I

История Положения о земских учреждениях 1 января 1864 г. может служить наглядным доказательством тому, как иной раз реформа, задуманная при единодушном сочувствии общества, ведет к быстрому разочарованию и к продолжительным крупным недоразумениям, благодаря отсутствию национального плана у руководителя реформы и стремлению его сочетать противоположные принципы, совместить взаимно исключающие друг друга системы и тенденции.

Корень земской реформы 1864 г., как и всех других реформ 60-х гг. (и частью и 70-х: Городовое Положение 1870 г. и Устав о воинской повинности 1874 г.), лежит все в том же великом освободительно-гуманном движении конца 50-х гг., которому Россия обязана своим быстрым обновлением и возрождением после тридцатилетнего застоя, завершившегося севастопольским погромом. Ближайшим же источником земского Положения служит русская magna charta libertatum, великий законодательный акт 19 февраля 1861 г., явившийся, по справедливому замечанию одного журнала, первым плодом дружного, воодушевленного общественного движения и, как путеводная звезда, освещавшая (вернее было бы сказать, долженствовавшая освещать) путь последующим преобразованиям. Такая тесная связь, связь не только внешняя, хронологическая, но и внутренняя, нравственная, причинная – признается не только историками и публицистами, но и официальными документами.

Мысль о необходимости переустройства местного общественно-хозяйственного управления, равно как и преобразование прочих частей управления – уездного, городского, губернского, читаем в одной обширной официальной исторической записке, возникла при начертании в конце 50-х гг. Положения об освобождении крестьян от крепостной зависимости и затем послужила основанием поступательному, еще не завершившемуся, движению законодательства в области преобразования местного управления, которое, таким образом, «является необходимым и неизбежным последствием великой реформы славного царствования блаженной памяти императора Александра II – дарования свободы 20-миллионному крепостному населению».

Почему поступательное движение в местном управлении являлось неизбежным последствием великой реформы, в чем именно заключалась основная тенденция этого движения и осуществило ли ее Положение о земских учреждениях 1864 г.? В названной официальной записке, составленной в 1889 г., т. е. в реакционное время, крайне неблагоприятное для оценки идей и стремлений 60-х гг., конечно, нельзя найти прямого и верного ответа на эти вопросы, точная постановка и разрешение коих выходили бы даже за пределы практической ее задачи, чуждой исторических, идейных обобщений, но некоторый намек или ответ на эти вопросы находим и в сухом официальном изложении хода дел. Указав на то, что целью земской реформы было стремление предоставить хозяйственному управлению большее единство, самостоятельность и доверие, а после освобождения крестьян и необходимость нового распределения земских повинностей, обещанного 167 ст. Общ. Пол. о крестьянах, историческая записка помимо этих, так сказать, материальных, технических или практических поводов (не одними же заботами о мостах и гатях были вызваны, в самом деле, та необычайная настойчивость и лихорадочное нетерпение, с которыми печать и многие дворянские собрания в 1862-64 гг. ждали и требовали скорейшего открытия земских учреждений!) к местной реформе, указывает и на соображения нравственно-политического порядка. «Независимо от сего необходимо было, – сказано в Записке, – положить предел возбужденным по поводу образования земских учреждений несбыточным ожиданиям и свободным стремлениям разных сословий». Таким образом земская реформа должна была удовлетворить двум требованиям: стремлению улучшить местное хозяйственное управление и дать исход «свободным стремлениям» общества, т. е. единодушному, громкому запросу на самоуправление, заявленному общественным мнением.

И эти «свободные стремления» не были делом случайного, минутного увлечения, а логическим выводом тяжкого исторического урока, накликанного торжеством всемогущей бюрократической опеки и полным подавлением общественной мысли, слова и деятельности.

«Я сделал, что мог; жалею, что не мог сделать лучше», – говорил на смертном одре император Николай I, с горечью констатируя пред своим наследником «непорядок в команде». Эти простые, дышащие глубокою искренностью и чуждые всякой официальной условности, слова, сказанные вдобавок в такую исключительную по торжественности минуту, когда дыхание смерти носилось уже над головою сильнейшего из сильных мира сего, были настоящим погребальным звоном для старой всесильной, всеподавляющей, непогрешимой бюрократической системы, основанной на крепостном праве и неизбежном спутнике его – канцелярской рутине и чиновничьем произволе и опеке. Если даже такой сильный волею, известный своею энергиею, твердостью формальных принципов, редким трудолюбием и вниканием в дела управления монарх не мог избежать крупных промахов, то это с очевидностью доказывало непригодность существовавшей бюрократической системы управления, или точнее «команды», как выражался сам Николай I. Да, именно «команда», – этот военный термин идет как нельзя лучше, потому что вся дореформенная система, по верному определению хорошо знавшего ее известного государственного человека Н. А. Милютина, была не что иное, как военно-вотчинное управление в духе времен 30-летней войны, имея идеалом аракчеевские военные поселения. Когда один из даровитейших изобличителей язв дореформенного старого строя, М. Н. Катков, говорил, что дореформенная администрация была: все во всем, другими словами, что она чуть не присваивала себе атрибуты, подобающие одному лишь всемогущему и вездесущему божеству, то тут не было гиперболы или натяжки. Достаточно вспомнить, что тогдашняя цензура дерзала наложить свою тяжелую руку даже на самое Священное Писание, что бюрократия не в шутку, а вполне серьезно подготовляла «проект религии» для инородцев, составленный эклектически на основании Евангелия и Корана… В своем стремлении искоренять везде самомалейшие проявления «буйной» самостоятельности, бюрократия, вероятно, не преминула бы исправить «ошибку Провидения», наделившего человека свободою воли, если бы имела она на то достаточно досуга, сил и средств.

Стянув все к одному центру, захватив и подчинив своему давящему произволу все отрасли государственной, общественной и духовной жизни, бюрократия подчинила все и вся своей мертвящей опеке, подавив всякое проявление самостоятельных общественных или индивидуальных сил. Вот каково было положение этих сил в дореформенной России, по характеристике М. Н. Каткова: «Наука? Науки не было, – писал этот будущий апологет самого беспощадного разгула чиновничьего полновластья, – была бюрократия. Право собственности? Его не было – была бюрократия. Закон и суд? Суда не было – была бюрократия. Администрация? Администрации не было – было постоянно организованное повышение власти, с тем вместе ее бездействие в ущерб интересам казенным и частным».

Другой публицист, честный, благородный, но недальновидный И. С. Аксаков, бросая в 1884 г. ретроспективный взгляд на дореформенный режим, характеризовал его так: «Нам указывают, – писал он, – что образцом „крепкого и сильного правительства“ (кавычки везде подлинника) служит правительство николаевских времен и что следовало бы, значит, вернуться к его системе, стремившейся упразднить жизнь и дух великой страны, не в ней ли заключается корень последующих зол? Всем нам, людям пожилым, памятно знаменитое «тридцатилетие». Фасад его был действительно блестящий до такой степени, что он и теперь в поколениях позднейших вызывает иногда ретроспективное удивление. Но недаром же и сказано было про Россию, что она – страна фасадов и парадов. В самом деле, Россия стояла, по-видимому, наверху славы и могущества; казалось, «перед ее державным блеском народы молча клонили взор», мы несли на себе обер-полицеймейстерство чуть не в целой Европе, великодушно оплачивая дорогостоящую должность русскими деньгами, силами, интересами и даже кровью; когда вопреки нашей полиции Австрия очутилась на краю пропасти, мы сочли долгом спасти ее, так-таки возвестив миру с гордостью, несколько простосердечною, что «разумейте языцы и покоряйтеся, яко с нами Бог».

«В самой же России, – продолжает Аксаков, – по части политики внутренней, фасад был не менее пышен: снаружи – припомним – все чинно, прочно и стройно; порядок – на диво; дисциплина – на славу; законов – пятнадцатитомная благодать; правительство не только крепкое и мощное, но, казалось, проникнутое единством системы и духа во всех своих органах от петербургского центра до последнего Держиморды в захолустном городишке; правительство грозное, вседержащее, тысячеокое, тысячерукое, вездесущее (курс, подл.), о котором уж никак не приходилось сказать, что оно в отлучке – тем менее было нужды возвещать подданным вперед об его появлении, призывая громким криком „вставайте*… (намек на Каткова) правительство-де идет, правительство возвращается! Чего уж тут было вставать! Россия и без того стояла на вытяжке „во фрунт“, двигаясь словно по струнке и на неумолчные грозовые окрики команды неумолчно же, испуганно рапортовала: „все обстоит благополучно“… Впрочем, сама эта Россия – вся, с Русскою землею и народом – представлялась в понятиях правительства какою-то обширною „командою“, да так и называлась – командою, довести которую до полной „исправности“ или до солдатской выправки духовной и внешней и составляло его заветнейшую мечту. Да и мало ли о чем тогда мечталось! Мечталось и о единообразии архитектуры по всей империи, и об единообразии покроя платья и причесок с укрощением своеволия (курс, подл.) мод, даже и о цензуре Священного Писания!.. Нельзя уж было пожаловаться на противоречия, нельзя было обвинять в распущенности управление учебными заведениями: воспитание учреждалось, по-видимому, железною энергиею; философия – по боку; верховная власть объявлена была (даже официально) „верховною совестью“ (sic), т. е. началом, имеющим упразднить личную, подвижную человеческую совесть… В пределах таковых понятий насаждалось с крутым усердием и самое православие. Но под стройною наружною мощью таилась слабость, гнездилась гниль. Что, чем была в это время Россия:

В это самое время Россия задыхалась от духоты, от недостатка простора для мысли и души в своем пространном царстве. Публично слышалось лишь молчание, но неслышно шептались в университетах и обществе смелые и подчас извращенные думы. Спугнули ум, но не задавили мысль, и она пошла, пошла себе бродить подпольными, тайными путями, озлобляясь и искривляясь, восполняя свою скудость и незрелость лживою обольстительностью запретного плода».

Характеристике дореформенного строя посвятил в своей, наделавшей много шума, знаменитой Думе Русского, курляндский губернатор П. А. Валуев, призванный впоследствии обновить этот строй, следующие замечательные строки:

«Благоприятствует ли развитию духовных и вещественных сил России нынешнее (1855) устройство разных отраслей нашего государственного управления?»– спрашивает автор Думы и отвечает – отличительные черты его заключаются в повсеместном недостатке истины, в недоверии правительства к своим собственным орудиям и в пренебрежении ко всему другому. Многочисленность форм подавляет сущность административной деятельности и обеспечивает всеобщую официальную ложь. Взгляните на годовые отчеты. Везде сделано все возможное: везде приобретены успехи; везде водворяется, если не вдруг, то по крайней мере постепенно, должный порядок. Взгляните надело, всмотритесь в него, отделите сущность от бумажной оболочки, то, что есть, от того, что кажется, правду от неправды или полуправды, – и редко где окажется прочная, плодотворная польза. Сверху блеск; снизу гниль. В творениях нашего официального многословия нет места для истины. Она затаена между строками; но кто из официальных читателей всегда может обращать внимание на междустрочия?

У нас самый закон, – продолжает благонамеренный критик, – нередко заклеймен неискренностью. Мало озабочиваясь определительною ясностью выражений и практическою применимостью правил, он смело и сознательно требует невозможного. Он всюду предписывает истину и всюду предопределяет успех, но не пролагает к ним пути и не обеспечивает исполнения своих собственных требований. Кто из наших начальников или даже из подчиненных может точно и последовательно исполнить все, что ему вменено в обязанность действующими постановлениями? Для чего же вменяется в обязанность невозможное? Для того чтобы в случае надобности было на кого обратить ответственность.

Все изобретения внутренней правительственной недоверчивости, – продолжает Валуев, – вся централизация и формалистика управления, все меры законодательной предосторожности, иерархического надзора и взаимного контролирования различных ведомств ежедневно обнаруживают свое бессилие. Канцелярские формы не предупредили позорной растраты сумм инвалидного капитала и не помешали истребить голодом или последствиями голода половину резервной бригады, расположенной в одной из прибалтийских губерний. Это последнее преступление, или точнее, длинный ряд гнуснейших преступлений даже остается доселе безнаказанным. Между тем возрастающая механизация делопроизводства более и более затрудняет приобретение успехов по разным отраслям государственного управления. Все правительственные инстанции уже ныне более заняты друг другом, чем сущностью предметов их ведомства. Высшие едва успевают наблюдать за внешнею правильностью действий низших инстанций; низшие почти исключительно озабочены удовлетворением внешней взыскательности высших. Самостоятельность местных начальств до крайности ограничена, а высшие начальники, кажется, забывают, что доверие к подчиненным и внимание, оказываемое их взгляду на дело, суть также награды, хотя о них и не вносится срочных представлений в комитет гг. министров».

Вот что такое была дореформенная бюрократическая, чиновничья система, изменение коей стало с первых же лет царствования Александра II вопросом дня. До какой степени в то время реакция против чиновничьего полновластья проникала в самые умеренные круги, могут дать понятие следующие сильные строки из дневника цензора Никитенко: «Русский чиновник —ужасная личность; что будет впереди – еще неизвестно, а до сих пор он был естественный злейший враг народного благосостояния». Валуев со своей стороны отмечал, что «озлобление против порядков (до 1855 г.) беспредельное и всеобщее». Ввиду такого настроения полное упразднение подавляющей административной опеки стало в конце 50-х гг., под неотразимым давлением общественного мнения и его важнейшей представительницы – печати неотложною задачею правительственной программы, которая, начинаясь освобождением крестьян, должна была завершиться уничтожением бюрократической централизации и установлением самоуправления общественного, свободы слова и независимого суда.

С изданием Положения о крестьянах, установившего крестьянское самоуправление как в сельском, так и волостном обществе, предчувствовалась неизбежность местного самоуправления для всего русского общества, для всего народонаселения. Обширный, хорошо обработанный план преобразования местных учреждений на началах бессословного самоуправления был представлен, например, тверским губернским комитетом (см. главу II §з). В правительственных рядах были люди, как, например Н. А. Милютин, способные с должною энергиею и последовательностью провести реформы для всестороннего обновления всего государственного управления в духе только что народившейся свободы и самоуправления.

В то время, когда прогрессивная часть общества и печати, переживая весною 1861 г. минуты идиллического упоения медовым месяцем свободы, с нетерпением ждала установления новой системы управления, произошла реакция.

Не прошло и месяца после обнародования манифеста о воле, когда друзья свободы в великодушном увлечении собирались все «забыть и все простить поверженным в прах врагам народной свободы, лишь бы они уверовали в свободу, в воскресение народа, – как эти враги уже стояли на ногах.

 

II

Победа реакционной партии была совершившимся фактом уже в половине апреля 1861 г. Первыми жертвами ее пали мин. внутр. дел С. С. Ланской, не переживший постигшей его неожиданной и крутой перемены, и временный (или как в виде иронии называли временно-постоянный) товарищ министра, главный двигатель крестьянской реформы, «кузнец-гражданин» Н. А. Милютин. Реакция действовала так ловко, и удар подготовлялся так таинственно и искусно, что даже для таких высокопоставленных друзей свободы, как великая княгиня Елена Павловна, он был совершенным сюрпризом. Самая поспешность увольнения Ланского и Милютина, – причем нарушены были не только относительно Милютина, которого третировали за красного ярого революционера, и потому не церемонились с ним, но и относительно престарелого заслуженного сановника С. С. Ланского, даже общепринятые правила официального этикета, —свидетельствовала о необыкновенной стремительности натиска, сделанного испугавшейся призрака предстоящего разорения придворно-крепостническою камарильею, требовавшей немедленного усекновения главы враждебной «революционной гидры».

В чем был смысл этой «близорукой и безыдейной реакции», как ее называл Милютин? Другой деятель крестьянской реформы кн. В. А. Черкасский определял наступившее новое настроение так: «После весенней оттепели нам предстоит вернуться не к суровой зиме, а к скучной и грязной слякоти [611]Лероа-Болье, 8о.
. Я никому бы не пожелал из тех, кого люблю, – писал кн. Черкасский, – управлять в настоящее время Министерством внутренних дел: масса хлопот, страшная ответственность, шансы сломать себе шею без надежды сделать себе имя».

Но в чем другом, а в самонадеянности никогда не было недостатка у бюрократии, которая, в отличие от Архимеда, даже без рычага и точки опоры, всегда считала себя в силах, если не поднять нашу планету, то «урегулировать» одним взмахом пера в силу присущего ей всеведения все самомалейшие и разнообразные проявления русской общественной жизни.

Преемнике. С. Ланского Валуев принадлежал к новой полированной, мягко стелющей бюрократической генерации, не столь невежественной, как старая (пример – предшественник Ланского, гр. Перовский), но не менее близорукой, нетерпимой, самодовольной и самонадеянной, чем старая.

Блестящий диалектик, владеющий и пером, изворотливый энциклопедист салонов, неистощимый бонмотист, с безукоризненными манерами, прекрасно владеющий «фразой», не лишенною порою пикантного сарказма, мастер в самом обворожительно-легком тоне вести светскую causerie – de omni re scibile et quibusdam aliis, умеющий

таков был новый даровитый министр, будущий автор Лорина, получивший в аристократических салонах Петербурга репутацию не только тонкого государственного человека, призванного сочетать свободу и порядок, но и необычайно хитрого, гибкого политика, ловкого дельца, – словом, мага и чародея, способного объять необъятное, примирить все интересы, всех обворожить и сделать довольными.

Мода на цельных людей с твердыми убеждениями, с рациональными программами прошла, и явился запрос на ловких «практиков», на эмпириков, призванных к компромиссам, к смягчению односторонности, к умиротворению по рецепту: «с одной стороны нельзя не признаться… но с другой…» и пр. Двусмысленная роль П. А. Валуева при составлении Положения о крестьянах делала его как раз подходящим к новому настроению и направлению дел. Валуев, по словам Милютина, формулировал свою программу следующим образом: точное и буквальное исполнение Положения о крестьянах, но в духе примирительном [616]Л.-Болье, 78. «Правительство само не выяснило себе своих видов», – говорил в это время Валуев (Никитенко, см. Дневник его, II, 290).
. Валуев сдержал свое обещание. Он действовал «мягко и уклончиво» [617]См. письмо Милютина от мая 1861, с.77, Лероа-Болье. «Валуев обещал мне, – пишет он, – поддержать Соловьева». Я. А. Соловьев, директор земского отдела, известный деятель при крестьянской реформе, был уволен, однако в 1863 г. Свидетель столько же достоверный, сколько и компетентный дир. деп. внутр. дел А. Д. Шумахер (см. ниже биографич. заметку), наблюдавший ближе Валуева, выставляет такие характеристические черты его: двоедушие, колебание, «виляние» (парафраза фамилии Валуева) и молчалинская угодливость, доводившая Валуева до того, что он старался расположить в свою пользу не только членов императорской фамилии, статс-дам, фрейлин, но и гоф-фурьера и камердинера Государя (см. Поздние воспоминания Шумахера. Вест. Европы, апрель. С. 712).
; при нем, несмотря на усилия реакции, Положение о крестьянах не было отменено, но искусно обойдено. Буква Положений о крестьянах не была нарушена, но зато Валуев открыл новую эру постепенного искажения духа и смысла законов, обратившуюся в систему; эта система постепенной отмены закона в административном порядке путем министерских циркуляров должна была вконец расшатать и без того столь непрочный у нас правовой порядок и идею законности.

Появление П. А. Валуева в роли руководителя внутренней политики должно было иметь непосредственное и крайне вредное влияние помимо крестьянского дела и на земскую реформу. Усматривая между ними неразрывную связь, Н. А. Милютин вслед за изданием Положения приступил к работам по преобразованию местных учреждений на началах самоуправления. Уже через три дня после подписания манифеста 16 февраля в письме своем от 22 февраля 1861 г. —в ответ на запрос великого князя Константина Николаевича – писал А. В. Головнину Милютин о проектированных, состоявшею под его председательством особою комиссиею, земских учреждениях. Со вступлением в должность П. А. Валуев сам принял председательство в этой комиссии. Несмотря на то, что в составе комиссии были многие весьма замечательные люди, показавшие недюжинные способности при проведении других реформ, на работах Валуевской комиссии лежит отпечаток робости и нерешительности, что следует, разумеется, приписать главным образом преобладающему влиянию председателя, а не одному только тревожному настроению, которое замечалось в первое время после освобождения крестьян, в период бурных заседаний дворянских собраний 1862–1863 гг. Что возбужденное состояние общества не было в данном случае неодолимым препятствием, тому доказательство судебная реформа, подготовлявшаяся одновременно с земскою и в отличие от последней получившая тот рациональный и либеральный характер, который вызывает справедливое удивление иностранных публицистов, именно со стороны ее принципиальной выдержанности, способствовавшей и ее успеху. Именно такой выдержанности у проекта Валуевской комиссии, который представлялся паллиативною попыткою сочетания противоположных начал самоуправления и бюрократического всевластия, сословности и бессословности.

Нужен был широкий взгляд просвещенного государственного человека, чтобы облегчить трудные условия «политического воспитания», созданные для народа освободительным манифестом, и уразуметь истинный смысл событий, сопровождавших объявление «воли», в общем совершившегося с изумительною быстротою и успехом. Если там и сям для обучения нового «школьника» приходилось прибегать к содействию военной силы, то ясно было, что мотивами к «бунту на коленях» было не упорство самоуверенного своеволия и неуважения к власти, а завещанное добрым старым временем круглое невежество и безграмотность народа, не могшего уяснить себе сущность дарованной «воли» и питавшего понятное недоверие к своим господам и к местным светским и духовным властям и потому склонного, по язвительному замечанию Ю. Ф. Самарина, «в призыве войска видеть единственную гарантию подлинности Высочайшей воли».

В большинстве же случаев происходило спокойное, но решительное гражданское перерождение народа, впервые получившего сознание о своих правах, о своей «правоспособности». Уравнение перед законом, уничтожение сословных перегородок – таковы были требования минуты, ясно сознаваемые деятелями крестьянской реформы, но не такова была программа реакционной партии, дававшей тон политике и стоявшей за сохранение и усиление дворянских привилегий. Эта программа была отчасти усвоена и П. А. Валуевым.

Такою именно неискренностью и половинчатостью было отмечено отношение нового министерства к «свободным стремлениям», к началу земского самоуправления. Н. А. Милютин, следивший в 1861 г. из Рима по письмам Кавелина за начавшимися студенческими беспорядками и с горечью замечавший промахи управлявшего в отсутствие государя Верховного Совета, с грустью отмечал отсутствие у тогдашнего растерявшегося правительства способности «осуществить последовательную рациональную программу, будь она составлена хотя бы семью мудрецами и изложена на четвертушке бумаги».

Со своей стороны Н.А.Милютин полагал, «что в России во сто раз легче, чем где-либо, привлечь правительству на свою сторону серьезную часть общества: для этого необходимо делать своевременно потребные уступки, но делать откровенно, с достоинством, без убийственных апологий (старого?) и без канцелярских уловок» [633]Там же, 118.
.

Как раз на такие искренние уступки и прямодушные действия не способен был двуличный П. А. Валуев, на словах стоявший за закон и самоуправление, а наделе горячо охранявший произвол бюрократии и способный, по меткой характеристике великой княгини Елены Павловны, наговорить «много, но сделать немногое». Не будучи сам убежденным сторонником земского самоуправления, он и подавно был не в состоянии выполнить возлагавшейся на него надежды, рассеять существовавшие «у высшей власти предубеждения против слова земство» [635]«Слово земство наводит страх в высших сферах», писала 26 января 1862 г. великая княгиня Милютину. См. там же.
. Будучи завзятым бюрократом, П. А. Валуев был способен дать не настоящее самоуправление, а лишь бледное подобие его, quelque chose, и как только речь заходила в Государственном Совете о предоставлении земству настоящей власти (право избрания мировых судей было дано земству судебными уставами 20 ноября 1864 г.), Валуев был тут как тут и в мелодраматической позе спасителя отечества произносил страшные слова вроде «государство в государстве» и т. п. С полною наглядностью сказалось такое отношение к делу во всеподданнейшем докладе Валуева от 22 марта 1862 г., который лег в основание проекта земского Положения 1863 г. и который гораздо больше распространяется о «сохранении и ограждении» прав бюрократии от «неуместных притязаний» общества (с. 4), нежели об установлении прав местного общества от власти губернаторов, пред которыми по выражению Б. Н. Чичерина, все привыкло склоняться и которые привыкли, «чтобы все пред ними склонялось». Словом, валуевский доклад производит такое впечатление, как будто дело шло не об установлении некоторого контроля общества над местным управлением и не об ограничении всемогущей бюрократии, пустившей глубокие корни, а о защите ее от чрезмерных притязаний всесильного самоуправления!

 

III

Осенью 1862 г. были опубликованы в газетах основные начала земской реформы. Они имели тот бесцветный характер «не освещенных наукою полумер, паллиативных средств», от которых так настойчиво предостерегал знаменитый ученый, проф. Редкин (см. выше главу IV § 8). Влияние общественного мнения на дальнейшее течение реформы было крайне незначительно. Правда, по внесении 26 мая 1863 г. проекта земского Положения в заседание соединенных департаментов Государственного Совета приглашены были петербургские и московские предводители дворянства и городские головы, но даже и это ничтожное участие общественного элемента не имело никаких последствий, потому что замечания «экспертов», даже самые умеренные, никакого воздействия не оказали. Голос печати также никакого заметного влияния не имел. Для характеристики тогдашнего настроения любопытен инцидент, имевший место в Государственном Совете по поводу одного «литературного проекта». Сославшись на статью официального органа Северной Почты, где сказано было, что при обсуждении земской реформы в Совете будут приняты в соображение и труды литераторов, московский предводитель дворянства просил позволения прочесть краткое извлечение, сделанное им из проекта Московских Ведомостей, «об представительстве землевладения». Против такой профанации высшей государственной коллегии возражал не кто иной, как сам вдохновитель вышеупомянутой статьи Северной Почты (как он сам заявил) двоедушный Валуев, и обсуждение катковского проекта дозволено было лишь при той фикции, что он исходит как бы от самого предводителя дворянства.

Предварительное обсуждение проекта земской реформы при участии экспертов было окончено в июле 1863 г., и дело грозило затянуться в ожидании составления устава о земских повинностях, если бы не энергический толчок, данный Государем. 1 ноября 1863 г., ввиду сильного нетерпения, господствовавшего в обществе и печати, последовало Высочайшее повеление: «Требую, чтобы дело это непременно было окончено до 1 января 1864 г.». К 5 декабря окончено было обсуждение проекта в соединенных департаментах законов и государственной экономии, а 14, 16 и 17 декабря 1863 г. обсуждало его Общее собрание Государственного Совета.

Изменения, внесенные Государственным Советом в проект валуевской комиссии, касались главным образом смягчения сословного характера земских учреждений (проект устанавливал уменьшенный ценз для дворян-земледельцев) и ограничения власти администрации (так, например, Министерство внутренних дел оставляло за собою право назначать председателей уездных земских собраний, а также по своему усмотрению (п. XII проекта) изменять предметы ведомства земства).

Наиболее решительными противниками сословного начала выступили барон Корф, Бахтин и кн. Суворов (к ним в общем собрании присоединился Тымовский). Возражая против разделения избирателей на три собрания – землевладельческое (главным образом, дворянское), городское и сельское – четыре члена указывали на то, что цель образования земских учреждений состоит в том, чтобы в каждой местности призвать к заведыванию местными хозяйственными делами все классы общества, земство составляющие, безразлично, так как самое земство есть не что иное, как соединение жителей одной местности для удовлетворения общим хозяйственным нуждам. Этой цели не соответствует предположенный в проекте порядок избрания гласных тремя группами, каждою отдельно. Избранные такими отдельными кружками лица будут считать себя делегатами избравших их классов общества и будут действовать не как представители общих всему земству интересов, а как защитники особых выгод каждого отдельного класса. При этом не достигается то единодушие, которое должно составлять главный характер всех действий земских учреждений (см. выше, в главе II, тождественный взгляд тверского дворянства, изложенный в Обзоре Оснований тверского проекта), в заведывание коих поступают не отдельные, часто противоположные друг другу, сословные интересы, остающиеся по-прежнему на попечении самих сословий, а земские дела, представляющие общие для всех интересы. Только при избрании гласных в собраниях, в коих участвуют избиратели без различия сословий, будет достигнуто, что гласные будут смотреть на себя, как на представителей всего земского общества и считать себя обязанными действовать беспристрастно, а не в выгоду того или другого сословия [642]Истор. Записка, 105–106.
.

Однако подавляющее большинство 40 членов Государственного Совета высказались в пользу валуевского проекта, находя, что соединение избирателей в одно собрание было бы механическое, ставило бы крестьян в соотношения, несвойственные их понятиям и их привычкам, и вызвало (?) бы антагонизм (!) между сословиями.

При обсуждении вопроса о председательстве в уездных земских собраниях голоса разделились поровну—23 голоса было за предоставление председательства лицу, избранному собранием, 23—за уездного предводителя дворянства. Последнее мнение Высочайше утверждено и получило силу закона. Что касается губернского собрания, меньшинство (17 членов) высказалось за избрание председателя самим собранием, а большинство (29 голосов) – за предоставление председательства губернскому предводителю. Меньшинство (граф Блудов, граф Строганов, Хомутов, бар. М. Корф II, гр. Литке, Прянишников, Вахтин, Норов, гр. Армфельд, Метлин, Ковалевский, Д. А. Милютин, Мельников, Зеленый, Головнин, Рейтерн и Краббе), имея в виду, что губернское земское собрание состоит из выбранных земством представителей, находило, что вообще было бы несогласно с выборным началом и крайне неудобно назначать в это собрание председателя со стороны, помимо желания самого общества. Такая мера имела бы еще ту невыгоду, что предводитель дворянства есть представитель одного сословия, выбранный сим же сословием, и назначение председателем земского собрания, в коем участвуют заинтересованные в одинаковой мере все классы общества, было бы таким явным предпочтением дворянского сословия, в общем для всех земском устройстве, что не могло бы не породить пререканий между сословиями и повредить и успеху новых учреждений. Губернское собрание будет заниматься делами, касающимися земского хозяйства: круг его действий ясно обозначен в Положении и затем, по убеждению 17 членов, не могло быть никакой опасности предоставить собранию иметь председателя по выбору. Напротив, можно было опасаться, по их мнению, что собрание, в коем значительная часть членов не принадлежит к выборным от дворянства, будет парализовано в своих действиях постановлением во главе его лица, выбранного одним только дворянством. В таком собрании неминуемо возникнет борьба сословных притязаний, не будет единодушия, необходимого для успеха дела.

29 же членов (вел. кн. Николай Николаевич, принц Ольденбургский, гр. Рибопьер, гр. Адлерберг, гр. Клейнмихель, кн. Гагарин, Кочубей, гр. Шувалов, бар. Корф I, Сухозанет, Танеев, гр. Панин, кн. Долгоруков, Плаутин, Чевкин, кн. Горчаков, бар. Врангель, Брок, Анненков, Княжевич, гр. Игнатьев, кн. Суворов, Тымовский, гр. Толстой, гр. Валуев, Муханов, Татаринов, Замятнин и Платонов) ввиду важности вверяемых губернским земским собраниям дел и значения их, как выборных от местного населения, полагали, что было бы неосторожно предоставить избрание председателя собранию и что следовало назначить председателем губернского предводителя как лицо благонадежное [646]Там же, 271–284.
и способное.

По вопросу об организации и пределах власти земских учреждений представил пространные замечания главноуправляющий II отделением Е. И. В. канцелярии барон М. Корф. Цель земской реформы, писал он, конечно не в том, чтобы наместо одних присутственных мест учредить другие, хотя бы и в лучшем и правильнейшем составе, сущность ее, напротив, в изменении самых коренных условий нашей системы местного правления, в разрушении ее старых основ и построении ее на начале, почти совершенно ей чуждом – децентрализации и самоуправлении. Указав затем на пагубные последствия централизации, в особенности для такой обширной и малокультурной страны, как Россия, бар. Корф замечает, если подобная система, хотя и с постоянными против себя нареканиями, могла до последнего времени существовать у нас, то, без сомнения, лишь потому, что на самом деле, как известно, большая часть предписаний высшего правительства на местах не исполнялось, и действительная жизнь шла врознь с ними. С другой стороны, централизация отнимает у местных жителей охоту заниматься своими общественными делами, вследствие чего народ, оставаясь чуждым практическим трудностям управления, делается более и более способным предаваться политическим фантазиям и причину всякого зла в обществе, даже самого естественного и неизбежного, приучается относить к правительству.

При рассмотрении проекта в соединенных департаментах С.-Петербургский губернский предводитель дворянства высказал, что хотя ст. 6 полож. и представляет земским учреждениям самостоятельность, но в других статьях начало самостоятельности не только не поддерживается, а, напротив того, совершенно уничтожается — подчиняя составление смет и самое избрание должностных лиц и пр. утверждению администрации. Бар. Корф, со своей стороны, настаивая на необходимости предоставления самостоятельности земству, говорил, что ввиду выказанного обществом в последнее время (польского восстания) патриотизма следует к нему обратиться с доверием. «Общество прежде всего желает, – сказал он, – чтобы земские учреждения, как бы ни был ограничен круг их деятельности, имели действительную самостоятельность. Было бы крайне неосторожно ныне, когда возбуждено общее ожидание устройства земских учреждений на началах доверия правительства к обществу, дать слишком мало, не удовлетворить общие надежды и тем возбудить только неудовольствие. Тогда скажут, что вместо действительного земского управления прибавлено только несколько новых административных мест». К этому мнению присоединились военный министр Д. А. (ныне граф) Милютин и министр народного просвещения Е. П. Ковалевский. Министр внутренних дел Валуев, между прочим, возражал: нарекания на стремление бюрократии весьма преувеличены (? – см. выше § 1, отзыв самого Валуева), и полагал, что при самостоятельности земских учреждений создается государство в государстве (sic).

При исчислении отдельных предметов ведомства земских учреждений Е. П. Ковалевский предложил включить «попечение о народном образовании». Предложение было принято, несмотря на возражения известного гр. Панина, высказавшего, что эти предметы (попечение о народном образовании, народном здравии и о тюрьмах) требуют многостороннего рассмотрения и что передать их земству значило бы возбудить надежды и притязания (!), которые, может быть, невозможно будет удовлетворить.

Московский городской голова кн. Щербатов возбудил очень важный вопрос о разделении земских повинностей, вызывавший крайне страстные прения. Предметы ведомства земских учреждений окончательно могли быть определены только с пересмотром уст. о земских повин., который еще не был окончен. Кн. Щербатов полагал полезным указать в земском Положении, по крайней мере, общий принцип разграничения губернских земских повинностей от государственных, добавляя, что если все повинности, признаваемые ныне государственными, будут считаться государственно-земскими и передадут в заведывание казны, то на долю земских учреждений останется всего 1/5, т. е. менее 5 000 000 руб., между тем они будут заведывать всеми повинностями и государственными, и губернскими. Имея в виду, что персонал земских учреждений будет состоять не менее чем из 2000 лиц, можно предвидеть, что он поглотит 40 % бюджета, что нельзя признать нормальным. Расширение прав земства и то незначительное в распоряжении 1/5 частью земских повинностей не оправдывает, говорил князь, устранения его от всякого участия в заведывании остальными 4/5. По сим соображениям кн. Щербатов полагал, что не следовало совершенно устранять влияние земства и на ту часть земских сборов, которая составляет государственные повинности и, по крайней мере, предоставить новым учреждениям участие в составлении смет и обревизовании расходов по сим сметам.

Министр финансов М.Х. Рейтерн и министр народного просвещения Е. П. Ковалевский полагали полезным иметь в виду отзывы новых учреждений по сему предмету. Н. И. Бахтин горячо поддержал предложение кн. Щербатова и заметил, что совещательный голос земских учреждений может быть допущен без всякого опасения насчет превышения ими власти и ограничения свободной правительственной инициативы. Практическая возможность и удобство такого законодательного приема, сказал Бахтин, подтверждается бывшими примерами: правительство не встречало никаких неудобств и опасений при созыве в 1857 и 1858 гг. губернских дворянских комитетов, на предварительное обсуждение которых был представлен вопрос еще большей важности – крестьянская реформа.

Большинство членов не согласилось, однако, с предложением кн. Щербатова. П. А. Валуев разразился громовою фразистою филиппикой, указывая, что предложение кн. Щербатова грозит отечеству неминуемою бедою (обсуждение в последующие времена земскими собраниями проекта подоходного налога, как известно, основ государства не поколебало). «Предоставить земским учреждениям участие в делах общегосударственного интереса, – ораторствовал Валуев, – значило бы раздроблять (sic) единую государственную правительственную власть между 40 или 50 отдельными единицами и подвергать общественный порядок и весь государственный строй опасностям, в важности которых едва ли кто позволит себе сомневаться. Желание, чтобы земские учреждения произвели благоприятное впечатление на общественное мнение, чтобы возбужденные ожидания были по возможности удовлетворены, не может быть основанием к тому, чтобы расширить круг этих учреждений за пределы возможного (?) и необходимого, дать им законодательную (??) инициативу, предоставить им самим определить круг своей деятельности, связать правительству руки [654]Далее П. А. Валуев поясняет, почему у правительства связаны были бы руки. «Правительство не должно ставить себя, – говорит он, – в такое положение, чтоб у него выпрашивали милости» (с.308). Если даже «выпрашивание милостей», никому и никогда не возбраненное (см. с.340 Исторической Записки), представлялось, по мнению Валуева, опасным предоставлять органам общественного самоуправления, то это одно показывает, как «своеобразно» представлял себе этот либерал на словах, а на деле бюрократ до мозга костей, «самостоятельность» земства. Нельзя не согласиться с Безобразовым, когда он, характеризуя таких неисправимых бюрократов, восклицает: «О, как опасны те враги бюрократического порядка, которые сами бюрократы и действуют против него своими бюрократически сочиненными способами». См. н. с. Безобразова. С. 382. Отечеств. Записки тоже подтрунивали над заботою «об устранении в будущем произвола общества, упускающего из виду настоящий, очевидный произвол бюрократии». Говоря об уничтожении произвола, журнал продолжает: «Сильные лица всегда расположены думать, что законы не про них писаны, следовательно, уничтожение общего произвола возможно только тогда, когда лица, задумавшие устранить его, не забудут прежде всего устранить его из собственного сердца» (1862. № 9. С. 16, 25).
и публично заявить это в тексте самого закона!» Вот сколько ужасов усмотрел захлебнувшийся в фиоритурах собственного красноречия «соловей-либерал» Валуев в скромном предложении кн. Щербатова. Еще шаг, и П. А. Валуев мог обвинить сторонников этого предложения в политической неблагонадежности и в государственном преступлении. Прения получили такой несвойственный месту бурный характер, что председатель кн. И. П. Гагарин прекратил их после грозной катилинарии победоносного Валуева, который, уничтожив столь опасных врагов государства, вероятно, не без гордости произносил про себя жестокое цицероновское vixerunt.

И подумаешь, все эти перуны спасителя целой России направлены были против безобидной меры, которая являлась дополнением и развитием действовавшего со времен Николая 1 законодательства, в силу которого дворянство имело право проверять отчеты не только по губернскому, но и по государственному земскому сбору. И такое-то частичное ничтожное участие общества в контроле над администрациею, признававшееся нужным даже в николаевские времена, было сочтено П. А. Валуевым и его единомышленниками опасным для целости государства! Вот кто, по иронии судьбы, должен был обновить бюрократический строй и насадить основы самоуправления — самоувереннейший из бюрократов, веривший лишь в себя и в государственное разумение департаментских чиновников и местных агентов бюрократии; фразер, на словах кокетничавший (в Северной Почте прямо заявляли, что земские учреждения «школа представительных учреждений») с обществом и самоуправлением, а в душе боявшийся их, как огня!? Как бы ни пришлось имени двуличного П. А. Валуева перейти в историю с теми нелестными эпитетами, которые он в своем Дневнике так щедро расточал своему принципалу М. Н. Муравьеву…

 

IV

1 января 1864 г. Положение о земских учреждениях получило законодательную санкцию.

В первой книге Вестника Европы, известный в начале 60-х годов своим либерализмом и самостоятельностью, московский цензор и впоследствии выдающийся петербургский земский деятель Н. Ф. фон Крузе в немногих словах отметил органический порок, который явно замечался в Земском положении 1864 г. «Хотя нововведение было вызвано, – писал он, – неудовлетворительностью прежнего канцелярского порядка в управлении народным хозяйством, но тем не менее устройство нововведения пришлось поручить тому же канцелярскому порядку и руками, признанными за неискусные, учреждать то, что должно будет их заменить».

И. С. Аксаков в Дне, отдавая полусерьезно, полуиронически «должную дань почтения усердию административных лиц в тяжелом труде сочинения и изготовления проектов о земских учреждениях», вместе с тем выражал недоумение по поводу того, что в данном случае правительство действовало «вне помощи общественной, без пособия органического творчества жизни». День тем более удивлялся такому игнорированию общественного мнения, что еще недавно общество было свидетелем того, «каким плодотворным путем предварительных общественных работ сумело правительство усвоить общественному сознанию и ведению величайшее свое законодательное дело – освобождение крестьян».

М. Н. Катков, относясь довольно скептически к Земскому Положению, как продукту «бюрократического умозрения», приветствовал земство как начало общественного бессословного самоуправления. «Закон 1 января имеет особенную важность, – говорили Московские Ведомости, – не по тем специальным учреждениям (собраниям и управам), которые он создает, а по тем началам, которые он вызывает в нашей народной организации. В этих-то началах заключается его главное значение. До сих пор русский народ не имел совокупной организации, теперь он имеет ее. До сих пор мы имели отдельные гражданские состояния, чуждые друг другу, раздроблявшие народ или скрывавшие его единство и препятствовавшие течению его жизни; теперь положено начало живой цельной организации земства, основанной на всеобщем начале собственности. До сих пор у нас было замкнутое сословие дворян-помещиков; теперь мы получаем вольную (sic) группу землевладельческих классов, к которой будут принадлежать люди всех состояний при известном размере поземельной собственности и в которой дворянство не просто войдет в соприкосновение с другими сословиями, но вступит в органическую связь с народом».

Зато глашатай олигархов-крепостников Весть, – предвосхищая перлы современного органа «единственно порядочных граждан», как он сам себя называет, «или паяца», «грязного хвоста консерватизма», органа «промотавшихся опричников», как величают его его же единомышленники, другие консервативные органы, – видел в всесословном характере земства и особенно в допущении «мужичья» прямое отражение революционных идей 1789 г. и социалистического движения вообще вкупе с коммунистическим в частности.

Начиная с 7 февраля 1865 г. постепенно стали открываться земские учреждения. В 1865–1866 гг. они были введены в 27 губерниях Европейской России, в 1867–1875 гг. – еще в 6 губерниях.

Если вообще способ введения реформы много значит, то он особенно был важен в данном случае, когда законодательство само было крайне несовершенно в смысле принципиальной выдержанности и открывало широкий простор для урезок при столкновении земства с административными властями. Отчасти намекая на этот недостаток Положения 1 января, М. Н. Катков писал еще 6 января 1864 г., что при применении Положения «желательна зоркая мудрость и либеральность» [662]См. Московские Ведомости, 1864. № 9.
. Не трудно догадаться, какого «либерального» духа и направления могла держаться администрация, руководимая таким неискренним другом либерализма и самоуправления, как П. А. Валуев.

Прежде всего он настоял на том, чтобы и без того ничтожные финансовые средства земских учреждений были еще больше урезаны при составлении Временных Правил о разверстании земского сбора между казною и земством. Во многих губерниях переданный в распоряжение земства сбор не превышал 40–50 тыс. руб., а между тем на содержание одних земских учреждений нужно было тратить 8о тыс. – 100 тыс. руб. Чтобы выйти из затруднительного положения, земство ввиду крайней обремененности крестьянского населения и сравнительно большого обременения поземельной собственности решилось усилить обложение фабрик, заводов и других промышленно-торговых заведений. Администрация решительно воспротивилась этому, а на одно из земств, настаивавшее на своем праве (петербургское), вылила неожиданно такой поток холодной воды (земские учреждения, ввиду доклада Валуева, были закрыты 6 января 1867 г., и дела земства переданы в старые присутственные места), что надолго должна была пропасть охота у земских деятелей действовать «самостоятельно». Рядом с этим шло пренебрежительное отношение к земским ходатайствам, усиление дискреционной власти председателя земского собрания, стеснение гласности и пр. и пр.

В 1868 г. место Валуева занял ген. – адъют. Тимашев, но отношение правительства к земству не улучшалось. «Земские учреждения, – писал Катков в 1870 г., —представляют печальное зрелище. Гласные во многих местах охладевают к своему делу, перестают видеть в нем серьезное дело государственного значения, начинают сомневаться в его будущности. Они замечают в правительственных властях какое-то глухое нерасположение к этому созданию правительственной власти. Многие земские собрания последней сессии шли вяло за малочисленностью гласных; иные вовсе не состоялись за неприбытием узаконенного числа членов».

Земские учреждения начали все более и более хиреть и чахнуть, чему отчасти способствовало также апатичное и реакционное настроение общества. Как ни трудно было вдохнуть жизнь в общество, находившееся долго под гнетом, – легче угнетать, говорит великий историк древности, нежели вновь воззвать к жизни, —но первые успешные шаги земства показывали, что в обществе были еще живые силы и что безусловно был прав Катков, когда по открытии земских учреждений с торжеством говорил: «Неправда! у нас есть люди, дайте учреждения – люди явятся»…

Кто знает, чего бы можно ждать от нашего самоуправления, если бы в такой исключительной по важности момент, как 60-е годы, эпоха великих реформ и возрождения России, тон внутренней политике давал не такой двусмысленный творец двусмысленного бледного самоуправления, – которое зло, но метко было уподоблено Катковым «гримасе человека, который хочет чихнуть, но не может», —а истинный друг самоуправления, глубоко верующий в великие принципы его и ради них способный понять и извинить его случайные недостатки, промахи и даже припадки нервности, пароксизмы нервного раздражения, неизбежные у людей после долгого гнета?!

Если за всем тем и несмотря на все тяжелые условия существования, земские учреждения внесли экономию во многих расходах сравнительно с казенным хозяйством, если из ничего создали народную школу, народную медицину, земское страхование и пр., создали составляющую гордость русской науки пред Европою особую земскую статистику, если, помимо всего этого, земские учреждения послужили школою политического воспитания для общества и народа, то это доказывает, как живительна и плодотворна идея самоуправления даже в самом неудовлетворительном выражении и приложении ее. Несмотря на все бесчисленные и бесконечные реакционные «зигзаги» русского прогресса, не мертвящей бюрократической рутине преодолеть эту великую зиждительную и животворящую общественную силу!