1. Святая троица международного мира

Во время V сессии Ассамблеи Лиги наций, в сентябре 1924 г., тогдашний премьер и одновременно министр иностранных дел Франции г. Эррио сделал заявление следующего характера:

«Укрепление международного мира и облегчение налогоплательщикам большой тяжести войны крайне необходимо.

Если международный мир должен держаться на твердом основании, военные организации всех государств должны быть ограничены.

Если военные организации должны быть ограничены, гарантии безопасности должны быть предоставлены всем народам.

Гарантии безопасности не могут быть предоставлены народам, если не будет принята система разрешения международных споров мирным путем посредством арбитража и грубый метод разрешения их путем войны не будет уничтожен.

Соответственным образом, если разоружение, международный арбитраж и гарантии безопасности не будут введены одновременно, невозможно будет осуществить международный мир. Эти три меры составляют святую троицу международного мира».

Слова Эррио, действительно, были логичны и соответствовали положению дел.

Пакт против войны, о котором первоначально шли переговоры между Францией и Соединенными штатами, очень скоро сделался многосторонним договором между большим числом малых и больших государств. Существование такого рода договора, бесспорно, является гарантией безопасности, но, несмотря на это, споры между народами будут возникать так же, как и в прошлом, и разрешение их останется, как всегда, трудной проблемой. Конечно, если войну больше не будут признавать, не останется другого способа разрешения споров, кроме мирного, т. е. путем международного арбитража или подчинения Постоянному международному суду. Иначе говоря, поскольку пакт против войны опирается на существование договоров о мирном разрешении международных разногласий, он охватывается широкой идеей Эррио об арбитраже. Другое средство мирного разрешения споров между государствами — Постоянный международный суд — тоже является видом арбитража, хотя споры, которыми он занимается, являются, главным образом, правовым в отличие от споров политического характера, разрешаемых путем арбитража. Таким образом, Постоянный международный суд соответствует идее арбитража г. Эррио. Замечания, имеющиеся в настоящей главе, не делают различия между решениями Постоянного суда и арбитражем.

Мирный метод разрешения споров между государствами путем арбитража имеет свою длинную историю, и в настоящее время в нем нет ничего нового. Еще в 1870 г. Япония прибегла к этому методу для разрешения спора с Перу. Однако со времени мировой войны арбитраж принял новый вид. Рассматриваемый как важный фактор международного мира, он оказался связанным с другими вопросами и стал изучаться с более возвышенной точки зрения. Можно сказать, что в настоящее время арбитраж занял место войны, которая стала рассматриваться как преступление. В этом свете международный арбитраж имеет свою благородную сторону и широкую сферу применения, являясь, таким образом, особенно интересным предметом изучения.

Так как процедура международного арбитража очень проста, составление договора об арбитраже дело легкое. Обычно трудно доверить спор с другим государством арбитражу третьей стороны. До сих пор наставляли народы, что в споре с другой страной, затрагивающем благополучие их собственной любимой родины или. национальные права, унаследованные ими от их предков, имеется один лишь открытый для всех путь, а именно: принять крайнее решение и поручить мечу защиту их национального благополучия. Поэтому, когда их призывают не обращаться к оружию, а доверить дело третьей стороне, совершенно не заинтересованной в этом деле, не приходится удивляться, что они проявляют осторожность и подозрительность. Эту неуверенность и колебания можно найти как среди малых, так и среди больших стран. Маленькие государства будут всегда бояться, что арбитры могут находиться под влиянием силы больших держав или могут быть соблазнены их богатством. В то же время большие державы всегда будут подозревать арбитров в пристрастии в пользу слабой стороны, так как для человека естественно сочувствовать слабым. Таким образом, поскольку господствуют такие страхи и недоверие, малые и большие государства с неохотой будут связывать свое благополучие с арбитражем. Идея о том, что права и интересы государств, приобретенные ценой человеческих жизней, могут быть защищаемы только кровью и железом, крепче держится в умах люден, чем идея незаконности войны, которая за последние годы заняла видное место в международном общественном мнении. В силу этого до сих пор было невозможно ограничить вооружения и облегчить народам тяжесть налогов. Таковы были, во всяком случае, условия до появления пакта против войны.

Для Японии было характерным отрицательное отношение к арбитражу. По крайней мере такое настроение было в ней до последнего времени. Происхождение его нетрудно проследить. Между японским правительством и несколькими иностранными правительствами, граждане которых в течение продолжительного времени владели домами на территориях иностранных кварталов в японских портах, происходили споры относительно платежа налогов на домовладения, и так как этим спорам не было видно конца, они были переданы арбитражному суду. Истцом была Япония, а ответчиками — Франция, Великобритания и Германия. Япония всячески защищала свою позицию, но решение целиком было против нее. Благодаря этому опыту у японцев укрепилась уверенность, что, передавая внутренние или внешние дела на рассмотрение иностранного арбитража, они не могут ожидать справедливого приговора. Правильно или неправильно, но народ и власти Японии пришли к убеждению, что в делах против иностранцев решение арбитров других рас и культур будет неблагоприятным для Японии. В соответствии с этим дипломатия Японии не была склонна поощрять арбитраж. Несмотря на только что указанное дипломатическое поражение, Япония, в соответствии с установившейся модой, заключила арбитражный договор с Соединенными штатами и сделала это не потому, что у нее исчезло отрицательное отношение к арбитражу, по просто потому, что такой договор должен был способствовать дружеским отношениям с этой страной. При этом не было мысли о передаче арбитражу всех возможных споров между двумя государствами. Этот договор также не ослабил убеждения в том, что разрешение споров дипломатическими средствами стоит выше разрешения их путем арбитража.

Как бы ни рассматривался вопрос 30 лет тому назад, антипатия Японии к арбитражу в новых условиях после мировой войны должна считаться устарелой. Можно надеяться, что в наш век японцы поднимутся выше расовых предрассудков и явятся даже большими сторонниками арбитража, чем европейцы и американцы. Автор не говорит, что западные народы свободны от расовых предрассудков. Он также не думает, что судьи арбитражных судов никогда не вынесут пристрастных решений. Но мир ежедневно идет вперед и делается лучше. Можно определенно утверждать, что в этом новом мире судьи Постоянного международного суда и специально созданных арбитражных трибуналов являются обычно людьми большей эрудиции и ума, чем судьи судов внутри государства. Не приходится уже удивляться, что в спорах, в которых затронуты соответствующие страны, находятся судьи Постоянного международного суда, одобряющие и даже защищающие решения против своей собственной страны. Разве не говорилось о покойном виконте Финлей (Наирн), что в течение восьми лет его пребывания в качестве судьи Постоянного суда он выступал чаще против, чем за свою собственную страну? Патриотизм теперь является патриотизмом более высокого порядка, и чувство международной справедливости острее, чем когда бы то ни было раньше, и если судьи Постоянного суда надлежащим образом избраны, нет оснований опасаться, что расовые предрассудки или пристрастие могут иметь место в этом суде.

 

2. Споры, подлежащие арбитражу

а. Правовые вопросы и политические вопросы

Имеются два рода международных споров: правовые, или споры, в которых государства расходятся относительно их прав, и политические споры, или споры относительно политических вопросов, которые затрагивают национальное общественное мнение и политику. Державы обычно берут на себя обязательства передавать на арбитраж или на юридическое разрешение правовые споры, что является доказательством того, что мир несколько подвинулся вперед по пути прогресса. Что касается, однако, политических споров, все государства все еще осторожны и нерешительны относительно передачи их судебному разрешению. Такое нежелание, конечно, не относится ко всем политическим спорам. В общем имеется уверенность, что большинство из них может быть разрешено без обращения к оружию, т. е. путем передач их на арбитраж. Тем не менее имеются некоторые вопросы, которые каждая страна считает жизненно важными для себя. Трудности встречаются именно в отношении так называемых жизненных вопросов. В договорах об арбитраже, заключенных до мировой войны, вопросы, которые затрагивали национальную честь и жизненные интересы, были исключены из числа вопросов, подлежащих арбитражу. Таким образом, выделялись вопросы, которые считались для соответствующих народов жизненно важными. Так как в те дни идея государственного суверенитета держалась очень крепко и не было серьезного намерения отказаться от применения силы, то исключения из арбитража были весьма многочисленны, и вопросы национальной чести были включены в список вопросов, затрагивающих жизненные интересы нации и не подлежащие арбитражу. Слова «затрагивающий честь государства» допускали самое широкое толкование и не могли быть точно определены, поэтому на практике было возможно не подвергать арбитражу почти всякий политический вопрос, и таким образом договоры об арбитраже были таковыми больше по названию, чем по существу, и заключались для того, чтобы сохранить приличие перед общественным мнением. Вообще говоря, мир не подвинулся еще достаточно далеко, чтобы искренне принять систему арбитража.

В прошлом генерал, который завоевал чужую провинцию или область, считался человеком, который оказал самую выдающуюся услугу государству, во теперь честолюбивый и склонный к риску солдат презирается, и нобелевская премия дается людям, подобным Буржуа, вдохновителю Лиги наций, и Остину Чемберлену, г. Бриану и г. Штреземану, которые оказали содействие заключению Локарнского пакта. Кто стоит выше: Наполеон, который потрясал Европу, или Дженнер, который открыл прививки против бактерий? Нельсон, герой Трафальгара или Джемс Уатт, изобретатель паровой машины? Чье дело важнее: Вашингтона, который создал государство, или Эдисона с его достижениями в области электричества? Ответы на подобные вопросы меняются в зависимости от лица, которое дает ответы, и эпохи, в которую они даются. Понятие патриотизма и представление о заслугах, положении и благородстве медленно изменяются с ходом цивилизации и без соответствующего изменения оказываются в противоречии с духом времени. Го же самое относится к идеям о национальной чести и жизненных интересах, упомянутых выше. До недавнего времени во Франции и Германии было достаточным поводом для дуэли, если человеку было сказано, что он не джентльмен, и честь сохранялась только в том случае, если оскорбленный делал вызов обидчику и обидчик принимал этот вызов. Но с течением времени обычай дуэли стал рассматриваться как остаток варварства. История балканских государств показывает, что их так называемые вопросы жизненной важности, подлежащие решению мечом, часто представляли собой вопрос о владении какими-либо бесплодными холмами или о местоположении какого-либо храма. В настоящее время национальное возбуждение по поводу такого пустякового дела кажется верхом абсурда. Таким образом, с прогрессом человечества можно наблюдать перемену к лучшему в отношении основных понятий в таких делах, как национальная честь, престиж и жизненный интерес. И именно этот непрерывный прогресс человеческих идей заставляет оптимистически смотреть на возможность мирного разрешения международных споров. Расовые предрассудки, страх и недоверие к судьям в арбитражном процессе, о которых упоминалось раньше, с течением времени, с прогрессом мысли и растущим влиянием мирового общественного мнения, исчезнут из памяти человека, как ушедший в прошлое сон. Можно верить, что общее признание обязательности разрешения политических споров с другими государствами путем арбитража является вопросом времени, и это время не так далеко. В настоящее время, однако, мы сталкиваемся с вопросом о том, что делать до тех пор, пока настанет день, когда все международные споры, политические и правовые, будут разрешаться арбитражем. Локарнский договор представляет собой наибольшее достижение народов по пути к миру, намеченному Женевой. В третьем пункте этого договора, о взаимных гарантиях между Великобританией, Францией, Италией, Германией и Бельгией относительно всех вопросов, возникающих между Францией, Германией и Бельгией, которые не могут быть разрешены обычными дипломатическими переговорами, устанавливается, что:

«Всякий вопрос, по которому договаривающиеся стороны несогласны между собой в отношении соответствующих прав, должен быть передан на судебное решение, и стороны обязуются подчиниться такому решению.

Все другие вопросы передаются примирительной комиссии. Если предложения этой комиссии не принимаются обеими сторонами, вопрос переносится в Совет Лиги наций, который должен действовать в соответствии со статьей XV устава Лиги.

Подробные соглашения относительно мирного разрешения споров являются предметом специальных договоров, подписанных сегодня».

Согласно статье XV устава Лиги наций Совет Лиги должен заниматься разрешением переданных ему на рассмотрение споров, возникающих между членами Лиги и могущих привести к разрыву между ними. Решение Совета не является приговором или постановлением, но простым предложением. Локарнский договор предусматривает разрешение спорных вопросов, касающихся прав, т. е. правовых опоров между Германией и Францией, Германией и Бельгией, а в отношении политических споров положение остается тем же, каким оно было до Локарнского договора. Это происходит потому, что обязательство передавать такие споры на рассмотрение Совета Лиги уже существует в силу устава Лиги и существовало бы и в том случае, если бы Локарнский договор не был заключен. Договоры об арбитраже между Германией и Польшей, между Германией и Чехословакией содержат те же положения, какие имеются в договорах Германии и Фракции, Германии и Бельгии. Суммируя все это, надо отметить, что в Локарнском договоре, который Великобритания, Франция, Италия, Германия, Бельгия, Польша и Чехословакия с небывалой серьезностью и решимостью заключили в дополнение к уставу Лиги, обязательство применять арбитраж ограничено правовыми спорами. Таким образом, ясно, что наиболее осторожные народы решились идти на принудительный арбитраж только в правовых спорах.

б. Доклад специальной комиссии по арбитражу и безопасности

Как и следовало ожидать, первый доклад подкомиссии по выработке резолюции для подготовительной комиссии по сокращению вооружений (называвшейся комиссией по арбитражу и безопасности), созданной Советом Лиги, считал, что, как бы ни было желательно передавать на арбитраж международные споры всех видов, но при существующих условиях имеется много трудностей, мешающих большинству государств так поступать, поэтому рекомендуется пока отказаться от этой мысли и подыскать наилучшую для нее замену. Этот вывод был очень благоразумен и достоин людей, сознающих свою ответственность.

Превосходно выглядящий план, который обгоняет современные взгляды на вопрос, обречен на провал. Если идеальная и полная система не может быть претворена в жизнь, ничего не остается другого, как только временно ее отложить и удовлетвориться наилучшей ее заменой. Комиссия по арбитражу и безопасности, очевидно, исходила из положения, что так как Женевский протокол был задержан вследствие оппозиции только что созданного в Великобритании консервативного кабинета и так как возражения против протокола уже были высказаны Великобританией и другими руководящими членами Лиги, то было бы бесполезно пока защищать этот протокол. Поддержка Женевского протокола была бы равнозначна поддержке принудительного арбитража во всех спорах. С другой стороны, если бы был предложен план, исключающий из споров, подлежащих арбитражу, разногласия, затрагивающие национальную честь и жизненные интересы, это означало бы отступить на 20 лет назад, ко времени второй Гаагской конференции (1907), чего Лига наций не допустила бы. Соответственно этому комиссия предложила компромиссный план. Этот план поддерживал тот принцип, что арбитраж должен быть принудительным для всех споров, кроме некоторого, возможно небольшого, количества оговорок и исключений, которые должны быть признаны. Как было уже упомянуто раньше, политические вопросы исключительно большого значения, которые заинтересованное государство не решится доверить арбитражу, крайне невелики по числу. Однако, если бы было дозволено государствам без ограничения использовать для достижения их целей такие расплывчатые определения, как национальная честь и жизненные интересы, то может появиться стремление расширить круг вопросов, не подлежащих арбитражу, поэтому необходимо было воспрепятствовать развитию этого стремления. Чтобы этого достигнуть, с одной стороны, поддерживался принцип принудительного арбитража, а с другой стороны, допускаются специальные оговорки и исключения, когда это представляется неизбежным. При такой постановке вопроса предполагалось, что правительства будут считать неудобным перед лицом других правительств требовать слишком большого количества исключений из арбитража и что с течением времени, с усилением влияния мирового общественного мнения, чувство такой неловкости возрастет до такой степени, что ни одно государство не посмеет делать оговорки и требовать какого-либо исключения. В плане комиссии заметны черты гибкости и вместе с тем оптимизма в отношении будущего.

Комиссия по арбитражу и безопасности, считаясь с настроениями различных народов, находящихся в особых условиях, предложила в качестве образца три формулы, сущность которых заключается в следующем:

«1. Формула А.

Передача международных споров правового характера для судебного решения или арбитража должна быть принудительной. Однако по взаимному согласию такие споры предварительно могут быть переданы примирительной комиссии.

Передача других, не носящих правового характера споров между государствами примирительной комиссии должна быть обязательной. Если примирительные предложения такой комиссии неприемлемы для одной или для обеих сторон, спор должен быть передан Совету Лиги наций, который будет его рассматривать в соответствии с уставом Лиги.

При заключении арбитражного договора или присоединении к нему оговорка относительно свободы от обязательств, возлагаемых таким договором, может быть сделана в отношении следующих случаев:

а) споры, являющиеся результатом событий, происшедших до подписания такого договора или присоединения к нему;

б) споры, относящиеся к вопросам, обычно подлежащим, согласно международному праву, исключительно внутренней юрисдикции;

в) споры, относящиеся к вопросам, затрагивающим основные принципы данного государства (принципы конституции);

г) споры относительно специальных вопросов, которые точно установлены, например, вопросы территории.

2. Формула Б.

а) споры правового характера, если не имеется конвенции о передаче их арбитражу, должны передаваться Постоянному международному суду;

б) международные споры, не имеющие правового характера, должны просто передаваться примирительной комиссии. Если такая комиссия не достигнет примирения, споры должны быть переданы Совету Лиги наций в соответствии со статьей XV устава Лиги.

3. Формула В.

Предполагая, что могут найтись государства, для которых будет трудно принять формулы А и Б, для того чтобы привлечь правительства этих государств в Лигу наций, формула В устанавливает, что государства обязаны передавать на арбитраж все их споры с другими государствами».

В каждой из трех формул предусматривается система примирительных комиссий, создаваемых по образцу Локарнского договора. Локарнский договор является первым договором, в котором эта система детально разработана. Коротко говоря, on предусматривает создание комиссии, составленной из одного представителя от каждого спорящего государства и трех представителей различных национальностей, приемлемых для всех спорящих, причем один из этих представителей избирается председателем. Хотя эта система не является оригинальной, она обещает быть наиболее эффективной для мирного разрешения международных разногласий. Идея точно перечислить в последнем: параграфе (об оговорках) формулы А вопросы, которые должны быть исключены из действия договора, очень практична и гораздо лучше, чем такие туманные фразы, как «национальная честь» или «жизненный интерес».

в. Значение предложений Совета Лиги наций

После того как кратко отмечена степень прогресса, достигнутого комиссией по арбитражу и безопасности, следует обсудить перспективы мирного решения международных споров. По-видимому, ещё очень далек день, когда все споры будут разрешаться мирным способом. Однако необходимо подчеркнуть следующий момент. В соответствии с уставом Лиги несколько государств, принадлежащих к Лиге, весьма сильно связали себя обязательствами мирного разрешения их споров с другими государствами. На основании положений статей XII, XIII и XV устава, государства, являющиеся членами Лиги, во-первых, обязуются передавать на арбитраж или на решение суда всякий спор, признанный подлежащим арбитражу или судебному решению, и в таких случаях обязуются добросовестно выполнять постановление или решение суда и воздержаться от применения оружия против стороны, подчиняющейся такому постановлению или решению. Во-вторых, они обязуются, в случае, если возникший между ними спор может привести к разрыву и он не передан на арбитраж и судебное решение в соответствии со статьей XIII, передать такой спор на рассмотрение Совета Лиги. Если выводы Совета приняты единогласно всеми его членами, за исключением спорящих между собой, последние обязуются не прибегать к войне со страной, принимающей предложение Совета. Если три обсуждаемые статьи устава рассмотреть вместе, то из них видно, что члены Лиги приняли на себя обязательство передавать все споры, как политические, так и правовые, на арбитраж или на рассмотрение Совета Лиги. Так как Совет только пытается разрешить спор или, в случае неудачи этой попытки, готовит доклад, содержащий изложение фактов и предложений для решения, и так как предложения Совета не содержат наказаний, нельзя сказать, что решение Совета является мирным разрешением спора. Все же рассмотрение вопроса Советом и его доклад должны со всех точек зрения явиться превосходным выходом из создавшихся трудностей, поскольку они имеют громадный авторитет.

Совет, состоящий из представителей пяти руководящих держав и из представителей девяти других держав, избранных собранием Лиги, является верховным и весьма влиятельным органом. мира, Он имеет поддержку общественного мнения благодаря праву и справедливости, которые он представляет. Его престиж рос из года в год и является силой, которой невозможно сопротивляться. Какая нация осмелится противиться единодушной воле органа мира с таким авторитетом? За Советом стоит Лига наций, а за Ассамблеей стоит более чем 50 государств мира, представляющих 1550 миллионов людей. Государство, которое будет сопротивляться этой громадной силе, отрежет себя от цивилизованного общества и таким образом совершит самоубийство. Соответствующий случай произошел в 1923 г., когда Италия осмелилась бомбардировать Корфу и Греция немедленно обратилась к Лиге. Хотя этим спором занимался Совет, но Ассамблея была сильно возмущена действиями правительства Муссолини и выразила свое неудовольствие тем, что в течение двух лет не предлагала итальянским представителям председательства хотя бы в одной из 22 комиссий, а также не выбирала их председателями или вице-председателями собраний. Результатом этого было то, что в течение этого периода Италия оставалась на заднем плане работ Ассамблеи. Такое действие, конечно, было формой морального наказания. Но Италия не отказалась последовать единодушному предложению Совета. Если Ассамблея действовала так потому, что Корфу подвергся бомбардировке, и вопрос не стоял об игнорировании предложений Совета, можно себе легко представить, какие строгие меры были бы приняты, если бы дело перешло к ней в установленном порядке, т. е если бы Совет после расследования дела единодушно (за исключением представителей спорящих сторон) предложил решение, которое Италия отказалась бы принять. Автору пришлось председательствовать на заседании Совета, когда последний занимался инцидентом с Корфу, и на него наиболее сильное впечатление в этом деле произвела сила мирового общественного мнения. Мировое общественное мнение передало свое негодование представителям 50 государств, составляющих Ассамблею, и негодование этих представителей в свою очередь воздействовало на заседания Совета. Единодушный вывод Совета, опиравшийся на мировое общественное мнение, независимо от того, как этот вывод назывался — «докладом» или «предложением», фактически явился определенным и окончательным приговором, имеющим больший вес, чем обыкновенный приговор суда. По этой причине считалось, что государства, являющиеся членами Лиги наций, в силу устава и применения этого устава обязались более крепко, чем воображают, мирным путем разрешать свои споры с другими государствами. Движение за мирное разрешение международных споров поэтому сделало больший прогресс, чем это обычно предполагают.

г. Введение всеобщего принудительного арбитража еще преждевременно

Если несколько членов Лиги наций сделали большой шаг вперед в деле применения мирных методов для разрешения споров между государствами, почему, спрашивается, они не подвинулись еще на шаг и не обязались передавать на арбитраж все свои споры? На этот вопрос автор дает следующий ответ.

Что бы ни говорилось и на чем бы ни настаивали, является фактом, что настоящее состояние международных отношений еще не стабилизовалось. С одной стороны, беспокойство вызывается мечтающими об агрессии группами больших и малых государств, которые наблюдают за ходом политических событий, для того чтобы воспользоваться случаем для осуществления своих мечтаний. С другой стороны, имеется скрытое беспокойство среди народов, которые, следуя идеалам президента Вильсона, верят в самоопределение рас и, основываясь на содержащемся в статье XIX устава Лиги положении о пересмотре неприменимых договоров, ведут агитацию за прекращение или пересмотр договоров, для них невыгодных. Короче говоря, мир сейчас находится в переходном состоянии, в котором еще чувствуются потрясения мировой войны. Если в такое неустановившееся время государства возьмут на себя обязательства без всяких условий передавать все свои споры с другими государствами на арбитраж, они не смогут сказать, когда и с какими трудными вопросами им придется при этом неожиданно столкнуться.

Поэтому большинство государств мира считает некоторые вопросы не являющимися предметом расследований со стороны. Иначе говоря, страна А, считая некоторые вопросы разрешенными на все времена и не являющимися более предметами спора, опасается, что в случае принудительного арбитража страна Б может неразумно возбудить такие вопросы и принудит государство А защищать свою позицию. Например, в XIX веке Англия захватила Гибралтар у Испании и заставила Италию уступить ей остров Мальту. Превратив эти места в составную часть системы своей национальной обороны, обеспечивающей ее положение в Средиземном море и сообщение с ее дальневосточными владениями, Англия, понятно, не позволит поднять этот вопрос заново. То же самое может быть сказано о Соединенных штатах в отношении Техаса, Калифорнии, Гавайских островов, о Франции в отношении Туниса, Алжира, Индокитая или о Японии в отношении Кореи и арендованных ею предприятий и железнодорожных концессий Манчжурии. Настоящее положение этих территорий рассматривается государствами, владеющими ими, как постоянное владение, не подлежащее пересмотру ни при каких обстоятельствах. Примеров этому можно привести множество. Каждая страна до известной степени этим затрагивается, хотя в этом, главным образом, заинтересованы большие колониальные государства. Если другие государства, требуя самоопределения рас и нового порядка в меняющемся мире, предложат пересмотр соответствующих договоров, настоящие владельцы затрагиваемых этим территорий решительно откажутся поддержать такое предложение. Конечно, они отвергнут всякое предложение передать вопросы такого рода на арбитраж. Только тогда, когда мир дойдет до того, что различные народы будут удовлетворены существующей обстановкой и государства разграничат между собой сферы своих интересов на приемлемой основе, можно будет с доверием согласиться на передачу всех споров на арбитраж.

Комиссия по арбитражу и безопасности, созданная Литой наций, была достаточно дальновидна и понимала существующее положение. Зная, что напрасно было бы ожидать поддержки государств, даже если бы можно было их заставить подписаться под обязательством о принудительном арбитраже всех их споров с другими государствами, она решила предложить членам Лиги заключить арбитражные договоры с оговорками в отношении вопросов, жизненно важных для них. Работа комиссии была хорошо продумана и обнаружила понимание действительного положения вещей в настоящее время. Довольно легко составить вполне идеальные договоры, но если они не поддерживаются современными государствами, они являются только воздушными замками. Только предложения, имеющие такую поддержку и принимающие во внимание крайние пределы, до которых современные государства в данное время в состоянии идти, могут способствовать осуществлению мира. С этой точки зрения проекты договоров, предложенные комиссией по арбитражу и безопасности, приветствуются автором.

 

3. Кодификация международного права

а. Американская лига признания войны незаконной [101]

Вообще говоря, имеются две системы мирного разрешения международных споров. Одна из них, наиболее распространенная и удобная, это арбитражная система, которая включает также судебное разбирательство. Если спор касается вопросов права, он передается на судебное решение, если же он имеет политический характер, то он, по взаимному соглашению, передается на арбитраж. Настоящая глава имеет дело с этой системой, которая была в прошлом обычной.

Американская лига признания войны незаконной несколько лет тому назад организованная в Соединенных штатах, предлагает отказаться от международного арбитража и судебного решения вопросов и вместо этого привести в порядок международное право, чтобы международные споры могли на основе заново кодифицированного международного права рассматриваться во вновь учрежденном Международном суде, подобно тому как частные иски рассматриваются соответственно писанному законодательству в местных судах. Так как указанная организация приобрела значительное влияние в Соединенных штатах и предлагает радикальное отступление от настоящей системы арбитража, ее схема заслуживает известного внимания. Автор рассматривает схему Американской лиги как одну из двух систем для разрешения международных споров.

Несмотря на очевидный факт, что система, предложенная Американской лигой признания войны незаконной, не может быть осуществлена до тех пор, пока международное право не будет кодифицировано и государства мира не примут этот свод законов, все же Лига настойчиво добивалась принятия договора против войны и, воздействуя на американское правительство, добилась заключения такого договора. Естественным результатом отказа от (настоящей системы мирного разрешения международных споров путем арбитража или судебного рассмотрения на основании договоров о незаконности войны явится то, что, пока международное право не будет кодифицировано, на деле наступит период неопределенности в отношениях между государствами. Допустим, что идеи Американской лиги будут иметь успех, настоящий кодекс международного права будет когда-нибудь выработан и Международный суд будет создан. Но пока что споры между государствами, которые не могут быть разрешены дипломатическими средствами, сойдут с пути, ведущего к примирению, и не будут в состоянии найти его снова.

Автор не может понять, почему Американская лига признания войны незаконной перед лицом такого риска отбрасывает существующую систему арбитража и судебного разбирательства. Ведь Соединенные штаты вначале с энтузиазмом пропагандировали систему арбитража. Американцы доверяли арбитражу вопросы такой жизненной важности для них, как дела «Алабамы» и рыболовства в Беринговом море. Они гордились тем, что подали остальному миру пример, как мирно разрешать споры между государствами. Действительно, нельзя понять их недавно и неожиданно проявившееся отрицательное отношение к испытанной системе арбитража.

Конечно, Американская лига не представляет мнения всех американцев. Во времена Гардинга и Кулиджа американское правительство решило присоединиться к Постоянному международному суду, созданному Лигой наций, и вело с этой целью переговоры с Лигой. Эти переговоры однажды были прерваны; все же настойчивые усилия бывшего государственного секретаря Рута привели к тому, что Соединенные штаты в 1929 г. присоединились. к этому суду. Хотя американское правительство ясно заявило, что присоединение к Суду не означает присоединения к Лиге наций, однако его шаг нельзя иначе рассматривать, как выражение сотрудничества и сближения американского народа и правительства с Лигой наций и присоединения Соединенных штатов к величайшему органу мира. Группа, возглавляемая президентом Колумбийского университета Батлером, была недовольна отказом Америки присоединиться к Лиге в качестве действительного члена и тем со своей стороны способствовать международному миру. Руководящие фигуры в этом движении за сотрудничество с Лигой, профессора Шотуэл и Чемберлен, тоже из Колумбийского университета, опубликовали свои собственные проекты договоров о постоянном мире и против войны и в них предлагали, чтобы споры между государствами передавались на арбитраж или судебное рассмотрение, чтобы рассмотрение таких споров примирительными комиссиями сделано было принудительным и чтобы возможности Лиги были использованы для арбитража и судебных решений («Международная информация» — 1 февраля 1928 г.). Несмотря на их активность, различные организации, стоящие за сотрудничество с Лигой наций в интересах международного мира, по тем или иным причинам начали терять влияние среди американского народа, в то время как Лига признания войны незаконной приобретает популярность.

Американцы — миролюбивый народ и горды этим качеством. Чтобы не углубляться далеко в историю, можно отметить, что идея настоящей Лиги наций была разработана в Америке, и когда Лига была организована, она получила одобрение большого количества американцев. К несчастью, Лига наций в дальнейшем стала в Соединенных штатах вопросом внутренней политики и подверглась серьезной атаке со стороны оппозиционной партии, как идущая вразрез с духом дорогих американцам основ национальной политики вроде доктрины Монро и предостережения Вашингтона относительно союзов с другими странами. В конце концов, несмотря на мужественную борьбу Вильсона, сенат отказался утвердить Версальский договор, в который был включен устав Лиги наций. С тех пор управление национальными делами Соединенных штатов находится в руках республиканской партии, которая разбила попытку Вильсона

присоединить Соединенные штаты к Лиге. Вопрос о присоединении к Лиге перестал быть злобой дня в Соединенных штатах, и интерес к нему ограничивается некоторыми кругами интеллигенции. Об этом безразличии к Лиге приходится сильно сожалеть как с точки зрения Соединенных штатов, так и с точки зрения международного мира. Вместе с тем американский народ, который сначала противился присоединению к Лиге из-за межпартийных соображений, нашел другие причины для своей оппозиции. Теперь он утверждает, что Лига не является настоящим органом мира, что она не только не предупреждает войну, но, напротив, возлагает обязанность военных действий на своих членов, и что на нее нельзя полагаться в деле укрепления международного мира. Это мнение относительно Лиги настолько укрепилось, что кет надежды на его изменение. Как бы печально ни было это заключение, но следует отбросить надежду на скорое вступление Америки в Лигу. Американцы не только остаются вне Лиги, но они не хотят даже действовать в согласии с нею, что указывает на ослабление движения за вступление в Лигу Соединенных штатов и на растущее влияние групп, яростно проповедующих отдаление от Лиги и независимое осуществление договоров о незаконности войны.

б. Кодификация международного права мирного времени

Сенатор Бора, председатель комиссии внешних сношений американского сената, является лидером движения, стремящегося сделать действительными договоры о незаконности войны. В феврале 1923 г. он внес в сенат резолюции, предлагавшие: 1) отвергнуть войну, 2) кодифицировать международное право мирного времени и 3) создать международный суд, который явился бы органом для разрешения международных споров мирным путем.

Прежде чем сенат занялся разбором этой резолюции, деятельность Американской лиги признания войны незаконной принесла свои плоды среди американского народа, и первая часть резолюции относительно пакта о незаконности войны стала совершившимся фактом. При этом положении нельзя считать невероятным, что могут скоро последовать приглашения на международную конференцию для осуществления второй цели резолюции — кодификации международного права — и что через некоторое время работа по кодификации может быть закончена. Однако эти надежды могут не оправдаться.

Если война будет действительно изгнана с лица земли, правила войны, являющиеся главной частью и целью международного права, будут бесполезны. Поэтому главы международного права, которые говорят о правах воюющих и нейтральных сторон, должны быть исключены, вследствие чего для кодификации останется меньше половины старого международного права. Даже если будет так, все же кодификация оставшегося международного права будет делом весьма не простым. В течение нескольких прошедших лет Лига наций занималась кодификацией только трех вопросов, а именно: 1) национальности, 2) территориальных вод и 3) ответственности государства за потерю жизни и собственности иностранных граждан на его территории. Несмотря на то, что эта работа была предпринята комиссией, составленной из юристов, собранных со всех концов мира, шли годы, а эти вопросы не только оказались не кодифицированными, но даже не прошли периода академической дискуссии. В свете этого опыта можно предполагать, что, если конференция неожиданно будет приглашена заняться всей областью международного публичного права мирного времени, она едва ли будет знать, как начать. Очевидно, единственным способом добиться каких-либо результатов будет поручение экспертам каждой страны организовать предварительное совещание между ними и, после того как они приготовят доклады, основанные на мнении большинства, созвать международную конференцию для работы на основании этих докладов. Однако такие предварительные конференции будут похожи на заседания кодификационной комиссии Лиги, и, по всей вероятности, на них будет происходить столько же споров, и их попытки создать кодекс, охватывающий всю совокупность международного права мирного времени, будут так же безрезультатны. Но допустим, что по прошествии значительного времени проекты кодекса будут на основании мнения большинства приготовлены, еще потребуется бесконечное количество времени для обсуждения всех проектов на международной конференции. Если этой конференции удастся написать кодекс международного права, представляющий взгляды большинства, такой кодекс должен быть передан правительству каждого государства для одобрения. Законодательные органы или органы, ратифицирующие договоры, должны быть в каждом государстве привлечены к изучению проекта кодекса, что вызовет дальнейшие опоры. В конце концов некоторые государства примут проект в его первоначальном виде, другие, несомненно, выдвинут возражения или сделают те или иные оговорки.

Предполагаемый ход событий, описанный в предыдущем абзаце, исходит из оптимистических предпосылок, что работы по кодификации международного права будут идти гладко и что в серии конференций не будет разрыва. Принятие этих предпосылок как правильных еще ничего не говорит, сколько лет пройдет, прежде чем каждое государство формально примет кодекс и он станет действовать. Нельзя отрицать, что эта гигантская работа потребует многих лет утомительной дискуссии.

Таким образом, кодификация международного права, может быть, будет закончена, а может быть, не будет, но даже в случае окончания она потребует нескольких десятков лет значительных усилий. Исходя из этого, автор не понимает, почему Американская лига признания войны незаконной добивается осуществления такой трудно осуществимой работы, как кодификация международного права, и отбрасывает такие почтенные и всеми уважаемые учреждения, как арбитраж и суд. Может быть, причина лежит в убеждении, что при отсутствии обязательного кодекса законов решения и приговоры основываются на капризе двух или трех арбитров или судей и что важные государственные дела не могут быть без опасений переданы таким ненадежным организациям. Но недоверие к арбитражу при отсутствии кодифицированного международного права не согласуется с той гордостью, с какой американцы относятся к случаям арбитража в таких важных государственных вопросах, как вопрос об «Алабаме» или о рыболовстве в Беринговом море. В наше время передовой цивилизации и высоко развитых средств сообщения среди всех народов выработался определенный стандарт для естественной оценки каждого дела и правильности или неправильности поступка. Разве до настоящего времени арбитры и судьи не решали споров между государствами без серьезных неудобств на основании морального стандарта и неписанного международного права? Собственный семилетний опыт автора в разрешении в качестве члена Совета Лиги больших и малых международных споров привел его к заключению, что трудность решения опора заключается в установлении фактов. Если факты в споре ясны, то нетрудно принять быстрое решение. В опыте автора не было ни одного случая, когда отсутствие писанного международного права явилось бы препятствием для решения Совета.

Разве так называемое обычное право Англии, так же как многих государств Американского союза, не является формой неписанного права? И разве англосаксы Не хвастаются, что они применяют неписанное право более успешно, чем другие нации писанное право? Если считается, что при отсутствии писанного международного права решения международного арбитража и международных трибуналов основываются на произволе арбитров и судей, то по той же самой логике можно утверждать, что приговоры, опирающиеся на обычное право в Англии и Соединенных штатах, основываются на фантазии судей этих стран. Чем более интересуешься приверженностью американцев к неписанному праву, тем меньше понимаешь их недоверие к международным арбитрам и судьям, действующим без контроля кодифицированного права.

В книгах и лекциях некоторых лидеров Американской лиги признания войны незаконной утверждается, что Лига наций является органом государственных деятелей и дипломатов, что среди государственных людей большую роль играет честолюбие, а среди дипломатов — интрига, что честолюбие и интрига неотделимы от милитаризма, и что поэтому Лига наций неизбежно должна сделаться орудием милитаристов. Нет никакого сомнения, что эта уверенность лежит в основе неприязни Американской лиги к Лиге наций и ее решимости добиваться международного мира новым путем, независимым от Лиги наций и ее органов. Если это так, то об американских мыслителях этой школы можно сказать, что они совершенно не понимают истинного характера Лиги наций. Многократно было заявлено, что Лига является врагом честолюбивой дипломатии, представляет собой учреждение, самостоятельно борющееся против тайной дипломатии, и воплощает международную справедливость.

Подводя итоги сказанному, можно утверждать, что, в то время как мир неуклонно движется вперед к такому состоянию, при котором война будет совершенно устранена, можно наблюдать, с одной стороны, постоянно растущий престиж высшего органа мира, Лиги наций, а с другой стороны, усиление движения, которое, по всей видимости, враждебно этому органу. Это движение имеет одинаковые цели с Лигой наций и все же противится сотрудничеству с нею, предпочитая идти другим путем. Имея широкий взгляд на вопрос, Американская лига признания войны незаконной разделяет благородный идеал Лиги наций и занимается той же самой большой работой создания международного мира на солидной основе. Так как Лига наций и Американская лига признания войны незаконной обе желают, чтобы луна светила с самой высокой горной вершины, было бы правильно, если бы они координировали свои усилия. Если они будут выступать одна против другой, они оттянут выполнение общих целей и даже создадут опасность для всеобщего мира. Не только Американская лига признания войны незаконной, но все группы, заинтересованные в международном мире, должны объединить свои силы с Лигой наций для достижения великой цели.

 

4. Обязательность обращения к Постоянному международному суду

Государства, присоединившиеся к Лиге наций, взяли на себя в силу статьи XIII устава Лиги обязательство передавать на арбитраж или судебное разрешение возникшие между ними споры, признаваемые подходящими для арбитража или судебного решения, т. е. споры по толкованию договоров, по вопросам международного права и по установлению фактов, которые в случае признания их являются нарушениями международных обязательств, а также вопросы о размере и характере вознаграждения за это нарушение. Таким образом, международные споры могут быть классифицированы следующим образом: 1) те, которые подходят для арбитража или судебного решения, и 2) те, которые не подходят для этого. Члены Лиги в принципе обязаны передавать все споры первой категории арбитражным комиссиям или Международному суду.

Когда проект положения о Постоянном международном суде обсуждался на первой сессии Ассамблеи Лиги, в ноябре 1920 г., были высказаны два противоположных мнения относительно статьи 36 предложенного проекта. Большинство членов Лиги считало, что все государства, входящие в Лигу, уже взяли на себя обязательство передавать на арбитраж или судебное рассмотрение все споры, возникшие между ними и признанные подходящими для такого рассмотрения, а потому было бы логично, чтобы они согласились взять на себя обязательство передавать такие споры этому суду. Соответственным образом большинство желало, чтобы такое обязательство было включено в текст статьи 36. Однако меньшинство, которое включало всех влиятельных членов Лиги, воздерживалось от принятия на себя этого обязательства в отношении еще не организованного Международного суда, утверждая, что статья XIII устава Лиги не говорит о каком-либо определенном органе арбитража и суда и что преждевременно брать на себя обязательство по отношению к какому-либо определенному трибуналу. В этой аргументации, однако, чувствовалась софистика, так как большинство не намеревалось сделать Международный суд единственным органом для разрешения споров, подлежащих передаче арбитражу или суду на основании статьи XIII устава, и в этом вопросе было много места для компромисса между спорящими сторонами. Истинной причиной для колебаний меньшинства было ощущение, что было бы поспешно взять на себя обязательство в отношении предполагаемого суда, ничего не зная относительно выбора судей, порядка их деятельности и других особенностей суда. Во всяком случае, так как большинство считалось с действительным положением, спор дальше не продолжался, и все согласились, что каждый член Лиги возьмет на себя обязательство в отношении нового суда на тех условиях и с теми оговорками, которые в данное время ему представляются необходимыми. Таким образом, каждому государству было предоставлено право решать вопрос для себя, когда принимать новое обязательство и какие оговорки или условия при этом выдвигать. Таким образом, между всеми членами Лиги был достигнут компромисс, выраженный в так называемом условном параграфе статьи 36 положения об организации Международного суда.

Теперь прошло десять лет со времени образования Постоянного международного суда, и достижения этого суда уже превзошли ожидания мира. Число юридических и политических споров, которые, благодаря беспристрастным и тщательно продуманным) решениям, были удовлетворительно разрешены, уже достигло двадцати. В результате престижа, который приобрел суд благодаря своей хорошей славе, члены Лиги, сначала питавшие понятное недоверие к характеру подлежащих избранию судей и деятельности суда, теперь не находят оправдания для своей прежней сдержанности и колебаний в отношении обязательств передавать дела этому суду. Как можно было ожидать, лейбористское правительство Англии во время сессии Ассамблеи Лиги в сентябре 1929 г. сделало первый шаг, объявив о своей готовности взять на себя обязательство передачи дел Международному суду, и призывало других членов последовать его примеру. До настоящего времени из государств, которые приняли на себя обязательство передавать Международному суду споры, подходящие для арбитража и судебного решения, согласно условному параграфу положения об организации суда, двадцать, включая Германию, закончили формальности и в отношении подписи и в отношении ратификации своих обязательств, в то время как шесть еще не ратифицировали заявленных обязательств. Следом за Великобританией еще тринадцать государств, включая Францию и Италию, взяли на себя обязательство в отношении суда с порядком, предусмотренным условным параграфом. Таким образом, всего сорок государств членов Лиги, включая Великобританию, взяли на себя обязательства по отношению к Международному суду, и между ними четыре постоянных члена Совета: Великобритания, Франция, Италия и Германия. Только десять членов Лиги проявили робость в отношении принятия на себя этих обязательств, и между ними только одна великая держава и постоянный член Совета, именно — Япония.

Японское правительство и народ в течение прошедших десяти лет не отставали от других в добросовестном сотрудничестве с Лигой наций и в полной мере содействовали обеспечению международного мира. Действуя таким образом, они только исполняли императорский приказ трудиться «для осуществления Лигой дела мира». Они охотно участвовали в ней и посылали делегатов на каждую конференцию по разоружению. Когда они получили предложение присоединиться к договору против войны, они быстро его приняли и единодушно действовали для придания ему силы, как бы опасаясь, что они могут отстать от других. Когда прошедшей осенью Япония столкнулась с вопросом о юрисдикции Международного суда, она не взяла на себя обязательств передавать дела суду, что охотно сделало большинство государств Лиги, включая других постоянных членов Совета. Автор весьма сожалеет, что его страна, являющаяся постоянным членом Совета, представляет собой такое заметное исключение.

Если Япония не хочет стоять во главе других государств в их движении к разрешению споров между государствами мирными средствами, во всяком случае можно было надеяться, что она избежит унижения оказаться вне их общества. Как постоянный член Совета Япония должна считать своим долгом напрячь все усилия для укрепления столь важной для Лиги системы мирного разрешения международных споров. В то же время как представительница восточной цивилизации она вправе ожидать, чтобы один из ее выдающихся сынов всегда избирался судьей Международного суда. Правильно ли, однако, чтобы Япония, с одной стороны, получила представительство в суде и, с другой — за недостатком доверия отказывалась принимать юрисдикцию суда? По имеющимся сведениям, некоторые страны Европы говорят, что член Лиги, отказавшийся принять юрисдикцию Международного суда, должен быть лишен привилегии назначения своего кандидата в судьи. До настоящего времени колебания Японии рассматривались другими нациями только как упущение, во, если она будет тянуть с этим и дальше, вероятно, она будет считаться саботажником дела укрепления системы мирного разрешения международных споров.