Ученые-социологи давно указывают на важность политических и социальных институтов для стимуляции экономического роста и развития. Дуглас С. Норт определяет эти институты как «правила игры в рамках общества», которые ограничивают личный выбор, и утверждает, что институты — и официальные, такие как законы и конституции, и неофициальные, такие как социальные нормы, — в значительной степени определяют операционные издержки в производстве и товарообмене и тем самым оказывают влияние на экономический рост. Далее Норт говорит о том, что институциональные изменения носят в основном нарастающий характер, и акцентирует внимание на трудностях радикальных перемен в этой области. Такая позиция предполагает, что влияние институтов, скорее всего, будет очень долговременным, и, следовательно, указывает на то, что для количественной его оценки необходим детальный исторический анализ на материале длительных периодов времени.

В последние годы в экономической литературе, посвященной изучению вопроса институтов, преобладают два метода анализа. Первый представляет собой подробное исследование в пределах заданного времени или места. Примером может служить работа Авнера Грейфа, который с помощью исторических документов исследует работу конкретного института — союза магрибских торговцев XI века. Грейф подробно фиксирует потоки информации и конкретные институциональные практики, которые были разработаны для поддержания экономических отношений между торговцами и их агентами за морем. Эти механизмы, основанные на бережно создававшейся репутации, способствовали процветанию торговцев Магриба. Другой пример — проведенный Нортом и Барри Р. Вайнгастом анализ влияния Славной революции в Англии на упрочение гражданских прав и последующее бурное развитие рынков капитала. Стивен Хейбер, Ноэль Маурер и Армандо Разо рассматривают долгосрочную эволюцию права собственности в Мексике, изучая институты, которые позволили мексиканской экономике устойчиво расти, несмотря на крайне нестабильную политическую ситуацию.

Хотя такие исследования помогают разобраться в эволюции институтов, они все же не дают убедительного ответа на вопрос: а что было бы, если бы тот или иной институт был устроен иначе? И тут может оказаться полезным второй метод анализа, основанный на компаративных исследованиях, в фокусе которых — различия в качестве или типах институтов в разных регионах планеты. Вот конкретный пример: Рафаэль Ла Порта, Флоренсио Лопес де Силанес, Андрей Шлейфер и Роберт Вишни провели сравнительный анализ стран с различными правовыми системами и обнаружили, что в странах, где практикуется англосаксонское общее право, права миноритарных акционеров защищены лучше, чем в странах, чьи юридические системы основаны на модели французского гражданского права.

Исследование Ла Порты и его коллег демонстрирует и плюсы, и минусы этого метода. Неоспоримое его преимущество заключается в том, что этот метод позволяет построить глобальную модель, которую мы не смогли бы вывести из изучения одного конкретного случая. Однако остается открытым вопрос о причинности: возможно, страны, которые стали использовать французскую систему гражданского права, изначально чем-то отличались от тех, где распространилось англосаксонское право? Скажем, у стран первого типа были систематически иные географические особенности или специфические доколониальные правовые системы, более совместимые с французским гражданским правом, так что наблюдаемые результаты могут быть обусловлены именно этими неочевидными факторами, а не свойствами той или иной европейской правовой системы. Другое возможное объяснение состоит в том, что введение французского гражданского права было, так сказать, лишь частью пакетной сделки. Вероятно, французское колониальное господство в этих странах повлияло не только на правовую систему, но и на множество других институтов и правил. И в этом случае наше заключение о том, что разная степень защищенности миноритариев объясняется различиями в правовых системах (хотя на самом деле ключевыми оказались различия в других институтах — таких как налоговые кодексы или ситуация на кредитных рынках), было бы ошибочным. И пусть обнаруженная корреляция и представляет интерес, мы все же не можем сделать вывод, что именно правовая система объясняет наблюдаемые различия.

Сложности, связанные с исходными различиями географических областей, а также с вычленением конкретных институтов, возникают в ходе сравнительного анализа постоянно. Как же нам их обойти? Мы можем попытаться выбрать территории, сходные во всех других отношениях, за исключением конкретного изучаемого института. Это нелегко, если учесть, что у нас нет никакой возможности «ввести» где-либо те институты, которые нам требуются, так что мы должны опираться лишь на исторические факты. До определенной степени продвинуться к своей цели нам поможет тщательный отбор примеров и, кроме того, статистический контроль всех других элементов, которые могут оказаться значимыми. Проблема в том, что мы иногда не знаем, какие это элементы, и даже если знаем, то у нас подчас нет никакой возможности измерить их влияние.

Другим потенциальным решением проблемы был бы подбор ситуаций, в которых институты насаждались извне и, таким образом, появление того или иного конкретного института не зависело от изначальных характеристик территории. Именно такой подход мы используем в этой статье. Мы сравниваем системы земельного налогообложения, введенные в разных частях Индии британской колониальной администрацией, и доказываем, что различия в этих системах никак не связаны с какой-либо конкретной особенностью областей, где они насаждались. Наоборот, исторические свидетельства демонстрируют, что выбор системы для конкретного региона был обусловлен идеологией, господствовавшей в метрополии в период, когда эти земли оказались под политическим контролем Британии, а также индивидуальными позициями и относительным политическим весом отдельных колониальных чиновников. Кроме того, поскольку мы сравниваем различные регионы внутри Британской Индии, у изучаемых территорий есть много общих черт: само собой, все они представляют собой части колониальной державы, но вдобавок у них много сходства в политическом, административном и правовом устройстве — как в колониальные времена, так и сегодня.

Используя термины «системы земельного налогообложения» (land revenue systems) или «системы землепользования» (land tenure systems), мы подразумеваем под ними механизмы британского колониального управления, введенные для сбора налога с земледельцев. В первом приближении все сельскохозяйственные земли Британской Индии относились к одному из трех различных типов землепользования: «феодальному» — заминдари (zamindari) или мальгузари (malguzari), индивидуальному — райятвари (raiyatwari) или общинному — махалвари (mahalwari). В «феодальной» системе британская администрация делегировала полномочия по взиманию налога заминдарам — наследственным держателям земли, под управлением которых находились обширные земельные угодья (верховным собственником земли при этом оставались британские колониальные власти). В общинной системе обязанность сбора налога была возложена на деревенский общинный орган управления, состоявший из нескольких человек. Наконец, в рамках индивидуальной системы британцы собирали земельный налог непосредственно с крестьян-землепользователей. Карта 6.1 иллюстрирует географическое распределение этих систем.

Карта 6.1. Феодальное, индивидуальное и общинное землепользование в Британской Индии (публикуется с разрешения «TYPEA» / Peter Amirault, www.typea.com)

Главный вопрос нашего исследования таков: отличалось ли развитие регионов с «феодальным» типом землепользования от развития регионов, в которых практиковались остальные два типа? Мы отвечаем на него, сравнивая ситуацию в этих двух видах регионов в постколониальный период, то есть более чем через сто лет после введения земельно-налоговых систем. Собственно говоря, эта структура налогообложения фактически была отменена в начале 1950-х годов наряду со многими другими пережитками колониального господства, и сегодня сельскохозяйственные доходы в Индии налогом почти не облагаются. Тем не менее различия в системах землепользования в прошлом могли стать причиной серьезной неравномерности в сегодняшнем развитии регионов. Это предположение мы и рассматриваем в данной статье. Таким образом, наша работа по жанру похожа на сравнительное исследование стран Нового Света, проведенное Стэнли Энгерманом и Кеннетом Соколоффом. В ходе этого исследования Энгерман и Соколофф обнаружили, что разница в изначальных уровнях социального неравенства, обусловленного конкретными институциональными механизмами, заставила эти страны пойти по очень разным путям развития. В частности, для территорий, на которых наблюдался серьезный уровень неравенства, как правило, характерен меньший объем инвестиций в общественное образование и другие элементы инфраструктуры.

Наши результаты также оказались в духе выводов Энгермана и Соколоффа. Регионы Индии, исторически находившиеся под контролем крупных помещиков (и, следовательно, характеризовавшиеся значительно более высоким уровнем земельного неравенства), как правило, даже в конце 1991 года демонстрировали более низкий уровень инвестиций в развитие школ, электрификацию и строительство дорог с твердым покрытием. В другой нашей работе на смежную тему мы также зафиксировали тот факт, что после обретения независимости внедрение новых сельскохозяйственных технологий в тех регионах, где ранее господствовал «феодальный» тип землевладения, происходило гораздо медленнее, и сейчас в этих областях продуктивность сельского хозяйства более низкая — при том что изначально эти земли были более плодородными и в колониальную эпоху имели более высокие показатели производительности.

Энгерман и Соколофф предполагают, что недостаток инвестиций связан с опасениями местных элит о том, что развитие инфраструктуры может в конце концов подорвать их авторитет. Исследователи демонстрируют, что в регионах с более сильным социальным неравенством избирательным правом изначально обладала меньшая доля населения и что расширение этого права там произошло позже. В частности, в сообществах, отличавшихся сильным неравенством, для получения права голоса, как правило, требовалась грамотность, что значительно уменьшало желание элиты поддерживать распространение всеобщего образования. Таким образом, былые очаги социального неравенства продолжают оказывать значительный долгосрочный эффект на дальнейшее развитие этих регионов, поскольку ими обусловлены особенности политической системы и паттерн распространения демократии.

В данной статье мы рассматриваем вопрос, может ли гипотеза о том, что элиты захватили полный контроль над властью, объяснить наблюдаемые нами различия между теми регионами, в которых господствовал «феодальный» тип землепользования (заминдари), и остальными. Поскольку современные требования к избирателям одинаковы на всей территории постколониальной Индии, в этом отношении мы никаких расхождений ожидать не можем. Однако возможно, что те, кто до сих пор остался у власти, пытается сохранить ее, ограничивая доступ граждан к политической системе или замедляя процесс демократизации. Поэтому мы сосредотачиваемся на уровнях активности избирателей, а также на некоторых стандартных параметрах оценки электоральной конкурентности, таких как число кандидатов на выборах или отрыв победившего кандидата, — не забывая, однако, что это лишь результаты избирательного процесса, а не описание условий, при которых проводились выборы, что было бы для нас идеальными данными. Мы обнаруживаем, что в «нефеодальных» регионах уровень активности на выборах несколько более высок, чем в «феодальных»; однако разницу в обеспеченности общественными благами нельзя полностью объяснить различиями в активности избирателей. С точки зрения электоральной конкурентности, по таким параметрам, как число граждан, участвующих в выборах, или средний отрыв победителя, области заминдари очень похожи на все остальные.

Прежде чем погрузиться в детали анализа, давайте посмотрим, как же получилось, что Британия ввела в различных частях Индии различные системы землепользования. Затем мы подробно объясним, в каком смысле «насаждались» (imposed) институты землепользования в этих областях.

Системы землепользования в колониальной Индии

Британское владычество в Индии продолжалось почти две сотни лет. Первыми англичанами в Индии были купцы, появившиеся здесь в 1613 году, когда английская Ост-Индская компания получила от императора династии Великих Моголов Джахангира разрешение основать факторию в Сурате. Ост-Индская компания выиграла крупные битвы при Плесси (Палаши) и при Буксаре в 1757 и 1764 годах соответственно, в результате чего в 1765 году получила право собирать налоги в современных штатах Бенгалия и Бихар (ранее входивших в Бенгальское президентство). В те же годы британцы получили от могольского императора четыре округа в южной Индии, известных как Северные саркары. На протяжении следующего столетия Ост-Индская компания приобрела несколько новых территорий. На юге индийского субконтинента в результате Майсурских войн (1792–1801) были аннексированы обширные части княжества Майсур, а на западе, после победы над маратхами в 1817–1818 годах, — Бомбейское президентство и части Гуджарата. Наваб области Ауд уступил англичанам за долги немалую часть Северо-западных провинций (1801–1803), Пенджаб был завоеван в результате войн с сикхами в 1846 и 1849 годах, а в 1856-м Ауд был окончательно присоединен после того, как наваба обвинили в ненадлежащем управлении.

Во время восстания сипаев в 1857 году солдаты из коренного населения во многих частях северной Индии восстали против своих британских офицеров. Мятеж было очень скоро подавлен, но британская корона решила взять управление Индией под свой непосредственный контроль, и в 1858 году господство Ост-Индской компании подошло к концу. Британцы прекратили процесс дальнейшего присоединения территорий, и в результате в разных частях страны осталось большое количество княжеств, которые находились под британским политическим контролем, но во внутренних административных вопросах пользовались автономией. Британцы покинули Индию в 1947 году, после чего Индийская империя разделилась на Индию и Пакистан. Крупные регионы бывшего Бенгальского президентства и провинции Пенджаб в настоящее время относятся к Бангладеш и к Пакистану соответственно.

Земельный налог (или земельная рента) был в Индии основным источником государственных доходов для Британской империи (как и для всех доколониальных правительств). В 1841 году доходы от земельного налога составили 60 % общих доходов британского правительства, хотя эта доля снизилась с течением времени — по мере того как британцы разрабатывали дополнительные источники налоговых поступлений. Неудивительно, что земельный налог и его сбор были самой важной темой в политических дебатах того периода.

В первые годы империи британцы ввели систему заминдари в большинстве регионов, в основном потому, что, поручая откупщикам-заминдарам всю работу по сбору налогов, они избавляли себя от хлопот и расходов, связанных с созданием крупного административного аппарата. В этих регионах ответственность за налоги с деревни или группы деревень лежала на одном заминдаре, который был волен самостоятельно устанавливать ставки налога для крестьян, находившихся в его юрисдикции, и лишать земли тех из них, кто не выплачивал все сполна, а также присваивать то, что оставалось после уплаты британцам требуемой суммы. Право на собирание налога можно было передавать по наследству, а также покупать и продавать. В этом смысле заминдар фактически реализовывал право собственности на землю. В некоторых регионах британцы объявили сумму налога, который заминдары должны были выплачивать колониальным властям, фиксированной на неограниченный срок (Соглашение о постоянном налогообложении (Permanent Settlement) от 1793 года). В других областях заключались временные соглашения, в соответствии с которыми сумма налога фиксировалась на определенное количество лет, после чего ее подвергали пересмотру.

В некоторых случаях, когда на той или иной территории еще до прихода британцев к власти уже существовал класс землевладельцев, это становилось одним из факторов, подталкивавших колонизаторов к выбору для этой территории системы заминдари. Например, как пишет историк Тапан Райчаудхури,

в том, что касается прав и обязанностей, в системе заминдари Бенгалии между эпохами «до» и «после» заключения Соглашения о постоянном налогообложении существовала явная линия преемственности.

Но так было не везде. Например, в Центральных провинциях было решено ввести систему заминдари, хотя там никаких заминдаров раньше не было. По словам Б. Х. Баден-Пауэлла,

в Центральных провинциях мы обнаруживаем почти полностью искусственный институт заминдаров, созданный нашей налоговой системой и политикой тогдашнего правительства.

Некоторые ученые отмечают, что даже в Бенгалии эти заминдары были, по сути дела, местными вождями, а вовсе не крупными фермерами, какими их считали англичане.

Со временем произошел сдвиг в пользу других систем земельного налогообложения. Два значительных переворота в налоговой политике (мы их подробно рассмотрим ниже) установили серьезный прецедент для регионов, завоеванных в более поздний период. Кроме того, произошли изменения во взглядах британской правящей элиты. В 1790-е годы, когда за Ла-Маншем висела грозная тень Французской революции, британская элита выступала за институт заминдаров. В 1820-х годах, когда этот мятеж черни давно потерпел крах и был уже наполовину забыт, в британской Индии стали больше симпатизировать утилитаристам и другим политикам, выступавшим за то, чтобы иметь дело непосредственно с крестьянами.

Первое значительное отступление от системы заминдари произошло в Мадрасском президентстве, где в конце 1890-х годов два чиновника, капитан Александер Рид и сэр Томас Манро, начали пропагандировать введение индивидуального налогообложения. В соответствии с принципами системы райятвари вопросы оплаты налога должны были решаться непосредственно с конкретным раятом, то есть землепашцем. В этих регионах было проведено масштабное кадастровое обследование территории и подготовлен подробный поземельный реестр, который служил документом, обеспечивающим землепользователю право на землю. В отличие от регионов, включенных в Соглашение о постоянном налогообложении, здесь сумма налога не фиксировалась; ее, как правило, высчитывали как долю от денежного эквивалента среднегодовой выработки раята. Эта доля обычно была разной для разных частей страны и разных типов почв; периодически ее пересчитывали в соответствии с изменениями производительности участка.

Манро решительно поддерживал систему индивидуального землепользования, утверждая, что она способствует повышению производительности сельского хозяйства, поскольку поощряет землепашцев к труду; что крестьяне будут меньше страдать от произвола, если над ними не будет заминдара, и будут в какой-то степени застрахованы от неурожая (за счет государственных налоговых льгот в тяжелые годы); что правительство сможет не беспокоиться по поводу недоимок (поскольку мелким фермерам сложнее уклониться от уплаты долга) и, наконец, что именно такой режим землепользования традиционно преобладал в Южной Индии с древних времен.

На самом деле эти аргументы не имели под собой фактических оснований; как пишет Нилмани Мукерджи,

стоит отметить рвение Манро в деле защиты системы райятвари, но все же невозможно отрицать, что он чересчур категорично связывал свою любимую систему с социально-экономическими условиями Уступленных провинций [303] .

Позицию Манро азартно оспаривало мадрасское налоговое управление, которое с помощью приблизительно тех же самых аргументов (но, конечно, вывернутых наизнанку) старалось доказать преимущества системы заминдари. Утверждалось, что крупные заминдары смогут больше инвестировать в производство, и поэтому производительность будет выше; что заминдар, давно знающий своих крестьян, с меньшей вероятностью станет выжимать из них последние соки, чем чужой для этих мест правительственный чиновник; что заминдар станет страховкой для мелких фермеров в случае невзгод, что устойчивый налоговый доход будет обеспечен тем, что заминдар будет богат и сможет восполнить случайную недоимку из собственных средств. И, наконец, именно такой режим землепользования традиционно преобладал в Южной Индии с древних времен!

Сначала налоговое управление отклонило предложения Манро. В 1811 году все деревенские общины были поставлены под начало заминдаров (по одному на деревню), которым предстояло возобновлять свой договор аренды с колониальными властями каждые десять лет. Однако Манро отправился в Лондон и сумел убедить совет директоров Ост-Индской компании в преимуществах индивидуальной системы райятвари. Руководство приказало мадрасскому налоговому управлению внедрить ее по всей провинции после истечения в 1820 году договоров аренды заминдаров. Этот важный прецедент повлиял на систему налогообложения во многих других регионах. Например, губернатор незадолго перед этим сформированного Бомбейского президентства лорд Элфинстон, который поддерживал Манро в ходе прений в Мадрасе, в 1820-х годах ввел систему индивидуального налогообложения в своей провинции.

Примерно в то же время аналогичный прецедент был создан и в Северной Индии. Изначально в провинциях на северо-западе установили «феодальную» систему с краткосрочными договорами аренды для заминдаров, что вызвало немало споров о том, не следует ли вместо этого заключить с ними соглашения о постоянном налогообложении по типу действовавшего в Бенгалии. В 1819 году глава бенгальского налогового управления Холт Маккензи составил свою знаменитую записку, в которой утверждал, что исторически каждая деревня имела собственный общинный комитет и что, по его мнению, нельзя устанавливать на неограниченный срок никаких правил, которые не учитывают в должной мере существования столь важных традиций. Записка Маккензи стала основой Распоряжения VII от 1822 года, которое заложило основу для общинной налоговой системы, известной как махалвари. Однако предыдущие решения не всегда удавалось отменить, поэтому в нескольких регионах ранее назначенные заминдары сохранили свои позиции. По словам одного налогового чиновника из Алигарха (современный штат Уттар-Прадеш),

действия наших первых администраторов до такой степени потворствовали присвоению земли талукдарами (местный термин для держателей земли. — Ред. ), что они, среди прочих примеров, отдали радже Бхагванту Сингху в пожизненную аренду всю паргану Мурсан за 80 000 рупий, передав в полную его власть старые местные общины.

Такая половинчатая смена налогового режима явилась причиной того, что во многих регионах, где налоговая система теперь считалась преимущественно общинной, значительную часть территории по-прежнему контролировали заминдары. Например, округ Аллахабад располагался в Северо-западных провинциях, где была введена общинная система, однако почти две трети всех облагаемых налогом земель находились во власти заминдаров.

В рамках общинной системы за сбор земельного налога отвечал деревенский комитет, члены которого совместно управляли деревней. Такой орган мог контролировать территорию разного размера — от части деревни до нескольких деревень. Состав его также варьировался в зависимости от места. В некоторых регионах деревню контролировал один какой-то человек или члены его семьи и, следовательно, ситуация очень напоминала бенгальскую «феодальную» систему (заминдари), в то время как в других областях общинный комитет состоял из большого числа членов, каждый из которых отвечал за определенную долю налога. Эта доля определялась либо по социальному происхождению человека (паттидари), либо на основе фактического размера его земельного надела (бхайачара), причем в последнем случае это весьма походило на систему индивидуального налогообложения райятвари. Налоговые ставки в этих областях устанавливались относительно индивидуально, на основе ряда разнообразных факторов, которые включали в себя

исследование ставок ренты, записанных в поземельную книгу йямабанди , ставок, которые различные классы арендаторов выплачивали по факту, и ставок, которые считались справедливыми для каждого вида почвы… Эти цифры основаны в первую очередь на качестве почвы, а во вторую — на том, к какой касте принадлежит арендатор, насколько производительна система орошения на его участке, сколько в его распоряжении навоза, и на других факторах, каждому из которых уделялось внимание [306] .

В регионах, не относившихся к областям Соглашения о постоянном налогообложении, сумма реально выплаченных налогов часто была меньше заявленных требований, поскольку во времена неурожая и других трудностей землепользователям предоставлялись льготы. Предметом нашего изучения здесь являются не фактически выплаченные суммы и не официальные налоговые ставки различных периодов, а распределение налоговых обязательств и прав землепользования на разных территориях.

Еще одна перемена в налоговой политике произошла в провинции Ауд. Англичане захватили этот регион в 1856 году и объединили с Северо-западными провинциями, создав Соединенные провинции (штат Уттар-Прадеш в сегодняшней Индии). Поскольку в Северо-западных провинциях господствовала общинная налоговая система, было предложено ввести такую же и в Ауде, причем генерал-губернатор лорд Далхаузи открыто заявил:

Желание и намерение правительства заключается в том, чтобы иметь дело с непосредственными землепользователями, то есть с деревенскими заминдарами или союзами собственников, которые, как полагается, существуют в Ауде, а не разбираться с посредниками вроде талукдаров, откупщиков и им подобных [307] .

Кадастровое обследование, на основе которого предполагалось составить это соглашение, шло полным ходом, но в 1857 году началось восстание сипаев (которое в итоге во многих частях Северной Индии превратилось в полномасштабную войну за независимость). После того как мятеж был подавлен, британцы решили, что иметь в союзниках крупных заминдаров политически выгодно. Вследствие этого политический курс изменился, и несколько заминдаров, чьи земли были конфискованы в рамках Соглашения об общинном налогообложении, получили их назад. В 1859 году земля была отдана заминдарам в полную и наследственную собственность с возможностью передачи этого права. Таким образом, в округах, которые были частью Ауда, под властью заминдаров оказались более обширные территории, чем в других частях современного штата Уттар-Прадеш. После этого никаких серьезных изменений в налоговой политике больше не происходило. Наша классификация регионов по различным типам землепользования опирается на то, какая система действовала в конкретной области на протяжении 1870-х и 1880-х годов, уже после всех этих изменений.

Что ж, как демонстрируют исторические свидетельства, из многочисленных факторов, влиявших на выбор налоговой системы в той или иной области, большинство не были связаны с реальными особенностями самого региона. На территориях, завоеванных британцами в более ранний период, вводилась (как правило, под влиянием идей, доминировавших в то время в Англии) «феодальная» система, и позиции отдельных государственных чиновников также приводили к серьезным изменениям. На территориях, завоеванных позже, часто все решала либо позиция губернатора (как, например, случилось в Бомбейском президентстве), либо система, принятая в соседних провинциях, — так было вплоть до изменения политического курса в Ауде. Например, когда в 1853 году Берар был передан англичанам в счет уплаты долга, там установили индивидуальную систему, поскольку она же действовала в соседнем Бомбее. В провинции Пенджаб ввели общинную систему, потому что рядом находились Северо-западные провинции. Примечательно, что ни в одном из регионов, захваченных англичанами в 1820–1855 годах, не была введена в чистом виде система заминдари. С гораздо большей вероятностью ее можно было увидеть на территориях, захваченных до или после этого периода. Поэтому сравнение регионов, захваченных в 1820–1855 годах, с теми, что оказались под британским господством либо до, либо после этого периода, позволяет продемонстрировать особенно резкий разрыв между «феодальной» системой землепользования и другими. Кроме того, в тех случаях, когда выбор системы все-таки основывался на конкретных особенностях данной местности, наблюдалась тенденция вводить заминдари в наименее благополучных регионах. Например, регионы, где недоимки, числившиеся за заминдаром, вырастали до неприемлемого уровня, иногда переводились на другие типы налогообложения. Поэтому в регионах, где в конечном итоге утвердились «нефеодальные» налоговые системы, показатели производительности сельского хозяйства чаще всего относительно низкие или, по крайней мере, были относительно низкими в колониальный период. Выдвигался также аргумент о том, что в областях заминдари, как правило, земли были крайне плодородны и приносили достаточно дохода, чтобы поддерживать иерархию «арендодатель — арендатор — работник».

Многие современники той эпохи подтверждают нашу идею о том, что первоначальный выбор системы земельного налогообложения мало зависел от особенностей территории. По словам налогового чиновника округа Рай-Барели, что в Северо-западных провинциях,

почти все заминдары — из новых… почти в каждой паргане имелось множество деревень без единого собственника. Все эти деревни правительство раздарило, причем очень часто на самых шатких основаниях, например, фермеру, который, не притязая на права собственности, в течение 12 или 15 лет регулярно платил правительству налоги. Политика в те дни была направлена на то, чтобы избавиться от государственных прав, создать заминдаров там, где их нельзя было найти.

Чиновник из пенджабского округа Карнал пишет:

Думаю, едва ли можно сомневаться в том, что до начала английского владычества на Тракте не существовало права индивидуальной собственности на землю в том смысле, в котором мы его понимаем.

В округе Сирса британцы

впервые учредили в каждой деревне статус собственника, оформленный по образцу, принятому в устоявшихся системах округов Северо-западных провинций, разделив земледельцев на собственников и арендаторов несколько произвольным образом [309] .

К 1860-м годам существующие системы землевладения укоренились по всей Британской Индии, и никаких серьезных изменений в распределении земельного налога после этого уже не происходило. В частности, британцы сохранили бенгальское соглашение от 1793 года, в котором была зафиксирована ставка выплачиваемого арендодателем налога, даже несмотря на то что к XX веку фактическая покупательная способность этой суммы значительно снизилась. После получения независимости (1947) почти все штаты в начале 1950-х приняли закон, официально упразднявший заминдаров и других посредников между правительством и землепользователем. Также разными штатами в разное время было принято еще несколько законов, касавшихся реформы системы аренды, ограничения размера владений и мер по консолидации земель.

Действительно ли бывшие регионы заминдари развиваются иначе?

Изучая масштабный вопрос о том, действительно ли регионы заминдари развиваются иначе, мы сосредотачиваем свое внимание на распространенности школ, электричества и дорог в разных округах Индии. Эти объекты инфраструктуры, как правило, имеют характер общественных благ в том смысле, что использование их одним человеком не уменьшает их доступности для других. Хотя такие услуги могут предлагать и частные фирмы, ситуация в Индии такова, что они обычно предоставляются правительством или государственными предприятиями. Кроме того, ответственность за предоставление этих общественных благ конституционно закреплена за администрациями штатов, а не федерального правительства, и потому процесс их предоставления подвергается давлению политико-экономических факторов, обусловленных особенностями конкретной территории или ее историей. Кроме того, все это — важные элементы инфраструктуры, которые способствуют повышению благосостояния жителей и обеспечивают прочную основу для дальнейшего экономического роста.

Данные на окружном уровне мы взяли из переписи населения Индии 1991 года (округ в Индии — это следующая после штата, более мелкая административная единица). Для каждого округа мы вычисляем долю деревень, в которых имеются начальная школа, полная средняя школа, электрифицированные домохозяйства и дороги с твердым покрытием. Таким образом, у нас есть четыре переменных инфраструктуры для каждого округа. Показатели значительно разнятся в зависимости от округа: в 18 округах начальная школа есть менее чем в половине деревень; с другой стороны, в 37 округах начальные школы имеются более чем в 95 % деревень. Аналогичным образом процент деревень, имеющих дороги с твердым покрытием, варьируется в разных округах от десяти до ста. Эти различия до сих пор сохраняются, несмотря на недвусмысленное стремление индийского государства обеспечить всему населению равный доступ к инфраструктуре.

Налицо поразительные различия в уровне обеспеченности общественными благами между округами заминдари и округами, в которых была введена система индивидуального налогообложения. Например, в бывших округах заминдари в 1991 году лишь 77 % деревень были обеспечены начальными школами по сравнению с 91 % в округах райятвари (таблица 6.1, часть А, графы 1 и 2). В случае иных общественных благ разница еще более существенна: в регионах заминдари средние школы имелись только в 8 % деревень, дороги имелись в 31 %, а электричество — в 54 %. В противоположность этому в регионах с индивидуальным землепользованием доступ к средней школе имели жители 22 % деревень, дороги были в 58 % деревень, электричество — в 88 %.

Включение в анализ статистики по регионам с общинным землепользованием подтверждает данные выводы. Для этих регионов мы создаем непрерывную переменную, которая измеряет долю округа, исторически не находившуюся под контролем заминдара («доля не-заминдари»). Приведем здесь вычисление для одного округа. В отчете о налогообложении в Аллахабаде различные типы землепользования, преобладающие в округе, расположены следующим образом: из 5679 облагаемых налогом земельных владений 3760 классифицируются как заминдари (т. е. находятся под контролем заминдара), 478 — как паттидари, 1216 — неполные паттидари и 225 — как бхайячара (все это — различные типы общинных систем). Отсюда мы вычисляем «долю не-заминдари» — она равна 0,34. Округам, которые полностью находились под контролем заминдаров, присваивается нулевой показатель, а округам, в которых работала система индивидуального налогообложения, присваивается значение переменной 1.

Таблица 6.1. Колониальное землепользование и различные пути его развития

Примечания: Регрессионная разность 1 представляет собой коэффициент на «нефеодальную долю», полученный путем построения линейной регрессии зависимой переменной на «нефеодальную долю». Это соответствует наклону линий на рисунках 2A–2D, 3А, 5 и 6А–6D.

Регрессионная разность 2 представляет собой коэффициент на «нефеодальную долю», полученный путем построения линейной регрессии зависимой переменной на «нефеодальную долю» после учета влияния географических факторов (осадков, максимальных и минимальных температур, приближенности к побережью), демографических факторов (плотности населения, процента мусульман, процента христиан, процента сикхов, процента населения, принадлежащего к зарегистрированным кастам и зарегистрированным племенам, которые исторически являются угнетенными сообществами), а также суммарной длительности британского колониального правления.

* Полученная разность статистически значима на уровне 5 %.

+ Полученная разность статистически значима на уровне 10 %.

Существует сильная положительная корреляция между долей землепользования не-заминдари и наличием общественных благ. На графике 6.2 (стр. 262) ось ординат показывает степень обеспеченности общественными благами через долю деревень округа, имеющих доступ к данному элементу инфраструктуры. График иллюстрирует ее зависимость от показателей доли «нефеодального» землепользования, изображенной на оси абсцисс. В частности, области с промежуточными показателями обеспеченности общественными благами находятся между областями, полностью относящимися к системе заминдари (доля не-заминдари = 0) и полностью индивидуальными (доля не-заминдари = 1). Как мы видим, в регионах заминдари дефицит школ влечет за собой отставание в уровне образования: значительно более низкий уровень грамотности как в 1991 году, так и в более ранние периоды, например в 1961-м (график 6.3, стр. 263). Как мы уже видели в таблице 6.1 (стр. 260), в 1961 году в регионах заминдари средний уровень грамотности населения составлял 21 %, в то время как в регионах с индивидуальным землепользованием он достиг 29 %. Следует отметить, что начальное образование может оказывать особенно сильное влияние на способность граждан участвовать в политическом процессе — в частности, предотвращать с помощью института выборов полное доминирование политических элит.

Рис. 6.2. Землепользование и общественные блага по округам Индии (1991 год)

Насколько сильна эта зависимость? Учитывая довольно широкий разброс в результатах между регионами, тот факт, что в регионах не-заминдари больше дорог с твердым покрытием, чем в областях заминдари, может показаться чистой случайностью. Исключим такую возможность, выполнив статистический тест, основанный на следующем мысленном эксперименте. Предположим, что нам нужно распределить дороги с твердым покрытием по регионам чисто случайным образом: какова вероятность того, что мы увидим на графике их распределения в зависимости от доли землепользования не-заминдари наклон в 0,28? Оказывается, вероятность этого составляет менее 5 % (фактически она близка к нулю). Вот в чем смысл статистических проверок на значимость: в графе 5 таблицы 6.1 указано, что для каждой из переменных на графике 6.2 вероятность случайно получить наблюдаемый наклон составляет меньше 5 % (то есть ниже стандартного порога для тестов на значимость).

Есть еще один способ оценить силу корреляции этой переменной с историческим типом землепользования: нужно вычислить, в какой степени дисперсия результатов объясняется долей землепользования не-заминдари. Ответ таков: 7 % для начальных школ, 17 % — для средних, 28 % для обеспеченности электроэнергией и 21 % — для дорог. Этот результат предполагает, что одну пятую вариаций межокружного показателя снабженности дорогами можно отнести целиком на счет разницы в типах колониального землепользования.

Рис. 6.3. Землепользование и уровень грамотности по округам Индии (1961 и 1991 год)

Действительно ли эти различия обусловлены былой системой землепользования, или все же тут сыграли свою роль какие-то иные характеристики местности, тоже неким образом коррелирующие с фактором системы землепользования? Например, мы знаем, что регионы заминдари, как правило, имеют более высокую плотность населения. Возможно, в этих регионах меньше деревень со школами просто потому, что в густонаселенных районах не обязательно устраивать школу в каждой деревне. Мы также знаем, что территории, колонизированные раньше других, чаще всего были территориями заминдари, — что ж, может быть, меньшая обеспеченность общественными благами явилась в них следствием более длительного периода британского колониального господства, а не исконных различий в системе землевладения?

Чтобы установить, что именно система землепользования, а не перечисленные выше факторы отвечают за эти различия, проведем еще два статистических теста. В первом мы с помощью множественной регрессии вычислим разницу между регионами заминдари и не-заминдари; но сначала учтем влияние географических факторов (среднего уровня осадков, минимальных и максимальных температур, близости к морю), а также демографических характеристик (плотности населения; доли мусульман, сикхов и христиан; распределения по зарегистрированным кастам и племенам в популяции) и продолжительности британского господства. Эта разница представлена в столбце 6 таблицы 6.1. Мы видим, что различия между регионами заминдари и не-заминдари лишь немного меньше, чем в столбце 5, из чего можно сделать вывод, что наблюдаемые различия между регионами с разными системами землепользования вызваны не географическими или демографическими факторами. Хотя включение этих переменных помогает лучше объяснить вариации в показателях обеспеченности общественными благами, особенности землепользования колониального периода, без сомнения, остаются наиболее важным фактором. Например, особенности колониального землепользования объясняют 21 % вариаций в уровнях обеспеченности дорогами; учет географических и демографических переменных, а также длины периода британского господства доводит этот показатель до 57 %, то есть улучшает его на 36 процентных пунктов. Это означает, что вариации уровня обеспеченности дорогами с твердым покрытием, вызванные особенностями колониального землепользования, составляют две трети от диапазона изменений этой переменной, обусловленных всеми географическими и демографическими факторами, вместе взятыми.

Во втором статистическом тесте мы покажем, что уровни обеспеченности общественными благами демонстрируют такие же нелинейные отношения с датой захвата региона Великобританией, как и переменная системы землевладения. Здесь мы используем упомянутые ранее изменения в британском экономическом курсе, в частности тот факт, что в областях, захваченных между 1820 и 1856 годами, намного чаще вводились системы землепользования не-заминдари, чем в захваченных раньше или позже. Сплошная линия на графике 6.4 (стр. 266) отмечает отношения доли «нефеодального» землепользования и даты обложения региона британским земельным налогом (которая почти всегда совпадала с датой начала британского владычества). Как и указывали исторические свидетельства, для регионов, завоеванных после 1820 и до 1856 года, происходит резкое увеличение доли «нефеодального» типа землепользования. Пунктирная линия на графике 6.4 обозначает долю деревень, в которых имеются дороги с твердым покрытием. Эта переменная демонстрирует очень похожую и крайне нелинейную корреляцию с датой обложения региона британским земельным налогом; иными словами, территории, захваченные между 1820 и 1856 годами, лучше обеспечены дорогами, чем захваченные непосредственно до или после этого периода. Этот вывод подтверждает наше предположение о том, что именно система землепользования, а не какой-либо иной фактор — будь то бо́льшая длительность британского правления или прочие устойчивые долгосрочные тенденции, — несет ответственность за эти различия. Нам ничего не известно о других крупных институциональных изменениях, которые следовали бы аналогичной нелинейной временно́й схеме.

Рис. 6.4. Землепользование, дороги и дата начала сбора Британией земельного налога

Может быть, регионы заминдари отстают в развитии из-за политического застоя?

Почему регионы с различным колониальным прошлым показывают столь разные результаты до сего дня — даже через столько лет после того, как институты землепользования той эпохи были официально упразднены? До сих пор анализ влияния системы заминдари в Индии был сосредоточен на разрыве между собственником земли и земледельцем или на том факте, что у колониальной администрации не было однозначного стимула инвестировать в регионы, в которых действовало Соглашение о постоянном налогообложении, поскольку даже если бы доходы этих регионов выросли, налоговые поступления в администрацию все равно бы не увеличились. Такие объяснения устарели, поскольку официально система заминдари упразднена, а индийское государство больше не получает от налогообложения сельского хозяйства сколько-нибудь значительного дохода. Однако возможно, что распределение земли и, следовательно, распределение доходов в таких регионах по-прежнему остается менее справедливым, чем в остальных регионах. Если на бывших территориях заминдари живут только очень богатые и очень бедные люди, спрос на государственные школы там может быть ниже просто потому, что богатые могут отправить своих детей в частную школу, а дети бедняков в школу вовсе не ходят. И наоборот, среди населения территорий не-заминдари больше доля тех, кто достаточно обеспечен, чтобы отдать ребенка учиться, но все же не может позволить себе частную школу.

Есть две причины, по которым сегодняшнее экономическое неравенство, скорее всего, не может служить объяснением. Во-первых, различия в распределении земли и неравенство в доходах сегодня не слишком велики — отчасти в результате масштабных земельных реформ, проведенных после обретения независимости. Коэффициент Джини для экономического неравенства в сельской местности в 1987 году составлял 0,264 для регионов заминдари и 0,285 — для райятвари. Иными словами, к 1987 году в регионах, находившихся ранее под контролем заминдаров, распределение дохода было чуть более равномерным, чем в регионах райятвари. Во-вторых, различия предпочтений в сфере общественных благ не объясняют, почему первые отстают почти по каждому показателю. Было бы логично ожидать, что если жители бывших территорий заминдари не заинтересованы в получении каких-то одних общественных благ, то они направят свою энергию на получение других. В частности, можно было бы предполагать, что, даже если богатые фермеры не имеют никаких оснований продвигать развитие государственных школ, обеспеченность дорогами все же должна иметь для них значение, поскольку дороги важны для рынков.

Вопрос, который мы рассматриваем в настоящей статье, таков: имеет ли относительная отсталость этих регионов какое-то отношение к тому, как работает на их территории политическая система? В частности, возможно ли, что их избранные представители не имеют достаточных стимулов для обеспечения населения общественными благами? Это могло бы быть связано с потенциальными причинами, изложенными Энгерманом и Соколоффом: политики в бывших регионах заминдари не сталкиваются с эффективной конкуренцией на выборах и, следовательно, не имеют никаких стимулов для продвижения общественных благ. Или, может быть, избиратели в областях заминдари менее осведомлены о своих политических правах и, следовательно, имеют меньше шансов получить то, что им причитается. Это объяснение вполне правдоподобно, поскольку мы знаем, что бывшие регионы заминдари имеют более низкие показатели грамотности, а положительная корреляция между грамотностью и политической активностью уже не раз демонстрировалась на примере многих стран. Мы исследовали эти гипотезы, изучив данные о стандартных уровнях участия в выборах и конкуренции. Все показатели рассчитывались на базе информации по государственным выборам в законодательные органы в 1980-х годах.

Свидетельства в пользу гипотезы о политическом застое неоднозначны. Мы обнаруживаем, что в регионах заминдари наблюдается несколько более низкий уровень явки на выборы — 59 % против 61 % в регионах райятвари, — что согласуется с нашей гипотезой (график 6.5, стр. 269). Однако конкуренция на выборах в первых регионах оказывается не менее активной, чем во вторых. Более того, по некоторым оценкам, она на самом деле даже выше. В выборах на территориях заминдари, как правило, баллотируются примерно на 20 % больше кандидатов, и, следовательно, доля голосов, получаемая победителем, на три процентных пункта меньше. Кроме того, разница между победителем и занявшим второе место в этих областях примерно на два процентных пункта меньше, а шансы правящей партии на новую победу на один процент ниже. На графике 6.6 показаны диаграммы для этих переменных, а часть В таблицы 6.1 содержит сравнение их числовых показателей.

Рис. 6.5. Землепользование и явка на выборы по округам Индии (1980-е годы)

Рис. 6.6. Землепользование и электоральная конкуренция по округам Индии (1980-е годы)

Связаны ли эти электоральные переменные с другими отмеченными выше различиями, такими как разница в показателях грамотности? График 6.7А демонстрирует, что явка избирателей прямо пропорциональна уровню грамотности, что подтверждается результатами анализов, проведенных на материале других стран. Однако уровень электоральной конкуренции, кажется, негативно коррелирует с уровнем грамотности. В регионах с более высоким уровнем грамотности, как правило, в выборах участвует меньше кандидатов, за победителя отдается более высокий процент голосов, а также высока вероятность переизбрания действующей партии (график 6.7B–6.7D).

Рис. 6.7. Грамотность и результаты выборов

Мы можем интерпретировать такие результаты двояко. Во-первых, возможно, что эти показатели электоральной конкуренции не отражают степени, в которой политический процесс контролируется элитой (а именно выявление этой степени и является нашей целью). Во-вторых, возможно, наши представления о том, что большее количество кандидатов свидетельствует о более высоком уровне конкуренции, неверны в ситуации, когда среднее число кандидатов превышает семь. Более высокий уровень грамотности может отражать большую склонность избирателей к критическому мышлению, что вынуждает совсем уж безнадежных кандидатов отсеиваться еще до стадии голосования.

И еще два доказательства приводят нас к выводу, что наблюдаемые различия в работе политической системы в разных регионах не являются причиной отставания областей заминдари от прочих. Во-первых, в отличие от показателей обеспеченности населения школами, электричеством и дорогами, расхождения в показателях электоральной конкуренции не очень велики, и некоторые из них не являются статистически значимыми (см. условные обозначения в столбце 5 таблицы 6.1). Этот вывод подтверждается при учете влияния географических и демографических переменных (столбец 6), хотя показатели явки избирателей в «нефеодальных» областях остаются значительно более высокими.

Рис. 6.8. Чем объясняется уровень обеспеченности дорогами с твердым покрытием? По округам Индии (1991 год)

Во-вторых, хотя различия в показателях политической активности и конкуренции коррелируют с уровнем обеспеченности общественными благами, они все же не настолько велики, чтобы считаться статистически удовлетворительной причиной различий в уровне обеспеченности общественными благами. Как и ожидалось, регионы, в которых наблюдался более высокий уровень явки избирателей, имеют и более высокий уровень обеспеченности общественными благами. На графике 6.8A (стр. 272) показана эта корреляция для дорог с твердым покрытием. Несколько более неожиданным оказался тот факт, что более высокий процент голосов, полученный победителем (что, как обычно предполагается, означает более низкий уровень конкуренции на выборах), также, оказывается, напрямую связан с обеспеченностью общественными благами (график 6.8B). Этот график демонстрирует, что в регионах с изначально высоким уровнем грамотности в более поздние периоды также наблюдается и больше дорог с твердым покрытием. Однако мы находим, что после учета влияния явки избирателей, доли голосов победившего кандидата и уровня грамотности по-прежнему существует сильная положительная корреляция между обеспеченностью дорогами и долей землепользования не-заминдари (график 6.8D). Весьма похожие результаты мы обнаруживаем и для других общественных благ. Раннее овладение грамотой и электоральные переменные могут объяснить различия между регионами заминдари и другими только на уровне базовых общественных благ.

Выводы

Какой вывод мы можем сделать из этого сравнительного анализа округов Индии? Наиболее важный вывод следующий: в траекториях развития областей, практиковавших различные системы землепользования во времена британского колониального господства, существуют серьезные различия. В частности, регионы, находившиеся под контролем заминдаров, сегодня отстают по уровню распространения общественных благ, таких как школы и дороги, по сравнению с регионами, в которых права на землю были переданы мелким фермерам. Кроме того, эти различия заметны даже через четыре десятилетия после окончания колониального владычества и через три десятилетия после того, как система заминдари была официально отменена. Мы убедились, что они не могут быть просто результатом влияния географических или демографических особенностей. Также их нельзя объяснить влиянием каких-то иных колониальных институтов, поскольку они тесно соотносятся с нелинейными изменениями, происходившими в земельной политике Великобритании в различные периоды (график 6.4, стр. 266). Еще одним важным результатом этой работы является выявление эффекта одного определенного института, а не ряда институтов, появившихся в Индии как следствие британского колониального господства. Тот факт, что все регионы в нашем исследовании находились под контролем одной державы, а сегодня имеют одинаковое политическое и административное устройство, подчеркивает, насколько долгосрочным оказалось влияние колониальных систем землепользования.

Мы рассмотрели два возможных объяснения полученных результатов: экономическое неравенство и политическая активность. Первый показатель в наши дни не очень разнится по двум типам регионов, главным образом потому, что области, ранее находившиеся под контролем заминдаров, приложили значительные усилия для принятия земельных реформ, призванных смягчить экономическое неравенство. Уровень политической активности и грамотности в регионах заминдари более низкий, и это коррелирует с более низким уровнем развития инфраструктуры. Тем не менее эти переменные не могут полностью объяснить разницу в уровне обеспеченности общественными благами между регионами заминдари и прочими.

Этот вывод важен, поскольку он говорит нам, что любое объяснение долгосрочного влияния прошлого должно выходить за рамки этих двух очевидных факторов. В своем эмпирическом анализе нам не удалось охватить ряд других политических каналов. Например, возможно, что более грамотное и политически сознательное население областей не-заминдари избирает политиков более высокого качества. Более искушенный электорат может также стать причиной того, что в выборах участвует меньшее количество кандидатов, поскольку у слабых кандидатов слишком мало шансов на победу. Более активные представители затем обеспечивают большее распространение общественных благ в этих регионах.

Другое возможное объяснение заключается в том, что у избирателей, привыкших к ситуации, когда контроль постоянно остается в руках элиты, вырабатывается циничное отношение к политической системе в целом. Третья возможность заключается в том, что это отставание в развитии инфраструктуры является естественным следствием политических приоритетов в «феодальных» областях, которые были изначально активно ориентированы на устранение пережитков прошлого, например отмену старых институтов землепользования и обеспечение равного доступа к земле (некоторые доказательства этого мы излагаем в примечании 22). Такие приоритеты могли привести к дефициту ресурсов и политического капитала, необходимых для того, чтобы направить развитие по другой траектории. Также возможно, что длительный контроль элиты создал гораздо более поляризованный электорат, представители которого не могут эффективно сотрудничать для обеспечения населения общественными благами.

В заключение добавим, что наш сравнительный анализ подчеркивает влияние конкретного исторического института на результаты долгосрочного развития. Две очень правдоподобные гипотезы о промежуточных механизмах не имеют достаточного эмпирического веса, чтобы объяснить наши выводы. Мы предложили ряд других потенциальных гипотез, для которых были бы полезны дальнейшие сравнительно-исторические исследования. Такое детальное исследование может также породить новые гипотезы о долгосрочном влиянии институтов прошлого.

Мы благодарим Джареда Даймонда, Джеймса Робинсона, Роберта Шнайдера и двух анонимных рецензентов за чрезвычайно полезные комментарии. Кэтрин Цуй оказала неоценимую помощь в исследовании.