Владимир Пешков
Доклад на конференции
Российские регионы в 2015 году «окунулись» в кризис падения доходов. Когда власти в предыдущие годы говорили об этом кризисе, он не носил массового характера. Речь шла либо о замедлении роста, либо о недостаточности доходов для удовлетворение амбиций региональных властей. Хотелось мега-проектов, но денег на это не было. С самого начала 2015 года собственные доходы регионов впервые реально «просели» — в среднем на 10–15 %, но кое-где и вдвое1 .
Любопытно, что общей тенденции в доходах нет. Одни регионы в январе показывали впечатляющий рост, а уже в феврале опустились до федерального тренда. Другие, напротив, в феврале вышли из «красной» зоны в «зелёную». Но все эти позиционные изменения надежды на улучшение пока не дают, говоря об одном: настоящий кризис наступил.
В ожидании худшего
Уже к 2014 году стало ясно, что для регионов постепенно наступает время трудностей. Главными проблемами к тому моменту были внешнеэкономические сложности для предприятий и нарастающий госдолг регионов. Определённые затруднения испытывали не только предприятия нефтегазового сектора (в свете долгосрочного тренда на снижение спроса и цен на углеводороды), а также металлурги и химики. Региональные чиновники ещё в начале года признавали, что динамика госдолга отнюдь не радостная2 . При этом в первые месяцы года ещё никто не предполагал, что произойдёт потом.
Весь 2014 год региональные власти провели в ожидании. После начала украинской кампании и анонсирования санкций элита не предполагала, что всё это нанесёт какой-либо существенный урон экономике. Депутат Госдумы и экс-губернатор Вологодской области Вячеслав Позгалёв утверждает, что поначалу элиты и вовсе были в состоянии эйфории: «Многие ожидали, что Запад ограничит въезд в страны ЕС и США нескольким десяткам человек — и всё. Потом началась вторая волна санкций, и мы почувствовали, что это для нас создаёт определённые трудности»3 .
Впрочем, уже в мае 2014 министр экономического развития Алексей Улюкаев предположил, что может потребоваться сокращение расходов. С начала года рубль начал терять позиции, хотя к маю падение ещё не было катастрофическим. Однако заявление чиновника фактически анонсировало ужесточение политики жёсткой экономии, которая и без того уже практиковалась регионами4 .
Именно в этот момент стартовали кампании выборов губернаторов. В СЗФО они проходили в шесть регионах из одиннадцати, в целом по России — в 30. Главы регионов проблем в экономике порой не отрицали, но предпочитали всё списывать на внешнеэкономические причины, как это сделал, к примеру, псковский губернатор Андрей Турчак. А вот вологодский губернатор и вовсе заявил, что его антикризисная кампания завершена и что впереди следует ждать только роста. Но уже осенью, после триумфальной победы он был вынужден заявить о введении мер жёсткой экономии5 .
Несмотря ни на что, 2014-й год регионы СЗФО (кроме Ненецкого АО) закончили с превышением собственных доходов бюджетов по сравнению с 2013-м годом. В 2015 году больше всего начали проседать регионы СЗФО, ориентированные на внешний рынок. Это и нефтегазовые субъекты (Коми и Ненецкий АО), и металлургическая Вологодская область, и Калининградская область6 , которая со всех сторон окружена границами стран ЕС. В начале года в регионах была некоторая паника из-за неопределённости: все понимали, что денег становится меньше, но не было ясно, насколько. Затем паника улеглась, но не из-за того, что положение исправилось, а по причине привыкания к новым условиям.
Ожидая тяжёлого 2015 года, региональные власти посвятили осень разработке планов по оптимизации. Они коснулись главным образом бюджетной сферы — образования, здравоохранения, культуры и социальной защиты. В первую очередь это затронуло Псковскую область, где «долговой мыльный пузырь» достиг таких размеров, что пришлось сокращать сразу всё, прибегая порой к абсурдным шагам. К примеру, власть пошла на оптимизацию системы соцзащиты, сведя её к двум региональным центрам в Пскове и Великих Луках. Кроме этого, в одну структуру слили областной драмтеатр, центр народной культуры, кукольный театр и филармонию7 .
Год обвала
С самого начала 2015 года, как по заказу, начался обвал доходов региональных бюджетов. При этом 2014-й год все закончили более или менее сносно. Если большая часть оказалась в минусе на 10–15 процентов (а некоторые и вовсе в плюсе), то ряд регионов пострадал особенно сильно. В ЦФО больше всех пострадали Тверская (70 % от доходов первых двух месяцев прошлого года по итогам февраля) и Курская области (72 %). В СЗФО эта участь постигла Ленинградскую область (60 %) и Коми (49 %). Аналогично (и даже сильнее) просели нефтяные регионы «тюменской матрёшки» — Тюменская область собрала лишь 32 % налогов, Ханты-Мансийский АО — 47 %, а Ямало-Ненецкий — 65 %8 .
Видно, что прямой зависимости от добычи нефти у пострадавших регионов нет. По всей видимости, больше всего потеряли развивающиеся производства других отраслей. Действия ЦБ привели к резкому удорожанию кредита, что подкосило реальный сектор экономики9 . Сейчас ставки постепенно снижаются, но вернуть потерянное уже не удастся. В сущности, ЦБ таким образом решил поддержать курс рубля, а не экономику10 . Напрашивается вывод, что итогом действий ЦБ стало 10-15-процентное (в среднем по регионам) проседание экономики и соответствующее снижение поступлений в бюджеты.
«Сейчас проигрывают те регионы, где была экономика, — говорит депутат Псковского областного собрания депутатов от «Яблока» Лев Шлосберг. — Псковская область по доходам за первый квартал просела очень несильно по той причине, что у нас главный работодатель — это бюджет, у нас 2/3 занятых — это бюджетная сфера. Учитывая, что явного закрытия бюджетной сферы не было, общий цикл круговорота одних и тех же денег через НДФЛ обратно в зарплату и обратно в НДФЛ поддерживает условную стабильность. Минус идёт через рост цен, через валютные колебания и за счёт общего беспокойства»11 .
Впрочем, говорить о точных зависимостях пока рано: сперва нужно дождаться бюджетной статистики хотя бы за первое полугодие (по всей видимости, она появится к концу лета). Наполнение бюджетов не носит линейного характера и особенно это проявилось в нынешнем году. С другой стороны, они сильно зависят от уровня доходов за год до этого. К примеру, в январе 2014 года Томская область собрала 272 % налогов к уровню января 2013 года, а в январе 2015-го «просела» до 35 %, выровняв таким образом уровень доходов до некоего среднего. Обратная ситуация наблюдалась в Ненецком автономном округе.
Оптимизация также не везде привела к ожидаемому результату. Статистики бюджетной эффективности до сих пор нет. Однако, по расчётам Льва Шлосберга, в отдельных случаях это может давать отрицательный эффект. «Стоимость детского отделения для жителей Дедовичского района, если оно переезжает в Порховский район, выше, — говорит он. — Если в Дедовичах детское отделение держалось на страховых деньгах, включая питание и даже косметический ремонт, то после его перевода за 40 километров в соседний район тот же бюджет оплачивает медицинский транспорт с водителями, бензином, ремонтом, налогом на имущество — сотни тысяч рублей просто в трубу»12 .
Рассказанная Шлосбергом история говорит как минимум о разумных пределах оптимизации. Одно дело сократить управленческие расходы, а другое — физически объединить учреждения, переведя их в единое помещение. В масштабах небольшого города это может быть некритично, но чем больше физическое расстояние между объединяемыми организациями, тем выше риск получить обратный эффект.
Пути выхода
Для выхода из сложившейся ситуации недостаточно «косметических» мер. Необходимо менять политику финансовых властей, которая сейчас направлена не столько на поддержку реального сектора экономики, сколько на финансовую подпитку банковской системы. Об этом говорит всё тот же Лев Шлосберг.
«На компенсацию ставки рефинансирования один великолукский свинокомплекс получает только из бюджета Псковской области 150 млн руб. и ещё 400 млн из федерального бюджета, — рассуждает псковский депутат. — Но это не деньги на развитие сельского хозяйства, это деньги банкам. Но за эти 150 млн можно построить примерно от 15 до 20 ферм с числом животных до 200 голов — то есть экологически устойчивое производство, которое будет перерабатывать свой навоз. В каждом районе появится такое производство, поддерживающее сельский образ жизни.
И строить это нужно за бюджетные деньги»13 .
При этом очевидно, что должна быть минимизирована ставка ЦБ. Как показала практика, повышение ставки не только не привело к стабилизации курса рубля в текущем режиме, но больно ударило по экономике страны в целом.
Необходимо регулировать бюджетную систему государства таким образом, чтобы как можно больше денег оказывалось в регионах. Это необходимо не столько для крупных региональных инфраструктурных проектов, сколько для насыщения местных и региональных экономик платёжеспособной валютой. Это ярко иллюстрирует опыт экономиста Рустама Давлетбаева из Башкортостана. Ему удалось внедрить на местном уровне так называемые «гезеллевские деньги». Он лишний раз подтвердил тезис Сильвио Гезелля о том, что локальное денежное обращение («свободные деньги») выгоднее местным экономикам, нежели их интеграция в крупные денежные системы. В современном мире этот тезис подтверждает опыт перехода на евро периферийных экономик Европы — в частности, Греции. В то же время, эта проблема не чужда и для российских регионов.
Однажды Давлетбаев встретил своего друга, который инвестировал в сельское хозяйство. Несмотря на то, что были отремонтированы фермы, закуплена новая техника и восстановлен севооборот, денег в его предприятии не было. «Кредиторы, предъявляя свои требования, заставляли ликвидировать так называемое ликвидное имущество, и он ходил чернее ночи, потому что в первую очередь ему было необходимо резать племенной скот», — рассказывает экономист. По его словам, единственной целью введения талонов была помощь предприятию в преодолении кризиса14 .
В итоге на территории работы сельхозпредприятия были внедрены так называемые «шаймуратики» — товарные талоны, прозванные в честь колхоза «Шаймуратово». На талонах при этом была размещена таблица их старения: по 2 % за каждые 28 дней. Талонами в отсутствие достаточной рублевой массы стали выдавать зарплату, а местные жители начали ими расплачиваться в местном магазине. Эмиссию талонов организаторы жёстко контролировали и даже начисляли налоги на оборот. «За два года товарооборот на территории вырос в 12 раз, а производительность повысилась на 20 %, - объясняет Давлетбаев. — В результате введения такого инструмента произошла интенсификация экономического обмена». Плюс к этому на 26 % выросла зарплата. За первую же неделю местное население рассчиталось с личными долгами, и возник так называемый «позитивный корпоративный дух»15 .
Товарооборот продолжал расти. Через 2 года и 3 месяца после начала эксперимента «шаймуратиками» заинтересовалась прокуратура. К этому моменту месячный товарооборот местного магазина вырос со 100 тыс. руб. (исходный) до 1,5 млн., то есть в 15 раз — но это не было окончательным. «География товарных талонов разрослась настолько, что они начали ходить не только в семи деревнях, они начали обслуживать экономику всего района. Их стали таксисты принимать в качестве оплаты, а бабушки продавать за них молоко, масло, сметану с подворьев. Подключились бизнесмены, потому что для них это тоже увеличение товарооборота — продавали мебель, пиломатериалы, можно было арендовать помещения за эти товарные талоны»16 .
В итоге организаторы эксперимента перестали платить зарплаты «шаймуратиками», но они продолжают обращаться как векселя с отсрочкой платежа17 .
Что, если…
Если политика финансовых властей не изменится, следует ожидать продолжения ухудшения ситуации. Экономика после увеличения ставки ЦБ в конце прошлого года вряд ли сумеет восстановиться. Это значит, что себя будут чувствовать хуже региональные бюджеты. Станет усиливаться их дефицит, а значит, на местах продолжат и дальше оптимизировать всё, что только можно и нельзя. По всей видимости, в будущем многие регионы повторят опыт Псковской области.
Одной из проблем региональных и местных бюджетов является со-финансирование федеральных программ, которые не являются жизненно необходимыми в нынешних условиях. Они приводят к популистской накачке бюджета целевыми деньгами, которыми власти в реальности не располагают, будучи вынужденными тратить их строго по назначению. При этом в условиях ухудшения экономической обстановки резко выросли риски неисполнения софинан-сирования этих программ.
Необходима и жёсткая финансовая дисциплина: важнее вовремя присылать деньги получателям, нежели популистски раздувать бюджеты за счёт неэффективных расходов. Это нужно для того, чтобы всё необходимое делалось вовремя, чтобы власти затем не работали в «режиме пожарной команды».
Эти факторы приводят к так называемому мультипликативному эффекту: ситуация в регионах будет постепенно ухудшаться. Единственное, что в итоге мог бы сделать федеральный центр, это заместить все долги регионов перед банками бюджетными кредитами, а затем их списать. Первая часть этой логической цепочки уже реализуется. Но дойдёт ли дело до второй, ещё неизвестно: российские власти обычно не готовы к столь радикальным шагам. Вдобавок мало будет просто обнулить долги регионов, нужно создать механизм, при котором не появится новых долгов и не пострадают текущие потребности.
Необходимо перераспределять деньги из федерального центра в регионы. Инфраструктурный кризис в глубинке всё больше усугубляется, особенно в городах. Срочно нужно ремонтировать десятки (а то и сотни) мостов, строить новые. Такие стройки обычно финансируются местными и региональными бюджетами, иногда — федеральным. В отдельных случаях альтернативы аварийным сооружениям, срочно требующим замены, нет в принципе. Дальнейшее затягивание ситуации чревато техногенным катастрофами и логистическим коллапсом.
Вряд ли возможно остановить отток населения из сельских регионов и его концентрацию в крупных городах и вокруг них. Люди стремятся быть ближе к благам цивилизации, избегая в том числе наиболее болезненных оптимизаций в бюджетной сфере. Этот процесс был запущен индустриализацией в 1920-1930-е годы, и с тех пор тенденция стабильна.
Возможно только приспособить экономику к нынешним условиям. От этого зависит не только благополучие людей и социальная стабильности в стране и каждом регионе в отдельности, но и будущее России. Речь даже не идёт о лидерстве в мировой системе, а хотя бы просто о выживании государства.