В начале 1960-х годов, когда в Африке бурными темпами шли процессы деколонизации, федерализм пользовался заметной популярностью в местном политическом и научном сообществе. Радужные картины будущего, которое, по мнению многих, ожидало освобождающийся континент, нередко вставлялись в федеративную рамку. Спектр обсуждавшихся проектов был широким, включая как партикулярные модели, рассчитанные на одно новое государство, так и планы континентального масштаба, предполагавшие учреждение всеафриканской федерации свободных народов. «Африканская раса… будучи объединена в федерацию, станет не новым мировым блоком, выставляющим напоказ свою силу и богатство, а великой державой, чье величие окажется нерушимо», – провозглашал в 1961 году один из виднейших пропагандистов панафриканского союза, президент независимой Ганы Кваме Нкрума. Первые десятилетия новой жизни были отмечены многочисленными – и в основном провальными – экспериментами с федеративной опцией, часть из которых сегодня вообще забыта. От такого объединения, как распавшаяся в 1963 году Федерация Родезии и Ньясаленда, вовсе не осталось следа на карте; в Камеруне просуществовавшая десять лет федерация была в 1972 году упразднена местными элитами; а в Эфиопии пренебрежение федералистским инструментарием закончилось в 1993 году отделением Эритреи. Из-за кровопролитной гражданской войны 1967–1970 годов, погубившей почти два миллиона человек, едва не развалилась федеративная государственность в Нигерии. Бескровно был упразднен конфедеративный союз Сенегала и Гамбии, основанный в 1981 году и продержавшийся всего семь лет. И это далеко не полный список.

Понятно, что такой совокупный итог значительно поубавил число федералистов-оптимистов в самой Африке и за ее пределами. В настоящее время об африканском федерализме вспоминают в основном в тех случаях, когда анализируются провалы, недостатки, минусы федеративной модели – несмотря на тот факт, что в этой части мира по-прежнему продолжают функционировать четыре федерации: Коморские Острова, Нигерия, Эфиопия и Южно-Африканская Республика, на долю которых приходится около 250 миллионов человек. Негативный в целом баланс, разумеется, не делает чести черному континенту, но зато он открывает интересные перспективы перед исследователем «несостоявшегося» или «дефектного» федерализма. На рубеже XX и XXI веков в разрабатывающем эту тему подразделе политической науки произошел не слишком заметный, но принципиальный сдвиг: если раньше, занимаясь сравнительным изучением федераций, специалисты считали крушения государств данного типа досадными аномалиями, то теперь исключением представляется скорее их успех. Конечно, у каждого такого срыва собственные, самобытные и оригинальные, причины, но в то же время регулярная неспособность сочетать самоуправление с разделенным правлением превращает поиск типологических подобий в увлекательное занятие. Более того, в свете сказанного вполне обоснованной кажется и нелепая на первый взгляд идея сопоставления российских и африканских неудач федералистских начинаний. Наша страна, естественно, далеко не во всем сопоставима с молодыми демократиями Африки, но тот факт, что современная Российская Федерация, подобно большинству африканских федераций, прошлых и нынешних, остается федеративным союзом только по названию, очень трудно оспаривать. Это, собственно говоря, и позволяет мне предпринять попытку сопоставления несопоставимого.

Приступая к исследованию, было бы полезно наметить набор базовых, обобщающих характеристик, присущих живым и мертвым федерациям Африки. Прежде всего, для молодых наций этого континента все начинания подобного рода оказывались не аутентично выращенными и самостоятельно утвердившимися, а заимствованными со стороны. Идея федеративной организации политического пространства всегда исходила от колонизаторов, которые, уходя, завещали свои наработки в этой области местным лидерам и элитам. В основном преуспели в указанном отношении англичане, насаждавшие федеративный образ правления в своих владениях не только в Африке, но, как было показано в предыдущей главе, и на других континентах. Это, в частности, позволило Уильяму Райкеру утверждать, что «в британской политической традиции содержится нечто благоприятствующее рождению федеральной формы», хотя определять это «нечто» более внятно классик федералистских исследований так и не стал. Позже эта идея многократно подхватывалась и обыгрывалась, хотя справедливости ради надо подчеркнуть, что подобными опытами в своих тропических колониях занимались также французы и бельгийцы. Если не брать во внимание образование договорных объединений в странах Магриба 1960-х и 1970-х годов, заслуживающих отдельного рассмотрения, то исключений из этого правила не было.

Даже Эфиопия, которая не имела колониального прошлого, в середине минувшего столетия согласилась на федеративное устройство исключительно из-за инициированной Организацией Объединенных Наций деколонизации Эритреи, земли которой эфиопская монархия рассчитывала включить в состав своего государства. После того как в 1941 году английские войска покончили с итальянской оккупацией Эритреи, ее территория находилась под управлением британской администрации. После завершения Второй мировой войны эритрейский вопрос стал частью более широкого вопроса о судьбе бывших владений Италии. В итоге Эритрее были предложены три опции: а) союз с Эфиопией, поддерживаемый США; б) раздел по линиям религиозного размежевания с отходом христианских земель к Эфиопии, а мусульманских земель – к англо-египетскому Судану, предлагаемый Великобританией; в) независимость, отстаиваемая Италией. Международному сообществу федерация показалась рациональным компромиссом между независимостью и союзом, и в 1950 году Генеральная ассамблея ООН рекомендовала этому бывшему итальянскому владению вступить в федеративные отношения с Эфиопией под суверенитетом эфиопской короны, что и произошло двумя годами позже. Погружение во все эти детали понадобилось здесь сугубо для того, чтобы еще раз подчеркнуть: даже в уникальном по африканским стандартам случае Эфиопии, сумевшей сохранить собственную независимость в «эпоху империй», федеративное решение было навязано объединяющимся сторонам внешними силами. «Само появление федеративного проекта, как и его последующее учреждение, стало результатом широкого вмешательства сторонних акторов, почти не уделявших внимания чаяниям эритрейского народа».

В остальных случаях направляющая рука бывших хозяев была, как правило, еще более зримой. К монтажу будущей нигерийской федерации, о которой речь пойдет ниже, профильные британские министерства приступили еще в конце 1940-х годов, за несколько лет до предоставления независимости. Продуктом английского политического дизайна стал уже упоминавшийся и сохранявшийся на протяжении десяти лет примечательный федеративный союз самоуправлявшейся «белой» колонии Южная Родезия (ныне Зимбабве) с «полноценными» протекторатами в лице Северной Родезии (Замбии) и Ньясаленда (Малави). В то время как обе Родезии стремились к единству под давлением белых поселенцев и горнорудных компаний, успешно лоббировавших собственные интересы в Лондоне, нищий и черный Ньясаленд, где европейцы практически не жили, оказался членом союза лишь потому, что британское правительство сочло недопустимым расточительством дальнейшее обособленное управление существующей на гранты миниатюрной территорией. Надо сказать, что белая община Южной Родезии продвигала идею союза с Севером с 1915 года, мотивируя ее прочными экономическими связями между двумя владениями, а также стремлением учредить на юге Африки мощное государство, основанное на британской культуре и британских традициях. Английское правительство, однако, прислушалось к ней лишь в 1948 году: Лондон не хотел, чтобы политический класс Южной Родезии попал под влияние своенравных националистов-африканеров, которые после войны пришли к власти в соседней Южной Африке и явно тяготились колониальным правлением. Разумеется, мнением африканцев никто не интересовался: план федерализации был запущен консервативным правительством в сентябре 1953 года, невзирая на громкое недовольство чернокожих во всех трех владениях, а также на то, что европейское население составляло здесь ничтожную долю, совокупно не превышавшую четырех процентов.

В свете сказанного не удивительно, что Южная Родезия, на которую приходились три четверти электората новоявленной федерации, рассматривала протектораты в качестве бесправной и зависимой периферии, а лишенные избирательных прав миллионы коренных жителей практически не учитывались в политических калькуляциях. Первый премьер-министр объединенного государства Годфри Хаггинс, главный архитектор федеративного проекта, сравнивал отношения между белыми поселенцами и чернокожими с «партнерством всадника и лошади». Специальная правительственная комиссия, в конце 1950-х годов сформированная в Вестминстере для проверки функционирования федерации, констатировала: учреждение в Восточной Африке союза трех британских владений «усугубило распространение воинствующего африканского национализма, предоставив ему объединяющую цель – разрушение ненавистной федерации». Умеренные белые политики из числа поселенцев также считали ее внутренние диспропорции и дисбалансы крайне опасными. Так, премьер-министр Южной Родезии Гарфилд Тодд в 1956 году высказывал мнение о том, что «у федерации есть примерно десять лет, чтобы добиться успеха – изолироваться от южноафриканского расизма и стать работающей демократией». Ньясаленд, населенный черными африканцами, он называл главной проблемой, «поскольку его принудили войти в федерацию вопреки оппозиции всего населения союзу с “белыми поселенцами” Южной Родезии, какие бы формы этот союз ни принимал». Нет нужды говорить, что это федеративное образование было жизнеспособным лишь под патронажем англичан: в 1962–1964 годах, получив независимость, Замбия и Малави покинули федерацию, предпочтя самостоятельное плавание. Оставшееся в одиночестве белое правительство Южной Родезии, к огорчению Лондона, в 1965 году провозгласило независимость в одностороннем порядке. Скептицизм же тех африканских лидеров, которые видели в федеративном устройстве уловку белых эксплуататоров, был подкреплен свежими аргументами.

По-видимому, именно этот печальный опыт, дискредитировавший сочетание разделенного правления и самоуправления в «разноцветном» контексте, спустя четверть века не позволил обратиться к федерализации как наиболее эффективному и вполне естественному инструменту демонтажа системы апартеида в Южно-Африканской Республике. Действительно, эта страна стала федерацией, но не сразу, а спустя почти десятилетие после начала здешней «перестройки» – в 1996 году. Что же касается ранних этапов реконструкции, то энергичная поддержка, оказываемая федеративному проекту политическими организациями белого меньшинства, вызывала непреодолимую аллергию на него у многих чернокожих политиков. «Члены Африканского национального конгресса усматривали в требованиях укрепления региональной власти разновидность апартеида, в особенности из-за того, что прежде господствовавшая Национальная партия стала одним из наиболее рьяных поборников федерализма с самого начала переходного периода».

Оценивая политические перспективы Южной Африки в 1991 году, в самый разгар реконструкции и за пять лет до федерализации, Дональд Горовиц отмечал: «Хотя в рядах белых граждан федералистские установления вызывают прилив энтузиазма, многие черные лидеры полагают, что они противоречат идее неделимой ЮАР». Руководство АНК не без оснований опасалось того, что федеральный порядок с присущим ему предоставлением широких компетенций региональным властям поможет сохранить на территории обновляемого государства очаги белого доминирования. Кстати, именно за создание в рамках федеративной ЮАР самоопределяющегося и исключительно белого Volkstaat выступали тогда ультраправые группы африканеров. Интересно, что в 1920-х годах АНК сам настаивал на территориальном размежевании черного и белого населения Южной Африки. Этот принцип был отвергнут лишь в 1969 году, в ходе обновления программы партии, когда перспектива самостоятельных политических институтов для расовых меньшинств была расценена как разновидность апартеида.

Впрочем, белым консерваторам из Национальной партии вкупе с белыми либералами из Демократической партии никогда не удалось бы добиться продвижения своих инициатив в середине 1990-х годов, если бы не сочувствие со стороны влиятельных групп чернокожей элиты. Воспринимая федерализм как надежный инструмент, гарантирующий права белого меньшинства, они смогли заручиться поддержкой Партии свободы Инката, которая со времен борьбы за независимость представляла себя в качестве единственного защитника народа зулу – наиболее заметного в Южной Африке меньшинства с черным цветом кожи. Эта организация, еще во времена апартеида имевшая неплохие отношения с властями, а в 1996 году отказавшаяся войти в правительство черного большинства и превратившаяся в главную оппозиционную силу, настаивала на предоставлении самой широкой автономии и даже права на самоопределение крупнейшей провинции Квазулу-Натал, населенной преимущественно зулусами. Из этого неизбежного взаимопонимания, утвердившегося вопреки принципиальным идеологическим различиям, и выросла неформальная и причудливая коалиция, сыгравшая ключевую роль в разработке нового образа правления, который и был закреплен Конституцией ЮАР 1996 года.

В целом же опыт Южно-Африканской Республики, несмотря на все напрашивающиеся здесь оговорки, тоже можно рассматривать в качестве примера того, как сдающая позиции политическая культура белых наделяет новую элиту федералистским сознанием. Причем в данном случае это наследство лелеется с особым трепетом, поскольку бывшие «колонизаторы» в большинстве своем никуда не собираются уезжать. И хотя после 1996 года никаких значимых инициатив в плане создания упомянутого выше Volkstaat в ЮАР не наблюдалось, а Национальной партии вообще больше нет, для политически активных белых очень важно наличие в Основном законе страны статьи 235, которая недвусмысленно провозглашает право меньшинств на территориально очерченную самобытность. Текст этой статьи гласит: «Право на самоопределение южноафриканского народа как единого целого, провозглашенное настоящей Конституцией, не препятствует признанию в его рамках права на самоопределение любого сообщества, разделяющего общее культурное и языковое наследие, которое может быть реализовано в форме создания территориального образования в границах Южно-Африканской Республики или иным образом, установленным национальным законодательством».

Камерун в 1961 году также встал на федеративные рельсы благодаря колонизаторам: поскольку эта территория после Первой мировой войны была поделена между англичанами и французами, уходящие властители при поддержке местных элит решили, что лучшим способом консолидации нового политического пространства будет федерация. Наконец, крошечные Коморские Острова в 1978 году тоже преобразовались в федеративное объединение не без влияния французов, которым они прежде принадлежали. Кстати, в первые годы независимости, провозглашенной в 1975 году, руководство этой островной республики решительно отвергало федерализм, видя в нем «раскольнический маневр колонизаторов», но потом под давлением одного из четырех ключевых островов, который настаивал на самой широкой автономии, а также Франции, пошло на уступки. Африканские интеллектуалы часто жаловались, что колониальные державы грубо навязали молодым государствам собственные политические институты, зачастую не соответствующие местным традициям и укладам. «Все африканские страны, получившие независимость в результате процесса переговоров (а такие составляют большинство), начали свою самостоятельную политическую жизнь с конституциями и административным аппаратом, фактически скопированными с конституции и административного аппарата бывшей колониальной державы», – констатировал президент Танзании Джулиус Ньерере. Но интересно, что федерализм обычно в этом ряду не упоминался, поскольку ни Великобритания, ни Франция, ни Бельгия сами не были федеративными государствами. Напротив, на первых порах завещанные ими федералистские методики воспринимались – в основном – весьма благожелательно; в них видели ценный и практичный подарок, а описанную выше «белую» федерацию Восточной Африки предпочитали рассматривать как неприятное исключение. Сказанное, разумеется, не касается левых радикалов, которых в рядах правителей новой Африки было, впрочем, не слишком много. Так, один из них, камерунский писатель и музыкант Бенжамин Матип, выступая в 1958 году в Ташкенте, называл федерализм не иначе как «довольно иллюзорным вариантом косвенного империализма».

Привнесенный и чужеродный характер институтов, не выношенных местной историей и не выстраданных местной политикой, обусловил другую особенность африканского федерализма – исключительно утилитарный характер его применения. Сказанное означает, что рассредоточение политической власти как основа федералистского образа правления даже теоретически не могло выступать в качестве цели политического развития, оставаясь лишь средством для решения сиюминутных задач, встававших перед правящими группами. В послевоенной Эфиопии, к примеру, за преобразованием в федерацию стояло вполне конкретное стремление к расширению государственных границ: «Федеральные установления воспринимались эфиопскими властями с большим подозрением и рассматривались лишь как временная уступка, позволявшая аннексировать Эритрею». Как только эта задача была успешно решена, власти страны начали демонстративно пренебрегать конституционными нормами, которые гарантировали вступившему в федеративный союз новому члену политическое равноправие. В 1962 году федеральное устройство в этой стране было упразднено; чтобы вернуться к нему (правда, снова неудачно), Эфиопии понадобились десятилетия, хотя и это в конечном счете не спасло ее от потери Эритреи. Наблюдатели, в свою очередь, констатировали, что «эфиопско-эритрейский федеративный союз породил федерацию без федерализма». Соответственно, ее провал был обусловлен не столько противоречиями и трениями между составными частями (наиболее типичная причина подобных фиаско), сколько стойким нежеланием эфиопской государственной верхушки осмысленно практиковать федерализм.

Аналогичным образом обращение к идее добровольного союза в момент провозглашения в 1961 году Федеративной Республики Камерун позволило франкоязычной политической элите «проглотить» территории, населенные англоязычным меньшинством, и тем самым предотвратить рекомендуемое колониальными властями присоединение Британского Камеруна к Нигерии. Как и в эфиопском случае, после апроприации новых земель необходимость в федерализме отпала: в ходе «славной революции 20 мая 1972 года», ознаменованной принятием на общенародном референдуме новой, унитарной конституции, с федеральным устройством было покончено. Сегодня этот день является национальным праздником – Днем провозглашения республики. К немалому удивлению исследователей, камерунский опыт показал, что даже в Африке столь решительное политическое преобразование, как отказ от федерации, отнюдь не обязательно влечет за собой гражданскую войну. Вероятно, указанное обстоятельство следует записать в заслугу камерунскому президенту Ахмаду Ахиджо, который находился у власти с 1960 по 1982 год и сумел подкрепить созданный им неопатримониальный режим многоэтничным властвующим классом, консолидированным под знаменами вечно правящей партии «Камерунский союз». (Кстати, когда бессменный «национальный лидер» под давлением Франции вынужден был уйти, назначенный им преемник в очередной раз удивил мировое сообщество, получив на выборах 1984 года 99,98 % голосов, хотя для самого Камеруна такой результат можно считать нормальным.)

Принятие некоторых элементов федеративной модели позволило в 1964 году создать Объединенную Республику Танзанию, состоящую из двух частей – бывшего британского владения Танганьика, находящегося на материке, и островной территории, главным сегментом которой является Занзибар. Помимо прочего, это государство интересно тем, что зарубежные федералистские исследования не включают его в список имеющихся в мире федераций, утверждая, что в данном случае речь должна идти лишь о широкой автономии островов в рамках унитарного образования. Напротив, российские ученые, особенно правоведы, нередко ссылаются на Танзанию как на федерацию. Как бы то ни было, данный казус позволяет в очередной раз подчеркнуть важную мысль: в Африке о федерализме вспоминают в основном там, где речь заходит о поглощении маленького территориального образования большим территориальным образованием. И это, надо сказать, весьма практично, особенно в ту эпоху, когда любые другие формы территориальной интеграции, за исключением добровольного союза, признаны несовместимыми с международным правом. Тем более что примеры подобного применения федеративной идеи можно найти не только на африканском континенте.

Следующей особенностью бытования федерализма в Африке можно считать его теснейшую связь с так называемым «национальным вопросом». Собственно говоря, привлечение федеративной модели для обустройства молодых государств, возникавших по мере деколонизации, во всем мире мотивировалось прежде всего именно этим фактором. Так, мнение известного нигерийского политика, согласно которому «единственно приемлемой для специфических условий Нигерии является федеральная конституция, поскольку Нигерия – многоязычное и многонациональное государство», вполне применимо и к иным федералистским начинаниям, упоминаемым выше. Кстати, нигерийский эксперимент вполне заслуживает того, чтобы остановиться на нем подробнее, тем более что о знаковом характере этого кейса говорят не только местные деятели, им в основном гордящиеся, но и анализировавшие его ученые. Основы федеративной государственности в этой стране, как отмечалось выше, были заложены еще англичанами: колониальные конституции 1946 и 1951 годов разделили территорию владения на три региона – северный, западный и восточный, – каждый из которых избирал собственную законодательную ассамблею, под надзором британского губернатора занимавшуюся вопросами местного значения. В 1954 году с одобрения британского парламента была принята первая конституция, провозглашавшая колонию федерацией. В то время как федеральный центр резервировал за собой внешнюю политику, оборону и безопасность, регионы отвечали за начальное и среднее образование, сельское хозяйство, здравоохранение и местное самоуправление. Предполагалась также сфера совместной компетенции, включавшая регулирование экономического развития, рынка труда, высшей школы. Иначе говоря, этот этап был классикой федералистского жанра.

Проблемы начались позже, по мере того как с 1954 по 1960 год три региона поэтапно получали статус самоуправляющихся территорий. К моменту провозглашения независимости стало очевидно, что каждый из регионов, «остававшихся почти полностью самостоятельными социально-политическими единицами», контролируется одной из трех основных этнических групп, в совокупности составляющих две трети населения страны: хауса-фулани (север), игбо (восток) или йоруба (запад). По оценкам этнографов, в Нигерии проживают около 250–300 лингвистических групп, причем более 65 % составляют три вышеупомянутых крупнейших этноса, а шесть следующих за ними крупных групп дают в совокупности еще 25 %. Не исключено, что как раз этим и диктовался замысел творцов федерации, стремившихся сузить поле потенциальных конфликтов, неизбежных в столь пестрой среде. Но они не предвидели (или не захотели предвидеть), что каждая группа, опираясь на свое региональное господство, включится в жесткую борьбу за федеральный центр, попутно подавляя в подконтрольных региональных легислатурах политическое представительство меньшинств, не входящих в «большую тройку». Для Африки такие конфликты были типичным заболеванием, обычно сопровождавшим развитие новых государств, которые населены равновеликими меньшинствами, хотя нигерийский случай усугублялся крайней разобщенностью составных частей новорожденной федерации. Как и в Родезии, британцы рассматривали северный и южный регионы в качестве самостоятельных колоний, и «вплоть до 1946 года нигерийцы, проживавшие в двух частях страны, почти не имели административных или политических контактов друг с другом». Именно в этом состояла главная причина, заставлявшая мусульманский север Нигерии с большим подозрением относиться к идее независимости, которую с определенного момента пропагандировала Великобритания.

В 1960-х и 1970-х годах новые африканские лидеры, опиравшиеся на свои этнические группы, повсеместно сражались между собой за контроль над центральными органами власти, и нигерийская федерация отнюдь не стала исключением из этого правила. Кстати, почти во всех случаях краха африканских федераций без труда «можно обнаружить ту или иную группу, которой в конечном счете удавалось взять федеральный центр под свой контроль, оставив проигравшей стороне единственное “институциональное” решение – роспуск федерации». В Нигерии хауса-фулани, например, составлявшие половину населения на севере, в период Первой республики (1960–1966) гарантировали себе три четверти мест в региональном парламенте. Более того, столь широкая электоральная база в определенный момент позволила им взять под контроль и федеральный округ Лагос, что вызвало резкое недовольство партий, представлявших игбо и йоруба, и грозило общенациональным взрывом. «Нигерийский Север нарушил базовое правило, согласно которому ни один субъект федерации не может быть настолько мощным, чтобы перевешивать всех остальных в их совокупности». В попытке исправить ситуацию нигерийская элита в 1967 году, уже при военных, провела конституционную реформу, учредившую в стране вместо прежних регионов двенадцать штатов, причем новые административные границы основательно перемешали расселение представителей «большой тройки», лишив их былой монополии. Как следствие, в составных частях федерации начал меняться политический климат: появились предпосылки для подъема партий меньшинства, которые в прежней системе не имели никаких шансов, а теперь вдруг приобретали ощутимый вес, позволявший включиться в коалиционную политику. Преобразования, правда, оказались запоздавшими и недостаточными: они не смогли предотвратить попытку создания на востоке страны независимого государства Биафра, предпринятую этнополитическими силами игбо, которые, со времен английского владычества привыкнув к привилегированному положению в нигерийском обществе, не желали мириться с сохранявшимся, по мнению их лидеров, засильем северян в федеральной столице.

Курс на административное «распыление» этнических групп, не позволявшее им монополизировать регионы, последовательно проводился как гражданскими, так и военными администрациями. (Из-за переворотов 1966 и 1983 годов значительную часть независимости Нигерия провела под властью военных режимов.) В 1976 году к имеющимся административным единицам добавились еще семь новых штатов, в 1989 году их число выросло до двадцати одного, а в 1991-м – до тридцати. Наконец, в 1997 году количество штатов было доведено до тридцати шести. (При этом запрос на учреждение новых субъектов федерации стабильно высок; в 1996 году, например, на рассмотрении в соответствующих органах находилось 72 предложения организовать новые штаты.) Обосновывая эту прогрессию, один из генералов-диктаторов утверждал: «Боязнь того, что один регион будет доминировать над другим, довольно легко устраняется с помощью конституционных законов, создающих новые штаты». Несмотря на изрядную долю упрощенчества, содержащегося в подобных декларациях, им нельзя отказать в правоте.

На сегодняшний день главным итогом проведенных реорганизаций стало резкое, по сравнению с первыми годами независимости, снижение конфликтного потенциала в стране. Противостояние переместилось с федерального уровня на региональный уровень, ослабив тем самым давление на центральную власть, а постоянное возникновение новых административных единиц приучило местных политиков рассматривать проблемы общенационального уровня через призму конкуренции не столько этнических групп, сколько штатов. В связи с тем, что в большинстве штатов теперь проживает смешанное население, крупные этносы больше не в состоянии узурпировать федеральные рычаги власти. Конфликты между ними чаще всего ограничиваются пределами той или иной территории; более того, одновременное функционирование в стране трех дюжин самостоятельных бюрократий нередко оборачивается тем, что представители одной и той же этнической группы, разделенной внутренней границей, вступают в конфликт друг с другом, отстаивая интересы соревнующихся административных единиц. «Компоненты нигерийской федерации сегодня образуются, исходя из исторических традиций и соображений прагматизма, а не из желания подчеркнуть вероисповедание или этничность, – резюмирует американский исследователь. – Целенаправленное смешение этнических и религиозных разграничительных линий призвано создать гарантии того, что в случае возникновения национально-конфессиональных конфликтов с ними удастся справиться на местном и региональном уровнях, не допуская эскалации общенационального уровня».

Специалисты расходятся в оценках нигерийского федерального эксперимента. Дональд Горовиц, например, считает, что перманентная, как в Нигерии, реформа многонациональной федерации «выполняет функцию своеобразной электоральной реформы», позволяющей стабилизировать отношения между ведущими этническими группами. При таком подходе нигерийский опыт выглядит вполне позитивно. Противоположной позиции придерживается Рамеш Датта Дикшит: нигерийский случай, по его мнению, можно считать однозначным провалом федеративного проекта, обусловленным слишком многочисленными и неисправимыми дефектами. (Стоит, однако, учитывать, что замечательная работа этого индийского специалиста была опубликована в 1975 году, то есть почти сорок лет назад.) Наконец, многие исследователи разделили бы, вероятно, соломонову позицию Джона Пэйдена, согласно которому «прояснение того, является ли нигерийский демократический федерализм частью проблемы или, наоборот, способом ее разрешения, еще впереди». Впрочем, прежде чем выносить окончательные оценки, необходимо разобраться в том, можно ли вообще сводить роль федерализма исключительно к разрешению национального вопроса. В Африке его понимают именно так, и подобное понимание, скорее всего, слишком узко. Ведь в идеале федеративная система должна благоприятствовать не только этническим, но и политическим меньшинствам, поскольку ее принципиальной особенностью выступает рассредоточение власти и недопущение тирании. Кроме того, ограничение ее влияний сугубо межэтническими отношениями позволяет полностью растворить личность в коллективном целом, поскольку приписывает наличие прав и свобод сначала этносу и только потом – индивиду. Отсутствие сопряжения между федеративным принципом и либеральной идеей обычно упоминается в качестве важнейшего дефекта федеративных систем развивающихся, в том числе и африканских, стран.

«Постколониальные эксперименты с федерализмом показывают, что комбинация недемократических трендов и краха федералистских начинаний неизменно оказывалась естественным результатом разрыва между демократией и федерализмом, – отмечают современные исследователи. – Такая дискурсивная ассоциация открывала политические возможности для обособления федеративного принципа от демократических процедур. В подобном смысловом пространстве расставание с федерализмом происходило без ощущения того, что с его уходом подрывается демократия». Это верное наблюдение позволяет связать африканский опыт со стагнацией федерализма в посткоммунистической России. Дело в том, что все особенности интересующей меня модели, которые проявились в Африке, при желании можно обнаружить и в нашей стране. Подобно нигерийскому или эфиопскому федерализму, его современный российский аналог является заимствованным и привнесенным: он не выращен трудолюбивым правящим классом новой России, но получен вместе с прочим наследством Советского Союза. (Кстати, такой взгляд открывает любопытные перспективы для исследования самой России в рамках модных сегодня Post-Colonial Studies.) Осознанного политического выбора в пользу этой модели национально-государственного устройства наша посткоммунистическая власть вовсе не делала: эта модель, будучи системным элементом советской традиции, сама упала ей в руки. Как и африканские лидеры, зачастую не знавшие правил обращения с этим непростым инструментарием, российские руководители прибегали к нему, как правило, ради решения какой-то сиюминутной задачи. Напомню, унитарной Эфиопии в свое время пришлось притвориться федеративным государством, чтобы обогатиться Эритреей. В рамках отечественного политического дискурса эта логика вполне понятна, поскольку и в наше время размышлять о территориальной экспансии – скажем, об апроприации отколовшихся грузинских территорий – позволительно только федерации, то есть свободному союзу народов, всегда открытому для новых членов.

Если не брать во внимание случаи, подобные этому, любое иное оживление федерализма в посткоммунистической России было проявлением и результатом немощи центральной власти. Наши федеральные политики, отстаивавшие и пропагандировавшие его в 1990-х годах, поскольку к этому их обязывала неугомонная назойливость республиканских лидеров, отказывались видеть в этой доктрине рецепт долгосрочного и осознанного рассредоточения властных полномочий, расценивая само закрепление федеративных начал в конституционных и правовых актах лишь в качестве временной уступки национальным образованиям. Нынешние официальные оценки безапелляционно зачисляют федерализм в политический антураж «лихих девяностых», официально порицаемых и осуждаемых: на государственном уровне о нем до самого недавнего времени вообще было не принято говорить вслух, за исключением контекстов вроде «федеральный бюджет», «Федеральное Собрание» или «федеральная власть». Сходным образом сегодняшние руководители Камеруна клеймят позавчерашнее федералистское десятилетие в истории своей страны как исключительно мрачный этап, достойный скорейшего забвения.

Действительно, и российская элита, и элиты африканских государств не видят никакой связи между федерализмом и демократией, считая их комбинацию случайной. Между тем главное предназначение обеих систем состоит в предотвращении ситуаций, когда полнота власти сосредотачивается в одних руках – неважно, этнических, конфессиональных или партийных, – и в этом плане они взаимно поддерживают и укрепляют друг друга. Фактически федерализм помогает производить своеобразный up-grade демократии, выводя ее из плена далеко не универсального принципа «один человек – один голос» и переориентируя на покровительство в отношении меньшинств. Постколониальная история Африки показала, что демократия в ее хрестоматийных разновидностях способна не только закреплять, но и расшатывать политическое согласие, причем иногда она делает это самым гибельным образом. Как известно, даже безукоризненные выборы, проводимые на территориях с этнически смешанным населением, неизменно гарантируют победу представителям большинства, несмотря на все старания малых групп. Именно это обстоятельство обыденно превращает электоральную процедуру в развивающихся странах в подобие переписи населения, а иногда и подталкивает меньшинства к попыткам насильственно перераспределить власть в свою пользу. Усиливая этот тезис, можно вообще заявить, что аутентичное воплощение философии «один человек – один голос» в многосоставных обществах крайне опасно. Этот принцип, безусловно, нуждается в дополнениях и корректировках, которые щедро предлагает федерализм. Разумеется, федерализм – это не только «национальный вопрос», но и не привлекать его арсенал для стабилизации межэтнических отношений тоже довольно глупо.

Причем надо понимать, что описанная проблема касается не только Нигерии или Южно-Африканской Республики – она столь же актуальна, например, для Кабардино-Балкарии или Дагестана. Демократия, воздвигаемая на племенной или клановой основе, вечно страдает от собственной неустойчивости. «В подобной системе отношений неудача на выборах менее всего могла рассматриваться как свидетельство непопулярности партийных программ – для нигерийских лидеров и стоявших за ними кланов, составленных из соплеменников, она означала проигрыш соперничающим этническим группам, что служило катализатором взаимной враждебности, поддерживаемой нередко и памятью, восходящей к событиям отдаленного прошлого». В Африке этот опаснейший дефект исправляли с помощью федерализации, стерилизующей, более или менее успешно, этнические корни внутригосударственного политического противостояния. Подобная методика не имеет ничего общего с выстраиванием «вертикали власти» или системной централизацией, не поощряющей, а нивелирующей разнообразие и вступающей в противоречие с очевидным фактом: разные части страны пребывают в различных исторических возрастах. Разумеется, федерализм, истолкованный таким образом, начинает конфликтовать с формальным, механическим, «мажоритарным» пониманием демократии. Но это – ожидаемое явление, как вполне прогнозируемым было и то, что «оставленные в наследство метрополией принципы федерализма в Нигерии после ухода Великобритании во многом вступили в противоречие с императивом существования демократии». Хорошо это или плохо? По-видимому, это просто естественно, ибо в многосоставных и сложных обществах демократии приходится быть господством большинства и меньшинства одновременно.

Наконец, сближению российского и африканского федерализма способствует также и то, что федеративная государственность в обоих случаях учреждалась и развивалась при отсутствии сколько-нибудь развитого гражданского общества, свободной прессы, независимого суда. Между тем эти атрибуты классической демократии играют первостепенную роль в рассредоточении власти, к обеспечению которого призван федерализм. Что же касается партийной системы, то в африканских федерациях, в силу присущего им этнического и лингвистического разнообразия, она оказывается даже более живой и динамичной, чем в России Путина – Медведева, где, например, такой важный элемент поддержания внутренней стабильности, как региональные партии, давно и надежно выведен из политической игры. В целом же российский федерализм засыхает по той же причине, по которой он плохо приживается в Африке: у него нет либеральных корней, а элиты, призванные оказывать ему попечение, не обладают и не хотят обладать политической культурой, приличествующей демократии.

Федерализм пускает корни лишь в тех ситуациях, когда игра по задаваемым им правилам начинает приносить представителям элит больше выгод, нежели ориентация на традиционные типы лояльности. В то время как африканский федерализм с трудом пересиливает племенные и клановые обыкновения здешней жизни, главным врагом российского федерализма оказывается нефтяное и газовое изобилие. Причем в отличие, скажем, от Нигерии, национальная, лингвистическая и конфессиональная разобщенность которой превращает федералистскую модель в один из ключевых элементов перераспределения сырьевых доходов, в России, где подобные разломы менее осязаемы, тот же нефтяной фактор имеет прямо противоположный эффект. В наших условиях он консолидирует представителей правящего класса, делая наиболее оптимальной моделью их поведения встраивание в пресловутую «вертикаль», поскольку именно это гарантирует беспрепятственное приобщение к сырьевой ренте.

Как мне представляется, обращение отечественной гуманитарной науки и, возможно, политической практики к опыту постколониальных стран должно стать более активным и вдумчивым. Такой поворот оправдали бы не только общеизвестные несовершенства нашей политической системы, зачастую отсылающей к «суверенным демократиям» африканского типа, но и наличие в Российской Федерации начала XXI века собственной «внутренней Африки», живущей не по лекалам постмодерна или даже модерна, но по стандартам «третьего мира». Между прочим, первые шаги в этом направлении уже делаются: российские ученые все чаще обращаются к сопоставлению колониального опыта России и западных держав, например в Алжире и на Кавказе. Вслед за этим логично было бы ожидать сравнительного анализа тех путей, на которых изживался колониализм, а также разворачивалось постколониальное развитие. Учитывая вышесказанное, трудно понять тех российских политиков, которые с удовольствием рассуждают о решении нынешних кавказских проблем, но при этом не выговаривают слово «федерализм». Ведь игнорируя африканские уроки и пренебрегая многократно опробованными федералистскими подходами в преодолении напряженности в наших южных республиках, мы оставляем за собой лишь один сценарий – имперский, предполагающий «вертикаль» и применение силы. Но за войной в Алжире, пусть даже временами и удачной, неизбежно следует провозглашение независимости. Это стоит иметь в виду.