет по контролю за разведкой являлся самостоятельным подразделением в рамках исполнительного управления президента. Однако, после прихода в Белый Дом администрации президента Клинтона было признано нецелесообразным существование двух органов с достаточно схожей компетенцией – Консультативного комитета по внешней разведке и Комитета по контролю за разведкой. В соответствии с исполнительным приказом № 12863 от 1993 года Комитет по контролю за разведкой был включен в состав Консультативного комитета по внешней разведке при президенте на правах его постоянного подкомитета.

Однако, столь существенное понижение статуса комитета оказалось кратковременным явлением. Уже в 1997 году новый исполнительный приказ Клинтона № 13070 хотя и оставил Комитет по контролю за разведкой в структуре Консультативного комитета по внешней разведке, однако лишил председателя Консультативного комитета полномочий определять персональный состав контрольного комитета, вернув президенту исключительное право назначать всех четверых его членов. Вернул новый исполнительный приказ и существовавшую до 1993 года практику реализации отчетов комитета, обязав Комитет по контролю за разведкой направлять все свои отчеты непосредственно президенту, минуя Консультативный комитет по внешней разведке.

В настоящее время полномочия и статус Комитета по контролю за разведкой регламентирует исполнительный приказ президента Буша № 13462 от 2008 года. Новый исполнительный приказ в целом повторяет положения исполнительного приказа № 13070. Он оставил некогда самостоятельный Комитет по контролю за разведкой в составе Консультативного комитета по разведке, подтвердив при этом его самостоятельный статус и независимые от Консультативного комитета по разведке полномочия.

В соответствии с исполнительным приказом № 13462 в состав Комитета по контролю за разведкой входят не более 5 членов, назначаемых президентом из числа членов Консультативного комитета по разведке. Из этих лиц президент назначает председателя Комитета, в задачи которого входит председательствование на заседаниях Комитета и определение повестки этих заседаний. Для реализации возложенных на него функций Комитет по контролю за разведкой по решению председателя комитета и с одобрения президента вправе нанимать сотрудников и административный персонал. Руководство подобным персоналом осуществляет исполнительный директор Комитета по контролю за разведкой, назначаемый президентом.

На сегодняшний день Комитету не просто возвращено право напрямую обращаться к президенту, но вменено в обязанность информировать главу государства о разведывательной деятельности, которая по мнению комитета противоречит федеральным законам, исполнительным приказам и директивам президента, сведения о которой не были надлежащим образом доложены президенту Генеральным атторнеем, директором национальной разведки или руководителями соответствующих министерств.

Помимо этого, в обязанности Комитета по контролю за разведкой входит:

– анализ и оценка эффективности и полноты мер, при помощи которых директор национальной разведки и главы федеральных министерств реализуют свои полномочия в отношении разведывательных служб и доведение до сведения президента соответствующей информации;

– уведомление генерального атторнея Соединенных Штатов о всякой деятельности разведывательных служб, которая, по мнению комитета, противоречит требованиям федеральных законов или исполнительных приказов и директив президента;

– анализ внутриведомственных инструкций разведывательных служб на предмет их соответствия требованиям федерального законодательства;

– исследование практики деятельности и процедур, используемых генеральными инспекторами и генеральным советом разведывательного сообщества в целях выявления и документирования разведывательной деятельности, которая может носить противозаконный характер, либо противоречить требованиям исполнительных приказов и директив президента;

– проведение таких расследований, которые Комитет по контролю за разведкой сочтет необходимыми для реализации возложенных на него функций.

Административно-бюджетное управление

Подобно рассмотренному выше Консультативному комитету по внешней разведке, Административно-бюджетное управление (Office of Management and Budget) входит в состав Исполнительного аппарата президента на правах самостоятельного органа. В отличии же и от Комитета по контролю за разведкой, и от Консультативного комитета по внешней разведке, Административно-бюджетное управление не является органом, специализирующимся на вопросах контроля за разведывательной деятельности. Применительно к разведывательной деятельности основной задачей Административно-бюджетного управления является формирование, совместно с директором национальной разведки и руководителями соответствующих министерств проекта бюджета разведывательного сообщества.

Однако, наряду с чисто бюджетной функцией, Административно-бюджетное управление наделено и рядом контрольных полномочий. В силу узкой специализации Административно-бюджетного управления, его контрольные полномочия ограничены лишь бюджетно-финансовыми вопросами. В частности, управление осуществляет контроль за выполнением бюджета разведывательного сообщества, за соответствием бюджета установленным президентом США направлениям и приоритетам в сфере разведки. При этом контролирует не только то, на какие нужды и в каком объеме расходуются бюджетные средства, но и то, как финансируются отдельные разведывательные программы в рамках Национальной разведывательной программы, какие программы требуют перераспределения средств разведывательного бюджета уже в течении финансового года.

Административно-бюджетное управление решает определенные контрольные задачи и в ходе подготовки проекта разведывательного бюджета. Оно готовит заключение о соответствии запрашиваемых бюджетных ассигнований установленным президентом США приоритетам в сфере разведки, и контролирует соответствие запланированного уровня финансирования отдельных разведывательных программ реальным государственным потребностям в том или ином виде разведывательной информации.

Генеральный атторней США

Контрольные полномочия генерального атторнея США в отношении разведывательных служб – членов разведывательного сообщества вытекают непосредственно из его обязанностей осуществлять на территории США функции общего надзора за законностью. Основное направление контрольное деятельности генерального атторнея – надзор за соблюдением спецслужбами конституционных прав и свобод граждан. Главным образом в сферу контроля генерального атторнея попадают те направления деятельности разведывательного сообщества, которые сопряжены с возможным ущемлением или нарушением конституционных прав американских граждан – в первую очередь оперативно-технические мероприятия спецслужб, связанные с использованием средств электронного наблюдение и с проникновением в жилища частных лиц.

В процессе контрольно-надзорной деятельности генеральный атторней вправе издавать специальные инструкции, регулирующие порядок сбора информации и проведения спецслужбами различных видов расследований на территории Соединенных Штатов. Практика издания генеральным атторнеем подобных инструкций сложилась во второй половине 70-х годов, после того, как соответствующие рекомендации были высказаны в итоговом отчете следственной комиссии Чёрча. Первыми были разработаны инструкции, регламентирующие расследования, проводимые ФБР. В дальнейшем эта практика была распространена и на других членов разведывательного сообщества. Наиболее жестко инструкции генерального атторнея регламентируют деятельность Федерального бюро расследований, которое играет в разведывательном сообществе роль основного контрразведывательного органа и наделено правоохранительными функциями.

В ходе реализации своих контрольных полномочий генеральный атторней осуществляет надзор за исполнением членами разведывательного сообщества требований федеральных законов, устанавливающих порядок сбора разведывательной информации на территории США (в первую очередь Закона о наблюдении за иностранными разведками от 1978 года) и конкретизирующих законодательные положения подзаконных нормативных актов (в первую очередь исполнительных приказов и директив президента, а также инструкций самого генерального атторнея).

Все свои контрольные функции генеральный атторней осуществляет в тесном контакте с генеральными инспекторами ведомств – членов разведывательного сообщества. В тех случаях, когда деятельность разведывательных служб требует обязательной судебной санкции, генеральный атторней тесно взаимодействует с учрежденным на основании Закона о наблюдении за иностранными разведками специальным судом, уполномоченным выдавать судебные ордера разведывательным ведомствам, осуществляющим сбор разведывательной информации на территории США.

4.2.3. Органы внутреннего контроля за разведкой

Внутренний контроль за деятельностью разведывательных органов имеет большое значение в силу того, что разведывательное сообщество не является единым организационным элементом в системе исполнительной власти, а включает в себя целый ряд разведывательных служб, относящихся к различным федеральным министерствам. Органы же внешнего контроля, в процессе своей деятельности, в ряде случаев придерживаются усредненного подхода, не учитывая специфику различных разведывательных ведомств, либо уделяют основное внимание ведущим членам разведывательного сообщества.

На практике, именно на органах внутреннего контроля (в первую очередь на генеральных инспекторах и генеральных советах) лежит основная работа по осуществлению контроля за разведывательными службами США со стороны исполнительной ветви власти. В отличие от органов внешнего контроля, которые осуществляют скорее периодический, нежели непрерывный контроль за деятельностью разведывательных ведомств, большинство органов внутреннего контроля реализуют свои контрольные полномочия осуществляя непрерывный контроль как за различными направлениями деятельности членов разведывательного сообщества, так и за вопросами внутренней организации, кадровой политикой ведомств, эффективностью исполнения ведомством законодательства о свободе информации.

По формальному признаку – нахождения в рамках самого разведывательного сообщества – к органам внутреннего контроля можно отнести не только генеральных инспекторов ведомств и генеральные советы, но и директора национальной разведки, и руководителей разведывательных служб и всех подчиненных им должностных лиц. Однако, как уже указывалось, контрольная деятельность административных руководителей скорее является частью управленческой деятельности, полностью зависима от нее и представляет собою контроль за исполнением поставленных перед ведомствами задач.

Институт генеральных инспекторов

Важную роль в осуществлении внутреннего контроля за деятельностью разведки играет институт генерального инспектора. Служба генерального инспектора имеется в каждом разведывательном ведомстве, или, по крайней мере, в том федеральном министерстве, в структуре которого находится данное разведывательное ведомство.

Должности генеральных инспекторов появились в организационно-штатной структуре многих федеральных министерств и ведомств, во второй половине семидесятых годов, одновременно с учреждением разведывательных комитетов в обеих палатах американского Конгресса. Как и создание разведывательных комитетов Конгресса, учреждение должностей генеральных инспекторов явилось последствием докладов, представленных Конгрессу комитетами Пайка и Черча, в которых были обозначены серьезные проблемы в системе осуществления контроля за разведывательной деятельностью.

Генеральные инспектора, хотя формально и входят в организационную структуру той или иной разведывательной службы, однако в законодательном порядке гарантированы от вмешательства в свою деятельность со стороны руководителей ведомств или иных административных чиновников. В отличие от большинства других органов и должностных лиц, генеральные инспектора специализируются на контрольной деятельности, а не осуществляют контрольные полномочия в дополнения к основной деятельности. Это, в частности, позволяет им оптимизировать структуру своего административного аппарата для нужд контрольной деятельности.

Порядок назначения генеральных инспекторов для ряда крупных разведывательных ведомств (либо для головных министерств, в структуре которых они находятся) определяется федеральными законами. К их числу относятся: ЦРУ, ФБР, министерство обороны, энергетики, юстиции, финансов. В тех ведомствах, где порядок назначения генерального инспектора устанавливается законом, назначение производится в соответствии с порядком, установленным при назначении высших должностных лиц США – кандидатура инспектора представляется президентом и утверждается Сенатом.

В других разведывательных органах, в частности в наиболее крупных разведывательных службах министерства обороны, таких как АНБ, РУМО, Национальное управление фотографической разведки и картографии, Национальное управлении воздушно-космической разведки, должности генеральных инспекторов созданы на основании подзаконных нормативных актов. В этом случае назначение на должность генерального инспектора производит руководитель министерства.

Несмотря на то, что формально генеральные инспектора находятся в подчинении руководителей своих министерств и ведомств, а в некоторых разведывательных службах министерства обороны даже назначаются руководителями ведомств, практическое воздействие руководителей на деятельность генеральных инспекторов достаточно невелико. Например, даже законодательно закрепленное право директора национальной разведки приостанавливать и запрещать проведение расследований генеральным инспектором ЦРУ на основании "защиты жизненных интересов национальной безопасности", ограничивается обязанностью директора "… в течение семи дней предоставлять в разведывательные комитеты палат Конгресса обоснование принятого решения".

В зависимости от специфики и характера деятельности того или иного разведывательного ведомства, полномочия состоящих в их организационной структуре генеральных инспекторов могут иметь некоторые отличия. Тем не менее, в целом круг обязанностей инспекторов достаточно типичен. К обязанностям генеральных инспекторов относится:

определение общих направлений, планирование, осуществление, контроль и координация расследований, инспекций, аудиторских проверок, проводимых в отношении ведомства и ведомственных программ с той целью, чтобы удостовериться, что вся осуществляемая ведомством деятельность соответствует положениям законов и подзаконных нормативных актов;

регулярное и своевременное информирование руководителя службы обо всех нарушениях законов и подзаконных нормативных актов, фактах мошенничества, злоупотреблениях и иных недостатках, которые будут обнаружены в деятельности ведомства, а также информирование его обо всех мероприятиях, направленных на устранение выявленных негативных фактов;

в целях обеспечения защиты источников разведывательной информации и методов разведывательной деятельности, угроза которым может возникнуть в ходе подготовки отчетов генерального инспектора реализация таких мер, которые окажутся необходимыми для предотвращения или сведения к минимуму фактов раскрытия указанных источников и указанных методов деятельности;

проведение криминальных расследований в отношении сотрудников ведомства, в том числе с правом производства обысков и арестов (без судебной санкции в тех случаях, когда преступление совершается в присутствии сотрудников службы генерального инспектора или если лицо совершило (либо совершает) особо тяжкое уголовное преступление).

Существенные изменения в статус генеральных инспекторов внес Закон о реформе института генерального инспектора 2008 года. Новый закон содержал целую группу поправок в Закон о генеральном инспекторе 1978 года, существенно повышающих степень независимости генеральных инспекторов от руководителей министерств, в первую очередь степень их финансовой независимости. Например, закон определил, что денежное содержание генерального инспектора министерства или ведомства должно соответствовать денежному содержанию высших должностных лиц соответствующего министерства или ведомства.

Закон о реформе института генерального инспектора учредил также на правах независимой структуры в составе исполнительной ветви власти Совет генеральных инспекторов по вопросам добросовестности и эффективности. Задачами вновь созданного Совета обозначены повышение эффективности и профессионализма исполнения генеральными инспекторами министерств и ведомств своих функциональных обязанностей. В состав Совета помимо самих генеральных инспекторов входят: директор Службы правительственной этики, заместитель директора Службы управления персоналом, заместитель директора по менеджменту Административно-бюджетного управления, ряд других должностных лиц. Во главе Совета стоят председатель Совета, который избирается самим Советом из числа генеральных инспекторов сроком на 2 года (обеспечивает созыв Совета не менее 6 раз в год), и исполнительный председатель Совета, которым по должности является заместитель директора по менеджменту Административно-бюджетного управления (председательствует на заседаниях Совета).

Для координации работы генеральных инспекторов в ведомствах – членах разведывательного сообщества в 1994 году был создан Форум генеральных инспекторов разведывательного сообщества. В его состав вошли генеральные инспектора министерства обороны, ЦРУ, АНБ, РУМО, Национального управления воздушно-космической разведки, Национального управления фотографической разведки и картографии, ФБР, Государственного департамента, министерств финансов, юстиции и энергетики. Председательствуют на форуме совместно генеральные инспектора министерства обороны и Центрального разведывательного управления. Помимо непосредственно координации контрольной деятельности генеральных инспекторов, форум призван вырабатывать общую стратегию деятельности, совершенствовать эффективность системы контроля, разрабатывать совместные методики контроля за межведомственными разведывательными программами сообщества.

Хотя в целом полномочия служб генеральных инспекторов, функционирующих в структуре разведывательных ведомств достаточно однородны, имеются в их компетенции и некоторые существенные различия. Эти различия в основном обусловлены характером специализации того или иного ведомства в разведывательном сообществе. Например, в ЦРУ генеральный инспектор повышенное внимание уделяет контролю за осуществлением тайных операций. В ФБР в первую очередь контролируются те направления деятельности ведомства, которые связаны с возможным нарушением прав и свобод американских граждан – производство оперативно-технических мероприятий, обысков, арестов. В министерстве обороны генеральному инспектору приходится иметь дело с несколькими разведывательными службами, специализирующимися на самых различных направлениях разведывательной деятельности, в том числе со всеми ведущими службами технической разведки.

Логическим развитием института генеральных инспекторов в разведывательном сообществе стало учреждение в 2009 году на основании Закона о полномочиях разведки на 2010 финансовый год должности генерального инспектора разведывательного сообщества США. Одновременно с учреждением должности генерального инспектора разведывательного сообщества Конгресс учредил подчиненную ему Службу генерального инспектора в составе Службы директора национальной разведки.

Генеральный инспектор разведывательного сообщества США назначается президентом с согласия Сената – то есть тем же порядком, которым в США назначаются все высшие должностные лица. Смещен со своей должности генеральный инспектор сообщества может быть также исключительно по решению президента. Генеральный инспектор сообщества непосредственно подчинен директору национальной разведки, однако, как и генеральные инспектора иных федеральных министерств и ведомств в исполнении своих должностных обязанностей (в основном закрепленных законодательно) он независим от руководителя разведывательного сообщества.

Законом о полномочиях разведки на 2010 финансовый год были также предусмотрены должности помощников генерального инспектора. Так, в обязательном порядке генеральный инспектор должен назначить на должность помощников по аудиту и помощника по расследованиям. Кроме этого, закон наделяет генерального инспектора правом назначать иных помощников, которые будут необходимы ему для выполнения своих функциональных обязанностей.

Круг должностных обязанностей генерального инспектора разведывательного сообщества в целом совпадает с теми обязанностями, которые исполняют генеральные инспектора отдельных министерств и ведомств. Он осуществляет инспекции и аудит, проводит расследования в отношении той части деятельности разведывательного сообщества, которая относится к ведению директора национальной разведки. В интересах национальной безопасности директор национальной разведки вправе запретить генеральному инспектору сообщества проведение определенных инспекций или расследований, однако, в подобном случае директор обязан не позднее чем в течение семи дней предоставить разведывательным комитетам Конгресса письменное обоснование наложенного им запрета. Генеральный инспектор вправе представить разведывательным комитетам Конгресса свои комментарии относительно наложенного директором запрета на проведение расследования.

 

4.3. Судебный контроль за деятельностью разведки

4.3.1.Организация судебного контроля

Полномочия судебной ветви власти лишь в общих чертах определены Конституцией США. В основном же они сформировались либо в результате истолкования идей и духа американской Конституции самими судами, либо на основании актов Конгресса. На основе судебного прецедента, то есть, воспользовавшись своим правом толковать Конституцию, Верховный Суд США приобрел полномочия конституционного суда. Право судебной власти издавать, в рамках действующих федеральных законов, обязательные к исполнению судебные приказы основано на нормах общего права и на положениях Закона о судоустройстве 1789 года. Впоследствии, полномочие судов издавать судебные приказы было подтверждено и фактическими судебными решениями. Необходимость судебной санкции на проведение оперативно-технических мероприятий и иных акций, нарушающих закрепленные в первой и четвертой поправках американской Конституции права и свободы граждан, первоначально была признана решением суда и лишь впоследствии подтверждена законом.

В соответствие с закрепленным в американской Конституции принципом сдержек и противовесов Верховный Суд сам не вправе принимать решения по вопросу о своем количественном составе, внутренней организации и даже месте проведения заседаний. Эти вопросы Конституция относит к ведению Конгресса США. Конгресс же, в соответствии с Конституцией, обладает правом формировать систему федеральных судов, подчиненных Верховному Суду США.

Существенной особенностью контрольных функций судебной ветви власти является "окончательность" судебного решения – то есть, в данном случае, невозможность отмены или пересмотра вынесенного судом решения законодательной или исполнительной ветвями власти. Пересмотреть принятое решение вправе лишь сам суд, принявший его, либо вышестоящий судебный орган.

Конституция США не только не отрицает, но даже предполагает возможность контроля за разведывательной деятельностью со стороны законодательной и судебной власти. Однако, ни первая, ни вторая в течение многих десятилетий особо не стремились прибегнуть к своим конституционным правам. При этом, обычно, приводились аргументы о том, что разведывательная деятельность, как одно из направлений по обеспечению обороноспособности страны, является исключительной функцией президента. Поскольку же контроль со стороны других ветвей власти может привести к разглашению секретных сведений и, таким образом, нанести ущерб обороноспособности страны, можно полностью доверить контрольные функции исполнительной власти, которая лучше разбирается в столь специфичном вопросе как разведывательная деятельность и сможет более успешно обеспечить национальные интересы.

Подобные взгляды на контроль за разведывательной деятельностью достаточно долго (вплоть до семидесятых годов нынешнего столетия) господствовали в Соединенных Штатах. Наиболее последовательно принципа "невмешательства" придерживался Верховный Суд. Конгресс, в силу особенности его функций, хотя и в достаточно зачаточном виде, все же вынужден был осуществлять определенный контроль за разведкой. Например, при утверждении бюджетов военного и военно-морского ведомств, в составе которых до окончания второй мировой войны находились все американские разведывательные службы: указанные ведомства должны были отчитываться перед Конгрессом по всем статьям запланированных расходов.

Если трактовать разведывательную деятельность так, как она трактовалась в США до вплоть до конца второй мировой войны – то есть лишь как сбор и добывание разведывательной информации о внешнем противнике, то очевидно, что у Верховного Суда долгое время отсутствовало не только стремление, но и реальная возможность контролировать деятельность разведывательных служб. Органы разведки не были наделены какими-либо правоприменительными функциями. Оборонные ведомства осуществляли свою разведывательную деятельность в основном за пределами США и тщательно скрывали не только свою причастность к проводимым разведывательным мероприятиям, но, часто, отрицали и сам факт наличия разведывательных служб. Разведывательная деятельность являлась самой неафишируемой стороной деятельности федерального правительства и не имела фактического правового оформления. Все это практически исключало возможность рассмотрения в судах споров, где бы одной из сторон фигурировала разведывательная служба или же где оспаривалась бы правомерность деятельности разведывательных органов.

Современные представления о разведывательной деятельности в Соединенных Штатах, основа которых была заложена в середине семидесятых годов, более широко трактуют разведывательную деятельность. Современная трактовка исходит из того, что разведка это не только сбор и добывание разведывательных сведений, но и контрразведывательная деятельность и различные активные акции, осуществляемые представителями американских спецслужб за пределами США.

Исходя из подобного (современного) понимания разведывательной деятельности, можно привести отдельные факты контрольной деятельности судов в отношении разведывательных служб США в более ранние периоды американкой истории, например в годы Первой мировой войны. В основном эти примеры связаны с контрразведкой. Так, еще до принятия Закона о шпионаже 1917 года именно судебная власть признала допустимость использования при расследовании дел о шпионаже положений Закона об иностранцах, принятого еще в 1798 году. Подобным же образом судебная власть согласилась и с возможностью административной высылки с территории США иностранных граждан мужского пола, в отношении которых были подозрении об оказании ими помощи или содействия врагу.

В тридцатые годы Верховный Суд США рассмотрел первые дела о правомерности использования американскими спецслужбами специальных технических средств. В декабре 1937 года в деле Nardone v. United States министерством финансов были предоставлены Верховному Суду доказательства, добытые с помощью прослушивания телефонных переговоров. Несмотря на содержащийся в Законе о коммуникациях 1934 года запрет, Верховным Судом были приняты к рассмотрению представленные доказательства. Подобное же дело Верховный Суд рассмотрел в 1938 году, однако вынес уже совершенно противоположенное решение.

Взгляды на разведку и ее роль в обеспечении безопасности государства были кардинально пересмотрены в США после окончания Второй мировой войны. Разведку стали рассматривать уже не как одно из направлений деятельности военных ведомств, а как элемент в системе обеспечения национальной безопасности США. Наметилась тенденция более широкого толкования термина "разведывательная деятельность", все большее внимание уделял разведке американский законодатель. Федеральное правительство уже не отрицало сам факт существования разведывательных служб, не отрицался и факт ведения Соединенными Штатами разведывательной деятельности.

Происшедшие перемены явились благоприятной предпосылкой для формирования и развития системы судебного контроля за разведывательной деятельностью. Суды различного уровня все чаще принимали к своему рассмотрению дела, в которых одной из сторон выступала разведывательная служба, либо в процессе судебного разбирательства поднимался вопрос о неправомерных действиях разведки.

Однако, и сегодня контроль за разведкой со стороны судебной ветви власти не столь всеобъемлющ и масштабен как, например контроль законодательной или исполнительной властей. Причины этого разнообразны. В основном они кроются в самой сути судебной власти и в том, как ее истолковали авторы американской Конституции. Суды реализуют все свои контрольные полномочия не иначе, как при рассмотрении конкретных судебных дел. Даже очевидные нарушения, в том числе допускаемые в сфере разведывательной деятельности, не могут быть расследованы судебной властью в отрыве от судебного производства по конкретному делу. Суд вправе использовать свою власть лишь в процессе "…разрешения споров между индивидуумами или сторонами". В этом принципиальное различие судебного контроля от, например, контроля со стороны законодательной ветви власти, которая может реализовывать свои контрольные функции в связи с любым выявленным фактом злоупотреблений или нарушений, уполномочена создавать специальные следственные комиссии, вызывать и заслушивать любых должностных лиц.

Преимущество же судебного контроля в сравнении с контролем законодательной и исполнительной ветвей власти состоит в том, что выводы и определения судов носят исключительно обязательный характер и не могут быть обжалованы иначе как в вышестоящей судебной инстанции. В отличии от них контрольная деятельность законодательной и исполнительной ветвей власти выражается в заключениях и рекомендациях, которые носят, часто лишь рекомендательный характер.

Контрольную деятельность судебной ветви власти в отношении разведывательной деятельности и разведывательных служб можно классифицировать как в зависимости от судебного органа, осуществляющего контрольные функции, так и в зависимости от выполняемых судами контрольных функций.

В зависимости от уровня и компетенции судебного органа, контроль за разведывательной деятельностью и разведывательными службами осуществляют следующие суды:

Верховный Суд США;

нижестоящие суды общей юрисдикции;

суды специальной юрисдикции;

военные трибуналы.

Верховный Суд США

Применительно к контролю за деятельностью разведывательных служб случаи, когда Верховный Суд реализует свои контрольные полномочия, рассматривая судебные дела как суд первой инстанции, достаточно редки. Подавляющее большинство судебных дел, разбираемых Верховным Судом, рассматриваются им в порядке апелляционного производства.

Оценивая роль Верховного Суда как контрольного органа, можно говорить о том, что Верховный Суд является, главным образом, вышестоящей контрольной инстанцией по отношению к другим судебным органам. В отношении же контрольных полномочий других ветвей власти роль Верховного Суда имеет несколько двойственный характер. С одной стороны, в силу сложившейся правовой практики, закрепленной судебными прецедентами, Верховный Суд обладает правом выносить окончательные решения, отменяя тем самым решения не только нижестоящих судов, но и решения, принятые другими ветвями власти. С другой стороны, Конституция США достаточно жестко проводит разделение полномочий между ветвями власти и судебная власть не вправе вмешиваться в сферу компетенции других властей.

В этой связи интересным представляется то, что Верховный Суд, наделенный правом самостоятельно решать, что входит в сферу его компетенции, в ряде случаев преднамеренно узко трактует полномочия судебной власти. Например в 1948 году судья Верховного Суда Джексон в деле Chicago & S. Airlines v. Waterman S.S. Corp. высказал мнению о том, что судебная власть в принципе не должна вмешиваться в вопросы разведывательной деятельности, поскольку последняя Конституцией США отнесена к сфере исключительных полномочий президента.

Как и все суды, Верховный Суд США реализует свои контрольные полномочия не иначе как при рассмотрении им конкретных судебных дел. Это бесспорно, несколько снижает оперативность и своевременность тех действий, которые предпринимаются Верховным Судом в плане реализации им своих контрольных функций. Однако, сама суть судебной власти и не предполагает того, чтобы суды осуществляли повседневный оперативный контроль за деятельностью федеральных ведомств. Этим призвана заниматься сама исполнительная власть, в рамках которой имеются самостоятельные контрольные органы. Суды же, во главе с Верховным Судом США, призваны контролировать те сферы деятельности разведывательных органов, которые неподконтрольны другим ветвям власти, например проверять конституционность законов, регулирующих деятельность разведывательных служб. Нельзя забывать и о такой важной функции Верховного Суда, как пересмотр решений других контрольных органов.

Нижестоящие суды общей юрисдикции

Подавляющее большинство судебных дел, которые в той или иной степени затрагивают разведывательные ведомства, рассматриваются не Верховным Судом США, а подчиненными ему судами, к которым относятся:

федеральные окружные апелляционные суды;

федеральные районные суды.

В настоящее время на территории США действуют 13 федеральных окружных апелляционных судов, каждый из которых функционирует, в соответствии с территориальным принципом, на пространстве, охватывающем территорию от одного до десяти штатов (кроме Федерального апелляционного суда, имеющего общенациональную юрисдикцию). Помимо этого, в США действуют 94 федеральных районных суда, 89 из которых расположено на территории самих Соединенных Штатов и 5 – на территориях, подведомственных США. Судьи как апелляционных, так и районных судов назначаются президентом пожизненно по совету и с согласия Сената. Число судей федеральных апелляционных судов колеблется от 4 до 23, районных – от 1 до 27.

Поскольку разведывательная деятельность истолковывается как одно из направлений деятельности президента по обеспечению безопасности государства, то есть конституционно отнесена к компетенции федерации, суды штатов фактически не рассматривают дел, связанных с деятельностью разведывательных служб. Низшей судебной инстанцией разбирающей дела, в которых затрагиваются интересы разведывательных служб или разведывательной деятельности выступают федеральные районные суды.

В федеральных районных судах, как в федеральных судах первой инстанции, разбирается подавляющее большинство судебных дел, в которых судами реализуются контрольные полномочия судебной власти в отношении разведывательных служб и осуществляемой ими деятельности. Принимаемые к рассмотрению дела носят самый различный характер. В основном это гражданские иски частных лиц к разведывательным службам или их должностным лицам, в которых оспаривается правомерность действий спецслужб и их должностных лиц и защищаются закрепленные Конституцией США и федеральными законами права и свободы граждан, нарушенные в результате противоправной деятельности разведывательных ведомств.

Федеральные окружные апелляционные суды являются федеральными судами второй инстанции и рассматривают апелляции на решения федеральных районных судов. Применительно к функциям контроля за деятельностью разведывательных служб, апелляционные суды, обычно, разрешают такие вопросы, которые связаны с трудностями истолкования положений Конституции США, федеральных законов, подзаконных нормативных актов.

Достаточно часто федеральные апелляционные суды рассматривают дела, в которых поднимается вопрос о балансе между интересами национальной безопасности США и, вступающими с ними в противоречие, конституционными правами и свободами американских граждан. В ряде случаев уровень постановки подобной проблемы в федеральных районных судах, более склонных к казуальному разрешению вопроса, не позволяет последним адекватно, с государственных позиций, разрешать возникающие противоречия. Апелляционные же суды, в отличии от районных, при разрешении подобного противоречия руководствуются не только формальной буквой закона, но и обширной массой судебных прецедентов, реальными намерениями законодателя.

Наиболее наглядно разграничение функций районных судов, окружных апелляционных судов и Верховного Суда можно продемонстрировать на примере судебного дела Central Intelligence Agency et al. v. Sims et al, которое, в порядке очередности, был рассмотрено всеми федеральными судебными инстанциями.

Суть этого судебного дела состоит в следующем. С 1953 по 1966 годы ЦРУ осуществляло программу под кодовым названием MKULTRA, направленную портив СССР и Китая. К работе над программой ЦРУ привлекло ряд научных институтов и университетов. В 1977 году атторней Джон С. Симс, на основании Закона о свободе информации направил в ЦРУ запрос о предоставлении списка институтов и частных лиц, участвовавших в реализации программы. ЦРУ отказалось предоставить запрошенную информацию, сославшись на положение Закона о свободе информации, в котором указывалось, что ведомство не обязано предоставлять информацию "…защита которой от разглашения предусмотрена законом". При этом ЦРУ ссылалось на Закон о национальной безопасности 1947 года, который устанавливал, что "…директор центральной разведки отвечает за защиту разведывательных источников и методов от их несанкционированного разглашения".

Отказ ЦРУ, был обжалован в федеральном районном суде и суд удовлетворил требование истца, обязав ЦРУ предоставить запрашиваемую информацию. Свое решение районный суд мотивировал тем, что "разведывательными источниками", защищаемыми согласно положениям Закона о национальной безопасности, следует считать лишь такие источники, "…которым ЦРУ гарантировало конфиденциальность". То есть, применительно к участникам программы MKULTRA не может быть предоставлена информация лишь о тех участниках программы, которые получили от ЦРУ гарантии конфиденциальности их участия в программе.

Окружной апелляционный суд оставил решение районного суда без изменений, однако существенно скорректировал мотивировку самого решения. По мнению апелляционного суда ошибочно институировать неразглашение информации лишь в силу того, что ЦРУ гарантировало конфиденциальность участвовавшим в проекте организациям и что участники проекта, обозначаемые как "разведывательные источники" могут в судебном порядке получить иммунитет от разглашения информации о них в лишь в том случае, если ЦРУ предоставит весомые доказательства того, что подобная информация не должна быть разглашена.

Дело, было истребовано в порядке надзора (certiorari) к производству в Верховный Суд США, который отменил решения как районного, так и окружного судов. По мнению высшей судебной инстанции Соединенных Штатов, директор центральной разведки правомерно отказал в предоставлении информации, касающейся участников программы MKULTRA. Проанализировав содержание Закона о свободе информации и Закона о национальной безопасности 1947 года, а также материалы Конгресса, связанные с разработкой и принятием указанных законов, Верховный Суд заключил, что Закон о национальной безопасности в самом широком плане подразумевает обязанность директора центральной разведки защищать разведывательные источники и признал недопустимым и противоречащим закону узкое толкование "разведывательных источников" лишь как тех источников, которым ЦРУ предоставило гарантии конфиденциальности.

Суды специальной юрисдикции

В соответствии со статьей 3 Конституции США, наделившей Конгресс правом учреждения судов на территории Соединенных Штатов, Конгресс периодически учреждает не только суды общей, но и суды специальной юрисдикции. Подобные специальные суды в сфере вверенных их юрисдикции судебных функций обладают практически такими же полномочиями, что и обычные суды. Судьи специальных судов – федеральные судьи, которые пожизненно назначаются президентом США с согласия 2/3 сенаторов и могут быть отстранены от исполнения своих обязанностей лишь в соответствии с процедурой импичмента.

Суды специальной юрисдикции, наделенные полномочиями в сфере контроля за разведывательной деятельностью и разведывательными службами появились в США лишь в последние десятилетия. Так, в 1978 году, на основании Закона о наблюдении за иностранными разведками, Конгресс США учредил специальный суд, уполномоченный выдавать судебные ордера на использование средств электронного наблюдения, проведение обысков, задержаний, использование оперативных и технических средств для добывания в пределах территории Соединенных Штатов информации, классифицируемой как "внешняя разведывательная информация". Суд состоит из 11 судей, назначаемых председателем Верховного суда из числа федеральных районных судей. При этом назначенные судьи должны представлять по меньшей мере 7 федеральных судебных округов. При этом по крайней мере 3 судей из числа назначенных в состав суда должны проживать не далее чем в 20 милях от федерального округа Колумбия.

В дополнение к специальному суду, уполномоченному выдавать судебные ордера на использование средств электронного наблюдения, на основании Закона о наблюдении за иностранными разведками 1978 годы был учрежден еще один – специальный апелляционный суд. Этот суд состоит из трех судей, который председатель Верховного суда должен назначить из числа судей федеральных районных или апелляционных судов. Одного из трех назначенных судей председатель Верховного суда США должен определить как председательствующего в суде. Задача суда состоит в рассмотрении апелляций на отказы упомянутого выше специального суда в выдаче судебных санкций на использование средств электронного наблюдения, оперативно-технических средств, проведение обысков и задержаний.

В 1978 году, на основании Закона об этике в правительстве был создан еще один суд специальной компетенции, наделенный в том числе и полномочиями в сфере контроля за разведывательными ведомствами. Этот суд является специальным подразделением апелляционного суда Федерального Округа Колумбия и уполномочен назначать, по запросу генерального атторнея, "независимого прокурора" (independent counsel) для расследования и пресечения злоупотреблений федеральных чиновников. Суд наделен, также, функциями надзора за деятельностью назначаемых им независимых прокуроров. В состав суда входят три федеральных судьи, назначаемых председателем Верховного Суда. Причем, лишь один из трех судей может являться представителем Округа Колумбия. Конституционность существования специального подразделения апелляционного суда Федерального Округа Колумбия была подтверждена Верховным Судом США в 1988 году.

Основная сфера действия данного суда не направлена непосредственно на контроль за разведывательными службами и их деятельностью. Однако, все разведывательные и контрразведывательные ведомства США являются составной частью федерального исполнительного аппарата, их сотрудники – либо военнослужащие, либо гражданские федеральные чиновники, подчиняющиеся (за некоторыми изъятиями) общим правилам прохождения государственной службы. Следовательно, в случае выявления нарушений и злоупотреблений со стороны должностных лиц разведывательных служб генеральный атторней вправе направить в суд соответствующий запрос и ходатайствовать о назначении "независимого прокурора". Подобным образом "независимый прокурор" назначался, например, в связи с расследованием скандала Иран-контрас, в котором были замешаны высокопоставленные сотрудники Совета национальной безопасности и ЦРУ.

Военные трибуналы

Поскольку восемь из семнадцати ведомств разведывательного сообщества США состоят в организационной структуре министерства обороны и значительная часть их сотрудников (в том числе все высшие руководители упомянутых ведомств) являются военнослужащими, нельзя не упомянуть в этой связи о контрольных полномочиях в отношении военно-разведывательных служб и их сотрудников со стороны военных трибуналов.

Система военных трибуналов была создана в XIX веке на основе конституционных полномочий Конгресса устанавливать нормативно-правовые стандарты для органов федерального правительства и вооруженных сил. Военные трибуналы учреждались не как элемент судебной власти США, а как один из видов так называемых "законодательных судов", создаваемых Конгрессом в силу I, а не III статьи Конституции США. Фактически, военные трибуналы являются не органами судебной власти, а федеральными ведомствами, такими же, в сущности, как все иные подразделения федерального правительства.

По своей сути, однако, дела рассматриваемые военными трибуналами являются судебными делами, и это неоднократно подтверждалось Верховным Судом США. Поэтому, контрольную деятельность военных трибуналов по отношении к военно-разведывательным службам США следует рассматривать, не как часть контрольных функций исполнительной ветви власти, а как часть судебного контроля.

В соответствии с судебной практикой, закрепленной решениями Верховного суда США в середине прошлого века, установлено достаточно жесткое разделение компетенции между "обычными" судами, являющимися частью федеральной судебной системы и военными трибуналами. В силу этого разграничения к ведению военных трибуналов не относятся те дела, в которых предметом судебного разбирательства являются действия военнослужащего, не связанные непосредственно с его служебными обязанностями; в наиболее распространенной трактовке – совершенными до его поступления или призыва на военную службу или после увольнения со службы.

Тем не менее, следует отметить, что в последние десятилетия, наметилась тенденция к более широкому толкованию полномочий военных трибуналов. В 1987 году в деле Solorio v. United States председатель Верховного Суда США Ренквист сформулировал мнение о том, что"…требования Конституции США не нарушаются когда … военный трибунал судит бывшего военнослужащего, который на момент совершения им преступления состоял на военной службе".

Поскольку военные трибуналы, как "законодательные суды", не являются согласно существующей судебной доктрине частью федеральной судебной системы, о которой идет речь в III статье Конституции, их приговоры не могут быть обжалованы в Верховном Суде США. Единственной инстанцией, уполномоченной рассматривать апелляции на приговоры военных трибуналов является Военный апелляционный суд.

Военный апелляционный суд, по своему статусу, является военным трибуналом, что было подтверждено Конгрессом при его учреждении. До 1 августа 1984 года его решения были окончательными и не подлежали обжалованию. Однако, в Законе о военной юстиции 1983 года Конгресс признал за Верховным Судом право истребовать в свое производство дела рассмотренные Военным апелляционным судом. Верховный Суд пока не выразил своего мнению по поводу конституционности указанного положения Закона о военной юстиции, хотя подобная инновация и ставит под сомнение отдельные положения сложившейся судебной доктрины.

4.3.2. Основные направления контрольной деятельности судебной власти.

В настоящее время можно обозначить следующие основные направления контрольной деятельности судебной ветви власти по отношению к разведывательным службам и их деятельности.

Проверка конституционности нормативно-правовых актов в сфере разведки.

Толкование Конституции США, законов и подзаконных нормативных актов регулирующих вопросы организации и деятельности разведывательных служб.

Контроль за осуществлением и санкционирование оперативно-технических мероприятий разведывательных служб.

Проверка конституционности нормативно-правовых актов в сфере разведки

Практически все законодательные акты и подавляющее большинство подзаконных актов, регулирующих деятельность разведывательных служб были приняты сравнительно недавно – в период после окончания второй мировой войны. Поэтому в судебной практике США имеется не столь уж большие количество судебных дел, в которых бы оспаривалась конституционность федерального законодательства в сфере разведки.

Правом проверять конституционность нормативных актов и правом отказывать в применении тем из них, которые противоречат Конституции обладает не только Верховный Суд, но и нижестоящие суды США. Следует, однако, отметить, что суды первоначальной юрисдикции, как правило не обладают правом признавать неконституционность закона, если такое заключение не является неизбежным. В случае сомнения или в случае, когда возможно двоякое толкование нижестоящие судебные инстанции обязаны поддержать ту позицию, которая подразумевает конституционность закона. Сказанное не относится к Верховному Суду, которому принадлежит последнее слово и право вынесения окончательного решения в вопросах проверки конституционности.

Одним из немногих примеров, когда в Верховном Суде США оспаривалась конституционность закона, регулирующего деятельность разведывательного ведомства является дело United States v. Richardson. Некто гражданин Ричардсон, налогоплательщик Соединенных Штатов, обратился в суд с иском о признании неконституционности Закона о Центральном разведывательном управлении, а именно того его положения, которое позволяет ЦРУ отчитываться о расходах ведомства исключительно по свидетельству директора центральной разведки.

В своем исковом заявлении Ричардсон руководствовался первой статьей Конституции США, устанавливающей, что "никакие расходы не могут быть произведены иначе как на основании ассигнований, установленных в законе" и что "должны регулярно публиковаться уведомления и отчеты обо всех расходах и поступлениях публичных фондов". Следовательно, рассуждал истец, положения Закона о ЦРУ 1949 года противоречат Конституции и должны быть отменены.

По свидетельству Ричардсона, не получившего от федерального правительства ответа на свой запрос относительно бюджета ЦРУ (вместо ежегодного бюджета истцу предоставили несколько копий ежедневных отчетов о расходах ЦРУ), без детальной информации о бюджете ЦРУ он не в состоянии надлежащим образом исполнять предписания правовых актов, издаваемых законодательной и исполнительной властями, а следовательно не может реализовывать свои права и обязанности как избирателя.

Судебный иск Ричардсона был рассмотрен во всех судебных инстанциях, однако ни районный, ни окружной апелляционный суд не смогли вынести мотивированного решения по делу и пытались использовать как основание для отказа в иске прецедент, созданный делом Flast v. Cohen.

Верховный Суд отменил решения нижестоящих судов, указав на необоснованность использования в качестве прецедента дело Flast v. Cohen, поскольку в указанном деле оспаривалась политика государства в сфере сбора налогов и расходования бюджетных средств. В деле же Ричардсона вопрос ставится о неконституционности конкретного законодательного акта.

При рассмотрении дела в Верховном Суде США председатель Верховного Суда США Бургер поднял вопрос о том, действительно ли имеется логическая связь между правами и обязанностями Ричардсона как избирателя и если такая связь имеется, то в какой степени Закон о ЦРУ влияет на избирательные права Ричардсона. Судом не было обнаружено непосредственной причинной связи между неосведомленностью Ричардсона о расходах ЦРУ и его неспособностью надлежащим образом реализовывать свои избирательные права и в удовлетворении иска Ричардсону было отказано. Однако, Верховный Суд рекомендовал федеральному правительству в большей мере доводить до сведения американской общественности информацию о бюджете разведывательных служб.

Значительно чаще судебная власть ставила вопрос о конституционности законов в сфере контрразведывательной деятельности. В основном это было вызвано тем, что в годы "холодной войны" неоправданно широко трактовался сам термин "контрразведка". Часто контрразведывательные стандарты использовались для борьбы со внутриполитическими процессами и соответствующие законодательные акты принимались лишь в угоду вопросам политической конъюнктуры.

Так, в силу положений Закона о внутренней безопасности 1950 года все расследования, направленные против коммунистических организации" классифицировались как контрразведывательные расследования, поскольку «…все лица в США, которые сознательно и добровольно участвуют в мировом коммунистическом движении, самим фактом подобного участия отказываются от лояльности Соединенным Штатам и переходят в подчинение иностранного государства, осуществляющего контроль над мировым коммунистическим движением»

Как впоследствии оказалось, принятый из политических соображений, Закон о внутренней безопасности не вполне соответствовал конституционным положениям о правах американских граждан и, соответственно, отдельные его положения вызвали серьезные возражения со стороны Верховного Суда США.

Хотя в целом Верховный Суд подтвердил в 1956 году конституционность Закона о внутренней безопасности, назвав его «…частью всеобъемлющей программы противодействия различным формам тоталитарной агрессии», многие положения закона были признаны противоречащими американской Конституции.

В ряде штатов законы, направленные на контроль за коммунистическими организациями и подрывной деятельностью и вовсе были признаны противоречащими Конституции. В частности, в 1964 году неконституционным был признан закон штата Луизиана, 1966 году – штата Кентукки, а в 1969 году – Огайо.

После событий 11 сентября 2001 года и последовавшими за ними изменениями в законодательстве, направленными на расширение прав спецслужб в борьбе с террористическими организациями и, как следствие, на ограничение некоторых прав и свобод, которые американцы традиционно считают своими конституционными правами, существенно возросла вероятность появления судебных дел, в которых будет оспариваться конституционность тех или иных законодательных инноваций последнего времени.

Так например, в 2012 году последовательно федеральным районным судом, федеральным окружным апелляционным судом и (в начале 2013 года) Верховным Судом США было рассмотрено дело Clapper v. Amnesty International USA. В этом деле активисты американского отделения международной организации «Международная амнистия» оспорили конституционность дополнений Закона о наблюдении за иностранными разведками, принятыми на основании Закона о внесении изменений в Закон о наблюдении за иностранными разведками 2008 года. Ответчиком по делу выступал директор национальной разведки Джеймс Клэппер.

По мнению истцов, дополнения к Закону о наблюдении за иностранными разведками, принятые в 2008 году нарушают Четвертую поправку Конституции США. Эти дополнения позволяют Генеральному атторнею и директору национальной разведки добывать разведывательную информацию на основании совместного решения (и в силу заблаговременно полученной судебной санкции) о применении электронного наблюдения за гражданами, которые «не являются американцами» при условии, что есть резонные основания полагать, что они находятся за пределами США. Вместе с тем, по мнению истцов, в международные переговоры с лицами, в отношении которых было санкционировано электронное наблюдение, могут вступить граждане США, не замешанные в какой-либо противоправной (и тем более террористической) деятельности. В результате этого может возникнуть угроза нарушения их конституционных прав.

Суд первой инстанции не поддержал требований истцов. Однако, при рассмотрении дела в федеральном окружном апелляционном суде, суд счел, что аргументация истцов заслуживает внимания, и существует вероятность того, что их коммуникации могут быть перехвачены в будущем. Верховный Суд США не согласился с аргументацией федерального окружного апелляционного суда и подтвердил конституционность оспариваемых положений Закона о внесении изменений в Закон о наблюдении за иностранными разведками 2008.

Серьезное внимание судебная власть уделяет не только проверке конституционности законов в сфере разведывательной и контрразведывательной деятельности. Не меньшее внимание судами уделяется и подзаконным нормативным актам. В Верховном Суде и в окружных судах Соединенных Штатов неоднократно рассматривались судебные дела, в которых выносились заключения о соответствии Конституции США различных подзаконных нормативных актов, непосредственно или косвенно связанных с разведывательной или контрразведывательной деятельностью.

В качестве примера можно привести рассмотренное Верховным Судом в 1980 году дело Snepp v. United States, в котором истцом была оспорена конституционность ведомственного нормативного акта ЦРУ, обязывающего бывших сотрудников ведомства предоставлять в ЦРУ для предварительной цензуры подготовленные ими к публикации воспоминания и записки о работе в Центральном разведывательном управлении. Судом был отвергнут аргумент о том, что подобная инструкция нарушает закрепленное в первой поправке Конституции право на свободу печати и подтверждена конституционность упомянутого ведомственного нормативного акта. Свое решение Верховный Суд мотивировал тем, что в публикациях бывших сотрудников ЦРУ, по роду своей деятельности осведомленных о важных государственных секретах, может содержаться информация, разглашение которой способно нанести ущерб интересам национальной безопасности США (в данном деле речь шла о защите зарубежных разведывательных источников ЦРУ).

Несколько ранее, в 1972 и 1975 годах, сходные дела были рассмотрены и окружными судами США, это дела: Alfre A. Knopf, Inc. V. Colby и United States v. Marchetti.

На предмет соответствия Конституции Верховным Судом рассматривались и многие подзаконные нормативные акты в сфере контрразведки и обеспечения безопасности. Серьезное внимание, в частности суд уделил программам безопасности (лояльности) государственных служащих, основные положения которых были изложены в исполнительных приказах № 9835 (Трумэн), №10450 (Эйзенхауэр), № 11605 (Никсон).

В отличии от принятых в этот же период законодательных актов, конституционность ряда положений которых была оспорена Верховным Судом, исполнительные приказы, регулирующие порядок проверки служащих, были неоднократно признаны в полной мере соответствующими Конституции США, в частности: в 1955 году в деле Peters v. Hobby, в 1956 году в деле Cole v. Young, в 1959 году в деле Greene v. McElroy, в 1961 году в деле Cafeteria & Restaurant Workers Union.

Толкование Конституции США, законов и подзаконных нормативных актов

Судебная власть в США не обладает исключительными полномочиями в сфере толкования Конституции и нормативно-правовых актов, издаваемых в соответствии с Конституцией США. Законодательная и исполнительная власть наделены аналогичным правом. Однако, принципиальное отличие судебного толкования заключается в его "окончательности", что означает невозможность иного толкования нормативно-правового акта со стороны других ветвей государственной власти. Ни Конгресс США, ни президент или подчиненные ему должностные лица не вправе пересматривать те толкования, которые дают суды. Правом пересмотра судебного решения и, следовательно правом иного истолкования нормативно-правового акта, обладает только вышестоящая судебная инстанция.

Суды США неоднократно давали толкования как отдельных нормативно-правовых актов, регулирующих деятельность разведывательных служб, так и конституционной природы самой разведывательной деятельности. Обычно конституционным источником президентских полномочий в сфере разведки суды называют полномочия президента США как верховного главнокомандующего вооруженными силами, несколько реже – президентские полномочия в сфере международных отношений. Однако, если во второй половине XIX века судебная власть признавала право президента учреждать разведывательные структуры лишь тогда, когда США находятся в состоянии войны, то в XX веке уже не подвергается сомнению необходимость ведения разведывательной деятельности и в мирное время .

В качестве примера современного токования конституционных полномочий президента в сфере разведки можно привести мнение судьи Верховного Суда Джексона, выраженное им в деле Chicago & S. Airlines v. Waterman S.S. Corp. По мнению судьи "Президент, и как главнокомандующий вооруженными силами США, и как орган, представляющий Соединенные Штаты в международных отношениях, располагает соответствующими разведывательными службами, доклады которых не предаются и не должны предаваться гласности".

Подобное толкование Верховным Судом президентских полномочий в сфере разведки говорит о том, что судебная власть склонна рассматривать разведывательную деятельность как исключительную прерогативу президентской власти, допуская даже, в известной мере, выведение разведывательной деятельности из под сферы контроля других властей, в тех случаях, когда это необходимо в интересах государственной безопасности или в интересах защиты государственных секретов.

Тот же судья Джексон заключает, что "…будет недопустимо, если суды, без соответствующей информации, будут принимать к рассмотрению и отменять решения исполнительной власти, при подготовке которых использовалась секретная информация". Подобный принцип "невмешательства" Джексон мотивирует тем, что "…суды не могут заседать в секретном порядке только для того, чтобы быть осведомленными о правительственных секретах".

Таким образом, даже учитывая тот факт что приведенная в качестве примера позиция Верховного Суда в деле Chicago & S. Airlines v. Waterman S.S. Corp. была выражена судьей Джексоном в 1948 году, то есть в период нарастающего противостояния СССР и США, можно с достаточной определенностью утверждать, что Верховный Суд не стремится вмешиваться в вопросы, связанные с разведывательной деятельностью. Не отрицая de jure контрольных функций судебной власти в отношении любой, в том числе и разведывательной, деятельности федеральных органов исполнительной власти, в том случае если эта деятельность на прямо или косвенно связана с рассматриваемым в суде делом, суд, тем не менее, не противопоставляет контрольных полномочий судебной власти интересам национальной безопасности США.

Верховный Суд, достаточно легко подтвердивший особый статус разведывательной деятельности и исключительные полномочия президента в сфере разведки, весьма жестко очерчивает допустимые рамки подобных полномочий. Попытка исполнительной ветви власти в деле Keith расширенно истолковать интересы национальной безопасности и поставить перед судом вопрос о возможности добывания в разведывательной информации посредством проведения несанкционированных оперативно-технических мероприятий не находит столь же однозначной поддержки у судей. Верховный Суд, принципиально не отрицая подобную возможность, определил, однако, что использование интрузивных средств допустимо лишь в тех случаях, когда в деле фигурируют агенты иностранных государств.

Контроль за осуществлением и санкционирование оперативно-технических мероприятий разведывательных служб

Контроль за осуществлением оперативно-технических мероприятий, проводимых спецслужбами с целью добывания разведывательной информации является одним из важнейших направлений контрольной деятельности судов в отношении разведывательных и контрразведывательных служб. Основная задача судов в этой связи – проверка на соответствие Конституции США запланированных к осуществлению спецслужбами "интрузивных" мероприятий, то есть таких мероприятий, которые могут нарушить конституционно закрепленные права и свободы американских граждан.

Впервые вопрос о необходимости судебной санкции на использование спецслужбами оперативно-технических средств для сбора разведывательной информации возник в конце двадцатых – начале тридцатых годов. В 1934 году Законом о коммуникациях фактически был введен запрет на прослушивание телефонных переговоров граждан. Верховный Суд, однако не всегда следовал законодательному запрету и иногда принимал к рассмотрению представленные доказательства, добытые с нарушением законодательно установленных требований. Например, в декабре 1937 года в деле Nardone v. United States министерством финансов были предоставлены Верховному Суду доказательства, добытые с помощью прослушивания телефонных переговоров. Несмотря на содержащийся в Законе о коммуникациях 1934 года запрет, Верховным Судом были приняты к рассмотрению представленные доказательства. Подобное же дело Верховный Суд рассмотрел в 1938 году, однако вынес уже совершенно противоположенное решение.

Право судов трактовать по собственному усмотрению правомерность и допустимость использования спецслужбами для сбора и добывания разведывательной информации оперативно-технических средств, в первую очередь средств электронного наблюдения, практически свелось к нулю после принятия Конгрессом Закон о контроле над преступностью от 1968 года и Закона о наблюдении за иностранными разведками 1978 года. Первый из двух законов установил общую обязательность судебной санкции для подобного рода деятельности, угрожающей нарушением конституционных прав и свобод граждан. Однако, из общей юрисдикции Закон о контроле над преступностью изымает случаи, связанные с вопросами национальной безопасности США. Закон признает исключительное право президента санкционировать электронное наблюдение при защите национальной безопасности США от внешних посягательств.

Тем не менее, вопрос о разграничении случаев, "связанных" и "не связанных" с интересами национальной безопасности США остался открытым и допускал возможность спорного толкования его судами. Поэтому в 1978 году, в Законе о наблюдении за иностранными разведками были закреплены более жесткие правила санкционирования электронного наблюдения. Обязательная судебная санкции была установлена для всех случаев, когда одной из сторон является гражданин США, либо когда предполагается использовать полученную информацию в качестве судебного доказательства.

Впрочем, изначально весьма жесткие требования, предъявляемые к проводимым на основании Закона о наблюдении за иностранными разведками 1978 года оперативно-техническим мероприятиям в настоящее время несколько ослаблены. События 11 сентября 2001 года подтолкнули американского законодателя к весьма существенному расширению прав специальных служб. Закон о патриотизме 2001 года и Закон о внесении изменений в Закон о наблюдении за иностранными разведками 2008 расширили сферу действия Закона о наблюдении за иностранными разведками 1978 года, расширив границы его применимости в случаях добывания информации об агентах иностранных государств и позволив осуществлять электронное наблюдение в рамках данного закона не только за иностранными разведками, но и за представителями террористических организаций.

Для того, чтобы обеспечить необходимые требования по защите разведывательной информации, на основании Закона о наблюдении за иностранными разведками был учрежден специальный суд (о нем уже говорилось выше), уполномоченный решать вопрос о выдачи судебного ордера на использование средств электронного наблюдения, проведение обысков, задержаний, использование оперативных и технических средств в целях добывания на территории США информации, классифицируемой как "внешняя разведывательная информация.

Процедура получения судебного ордера предписывает должностному лицу заинтересованного федерального ведомства составить заявление на имя судьи. В заявлении должно указываться: «… цель, место, время и средства проведения наблюдения, а также другие детали». После заверения заявления у руководителя ведомства, заявление отправляется к генеральному атторнею, а от него – к судье. Судья может либо издать ордер, санкционирующий запрашиваемое действие, либо, если сочтет, что представленные основания недостаточны для выдачи ордера, отказать в выдаче ордера.

Основная задача суда – проверка планируемых спецслужбами оперативно-технических мероприятий на соответствие положениям Конституции США и американским законам. В первую очередь речь о положениях первой и четвертой поправок Конституции. Судебный ордер на проведение электронного наблюдения согласно закону необходим в тех случаях, «… когда одной из сторон является гражданин США, или когда нужно использовать полученную информацию в качестве судебного доказательства». В иных случаях достаточной является санкция генерального атторнея. В том случае, если суд сочтет, что лицо, либо организация, в отношении которых запланированы оперативно-технические мероприятия, являются представителями иностранного государства или правительства, либо действуют по заданию иностранного государства или правительства, американское законодательство допускает использование более широкого спектра технических и оперативных сил и средств, в том числе предполагающих вторжение в частную жизнь граждан.