Выступление на международной научной конференции

в МГУ

На протяжении последних десяти лет бурные дискуссии, споры ведутся вокруг института президентства в России. И чаще всего полемика идет по поводу объема полномочий главы государства или его места в системе органов власти.

Однако новейшая история представила достаточно аргументов, чтобы ставить вопрос об упразднении данного института в целом. И это подтверждает не только реальная действительность, но и сама российская конституция, введенная в действие в декабре 1993 года.

Остановлюсь лишь на некоторых моментах.

Наверное, ни у кого не вызывает сомнения, что само государственное устройство, система федеральных органов законодательной, исполнительной и судебной власти напрямую связаны с обеспечением нормальной жизнедеятельности человека, общества, государства. И речь идет не только о функционировании властных структур, в данном случае об их содержании, внутренних конструкциях, о достаточности или, наоборот, о громоздкости и излишестве органов государственной власти. Власть должна быть оптимальной, надежно функционировать и не поглощать собственное общество, как это происходит сейчас.

Статья первая Конституции Российской Федерации провозгласила Россию демократическим федеративным правовым государством с республиканской формой правления. Но провозгласить «республиканскую форму правления» —-это еще не определить саму суть правления. Конституция не дает однозначного ответа на вопрос по поводу того, какой республикой — парламентской или президентской — является Российская Федерация. Скорее всего, она представляет симбиоз двух форм, и симбиоз неудачный. А судя по огромным полномочиям президента — еще и образец нового авторитаризма, противоречащего основным принципам демократии.

В статье 10 конституции отмечено, что государственная власть в Российской Федерации функционирует на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную, а следующая статья закрепляет то, что государственную власть осуществляют Президент Российской Федерации, Федеральное Собрание (Совет Федерации и Государственная Дума), Правительство Российской Федерации, суды Российской Федерации.

Что касается субъектов страны, то в них государственную власть представляют образованные ими органы государственной власти.

Государственное устройство многих стран мира относит президента к исполнительной власти, и тем самым устраняет возникающие противоречия, подмену аппаратом президента правительственных структур, и одновременно делает власть оптимальной и надежной.

Однако в России президент не относится ни к одной традиционно признанной ветви власти, в том числе и к исполнительной. Президент, таким образом, возвышается над ними и являет собой особую форму правления, трудно совместимую с широким народовластием.

Но ни творцы российской конституции, ни наука и тем более практика не дали убедительного обоснования необходимости установления такого президентского правления.

Напомним, что президенты сначала СССР, а затем и Российской Федерации, согласно конституций и иному законодательству сконцентрировали в своих руках огромную политическую и в значительной степени законодательную власть. Это повлекло за собой цепь негативных процессов. Президентство в СССР закончилось распадом союзного государства, нанесшим огромный ущерб каждому вновь образованному на его территории суверенному государству. Президентство в России усилило подрыв экономической, оборонной мощи Российской Федерации, вызвало резкий сепаратизм не только на окраинах, но и в глубине страны, привело к другим негативным явлениям.

Во многом это предопределилось тем, что манипулировать сознанием, поведением одной личности для нанесения ущерба стране оказалось гораздо проще, чем влиять на коллективный орган власти.

К сожалению, таков новейший исторический опыт. Стоит ли после этого продолжать эксперименты с президентством над страной и народом?

Многие заявляют, что стоит. Ибо Российская империя, а потом и Советский Союз привыкли иметь или монарха-царя, или генерального секретаря партии. Без этого страна якобы не проживет. Дело лишь за малым. Надо найти достойного, умного, дальновидного, неподкупного кандидата на должность президента, и все проблемы будут решены. Такой подход опять содержит много субъективного и не предполагает систему объективных мер от произвола и вседозволенности личности, наделенной огромной властью.

Между тем, сравнение с монархом или генсеком некорректно по существу. Институт монархии в России определялся династическим правом наследования, кодифицированным императором Павлом I и неукоснительно соблюдавшимся вплоть до отречения Николая II в феврале 1917 года. Уже это было определенным ограничением власти императора.

Да и с генсеком все обстояло совсем не так, как пишут последние десять лет сторонники «либерального плюрализма без берегов». Партийная вертикаль и демократический централизм, конечно же, наделили генсека исключительными полномочиями, но они были ограничены идейно-политической доктриной партии. Даже Горбачев вынужден был совершать немыслимые кульбиты «с ускорением, социализмом с человеческим лицом и еще большим социализмом», чтобы в конце концов вывести себя из-под партийной опеки и наделить себя президентскими полномочиями. После чего не стало ни союзного государства, ни самого президента СССР.

Россия не должна повторить столь печальный опыт. К сожалению, предпосылки для этого есть. Президент Российской Федерации обладает властью, намного превышающей монаршую и власть союзного президента. Чтобы убедиться в этом, необходимо внимательно изучить главу 4 Конституции Российской Федерации, из которой следует, что президент формирует правительство, является Верховным Главнокомандующим Вооруженными Силами, формирует и возглавляет Совет безопасности. Он же может распустить Государственную Думу, назначает судей и т.д. Одновременно он определяет основные направления внутренней и внешней политики государства, утверждает военную доктрину, решает вопросы войны и мира.

В соответствии со статьей 104 конституции страны, президент наделен правом законодательной инициативы. Он же подписывает и обнародует принятые Федеральным Собранием федеральные законы. Кроме этого, президент ввел в практику издание своих указов по той сфере общественных отношений, которая, несомненно, должна быть урегулирована законами, а не иными нормативными актами.

Его практика явно противоречит положениям статьи 76 Конституции, в которой прямо определено, что «по предметам ведения Российской Федерации принимаются федеральные конституционные законы и федеральные законы, имеющие прямое действие на всей территории Российской Федерации».

Казалось бы, все абсолютно точно и ясно. Президент вправе принимать указы только по тем полномочиям, которые закреплены за ним в главе четвертой Основного закона страны, относящимся к конкретной ситуации, к определенным конституцией фактам и в отношении конкретных лиц. Однако президент нашел явно не объективную поддержку у Конституционного суда Российской Федерации, который продекларировал, что президент вправе издавать указы и в сфере деятельности законодателя, если эта сфера общественных отношений не урегулирована законами.

Произошло явное смешение функций и полномочий государственных органов, явный перекос в сторону концентрации огромной власти в президентских руках. Уже это представляет опасность для российского общества.

К тому же надо отметить, что президент, согласно конституции, не подотчетен не только какому-либо органу государственной власти, но и перед народом. Закон о референдуме в Российской Федерации не позволяет выносить на всенародное обсуждение вопрос о досрочном прекращении полномочий президента. Но и отрешить его от должности, как это следует из статьи 93 Конституции РФ, можно только при совершении им государственной измены или иного тяжкого преступления, что доказать при существующей системе очень трудно, а если быть более точным, то невозможно. При любых других обстоятельствах, в том числе и неисполнении вовсе своих обязанностей, он неуязвим и неприкосновенен.

Есть и еще один важный аспект.

Сегодня президентские структуры только в федеральном центре насчитывают более трех тысяч служащих разных уровней. На их содержание тратится денег больше, чем на правительство. В нарушение конституции второй президент России разделил страну на семь федеральных округов. В нарушение, ибо у него нет полномочий устанавливать новые административно-территориальные образования, со своими органами власти, насчитывающими дополнительно более двух тысяч сотрудников. Но и при этой огромной президентской рати реформирование страны фактически провалилось.

Многое объясняется тем, что президентский аппарат реально стал неофициальным правительством и подменил конституционный кабинет министров Российской Федерации. Два «правительства», две властные вертикали своим далеко не мирным сосуществованием объективно создают обстановку безответственности и хаоса в стране.

Поэтому уже не приходится говорить об оптимизации и надежности власти. Она, как уже отмечалось выше, стала бюрократичной и коррумпированной, требующей огромных финансовых затрат. Власть все больше противопоставляет себя обществу и становится опасным, тяжким бременем для него. В самом деле, по имеющимся оценкам, число чиновников в России намного превысило их количество в СССР.

Несомненно и то, что пост президента в Российской Федерации, вклиниваясь между Федеральным Собранием и правительством, разрывает преемственность в выработке и проведении единой линии законодателя и исполнителя как во внешней, так и во внутренней политике государства. Это отрицательно сказывается на эффективности всей деятельности государственных органов.

Институт президентства, возникший сначала на союзном, а потом и федеральном уровне, вызвал волну законодательного закрепления президентства в республиках, входящих в состав Российской Федерации. Появившиеся в субъектах федерации президенты тут же истребовали для себя и расширенный объем полномочий, которые они использовали в дальнейшей «суверенизации» республик, вплоть до возможности выхода из состава России. Если их амбиции, подкрепленные заявлениями, что они «избраны своими народами», будут и впредь возрастать, то вопрос о единстве страны станет одним из самых острых.

И здесь хотелось бы отмстить еще одну особенность государственного строительства. На наш взгляд, исполнительная власть должна формироваться не путем выборов, а на основе принципа назначения, сменяемости и подотчетности должностных лиц как по горизонтали, так и по вертикали. Это только бы укрепило единство и территориальную целостность страны.

К тому же надо отметить, что институт выборов, как способ формирования органов государственной власти, существенно дискредитирован грубыми нарушениями избирательного законодательства, и в первую очередь структурами исполнительной власти, их должностными лицами. Фальсификация итогов голосования, подкуп, шантаж избирателей стали обычным явлением всех избирательных кампаний, в том числе и президентских.

Нам видится будущее России в парламентской республике, когда есть сильный законодатель и подконтрольная ему такая же сильная исполнительная власть, когда между ними есть устойчивый баланс, наличие разумных противовесов и сдерживания. Это — оптимальный путь государственного строительства, без неоправданного нагромождения органов власти.

Первым шагом в этом направлении должен стать референдум об упразднении поста президента Российской Федерации, референдум — который в соответствии со статьей третьей конституции страны — является «высшим непосредственным выражением власти народа». Процесс, естественно, сложный, но его необходимо начинать.

Несомненно и то, что положительные результаты на референдуме поставят вопрос о неизбежности принятия новой конституции страны, ибо во многих статьях Основного закона России упоминается институт президентства.

Однако эта неизбежность заключается и в более важном обстоятельстве. Речь идет о референдуме по проекту конституции 12 декабря 1993 года. Он проводился не по закону о референдуме, действовавшему на тот период, а по указу президента России, в котором были заложены иные положения. Если исходить из статьи 35 закона РСФСР о референдуме от 16 октября 1990 года, то «референдум признается несостоявшимся, если в голосовании приняло участие менее половины граждан РСФСР, имеющих право на участие в референдуме». И далее, в пункте 4 той же статьи закона записано: «При проведении референдума по вопросам принятия, изменения и дополнения Конституции РСФСР решения считаются принятыми, если за них проголосовало более половины граждан РСФСР, внесенных в списки для участия в референдуме».

На референдуме 12 декабря 1993 года за предложенный вариант Основного закона проголосовало менее одной трети от списка всех избирателей России. При таких обстоятельствах вряд ли кто с полным основанием может говорить о полной легитимности конституции. А коли так, то все государственное строительство мы сегодня ведем на зыбкой правовой основе, которая всегда может быть размыта и поставлена под сомнение.

К тому же надо отметить, что после издания президентом 21 сентября 1993 года указа № 1400 «О поэтапной конституционной реформе в Российской Федерации», в связи с его не-конституционностью, Б. Ельцин в соответствии со статьей 121 прежней Конституции Российской Федерации тогда же, в сентябре, был отрешен от занимаемой должности. И до следующих президентских выборов 1996 года Россия не имела легитимного главы государства. Нелегитимным президентом был вынесен на референдум 12 декабря 1993 года и проект конституции страны.

Все вышесказанное только лишь усиливает наши сомнения в надежности правовой, политической основы нынешнего государственного устройства, а также подтверждает необходимость упразднения института президентства в нашей стране.

3 апреля 2003 г.