12 апреля 1917 года Временное правительство приняло первый в России закон о собраниях и союзах. Событие чрезвычайно важное. Но стоит сделать отступление и рассказать все по порядку.
История взаимоотношений власти и общественных организаций в России формально начинается 31 октября 1765 года — в этот день императрица Екатерина II утвердила план и устав «Вольного экономического общества». Императрица активно поощряла создание частных обществ. Дореволюционные правоведы даже считали Екатерину основным инициатором создания обществ с целью «воспитывать общество в духе западного просвещения» и приводили в качестве доказательств уставы утвержденных ею обществ, в которых содержалось больше привилегий и пожалований, чем обязанностей. Тем не менее не милостивый прием монарха, а заключительная фраза одного из екатерининских указов — «Извольте быть благонадежны!» — определила все последующие взаимоотношения государства и общественных объединений. Созданный правовой прецедент, требовавший лояльности и устанавливавший разрешительный характер регистрации обществ на самом высоком уровне власти, был положен в основу оформления отношений между государством и общественной самодеятельностью.
В XIX веке за «благонадежностью» обществ следили Собственная Его Императорского Величества канцелярия и особенно ее III Отделение, учрежденное указом от 3 июля 1826 года, которые помогали монарху вникать во все мелочи жизни подданных, что стало особенно актуально после декабря 1825 года. В весьма широкий круг обязанностей III Отделения входил также контроль за религиозными сектами и различными обществами — научными, культурными, просветительными и другими. В отчете III Отделения императору за 1827 год отмечалось: «Мы видим уже зарождение нескольких тайных обществ... (Начало этого предложения подчеркнуто карандашом, на полях рукой Николая I написано: «Ou,qui sont les individus?» — «Где, кто — персонально?»). Но тайные политические общества не образуются без иностранного влияния».
Любопытно, но все последующие годы российские власти подозрительно относились ко всем — как к легальным, так и к тайным обществам, и собирали именно ту информацию, которую царь потребовал еще в 1827 году: где возникали общества, кто их создавал и не было ли это результатом влияния из-за рубежа.
До 1860-х годов уставы легальных обществ утверждались только императором. После реформ утверждение уставов многих категорий обществ перешло в компетенцию отдельных министерств. Например, благотворительные общества и общества взаимопомощи утверждал министр внутренних дел, научные общества — министр просвещения, сельскохозяйственные общества — министр государственных имуществ.
Фактически каждая общественная организация находилась под контролем с трех сторон: по линии политической полиции, по линии общей полиции и, наконец, по отраслевой линии. Жестко контролировались не только личный состав учредителей и членов обществ, но и формирование денежных средств, а особенно организация массовых мероприятий. Все общества обязаны были ежегодно представлять отчеты (содержащие сведения о составе, средствах и деятельности) губернатору и в соответствующее министерство. Если в течение двух лет отчет не был представлен, общество можно было закрыть. Чиновники изучали издания обществ и сообщения о них в печати. Осведомители, доносы, перлюстрация писем, обязанность посылать извещения о собраниях (с обязательной информацией — где, когда, кто, повестка дня), исключение публичных мероприятий (для созыва съезда требовалось разрешение министра — все это было повседневной практикой в жизни обществ.
Выставки открывались только после предварительной проверки экспозиции. «Вредные» произведения устранялись. Для публичных лекций и литературных чтений тоже требовалось разрешение. Издательская деятельность находилась под цензурой. Общества часто уклонялись от правил, и тогда следовали предупредительные меры, которые включали приостановление деятельности, закрытие или реорганизацию.
Проблемы регулирования деятельности общественных организаций активно обсуждались в период разработки проекта Гражданского уложения (1899-1903 годы). Правительство вносило поправки в уголовное законодательство, выпускало циркуляры в министерствах о регулировании различных видов частных обществ, но не собиралось даже накануне 1905 года принимать никаких законов о частных обществах, давая понять, что область взаимоотношений власти и общества не предусматривает никаких прав, а подлежит лишь регламентации и государственному надзору.
Исследователи, детально изучив правовые акты, единодушно пришли к заключению, что «законодательство о преследовании запрещенных организаций опережало законодательство об организациях разрешенных». Под нараставшим общественным давлением взаимные подозрения и страхи со стороны государства и частных обществ медленно, но верно преодолевались.
Право граждан на свободу создавать общества и союзы было провозглашено императорским манифестом 17 октября 1905 года. Правда, подготовка закона затянулась, и поэтому жизнедеятельность обществ вплоть до 1917 года определяли «Временные правила».
При подготовке «Временных правил» активно использовался опыт европейских стран, особенно Германии, Франции и Великобритании. Известные специалисты по административному (или полицейскому) праву разъясняли на их примере, что «с возникновением правового государства правящая власть соглашается на неизбежное превращение обывателя из объекта для полицейской опеки в субъект публичных прав и обязанностей».
Наученная недавней историей власть видит опасность в единении граждан, причем источником этой опасности является «гнетущее чувство взаимного недоверия, подозрения, инстинктивное ощущение непримиримой розни правительства и населения». Это долго мешает сотрудничеству государства и общества. И только когда власть постепенно начинает все больше опираться на общество, а граждане активнее участвуют в законодательных, судебных и управленческих процессах, «государство органически, по самому своему строению, сближается с обществом», и право собраний и союзов становится «необходимой составной частью признанной и огражденной государством личной свободы».
Но невозможно изменить государственный строй, оставив в неприкосновенности прежнюю правоохранительную систему.
С изданием «Временных правил» окончательно завершился процесс передачи контроля над общественными организациями из центральных учреждений в ведение местных органов власти, которые должны были регистрировать, осуществлять текущий надзор и в случае выявления нарушений закрывать общества. При этом значительно возросла роль и компетенция Министерства внутренних дел, которое было наделено полномочиями не только контроля, но могло и закрывать общества, «если их деятельность признавалась угрожающей общественному спокойствию и безопасности».
Но опасения полиции вызывали любые собрания, чаепития, лекции, диспуты, словом, любые массовые публичные мероприятия, которые можно использовать для пропаганды антиправительственных идей. Под подозрением Департамента полиции находились практически все виды общественных организаций, включая спортивные, авиаторские, автомобильные, общества эсперантистов...
Были и приоритетные направления, которые включали те общества, которые соприкасались с революционными политическими и просветительскими организациями. К ним применялись решительные меры вплоть до закрытия.
Такой жесткий надзор и контроль был явным анахронизмом уже в то время, именно поэтому в 1916 году один из юристов писал в научной статье: «Нас, детей ХХ века, поражает и удивляет эта безосновательная для русского общества полицейская боязнь превращения всякого частного общества в грозного конкурента государству, все эти бесплодные вековые усилия сковать железными путами несуществующий призрак». Слова эти звучат так современно, будто сказаны сегодня!
Преодолеть отчуждение власти от общества, установить между ними взаимопонимание и сотрудничество мешали не только подозрительность правящей элиты и полное отсутствие понимания ценностей гражданских свобод, но и половинчатость, неопределенность действовавших законодательных актов, предельная концентрация власти, страх перед любым объединением легальных или полулегальных организаций.
Репрессивные и патерналистские меры, ужесточение требований к легальным организациям, затягивание процесса либерализации приводили лишь к росту числа нелегальных организаций, которые и играли ведущую роль во всех российских катаклизмах. Даже разрешенные общества постепенно превращались в «легальную периферию нелегальных партий». Можно допустить, что «зависимость между реформами и революционным процессом не носила прямолинейного характера» и что после 1906 года столыпинское правительство стремилось к «упорядочению механизмов контроля над общественной самодеятельностью». Но также очевиден и тот факт, что к 1917 году государственная бюрократическая машина катастрофически не успевала за ростом общественной активности в стране. А полноценный законодательный акт об обществах так и не был подготовлен.
Теперь нужно вернуться к началу и вновь повторить, что первый закон об обществах издало только Временное правительство. Постановление от 12 апреля 1917 года «О собраниях и союзах» отменяло разрешительную практику и вводило явочный (уведомительный) порядок открытия обществ. Все без исключения российские граждане наделялись правом «без особого на то разрешения образовывать общества и союзы в целях, не противных уголовным законам». Общества и союзы, не имеющие своею целью извлечение прибыли, получали возможность устанавливать отношения с любыми общественными и иными организациями в России и за рубежом только в случае регистрации их уставов судебной властью.
Порядок регистрации обществ и союзов был определен особым постановлением, которое регламентировало режим регистрации и закрытия обществ в окружных судах.
Идея о судах возникла не случайно. Еще при подготовке «Временных правил» 1906 года юристы изучали западноевропейский опыт и использовали сочинения известных европейских правоведов, в том числе и работу Лоренца фон Штейна «Исполнительная власть» (1869). Известный немецкий юрист предлагал решения о регистрации и деятельности частных обществ сделать судебной процедурой. Заявления должны были подаваться в окружной суд по месту нахождения правления общества, и дело о регистрации предписывалось рассмотреть в месячный срок на судебном заседании. Закрыть общество можно было тоже только по решению суда.
В результате принятых Временным правительством законов в России впервые процесс регистрации обществ предельно упрощался, а возможности для произвола властей сводились к минимуму. Кстати, эти законы вовсе не были особенно новаторскими и прогрессивными. Законы об обществах уже были приняты во Франции в 1901 году, в Германии в 1908, а в Англии вообще не было законов, регулирующих деятельность добровольных общественных объединений, так как право создавать ассоциации вытекает там из права личной неприкосновенности. Гражданин вправе идти куда угодно, соединяться с кем угодно, работать с кем угодно, лишь бы не совершалось при этом ничего противозаконного. Принятие этих законов возвращало Россию на уровень передовых европейских государств. Стоит отметить, что практически все страны западной демократии и поныне строят отношения с общественными организациями при посредничестве суда.
Большевики отменили все постановления Временного правительства. Провозгласив демократические свободы в Конституции 1918 года, они в действительности не только восстановили старорежимный разрешительный принцип регистрации общественных объединений, но путем ужесточения законодательства и проведения нескольких последовательных перерегистраций с 1920 до 1932 года довели его до полного абсурда, оставив лишь несколько инициированных сверху и поддерживаемых властью массовых общественных организаций, призванных участвовать только в плановом социалистическом строительстве и способствовать обороноспособности страны.
В ФОКУСЕ ОТКРЫТИЙ
Михаил Вартбург