Жестоко расправившись с еретиками и нестяжателями, правительство Ивана IV в январе 1555 г. вернулось к государственным преобразованиям. Снова встал вопрос о борьбе с социальными движениями.

Был обнародован первый приговор из серии законов о губной реформе. Главным в следствии по делам о «лихих людях» признавался «обыск», расспросы населения. Если у «лихого человека» находилось «поличное», похищенное имущество, то он приговаривался к казни, хотя бы даже на пытке отпирался в совершении преступления. Ранее по Судебнику 1550 г. в таких случаях подсудимый приговаривался только к пожизненному заключению. Таким образом, репрессии по отношению к «лихим людям» усиливались, Более строгие меры принимались и по отношению к соучастникам преступления. Дабы избежать бегства «лихих людей» из одного уезда в другой, указ 28 ноября 1555 г. вводил обязательную регистрацию — «явку» всех «новоприбылых» людей. Дела о воровстве, в том числе и конокрадстве, передавались в ведение губных старост.

Всего этого дворянам и боярам казалось мало для борьбы с выступлениями крестьянства и бедного городского люда — выборная администрация действовала недостаточно оперативно. «Губные старосты, — говорилось в одном, из докладов царю, — у себя в волостях лихих людей, татей, не сказывают». Поэтому на протяжении 1555–1556 гг. один за другим следовали указы, уточнявшие сферу деятельности губных старост и целовальников, повышавшие их ответственность за борьбу с хищениями феодальной собственности.

Запустение центра и северо-запада, связанное с усилением феодального гнета, вызывало беспокойство правительства. Губным старостам теперь было вменено в обязанность производить сыск о запустении земельных владений и следить за тем, чтобы в их округах «пустых мест… не было». Органы местного управления должны были предотвращать самоуправство «сильных людей» — феодальной аристократии.

С целью повышения роли губного управления был ликвидирован архаичный судебный поединок — «поле». Основным методом судопроизводства был признан розыск, производившийся губными старостами. Губной округ расширялся до территории целого уезда, тогда как раньше он соответствовал отдельной вотчине или волости. Наконец, для руководства губными учреждениями в эти же годы была создана «Разбойная изба». В 1555–1556 гг. было завершено создание губных органов по борьбе с «татями» и «разбойниками».

Пути складывания централизованного аппарата власти сходны с бывшими в других странах Европы, несмотря на разницу экономического и культурного развития. Губные старосты несколько похожи на мировых судей Англии, появившихся в середине XVI в. Мировые судьи также избирались из мелких землевладельцев, но функции их не ограничивались одними судами. Они издавали указы о бедных, ведали дорожным строительством, регулировали торговлю и промышленность.

Утверждая диктатуру помещиков и бояр, «наихристианнейший» государь выступал в маске доброго правителя. Именно таким его и рисует приговор об отмене кормлений августа 1556 г., изложение которого помещено в одном из списков Никоновской летописи.

Смысл реформы сводился к замене наместникови волостелей органами земского самоуправления, выбиравшимися из среды посадского населения и зажиточных кругов крестьянства. Земские власти творили суд и расправу по делам второстепенной важности и собирали подати, которые ранее платились кормленщикам («кормлёный окуп»). Эти подати теперь поступали в царскую казну, а позднее в особые финансовые приказы (четверти), и шли на обеспечение дворянской армии. Губные и земские учреждения были сословно-представительными органами дворянства, а также верхов посада и зажиточного черносошного крестьянства. Реформа местного управления содействовала уничтожению феодальной раздробленности в местном правительственном аппарате, укрепляла власть феодалов над крепостным крестьянством и городскими низами. По-видимому, единого указа об отмене кормлений не было. Наместники постепенно сменялись «излюбленными старостами», выборными из посадского населения и зажиточных кругов крестьянства.

Земская реформа распространялась по преимуществу на тяглых жителей посада и черносошное население, поэтому большая часть грамот относится к Двине, южной окраине и к Псковской земле. Двинская земля, присоединенная к Русскому государству в 1478 г., была районом черносошного крестьянства. Неплодородные почвы Подвинья отпугивали как новгородских, так и московских феодалов. Даже монастыри, столь предприимчивые в захватах новых земель, двигались на север медленнее, не успевая за крестьянином, осваивавшим и трудно поддающуюся землю, и лесные богатства, и тогда еще сравнительно мало ценившиеся морские. Крестьяне организовывали и соледобычу. Район Подвинья стал своеобразным перевалочным пунктом между земледельческими районами центра и промысловыми севера. В быстро развивавшихся районах русского Севера на протяжении первой половины XVI в. формировался новый тип крестьянина, торговавшего и рожью, и мехами, и солью, и рыбой. Выделились династии крупных рыбо-, соле- и лесопромышленников, владевших огромными участками земли. Прощелыкины, Савины, Кобелевы, Шульгины все эти недавние выходцы из крестьян вели почти такие же промыслы и торговлю, как и знаменитые Амосовы, наследники двинских бояр. «Торговые мужики» — скупали все новые и новые клочки, дополнявшие и округлявшие их прежние владения, рыбные тони, бобровые гоны, уточные ловища, доли в соляных варницах, лавки и места на посаде в городах.

Именно они и воспользовались земской реформой. Из их состава избирались «выборные судьи» (на Двине), «излюбленные головы» (на Пинеге), которым надлежало решать вопросы о наказании «ведомого душегубцы» (известного убийцы), разыскивать лихих людей и представлять их на суд губных старост, следить, чтобы никто не открывал по собственному почину корчмы, а пиво варили бы только в канун праздников или на поминки, крестины или родины, да и то только испросив их позволения. Они же должны были следить за возвратом крестьян из монастырских владений и за пополнением тяглого населения: «На… пустыя деревни и на селища… крестьян назвати и старых своих тяглецов крестьян из иных волостей, из монастырей вывозити назад по старым их деревням безсрочно и безпошлинно, где хто в которой деревне жил преж сего».

Верхушка волостного и посадского населения взяла в свои руки бразды местного самоуправления. Однако последнее даже на Севере утверждалось далеко не сразу. Правительство то передавало земли на откуп, то вновь восстанавливало кормления.

В центре, где доминировало поместно-вотчинное землевладение, земское самоуправление не могло соперничать с дворянским, представленным губными старостами. На южной и западной окраинах вскоре произошло возвращение к кормлениям, причем кормленщики выступали одновременно и в роли воевод, возглавлявших оборону от набегов и нападений.

В целом на основных территориях земская реформа оставалась неосуществленной, но власть наместников — кормленщиков постепенно заменилась воеводским управлением, более тесно связанным с центральным правительственным аппаратом. Губная и земская реформы были двумя сторонами одного и того же процесса усиления центрального аппарата принуждения трудового населения.

Тем же целям была подчинена и военная реформа. Принятое в 1555–1556 гг. уложение о службе установило для дворянства строгий порядок несения ратной службы. Каждый служилый человек, вотчинник или помещик, помимо личного участия, должен был выставлять вооруженных воинов из числа своих людей: один конный воин в полном вооружении, для дальнего похода снабженный запасным конем со 100 четвертей «доброй» земли в одном ноле. За каждого выставленного господин получал небольшое вознаграждение (2 рубля за человека в полном доспехе и 1 рубль за человека в тегиляе), а за недоданного — платил двойной штраф».

Воинская служба отныне строго регламентировалась и приводилась в соответствие с поземельным описанием 50-х годов. Уложение о службе должно было обеспечить возможность строгого учета и проверки исправного несения военной службы феодалами, создать предпосылки роста поместной армии. Уложение о службе отвечало интересам среднепоместного дворянства, так как утверждало принцип несения воинской повинности в соответствии с размерами землевладения, увеличивая тем самым военно-служилые обязанности крупных феодалов. Слабое звено реформы заключалось в увеличении роли отрядов феодальной аристократии в составе дворянской конницы.

К середине 1556 г. был установлен новый «оклад» (денежное жалованье дворянам), размеры которого зависели от родовитости землевладельца и его военно-служилого положения. Получавшие денежное жалованье из приказов служилые люди теперь обязаны были регулярно нести военные обязанности. Одновременно вследствие создания земских и губных органов основная масса дворянского войска освобождалась от участия в финансово-судебном управлении на местах. Замена кормлений и вознаграждения за исполнение судебно-административных поручений денежным жалованьем из государевой казны за несение воинской службы была дальнейшим шагом на пути ликвидации пережитков феодальной раздробленности в местном управлении и придания дворянской коннице черт постоянного войска.

Для урегулирования местнических споров было проведено еще одно мероприятие: в 1555 г. был составлен «Государев родословец», справочник по вопросам «родовитости» феодальной знати. Другим справочником, касающимся военной службы феодалов, стали разрядные книги, содержавшие списки — «росписи» воевод в походах и на городовой службе. «Государев разряд» систематизировал сведения о военной службе знати за 80 лет (1475–1556 гг.). Наряду с «Государевым родословцем» разряд помогал регулировать и контролировать местнические споры. Способствуя наведению порядка в местнических отношениях знати и признав тем самым местничество, «Государев разряд» отразил противоречивый, компромиссный характер деятельности Избранной рады.

В ходе реформы сложились два учреждения по руководству военно-служилыми делами — Поместная и Разрядная избы. Первая ведала вопросами земельного обеспечения дворянства, вторая — организацией его военной службы. Во главе них были поставлены лица, зарекомендовавшие себя в качестве опытных руководителей. Так, во главе Разрядной избы некоторое время стоял И. Г. Выродков. Под его руководством Разрядная изба превращалась в постоянно действующее учреждение, являвшееся как бы генеральным штабом войска. Из казны постепенно выделялись и другие ведомства — Холопья изба, Стрелецкая изба и др.

Так в середине 50-х годов начинает оформляться система центрального приказного управления. Место территориального принципа, господствовавшего в управлении страной до этого, постепенно начинал занимать функциональный. Термин «изба» как нарицательное наименование центрального правительственного учреждения вскоре вытесняется другим — «приказ», служащие которого получают название «приказных людей». К 70-м годам приказами стали именоваться не только бывшие избы, но и учреждения дворцового ведомства — Дворцовый, Постельный, Бронный, Конюшенный приказы. Но и в это время названия «изба» и «приказ» сосуществовали (говорили о Ямской, Поместной, Посольской избах). Складывание ведомств с постоянным составом дьяков и строго очерченными функциями делало ненужной сеть областных дворцов, которая ранее осуществляла контроль над деятельностью местных властей. Исчезают тверские, дмитровские, углицкие, рязанские дворецкие, хотя вновь присоединенные земли по-прежнему управляются дворцами (Казанским и Нижегородским).

Реформы коснулись и имущественных отношений в среде феодалов. Частые войны, рост товарно-денежных отношений в стране приводили к обеднению и задолженности некоторой части служилых людей. Приговором 5 мая 1555 г. устанавливался месячный срок взыскания (правежа), в течение которого долг должен был быть уплачен, иначе должник превращался в холопа своего заимодавца. Через два года, убедившись, что закон мая 1555 г. лишает государство большого числа военно-служилых людей, а это в условиях подготовки Ливонской войны было нежелательно, правительство пошло на уступки. Запрещалось взимание «роста» (процентов) по старым долгам служилых людей, а срок продлевался на 5 лет — до 1562 г. Впредь по новым долговым обязательствам «рост» снижался с 20 до 10 %, срок правежа увеличивался до 2 месяцев. В 1560 г. военно-служилые люди получили новую льготу. Если во время пожара в Москве у них сгорели дворы, срок правежа увеличивался на 5 лет.

Одновременно с этим правительство предпринимало меры, чтобы сохранить земельные владения дворянства и боярства, быстро переходившие в руки духовных феодалов. Еще в 1551 г. устанавливалось, что в случаях передачи вотчин духовным феодалам родичи завещателя могли выкупать их, исходя из цены земли, указанной в завещании. Монастыри часто настаивали на завышении цены, делая тем самым невозможным выкуп владения. Приговор 15 августа 1557 г. предоставлял родичам возможность оспаривать цену земли, указанную в завещании, если последнее еще не было зарегистрировано («вершено»). Комиссия «мерщиков» могла назначить новую цену. Этим в некоторой степени ограничивался рост монастырской земельной собственности и размывание светских вотчин. Приговор 1558 г. создавал льготные условия для выкупа вотчин, заложенных монастырям. Выкуп, как и платеж долгов, должен был происходить с рассрочкой в 5 лет по частям — «жеребьям». После внесения пятой части долга вотчина возвращалась ее прежнему хозяину, однако он получал право распоряжения ею только после полной выплаты долга. Приговор 1558 г., как и другие законы в области гражданского права, защищал интересы служилых людей, основной опоры царской власти. Но полностью удовлетворить требования дворянства новые юридические нормы не могли. Так, государство отказывалось от удовлетворения исков в случае бегства добровольных холопов, зависимость которых не была оформлена. Лишь служилая кабала, оформленная в губном или земском учреждении, согласно приговору 1555 г. могла служить основанием для розыска беглого холопа. В условиях массового бегства холопов от хозяев приговор был невыгоден служилым людям, после каждого похода наполнявшим поместья холопами. Приговор 1558 г. требовал оформления служилыми кабалами холопства и тех иноверцев, которые принимали христианство, — указ о «новокрещенах». Кабалы на «полоняников» тоже должны были регистрироваться в книгах у казначеев. Само холопство «полоняников» ограничивалось лишь временем жизни его владельца. Дети холопа-«полоняника» в зависимость не попадали. Все эти мероприятия, отражавшие изживание полного холопства и рост служилого, мало устраивали дворянство. Зато приговор 1 сентября 1558 г. полностью отвечал их интересам. Он запрещал превращение самого служилого человека в холопа. Ликвидировалась холопья зависимость малолетних дворян, совершеннолетние могли возбуждать иски о возвращении в свободное состояние.

50-е годы — это завершающий этап деятельности Избранной рады, время необычайной остроты идеологической борьбы противников и защитников самодержавия. Достигнув значительных успехов в централизации страны, обеспечив финансы и войско, укрепившееся самодержавие безжалостно подавляло всякие попытки вольномыслия и, как всякое теократическое государство, нашло союзника, хотя и непоследовательного, в лице церкви. Таким образом был предопределен путь дальнейшего усиления реакции.